ECLI:NL:RVS:2020:3093, Raad van State, 23-12-2020, 201907599/1/A2, 201907626/1/A2, 201907639/1/A2 en 201907743/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 10 september 2019 heeft de rechtbank de door BJL tegen de besluiten van 21 november 2018, 14 mei 2018, 15 augustus 2018 en 19 juni 2018 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de colleges van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaren van BJL te nemen. In deze vier hoger beroepen ligt de vraag voor of de zogenoemde 5%-afspraak van toepassing is bij de vaststelling door de colleges van de aan BJL in het kader van de Jeugdwet te verlenen subsidie voor het jaar 2016. De 5%-afspraak houdt in dat BJL het verleende subsidiebedrag ontvangt als de kosten die zij kan verantwoorden op jaarbasis blijven binnen een marge van 5% onder tot 5% boven het verleende subsidiebedrag en dat afwijkingen buiten deze marge leiden tot verstrekking van meer dan wel minder subsidie.

201907599/1/A2, 201907626/1/A2, 201907639/1/A2 en 201907743/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Weert,
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren,
    3.    het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw,
    4.    het college van burgemeester en wethouders van Roermond,
    5.    de Stichting Bureau Jeugdzorg Limburg (hierna: BJL),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 september 2019 in zaken nrs. 18/1438, 18/1439, 18/1869, 18/2290 en 18/3209 in de gedingen tussen:
    BJL
    en
    de colleges van burgemeester en wethouders van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw, Roermond en Leudal.
    Procesverloop
    Zaak nr. 201907599/1/A2
    Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college van Weert de subsidie aan BJL in het kader van de Jeugdwet voor het jaar 2016 op een bedrag van € 617.334,33 vastgesteld en een bedrag van € 405.759,67 aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd.
    Bij besluit van 21 november 2018 heeft het college van Weert het door BJL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Zaak nr. 201907626/1/A2
    Bij besluit van 13 november 2017 heeft het college van Echt-Susteren de subsidie aan BJL in het kader van de Jeugdwet voor het jaar 2016 op een bedrag van € 404.623,82 vastgesteld en een bedrag van € 56.622,18 aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd.
    Bij besluit van 14 mei 2018 heeft het college van Echt-Susteren het door BJL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Zaak nr. 201907639/1/A2
    Bij besluit van 19 oktober 2017 heeft het college van Maasgouw de subsidie aan BJL in het kader van de Jeugdwet voor het jaar 2016 op een bedrag van € 225.566,63 vastgesteld en een bedrag van € 111.065,37 aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd.
    Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft het college van Maasgouw het door BJL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Zaak nr. 201907743/1/A2
    Bij besluit van 7 november 2017 heeft het college van Roermond de subsidie aan BJL in het kader van de Jeugdwet voor het jaar 2016 op een bedrag van € 1.370.446,52 vastgesteld en een bedrag van € 475.439,48 aan teveel betaalde voorschotten teruggevorderd.
    Bij besluit van 19 juni 2018 heeft het college van Roermond het door BJL daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Verdere procedure
    Bij uitspraak van 10 september 2019 heeft de rechtbank, voor zover van belang, de door BJL tegen de besluiten van 21 november 2018, 14 mei 2018, 15 augustus 2018 en 19 juni 2018 ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd en de colleges van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaren van BJL te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de colleges van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond hoger beroep ingesteld.
    BJL heeft naar aanleiding van de hoger beroepen van de colleges van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    BJL heeft naar aanleiding van de hoger beroepen van de colleges van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond incidenteel hoger beroepen ingesteld.
    De colleges van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond hebben een zienswijze op de incidenteel hogerberoepschriften naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2020. Alle partijen hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Het college van Weert was ter zitting vertegenwoordigd door M.M.H.F. Rosbergen-Jansen en mr. P.A.P.J. Hecker, het college van Echt-Susteren door mr. V. Paulissen, het college van Maasgouw door B.D. Bonten en het college van Roermond door D. Snackey. Als informanten zijn gehoord [nformant A] en [informant B]. BJL was vertegenwoordigd door mr. G.A.M. van de Wouw, advocaat te Noorbeek, en [voorzitter] van de raad van bestuur van BJL, en [secretaris] van de raad van bestuur van BJL.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De Afdeling heeft de afzonderlijke hoger beroepen tegelijkertijd ter zitting behandeld, wegens de onderlinge samenhang ervan. Deze uitspraak betreft de hoger beroepen van de colleges van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond (hierna: de colleges) en de in die zaken ingestelde incidenteel hoger beroepen van BJL. Op het hoger beroep van het college van Leudal heeft de Afdeling eerder beslist, bij uitspraak van 20 mei 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1260). De Afdeling heeft dat hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard wegens een niet verschoonbare termijnoverschrijding.
    1.1.    Bij onderscheiden brieven van 9 september 2015 heeft BJL aan de colleges in het kader van de Jeugdwet subsidie gevraagd voor het jaar 2016. De aanvragen gaan over de uitvoering van jeugdbeschermingsmaatregelen, maatregelen jeugdreclassering, preventie van jeugdbeschermingsmaatregelen en maatregelen jeugdreclassering, waaronder zorgmeldingen en begeleidingen gedurende raadsonderzoeken, de uitvoering van ‘drangtrajecten’ en nazorg, spoedeisende hulp en ondersteuning van het beschermingsplein.
    1.2.    Bij onderscheiden besluiten van 10 en 12 november 2015 hebben de colleges aan BJL subsidie verleend. Voor zover de aanvragen betrekking hebben op de uitvoering van ‘drangtrajecten’, nazorg en ondersteuning van het beschermingsplein, zijn deze afgewezen.
    1.3.    Bij brieven van 30 maart 2017 heeft BJL verantwoording afgelegd over de uitgevoerde maatregelen jeugdbescherming en jeugdreclassering. Bij brief van 9 oktober 2017 heeft BJL verantwoording afgelegd over de verleende spoedeisende hulp en de uitgevoerde preventieve jeugdbeschermingsmaatregelen en maatregelen jeugdreclassering.
    1.4.    In de besluiten van 7 november 2017, 13 november 2017, 19 oktober 2017 en 7 november 2017 hebben de colleges lagere bedragen aan subsidie voor BJL vastgesteld dan in de besluiten van 10 en 12 november 2015 was verleend. Deze besluiten zijn bij de besluiten van 21 november 2018, 14 mei 2018, 15 augustus 2018, 19 juni 2018 gehandhaafd.
    1.5.    In deze vier hoger beroepen ligt de vraag voor of de zogenoemde 5%-afspraak van toepassing is bij de vaststelling door de colleges van de aan BJL in het kader van de Jeugdwet te verlenen subsidie voor het jaar 2016. De 5%-afspraak houdt in dat BJL het verleende subsidiebedrag ontvangt als de kosten die zij kan verantwoorden op jaarbasis blijven binnen een marge van 5% onder tot 5% boven het verleende subsidiebedrag en dat afwijkingen buiten deze marge leiden tot verstrekking van meer dan wel minder subsidie. Ter zitting bij de Afdeling hebben partijen toegelicht dat het bedrag dat in geschil is rond de € 215.000,00 ligt.
    Aangevallen uitspraak
    2.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat uit de door BJL overgelegde stukken niet blijkt dat BJL en de colleges daadwerkelijk hebben afgesproken dat de 5%-afspraak ook voor het jaar 2016 gold. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat BJL er gelet op deze stukken op mocht vertrouwen dat de 5%-afspraak ook voor 2016 gold. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat het aannemelijk is dat de colleges, door gebruik te maken van de Leidraad Werving Jeugdhulp Midden-Limburg Oost en Midden-Limburg West van 14 juli 2014, geactualiseerd op 26 mei 2015 (hierna: de Leidraad) als basis voor hun subsidieverlenings- en subsidievaststellingsbesluiten voor het jaar 2016, bij BJL de indruk hebben gewekt dat de 5%-afspraak die voor 2015 is gemaakt ook voor 2016 van toepassing was. Verder acht de rechtbank aannemelijk dat de aanname van BJL dat de 5%-afspraak voor 2016 gold is versterkt door de omstandigheid dat namens de colleges met BJL voor 2015 is onderhandeld en pas weer nieuwe onderhandelingen zijn gevoerd voor 2017, te meer omdat in de Leidraad is opgenomen dat de procedure in de Leidraad als doel heeft raamovereenkomsten af te sluiten voor twee jaar vanaf 1 januari 2015. In dat verband heeft de rechtbank van belang geacht dat de personen die in 2015 en 2017 namens de colleges met BJL hebben onderhandeld ervan uit gingen dat de 5%-afspraak ook voor het jaar 2016 gold. Volgens de rechtbank mocht BJL ervan uitgaan dat de gedragingen van deze twee personen gedragingen van de colleges waren. Door de wijze waarop is gereageerd op de ingediende verantwoordingen, was er voor BJL geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat de aanname dat de 5%-afspraak ook voor 2016 gold niet correct was, aldus de rechtbank. Verder heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat uit de subsidieverleningsbesluiten blijkt dat voor de subsidievaststelling dezelfde uitgangspunten worden gehanteerd als bij de subsidievaststelling voor 2015. Bovendien kunnen naar het oordeel van de rechtbank de colleges niet worden gevolgd in hun betoog dat uit het jaardocument van 2016 van BJL blijkt dat zij geen rekening heeft gehouden met de 5%-afspraak, nu de verklaring van BJL dat deze afspraak niet expliciet is genoemd omdat zij ervan uit ging dat deze afspraak gold en daarmee alleen in de berekening rekening is gehouden plausibel is. Gelet op deze omstandigheden, tegen de achtergrond dat de situatie voor de colleges en BJL nieuw was en het volgens de colleges een chaotische tijd was en door de colleges wordt erkend dat contacten weleens niet duidelijk zullen zijn geweest en tot misverstanden hebben kunnen leiden, komt de rechtbank tot het oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt. In de door de colleges aangevoerde omstandigheden, dat het om veel geld gaat dat maatschappelijk moet worden besteed en er voldoende maatschappelijke doelen zijn voor dat geld, ziet de rechtbank geen aanleiding voor een ander oordeel. Deze omstandigheden geven volgens de rechtbank geen blijk van een zwaarder wegend belang dan het belang van BJL. BJL dient immers datzelfde belang en zij mag haar inkomsten niet gebruiken voor andere doelen dan de maatschappelijke doelen omschreven in haar statuten, aldus de rechtbank.
    Incidenteel hoger beroepen van BJL
    3.    In de incidenteel hogerberoepschriften heeft BJL onder meer aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat uit de door BJL overgelegde stukken niet blijkt dat BJL en de colleges daadwerkelijk hebben afgesproken dat de 5%-afspraak ook voor het jaar 2016 gold. Daartoe voert BJL aan dat de colleges zich hebben verplicht tot het nakomen van de 5%-afspraak, omdat de Leidraad ten grondslag is gelegd aan de subsidieaanvragen en verleningsbeschikkingen. BJL betoogt dat in de Leidraad de jaren 2015 en 2016 als één overgangsperiode worden beschouwd en dat daarin wordt vermeld dat in 2016 sprake zal zijn van een continuering van de huidige financieringswijze en gemaakte afspraken. Volgens BJL brengt dit met zich dat ook de 5%-afspraak in 2016 wordt gecontinueerd. Verder wijst BJL erop dat de betrokken ambtenaren in de onderhandelingen altijd in deze lijn hebben gehandeld en gecommuniceerd.
    Beoordeling incidenteel hoger beroepen
    3.1.    In de besluiten waarbij de colleges voor het jaar 2016 aan BJL subsidie hebben verleend is telkens opgenomen dat de aanvragen van BJL zijn gebaseerd op en getoetst aan de Leidraad. Volgens de colleges voldoet BJL grotendeels aan de in de Leidraad gestelde eisen en wordt op basis hiervan een subsidie verleend. Verder is in de verleningsbesluiten opgenomen dat de Leidraad een beschrijving geeft van het subsidieproces en de voorwaarden die gelden voor subsidieaanvragers. Nu BJL tegen deze besluiten geen rechtsmiddelen heeft aangewend, zijn zij in rechte onaantastbaar geworden. Gelet daarop is de subsidie verleend onder de in die besluiten genoemde voorwaarden en diende de subsidie aan de hand daarvan te worden vastgesteld.
    3.2.    Tussen de colleges en BJL bestaat discussie of de 5%-afspraak onderdeel uitmaakt van de aan de subsidieverlening verbonden voorwaarden. Volgens de colleges wordt de 5%-afspraak in de besluiten tot subsidieverlening en de Leidraad niet genoemd en speelt deze afspraak bij de vaststelling van de subsidie voor het jaar 2016 dan ook geen rol. BJL heeft zich op het standpunt gesteld dat uit de Leidraad volgt dat bij de vaststelling van de subsidie voor 2016 dezelfde voorwaarden gelden als bij de vaststelling van de subsidie voor 2015. In dat verband heeft BJL genoemd dat in de Leidraad is opgenomen dat de geselecteerde zorgaanbieders in de overgangsperiode in de jaren 2015 en 2016 dezelfde voorzieningen onder dezelfde voorwaarden kunnen leveren. Verder heeft BJL erop gewezen dat in de schematische weergave van subsidie voor aanbieders van jeugdhulp is vermeld dat voor de daarin weergegeven activiteiten de in 2015 gehanteerde financieringswijze ook geldt voor 2016. Voor het gedwongen kader, jeugdbescherming en jeugdreclassering, is bovendien opgenomen dat naast de continuering van de financieringswijze ook de gemaakte afspraken in 2016 zullen worden gehandhaafd, aldus BJL.
    3.3.    Het rechtszekerheidsbeginsel brengt mee dat de subsidie aan de hand van de in het besluit tot subsidieverlening vermelde berekeningswijze wordt vastgesteld. Omdat in de Leidraad een overgangsperiode voor de jaren 2015 en 2016 wordt genoemd en verder wordt vermeld dat in deze periode de financieringswijze hetzelfde zal blijven, heeft tussen partijen onduidelijkheid kunnen ontstaan of de 5%-afspraak ook voor 2016 geldt. Niet in geschil is dat de colleges bij de vaststelling van de aan BJL te verlenen subsidie in het kader van de Jeugdwet voor het jaar 2015 de 5%-afspraak hebben toegepast. Het had gelet op deze onduidelijkheid in het licht van de op de colleges rustende verplichting het rechtszekerheidsbeginsel bij de besluiten tot verlening van subsidie in acht te nemen op hun weg gelegen om bij de verlening van de subsidie voor 2016 ondubbelzinnig kenbaar te maken dat de 5%-afspraak voor het tweede overgangsjaar niet zou gelden. Daarom leidt de omstandigheid dat in de besluiten tot verlening van de subsidie voor 2016 de 5%-afspraak niet uitdrukkelijk was vermeld, in dit geval niet tot het oordeel dat BJL daaruit had moeten afleiden dat de 5%-afspraak voor 2016 niet van toepassing is. Daarbij neemt de Afdeling verder in aanmerking dat 2015 het eerste jaar was waarin de colleges in het kader van de Jeugdwet subsidies aan BJL hebben verleend en voor het jaar 2016 geen afzonderlijke onderhandelingen hebben plaatsgevonden. Dat de colleges in de procedure hebben toegelicht dat met de in de Leidraad genoemde continuering van de financieringswijze zou zijn bedoeld dat voor 2016 dezelfde financieringssystematiek wordt toegepast, betekent daarbij niet dat BJL deze niet kenbare uitleg heeft hoeven begrijpen uit de verleningsbesluiten en de Leidraad. De gevolgen van de geschetste onduidelijkheid komen voor rekening en risico van de colleges. Die gevolgen zijn dat zij bij de berekening en vaststelling van de subsidie aan BJL voor 2016 de 5%-afspraak in acht hadden moeten nemen. Derhalve zijn de besluiten van 21 november 2018, 14 mei 2018, 15 augustus 2018 en 19 juni 2018 ondeugdelijk gemotiveerd.
    3.4.    De incidenteel hoger beroepen slagen.
    Hoger beroepen colleges
    4.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, bestaat geen aanleiding voor inhoudelijke behandeling van de hoger beroepen van de colleges over de vraag of er grondslag bestaat voor het toepassen van de 5%-afspraak voor het jaar 2016, omdat BJL gelet op de overgelegde stukken en het ontbreken van ondubbelzinnige informatie waaruit volgde dat de 5%-afspraak voor 2016 niet langer gold ervan uit mocht gaan dat de 5%-afspraak ook voor 2016 gold. Het antwoord op die vraag, hoe het ook luidt, leidt immers niet tot een ander dan het door de Afdeling gegeven oordeel dat de rechtbank kan worden gevolgd in de conclusie dat de colleges bij de vaststelling van de subsidie aan BJL in het kader van de Jeugdwet voor het jaar 2016 toepassing moeten geven aan de 5%-afspraak.
    Conclusie
    5.    De hoger beroepen van de colleges zijn ongegrond. De incidenteel hoger beroepen van BJL zijn gegrond. Hetgeen overigens door BJL in de incidenteel hoger beroepen is aangevoerd behoeft geen bespreking. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
    6.    De colleges dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart de incidenteel hoger beroepen van Stichting Bureau Jeugdzorg Limburg gegrond;
    II.    verklaart de hoger beroepen van de colleges van burgemeester en wethouders van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond ongegrond;
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    IV.    veroordeelt de colleges van burgemeester en wethouders van Weert, Echt-Susteren, Maasgouw en Roermond tot vergoeding van bij de Stichting Bureau Jeugdzorg Limburg in verband met de behandeling van de hoger beroepen en incidenteel hoger beroepen opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.968,75 (zegge: negentienhonderdachtenzestig euro en vijfenzeventig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij betaling door het ene bestuursorgaan meebrengt dat de andere bestuursorganen aan hun betalingsverplichting hebben voldaan;
    V.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Weert een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven;
    VI.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Echt-Susteren een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven;
    VII.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Maasgouw een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven;
    VIII.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Roermond een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.E.M. Polak en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Nieuwenhuizen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
    633.