ECLI:NL:RVS:2020:2523, Raad van State, 28-10-2020, 201904725/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 augustus 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente de op 25 augustus 2016 aan Lidl verleende omgevingsvergunning voor het aanleggen van een uitweg op het adres De Wheeme (ong.) te Goor, ingetrokken. Lidl heeft het voornemen om een supermarkt te openen aan de Kerkstraat te Goor. Zij heeft het college verzocht om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een uitweg aan de Wheeme voor het bevoorraden van de supermarkt. Op 25 augustus 2016 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Op 24 januari 2017 heeft het bureau Goudappel Coffeng op verzoek van het college het rapport "Expeditie Lidl Kerkstraat Goor" over de fysieke bereikbaarheid en de verkeersveiligheid in verband met de bevoorrading van de beoogde supermarkt uitgebracht. Het college heeft zich aan de hand van dit rapport op het standpunt gesteld dat het gebruik van de uitweg aan de Wheeme tot gevaar voor het verkeer op de weg kan leiden.

201904725/1/R3.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Lidl Nederland GmbH, gevestigd te Huizen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 9 mei 2019 in zaak nr. 18/1190 in het geding tussen:
    Lidl
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 augustus 2017 heeft het college de op 25 augustus 2016 aan Lidl verleende omgevingsvergunning voor het aanleggen van een uitweg op het adres De Wheeme (ong.) te Goor, ingetrokken.
    Bij besluit van 25 mei 2018 heeft het college het door Lidl daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 mei 2019 heeft de rechtbank het door Lidl daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Lidl hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met zaak nr. 201904731/1/R3, ter zitting behandeld op 24 augustus 2020, waar Lidl, vertegenwoordigd door mr. R.J.H. Minkhorst, advocaat te Nijmegen, vergezeld door [persoon], de Vereniging van Eigenaars Gebouw "De Zon" en anderen, vertegenwoordigd door mr. J. Bosma, advocaat te Hengelo, vergezeld door [personen], en het college, vertegenwoordigd door mr. C.J.H. Delissen en mr. A.A. van den Brand, beiden advocaat te Nijmegen, vergezeld door G.R.F. ter Braak en ing. B.J.M. Beernink, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Lidl heeft het voornemen om een supermarkt te openen aan de Kerkstraat te Goor. Zij heeft het college verzocht om een omgevingsvergunning voor het aanleggen van een uitweg aan de Wheeme voor het bevoorraden van de supermarkt. Op 25 augustus 2016 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning verleend (hierna: de uitwegvergunning).
        Op 24 januari 2017 heeft het bureau Goudappel Coffeng op verzoek van het college het rapport "Expeditie Lidl Kerkstraat Goor" over de fysieke bereikbaarheid en de verkeersveiligheid in verband met de bevoorrading van de beoogde supermarkt uitgebracht. Het college heeft zich aan de hand van dit rapport op het standpunt gesteld dat het gebruik van de uitweg aan de Wheeme tot gevaar voor het verkeer op de weg kan leiden. Het college heeft hierin aanleiding gevonden om de verleende uitwegvergunning met toepassing van artikel 1:6 van de Algemene plaatselijke verordening Hof van Twente 2016 (hierna: de APV) in te trekken, mede gelet op het daartoe ingediende verzoek van verschillende omwonenden, centrumwinkeliers en overige belanghebbenden.
        De rechtbank heeft, samengevat, overwogen dat is voldaan aan de voorwaarden waaronder het college tot intrekking van de uitwegvergunning kon overgaan. Volgens de rechtbank was sprake van gewijzigde inzichten en heeft het college het belang van de verkeersveiligheid als doorslaggevend mogen aanmerken en de intrekking van de uitwegvergunning noodzakelijk mogen achten.
        Lidl kan zich hiermee niet verenigen.
    Het besluit tot intrekking van de uitwegvergunning
    2.    Lidl betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat niet is voldaan aan de voorwaarden waaronder het college tot intrekking van de uitwegvergunning had kunnen overgaan. Volgens haar is het college ten onrechte op basis van een belangenafweging tot intrekking overgegaan. Intrekking is slechts toegestaan in geval van een verandering van omstandigheden of inzichten, opgetreden na het verlenen van de uitwegvergunning en een noodzaak tot intrekking vanwege de belangen ter bescherming waarvan deze vergunning is vereist. Hiervan is volgens Lidl in dit geval geen sprake. Zij voert aan dat de verkeersveiligheid al bij het verlenen van de uitwegvergunning was beoordeeld aan de hand van een verkeerskundig advies en dat het college hierin toen geen reden heeft gevonden de uitwegvergunning te weigeren. Lidl betwist onder overlegging van een tegenrapport van Royal Haskoning DHV van 27 september 2017 dat sprake is van een verkeersonveilige situatie. Volgens haar bevat het rapport van Goudappel Coffeng, waarop het college zich heeft gebaseerd, geen nieuwe omstandigheden of inzichten. Bovendien biedt het onvoldoende grondslag om de uitwegvergunning met het oog op de verkeersveiligheid in te trekken. Zo nodig bestaat de mogelijkheid om de verkeersveiligheid te waarborgen door alsnog een voorschrift aan de uitwegvergunning te verbinden over begeleiding van de vrachtwagen bij het inrijden van de uitweg, zoals ook in het rapport van Goudappel Coffeng staat. Lidl betwist dat een dergelijk voorschrift niet te handhaven is. Lidl verzet zich verder tegen de overwegingen van de rechtbank dat het college van de noodzaak tot intrekking mocht uitgaan omdat de Wheeme voor gemotoriseerd verkeer een eenrichtingsweg is en veel schoolgaande kinderen en andere fietsers daarvan in beide richtingen gebruik maken. Dit maakt de verkeerssituatie volgens Lidl niet onveiliger. Volgens Lidl vereist een besluit tot intrekking van een reeds onherroepelijk geworden vergunning dat de noodzaak daartoe overtuigend wordt aangetoond, rekening houdend met de belangen van de vergunninghouder. Volgens Lidl verdraagt het besluit tot intrekking van haar omgevingsvergunning zich hiermee niet.
    2.1.    Artikel 1:6 van de APV luidt:
    "De vergunning of ontheffing kan worden ingetrokken of gewijzigd:
    […]
    b. indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de ontheffing of vergunning, intrekking of wijziging noodzakelijk is vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist;
    […]."
        Artikel 2:12 luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning van het college een uitweg te maken naar de weg of verandering te brengen in een bestaande uitweg naar de weg.
    2. In afwijking van het bepaalde in artikel 1:8 wordt de vergunning geweigerd:
    a. ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg;
    […]."
    2.2.    Het college heeft besloten tot intrekking van de uitwegvergunning omdat zij door het rapport van Goudappel Coffeng van 24 januari 2017 tot een verandering van inzicht omtrent het gevaar voor het verkeer op de weg is gekomen.
        De Afdeling overweegt dat de door Lidl aangevoerde omstandigheid dat het college voorafgaand aan de verlening van de uitwegvergunning al een beoordeling van het gevaar voor het verkeer op de weg had gemaakt, en het daarin op dat moment geen aanleiding heeft gevonden om de uitwegvergunning te weigeren, niet betekent dat het college op grond van artikel 1:6 van de APV niet bevoegd was om de uitwegvergunning met het oog op gevaar voor het verkeer op de weg in te trekken. Uit de tekst van dat artikel volgt dat niet alleen een verandering van omstandigheden, maar ook een verandering van inzichten, opgetreden na verlening van de uitwegvergunning, aanleiding kan geven om tot intrekking over te gaan. Uit deze tekst volgt niet dat een verandering van inzichten moet voortvloeien uit een verandering van feiten en omstandigheden.
    2.3.    Wat betreft de voorwaarde dat intrekking noodzakelijk moet zijn vanwege het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning is vereist, stelt de Afdeling voorop dat de term "noodzakelijk" impliceert dat aan een intrekking niet een soortgelijke belangenafweging ten grondslag kan worden gelegd als aan een beslissing omtrent een aanvraag om een uitwegvergunning. De rechtszekerheid van degene die beschikt over de eerder verleende vergunning, zou zich daartegen ook verzetten. Om een noodzaak tot intrekking te kunnen aannemen, moet sprake zijn van een zwaarwegend belang.
    2.4.    Het college stelt zich aan de hand van het rapport van Goudappel Coffeng op het standpunt dat intrekking van de uitwegvergunning noodzakelijk is omdat het gebruik van de uitweg zal leiden tot een onaanvaardbaar gevaar voor het verkeer op de weg. In dat rapport staat dat vrachtwagens, om de uitweg te bereiken, de Wheeme uitsluitend uit westelijke richting via de Kerkstraat kunnen inrijden. Bij de bevoorrading zal Lidl gebruik maken van vrachtwagencombinaties (in de vorm van een trekker met oplegger) met een totale lengte van 16,5 m. In theorie is er net voldoende ruimte voor een dergelijke vrachtwagen om de benodigde manoeuvre te maken, maar niet met een veiligheidsmarge van 0,75 m. In de praktijk zullen chauffeurs moeite met deze manoeuvre hebben. Regelmatig zullen vrachtwagens één of twee keer achteruit moeten steken om de Wheeme in te kunnen draaien. Achteropkomend verkeer zal daar niet op bedacht zijn, terwijl de chauffeur van de vrachtwagen nauwelijks of geen zicht op de achterkant van de vrachtwagen heeft. Verder zal de vrachtwagen, om de uitweg te kunnen insteken, uiterst links op de Wheeme moeten rijden, tegen het trottoir aan. Er is vrijwel geen veiligheidsmarge tot parkeerplaatsen aan de rechterkant van de Wheeme. Om de vrachtwagen juist te positioneren om achteruit de uitweg in te steken, moet de vrachtwagen een slingerbeweging maken tot op het trottoir links. Vervolgens moet de vrachtwagen achteruit over het trottoir aan de andere kant de uitweg insteken, waarbij de chauffeur geen zicht heeft op voetgangers op dat trottoir. Voor deze situatie is een begeleider bij de achterkant van de vrachtwagen nodig. Ook hier is onvoldoende veiligheidsmarge. Tot slot zal de vrachtwagen de uitweg na het laden en lossen via de Wheeme weer moeten verlaten. Ook hierbij leidt de beperkte breedte van de Wheeme ertoe dat de vrachtwagen vlak langs het trottoir aan de linkerkant zal moeten rijden. Dat zal door voetgangers als dreigend worden ervaren. Bovendien wordt achteropkomend verkeer gehinderd door de langzaam rijdende vrachtwagen en zullen tegemoet komende fietsers en bromfietsers noodgedwongen moeten stoppen, afstappen en het trottoir opgaan.
        Het college heeft de conclusies uit het rapport van Goudappel Coffeng overgenomen, waarbij het heeft betrokken dat de Wheeme voor gemotoriseerd verkeer een eenrichtingsweg is, veel fietsers en schoolgaande kinderen in beide richtingen gebruik maken van de Wheeme en dat het een voorschrift over begeleiding van de vrachtwagen bij het achteruit rijden vrijwel niet handhaafbaar acht.
    2.5.    Lidl betwist de conclusies uit het rapport van Goudappel Coffeng aan de hand van een rapport van Royal Haskoning DHV van 27 september 2017. Daarin staat dat het inrijden van de Wheeme uit westelijke richting in één vloeiende manouevre goed mogelijk is, zonder dat de vrachtwagen achteruit zal moeten steken. Volgens Royal Haskoning DHV zijn de veiligheidsmarges waarvan Goudappel Coffeng is uitgegaan nergens vastgelegd, en kan worden volstaan met het aanhouden van een veiligheidsmarge van 0,4 m voor manoeuvres. Uitgaande van deze marge biedt de Wheeme voldoende ruimte. Lidl heeft ter zitting een video-opname getoond waarop is te zien dat een vrachtwagen de bedoelde manoeuvre in één beweging maakt. Verder onderschrijft Royal Haskoning DHV dat fietsers op de Wheeme incidenteel moeten uitwijken naar het trottoir, maar brengt naar voren dat het trottoir hier schuine randen heeft, wat het oprijden van het trottoir door fietsers gemakkelijk maakt. Wat betreft het achteruit insteken om de uitweg te bereiken, bevestigt Royal Haskoning DHV dat dit tot een veiligheidsrisico leidt, dat echter kan worden weggenomen door voor te schrijven dat in deze situatie een begeleider bij de achterkant van de vrachtwagen aanwezig is.
        Lidl voegt hieraan toe dat slechts drie vrachtwagens per dag gebruik zullen maken van de uitweg. Verder maakt het feit dat de Wheeme een eenrichtingsweg is de situatie juist overzichtelijker en zal achteropkomend verkeer, als dat er al is, hooguit korte tijd moeten wachten. Dat geldt ook voor fietsers en schoolgaande kinderen. Dat tegemoetkomende fietsers het trottoir op zullen moeten, levert volgens Lidl geen veiligheidsrisico op. Tot slot betwist Lidl dat een voorschrift over begeleiding van de vrachtwagen bij het achteruit rijden niet handhaafbaar is.
    2.6.    De Afdeling stelt vast dat de feitelijke situatie ter plaatse en de wijze waarop de vrachtwagen de uitweg moet bereiken om te kunnen laden en lossen, niet in geschil zijn. Aangenomen kan worden dat het rapport van Goudappel Coffeng en de beoordeling die het college aan de hand daarvan heeft gemaakt, in zoverre berusten op juiste feiten en omstandigheden. Het geschil spitst zich toe op de vraag welke betekenis daaraan in het licht van de verkeersveiligheid moet worden toegekend.
        Vaststaat dat wanneer een veiligheidsmarge van 0,75 m wordt aangehouden, onvoldoende ruimte bestaat voor een vrachtwagen om uit westelijke richting via de Kerkstraat de Wheeme in te draaien om de uitweg te bereiken. De Afdeling ziet geen grond om aan te nemen dat het college niet van deze veiligheidsmarge had mogen uitgaan, maar had moeten uitgaan van de door Royal Haskoning DHV gehanteerde kleinere veiligheidsmarge van 0,4 m. In het rapport van Goudappel Coffeng staat dat van een minimale marge van 0,75 m (en een aanbevolen marge van 1 m) is uitgegaan om rekening te houden met stuurfouten van minder ervaren of gehaaste chauffeurs en stuurfouten als gevolg van de specifieke verkeerssituatie op zeker moment, zoals de aanwezigheid van (brom)fietsers en voetgangers. De Afdeling acht dit niet onredelijk. De Afdeling acht verder niet onaannemelijk dat de geringe ruimte de manoeuvre om de Wheeme met een vrachtwagen in te draaien bemoeilijkt, en dat dit ertoe kan leiden dat vrachtwagens in de praktijk soms één of twee keer achteruit zullen steken om deze draai te maken. Het college mocht dit aanmerken als een veiligheidsrisico. Dat het wel mogelijk is om de Wheeme in één vloeiende manoeuvre in te draaien betekent niet dat het college had moeten aannemen dat dit ook in alle gevallen zal gebeuren.
        Wat betreft de beperkte breedte van de Wheeme is niet in geschil dat de aanwezigheid van een vrachtwagen ertoe leidt dat fietsers, die uit beide richtingen kunnen komen, naar het trottoir zullen moeten uitwijken wanneer de vrachtwagen de uitweg oprijdt en afrijdt. Hier komt bij dat niet is betwist dat de vrachtwagen deels het trottoir aan de linkerkant van de Wheeme moet oprijden om de uitweg vanuit een juiste positie achteruit in te kunnen steken. Het college mocht ook deze omstandigheden aanmerken als een veiligheidsrisico. De Afdeling ziet onvoldoende grond om ervan uit te gaan dat het enkele feit dat het trottoir schuine banden heeft, waardoor het gemakkelijker is om het trottoir op te fietsen, toereikend zou zijn om dit veiligheidsrisico weg te nemen. Het college mocht tevens in aanmerking nemen dat, zoals door Lidl niet is betwist, ook veel schoolgaande kinderen door de Wheeme fietsen, hetgeen het veiligheidsrisico vergroot.
        Verder is niet in geschil dat het achteruit insteken van de uitweg door een vrachtwagen leidt tot risico's voor achteropkomend verkeer en voor voetgangers op het trottoir dat de vrachtwagen moet kruisen om de uitweg te bereiken. In dat geval heeft de chauffeur van de vrachtwagen geen zicht  op de situatie bij de achterkant van de vrachtwagen. Het college was niet gehouden om, in plaats van de uitwegvergunning in te trekken, alsnog een voorschrift omtrent de aanwezigheid van een begeleider aan die vergunning te verbinden om dit veiligheidsrisico te ondervangen. Nog daargelaten de vraag in hoeverre een dergelijk voorschrift handhaafbaar is, neemt een dergelijk voorschrift de overige veiligheidsrisico's immers niet weg.
        Gelet op het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de verleende uitwegvergunning op verschillende wijzen leidt tot een gevaar voor het verkeer op de weg. Nu artikel 2:12, tweede lid, van de APV het college geen ruimte laat om een uitwegvergunning te verlenen wanneer deze tot gevaar voor het verkeer op de weg leidt, kon het college het voorkomen van dit gevaar in redelijkheid als een zwaarwegend belang aanmerken. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in dit belang aanleiding mocht vinden om intrekking van de uitwegvergunning met het oog op de veiligheid van het verkeer op de weg noodzakelijk te achten.
        Het betoog faalt.
    3.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
    727.