ECLI:NL:RVS:2005:AT3721, Raad van State, 13-04-2005, 200408433/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 februari 2002 heeft de gemeenteraad van Ouder-Amstel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 februari 2002, vastgesteld het bestemmingsplan "Ouderkerkerplas. e.o.".

200408433/1.
      Datum uitspraak: 13 april 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Vilarem B.V.", gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 februari 2002 heeft de gemeenteraad van Ouder-Amstel, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 februari 2002, vastgesteld het bestemmingsplan "Ouderkerkerplas. e.o.".
    
    
      Verweerder heeft bij zijn besluit van 24 september 2002,
      kenmerk 2002-10294, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    
    De Afdeling heeft bij uitspraak van 24 september 2003, no. 200206009/1 dit besluit vernietigd.
    
    
      Verweerder heeft bij zijn besluit van 3 augustus 2004,
      kenmerk 2004-33810, opnieuw beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 oktober 2004, bij de Raad van State ingekomen op 15 oktober 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 november 2004.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van de gemeenteraad. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.L.M. Frantzen, advocaat te Ouderkerk aan de Amstel, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.T. Ziengs, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Ouder-Amstel, vertegenwoordigd door mr. Y.A. van Baak en C. Gronert, ambtenaren van de gemeente, daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.2.    Het plan heeft betrekking op de polder De Nieuwe Bullewijk en de Holendrechter- en Bullewijkerpolder en voorziet in een planologische regeling voor ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan, en voor een (her)inrichting van het gebied gericht op vergroting van het recreatief (mede)gebruik, handhaving van de agrarische functie en het beschermen van de landschappelijke openheid.
    
    Het standpunt van appellante
    
    2.3.    De besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Vilarem B.V." (hierna: Vilarem) voert in beroep aan dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Manege en bijbehorende terreinen", voor zover daarmee de burgerwoning aan de [locatie] als bedrijfswoning binnen deze bestemming is gebracht. Het is hierdoor voor appellante niet mogelijk een voor de manege noodzakelijke bedrijfswoning op te richten. In dat verband voert appellante aan dat het gebruik van de woning ten onrechte onder het overgangsrecht is gebracht. Voorts wijst appellante op de woning aan de [locatie 1], die wel als burgerwoning is bestemd.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.4.    Verweerder heeft geen reden gezien dit plandeel in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het goedgekeurd. Hij stelt zich op het standpunt dat de woning [locatie] in planologisch opzicht tot de manege moet worden gerekend. Bij de verkoop van de manege aan appellante is deze bedrijfswoning afgesplitst. De bouw van nog een bedrijfswoning leidt volgens verweerder tot een ongewenste verdichting van het gebied.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    Aan het plandeel waarop zich de woning [locatie] te Ouderkerk aan de Amstel bevindt, alsmede aan de daaraan grenzende gronden waarop zich de manege bevindt, is de bestemming "Manege en bijbehorende terreinen" toegekend. De gronden zijn ingevolge artikel 20 van de planvoorschriften bestemd voor het uitoefenen van de ruitersport met de daarbij behorende bouwwerken en open terreinen. Er mag ten hoogste één dienstwoning worden gebouwd.
    
    2.5.2.    Ingevolge artikel 32, tweede lid, sub a van de planvoorschriften mag het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan - behoudens in dit artikellid - bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan van kracht wordt, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge het tweede lid, sub b, van dat artikel is het bepaalde onder a niet van toepassing op gebruik als daar bedoeld, dat reeds in strijd was met het tot het daargenoemde tijdstip ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat tot op 3 maanden voor dat tijdstip nog niet bestond.
    
    2.5.3.    De woning [locatie] is niet als bedrijfswoning bij de manege in gebruik.
    
    2.5.4.    Verweerder heeft bij zijn besluit van 24 september 2002, kenmerk 2002-10294, voor de eerste maal beslist over de goedkeuring van het bestreden plandeel en heeft dit plandeel goedgekeurd.
    
    2.5.5.    Bij uitspraak van 24 september 2003, no. 200206009/1, heeft de Afdeling hieromtrent het volgende overwogen:
    
    "Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat aan de woning [locatie] en een gedeelte van de ten oosten daarvan gelegen gronden in het "Uitbreidingsplan in onderdelen Holendrecht 1965" de bestemming "Bebouwing voor agrarische doeleinden" was toegekend. Aan de daaraan grenzende gronden, waar het grootste gedeelte van de huidige bebouwing van de manege zich bevindt, was de bestemming "Recreatieve doeleinden" toegekend, waartoe onder meer een manege en bijbehorende bebouwing worden begrepen.
    
    Op 28 februari 1980 is voor het vernieuwen van het woonhuis bouwvergunning verleend. In het ambtelijk advies bij deze bouwvergunning wordt gesteld dat de woning als dienstwoning bij het manegebedrijf in gebruik is.
    
    Uit de vergunning zelf blijkt echter niet dat deze betrekking heeft op een bedrijfswoning ten behoeve van de manege. Niet is gebleken met welk doel de woning indertijd is opgericht. Onduidelijk is gebleven of en wanneer de woning als bedrijfswoning bij de manege in gebruik is geweest.
    
    Nu onduidelijkheid is blijven bestaan over de vraag hoe de woning moet worden geduid, is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van Vilarem is gegrond, zodat het bestreden besluit, voor zover dit de goedkeuring van het plandeel met de woning [locatie] en aanhorigheden betreft, wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb dient te worden vernietigd."
    
    2.5.6.    De gemeenteraad stelt zich op het standpunt dat de desbetreffende woning van 1965 tot heden moet worden aangemerkt als bedrijfswoning bij de manege. De in 1980 verleende bouwvergunning kon slechts worden verleend als de woning was aangemerkt als dienstwoning. Indien de woning als burgerwoning zou zijn aangemerkt, dan zou dit niet hebben gepast in het destijds vigerende bestemmingsplan en zou de bouwvergunning zijn geweigerd, dan wel zou een vrijstellingsprocedure zijn gevolgd.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    De woning aan de [locatie] was voor 1965 in gebruik als bedrijfswoning bij het ter plaatse gevestigde agrarisch bedrijf. De woning is in het "Uitbreidingsplan in onderdelen Holendrecht 1965" (hierna: het vorige plan) bestemd als "Bebouwing voor agrarische doeleinden".
    
    In 1965 is een bouwvergunning verleend voor vervanging van de bij het agrarisch bedrijf behorende varkensschuur door een overdekte manege. Vanaf dat moment is de woning in gebruik geweest als dienstwoning bij de manege.
    
    In het ontwerpbestemmingsplan "Holendrecht 1970" is de mogelijkheid opgenomen om een tweede dienstwoning te bouwen binnen de bestemming "Recreatieve doeleinden", die in dat plan is toegekend aan de gronden waarop zich onder meer de manege en de woning [locatie] bevinden. Op 19 mei 1971 is bouwvergunning verleend voor de bouw van een tweede dienstwoning, nadat hiervoor een procedure ingevolge artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is gevolgd, waarbij op het plan "Holendrecht 1970" is geanticipeerd. Het laatstgenoemde plan is echter nooit vastgesteld.
    
    De als tweede dienstwoning bedoelde woning heeft het adres [locatie 1] gekregen en is door de toenmalige eigenaar na voltooiing van de bouw aangeboden voor verkoop als burgerwoning. Uit de stukken is gebleken dat van de zijde van het gemeentebestuur de toenmalige eigenaar van de manege, tevens verkoper van die woning, zijn makelaar en de aankomende koper van de manege zijn gewezen op de omstandigheid dat de woning [locatie 1], naast de dienstwoning [locatie], moest worden beschouwd als tweede dienstwoning bij de manege.
    
    De woning [locatie 1] is als burgerwoning verkocht en nooit als dienstwoning in gebruik geweest.
    
    In 1972 is de manege met de dienstwoning [locatie] verkocht.
    
    De vorige eigenaar heeft de manege van 1972 tot 2001 in eigendom gehad. De bijbehorende woning [locatie] werd door hem gedurende deze periode bewoond.
    
    De manege is in februari 2001 door de vorige eigenaar verkocht aan appellante. De woning is echter eigendom gebleven van de vorige eigenaar van de manege, en wordt nog steeds door hem bewoond.
    
    In 1980 is de desbetreffende woning gesloopt en vernieuwd. Hiervoor is op 28 februari 1980 een bouwvergunning verleend. In de aanvraag voor deze bouwvergunning wordt gesproken over het vernieuwen van een woonhuis.
    
    In de terminologie van de vergunning wordt echter geen onderscheid gemaakt tussen dienstwoningen en burgerwoningen. Uit het gebezigde begrip woonhuis is niet met zekerheid af te leiden dat het gemeentebestuur bij het verlenen van de bouwvergunning is uitgegaan van het gebruik van de woning als dienstwoning, dan wel burgerwoning. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is echter genoegzaam gebleken dat het gemeentebestuur ook in 1980 de woning [locatie] beschouwde als dienstwoning bij de manege, hetgeen ook, naar door appellante niet is weersproken, in overeenstemming was met het feitelijk gebruik van de woning op dat moment.
    
    Anders dan appellante ziet de Afdeling derhalve geen aanleiding voor het oordeel dat appellante aan de omstandigheid dat deze bouwvergunning is verleend rechten kan ontlenen, die zover strekken dat haar beroep op een bestemming als burgerwoning gehonoreerd zou moeten worden.
    
    Voorts is appellante ten tijde van de aankoop van de manege van de zijde van het gemeentebestuur gewezen op het feit dat, indien de manege zou worden aangekocht zonder de dienstwoning [locatie], geen mogelijkheid zou bestaan voor de bouw van een nieuwe dienstwoning bij de manege. Gelet op het vorenstaande is aannemelijk geworden dat appellante reeds bij verwerving van de manege in 2001 ervan op de hoogte was dat de planologische situatie er aan in de weg zou staan om bij de manege een nieuwe dienstwoning te bouwen.
    
    2.6.1.    De bestemming "Manege en bijbehorende terreinen" die aan het perceel [locatie] is gegeven staat een dienstwoning toe. De woning op dit perceel wordt echter als burgerwoning gebruikt.
    
    Het gebruik is derhalve in strijd met de in het plan neergelegde bestemming en is aangevangen voordat het bestemmingsplan in werking is getreden.
    
    Het gebruik van de dienstwoning als burgerwoning is tevens in strijd met de bestemming die in het vorige plan aan de woning [locatie] was toegekend, nu volgens dat plan de woning moest worden beschouwd als een agrarische bedrijfswoning.
    
    Nu sprake is van gebruik dat reeds in strijd was met het vorige plan, heeft de gemeenteraad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wens van appellante om de woning als burgerwoning te bestemmen niet voor honorering in aanmerking komt. Onder de gegeven omstandigheden is een bestemming als burgerwoning slechts mogelijk, indien een geheel nieuwe burgerwoning ook mogelijk zou zijn. Het beleid van de provincie, dat verstening in het buitengebied moet worden tegengegaan, verzet zich hier in beginsel tegen. Ten aanzien van het betoog van appellante dat ter plaatse in het buitengebied al van enige verstedelijking sprake is, heeft de gemeenteraad het standpunt ingenomen dat het gemeentelijk beleid er juist op is gericht om verdere verstedelijking aan de randen van de kernen tegen te gaan. Dit standpunt, dat bevestiging vindt in de stukken, is niet onredelijk.
    
    De omstandigheid dat volgens appellante sprake is van reeds langdurig gebruik als burgerwoning, kan een bestemming als burgerwoning evenmin rechtvaardigen. Ten aanzien van de door appellante gemaakte vergelijking met de woning [locatie 1], die in het voorliggende plan wel een woonbestemming heeft gekregen, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat die situatie zodanig overeenkomt met de thans aan de orde zijnde situatie, dat verweerder om deze reden niet heeft kunnen instemmen met het plan.
    
    Gelet op al het vorenstaande treft het bezwaar van appellante, voor zover het is gericht op het verkrijgen van een woonbestemming voor het perceel [locatie], geen doel.
    
    2.6.2.    Het gebruik van de dienstwoning als burgerwoning mag op grond van artikel 32 van de planvoorschriften van het voorliggende plan worden voortgezet. Hiermee is het bestaande gebruik van de woning onder het overgangsrecht gebracht.
    
    Overgangsrecht is echter gericht op het beëindigen binnen de planperiode van het bestaand gebruik dat in strijd is met de in het plan neergelegde bestemming.
    
    Het overgangsrecht is niet bedoeld voor gebruikers die geen te eerbiedigen rechten en belangen hebben, zoals in het voorliggende geval, waarin het gebruik als burgerwoning door de huidige gebruiker reeds is aangevangen in strijd met de onder het vorige plan geldende bestemming.
    
    In dit geval is echter niet aannemelijk dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd.
    
    Appellante heeft derhalve terecht mede aangevoerd dat de gemeenteraad deze situatie ten onrechte onder een niet op het plandeel toegespitst overgangsrecht heeft gebracht. Hierbij dient verder in aanmerking te worden genomen dat het gemeentebestuur reeds in de zienswijze naar aanleiding van het ontwerpplan door appellante op de hoogte is gebracht van het feitelijk gebruik van de woning.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de regeling van het gebruik van de woning zoals dat is geregeld in het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Conclusie
    
    2.7.    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het in artikel 32 van de planvoorschriften opgenomen overgangsrecht, voor zover het betreft de woning op het perceel [locatie], niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan het voornoemde plandeel.
    
    Proceskosten
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 3 augustus 2004, kenmerk 2004-33810, voor zover artikel 32 van de planvoorschriften, voor zover het betreft de woning op het perceel [locatie], is goedgekeurd;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het onder II genoemde voorschrift, voor zover het betreft de woning op het perceel [locatie];
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Noord-Holland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Van Dorst
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2005
    
    357.