ECLI:NL:RVS:2014:2027, Raad van State, 04-06-2014, 201310317/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2013 heeft het college vastgesteld dat op de locatie Ambachtsweg 6-8 te Boven-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal (hierna: de locatie), sprake is van een geval van ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.

201310317/1/A4.
    Datum uitspraak: 4 juni 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Aqua Resins Technologies B.V., gevestigd te Boven-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal,
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 oktober 2013 heeft het college vastgesteld dat op de locatie Ambachtsweg 6-8 te Boven-Leeuwen, gemeente West Maas en Waal (hierna: de locatie), sprake is van een geval van ernstige verontreiniging waarvan spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    Tegen dit besluit heeft Aqua Resins beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2014, waar Aqua Resins, vertegenwoordigd door ir. H. Brons, bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat te Amersfoort, en het college, vertegenwoordigd door C. Zuijdweg en ing. A. Luykx, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn ir. A.H. van der Velde, directeur van TTE Consultants B.V., en ir. T. Edelman, directeur van bodemkundig adviesbureau Edelman B.V., als deskundigen gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Ingevolge artikel 1 van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) wordt verstaan onder geval van ernstige verontreiniging: geval van verontreiniging waarbij de bodem zodanig is of dreigt te worden verontreinigd, dat de functionele eigenschappen die de bodem voor mens, plant of dier heeft, ernstig zijn of dreigen te worden verminderd.
    
    Ingevolge artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, stellen gedeputeerde staten naar aanleiding van een nader onderzoek in een beschikking vast of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
    
    Ingevolge artikel 37, eerste lid, stellen gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leidt tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    
    2. Het bestreden besluit is gebaseerd op artikel 29, eerste lid, aanhef en onder a, en artikel 37, eerste lid, van de Wbb. De locatie is in gebruik geweest ten behoeve van de productie van hardschuim. Hierbij is formaldehyde gebruikt. De werkzaamheden zijn in 2008 gestaakt. Circa 1.000 m² van de locatie is bebouwd met een bedrijfshal waarvan het noordelijk deel in gebruik is bij Aqua Resins als kantoorruimte. De rest van de bedrijfshal wordt verhuurd als opslagruimte. Het huidige en voorgenomen gebruik is industrie.
    
    3. Aqua Resins betoogt dat het college ten onrechte heeft vastgesteld dat zich een geval van ernstige verontreiniging voordoet. Daartoe voert zij aan dat het college uitsluitend is afgegaan op de indicatieve niveaus voor ernstige verontreiniging en, anders dan de Circulaire bodemsanering van de staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 1 juli 2013 (hierna: de Circulaire) voorschrijft, geen bijkomende omstandigheden in de beoordeling heeft betrokken. Voorts voert zij aan dat in het rapport 'Normstelling en bodemkwaliteitsbeoordeling, onderbouwing en beleidsmatige keuzes voor de bodemnormen in 2005, 2006 en 2007' van december 2008 (hierna: het rapport) andere normen worden gehanteerd ten aanzien van formaldehyde. Er is daarom gerede twijfel mogelijk over de kwalificatie van de verontreiniging als ernstig. Aqua Resins wijst er verder op dat het College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden (hierna: het Ctgb) het gebruik van formaline 37%, een waterige oplossing van formaldehyde, toestaat als ontsmettingsmiddel in de agrarische sector. Dit is volgens haar een aanwijzing dat een verontreiniging met formaldehyde niet tot een ernstige vermindering van de functionele eigenschappen van de bodem leidt.
    
    3.1. Het college stelt dat bij de vaststelling van de ernst van de verontreiniging de indicatieve niveaus voor met formaldehyde verontreinigde grond en grondwater, in de Circulaire vastgesteld op respectievelijk 0,1 mg/kg en 50 µg/l, tot uitgangspunt zijn genomen. De omvang van de verontreiniging is gebaseerd op de aangetoonde overschrijdingen van het indicatieve niveau zoals vermeld in het "Nader bodemonderzoek Ambachtsweg 6 Boven-Leeuwen" van RPS advies- en ingenieursbureau B.V. van 16 september 2011 (hierna: het nader bodemonderzoek). Op basis van het nader bodemonderzoek omvat de grondverontreiniging een oppervlakte van 6.900 m². Op basis van de bekende gegevens is voorts een inschatting gemaakt van het volume van de verontreiniging. In totaal is volgens het college circa 8.000 m³ grond sterk verontreinigd met formaldehyde, in aanmerking genomen dat de grondverontreiniging zowel in verticale als horizontale richting niet is afgeperkt en dat het gaat om een puntbron. Zoals ook is vermeld in het rapport waarnaar Aqua Resins verwijst, is het niet de bedoeling dat grond van dit soort verontreinigde locaties wordt verplaatst en hergebruikt. Op basis van het vorenstaande heeft het college vastgesteld dat zich een geval van ernstige bodemverontreiniging voordoet.
    
    Het college wijst erop dat de kwalificatie als een geval van ernstige verontreiniging niet uitsluitend is gebaseerd op de verontreiniging van de grond, maar ook op de aangetoonde concentraties en de omvang van de verontreiniging van het grondwater die in ieder geval een oppervlakte van 4.000 m² omvat en een bodemvolume van 13.000 m³ heeft. Ook de grondwaterverontreiniging is in zowel verticale als horizontale richting niet afgeperkt en bevindt zich mogelijk al in een groter volume dan op basis van de aangeleverde onderzoeksgegevens kan worden vastgesteld. Tevens is in aanmerking genomen dat het gaat om een bron in de grond en een geohydrologische situatie onder invloed van de Waal die zich kenmerkt door wisselende kwel/infiltratie en grondwaterstromingsrichting, aldus het college.
    
    3.2. Volgens paragraaf 2.1 van de Circulaire is sprake van een geval van ernstige verontreiniging indien voor ten minste één stof de gemiddeld gemeten concentratie van minimaal 25 m³ bodemvolume in het geval van bodemverontreiniging, of 100 m³ poriënverzadigd bodemvolume in het geval van een grondwaterverontreiniging, hoger is dan de interventiewaarde. Ook in het geval van verontreinigingen met stoffen waarvoor geen interventiewaarde is afgeleid, kan sprake zijn van een geval van ernstige verontreiniging.
    
    Volgens paragraaf 2 van bijlage 1 van de Circulaire, voor zover thans van belang, hebben de indicatieve niveaus voor ernstige verontreiniging een grotere mate van onzekerheid dan de interventiewaarden. De status van de indicatieve niveaus is daarom niet gelijk aan de status van de interventiewaarde. Over- of onderschrijding van de indicatieve niveaus heeft derhalve niet direct consequenties voor het antwoord op de vraag of zich een geval van ernstige verontreiniging voordoet. Het bevoegd gezag dient daarom naast de indicatieve niveaus ook andere overwegingen te betrekken bij de beslissing of er een ernstige verontreiniging is. Hierbij kan gedacht worden aan een ad hoc bepaling van de actuele risico's. Bij de bepaling van actuele risico's ten behoeve van het vaststellen van de spoed tot saneren spelen naast toxicologische criteria ook andere locatiegebonden factoren een rol. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om de blootstellingsmogelijkheden, het gebruik van de locatie of de oppervlaktes van de verontreiniging. Dergelijke factoren kunnen vaak goed bepaald worden waardoor het ondanks de onzekerheid met betrekking tot de indicatieve niveaus toch mogelijk is een redelijke schatting van de actuele risico's uit te voeren.
    
    3.3. Het college heeft bij de vaststelling of zich een geval van ernstige verontreiniging voordoet de Circulaire en de daarin vermelde indicatieve niveaus tot uitgangspunt genomen. Dat in het rapport uit 2008 andere normen ten aanzien van formaldehyde worden gehanteerd, betekende niet dat het college de Circulaire uit 2013 niet tot uitgangspunt mocht nemen.
    
    Anders dan Aqua Resins stelt, is het college bij de beoordeling van de ernst van de verontreiniging niet uitsluitend afgegaan op de in het nader bodemonderzoek vermelde overschrijdingen van de indicatieve niveaus in de geanalyseerde grond- en grondwatermonsters. Het heeft tevens de actuele risico's beoordeeld. Zo heeft het college de oppervlaktes van de verontreiniging in ogenschouw genomen. Ook heeft het bij de beoordeling, naast de concentratie en omvang van de grondwaterverontreiniging, betrokken dat de grondwaterverontreiniging niet is afgeperkt en zich mogelijk al in een groter bodemvolume bevindt dan op basis van de aangeleverde onderzoeksgegevens is vastgesteld, dat het gaat om een puntbron en een geohydrologische situatie die zich onder invloed van de Waal kenmerkt door een wisseling van inzijging en kwel, waardoor geen duidelijke grondwaterstromingsrichting is aan te geven. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat uit het enkele feit dat het Ctgb het gebruik van formaline 37% toestaat zonder nadere onderbouwing geen conclusies kunnen worden getrokken over de gevolgen van een verontreiniging met formaldehyde voor de bodem, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat zich een geval van ernstige verontreiniging voordoet.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    4. Aqua Resins betoogt verder dat het college niet heeft aangetoond dat spoedige sanering noodzakelijk is als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wbb. Hiertoe voert zij allereerst aan dat een verspreidingsrisico, zonder dat de risico’s daarvan voor mens, plant of dier zijn vastgesteld, op zichzelf geen reden is om te oordelen dat spoedige sanering noodzakelijk is. Voorts voert zij aan dat het college zich ten onrechte uitsluitend heeft gebaseerd op de verrichte standaardrisicobeoordeling. Volgens haar verplicht paragraaf 6.3 van bijlage 2 van de Circulaire het college ertoe ook een locatiespecifieke risicobeoordeling uit te voeren. Aan het criterium dat daarbij moet worden gehanteerd, wordt voldaan. Ter adstructie van dit betoog heeft Aqua Resins een rapport van TTE Consultants van 28 november 2013 overgelegd.
    
    4.1. Het college gaat er in het bestreden besluit van uit dat sanering vanwege de verspreidingsrisico’s spoedeisend is. Het baseert zich daarbij op de onderzoeksgegevens uit het nader bodemonderzoek. Hoewel hieruit niet blijkt wat de totale omvang van de verontreiniging is, omdat zowel in de grond als het grondwater de verontreiniging met formaldehyde niet volledig is afgeperkt, blijkt hieruit wel dat het bodemvolume dat wordt ingesloten door de contour van overschrijdingen van het indicatieve niveau in het grondwater reeds groter is dan 6.000 m³. Het is volgens het college derhalve een onbeheersbare situatie die leidt tot onaanvaardbare risico's. Op basis van de bekende gegevens kan voorts niet uitgesloten worden dat de verspreiding, bijvoorbeeld als gevolg van het tijdens kwelsituaties omhoog komen van de verontreiniging, leidt tot onacceptabele situaties buiten de nu onderzochte locatie, aldus het college.
    
    4.2. De beoordeling of spoedige sanering noodzakelijk is, heeft het college aan de hand van de Circulaire verricht. In de Circulaire worden onder meer richtlijnen gegeven ten behoeve van de vaststelling van de noodzaak tot spoedige sanering.
    
    Volgens de Circulaire is spoedige sanering noodzakelijk indien er bij het huidige of voorgenomen gebruik van de locatie onaanvaardbare risico's voor de mens zijn. Dat doet zich voor indien een situatie bestaat waarbij chronische of acute negatieve gezondheidseffecten kunnen optreden.
    
    Voorts is volgens de Circulaire spoedige sanering noodzakelijk indien er bij het huidige of voorgenomen gebruik van de locatie onaanvaardbare risico's voor het ecosysteem zijn. Dat doet zich voor indien de biodiversiteit kan worden aangetast, kringloopfuncties kunnen worden verstoord of bio-accumulatie en doorvergiftiging kunnen plaatsvinden.
    
    Ten slotte is volgens de Circulaire spoedige sanering noodzakelijk indien sprake is van onaanvaardbare risico's van verspreiding van verontreiniging. Dat doet zich voor wanneer het gebruik van de bodem door mens of ecosysteem wordt bedreigd door de verspreiding van verontreiniging in het grondwater waardoor kwetsbare objecten hinder ondervinden of wanneer er sprake is van een onbeheersbare situatie.
    
    Een onbeheersbare situatie is volgens de Circulaire onder meer aan de orde indien de verspreiding heeft geleid tot een grote grondwaterverontreiniging en de verspreiding nog steeds plaats vindt. Dit is het geval indien ten gevolge van verspreiding van verontreiniging in het grondwater het bodemvolume dat wordt ingesloten door de interventiewaarde contour in het grondwater groter is dan 6.000 m³. De aanname daarbij is dat indien verontreiniging is veroorzaakt in het verleden (voor 1987) en inmiddels is uitgegroeid tot een verontreiniging in het grondwater met een omvang groter dan 6.000 m³ de verontreiniging zich nog altijd verspreidt. Daarentegen heeft een grondwaterverontreiniging die in ten minste twintig jaar een interventiewaarde contour heeft die kleiner is dan 6.000 m³ bodemvolume zich in geringe mate verspreid. Een dergelijke grondwaterverontreiniging behoeft volgens de Circulaire niet met spoed gesaneerd te worden zolang er geen andere risico’s zijn.
    
    4.3. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 april 2014 in zaak nr. 201208891/2/A4 is het college er terecht van uitgegaan dat, nu er een geval van ernstige verontreiniging is, de verontreiniging risico's heeft voor mens, plant of dier, maar dat spoedige sanering ingevolge artikel 37, eerste lid, van de Wbb alleen noodzakelijk is als de specifieke aard van het huidige of voorgenomen gebruik van de bodem of de mate van verspreiding van de verontreiniging daartoe noopt. Het college heeft bij de vaststelling van de noodzaak van spoedige sanering de in de Circulaire vermelde richtlijnen tot uitgangspunt mogen nemen.
    
    In zoverre faalt het betoog van Aqua Resins.
    
    4.4. De Circulaire omschrijft in paragraaf 3.4 stappen om te bepalen of een geval van ernstige verontreiniging spoedig moet worden gesaneerd. Volgens paragraaf 3.4, voor zover thans van belang, kan er, indien uit de standaardrisicobeoordeling volgt dat (een deel van) de aanwezige verontreiniging bij het huidige of toekomstige gebruik onaanvaardbare risico’s oplevert, gelet op de mogelijke overschatting van de risico’s in de toegepaste methodieken in stap 2, aanleiding zijn te verwachten dat een meer specifieke risicobeoordeling voor het betreffende geval van ernstige verontreiniging tot een andere conclusie leidt. De initiatiefnemer kan er voor kiezen om een dergelijke locatiespecifieke risicobeoordeling (stap 3) aansluitend aan de standaardrisicobeoordeling uit te voeren. Ook het bevoegd gezag kan volgens de Circulaire te kennen geven dat een locatiespecifieke beoordeling moet plaatsvinden, indien het dat noodzakelijk acht met het oog op de besluitvorming.
    
    4.5. Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat het college zich op het standpunt stelt dat een locatiespecifieke beoordeling niet noodzakelijk is. Nu het college op grond van de Circulaire niet gehouden was tot het uitvoeren van een locatiespecifieke beoordeling, ziet de Afdeling in hetgeen Aqua Resins heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op dit standpunt heeft gesteld. Ook in zoverre faalt het betoog van Aqua Resins.
    
    4.6. Volgens paragraaf 6.3.2 van bijlage 2 van de Circulaire kan de initiatiefnemer in stap 3 aantonen dat, ondanks het feit dat het bodemvolume met daarin verontreinigd grondwater met één of meer stoffen in gehalten boven de interventiewaarden groter is dan 6.000 m³, er jaarlijks niet meer dan 1.000 m³ bodemvolume extra verontreinigd raakt met grondwater dat één of meer stoffen bevat in gehalten boven de interventiewaarden. Dit kan worden aangetoond aan de hand van metingen of berekeningen. In de situatie dat er sprake is van een kleinere volumetoename dan 1.000 m³ per jaar hoeft niet met spoed te worden gesaneerd.
    
    4.7. In het rapport van TTE Consultants wordt toegelicht hoe formaldehyde zich in de bodem gedraagt en geconcludeerd dat 'waarschijnlijk als gevolg van afbraak en vervluchtiging de concentraties in het grondwater relatief laag zijn en door deze processen de gehaltes van formaldehyde in de grond en in het grondwater verder zullen afnemen'. Met die redenering kan, nu de Circulaire metingen of berekeningen vereist, niet worden aangetoond dat er jaarlijks niet meer dan 1.000 m³ bodemvolume extra verontreinigd raakt.
    
    In het rapport is verder vermeld dat naar verwachting sinds 1985 formaldehyde in de bodem is terechtgekomen. Sinds de beëindiging van de bedrijfsactiviteiten in 2008 is er in ieder geval geen aanvullende verontreiniging opgetreden. Het is volgens het rapport redelijk te veronderstellen dat er in ieder geval sinds 1995 al een grondwaterverontreiniging aanwezig was. Uitgaande van een verontreinigd bodemvolume in 1995 van 1.000 m³ heeft er tot 2011, derhalve in 16 jaar tijd, een volumetoename van 12.000 m³ plaatsgevonden. Dit is een toename van 750 m³ per jaar. Ook een worst case benadering waarbij continue verspreiding vanuit een brongebied optreedt, toont derhalve aan dat de verspreiding beperkt is. De toename van 750 m³ is immers lager dan het criterium van 1.000 m³ per jaar, aldus het rapport.
    
    Ter zitting heeft Aqua Resins desgevraagd niet duidelijk gemaakt waarop de aanname in het rapport berust dat in 16 jaar een bodemvolume van 12.000 m³ verontreinigd is geraakt. In het rapport wordt enerzijds uitgegaan van een verontreiniging met een bepaalde omvang in 1995, terwijl anderzijds niet uitgesloten wordt dat als gevolg van de bedrijfsactiviteiten nog tot 2008 verontreiniging optrad. Voorts heeft Aqua Resins niet duidelijk gemaakt dat de op basis van deze aanname berekende gemiddelde verontreiniging per jaar, daargelaten of ervan uit kan worden gegaan dat het bodemvolume dat extra verontreinigd raakte jaarlijks gelijk was, zich ook ten tijde van het bestreden besluit voordeed. Aqua Resins heeft met het overgelegde rapport dan ook niet aangetoond dat ten tijde van het bestreden besluit sprake was van een kleinere volumetoename dan 1.000 m³ per jaar, zodat niet met spoed gesaneerd hoeft te worden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    5. Het beroep is ongegrond.
    
    6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Dekker, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Timmerman-Buck w.g. Dekker
    lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2014
    
    563.