ECLI:NL:RVS:2002:AE6687, Raad van State, 21-08-2002, 200200365/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200200365/1.
      Datum uitspraak: 21 augustus 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      Papierfabriek Doetinchem B.V., gevestigd te Doetinchem,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 19 april 2000 (lees: 2001) heeft de gemeenteraad van Doetinchem, op voorstel van burgemeester en wethouders van 12 april 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Hamburgerbroek 2000, fase 1 - stationsgebied".
      Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij hun besluit van 20 november 2001, kenmerk RE2001.43461, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij faxbericht van 21 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2002, beroep ingesteld. Het beroepschrift is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 februari 2002 hebben verweerders medegedeeld dat het beroepschrift hun geen aanleiding geeft tot het maken van opmerkingen.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.M. Klep, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. I. Smeenk, advocaat te Arnhem, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Doetinchem, vertegenwoordigd door E.H.J. Ketels, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het plan voorziet in een juridisch-planologische regeling voor de eerste fase van de herstructurering van het gebied Hamburgerbroek.
    
    Bij het bestreden besluit hebben verweerders, voorzover hier van belang, het plan goedgekeurd.
    
    2.2.    De beroepsgrond, gericht tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden onbebouwd -Bo-" voor het terrein aan de Terborgseweg dat appellante als parkeerterrein gebruikt, steunt niet op een bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze. Ter zitting is dit van de zijde van appellante erkend.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, onder d, en 56, tweede lid, gelezen in samenhang met de artikelen 23, eerste lid, en 27, eerste en tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan beroep slechts worden ingesteld tegen het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten, voorzover dit beroep een grondslag heeft in een tegen het ontwerp-plan bij de gemeenteraad ingebrachte zienswijze. Dit is slechts anders voorzover de gemeenteraad bij de vaststelling van het plan daarin wijzigingen heeft aangebracht ten opzichte van het ontwerp of voorzover het besluit van gedeputeerde staten strekt tot onthouding van goedkeuring, dan wel indien een belanghebbende aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest een zienswijze in te brengen.
    
    Geen van deze omstandigheden doet zich voor.
    
    Het beroep is in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    2.3.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat verweerders ten onrechte goedkeuring hebben verleend aan de wijzigingsbevoegdheden die zijn vervat in artikel 12, eerste lid, onder b en k, van de voorschriften van het plan. Appellante stelt dat de beslissing inzake wijziging van diverse bestemmingen in “Uit te werken woondoeleinden -UW-” vanwege het ingrijpende karakter aan de gemeenteraad dient te worden voorbehouden. Voorts is zij van mening dat dit ook geldt voor de wijziging van de zonegrens industrielawaai. Daarnaast acht zij de bevoegdheid op onderdelen onvoldoende objectief begrensd.
    
    2.5.    Verweerders hebben zich op het standpunt gesteld dat burgemeester en wethouders bevoegd zijn om op grond van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening een bestemmingsplan te wijzigen, tenzij de gemeenteraad zich die bevoegdheid heeft voorbehouden.
    
    Verweerders stellen voorts dat de wijzigingsbevoegdheid weliswaar niet het juiste instrument is om de zonegrens industrielawaai te wijzigen, maar dat het in dit geval gaat om een toekomstige situatie, waarin alleen sprake is van realisering van de uit te werken bestemming indien de zonegrens industrielawaai in zijn geheel komt te vervallen. Volgens verweerders betreft dit geen situatie waarop de Wet geluidhinder het oog heeft.
    
    Verweerders achten de omschrijving van de wijzigingsbevoegdheden voldoende duidelijk.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier van belang, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald, dat, tenzij de gemeenteraad zich daarbij een van deze bevoegdheden zelf heeft voorbehouden, burgemeester en wethouders volgens bij het plan te geven regelen het plan moeten uitwerken of binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kunnen wijzigen. De wijzigingsbevoegdheid kan mede een uitwerkingsplicht inhouden.
    
    Ingevolge artikel 61, eerste lid, van de Wet geluidhinder kan een vastgestelde zone voor een industrieterrein uitsluitend worden gewijzigd of opgeheven bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder b, van de voorschriften van het plan zijn burgemeester en wethouders bevoegd de op de plankaart opgenomen “huidige zonegrens industrielawaai” overeenkomstig de afbeelding “toekomstige zonegrens industrielawaai” te wijzigen mits de bedrijven die van invloed zijn op de zonegrens industrielawaai zijn gesaneerd.
    
    2.6.1.    Nu artikel 61, eerste lid, van de Wet geluidhinder bepaalt dat een zonegrens industrielawaai uitsluitend kan worden gewijzigd of opgeheven bij de vaststelling of herziening van een bestemmingsplan, is de Afdeling van oordeel dat het plan ten onrechte voorziet in de bevoegdheid de zonegrens industrielawaai te wijzigen bij een wijzigingsplan als bedoeld in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Verweerders hebben artikel 12, eerste lid, onder b, van de voorschriften van het plan derhalve in strijd met artikel 61, eerste lid, van de Wet geluidhinder in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht goedgekeurd.
    
    Het beroep is op dit punt gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Nu er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan artikel 12, eerste lid, onder b, van de voorschriften van het plan.
    
    2.7.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de voorschriften van het plan, voorzover hier van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd de bestemmingen binnen de op de plankaart aangegeven grens “wijzigingsbevoegdheid 2” te wijzigen in “Uit te werken Woondoeleinden –UW-”.
    
    Het betoog van appellante dat deze bevoegdheid tot wijziging van de bestemmingen binnen de grens “wijzigingsbevoegdheid 2” aan de gemeenteraad dient te worden voorbehouden, treft geen doel. Artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, noch enige andere wettelijke bepaling biedt een grondslag voor de door appellante gestelde eis dat wijzigingsplannen met een ingrijpend karakter door de gemeenteraad dienen te worden vastgesteld.
    
    2.8.    Ten aanzien van het betoog van appellante dat de wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 12, eerste lid, onder k, van de voorschriften van het plan onvoldoende objectief begrensd is, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.8.1.    Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
    
    De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
    
    2.8.2.    De Afdeling stelt vast dat artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, buiten de op de plankaart aangegeven grens geen andere criteria of indicaties bevat om te bepalen in welke gevallen en onder welke omstandigheden burgemeester en wethouders tot wijziging van het plan mogen overgaan. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn de gemeenteraad en verweerders ervan uitgegaan dat burgemeester en wethouders de onderhavige wijzigingsbevoegdheid eerst uitoefenen nadat de geluidhinderveroorzakende bedrijven, waaronder appellante, zijn gesaneerd. Een dergelijke voorwaarde is echter niet in artikel 12, eerste lid, aanhef en onder k, van de voorschriften van het plan opgenomen. Hieruit volgt dat het plan het mogelijk maakt binnen de grens van de wijzigingsbevoegdheid bestemmingen te wijzigen in “Uit te werken Woondoeleinden –UW-”, en deze bestemming vervolgens uit te werken, alvorens het industrielawaai zal zijn beëindigd.
    
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat deze bepaling wegens het ontbreken van een begrenzing met voldoende objectieve normen in strijd is met artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Gelet op artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht in samenhang met genoemde bepaling van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, hebben verweerders dit voorschrift derhalve ten onrechte goedgekeurd.
    
    Het beroep is ook op dit punt gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre te worden vernietigd. Nu er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan artikel 12, eerste lid, onder k, van de voorschriften van het plan.
    
    2.9.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het betreft de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden onbebouwd –Bo-" aan de Terborgseweg;
    
    II.    verklaart het beroep voor het overige gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 20 november 2001, kenmerk RE2001.43461, voorzover het de goedkeuring van artikel 12, eerste lid, onder b en k, van de voorschriften van het plan betreft;
    
    IV.    onthoudt goedkeuring aan artikel 12, eerste lid, onder b en k, van de voorschriften van het plan;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
    
    VI.    veroordeelt gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellante;
    
    VII.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. A. Kosto en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2002
    
    177-400.