ECLI:NL:RVS:2008:BG4697, Raad van State, 19-11-2008, 200708431/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid PPG Industries Fiber Glass B.V. (hierna: PPG) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor haar inrichting voor de productie van glasvezel, gelegen aan de Rijksweg West 22 te Westerbroek, gemeente Hoogezand-Sappemeer. Dit besluit is op 22 oktober 2007 ter inzage gelegd.

200708431/1.
      Datum uitspraak: 19 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Natuur en Milieu, gevestigd te Utrecht, en anderen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid PPG Industries Fiber Glass B.V. (hierna: PPG) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor haar inrichting voor de productie van glasvezel, gelegen aan de Rijksweg West 22 te Westerbroek, gemeente Hoogezand-Sappemeer. Dit besluit is op 22 oktober 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben de stichting Stichting Natuur en Milieu, de vereniging Dorpsvereniging Westerbroek en de stichting Stichting Milieufederatie Groningen (hierna: Natuur en Milieu e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 december 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Natuur en Milieu e.a. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2008, waar Natuur en Milieu e.a., vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. H.M. Opheikens, W.J.W. Snippe en J.H. de Lange, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting als partij gehoord PPG, vertegenwoordigd door mr. N.J.M. de Munnik, advocaat te Rotterdam, en vergezeld door [gemachtigde].
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het college betoogt dat het beroep van Natuur en Milieu e.a. voor zover daarin wordt gesteld dat de vergunde emissie van fluoriden hoger is dan is aangevraagd niet-ontvankelijk moet worden verklaard, omdat zij op dit punt geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren hebben gebracht.
    
    2.1.1. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
    
    2.1.2. Natuur en Milieu e.a. hebben zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot luchtverontreiniging. De beroepsgrond dat de vergunde emissie van fluoriden hoger is dan is aangevraagd heeft ook betrekking op luchtverontreiniging. Anders dan het college stelt is het beroep op dit punt ontvankelijk.
    
    2.2. In de inrichting wordt uit een mengsel van klei, zand, kalk en toeslagstoffen glas gesmolten in twee gasgestookte glasovens. Het gesmolten glas wordt via een aansluitend kanalensysteem van refiners en voorhaarden naar de spinnerijen vervoerd. Bij zowel het smelten als bij het transport door de refiners worden onder meer fluoriden geëmitteerd.
    
    2.3. Natuur en Milieu e.a. betogen dat het college ten onrechte de in het Reference Document on Best Available Techniques in the Glass Manufacturing Industrie (hierna: BREF Glas en minerale wol) opgenomen emissienorm voor fluoriden, 0,0675 kilogram per ton gesmolten glas (Bare Glass Pull, hierna: 0,0675 kg/ton BGP) in de aan de vergunning verbonden voorschriften 2.2.1 en 2.2.2 heeft vergund voor de glasovens, en daarnaast in voorschrift 2.2.3 emissies van fluoriden tot maximaal 15 mg/Nm3 heeft vergund voor de refiners. Volgens Natuur en Milieu e.a. zou de in het BREF Glas en minerale wol gestelde emissienorm bedoeld zijn voor de gehele inrichting, dus glasovens inclusief de refiners.
    
    2.3.1. Het college betoogt dat de in het BREF Glas en minerale wol opgenomen emissienormen in kg/ton BGP zijn weergegeven om de verschillende ovens met elkaar te kunnen vergelijken. Het wijst in de toelichting bij het bestreden besluit in dat verband op pagina xii van het BREF Glas en minerale wol, waaruit dit zou blijken.
    
    2.3.2. De Afdeling stelt vast dat de passage in het BREF Glas en minerale wol waarop het college doelt luidt: "In the main document, emission levels associated with BAT are presented as ranges for both emission concentration (mg/m3) and mass emission (kg/tonne of glass melted), to allow comparison between furnace techniques". De Afdeling overweegt voorts, mede gelet op het deskundigenbericht, dat de refiners in het BREF Glas en minerale wol niet worden genoemd, en dat de referentiewaarden in de BREF's over het algemeen bedoeld zijn om aan te geven wat de milieuprestatie is van installaties die als beste beschikbare techniek worden gezien. Naar het oordeel van de Afdeling moet het, gelet op het bovenstaande, ervoor worden gehouden dat de in het BREF Glas en minerale wol opgenomen referentiewaarden voor de emissies van fluoriden in kg/ton BGP door de glasovens alleen betrekking hebben op de ovens, en niet mede op andere processen. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.4. Natuur en Milieu e.a. betogen dat de vergunde emissie van 0,0675 kg/ton BGP voor alleen de gasovens hoger is dan nodig, gezien de meetresultaten uit het verleden. Voorts betogen zij dat, gelet op bijlage 13 van de aanvraag, de in voorschrift 2.2.4 van de vergunning vergunde jaarvracht fluoride 5 ton meer is dan is aangevraagd en dan gelet op de gemiddelde emissies van de afgelopen jaren nodig is.
    
    2.4.1. Voor zover betoogd is dat meer is vergund dan gelet op bijlage 13 van de aanvraag is aangevraagd, overweegt de Afdeling dat uit de aanvraag blijkt dat bijlage 13 berekeningen bevat van de gemiddelde emissies van de afgelopen jaren, dat fluoride-emissies niet zijn aangevraagd in bijlage 13 maar in de tabellen 6.3-6.5 van de aanvraag, en dat de vergunde gemiddelde emissies en de vergunde jaarvracht op basis daarvan zijn bepaald, en niet meer bedragen dan is aangevraagd. Dit betoog treft geen doel.
    
    2.4.2. Ten aanzien van het betoog van Natuur en Milieu e.a. dat meer is vergund dan nodig is, gezien de berekeningen van de gemiddelde emissies van de afgelopen jaren, heeft het college naar voren gebracht dat een ruime marge noodzakelijk is in verband met een grote spreiding in de meetresultaten. In het deskundigenbericht wordt dit standpunt van het college onderschreven. In het beroep van Natuur en Milieu e.a. en de daarop ter zitting gegeven toelichting ziet de Afdeling geen aanknopingspunten om aan de juistheid daarvan te twijfelen. Nu de vergunde emissies de in het BREF Glas en minerale wol opgenomen referentiewaarden niet overschrijden en er gelet op het deskundigenbericht geen grond is voor de opvatting dat deze emissies onnodig hoog zijn, kon het college naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid de emissie van fluoriden vergunnen zoals het in de voorschriften 2.2.1, 2.2.2 en 2.2.4 heeft gedaan. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Natuur en Milieu e.a. betogen dat de normstelling van de emissie van fluoriden in de voorschriften nodeloos ingewikkeld is, nu in de voorschriften 2.2.1 en 2.2.2 normen in kg/ton BGP voor de ovens zijn gesteld, in voorschrift 2.2.3 normen in mg/Nm3 voor de refiners en in voorschrift 2.2.4 een maximum jaarvracht van 7 ton voor de ovens en 5 ton voor de refiners. Volgens hen zou een totale emissienorm voor de inrichting van 0,07 kg/ton BGP gesteld moeten worden, omdat onzekerheden bij de bepaling dan worden weggemiddeld. Ook zou bij een dergelijke totale emissienorm volgens hen minder sprake zijn van analytische onzekerheid.
    
    2.5.1. De Afdeling constateert dat de normering van de emissie van fluoriden in kg/ton BGP voor de glasovens en in mg/Nm3 voor de refiners in overeenstemming is met hetgeen is aangevraagd, en dat daarmee wordt aangesloten bij de referentiewaarden die in het BREF Glas en minerale wol zijn opgenomen voor de glasovens en bij de oplegnotitie "Glasproducerende industrie" bij de Nederlandse emissierichtlijn lucht (NeR) voor de flankerende processen. De Afdeling overweegt voorts dat volgens het deskundigenbericht het goede functioneren van de gebruikte technieken onder meer kan blijken uit de emissie van de verschillende installaties. Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in het betoog van Natuur en Milieu e.a. geen aanleiding voor het oordeel dat het college de voorschriften 2.2.1 tot en met 2.2.4 niet in redelijkheid had mogen stellen. Dit betoog treft geen doel.
    
    2.6. Volgens Natuur en Milieu e.a. worden in de inrichting niet de beste beschikbare technieken toegepast omdat er geen reservegaswasser aanwezig is in het geval van het stilzetten van de gaswasser tijdens onderhoud. Omdat het stilleggen van de productie bij een inrichting als deze niet mogelijk is, wordt de emissie van fluoriden op dat moment niet gereinigd.
    
    2.6.1. Volgens het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1.3 dient de gaswasser van oven 608 een minimale bedrijfstijd van 96 % per jaar te hebben, en de gaswasser van oven 609 een minimale bedrijfstijd van 98 % per jaar. Volgens het college is geen reservegaswasser voorgeschreven, omdat dat niet kosteneffectief zou zijn. Dit standpunt wordt door het deskundigenbericht onderschreven. Gelet op het deskundigenbericht ziet de Afdeling in het betoog van Natuur en Milieu e.a. geen aanleiding voor het oordeel dat niet de beste beschikbare technieken worden toegepast. De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. Natuur en Milieu e.a. betogen dat er tegenstrijdigheid is tussen de onderdelen 5.1 en 5.2 van het dictum van het besluit. Volgens onderdeel 5.1 wordt vergunning verleend voor de productie van 98 kiloton gesmolten glas per jaar ten behoeve van de fabricage van glasvezel, in overeenstemming met de aanvraag en de daarbij behorende bescheiden. Volgens onderdeel 5.2 maakt de aanvraag geen deel uit van de vergunning.
    
    Volgens Natuur en Milieu e.a. leidt het feit dat de aanvraag is losgekoppeld van de vergunning tot rechtsonzekerheid. Zo is nu volgens hen niet duidelijk of een milieuzorgsysteem is voorgeschreven. Ook andere belangrijke documenten maken nu volgens Natuur en Milieu e.a. ten onrechte geen deel uit van de vergunning, zoals bijlage 13 bij de aanvraag, waarin grafieken van de emissie van verschillende stoffen zijn opgenomen.
    
    2.7.1. Het college stelt in de toelichting bij het bestreden besluit dat veel beschrijvingen in de aanvraag van PPG zich niet lenen om in een juridisch bindend document te worden opgenomen, en dat daar waar dat nodig is in vergunningvoorschriften naar delen van de aanvraag is verwezen.
    
    2.7.2. De Afdeling overweegt dat aan PPG op grond van onderdeel 5.1 van het dictum van het besluit vergunning is verleend voor de productie van 98 kiloton gesmolten glas per jaar ten behoeve van de fabricage van glasvezel, zoals dit is aangevraagd. Hoewel door de toevoeging in onderdeel 5.1 de suggestie zou kunnen worden gewekt dat de aanvraag en de genoemde bescheiden daarmee van de vergunning deel uitmaken, blijkt uit onderdeel 5.2 dat dit niet het geval is. Uitsluitend voor zover het college dit relevant heeft geacht, wordt in de voorschriften naar de aanvraag verwezen. Naar het oordeel van de Afdeling kan op deze wijze de aanvraag waar nodig aan de vergunning worden verbonden en is de bepaling dat de aanvraag niet integraal deel uitmaakt van de vergunning daarmee niet in strijd. Er bestaat dan ook geen onduidelijkheid op dit punt.
    
    De Afdeling overweegt voorts dat in voorschrift 1.2 een milieuzorgsysteem wordt voorgeschreven dat in overeenstemming is met, onder meer, bijlage 3 bij de aanvraag. Ten aanzien van de normen voor de emissie van verschillende stoffen overweegt de Afdeling dat deze niet in de aanvraag zijn geregeld, noch in bijlage 13 bij de aanvraag, die blijkens de tekst als achtergrondinformatie en niet als onderdeel van de aanvraag is bedoeld, maar in de vergunningvoorschriften. Het betoog van Natuur en Milieu e.a. leidt gelet daarop niet tot het oordeel dat het niet integraal opnemen van de aanvraag in de vergunning leidt tot rechtsonzekerheid, nu de door haar genoemde verplichtingen door middel van de vergunningvoorschriften zijn geregeld. De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. Het beroep is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Plambeck
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2008
    
    159-539.