ECLI:NL:RVS:2009:BJ4624, Raad van State, 05-08-2009, 200808987/1/H3, 200808988/1/H3, 200808989/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 12 maart 2004, 16 en 24 maart 2005, en 21 maart 2006 heeft de burgemeester van Haarlem (hierna: de burgemeester) vergunning verleend aan [vergunninghouders] voor het houden van thema- en boekmarkten (hierna: themamarkten) op het Schelpenpad aan de Dreef op een aantal zaterdagen, vallende tussen begin maart en eind oktober van onderscheidenlijk de jaren 2004, 2005 en 2006.

200808987/1/H3, 200808988/1/H3, 200808989/1/H3.
      Datum uitspraak: 5 augustus 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Haarlem,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Haarlem van 14 november 2008 in zaak nr. 06-1099 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester en het college van burgemeester en wethouders van Haarlem
    
    en tegen de uitspraken van de rechtbank Haarlem van 14 november 2008 in zaak nr. 06-1123 en nr. 06-9834 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de burgemeester van Haarlem.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 12 maart 2004, 16 en 24 maart 2005, en 21 maart 2006 heeft de burgemeester van Haarlem (hierna: de burgemeester) vergunning verleend aan [vergunninghouders] voor het houden van thema- en boekmarkten (hierna: themamarkten) op het Schelpenpad aan de Dreef op een aantal zaterdagen, vallende tussen begin maart en eind oktober van onderscheidenlijk de jaren 2004, 2005 en 2006.
    
    Bij besluit van 10 augustus 2004 heeft de burgemeester het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 12 maart 2004 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en de besluiten gehandhaafd onder aanvulling van de motivering en onder het aan de vergunningen voor het jaar 2004 verbinden van een tweetal voorschriften en heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlem (hierna: het college) op grond van artikel 87 Reglement verkeersregels en verkeerstekens (hierna: RVV) ontheffing verleend van de artikelen 10 en 62 RVV voor het met auto's berijden van het fietspad en voor het parkeren op het voetpad door de deelnemers aan de themamarkten (hierna: de ontheffing).
    
    Bij uitspraak van 14 juli 2005 heeft de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) het door [appellant] tegen het besluit van 10 augustus 2004 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover het is gericht tegen de ontheffing en bepaald dat het beroep in zoverre zal worden doorgezonden als bezwaar, en het beroep voor zover het is gericht tegen het besluit op bezwaar van de burgemeester gegrond verklaard en het besluit van 10 augustus 2004 in zoverre vernietigd.
    
    Bij besluit van 7 maart 2006 heeft de burgemeester, voor zover hier van belang, het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 12 maart 2004 ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 7 maart 2006 heeft de burgemeester, voor zover hier van belang, het bezwaar van [appellant] tegen de besluiten van 16 en 24 maart 2005 gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard en de besluiten gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.
    
    Bij besluit van 14 maart 2006 heeft het college het door [appellant] tegen de ontheffing gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2006 heeft de burgemeester het door [appellant] tegen de besluiten van 21 maart 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij onderscheiden uitspraken van 14 november 2008, verzonden op 18 november 2008, heeft de rechtbank de door [appellant] tegen voormelde besluiten van 7 en 14 maart 2006 en 24 augustus 2006 ingestelde beroepen, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft [appellant] bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 15 december 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en de burgemeester hebben verweerschriften ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 juni 2009, waar [appellant] en het college en de burgemeester, vertegenwoordigd door R. de Vries, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [een van de vergunninghouders] als belanghebbende gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 160, eerste lid, aanhef en onder h, van de Gemeentewet is het college bevoegd jaarmarkten of gewone marktdagen in te stellen, af te schaffen of te veranderen.
    
    Ingevolge artikel 140 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Haarlem (hierna: de APV) stelt het college van burgmeester en wethouders voor een ordelijk verloop van de markt als bedoeld in artikel 160, onder h, van de Gemeentewet regels vast.
    
    Ingevolge artikel 152, eerste lid, aanhef en onder a, is het verboden zonder vergunning van de burgemeester in of op een voor het publiek beperkt of onbeperkt toegankelijk gebouw of plaats een markt te organiseren of toe te laten, waar ter plaatse aanwezige goederen worden verhandeld.
    
    Ingevolge het derde lid, kan een vergunning worden geweigerd:
    
    a. in het belang van de openbare orde;
    
    b. in het belang van een door het college ingestelde markt.
    
    2.2. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven en voor zover hier van belang, overwogen dat zij in haar uitspraak van 14 juli 2005 heeft overwogen dat het in goede banen leiden van het parkeren door bezoekers van de themamarkten, voor zover daarmee wordt voorkomen dat verkeersonveilige situaties en/of overlast voor omwonenden ontstaat, in beginsel betrekking heeft op de openbare orde en dat de burgemeester naar aanleiding van die uitspraak onderzoek heeft gedaan naar de parkeerdruk tijdens de themamarkten. Op grond van de resultaten van dat onderzoek heeft de burgemeester zich op het standpunt kunnen stellen dat voor weigering van de vergunningen op grond van overwegingen van openbare orde geen aanleiding bestaat. Tevens heeft de rechtbank overwogen dat geen aanleiding bestaat om de vergunningen te weigeren op grond van het illegaal parkeren dat tijdens de themamarkten plaatsvindt.
    
    De rechtbank heeft voorts overwogen dat de openbare voorbereidingsprocedure niet op de vergunningverlening van toepassing was en dat hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd, gelet op artikel 152, derde lid, van de APV, niet als weigeringsgrond voor de vergunningverlening kan dienen.
    
    In uitspraak nr. 06-1099 heeft de rechtbank daarnaast overwogen dat het college het bezwaar van [appellant] tegen de ontheffing terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    
    2.3. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de themamarkten vallen onder het begrip snuffelmarkten en daarom ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat artikel 152 van de APV op de vergunningverlening van toepassing is. Hij betoogt dat een snuffelmarkt niet geacht wordt plaats te vinden in de openlucht maar onder een dak, en zich daarmee onderscheidt van de gewone markt en van de standplaats. Voorts kan volgens de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 21 september 1989, zaak nr. R03.87.2864, het innemen van een aantal standplaatsen bij elkaar leiden tot feitelijke marktvorming. Nu de onderhavige themamarkten niet worden gehouden in een gebouw maar op de openbare weg en bestaan uit een zeer groot aantal standplaatsen die in overwegende mate niet worden ingenomen door particulieren, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de vergunningen ingevolge artikel 152 van de APV slechts konden worden geweigerd op gronden ontleend aan de openbare orde. Zij heeft de besluiten ten onrechte niet getoetst aan de weigeringsgronden die zijn opgenomen in artikel 151 van de APV, welke bepaling betrekking heeft op standplaatsen, en waarin onder meer is bepaald dat een standplaatsvergunning kan worden geweigerd in het belang van het voorkomen of beperken van overlast en in het belang van de bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 152 van de APV kan de burgemeester, voor zover hier van belang, vergunning verlenen voor het organiseren van een markt "in of op een gebouw of plaats". Blijkens de toelichting geldt deze bepaling zowel voor markten op de weg als voor markten binnen in een gebouw. Derhalve kan niet met succes worden staande gehouden dat artikel 152 van de APV niet van toepassing is op markten in de openlucht. Voor zover [appellant] beoogt te betogen dat, gelet op de omvang van de themamarkten, niet artikel 152 maar het op grond van artikel 140 van de APV vastgestelde marktreglement van toepassing is, wordt overwogen dat, naar niet in geschil is, de themamarkten niet ingevolge artikel 160 van de Gemeentewet zijn ingesteld door het college. In lijn met hetgeen is overwogen in de uitspraak van de Afdeling rechtspraak van de Raad van State van 21 maart 1985, zaak nr. R03.83.3817 (aangehecht) is de Afdeling van oordeel dat artikel 160 van de Gemeentewet niet ziet op de themamarkten, nu deze worden georganiseerd door particulieren. De uitspraak waarop [appellant] zich beroept vormt geen grond voor een ander oordeel, omdat die uitspraak geen betrekking heeft op vergunningen als de onderhavige, maar op marktvorming door het verlenen van meerdere standplaatsvergunningen voor dezelfde locatie en hetzelfde tijdstip. Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellant] bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank dat de burgemeester zich niet ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat voldoende parkeerplaatsen voor de bezoekers van de themamarkten voorhanden zijn.
    
    2.4.1. De burgemeester heeft zijn standpunt gebaseerd op een parkeeronderzoek dat is verricht in september en oktober 2005. Uit dat onderzoek blijkt dat weliswaar de parkeerdruk op de Dreef op de dagen dat de themamarkten worden gehouden aanzienlijk toeneemt, maar ook dat het in de nabije omgeving van de Dreef beschikbare aantal parkeerplaatsen niet wordt overtroffen. Nu het gaat om in de nabijheid van de Dreef gelegen locaties, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat niet in redelijkheid kan worden staande gehouden dat de burgemeester deze parkeerplaatsen vanwege de afstand tot de plaats waar de themamarkten worden gehouden, niet bij de besluitvorming in aanmerking heeft mogen nemen. Weliswaar moet aan [appellant] worden toegegeven dat onduidelijk is waarom bij het tellen van de geparkeerde auto's onderscheid is gemaakt tussen auto's met en auto's zonder vignet, maar dat leidt niet tot een ander oordeel omdat alle getelde auto's bij de beantwoording van de vraag of voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn, in aanmerking zijn genomen. Het betoog faalt.
    
    2.5. [appellant] bestrijdt voorts het oordeel van de rechtbank dat geen aanleiding bestond om de vergunningen te weigeren op grond van het illegaal parkeren dat tijdens de themamarkten plaatsvindt. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat niet is gebleken dat de burgemeester systematisch heeft nagelaten handhavend op te treden tegen illegaal parkeren tijdens de themamarkten.
    
    2.5.1. Ook dit betoog treft geen doel. Met juistheid heeft de rechtbank overwogen dat de vraag of aanleiding bestond om de vergunningen te weigeren en de vraag naar het handhavend optreden tegen illegaal parkeren gescheiden vragen zijn. Uit de stukken blijkt dat de politie geen bezwaar heeft tegen het houden van de themamarkten en dat bij de Afdeling veiligheid niet bekend is dat zich gevaarlijke situaties hebben voorgedaan. Evenmin heeft [appellant] aannemelijk gemaakt dat zich door illegaal parkeren op de Dreef zodanig chaotische of onveilige situaties ontstaan dat de openbare orde in geding komt. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat de burgemeester zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat er geen aanleiding bestaat om de vergunningen op grond van overwegingen van openbare orde te weigeren. Dat [appellant] overlast ondervindt van fout parkerende bezoekers van de themamarkten omdat daartegen te weinig wordt opgetreden vormt geen grond voor een ander oordeel, omdat het voorkomen of beperken van overlast ingevolge artikel 152 van de APV niet aan de weigering een vergunning te verlenen ten grondslag kan worden gelegd. Dit laat onverlet dat zowel op grond van de resultaten van een beperkt aantal parkeercontroles in 2004, 2005 en 2006 als op grond van hetgeen [appellant] hierover heeft aangevoerd, aannemelijk is dat tijdens de themamarkten het aantal auto's dat op de Dreef wordt geparkeerd het aantal daar beschikbare parkeerplaatsen overtreft. De Afdeling gaat er, mede in aanmerking genomen dat stringente controle wordt aanbevolen in het memo van de vakafdeling Vergunningen en Toezicht bij het parkeeronderzoek en door de commissie beroep- en bezwaarschriften, vanuit dat de gemeente hiertegen handhavend zal optreden. Desgewenst kan [appellant] om (stringentere) handhaving verzoeken.
    
    2.6. [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de openbare voorbereidingsprocedure niet op de vergunningverlening van toepassing was. Hij betoogt dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan het namens de burgemeester daarover ingenomen standpunt tijdens een in het kader van een verzoek om voorlopige voorziening gehouden hoorzitting op 15 april 2004.
    
    2.6.1. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, is de openbare voorbereidingsprocedure ingevolge artikel 3:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing indien dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuursorgaan is bepaald. Vast staat dat de APV hierover geen voorschrift bevat en dat de burgemeester geen besluit als hier bedoeld heeft genomen. Dat een vertegenwoordiger van de burgemeester er ter gelegenheid van de behandeling van een voorlopige voorzieningprocedure bij de rechtbank van uitging dat de openbare voorbereidingsprocedure diende te worden gevolgd, doet hier niet aan af. Het betoog faalt.
    
    2.7. Ten slotte bestrijdt [appellant] het oordeel van de rechtbank dat het college zijn bezwaar tegen het besluit van 10 augustus 2004 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hij voert aan dat hij een voldoende objectief bepaalbaar, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij dat besluit.
    
    2.7.1. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 6 augustus 2003 in zaak nr. 200204477/1) is met het stellen van het vereiste van het zijn van belanghebbende een zekere begrenzing beoogd ten aanzien van de mogelijkheid tegen een besluit bezwaar te maken en beroep in te stellen. Het is niet de bedoeling van de wetgever geweest om tegen een verkeersbesluit beroep open te stellen voor een ieder. Bij verkeersbesluiten dient dan ook van geval tot geval te worden onderzocht wiens belangen rechtstreeks bij een dergelijk besluit zijn betrokken.
    
    Bij het besluit van 10 augustus 2004 heeft het college ontheffing verleend voor het met auto's berijden van het fietspad en voor het parkeren op het voetpad door de deelnemers aan de themamarkten. Weliswaar heeft de ontheffing betrekking op een gedeelte van een fietspad en een voetpad langs de Dreef en is [appellant] woonachtig aan de Dreef, maar tussen zijn woning en het fiets- en voetpad waar de ontheffing betrekking op heeft liggen een trottoir, een ventweg, een brede weg en een berm. Dit brengt mee dat niet valt in te zien dat de ontheffing [appellant] treft in een individueel belang, zoals het woongenot of de waarde of de bereikbaarheid van zijn woning. Voorts heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het feit dat het fietspad door [appellant] wordt gebruikt, onvoldoende is om een individueel belang aan te nemen waarin hij zich in zodanige mate onderscheidt van andere weggebruikers dat hij als belanghebbende bij het besluit dient te worden aangemerkt. Ook dit betoog faalt.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
    
    
      De voorzitter  w.g. Mathot
      is verhinderd de uitspraak ambtenaar van Staat
      te ondertekenen. 
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2009
    
    413.