ECLI:NL:RVS:2022:378, Raad van State, 09-02-2022, 202200071/3/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:52, heeft de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 5 oktober 2020 tot invordering van verbeurde dwangsommen en van 26 februari 2021 tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang geschorst en het besluit op bezwaar van het college van 18 mei 2021 gedeeltelijk geschorst. Op 1 augustus 2019 is een schuur op het perceel van [verzoeker] aan de [locatie] te Overasselt, afgebrand. Het voorste gedeelte van de schuur was in gebruik als garage-autoherstelwerkplaats. De brandweer constateerde bij het blussen dat in het achterste gedeelte van de schuur en in twee daarnaast opgestelde koelcontainers een drugslaboratorium gevestigd was. Het college heeft spoedeisende bestuursdwang toegepast om te voorkomen dat verontreinigd bluswater in de bodem en oppervlaktewater terecht zou komen.

202200071/3/R1.
    Datum uitspraak: 9 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over de opheffing of wijziging van de bij uitspraak van 11 januari 2022 in zaak nr. 202200071/2/R1 getroffen voorlopige voorziening (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht, hierna: de Awb) in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend te Overasselt, gemeente Heumen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heumen.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 11 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:52, heeft de voorzieningenrechter bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van 5 oktober 2020 tot invordering van verbeurde dwangsommen en van 26 februari 2021 tot vaststelling van de kosten van bestuursdwang geschorst en het besluit op bezwaar van het college van 18 mei 2021 gedeeltelijk geschorst.
    Partijen zijn uitgenodigd voor een zitting om te onderzoeken of aanleiding bestaat de getroffen voorlopige voorziening ambtshalve op te heffen of te wijzigen met toepassing van artikel 8:87, eerste lid, van de Awb.
    [verzoeker] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 januari 2022, waar [verzoeker], bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat te Vianen, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.W.M. Hagelaars en mr. I.S. Termaat, beiden advocaat te Nijmegen, vergezeld door N. Arts, M. Sturkenboom en R. van Ottele, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    2.       Op grond van artikel 8:87, eerste lid, van de Awb kan de voorzieningenrechter, ook ambtshalve, een voorlopige voorziening opheffen of wijzigen.
    3.       Op 1 augustus 2019 is een schuur op het perceel van [verzoeker] aan de [locatie] te Overasselt, afgebrand. Het voorste gedeelte van de schuur was in gebruik als garage-autoherstelwerkplaats. De brandweer constateerde bij het blussen dat in het achterste gedeelte van de schuur en in twee daarnaast opgestelde koelcontainers een drugslaboratorium gevestigd was. Het college heeft spoedeisende bestuursdwang toegepast om te voorkomen dat verontreinigd bluswater in de bodem en oppervlaktewater terecht zou komen. De kosten daarvan zijn vastgesteld op € 17.456,89 en deze zijn op [verzoeker] verhaald. Die besluiten zijn niet in geding.
    4.       Bij besluit van 6 april 2020 heeft het college aan [verzoeker] lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. Daaraan is ten grondslag gelegd dat toezichthouders van de Omgevingsdienst Regio Nijmegen (hierna: de Omgevingsdienst) hebben vastgesteld dat op de plaats van de afgebrande schuur een grote hoeveelheid verontreinigd bouw- en sloopafval aanwezig is, met daartussen en daaronder resten van verbrande vaten met chemicaliën. De Omgevingsdienst heeft ook geconstateerd dat gevaarlijke afvalstoffen zijn afgevoerd zonder dat kan worden aangetoond dat dit op de juiste wijze is gebeurd. Verder is vastgesteld dat geen onderzoek naar de verontreiniging van de bodem is uitgevoerd. Het college heeft [verzoeker] op straffe van een dwangsom van in totaal € 7.500,00 gelast de overtreding te beëindigen door de (beschadigde) emballages met chemicaliën op te ruimen en af te geven aan een erkend inzamelaar en door een bodemonderzoek te laten uitvoeren en het rapport daarvan bij de Omgevingsdienst in te dienen. Tegen dit besluit heeft [verzoeker] geen bezwaar gemaakt. Het besluit is onherroepelijk.
    5.       Bij besluit van 5 oktober 2020 heeft het college de in juli en september 2020 verbeurde dwangsommen van in totaal € 7.500,00, ingevorderd. Tegen dit besluit heeft [verzoeker] bezwaar gemaakt.
    6.       Bij besluit van 9 oktober 2020 heeft het college aan [verzoeker] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens het voortduren van de overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming. [verzoeker] is daarbij gelast de overtreding te beëindigen door het (met chemicaliën) verontreinigde vaatwerk en het bouw- en sloopafval te verwijderen en op de juiste wijze af te voeren en door een bodemonderzoek te laten uitvoeren en het rapport daarvan bij de Omgevingsdienst in te dienen. Daaraan is een begunstigingstermijn van drie maanden verbonden. In het besluit staat dat de kosten van bestuursdwang op [verzoeker] zullen worden verhaald. Tegen dit besluit heeft [verzoeker] ook bezwaar gemaakt.
    7.       Bij besluit van 26 februari 2021 heeft het college de kosten van de toegepaste bestuursdwang vastgesteld op een bedrag van € 57.425,90. Het bezwaar van [verzoeker] tegen het bestuursdwangbesluit van 9 oktober 2020 heeft op grond van artikel 5.31c van de Awb mede betrekking op deze kostenbeschikking.
    8.       Bij besluit van 18 mei 2021 heeft het college de bezwaren van [verzoeker] tegen de besluiten van 5 oktober 2020, 9 oktober 2020 en 26 februari 2021 ongegrond verklaard. Daartegen heeft [verzoeker] beroep ingesteld.
    9.       [verzoeker] heeft vervolgens op 30 december 2021 verzocht om de besluiten van 18 mei 2021, 5 oktober 2020 en 26 februari 2021 bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen. Hij heeft daarbij gewezen op de executieprocedure die de gemeente Heumen inmiddels is gestart, waardoor hij onroerend goed, waaronder zijn woning, dreigt te verliezen.
    Naar aanleiding van dit verzoek heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bij de uitspraak van 11 januari 2022 de genoemde besluiten na een belangenafweging geheel of gedeeltelijk geschorst.     
    10.     De voorzieningenrechter zal nu beoordelen of aanleiding bestaat de getroffen voorlopige voorziening op te heffen of te wijzigen.
    Invordering van dwangsommen
    11.     [verzoeker] betoogt in zijn brief van 23 januari 2022 dat de (beschadigde) emballages met chemicaliën op tijd zijn afgevoerd en dat daarom geen dwangsommen zijn verbeurd. Hij verwijst daarbij naar verstrekte afvoerbewijzen.
    De voorzieningenrechter stelt vast dat de bijgevoegde stukken betrekking hebben op het afvoeren van materiaal in januari 2020. Aangezien het dwangsombesluit van 6 april 2020 is, is met die stukken niet aangetoond dat [verzoeker] geheel of gedeeltelijk aan de bij dat besluit opgelegde last heeft voldaan. [verzoeker] heeft in de bezwaarprocedure en in het beroepschrift overigens juist betoogd dat hij niet in staat was om aan de last te voldoen. De voorzieningenrechter gaat daarom uit van verbeurte van de dwangsommen en de bevoegdheid van het college om deze in te vorderen.
    12.     [verzoeker] betoogt dat hij door overmacht niet aan de opgelegde last kon voldoen. Na de brand heeft de burgemeester zijn perceel en woning gesloten. Daardoor waren er in die periode geen bedrijfsinkomsten en moest hij extra kosten maken voor de noodzakelijke vervangende woonruimte. Zijn financiële middelen waren ontoereikend om aan de last te voldoen en de bank wilde vanwege de sluiting geen krediet verstrekken. [verzoeker] stelt verder dat hij in die periode geestelijke problemen heeft gekregen, waardoor hij tot niets in staat was.
    12.1.  In het besluit op bezwaar heeft het college met verwijzing naar het advies van de Commissie bezwaarschriften vastgesteld dat niet gebleken is van het door [verzoeker] gestelde financiële onvermogen. Het louter innemen van dergelijke niet onderbouwde stellingen, maakt volgens het college niet dat moet worden aangenomen dat zich een dusdanig nijpende financiële situatie voordeed dat geheel of gedeeltelijk van invordering zou moeten worden afgezien. Daarbij betrekt het college dat [verzoeker] eigenaar is van de opstallen en het perceel, die een zekere waarde vertegenwoordigen, en [verzoeker] in die zin wel over vermogen beschikt.
    12.2.  Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    Verder kan een belanghebbende in de procedure tegen de invorderingsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466). Een ander uitzonderlijk geval kan de onuitvoerbaarheid van een last betreffen. De opgelegde last blijkt dan om technische of juridische redenen evident niet uitvoerbaar te zijn (zie de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1405).
    12.3.  [verzoeker] voert niet aan dat hij de opgelegde last feitelijk niet kon uitvoeren in verband met de sluiting van zijn woning en erf op grond van de Opiumwet. In het besluit op bezwaar is vastgesteld dat de sluiting niet aan nakoming van de last in de weg heeft gestaan, omdat in het sluitingsbesluit van de burgemeester staat dat op een daartoe strekkend verzoek van [verzoeker] toegang tot de woning en het erf zal worden gegeven indien dit nodig is om uitvoering te geven aan een handhavingsbesluit. [verzoeker] heeft dit in beroep niet bestreden.
    De enkele stelling van [verzoeker] dat de last om financiële en gezondheidsredenen niet uitvoerbaar was, is niet voldoende om uit te gaan van een bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van invordering had behoren af te zien. Zoals het college heeft gesteld, heeft [verzoeker] onroerend goed dat hij zo nodig te gelde zou kunnen maken. Dat [verzoeker] gedurende de begunstigingstermijn gezondheidsproblemen had, wat niet is aangetoond, betekent ook niet zonder meer dat hij geen derden kon inschakelen om de last voor hem uit te voeren.
    12.4.  Voor zover [verzoeker] betoogt dat hij over onvoldoende financiële middelen beschikt om de dwangsommen te betalen, overweegt de voorzieningenrechter dat een bestuursorgaan bij invordering van verbeurde dwangsommen in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan namelijk in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen. Als hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat alleen aanleiding als evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. De overtreder moet aannemelijk maken dat dit het geval is.
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet evident is dat [verzoeker] gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 7.500,00 te betalen. Niet alleen beschikt hij over onroerend goed, hij heeft het college ook meer dan eens aangeboden om € 4.000,00 per maand te betalen om aan zijn betalingsverplichtingen te voldoen en executieverkoop te voorkomen.
    12.5.  Gelet op het voorgaande verwacht de voorzieningenrechter dat de Afdeling in de bodemzaak het besluit op bezwaar, voor zover daarbij het invorderingsbesluit gehandhaafd is, in stand zal laten. De voorzieningenrechter ziet daarom in zoverre geen aanleiding om de schorsing te laten voortduren. De bij de uitspraak van 11 januari 2022 getroffen voorlopige voorziening wordt in zoverre opgeheven.
    Vaststelling kosten bestuursdwang
    13.     [verzoeker] voert onder meer aan dat het college de bestuursdwang in redelijkheid niet heeft kunnen uitvoeren, dat bij de uitvoering van de bestuursdwang niet de vereiste zorgvuldigheid in acht is genomen, dat niet is gekozen voor de minst belastende wijze van uitvoering en dat ook niet is bezien op welke wijze de kosten zo laag mogelijk kunnen worden gehouden. Hij heeft verder gewezen op gebreken en onduidelijkheden die volgens hem in de kostenspecificaties van de verschillende werkzaamheden voorkomen.
    14.     De beoordeling van wat [verzoeker] in dit verband heeft aangevoerd, vereist nader onderzoek, waarvoor deze procedure zich niet leent. Bij de behandeling van de zaak in de bodemprocedure zal de Afdeling hierover een oordeel geven.
    De voorzieningenrechter ziet bij afweging van de betrokken belangen aanleiding om de getroffen voorlopige voorziening, voor zover deze betrekking heeft op de kostenbeschikking, in afwachting van het oordeel van de Afdeling te handhaven. Kostenverhaal op basis van de in de kostenbeschikking vastgestelde verschuldigde kosten heeft aanzienlijke gevolgen voor [verzoeker], omdat hij daardoor zijn woning dreigt te verliezen. Zijn belang bij een in tijd beperkte voortduring van de schorsing van de kostenbeschikking weegt naar het oordeel van de voorzieningenrechter zwaarder dan het belang van het college om de kosten van bestuursdwang op korte termijn te verhalen.
    Conclusie
    15.     De in de uitspraak van 11 januari 2022 getroffen voorlopige voorziening wordt gedeeltelijk opgeheven en voor het overige gehandhaafd.
    16.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        heft de bij wijze van voorlopige voorziening uitgesproken schorsing van de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 18 mei 2021, kenmerk 50489, voor zover het onderdeel 2 betreft, en 5 oktober 2020, kenmerk OD60/W.Z19.109830.07/D200757316, op;
    II.       handhaaft de bij wijze van voorlopige voorziening uitgesproken schorsing van de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 18 mei 2021, kenmerk 50489, voor zover het onderdeel 4 betreft, en 26 februari 2021, kenmerk OD60/W.Z19.109830.12/D210723849;
    III.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heumen tot vergoeding van bij [verzoeker] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.569,98, waarvan € 1.518,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Heumen aan [verzoeker] het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen   De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2022
    148