ECLI:NL:RVS:2021:275, Raad van State, 10-02-2021, 201907694/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde besloten tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 25.000,00. [appellante] is eigenaar van de recreatiewoning aan de [locatie] in Zeewolde. Op grond van het bestemmingsplan "Recreatieterrein Horsterwold 2012" rust op het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Zij heeft voor het beheer en de verhuur daarvan een overeenkomst gesloten met het bedrijf Madiba Verhuur. Bij besluit van 16 mei 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens gelast om het (laten) gebruiken van de recreatiewoning aan de [locatie] ten behoeve van niet-recreatief gebruik uiterlijk 1 december 2017 te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft aan het besluit van 15 november 2018 ten grondslag gelegd dat tijdens een controle is vastgesteld dat vijf personen aanwezig waren in de recreatiewoning.

201907694/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Zeewolde,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland van 12 september 2019 in zaken nrs. 19/2464 en 19/2687 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 november 2018 heeft het college besloten tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom van € 25.000,00.
    Bij besluit van 16 mei 2019 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard, het college veroordeeld in de proceskosten van [appellante] en een vergoeding van het griffierecht gelast. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Veltman, advocaat te Winsum, en het college, vertegenwoordigd door mr. P.H.J. de Jonge, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    [appellante] is eigenaar van de recreatiewoning aan de [locatie] in Zeewolde. Op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Recreatieterrein Horsterwold 2012" rust op het perceel de bestemming "Recreatie - Verblijfsrecreatie". Zij heeft voor het beheer en de verhuur daarvan een overeenkomst gesloten met het bedrijf Madiba Verhuur. Bij besluit van 16 mei 2017 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 25.000,00 ineens gelast om het (laten) gebruiken van de recreatiewoning aan de [locatie] ten behoeve van niet-recreatief gebruik uiterlijk 1 december 2017 te beëindigen en beëindigd te houden. Het college heeft daaraan ten grondslag gelegd dat sprake is van handelen in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en artikel 3.4, lid 3.4.1, onder a, van de planregels van het bestemmingsplan. Tegen het besluit van 16 mei 2017 zijn geen rechtsmiddelen aangewend, zodat de last onder dwangsom onherroepelijk is.
    2.    Bij besluit van 15 november 2018, in stand gelaten bij besluit op bezwaar van 16 mei 2019 in afwijking van het advies van de bezwaarschriftencommissie, heeft het college een bedrag van € 25.000,00 aan verbeurde dwangsom ingevorderd.
        Het college heeft aan het besluit van 15 november 2018 ten grondslag gelegd dat tijdens een controle is vastgesteld dat vijf personen aanwezig waren in de recreatiewoning die verklaarden hier te verblijven in verband met het verrichten van werk in Nederland. Dit betekent dat niet aan de opgelegde last is voldaan, omdat de recreatiewoning niet conform de bestemming werd gebruikt voor louter recreatieve doeleinden, maar voor de huisvesting van arbeidsmigranten.
        In het besluit op bezwaar heeft het college toegelicht dat volgens hem de door [appellante] gestelde omstandigheden ieder afzonderlijk geen bijzondere omstandigheid opleveren om van invordering af te zien. Om af te wijken van het advies van de bezwaarschriftencommissie heeft het college van doorslaggevend belang geacht de omstandigheid dat op 9 mei 2019 opnieuw is geconstateerd dat arbeidsmigranten waren gehuisvest in de recreatiewoning, dat [appellante] daarvan op de hoogte was en dat zij dus willens en wetens opnieuw een overtreding had begaan. Gelet op die laatste overtreding, en mede vanuit oogpunt van precedentwerking, heeft het college besloten om in het geval van [appellante] daadwerkelijk over te gaan tot invordering van de volledige dwangsom.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de door [appellante] in bezwaar bij de bezwaarschriftencommissie naar voren gebrachte omstandigheden geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van invordering had moeten afzien. De rechtbank is verder van oordeel dat het college de overtreding van 9 mei 2019 ten onrechte van doorslaggevend belang heeft geacht in het kader van de invordering. Het standpunt van het college ter zitting dat er eigenlijk, in de combinatie van de omstandigheden, wel sprake is van bijzondere omstandigheden, maar dat dit teniet wordt gedaan door de overtreding van 9 mei 2019, vindt de rechtbank een onjuist standpunt. Volgens de rechtbank dienen ook in de combinatie van omstandigheden geen bijzondere omstandigheden aangenomen te worden. De overtreding op 9 mei 2019 is daarom naar het oordeel van de rechtbank niet relevant voor de vraag of sprake is van bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien. De rechtbank heeft het college wel veroordeeld in de proceskosten van [appellante] en vergoeding van het griffierecht gelast, omdat de keuze van het college om de overtreding op 9 mei 2019 in het besluit op bezwaar van 16 mei 2019 van doorslaggevend belang te achten voor [appellante] aanleiding is geweest om in beroep te gaan.
    Hoger beroep
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank in strijd met artikel 8:69 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) buiten de omvang van het geding is getreden door te oordelen dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden en dat de overtreding op 9 mei 2019 niet relevant is voor deze vraag. Zij stelt dat tussen partijen niet in geschil is dat sprake is van bijzondere omstandigheden en dat het college - overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie - daarom van invordering wilde afzien, maar de overtreding op 9 mei 2019 van doorslaggevend belang heeft geacht om alsnog tot invordering over te gaan. De rechtbank had volgens haar moeten volstaan met de beantwoording van de vraag of het college zich in het besluit op bezwaar van 16 mei 2019 - onder verwijzing naar de overtreding van 9 mei 2019 - in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het van invordering had moeten afzien.
        Daarnaast betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat het besluit op bezwaar van 16 mei 2019 niet in stand kan blijven. Zij stelt dat het college de overtreding van 9 mei 2019 ten onrechte en zonder nader onderzoek in zijn afweging heeft betrokken. Bovendien heeft het college haar in strijd met artikel 7:9 van de Awb niet opnieuw gehoord over de constateringen op 9 mei 2019, terwijl het college de overtreding op 9 mei 2019 van doorslaggevend belang heeft geacht om af te wijken van het advies van de bezwaarschriftencommissie. Volgens [appellante] kan haar van die laatste overtreding geen verwijt worden gemaakt en had het college van invordering moeten afzien. Zij voert - kort weergegeven - aan dat een overeenkomst is gesloten met een nieuw bedrijf om de recreatiewoning te verhuren voor recreatieve doeleinden en dat zij er niet van op de hoogte was dat het met het plan strijdige gebruik ter plaatse weer is aangevangen. Ter onderbouwing dat haar hiervan geen verwijt kan worden gemaakt, stelt [appellante] dat zij zelf de sleuteloverdracht doet om overtredingen te voorkomen, dat de huurder heeft aangegeven de recreatiewoning te huren ten behoeve van vakantie, dat de verhuurperiode kort was en dat de afgelegde verklaring dat zij ervan op de hoogte was dat de huurders werkzaamheden verrichtten onjuist is. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2872, stelt [appellante] dat zij voldoende toezicht heeft gehouden op het gebruik van de recreatiewoning.
    4.1.    Artikel 7:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord."
    Artikel 7:9 luidt: "Wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, wordt dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord."
    Artikel 8:69, eerste lid, luidt: "De bestuursrechter doet uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting."
    4.2.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968, moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    4.3.    Ter zitting bij de rechtbank heeft het college naar aanleiding van het beroep van [appellante] toegelicht dat de door haar aangevoerde omstandigheden tezamen weliswaar bijzondere omstandigheden opleveren, maar dat die teniet worden gedaan door de overtreding op 9 mei 2019. Ter zitting bij de Afdeling heeft het college hierover nog nader toegelicht dat deze overtreding als een omstandigheid is betrokken bij de vraag of, ondanks de volgens hem aan de orde zijnde bijzondere omstandigheden, toch tot invordering van de verbeurde dwangsom kan worden overgegaan. Tussen partijen was in beroep bij de rechtbank dus niet in geschil dat de door [appellante] in bezwaar naar voren gebrachte omstandigheden - zoals die ook uit het advies van de bezwaarschriftencommissie blijken - tezamen bijzondere omstandigheden opleveren. Het geschil in beroep spitste zich dan ook alleen nog toe op de vraag of het college met de verwijzing naar de overtreding van 9 mei 2019 alsnog tot invordering mocht overgaan. Hiertoe had de rechtbank zich moeten beperken. Door ambtshalve te oordelen dat de  meerbedoelde in bezwaar door [appellante] aangevoerde    omstandigheden geen bijzondere omstandigheden opleveren, en dat daarom de overtreding van 9 mei 2019 niet relevant is, heeft de rechtbank in strijd gehandeld met artikel 8:69 van de Awb.
    4.4.    Dit betoog van [appellante] slaagt. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog beoordelen of het college vanwege de overtreding op 9 mei 2019 terecht tot invordering is overgegaan.
    4.5.    De Afdeling is allereerst van oordeel dat het college de overtreding op 9 mei 2019 in zijn besluitvorming heeft mogen betrekken. Daartoe overweegt de Afdeling dat ten tijde van de behandeling door de bezwaarschriftencommissie weliswaar sprake was van bijzondere omstandigheden, maar dat de situatie na advisering door bezwaarschriftencommissie maar voor het nemen van de beslissing op het bezwaar is gewijzigd. De geconstateerde overtreding van 9 mei 2019 vormt een mee te wegen omstandigheid bij de beoordeling om geheel of gedeeltelijk van invordering af te zien, als bedoeld onder 4.2 van deze uitspraak.
        Vastgesteld moet echter worden dat het college [appellante] na de overtreding op 9 mei 2019 niet opnieuw in de gelegenheid heeft gesteld om te worden gehoord. Dit was wel aangewezen want het ging om  een feit of omstandigheid als bedoeld in artikel 7:9 van de Awb: een feit of omstandigheid die het bestuursorgaan na het horen maar die voor het nemen van het besluit op bezwaar bekend is geworden van aanmerkelijk belang kan zijn. Door [appellante] in dit geval niet opnieuw in de gelegenheid te stellen te worden gehoord, heeft het college het beginsel van hoor en wederhoor geschonden. Als gevolg daarvan is hetgeen [appellante] over de overtreding van 16 mei 2019 naar voren had willen brengen niet in de besluitvorming betrokken. Onder deze omstandigheden kan niet worden beoordeeld of het college zich in het besluit op bezwaar van 16 mei 2019 in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien.
        Het besluit op bezwaar van 16 mei 2019 is, gezien het vorenstaande, in strijd met de artikelen 7:9 en 7:12 van de Awb genomen. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
        Ook dit betoog slaagt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak zal, voor zover de rechtbank het beroep van [appellante] ongegrond heeft verklaard, worden vernietigd. De uitspraak zal worden bevestigd voor het overige. Dit betekent dat de door de rechtbank uitgesproken proceskostenveroordeling en de opdracht aan het college om het griffierecht te vergoeden in stand blijven. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit op bezwaar van 16 mei 2019 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. Het college dient daarom een nieuw besluit op het door [appellante] tegen het besluit van 15 november 2018 gemaakte bezwaar te nemen, met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen.
    6.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 12 september 2019 in zaken nrs. 19/2464 en 19/2687, voor zover het beroep van [appellante] ongegrond is verklaard;
    III.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    IV.    vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde van 16 mei 2019 met kenmerk 00500000019952;
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde op om met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    VI.    bepaalt dat tegen het met inachtneming van deze uitspraak te nemen nieuwe besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.122,83 (zegge: duizendhonderdtweeëntwintig euro en drieëntachtig cent), waarvan € 1.068,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. C.C.W. Lange en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2021
    374-909.