ECLI:NL:RVS:2020:2776, Raad van State, 18-11-2020, 202000775/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 9 november 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan Laag Kanje en Noord-West Kanje meegedeeld dat haar verzoek om handhavend optreden tegen de afsluiting van toegangspaden naar het Henschotermeer niet in behandeling wordt genomen. Laag Kanje exploiteerde camping Allurepark Laag Kanje in Maarn. Op 31 augustus 2020 is zij gefuseerd met Europarcs. Europarcs is de rechtsopvolger van Laag Kanje. Noord-West Kanje is exploitant van het eveneens in Maarn gelegen bungalowpark Noord-West Kanje. De camping en het bungalowpark liggen in de nabijheid van het recreatiegebied Henschotermeer. Het Henschotermeer en het aansluitend terrein is eigendom van Landgoed Den Treek-Henschoten en Mooi Meer voert het beheer en onderhoud van het meer uit. Zij heeft medio juli 2018 toegangspoorten op de toegangspaden naar het Henschotermeer geplaatst.

202000775/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 23 december 2019 in zaak nrs. 19/1910 en 19/4782 in het geding tussen:
    Recreatiemaatschappij Laag Kanje B.V. en Noord-West Kanje Beheer B.V.
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij brief van 9 november 2018 heeft het college aan Laag Kanje en Noord-West Kanje meegedeeld dat haar verzoek om handhavend optreden tegen de afsluiting van toegangspaden naar het Henschotermeer niet in behandeling wordt genomen.
    Bij besluit van 1 april 2019 heeft het college het door Laag Kanje en Noord-West Kanje daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 23 december 2019 heeft de rechtbank het door Laag Kanje en Noord-West Kanje daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 april 2019 vernietigd en het college opgedragen om binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Laag Kanje en Noord-West Kanje hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van Laag Kanje en Noord-West Kanje, het verzoek om handhaving afgewezen en het bezwaar ongegrond verklaard.
    Laag Kanje en Noord-West Kanje hebben daartegen gronden ingediend.
    Het college, EuroParcs Resort De Utrechtse Heuvelrug B.V. als rechtsopvolger van Laag Kanje (hierna: Europarcs), en Noord-West Kanje hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J. van Dam en mr. T.S. van Walchren, en Europarcs en Noord-West Kanje, vertegenwoordigd door mr. J. Keur, advocaat te Arnhem, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen. Op de zitting zijn Mooi Meer B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde C], en Landgoed Den Treek-Henschoten N.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde D], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Laag Kanje exploiteerde camping Allurepark Laag Kanje in Maarn. Op 31 augustus 2020 is zij gefuseerd met Europarcs. Europarcs is de rechtsopvolger van Laag Kanje. Noord-West Kanje is exploitant van het eveneens in Maarn gelegen bungalowpark Noord-West Kanje. De camping en het bungalowpark liggen in de nabijheid van het recreatiegebied Henschotermeer. Het Henschotermeer en het aansluitend terrein is eigendom van Landgoed Den Treek-Henschoten en Mooi Meer voert het beheer en onderhoud van het meer uit. Zij heeft medio juli 2018 toegangspoorten op de toegangspaden naar het Henschotermeer geplaatst. Omdat bezoekers van de camping en het bungalowpark hierdoor geen directe toegang meer hebben tot het Henschotermeer, hebben Europarcs en Noord-West Kanje het college gevraagd handhavend op te treden tegen de afsluiting van de toegangspaden, voor zover die zijn gelegen op het grondgebied van de gemeente Utrechtse Heuvelrug. Het college heeft dit verzoek niet in behandeling genomen, omdat het van mening is dat Europarcs en Noord-West Kanje niet kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden.
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat het bungalowpark van Noord-West Kanje direct is gelegen naast de afgesloten toegangspaden en dat zij reeds om die reden rechtstreeks belang heeft bij het handhavingsverzoek. Ook Europarcs is volgens de rechtbank belanghebbende bij dat verzoek, omdat de camping die zij exploiteert direct naast het bungalowpark van Noord-West Kanje ligt en bezoekers van de camping via het bungalowpark toegang tot het Henschotermeer hebben. Daarnaast overweegt de rechtbank dat tot op zekere hoogte aannemelijk is gemaakt dat Europarcs en Noord-West Kanje financiële schade lijden als gevolg van de afsluiting en dat zij zich om die reden voldoende onderscheiden van andere recreatieondernemers of willekeurige bezoekers van het Henschotermeer. De rechtbank heeft het college daarom opgedragen opnieuw op het bezwaar van Europarcs en Noord-West Kanje te beslissen.
    Is Noord-West Kanje belanghebbende?
    2.    Het college betoogt dat de rechtbank Noord-West Kanje ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt. Het voert aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het op het terrein van Noord-West Kanje aanwezige padenstelsel niet aansluit op de toegangspaden naar het Henschotermeer. De afstand tussen de verschillende uitwegen op het perceel van Noord-West Kanje en de toegangspaden bedraagt tussen de 10 m en 450 m, aldus het college. Daarbij komt dat pas sinds medio 2019 entreegeld wordt geheven in het hoogseizoen. Het Henschotermeer is in het laagseizoen vrij toegankelijk. In het laagseizoen zijn de poorten in het hek rondom het bungalowpark van Noord-West Kanje echter veelal afgesloten. Het college stelt dat de rechtbank in haar overwegingen verwijst naar jurisprudentie die betrekking heeft op activiteiten met een zekere ruimtelijke uitstraling. Het afsluiten van de toegangspaden heeft echter geen ruimtelijke uitstraling. Volgens het college moet dan ook een uitzondering worden gemaakt op de hoofdregel dat de eigenaar van een aangrenzend perceel in de regel belanghebbende is bij een besluit op een handhavingsverzoek met betrekking tot het naastgelegen perceel.
    2.1.    Vast staat dat Noord-West Kanje eigenaar en exploitant is van het perceel dat direct grenst aan het perceel waarop het Henschotermeer is gelegen en waarop de toegangspoorten zijn gesitueerd, waarop het verzoek om handhaving betrekking heeft. De rechtbank heeft terecht overwogen dat reeds het belang van Noord-West Kanje als eigenaar van de aangrenzende percelen maakt dat zij een rechtstreeks betrokken belang in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft bij een reactie op het door haar ingediende verzoek om handhaving. Van bijzondere omstandigheden die kunnen leiden tot een ander oordeel is niet gebleken. Dat het padenstelsel op het perceel van Noord-West Kanje niet direct aansluit op de toegangspaden naar het Henschotermeer is onvoldoende om aan te nemen dat Noord-West Kanje niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Daarbij is van belang dat de kortste afstand tussen de toegangspaden waarop het handhavingsverzoek betrekking heeft en de op het perceel van Noord-West Kanje aanwezige toegangen slechts 10 m bedraagt. Dat de toegangspaden niet het hele jaar gesloten zijn en dat de afsluiting daarvan volgens het college geen ruimtelijke uitstraling heeft, is evenmin voldoende om af te wijken van de hoofdregel. Van belang is dat de toegangspaden naar het Henschotermeer in het hoogseizoen niet meer vrij toegankelijk zijn, terwijl aannemelijk is dat gebruikers van het bungalowpark Noord-West Kanje vooral in dat seizoen gebruik willen maken van de toegangspaden. De stelling van het college dat pas sinds medio 2019 entreegeld wordt geheven, leidt niet tot een ander oordeel, omdat het handhavingsverzoek niet is gericht tegen het heffen van entreegeld bij de toegangspoort naar het meer, maar tegen het afsluiten van de toegangspaden op het grondgebied van de gemeente Utrechtse Heuvelrug.
        Het betoog faalt.
    Is Europarcs belanghebbende?
    3.    Het college betoogt verder dat de rechtbank Europarcs ten onrechte als belanghebbende heeft aangemerkt. Het voert aan dat het perceel van Europarcs niet grenst aan het perceel waarop het Henschotermeer ligt, maar aan het perceel van Noord-West Kanje. Volgens het college kan dat echter niet doorslaggevend zijn, omdat de belanghebbendheid van Europarcs daarmee zou afhangen van de medewerking van Noord-West Kanje om de campinggasten over haar perceel te laten lopen. Het stelt daarnaast dat Europarcs zich niet onderscheidt van andere recreatieterreinen of aanbieders van recreatieverblijven waarvan de gasten het Henschotermeer willen bezoeken. Volgens het college zal de afsluiting van het Henschotermeer niet afdoen aan de ligging van de camping van Europarcs nabij het meer en profiteert Europarcs ook van het onderhoud en de beveiliging van het meer die met het nieuwe exploitatiemodel wordt bekostigd.
    3.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat ook Europarcs als belanghebbende kan worden aangemerkt bij het verzoek om handhaving. Niet kan worden uitgesloten dat Europarcs financiële schade ondervindt van de afsluiting van de toegangspaden, nu daarmee de ligging van de camping in de directe nabijheid van het Henschotermeer minder aantrekkelijk wordt. Dat de afsluiting van de toegangspaden tot gevolg heeft dat entreegeld kan worden geheven waarmee het meer kan worden onderhouden en beveiligd, maakt dat niet anders. Dat Europarcs zich volgens het college niet onderscheidt van andere campingexploitanten waarvan de gasten entreegeld moeten betalen, leidt niet tot een ander oordeel, omdat dat niet wegneemt dat niet kan worden uitgesloten dat Europarcs financiële schade ondervindt als gevolg van de afsluiting van de toegangspaden en alleen al om die reden als belanghebbende kan worden aangemerkt.
        Het betoog faalt.
    Tussenconclusie
    4.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen dient te worden bevestigd.
    Het besluit van 7 februari 2020
    5.    Bij besluit van 7 februari 2020 heeft het college, opnieuw beslissend op het bezwaar van Europarcs en Noord-West Kanje, het verzoek om handhaving afgewezen en het bezwaar ongegrond verklaard. Gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, wordt dit besluit van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding, nu daarbij niet aan de bezwaren van Europarcs en Noord-West Kanje is tegemoetgekomen. Dit wil zeggen dat aan de zijde van Europarcs en Noord-West Kanje een beroep van rechtswege is ontstaan.
    6.    In het besluit van 7 februari 2020 heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen, omdat volgens hem geen sprake is van een overtreding van artikel 2.10 van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrechtse Heuvelrug 2019 (hierna: de APV). Het college stelt zich op het standpunt dat de toegangspaden geen wegen in de zin van de Wegenwet zijn, zodat de afsluiting daarvan geen overtreding van artikel 2.10 van de APV inhoudt. Als de toegangspaden wel als wegen in de zin van deze wet moeten worden aangemerkt, zijn ze volgens het college niet openbaar.
    De APV
    7.    Artikel 2.10 van de APV luidt:
    "1a. Het is verboden, met inachtneming van het gestelde onder lid 1b, de openbare plaats anders te gebruiken dan overeenkomstig de publieke functie daarvan, als dat gebruik:
    a. schade toebrengt of kan toebrengen aan de openbare plaats, de bruikbaarheid van de openbare plaats belemmert of kan belemmeren, gevaar oplevert voor de bruikbaarheid van de openbare plaats of voor het doelmatig en veilig gebruik daarvan, dan wel een belemmering vormt of kan vormen voor het doelmatig beheer of onderhoud van de openbare plaats; of
    b. niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    1b. Het is verboden objecten voor tijdelijke handels- en niet-commerciële reclame op of aan de weg te plaatsen, met uitzondering van spandoeken voor niet commerciële reclame, behoudens door diegene aan wie het college van burgemeester en wethouders een recht tot exploitatie van tijdelijke reclame verleent.
    2. […]"
    Zijn de toegangspaden wegen in de zin van de Wegenwet?
    8.    Europarcs en Noord-West Kanje betogen dat het college ten onrechte concludeert dat de toegangspaden geen wegen in de zin van de Wegenwet zijn. De toegangspaden werden volgens Europarcs en Noord-West Kanje onder meer gebruikt als wandel- en hardlooproute om bijvoorbeeld een ronde om het meer te lopen. Ook werden de paden gebruikt om de horecagelegenheid "Het Oude Strandhuis" te bereiken. De paden vormden daarmee een doorgaande verbinding die een functie vervulden ten behoeve van de afwikkeling van het openbare verkeer, aldus Europarcs en Noord-West Kanje. Zij wijzen op verklaringen van vaste gasten en bewoners van de camping en het bungalowpark waaruit dit gebruik blijkt. Europarcs en Noord-West Kanje wijzen daarnaast op een handhavingsbesluit van 16 juli 2020, waarbij het college een last onder dwangsom heeft opgelegd vanwege de afsluiting van wandelpaden op landgoed de Peppel Enk in Maarn. Volgens hen verschillen de feitelijke omstandigheden op dat landgoed niet of nauwelijks van de omstandigheden bij de paden rondom het Henschotermeer.
    8.1.    Volgens het college strekt artikel 2.10, lid 1a, aanhef en onder a, van de APV mede tot handhaving van de openbaarheid van wegen in de zin van de Wegenwet. Gelet hierop is van belang of de toegangspaden kunnen worden aangemerkt als openbare wegen in de zin van de Wegenwet.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 juli 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:2241) is het doel van de Wegenwet het treffen van een regeling ten behoeve van het openbaar verkeer. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wegenwet (Kamerstukken II 1929/1930, nr. 99a, blz. 1) werd een afzonderlijke bepaling, waarbij tot uitdrukking komt wat tot de wegen geacht wordt te behoren, niet nodig en niet gewenst geacht omdat voornamelijk door de praktijk zelf wordt aangegeven wat tot weg gerekend moet worden te behoren. De Wegenwet heeft betrekking op verkeersbanen die een functie vervullen ten behoeve van het afwikkelen van het openbare verkeer en die derhalve naar hun aard of functie een grote, onbepaalde publieksgroep dienen, aldus de Afdeling in die uitspraak.
    8.2.    In het besluit van 7 februari 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de toegangspaden geen wegen in de zin van de Wegenwet zijn. Daarbij is volgens hem van belang dat de toegangspaden niet zijn vermeld op de wegenlegger en niet in een directe verbinding staan met het padenstelsel op het bungalowpark van Noord-West Kanje. De toegangspaden kunnen worden bereikt via de Weg Naar Henschotermeer of via aan deze weg gelegen parkeerplaatsen. De Weg Naar Henschotermeer is een geasfalteerde toegangsweg die vanaf de openbare weg De Heygraeff leidt tot diverse parkeerplaatsen voor auto's en fietsen rondom de zuidelijke helft van het Henschotermeer. Aan het begin van de Weg Naar Henschotermeer staat volgens het college reeds jarenlang een slagboom waardoor auto's alleen tegen betaling kunnen doorrijden naar de parkeerplaatsen aan deze weg. Het college acht verder van belang dat de toegang tot het Henschotermeer verboden is tussen zonsondergang en zonsopkomst en dat het terrein uitsluitend mag worden gebruikt voor dagrecreatie, het meenemen van honden of andere dieren niet is toegestaan en het evenmin is toegestaan om zich met voertuigen of andere vervoersmiddelen buiten de daarvoor aangegeven wegen en paden te begeven. Volgens het college hebben de toegangspaden niet de functie van een doorgaande verbinding tussen twee plaatsen, maar moeten ze worden beschouwd als op het eigen terrein gelegen paden die dagrecreanten tussen zonsopgang en zonsondergang toegang verschaffen tot het Henschotermeer. Hierdoor zijn de paden alleen bedoeld voor bestemmingsverkeer. Ze vervullen geen functie voor het afwikkelen van het openbare verkeer en worden niet door een grote en onbepaalde publieksgroep gebruikt, aldus het college.
    8.3.    Anders dan Europarcs en Noord-West Kanje betogen, heeft het college terecht het standpunt ingenomen dat de paden niet als wegen in de zin van de Wegenwet kunnen worden aangemerkt, omdat deze niet op de wegenlegger staan en een louter recreatieve functie hebben. Europarcs en Noord-West Kanje hebben niet aannemelijk gemaakt dat de paden een functie vervullen of hebben vervuld ten behoeve van de afwikkeling van het openbare verkeer. Dat de paden volgens hen werden gebruikt als wandel- en hardlooproute naar andere delen van het rondom het meer liggende bos, maakt dat niet anders, omdat dat niet afdoet aan het louter recreatieve gebruik van de paden en niet met zich brengt dat de paden een algemene verkeersfunctie vervullen. Dat het college bij besluit van 16 juli 2020 handhavend is opgetreden tegen de afsluiting van wandelpaden op een ander landgoed, leidt niet tot een ander oordeel. In het besluit van 16 juli 2020 is opgenomen dat de paden in die zaak een doorgaande verbinding vormden tussen de Hoekenkamp/Vinkenbuurtweg naar de Amersfoortseweg en Krönerweg en als zodanig door een onbepaalde publieksgroep werden gebruikt. De paden waar het in deze zaak over gaat, vervullen een dergelijke functie niet, omdat ze geen openbare wegen met elkaar verbinden.
        Het betoog faalt. Nu de paden geen wegen zijn, is het college niet bevoegd om op grond van artikel 2.10 van de APV handhavend op te treden tegen de afsluiting daarvan. Hetgeen Europarcs en Noord-West Kanje voor het overige hebben aangevoerd, hoeft niet te worden besproken.
    Conclusie
    9.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep van Europarcs en Noord-West Kanje tegen het besluit van 7 februari 2020 is ongegrond.
    10.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug van 7 februari 2020, kenmerk 4120, ongegrond;
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug tot vergoeding van bij EuroParcs Resort De Utrechtse Heuvelrug B.V. en Noord-West Kanje Beheer B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, waarbij het college bij betaling aan één van hen aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IV.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug een griffierecht van € 532,00 (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. H.C.P. Venema en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
    724.