ECLI:NL:RVS:2005:AU4984, Raad van State, 26-10-2005, 200502831/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2003 heeft verweerder aan [appellant sub 1] op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Nbw) vergunning verleend voor de uitbreiding van een pluimveebedrijf aan de [locatie] te [plaats].

200502831/1.
      Datum uitspraak: 26 oktober 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente [plaats],
      2.    de stichting "Stichting Werkgroep Behoud de Peel", gevestigd te Meijel (hierna: de Werkgroep),
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 september 2003 heeft verweerder aan [appellant sub 1] op grond van artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Nbw) vergunning verleend voor de uitbreiding van een pluimveebedrijf aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 21 februari 2005, heeft verweerder het door de Werkgroep hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 18 september 2003 herroepen wat de verlening van de vergunning voor het houden van 20.000 legkippen als scharrelkippen betreft en daarvoor in de plaats onder voorwaarden vergunning verleend voor activiteiten die een ammoniakdepositie op het natuurmonument De Groote Peel veroorzaken van ten hoogste 90,7 mol per hectare per jaar (mol/ha/j).
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief van 31 maart 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 april 2005, en de Werkgroep bij faxbericht van 1 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 1 april 2005, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 26 april 2005. De Werkgroep heeft haar beroep aangevuld bij brief van 2 mei 2005.
    
    Bij brief van 2 juni 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Bij brief van 18 augustus 2005 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2005, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, de Werkgroep, vertegenwoordigd door W.M.M. van Opbergen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. H.D. Strookman, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    In artikel 7, eerste lid, van de Nbw is bepaald dat de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna ook: de Minister) een natuurmonument kan aanwijzen als beschermd natuurmonument.
    
    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Nbw is het verboden zonder vergunning van de Minister of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    Ingevolge artikel 21, eerste lid, van de Nbw, voor zover thans van belang, kan de Minister bij beschikking een natuurmonument, dat eigendom is van de Staat, aanwijzen als staatsnatuurmonument.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de Nbw van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
    
    Het is eveneens vaste jurisprudentie van de Afdeling dat de vergunningplicht zich ook uitstrekt tot handelingen die buiten het natuurmonument plaatsvinden en schadelijk of ontsierend zijn voor het natuurmonument (de zogeheten externe werking).
    
    2.3.    Ingevolge artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) stelt een bestuursorgaan, voordat het op het bezwaar beslist, belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    
    Standpunten van appellanten
    
    2.4.    [appellant sub 1] voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte een vergunning heeft verleend. Appellant stelt dat hij nimmer opdracht heeft gegeven voor of heeft ingestemd met de door Bergs Advies ingediende vergunningaanvraag. Appellant voert verder aan dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld de hoorzitting bij te wonen die is gehouden naar aanleiding van het bezwaarschrift dat is ingediend door de Werkgroep.
    
    Appellant stelt voorts in beroep dat verweerder ten onrechte de bezwaren van de Werkgroep tegen de primaire beslissing gegrond heeft verklaard. Hij stelt dat de bij het bestreden besluit opgelegde opschortende voorwaarden rechtsonzeker zijn. In dit kader voert appellant aan dat hij het bedrijf al in 2002 heeft gekocht en dat de bij het bestreden besluit vergunde depositie destijds al bestond. Daarnaast stelt hij dat hij erop mag vertrouwen dat de Nbw-vergunning niet strenger zal zijn dan de in 2001 voor de inrichting verleende milieuvergunning. Bovendien acht appellant het onaanvaardbaar dat het bestreden besluit noopt tot extra aankopen van depositierechten, terwijl hij naar zijn mening al voldoende rechten heeft opgekocht. Verweerder beperkt de saldering ten onrechte tot de afname van de depositie op "De Groote Peel" volgens appellant.
    
    2.4.1.    De Werkgroep kan zich in beroep evenmin verenigen met de bij het bestreden besluit aan de vergunning toegevoegde opschortende voorwaarden. Zij betoogt dat de beantwoording van de vraag of aan de voorwaarden is voldaan aan haar inspraakmogelijkheden wordt onttrokken. Voorts stelt appellante dat onduidelijk is of rechtsbescherming openstaat tegen beslissingen die naar aanleiding van de voorwaarden worden genomen.
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.5.    Verweerder heeft het standpunt ingenomen dat het bestreden besluit overeenstemt met het beleid dat hij ter zake voert en dat door de Afdeling is aanvaard.
    
    2.5.1.    Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van de Werkgroep gedeeltelijk gegrond verklaard en aan de vergunning de volgende voorwaarden verbonden:
    
    1. Alvorens van de vergunning een gebruik te kunnen maken, toont vergunninghouder aan dat elders de ammoniakdepositie op het natuurmonument "De Groote Peel" door uitsluitend zijn toedoen met 41,7 mol/ha/j duurzaam is afgenomen.
    
    2. Vergunninghouder maakt hiervan aangetekend melding bij het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, (…) dat hiervan een register bijhoudt.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.6.1.    Het gebied "De Groote Peel" is bij beschikking van 13 november 1990 deels als beschermd natuurmonument en deels als staatsnatuurmonument aangewezen.
    
    2.6.2.    Het beleid dat verweerder bij de beoordeling van aanvragen om een vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten toepast, is weergegeven in de Memorie van Antwoord aan de Eerste Kamer der Staten-Generaal, behorende bij het voorstel van de Interimwet ammoniak en veehouderij (hierna: de Interimwet) (Kamerstukken I 1993/94, 23 221, nr. 200b) en luidt als volgt.
    
    In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de natuurlijke achtergronddepositie. Hiervoor wordt aangesloten bij de - inmiddels vervallen - Interimwet. In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van 15 mol/ha/j, behoudens de in de artikelen 5 tot en met 9 bedoelde (overgangs)situaties.
    
    Tot het moment dat vergunningverlening op grond van de Nbw kan worden gebaseerd op een nadere invulling van het vereiste bijzondere beschermingsniveau wordt het stand still-beginsel gehanteerd. De beslissende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als beschermd natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag is: geen toeneming van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal in beginsel ook een vergunning krachtens de Nbw kunnen worden verleend. Dit ontslaat de veehouderijbedrijven echter niet van hun plicht om een vergunning op grond van de Nbw aan te vragen.
    
    In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling plaats moeten blijven vinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau voor de aangewezen gebieden. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol/ha/j. Deze waarde sluit aan bij de in het Tweede Nationaal Milieubeleidsplan (NMP-2, p. 108) aangegeven richtwaarde voor ammoniakdepositie in het jaar 2010.
    
    De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Nbw zal dan plaatsvinden aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Deze beoordeling kan ertoe leiden dat in bepaalde gevallen de vergunning krachtens de Nbw niet wordt verleend, dan wel onder nader te bepalen voorwaarden wordt verleend.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    2.7.    Ten aanzien van de formele aspecten van dit geding wordt het volgende overwogen.
    
    2.7.1.    Uit de stukken blijkt dat verweerder de uitnodiging voor de hoorzitting inzake het bezwaarschrift van de Werkgroep heeft verzonden naar het adres [locatie] te [plaats]. Op dit adres is weliswaar het pluimveebedrijf van [appellant sub 1] gevestigd, maar de bij het bedrijf behorende (voormalige) bedrijfswoning wordt bewoond door een derde, niet bij het bedrijf betrokken persoon. Gelet op het feit dat [appellant sub 1] niet op dit adres woont, maar op het adres [locatie] te [plaats], komt de Afdeling appellants stelling dat hij de uitnodiging niet heeft ontvangen, niet ongeloofwaardig voor. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat appellant de uitnodiging wel heeft ontvangen. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 7:2, eerste lid, van de Awb.
    
    2.7.2.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat [appellant sub 1] de vergunning niet heeft aangevraagd. Evenmin heeft hij Bergs Advies opdracht gegeven of gemachtigd namens hem een aanvraag in te dienen. Gelet hierop had de vergunning niet verleend kunnen worden. In de bezwaarprocedure heeft verweerder de mogelijkheid gehad dit gebrek te herstellen, doch hij heeft deze kans niet benut. Verweerder heeft immers niet aan [appellant sub 1] gevraagd of hij, daargelaten de inhoudelijke aspecten van de vergunning, alsnog instemt met het op zijn naam stellen van de door Bergs Advies namens de voormalige eigenaren van het bedrijf aangevraagde vergunning. Hieruit volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de op grond van artikel 3:2 van de Awb bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    2.8.    Ten aanzien van de inhoudelijke aspecten van dit geding wordt het volgende overwogen.
    
    2.8.1.    De Afdeling heeft het onder 2.6.2. weergegeven beleid in eerdere uitspraken niet onredelijk geacht. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd bestaat geen aanleiding om thans tot een andersluidend oordeel te komen.
    
    2.8.2.    De omstandigheid dat bij de besluitvorming in het kader van de Wet milieubeheer het belang van de natuur mede een rol heeft gespeeld laat naar het oordeel van de Afdeling de specifieke toetsing met het oog op die waarde in het kader van de Natuurbeschermingswet onverlet. De eigen aard en het eigen karakter van de Natuurbeschermingswet vergen een afzonderlijke afweging van de bij de natuurbescherming betrokken algemene belangen ten opzichte van de individuele belangen van de aanvrager.
    
    Gelet hierop is het niet onredelijk dat verweerder de ingetrokken milieuvergunningen alleen relevant acht voorzover daardoor de ammoniakdepositie op het natuurmonument "De Groote Peel" is verminderd.
    
    In dit verband zij gewezen op de uitspraak van 21 mei 2003 in zaak no. 200206469/1, waarin de Afdeling heeft geoordeeld dat verweerder op grond van het door hem gevoerde beleid in redelijkheid geen rekening heeft behoeven houden met de intrekking van een milieuvergunning van een bedrijf dat buiten de invloedssfeer van het beschermde natuurmonument lag.
    
    2.8.3.    Ten aanzien van de eerste in 2.5.1. weergegeven voorwaarde overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Naar aard en inhoud betreft deze voorwaarde een essentieel onderdeel van de besluitvorming in het kader van de verlening van een vergunning als de onderhavige. Bovendien moet, gelet op hetgeen appellanten naar voren hebben gebracht, worden geoordeeld dat niet op eenvoudige wijze kan worden vastgesteld of aan deze voorwaarde kan worden voldaan.
    
    Nu de voorwaarde een belangrijke en moeilijk te beoordelen vraag betreft, is de Afdeling van oordeel dat verweerder deze niet in de vorm van een opschortende eis aan de vergunning had kunnen verbinden. Verweerder had de vraag of elders de ammoniakdepositie op het natuurmonument "De Groote Peel" door uitsluitend toedoen van [appellant sub 1] met 41,7 mol/ha/j duurzaam is afgenomen, dienen te beantwoorden alvorens het bestreden besluit te nemen.
    
    Het voorgaande brengt mee dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en de op grond van artikel 3:2 van de Awb bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid.
    
    2.8.4.    De beroepen zijn gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    Proceskosten
    
    2.9.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 21 februari 2005;
    
    III.    veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 697,23 (zegge: zeshonderdzevenennegentig euro en drieëntwintig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan [appellant sub 1] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit tot vergoeding van bij de Werkgroep in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 52,83 (zegge: tweeënvijftig euro en drieëntachtig cent); het dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan de Werkgroep onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) voor [appellant sub 1] en € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) voor de Werkgroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Bultema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Bultema
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2005
    
    400.