ECLI:NL:RVS:2010:BO2718, Raad van State, 03-11-2010, 201002081/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juli 2009 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen drie maanden het gebruik van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) als opslag-, los- of laadplaats ten behoeve van het touringcarbedrijf te staken en het perceel vrij te houden van touringcars.

201002081/1/H1.
      Datum uitspraak: 3 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 20 januari 2010 in zaak nrs. 09/3721 en 09/3722 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Wijk bij Duurstede.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juli 2009 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om binnen drie maanden het gebruik van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel) als opslag-, los- of laadplaats ten behoeve van het touringcarbedrijf te staken en het perceel vrij te houden van touringcars.
    
    Bij besluit van 26 november 2009 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last gewijzigd in die zin dat [appellante] zich dient te onthouden van het stelselmatig gebruiken van het perceel als stallings- of parkeerplaats ten behoeve van het touringcarbedrijf en het perceel dient vrij te houden van touringcars. Bij voormeld besluit is tevens de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na verzending van dit besluit.
    
    Bij uitspraak van 20 januari 2010, verzonden op dezelfde datum, heeft de voorzieningenrechter het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 26 november 2009 vernietigd, voor zover de last tevens ziet op het op- en afrijden van het perceel door touringcars. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 29 maart 2010.
    
    Bij besluit van 1 maart 2010 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van [appellante], de last gewijzigd in die zin dat het parkeerverbod voor touringcars op het perceel niet geldt voor het voor de duur van maximaal vijftien minuten plaatsen van maximaal twee touringcars, op de locatie van 17,5 m bij 7 m, als aangegeven op de bij het besluit gevoegde situatieschets.
    
    Bij besluit van 4 mei 2010 heeft het college het besluit van 1 maart 2010 ingetrokken en bepaald dat het parkeerverbod op het perceel niet geldt voor het voor de duur van maximaal twee uur plaatsen van maximaal twee touringcars op de locatie.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 september 2010, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. ing. W.A.L.D.I. van Slagmaat, advocaat te Houten, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.E.G. Sanders, M. Bakker en P. Oostveen, allen werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter het college ten onrechte niet heeft veroordeeld in de proceskosten die zij voor de procedure ter zake van het verzoek om voorlopige voorziening heeft gemaakt.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 47, tweede lid, aanhef en onder d, van de Wet op de Raad van State kan geen hoger beroep worden ingesteld tegen een uitspraak van de voorzieningenrechter als bedoeld in artikel 8:84, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De Afdeling is derhalve onbevoegd om van het beroep, voor zover gericht tegen die uitspraak, kennis te nemen.
    
    2.2. [appellante] exploiteert een touringcarbedrijf en gebruikt het perceel voor het parkeren van touringcars.
    
    2.3. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Geer 1994" rust op het perceel de bestemming "Woningen met tuinen en erven".
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover hier van belang, zijn deze gronden, onverminderd het bepaalde in artikel 7, bestemd voor woningen met de daarbij behorende bouwwerken, tuinen, erven en paden.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, is het verboden de in het plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in dit plan bepaalde.
    
    2.4. Vast staat dat het parkeren, in de vorm van het stallen van touringcars, waarvoor [appellante] het perceel gebruikt, in strijd is met artikel 4, eerste lid, en artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat het college bevoegd is ter zake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat. Volgens [appellante] heeft het college haar de indruk gegeven dat bij hem de bereidheid wel bestaat om de situatie te legaliseren, maar houdt de ambtelijke organisatie dit tegen.
    
    2.5.1. Het betoog faalt. Nu het besluit op bezwaar namens het college is ondertekend door de burgemeester en de gemeentesecretaris is er, anders dan [appellante] betoogt, geen grond om aan te nemen dat dit niet het standpunt van het college weergeeft. De voorzieningenrechter heeft terecht als uitgangspunt genomen dat geen concreet zicht op legalisering bestaat indien het college niet bereid is om alsnog ontheffing te verlenen, tenzij op voorhand moet worden aangenomen dat het ter zake door het college ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. [appellante] heeft geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan moet worden vastgesteld dat dit laatste het geval is. Het college heeft vanaf 1996 expliciet te kennen gegeven dat het gewraakte gebruik niet is toegestaan.
    
    2.6. [appellante] betoogt voorts dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat hij, doordat het college sinds 1996 niet handhavend heeft opgetreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel, terwijl het daarvan wel op de hoogte was, erop mocht vertrouwen dat het college zou afzien van handhaving. Door zo lang stil te zitten, heeft het college zijn bevoegdheid om ter zake handhavend op te treden verwerkt, aldus [appellante]. Daarnaast beroept het college zich volgens [appellante] bij de handhaving ten onrechte op nieuw handhavingsbeleid, dat zij niet kon kennen en dat volgens [appellante] ook niet op haar van toepassing is.
    
    2.6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 augustus 2009 in zaak nr. 200901487/1) is het enkele tijdsverloop, ongeacht de duur daarvan, geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. De omstandigheid dat het college niet eerder handhavend heeft opgetreden brengt dan ook niet met zich dat het college thans niet tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik op het perceel zou mogen optreden. Dit te minder nu, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, uit een brief van het college aan [gemachtigde] van 2 december 1996, welke de ingebruikname van het perceel betrof, blijkt dat het college reeds toen uitdrukkelijk heeft gesteld dat het parkeren van touringcars op het perceel niet is toegestaan.
    
    Voor zover [appellante] stelt dat het college zich ten onrechte beroept op zijn handhavingsbeleid, faalt ook dat betoog. In het bedoelde "Basisdocument Integrale Handhaving" heeft het college algemene uitgangspunten met betrekking tot de handhaving in de gemeente vastgelegd. Dit document staat niet aan handhavend optreden jegens [appellante] in de weg.
    
    De voorzieningenrechter is terecht tot het oordeel gekomen dat [appellante] er niet op mocht vertrouwen dat het college van handhavend optreden zou afzien, en dat het college zijn bevoegdheid ter zake handhavend op te treden niet heeft verwerkt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. [appellante] betoogt verder dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat de handhavende maatregelen in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Zij voert daartoe aan dat het aan het college bekend is dat op een perceel aan de Zandweg in de gemeente, met eveneens een woonbestemming, al lange tijd twee antieke brandweerwagens staan opgesteld, waartegen het college, anders dan in haar geval, niet optreedt.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt evenzeer. De door [appellante] in dit verband naar voren gebrachte situatie komt, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft overwogen, niet zodanig overeen met de thans aan de orde zijnde situatie, dat het college in verband daarmee van handhavend optreden had moeten afzien. De ruimtelijke gevolgen van het voor hobbymatige doeleinden stallen van een antieke brandweerwagen op een perceel, zijn niet vergelijkbaar met de ruimtelijke gevolgen van de bewegingen en de aanwezigheid van de touringcars ten behoeve van het bedrijf van [appellante] op het perceel.
    
    2.8. Voorts betoogt [appellante] dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat daarvan behoort te worden afgezien. Daartoe voert zij aan dat anders dan het college stelt, het geparkeerd zijn van een of meerdere touringcars op het perceel geen afbreuk doet aan het uiterlijk aanzien van de gemeente, nu het parkeren achter een hoge haag plaatsvindt en er aan dezelfde weg meerdere vormen van bedrijvigheid met bijbehorende parkeergelegenheid gesitueerd zijn. Daarnaast komt de continuïteit van de bedrijfsvoering van [appellante] door de handhaving in gevaar en dient zij hoge kosten te maken voor stalling elders.
    
    2.8.1. In de door [appellante] naar voren gebrachte omstandigheden, waaronder haar materiële belang, zijn geen bijzondere omstandigheden gelegen op grond waarvan het college van handhavend optreden zou moeten afzien. Daarbij is van belang dat de handhaving het gevolg is van de eigen keuze van [appellante] om touringcars te parkeren op het perceel, terwijl het haar sinds 1996 bekend is dat dit niet is toegestaan. De voorzieningenrechter heeft terecht overwogen dat de opgelegde last onder dwangsom niet onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Bij besluit van 1 maart 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, de last onder dwangsom aangevuld en besloten dat het parkeerverbod voor touringcars op het perceel niet geldt voor het voor de duur van maximaal vijftien minuten plaatsen van maximaal twee touringcars, op de locatie van 17,5 m bij 7 m, als aangegeven op de bij het besluit gevoegde situatieschets. Het college heeft dit besluit bij het besluit van 4 mei 2010 ingetrokken en de last onder dwangsom als volgt geformuleerd:
    
    "(oud/niet voor beroep vatbaar)
    
    Wij gelasten u om binnen zes weken na de verzenddatum van dit besluit de overtreding te beëindigen. Concreet betekent dit dat u zich dient te onthouden van het uw perceel aan de [locatie] stelselmatig gebruiken als stallings- of parkeerplaats ten behoeve van uw touringcarbedrijf. U dient het perceel vrij te houden van touringcars.
    
    (aanvulling/wel voor beroep vatbaar)
    
    Het bovenstaande geldt niet voor het voor de duur van maximaal 2 uur plaatsen van maximaal twee touringcars op de locatie".
    
    De Afdeling begrijpt de aanvulling aldus dat het plaatsen van touringcars, anders dan parkeren in de vorm van stallen, is gerelateerd aan het gebruik als kantoor, zoals bijvoorbeeld het verrichten van administratieve handelingen, het afhalen van reisbescheiden, geld en dergelijke, en het zakelijk afhandelen van reizen.
    
    Aangezien bij deze besluiten niet aan de bezwaren van [appellante] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep geacht mede een beroep tegen het besluit van 4 mei 2010 in te houden.
    
    2.11. [appellante] betoogt - samengevat - dat de restricties die in het besluit van 4 mei 2010 worden gesteld aan de toegelaten duur van het parkeren en aan het aantal touringcars, nodeloos stringent zijn en de bedrijfsvoering onevenredig zullen schaden. Verder acht zij deze restricties onvoldoende gemotiveerd.
    
    [appellante] verzoekt tevens op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb, om vergoeding van de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken.
    
    2.11.1. Bij besluit van 2 april 1996 heeft het college aan [gemachtigde] bouwvergunning verleend voor het oprichten van het woonhuis op het perceel. Niet in geschil is dat het gebruik van het woonhuis ten behoeve van de functie kantoor van het touringcarbedrijf daarbij expliciet is toegestaan. Het gebruik van het perceel door de chauffeurs van het bedrijf dat verband houdt met die kantoorfunctie, vloeit uit dit gebruik als kantoor voort en is dus ook toegestaan. Dit betekent dat gedurende de tijd dat de chauffeurs met een aan de kantoorfunctie gerelateerd doel het perceel bezoeken, de touringcars op het perceel mogen blijven staan. In zoverre bestaat daarom geen bevoegdheid tot handhavend optreden. Het college had de uitzondering op de last, voor het plaatsen van touringcars op het perceel dan ook niet mogen beperken in tijd, noch in aantal.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.11.2. [appellante] heeft voorafgaand aan het besluit op bezwaar van 26 november 2009 het college verzocht om vergoeding van de kosten van de bestuurlijke voorprocedure krachtens artikel 7:15, tweede lid, van de Awb. Het college heeft op dit verzoek bij het besluit van 4 mei 2010 ten onrechte niet beslist. Het besluit van 4 mei 2010 is mede daarom in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
    
    Overigens leidt deze omstandigheid niet tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. De voorzieningenrechter heeft over deze kwestie terecht geen oordeel gegeven, nu het college opnieuw diende te beslissen op het bezwaar en daarbij dit verzoek had dienen te betrekken.
    
    Het betoog slaagt.
    
    2.12. Het beroep is gegrond. Op grond van het vorenstaande dient het besluit van 4 mei 2010 te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, voor zover het de zinsneden "voor de duur van maximaal 2 uur" en "maximaal twee" betreft en voor zover daarbij aan [appellante] ten onrechte geen vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten is toegekend. De Afdeling zal daarom op hierna te melden wijze zelf in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.13. Het college dient op hierna te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart zich onbevoegd om van het hoger beroep kennis te nemen, voor zover gericht tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter als bedoeld in artikel 8:84, tweede lid, van de Awb;
    
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    III. verklaart het beroep tegen het besluit van 4 mei 2010 van het college van burgemeester en wethouders van Wijk bij Duurstede gegrond;
    
    IV. vernietigt dat besluit, voor zover het de zinsneden "voor de duur van maximaal 2 uur" en "maximaal twee" betreft en voor zover daarin aan [appellante] geen vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten is toegekend;
    
    V. bepaalt dat aan [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar bij haar opgekomen kosten ten laste van het college van Wijk bij Duurstede een vergoeding tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, wordt toegekend;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre voor het vernietigde gedeelte in de plaats treedt van het besluit van 4 mei 2010;
    
    VII. veroordeelt het college van Wijk bij Duurstede tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 900,25 (zegge: negenhonderd euro en vijfentwintig cent), waarvan € 874,- (zegge: achthonderdvierenzeventig euro) is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wijk bij Duurstede aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,- (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Lodder
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 november 2010
    
    17-641