ECLI:NL:RVS:2007:BA0087, Raad van State, 07-03-2007, 200602328/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-03-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 november 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Laren (hierna: het college) aan [vergunninghouders] bouwvergunning verleend voor het oprichten van een landhuis en een garage op het perceel, plaatselijk bekend [locatie], gemeente Laren (hierna: het perceel).

200602328/1.
      Datum uitspraak: 7 maart 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    de stichting "Stichting Raboes Blijft Groen", gevestigd te Laren,
      2.    [appellant sub 2], wonend te Laren,
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak in de zaken nos. AWB 05/643, AWB 05/698 en
      AWB 05/700 van de rechtbank Amsterdam van 14 februari 2006 in het geding tussen:
    
    
    
      1.    appellante sub 1
      2.    [namen], wonend te Laren
      3.    appellant sub 2 en [naam]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Laren.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 november 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Laren (hierna: het college) aan [vergunninghouders] bouwvergunning verleend voor het oprichten van een landhuis en een garage op het perceel, plaatselijk bekend [locatie], gemeente Laren (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 7 december 2004 heeft het college het daartegen door onder meer appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 februari 2006, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) de daartegen door onder meer appellanten ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellante sub 1 bij brief van 27 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en appellant sub 2 bij brief van 27 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 25 april 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 23 mei 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 23 mei 2006 hebben vergunninghouders een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 19 juni 2006 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college van gedeputeerde staten) een reactie ingediend.
    
    Bij besluit van 6 oktober 2006 heeft het college aan vergunninghouders bouwvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 1 en het college. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 december 2006, waar namens appellante sub 1 [penningmeester], bijgestaan door prof. mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en namens appellant sub 2 mr. F.P.J.M. Otten, advocaat te Utrecht, en namens het college mr. W.L.C.A. Rietveld, ambtenaar van de gemeente, en [medewerker van het Goois Natuurreservaat], bijgestaan door mr. B.W. van Walraven, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen. Voorts zijn gehoord vergunninghouders, in de persoon van [vergunninghouder], bijgestaan door mrs. N.J.M. de Munnik en P. de Boorder, beiden advocaat te Rotterdam, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door E. van Ommeren.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het bouwplan voorziet in het oprichten van een landhuis met een garage.
    
    2.2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "De Kolonie" (hierna: het bestemmingsplan) heeft het perceel de bestemming "natuurgebied (N)".
    
        Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor het behoud en herstel van de aldaar voorkomende natuurwetenschappelijke-, landschappelijke- en cultuur-historische waarden.
    
        Ingevolge artikel 12, tweede lid, van de planvoorschriften zijn op deze gronden in verband met de in het eerste lid bedoelde bestemming toelaatbaar:
    
    a.    beplantingen en overige groenvoorzieningen;
    
    b.    activiteiten ten behoeve van het behoud en herstel van de in het     eerste lid genoemde waarden:
    
    c.    bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    
    d.    onverharde paden.
    
        Vast staat dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Teneinde bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft het college gebruik gemaakt van de door de raad van de gemeente Laren (hierna: de gemeenteraad) bij besluit van 22 oktober 2003 verleende vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO). 
    
    2.3.    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
        Ingevolge artikel 19a, achtste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, kunnen gedeputeerde staten de verklaring weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening.
    
    2.4.    Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de beoogde bouw in strijd is met het streekplan Noord-Holland Zuid, vastgesteld door provinciale staten van Noord Holland op 17 februari 2003 (hierna: het streekplan) en derhalve ten onrechte gebruik is gemaakt van de bij besluit van 16 september 2003 door het college van gedeputeerde staten voor het onderhavige project verleende verklaring van geen bezwaar.
    
    2.4.1.    Het perceel ligt buiten de zogenoemde rode contouren, waarmee de grenzen van het landelijk gebied in het streekplan worden aangegeven, en behoort derhalve tot het landelijk gebied. De ligging van de rode contouren op de kaart en het terzake geformuleerde beleid, zijn in het streekplan als een essentiële beleidslijn aangemerkt. Aanpassing van deze contouren of wijziging van het beleid terzake kan uitsluitend door een herziening van het streekplan, tenzij deze aanpassing onderdeel uitmaakt van, of voortvloeit uit, een nadere uitwerking van het streekplan.
    
        Het perceel ligt voorts in een gebied dat deel uitmaakt van de Provinciale Ecologische Hoofdstructuur (hierna: de PEHS). Over het gebiedseigen beleid voor gebieden die behoren tot de PEHS, is in het streekplan opgenomen dat in deze gebieden ontwikkelingen mogelijk zijn als ze passen binnen de natuurdoelen voor het gebied en de identiteit van het landschap versterken. Deze zijn beschreven in de Beleidsvisie Ontwikkeling Provinciale Ecologische Hoofdstructuur van de provincie Noord-Holland van mei 1993 (hierna: de beleidsvisie) en de nota "Natuurdoeltypen in Noord-Holland", vastgesteld door het college van gedeputeerde staten op 29 augustus 2000 (hierna: de nota Natuurdoeltypen).
    
        In het streekplan is in het niet als essentiële beleidslijn aangemerkte beleidsonderdeel "Wonen en werken op bestaande landgoederen" ten aanzien van bestaande landgoederen opgenomen dat deze behouden dienen te worden. Ontwikkelingen die de natuurwaarden en landschappelijke en cultuurhistorische waarden van het landgoed aantasten, moeten derhalve worden voorkomen. Het is mogelijk om bestaande bebouwing uit te breiden of te vervangen en eventueel te verplaatsen. Uitbreiding van de bebouwing is mogelijk tot maximaal 25% van de oppervlakte van het hoofdgebouw, mits het bebouwde deel niet meer dan 5% van het totale areaal beslaat. Voorwaarde is hierbij dat er geïnvesteerd wordt in kwaliteitsverbetering van natuur en landschap. De nieuwe bebouwing moet wat betreft omvang en uitstraling passen binnen het karakter van het landgoed. Functieverandering is niet toegestaan als dit leidt tot te grote verkeersaantrekkende neveneffecten.
    
    2.4.2.    Voor zover appellanten betogen dat het college van gedeputeerde staten de verklaring van geen bezwaar ten onrechte niet heeft geweigerd wegens strijd met het algemene beleid terzake van het landelijk gebied, is dat tevergeefs. In hoofdstuk 4.9 van het streekplan is het beleid voor het landelijk gebied onderscheiden in algemeen beleid voor het landelijk gebied en het zogenoemde gebiedseigen beleid. Laatstgenoemd beleid behelst specifieke beleidslijnen die deels afwijken van het algemeen beleid. Indien een project dat is voorzien op gronden die behoren tot de gebieden waarvoor het gebiedseigen beleid geldt, met dat beleid in overeenstemming is, komt aan het algemeen beleid voor zover het project zich daar niet mee verdraagt geen betekenis toe.
    
    2.4.3.    Het betoog van appellanten dat het bouwplan in strijd is met het gebiedseigen beleid omdat het niet past in de beleidsvisie en de nota Natuurdoeltypen faalt. Van een aantasting van de in de beleidsvisie beschreven natuurdoelen is geen sprake, nu de realisering van het project gelet op het door vergunninghouders ingebrachte en door het college van gedeputeerde staten aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegde rapport van Royal Haskoning van 9 juli 2003, getiteld 'Ecologische aspecten Landgoed Raboes', juist leidt tot een versterking van de identiteit van het landschap. Dat het college van gedeputeerde staten niet op dit rapport heeft  kunnen afgaan vanwege daaraan klevende gebreken, is niet gebleken. Het college van gedeputeerde staten heeft zich eveneens op het standpunt kunnen stellen dat het bouwplan niet in strijd is met de nota Natuurdoeltypen. De enkele aanduiding van "uitheems bos" als natuurdoeltype voor landgoederen, betekent niet dat bebouwing hiermee in strijd is. Daarbij is mede van belang dat de aangeven natuurdoeltypen van indicatieve aard zijn, zodat voldoende ruimte overblijft om in overleg met alle betrokkenen in de regio te komen tot nadere detaillering in nog op te stellen natuurgebieds- en beheersgebiedsplannen, zo staat in de nota Natuurdoeltypen vermeld. Bovendien blijkt uit de nota Natuurdoeltypen dat het toekennen van het natuurdoeltype "uitheems bos" een voorlopig karakter heeft, in afwachting van het opstellen van beheersplannen met expliciete natuurdoelen, welke vooralsnog ontbreken. 
    
    2.4.4.    Bij de verlening van de verklaring van geen bezwaar heeft het college van gedeputeerde staten voorts in aanmerking genomen dat het bouwplan in overeenstemming is met de in het streekplan in het onderdeel "Wonen en werken op bestaande landgoederen" vervatte beleidsuitgangspunten. Volgens het college van gedeputeerde staten is sprake van een bestaand landgoed als bedoeld in het streekplan en is de voorwaarde dat de bestaande bebouwing tot maximaal 25% van de oppervlakte mag worden uitgebreid niet van toepassing aangezien het bouwplan niet voorziet in een uitbreiding van een bestaand hoofdgebouw. Nu de beoogde bouw het maximale bebouwingspercentage van 5% van het totale areaal niet overschrijdt, is voldaan aan voormeld beleidsonderdeel, aldus het college van gedeputeerde staten. 
    
    2.4.5.    Het betoog van appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat, anders dan het college van gedeputeerde staten heeft gesteld, in het onderhavige geval geen sprake is van een "bestaand landgoed" als bedoeld in het streekplan, treft geen doel. Uit het streekplan valt niet op te maken dat het feit dat het oorspronkelijke ter plaatse gevestigde landhuis geruime tijd geleden door brand verloren is gegaan, met zich brengt dat geen sprake is van een bestaand landgoed in de zin van dat plan.
    
        Het betoog van appellanten dat de rechtbank heeft miskend dat het college van gedeputeerde staten een onjuiste toepassing heeft gegeven aan de in het beleidsonderdeel opgenomen voorwaarden inzake toegelaten bebouwing slaagt wel. De gestelde voorwaarde dat uitbreiding van de bebouwing mogelijk is mits het bebouwde deel niet meer dan 5% van het totale areaal beslaat, dient te worden opgevat als een beperking van de voorwaarde dat uitbreiding van bebouwing mogelijk is tot maximaal 25% van de oppervlakte van het hoofdgebouw. Dat indien op het perceel geen bestaande bebouwing aanwezig is, bebouwing mag worden opgericht tot een oppervlakte van niet meer dan 5% van het totale areaal, volgt derhalve niet uit voormelde voorwaarde. Een beperking van de uitbreiding van bebouwing tot een maximum van 5% van het totale areaal, op een landgoed als het onderhavige, dat ongeveer 10 hectare omvat, zou ook geen reëel te achten betekenis hebben. 
    
    2.4.6.    Gelet op het vorenoverwogene is de verleende verklaring van geen bezwaar in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) waarin is bepaald dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Dit betekent dat het bestreden besluit van 7 november 2004, dat mede op de verklaring van geen bezwaar berust, eveneens een deugdelijke motivering ontbeert. Het besluit van 7 november 2004 is derhalve in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Vanwege het geconstateerde gebrek behoeven de overige naar voren gebrachte gronden thans geen bespreking. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen de beslissing op bezwaar van 7 december 2004 alsnog gegrond verklaren en dit besluit vernietigen.
    
    2.6.    Bij besluit van 6 oktober 2006 heeft het college aan vergunninghouders bouwvergunning verleend voor het gewijzigd uitvoeren van het bouwplan op het perceel. Appellante sub 1 heeft betoogd dat het hoger beroep moet worden geacht mede te zijn gericht tegen dit besluit.
    
    2.6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 23 maart 2005 in zaak no. 200403172/1, zijn indien hangende een bezwaar- of beroepschriftprocedure met betrekking tot een bouwvergunning, bij nader besluit naar aanleiding van een daartoe strekkende aanvraag bouwvergunning wordt verleend voor een wijziging van het bouwplan waarvoor de eerdere bouwvergunning is verleend, op dat nadere besluit de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb van toepassing, mits die wijziging van ondergeschikte aard is. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat voor een dergelijke wijziging volgens vaste jurisprudentie geen nieuwe bouwaanvraag nodig zou zijn geweest.
    
    2.6.2.    Het besluit van 6 oktober 2006 is genomen op een door vergunninghouder ingediende nieuwe aanvraag om bouwvergunning voor het kleiner uitvoeren van het bouwplan. Deze verandering betreft in vergelijking met de eerdere bouwvergunning geen wijziging van ondergeschikte aard.
    
    Het besluit van 6 oktober 2006 kan derhalve niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb en kan dan ook niet in de voorliggende procedure worden betrokken.
    
    2.7.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 februari 2006 in de zaken nos. AWB 05/643, AWB 05/698 en AWB 05/700;
    
    III.    verklaart de door appellanten bij de rechtbank ingestelde beroepen gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Laren van 7 december 2004;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Laren tot vergoeding van bij appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Laren aan appellante sub 1 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Laren tot vergoeding van bij appellant sub 2 in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.304, 27 (zegge: dertienhonderdvier euro en zevenentwintig cent), waarvan een gedeelte groot € 1.288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Laren aan appellant sub 2 onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Laren aan appellanten het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 703,00 (zegge: zevenhonderddrie euro) voor appellante sub 1 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep en € 352,00 (zegge: driehonderdtweeënvijftig euro) voor appellant sub 2 voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van  Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink w.g. Van Heusden
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 maart 2007
    
    163-218-476.