ECLI:NL:RVS:2010:BO4878, Raad van State, 24-11-2010, 201003527/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 november 2007 heeft het college geweigerd [appellante] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de oprichting van een bedrijfsgebouw met kelder aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

201003527/1/H1.
      Datum uitspraak: 24 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 3 maart 2010 in
      zaak nr. 09/2739 in het geding tussen:
    
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Loenen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 november 2007 heeft het college geweigerd [appellante] vrijstelling en bouwvergunning te verlenen voor de oprichting van een bedrijfsgebouw met kelder aan de [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 8 april 2008 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 augustus 2009, verzonden op 5 augustus 2009 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.
    
    Bij besluit van 15 september 2009 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar wederom ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 maart 2010, verzonden op 8 maart 2010 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 april 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 10 mei 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 oktober 2010, waar [appellante], bijgestaan door mr. J.H. Hartman, en het college, vertegenwoordigd door T.V. van Es, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan, waarvoor op 29 november 2006 een aanvraag is ingediend, betreft een loods met kelder ten behoeve van de inpandige opslag van containers met materialen van het recyclingsbedrijf. Het perceel is gelegen op het bedrijventerrein Garsten-Noord te Nigtevecht. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Garsten-Noord" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden A (B-A)".
    
    2.2. Niet in geschil is dat het bouwplan in strijd is met artikel 7 van de planvoorschriften omdat het bouwplan de mogelijkheid biedt om meer dan de op grond van de Staat van Inrichtingen toegestane 5000 kg metalen op te slaan, en voorziet in bebouwing die de maximale goothoogte van 5 m overschrijdt en die bovendien buiten de op de plankaart aangegeven bebouwingsstroken is gelegen. Teneinde voor het bouwplan bouwvergunning te verlenen is derhalve vrijstelling van het bestemmingsplan noodzakelijk.
    
    2.3. Bij brief van 19 mei 2006 heeft het college, voor zover thans van belang, het volgende aan [appellante] bericht:
    
    "(…) Het college respecteert de motie van de raad van 20 december 2005 waarin gesteld wordt dat voor uw bedrijf een toekomstperspectief geboden moet worden op het terrein van Garsten-Noord. (…)
    
    Uw aanvraag is door het college beoordeeld. Zij is voornemens de vrijstellingsprocedure te voeren onder een aantal voorwaarden (…).
    
    Uw complete aanvraag wordt opnieuw door het college beoordeeld. Zij zal een voornemen uitspreken vrijstelling te verlenen voor uw bouwplan. Uw bouwplan zal voor vier weken ter inzage liggen waarbij de mogelijkheid bestaat voor belanghebbenden om een zienswijze in te dienen. Na deze termijn zal de vrijstelling met de bouwvergunning verleend worden, mits de ingediende bezwaren niet tot een andere conclusie aanleiding geven. (…)
    
    De bouwvergunning kan pas worden verleend nadat u een onherroepelijke milieuvergunning heeft verkregen. (…)
    
    Dit besluit kan niet gezien worden als een besluit waartegen volgens de Algemene wet bestuursrecht bezwaar of beroep open staat. U heeft met dit besluit wel de voorwaarden gekregen waaronder het college u de bouwvergunning wilt verlenen."
    
    Aan dit voornemen ligt een motie van de raad van 20 december 2005 ten grondslag, waarin is gesteld dat voor het bedrijf toekomstperspectief moet worden geboden op het bedrijventerrein Garsten-Noord.
    
    2.4. Bij het besluit van 13 november 2007 heeft het college de gevraagde bouwvergunning en vrijstelling geweigerd. Deze weigering is in het besluit op bezwaar van 18 april 2008 gehandhaafd omdat het bouwplan en de ruimtelijke onderbouwing volgens het college in strijd zijn met het geldende bestemmingsplan en niet passen in de beleidsuitgangspunten voor de toekomstige ontwikkeling van het gebied Garsten-Noord, zoals neergelegd in de motie van de raad van 27 maart 2007. Volgens het college kan aan het in de brief van 19 mei 2006 geuite voornemen geen gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat vrijstelling zal worden verleend.
    
    2.5. In de motie van 27 maart 2007 staan onder andere de volgende uitgangspunten:
    
    -gezamenlijk met de betrokken partijen een plan vormen tot een duurzame ontwikkeling van Garsten-Noord, door een combinatie van wonen en bedrijvigheid;
    
    -ontsluiting van de bedrijven uitsluitend richting de Oostkanaaldijk;
    
    -indien er geen draagvlak ontstaat voor de combinatie van wonen en bedrijvigheid, behoudt de raad zich het recht voor om alsnog voor een exclusieve woonbestemming te kiezen voor het gehele terrein.
    
    2.6. [appellante] betoogt dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte terugkomt van haar uitspraak van 3 augustus 2009, waarin zij van oordeel was dat het college gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt.
    
    2.6.1. De rechtbank heeft zowel in de aangevallen uitspraak als in de uitspraak van 3 augustus 2009, kort samengevat, overwogen dat [appellante] aan de brief van 19 mei 2006 een zekere mate van vertrouwen heeft mogen ontlenen dat het college bereid was een vrijstellingsprocedure te starten. Weliswaar volgt hieruit niet zonder meer dat vrijstelling verleend had moeten worden maar wel dat aan een afwijzende beschikking zware motiveringseisen moeten worden gesteld, met daarin een goed onderbouwde belangenafweging, aldus de rechtbank. Dit betoog mist derhalve feitelijke grondslag.
    
    2.7. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in het bestreden besluit onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het is teruggekomen van de aanvankelijke bereidheid medewerking aan het bouwplan te verlenen. Voorts betoogt zij dat de rechtbank heeft miskend dat er geen sprake is geweest van een deugdelijke belangenafweging.
    
    2.7.1. De beslissing al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheden van - in dit geval - het college, waarbij het college beleidsvrijheid heeft en de rechter de beslissing terughoudend moet toetsen, dat wil zeggen zich moet beperken tot de vraag of het college in redelijkheid tot zijn besluit om de vrijstelling te weigeren heeft kunnen komen.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraken van 4 november 2009 in zaak nr. 200900766/1/H1 en 10 februari 2010 in zaak nr. 200902932/1/H1), kan aan het college niet de bevoegdheid worden ontzegd om bij het volgen van de - gefaseerde - vrijstellingsprocedure terug te komen van zijn aanvankelijke bereidheid om medewerking te verlenen aan de realisering van het bouwplan. Het college dient bij het alsnog weigeren om vrijstelling te verlenen deugdelijk te motiveren, waarom het van inzicht is veranderd. Daarbij zal het college voorts de gevolgen van het bij de verzoeker door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid gewekte vertrouwen dienen af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen en onder ogen moeten zien of die afweging tot het verlenen van enige compensatie noopt.
    
    2.7.2. In de uitspraak van 3 augustus 2009 heeft de rechtbank overwogen dat van concrete en duidelijke beleidsuitgangspunten op grond waarvan het college heeft geweigerd de vrijstellingsprocedure te voeren niet is gebleken. De rechtbank achtte een en ander dermate onduidelijk dat het college zijn weigering, gelet op de in de brief van 19 mei 2006 gedane toezegging, hierop niet heeft kunnen baseren.
    
    De weigering vrijstelling te verlenen is in het besluit op bezwaar van 15 september 2009 wederom gehandhaafd.
    
    2.7.3. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak terecht tot de conclusie gekomen dat het college thans wel voldoende inzichtelijk heeft gemaakt waarom het van inzicht is veranderd en is teruggekomen op de aanvankelijke bereidheid tot het verlenen van medewerking aan het verzoek om vrijstelling. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in de raad een debat is gevoerd over de gewenste richting van de voorgenomen herontwikkeling van het bedrijventerrein. Lange tijd is het uitgangspunt van de raad en het college geweest dat in overleg met de ter plaatse gevestigde bedrijven moest worden gezocht naar een mogelijkheid waarbij zowel woningbouw kon worden gerealiseerd als bedrijvigheid kon worden behouden. Nadat pogingen daartoe waren mislukt, heeft de raad besloten alleen nog uit te gaan van woningbouw en hieraan uitvoering gegeven door het nemen van een voorbereidingsbesluit. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college aan de na de brief van 19 mei 2006 door de raad ingezette richting voor herontwikkeling van Garsten-Noord, waarbinnen voor uitbreiding van bedrijvigheid geen ruimte meer wordt geboden, meer gewicht heeft mogen toekennen dan aan de aan [appellante] gedane toezegging het verzoek om vrijstelling in procedure te brengen. Deze toezegging is gedaan in een fase waarin het bouwplan leek te passen in de gewenste planologische ontwikkeling van het terrein, terwijl de raad sindsdien een keuze heeft gemaakt voor herontwikkeling waarbinnen het bouwplan niet langer past. De raad heeft inmiddels een voorbereidingsbesluit genomen waarin de vigerende visie van de raad is neergelegd, die voor de besluitvorming door het college leidend is. Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de weigering van het college om de gevraagde vrijstelling te verlenen, ingegeven door de planologische koerswijziging van de raad om bij de herontwikkeling van Garsten-Noord voortaan alleen nog uit te gaan van woningbouw, in zoverre deugdelijk is gemotiveerd.
    
    2.7.4. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling evenwel van oordeel dat het bestreden besluit er geen blijk van geeft dat het college de gevolgen van het bij [appellante] door de aanvankelijk uitgesproken bereidheid gewekte vertrouwen, die het diende af te wegen tegen de door de weigering gediende belangen, heeft onderzocht. Evenmin zijn deze gevolgen en de afweging van belangen door het college hieromtrent anderszins inzichtelijk gemaakt. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Door in dit verband slechts te overwegen dat [appellante] zelf niet concreet heeft gesteld of onderbouwd wat de gevolgen voor haar feitelijk zijn, nog daargelaten of dit juist is, gaat de rechtbank er aan voorbij dat het college terugkomt op een eerder voornemen medewerking aan een bouwplan te verlenen, waarmee gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt, en het daarom aan het college is te beoordelen wat de gevolgen hiervan zijn voor de initiatiefnemer.
    
    Daarbij wordt in de eerste plaats in aanmerking genomen dat het gemeentebestuur de keuze heeft gemaakt om op het bedrijventerrein woningbouw te realiseren maar dat tot op heden geen concrete stappen in die richting zijn gezet. Weliswaar heeft het college ter zitting gesteld dat op 10 juli 2010 een voorbereidingsbesluit in werking is getreden maar dat besluit volgt op een eerder voorbereidingsbesluit, terwijl het college in dat verband slechts heeft aangegeven dat een begin is gemaakt met een haalbaarheidsonderzoek ter voorbereiding van een bestemmingsplanprocedure. Uit de stukken noch ter zitting is duidelijk geworden wat de gevolgen van deze keuze zullen zijn voor het ter plaatse gevestigde bedrijf van [appellante], in die zin of het kan worden gehandhaafd, dan wel, door middel van onderhandelingen of onteigening, zal worden verplaatst. Evenmin zijn de gevolgen van het niet kunnen realiseren van het bouwplan voor de bedrijfsvoering van [appellante] beoordeeld, terwijl er vooralsnog van moet worden uitgegaan dat het bedrijf op deze locatie, in ieder geval de komende jaren, wordt voortgezet. Daarbij kan er niet aan worden voorbijgegaan dat het bedrijf in het vigerende bestemmingsplan ter plaatse als zodanig is bestemd en bovendien ingevolge dat plan op zichzelf een uitbreiding met een loods voor opslagdoeleinden is toegestaan. Het college heeft verder ten onrechte niet onder ogen gezien of de gemaakte afweging tot het bieden van enige compensatie noopt.
    
    In het besluit van 15 september 2009 noemt het college voor het eerst het belang van omwonenden dat zich in verband met mogelijke overlast tegen het bouwplan verzet. Dit is evenwel niet nader onderzocht. Ter zitting is gebleken dat de dichtstbijzijnde omwonenden op een afstand van 60 tot 70 m van het bedrijf wonen en dat zich tussen het bedrijf en deze huizen een weg en een bomenrij bevindt. Van overlast, in welke vorm ook, is niet gebleken. Voorts is het bouwplan juist in het bijzonder gericht op verbetering van de bedrijfsvoering door het inpandig maken van bedrijfsactiviteiten die thans in de open lucht plaatsvinden.
    
    Gelet op het vorenstaande is het besluit op bezwaar van 15 september 2009 onvoldoende zorgvuldig voorbereid en onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd. Het betoog slaagt.
    
    2.8. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 15 september 2009 van het college alsnog gegrond verklaren. Dit besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.9. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 3 maart 2010 in zaak nr. 09/2739;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Loenen van 15 september 2009;
    
    V. draagt het college van burgemeester en wethouders van Loenen op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Loenen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1748,00 (zegge: zeventienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Loenen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 374,00 (zegge: driehonderdvierenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Van Dorst
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
    
    357-642.