ECLI:NL:RVS:2009:BJ1853, Raad van State, 08-07-2009, 200807889/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 november 2006 heeft de raad van de gemeente Maasdonk (hierna: de gemeenteraad) het verzoek van [verzoeker sub 2], de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hotel/Restaurant Nuland Exploitatie B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van der Valk Internationale Holding B.V. (hierna gezamenlijk: [verzoeker sub 2]), het verzoek van [verzoeker sub 1A], [verzoeker sub 1B], de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid VLN Handelsonderneming B.V. en [verzoekster sub 1D] (hierna gezamenlijk: [verzoeker sub 1A]), het verzoek van [verzoeker sub 1E], het verzoek van [verzoeker sub 1I] en [verzoekster sub 1H] (hierna: gezamenlijk: [verzoeker sub 1I]), en het verzoek van [verzoeker sub 1G] en [verzoekster sub 1F (hierna: [verzoeker sub 1G]) om vergoeding van planschade afgewezen.

200807889/1/H2.
      Datum uitspraak: 8 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de raad van de gemeente Maasdonk,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 9 september 2008 in zaken nrs. 07/1710 en 08/745 in het geding tussen:
    
    
      1. [verzoeker sub 1A], [verzoeker sub 1B], [verzoeker sub 1C], de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid VLN Handelsonderneming B.V., [verzoekster 1D], Autobedrijf Nuland, [verzoeker sub 1E], [verzoekster sub 1F], [verzoeker sub 1G], [verzoekster sub 1H] en [verzoeker sub 1I], alle wonend of gevestigd te [plaats],
      2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Motel Nuland B.V., de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van der Valk Internationale Holding B.V. en familie [verzoeker sub 2], alle gevestigd of wonend te Nuland
    
    
    en
    
    appellant.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 november 2006 heeft de raad van de gemeente Maasdonk (hierna: de gemeenteraad) het verzoek van [verzoeker sub 2], de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Hotel/Restaurant Nuland Exploitatie B.V. en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Van der Valk Internationale Holding B.V. (hierna gezamenlijk: [verzoeker sub 2]), het verzoek van [verzoeker sub 1A], [verzoeker sub 1B], de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid VLN Handelsonderneming B.V. en [verzoekster sub 1D] (hierna gezamenlijk: [verzoeker sub 1A]), het verzoek van [verzoeker sub 1E], het verzoek van [verzoeker sub 1I] en [verzoekster sub 1H] (hierna: gezamenlijk: [verzoeker sub 1I]), en het verzoek van [verzoeker sub 1G] en [verzoekster sub 1F (hierna: [verzoeker sub 1G]) om vergoeding van planschade afgewezen.
    
    De gemeenteraad heeft op de verzoeken van [verzoeker sub 1A], [verzoeker sub 1E], [verzoeker sub 1I] en [verzoeker sub 1G] (hierna gezamenlijk ook: [verzoeker sub 1A] en anderen) en [verzoeker sub 2] ingestemd met rechtstreeks beroep bij de rechtbank en de ingediende bezwaarschriften bij brief van 10 mei 2007 doorgezonden aan de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank).
    
    Bij uitspraak van 9 september 2008, verzonden op 16 september 2008, heeft de rechtbank de door [verzoeker sub 1A] en anderen en [verzoeker sub 2] ingestelde beroepen tegen het besluit van 28 november 2006 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de gemeenteraad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 oktober 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    [verzoeker sub 1A] en anderen en [verzoeker sub 2] hebben verweerschriften ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 april 2009, waar de gemeenteraad, vertegenwoordigd door W.C.M. van Veghel, ambtenaar in dienst van de gemeente, bijgestaan door P.A.J.M. van Bragt, werkzaam bij de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) te Rotterdam, en [verzoeker sub 1A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat te Eindhoven, en [verzoeker sub 2], vertegenwoordigd door mr. C.G.J.M. Termaat, advocaat te Rosmalen, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het betoog van [verzoeker sub 1A] en anderen en [verzoeker sub 2] ter zitting dat het door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) ingestelde hoger beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard, omdat dit niet namens de gemeenteraad is ingesteld, faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 21 juni 2006 in zaak nr. 200507631/1), is het college, gelet op artikel 160, eerste lid, aanhef en onder f, van de Gemeentewet, zoals deze bepaling sinds de inwerkingtreding van de Wet dualisering gemeentebestuur op 7 maart 2002 luidt, bevoegd namens de gemeenteraad hoger beroep in te stellen. Ter zitting is van de zijde van de gemeenteraad verklaard dat het college het hoger beroep namens de gemeenteraad heeft ingesteld. Dat het college dit niet uitdrukkelijk in de brief van 22 oktober 2008 heeft vermeld, vormt geen aanleiding om dit niet voor waar aan te nemen.
    
    2.2. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde van belang, kent de gemeenteraad, voor zover een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.3. Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden onderzocht of de verzoeker door wijziging van het planologische regime in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de planologische maatregel waarvan wordt gesteld dat deze schade heeft veroorzaakt en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon, onderscheidenlijk kan, worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking heeft plaatsgevonden.
    
    2.4. [verzoeker sub 1A] en anderen en [verzoeker sub 2] zijn eigenaren van de percelen met bedrijfsobjecten aan de Rijksweg 17, 25, 33, 55, 55a, en 67 en de Ambachtstraat 10, te Nuland (hierna: de percelen). Zij hebben verzocht om vergoeding van vermogens- en inkomensschade die zij stellen te lijden ten gevolge van het door de gemeenteraad op 11 maart 1997 vastgestelde en door gedeputeerde staten bij besluit van 17 oktober 1997 gedeeltelijk goedgekeurde bestemmingsplan "A59 Maasdonk", dat voorziet in de aanleg van Rijksweg A59 (hierna: de A59) op grotere afstand van de percelen, dan de bestaande weg N50 (hierna: de N50). Langs de A59 worden ondoorzichtige, betonnen, geluidsschermen geplaatst, met volgens hen als gevolg dat hun percelen niet meer op een zogenoemde zichtlocatie zullen liggen, waardoor zij schade lijden.
    
    2.5. Ingevolge het bestemmingsplan "A59 Maasdonk" hebben de gronden ten zuiden, op een afstand variërend van ongeveer 20, 70 en 100 meter, van de percelen de bestemming "Verkeersdoeleinden" en zijn aldus bestemd voor de nationale en regionale verbindingsweg A59, de aanleg van aansluitende en kruisende lokale wegen, fietspaden en hiermee verband houdende waterstaatkundige en verkeerskundige werken, het treffen van landschappelijke voorzieningen ter inpassing van de Rijksweg en bijbehorende werken in het landschap, zoals bermbeplanting, en de aanleg van geluidwerende voorzieningen, zoals aarden wallen en/of geluidschermen. Het gebied tussen de A59 en de ten zuiden aan de percelen grenzende N50 is bestemd als "Groenvoorzieningen", op grond waarvan die gronden niet mogen worden bebouwd.
    
    Voorheen gold voor de ten zuiden van de percelen gelegen gronden het door de gemeenteraad op 28 mei 1979 vastgestelde, door gedeputeerde staten bij besluit van 21 oktober 1980 goedgekeurde en na het koninklijk besluit van 13 maart 1985 in werking getreden bestemmingsplan "Buitengebied, zuidelijk deel herziening 1978" (hierna: het bestemmingsplan). Ingevolge de plankaart was een nabij de percelen gelegen strook grond van 50 meter breed bestemd als "Wegen" met de subbestemming "klasse I". Ingevolge artikel 29, eerste lid, onder 1, van de planvoorschriften waren gronden met de bestemming "Wegen" bestemd voor verharde weg, verhard en onverhard fietspad, met de daarbij behorende paden, bermen, sloten, parkeerstroken en dergelijke, volgens de classificatie, welke op de kaart is aangegeven. Volgens de plankaart en het renvooi kende de bestemming "Wegen" de subbestemmingen "klasse I", "klasse IV", "overige wegen" en "fietspaden". Op de plankaart zijn voorts de wegprofielen "klasse I", "klasse IV" en "overige wegen" getekend. Het wegprofiel "klasse I" voorzag in een maximaal 50 meter brede weg, bestaande uit twee rijstroken van maximaal 6 onderscheidenlijk 6,25 meter breed, gescheiden door een groenstrook van variabele breedte, met aan weerszijden bermen met bomen van variabele breedte, daarnaast fietspaden van 2,50 meter en bermen en bermsloten van variabele breedte (hierna: wegprofiel "klasse I").
    
    2.6. De raad heeft de verzoeken ter advisering voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ), die in februari 2006 over elk van de verzoeken een advies heeft uitgebracht. Volgens de SAOZ zijn [verzoeker sub 1A] en anderen en [verzoeker sub 2] door de planologische verandering niet in een planologisch nadeliger situatie geraakt, omdat ingevolge het oude planologische regime de N50 in een verdiepte tunnelbak, al dan niet afgedekt, kon worden aangelegd, zodat ook dan geen sprake zou zijn geweest van een planologisch gegarandeerde zichtlocatie. Volgens de SAOZ was de planologische verandering voor [verzoeker sub 1A], [verzoeker sub 1E] en [verzoeker sub 1G] bovendien ten tijde van de aankoop van hun percelen voorzienbaar, omdat het rijks-, provinciaal en gemeentelijk beleid er toentertijd al op was gericht de N50 om te bouwen tot de A59. Zo al moet worden aangenomen dat zij ten gevolge van de planologische verandering in een planologisch nadeliger situatie zijn komen te verkeren, behoort de daaruit voortvloeiende schade daarom redelijkerwijs te hunner laste te blijven, aldus de SAOZ.
    
    De raad heeft bij besluit van 28 november 2006 op grond van de adviezen van de SAOZ de verzoeken van [verzoeker sub 1A] en anderen en [verzoeker sub 2] afgewezen.
    
    De rechtbank heeft de daartegen met toepassing van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht ingestelde beroepen gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    
    2.7. De gemeenraad betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen, samengevat weergegeven, dat wegprofiel "klasse I" normatieve werking heeft, op grond waarvan ter plaatse alleen een weg op maaiveldniveau was toegestaan, zodat de aanleg van een tunnelbak was verboden. Daartoe voert de gemeenteraad in essentie aan, onder verwijzing naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 30 mei 1997 in zaak E01.95.0045 (AB 1997/363), dat in de planvoorschriften geen bepalingen over de inrichting van wegen of de verbindendheid van wegprofielen zijn opgenomen en dat daarom aan wegprofiel "klasse I" geen juridische betekenis toekomt.
    
    2.7.1. Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat wegprofiel "klasse I" normatieve werking heeft, omdat artikel 29 van de voorschriften direct verwijst naar de classificatie op de plankaart. Wegprofiel "klasse I" voorziet alleen in de aanleg van een weg op maaiveldniveau, omdat daarin bermen met bomen en bermsloten zijn opgenomen. De rechtbank heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat de N50, die ingevolge het bestemmingsplan was bestemd als "Wegen" met subbestemming "klasse I", voorheen niet in een tunnelbak mocht worden aangelegd. Het beroep op de uitspraak van 30 mei 1997 in zaak E01.95.0045 (AB 1997/363) kan de gemeenteraad niet baten, omdat in die zaak, anders dan in deze zaak, in de desbetreffende voorschriften van het bestemmingsplan in het geheel niet naar de plankaart was verwezen.
    
    2.8. De gemeenteraad betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat ingevolge artikel 3 van de planvoorschriften een gesloten aarden wal met een lengte van ongeveer tien kilometer langs de N50 niet was toegestaan. Hij voert aan dat ingevolge die bepaling zijwegen die aansluiten op de N50 weliswaar gedeeltelijk vrijgehouden moesten worden van bebouwing, maar dat een aarden wal geen bebouwing is. Volgens de gemeenteraad mocht onder het oude planologische regime langs de N50 een aarden wal worden aangelegd en kon daardoor het zicht op de percelen worden weggenomen.
    
    2.8.1. Ingevolge artikel 3, tweede lid, van de planvoorschriften moeten bij aansluiting van zijwegen uitkomende op wegen "klasse I" driehoeken worden vrijgehouden van bebouwing, welke driehoeken worden gevormd door de wegassen en de diagonaalverbinding van de punten, gelegen op de wegassen "klasse I" vanuit het kruispunt gemeten, respectievelijk op 250 en 50 meter.
    
    De gemeenteraad betoogt terecht dat deze bepaling alleen betrekking heeft op bebouwing en dat een aarden wal geen bebouwing is. De rechtbank heeft dit niet onderkend. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe wordt allereerst overwogen dat uit overweging 2.7.1 volgt dat voor de inrichting van de N50 het wegprofiel "klasse I" bindend was. Dit wegprofiel voorziet niet in een aarden wal, zodat voorheen binnen het bestemmingsvlak "Wegen" voor de N50 geen aarden wal was toegestaan. Voorts is van de zijde van de gemeenteraad ter zitting bevestigd dat tussen de N50 en de percelen geen ruimte is voor een aarden wal. Hieruit volgt dat de rechtbank terecht, zij het op onjuiste gronden, heeft overwogen dat het zicht vanaf de N50 op de percelen voorheen niet kon worden weggenomen door het aanleggen van een aarden wal.
    
    2.9. De gemeenteraad betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de aanleg van de A59 met ondoorzichtige geluidsschermen voor [verzoeker sub 1A] en anderen ten tijde van de aankoop van hun percelen niet voorzienbaar was. Daartoe voert hij, onder verwijzing naar de uitspraken van 27 juni 2007 in de onderscheiden zaken <a target="_blank"  href="http://17496">200605214/1</a> en 200605219/1, aan dat voor het antwoord op de vraag of sprake is van voorzienbaarheid bepalend is hetgeen bekend was ten tijde van de aankoop van de percelen. Volgens de gemeenteraad heeft de rechtbank daarvoor ten onrechte betekenis gehecht aan een na die aankoop gehouden presentatie over de aanleg van de A59 met transparante schermen en aan de voorschriften over die schermen in het nadien vastgestelde bestemmingsplan "A59 Maasdonk", aan welke voorschriften het college van gedeputeerde staten goedkeuring heeft onthouden. Hij voert voorts aan dat in de adviezen van de SAOZ de plan- en besluitvorming over de A59 is geschetst vanaf de vaststelling van het eerste Structuurschema Verkeer en Vervoer op 25 mei 1981 tot de Trajectnota A59 van maart 1985 en het definitieve Tracébesluit van oktober 1995 en dat uit die ruimtelijke plannen de voorgenomen wijziging van de wegenstructuur ter plaatse duidelijk was af te leiden. Volgens de gemeenteraad had elke redelijk denkende en handelende gegadigde voor een onroerende zaak bij een beslissing tot aankoop hiermee rekening kunnen en moeten houden.
    
    2.9.1. Of sprake is van voorzienbaarheid moet worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of ten tijde van de aankoop van de onroerende zaak voor een redelijk denkend en handelend koper aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ter plaatse in ongunstige zin zou veranderen. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    2.9.2. Met betrekking tot het betoog van de gemeenteraad dat de aanleg van de A59 voorzienbaar was ten tijde van de aankoop door [verzoeker sub 1A], [verzoeker sub 1E] en [verzoeker sub 1G] is het bijzonder van belang dat de aanleg van de A59 op zichzelf niet leidt tot verlies van de zogenoemde zichtlocatie voor hun percelen en dat, ook al hadden zij ten tijde van de aankoop van hun percelen op de hoogte kunnen en moeten zijn van die aanleg, dit niet betekent dat zij ten tijde van die aankoop ook hadden moeten begrijpen dat langs de A59 geluidsschermen zouden worden opgericht waardoor hun percelen niet langer op een zogenoemde zichtlocatie zouden liggen.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de gemeenteraad dit aspect ten onrechte niet bij zijn besluit van 28 november 2006 betrokken. Daartoe wordt allereerst overwogen dat [verzoeker sub 1A], [verzoeker sub 1E] en [verzoeker sub 1G] steeds hebben aangevoerd dat zij schade lijden ten gevolge van het verloren gaan van de zichtlocatie en dat dit het gevolg is van de bouw van ondoorzichtige geluidsschermen langs de A59. Verder hebben, volgens de SAOZ-adviezen, [verzoeker sub 1A] hun perceel op 2 mei 1991, [verzoeker sub 1G] op 14 mei 1992 en [verzoeker sub 1E] op 16 januari 1996 verworven, welke percelen zij vermoedelijk eerder hebben gekocht, en is in de SAOZ-adviezen niet toegelicht waarom voor een redelijk denkend en handelend koper ten tijde van de aankoop van die percelen aanleiding bestond om rekening te houden met de bouw van geluidsschermen langs de A59. Daarbij is in aanmerking genomen dat in het verleden, ook nabij woongebieden, rijkswegen zonder geluidsschermen zijn aangelegd en dat het bij de vraag of die aanleg voorzienbaar was het erom gaat of er voor een redelijk denkend en handelend koper naar hetgeen toen moest worden verwacht aanleiding bestond om daarmee rekening te houden. Voorts blijkt uit de SAOZ-adviezen evenmin of de bouw van geluidsschermen langs de A59 in de eerder vermelde beleidsstukken ter sprake is gebracht of waarom die bouw daaruit had kunnen en moeten worden begrepen.
    
    2.10. De conclusie is dat de SAOZ-adviezen dusdanige gebreken vertonen dat de gemeenteraad het besluit van 28 november 2006 daarop niet heeft mogen baseren. De rechtbank heeft dit besluit dan ook, zij het gedeeltelijk op andere gronden, terecht vernietigd.
    
    2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd. De gemeenteraad dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak en de uitspraak van de rechtbank is overwogen, een nieuw besluit te nemen.
    
    2.12. De gemeenteraad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden verwezen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. veroordeelt de raad van de gemeente Maasdonk tot vergoeding van bij [verzoeker sub 1A] en anderen in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Maasdonk aan [verzoeker sub 1A] en anderen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    III. veroordeelt de raad van de gemeente Maasdonk tot vergoeding van bij [verzoeker sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Maasdonk aan [verzoeker sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    IV. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van de gemeente Maasdonk griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieëndertig euro) heft.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Roelfsema
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2009
    
    507.