ECLI:NL:RVS:2004:AQ6641, Raad van State, 11-08-2004, 200307867/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-08-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2003 heeft de gemeenteraad van Hof van Twente, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 maart 2003, het bestemmingsplan "Omgeving centrum, herziening 2002-1, gemeentehuis" vastgesteld.

200307867/1.
      Datum uitspraak: 11 augustus 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting "Stichting Burger Comité Hof", gevestigd te Delden,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 april 2003 heeft de gemeenteraad van Hof van Twente, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 5 maart 2003, het bestemmingsplan "Omgeving centrum, herziening 2002-1, gemeentehuis" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 7 oktober 2003, kenmerk RWB/2003/1043, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 26 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op 26 november 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 9 februari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 3 mei 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en de raad van de gemeente Hof van Twente. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door ing. H.J. Schulten en mr. J.W.M. Gerritsen, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M. Haan, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad van Hof van Twente, vertegenwoordigd door dr. ing. M. Verbeek, drs. A.Th.B. Bijleveld-Schouten, C.W. Kuijper en R.B.J. Stijntjes, respectievelijk wethouder, burgemeester en ambtenaren van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    De gemeente Hof van Twente is ontstaan na een gemeentelijke herindeling, waarbij vijf voormalige gemeenten waaronder Goor, zijn samengevoegd. Het gemeentelijke apparaat is in de huidige situatie gevestigd op zes verschillende plaatsen. Met het plan is beoogd de bouw van één centraal gemeentehuis in het centrum van Goor mogelijk te maken, in combinatie met de bouw van een politiebureau, bibliotheek, winkels en een uitbreiding van het Verenigings- en Evenementencentrum “De Reggehof”.
    
    2.3.    Appellante stelt in beroep dat verweerder het plan ten onrechte heeft goedgekeurd.
    
    Als formeel bezwaar voert zij aan dat de gemeentelijke hoorzitting niet, dan wel niet overeenkomstig de wet heeft plaatsgevonden.
    
    Tevens stelt zij dat de weergave van haar bezwaren in het advies van de provinciale commissie voor de fysieke leefomgeving onvolledig is.
    
    Verder betoogt appellante dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen, omdat dit besluit door verweerder aanzienlijk eerder is genomen dan op de provinciale hoorzitting werd aangekondigd.
    
    Appellante stelt voorts dat verweerder haar bedenking inzake het stemmen door een aantal raadsleden over de vaststelling van het plan, ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.
    
    2.3.1.     Blijkens de stukken is de gemeentelijke hoorzitting naar aanleiding van de ingediende zienswijzen gehouden op 12 maart 2003. Niet is gebleken dat de hoorzitting in strijd met de daarop betrekking hebbende wettelijke regels heeft plaatsgevonden. Dat appellante zich niet kan vinden in de wijze waarop deze hoorzitting is verlopen doet hier niet aan af.
    
    Verder overweegt de Afdeling dat artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht zich er niet tegen verzet dat bezwaren door de provinciale commissie voor de fysieke leefomgeving samengevat worden weergegeven. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in het advies zijn betrokken.
    
    Tevens ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat reeds omdat verweerder het besluit omtrent goedkeuring eerder heeft genomen dan tijdens de provinciale hoorzitting was aangekondigd, het besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen.
    
    2.3.2.    Het onderdeel van de bedenkingen dat ziet op het stemmen door een aantal raadsleden over de vaststelling van het plan heeft verweerder buiten beschouwing gelaten, omdat dit niet als zienswijze bij de gemeenteraad is ingebracht.
    
    Ingevolge artikel 27, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan degene die tijdig zijn zienswijze bij de gemeenteraad kenbaar heeft gemaakt, alsmede een belanghebbende die aantoont dat hij redelijkerwijs niet in staat is geweest zijn zienswijze bij de gemeenteraad kenbaar te maken, gedurende de in artikel 26 van de Wet op de Ruimtelijke genoemde termijn bij het college van gedeputeerde staten bedenkingen inbrengen.
    
    De genoemde bedenking heeft betrekking op de vaststelling van het plan, hetgeen plaatsvindt na afloop van de termijn waarbinnen zienswijzen kunnen worden ingediend. Appellante heeft op dit punt dan ook redelijkerwijs geen zienswijze kenbaar kunnen maken. Mitsdien heeft verweerder deze bedenking ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Ook anderszins heeft verweerder de inhoud van deze bedenking niet behandeld.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
        De Afdeling ziet in dit geval aanleiding om genoemd bezwaar inhoudelijk te behandelen.
    
    Ingevolge artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, vervult een bestuursorgaan zijn taak zonder vooringenomenheid.
    
    Ingevolge artikel 28, eerste lid, aanhef en onder a, van de Gemeentewet, neemt een lid van de raad niet deel aan een stemming over een aangelegenheid die hem rechtstreeks of middellijk persoonlijk aangaat of waarbij hij als vertegenwoordiger is betrokken. Ingevolge de aanhef en sub b, van het laatstgenoemde artikellid, neemt een lid van de raad evenmin deel aan een stemming over de vaststelling of goedkeuring der rekening van een lichaam waaraan hij rekenplichtig is of tot welks bestuur hij behoort.
    
    De omstandigheid dat een aantal raadsleden van de gemeente Hof van Twente ook raadslid of wethouder is geweest van de voormalige gemeente Goor, maakt niet dat de gemeenteraad zijn taak bij de vaststelling van het plan met vooringenomenheid, als bedoeld in artikel 2:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, heeft vervuld, noch dat in strijd met artikel 28, eerste lid, van de Gemeentewet is gehandeld. Ook anderszins is niet gebleken van vooringenomenheid, dan wel van strijd met artikel 28, eerste lid, van de Gemeentewet.
    
    2.4.    Verder kan appellante zich niet verenigen met de in het plan gekozen locatie voor het bestuurscentrum, omdat door de slechte infrastructuur van het gebied verkeers- en parkeerproblemen zullen ontstaan, indien het plan wordt verwezenlijkt. Bovendien bestaat geen draagkracht onder de plaatselijke bevolking voor een bestuurscentrum op deze locatie, onder meer niet omdat de openheid van de kern zal worden aangetast, aldus appellante. Zij wijst dan ook op twee alternatieve locaties.
    
    Voorts stelt appellante dat een nader bodemonderzoek had moeten worden verricht, gezien de vermoedelijke asbestvervuiling in het plangebied en de mogelijke aanwezigheid van archeologisch waardevolle restanten van een oude havezate. 
    
    Verder betwist appellante de financiële uitvoerbaarheid van het plan. Zij betoogt tevens dat het plan economisch niet uitvoerbaar is, nu geen behoefte bestaat aan de winkels en voorzieningen die in het plan zijn voorzien en deze derhalve niet exploitabel zijn. Tevens stelt appellante dat uitvoering van het plan ten koste gaat van andere gemeentelijke kerntaken, dan wel zal leiden tot een verhoging van de gemeentelijke belastingen. Derhalve zal verwezenlijking van het plan grote negatieve gevolgen hebben voor de gehele woonkern van Goor en de andere kernen binnen de gemeente, aldus appellante.
    
    2.4.1.    De gemeenteraad heeft aan de gronden aan de zuidzijde van het plangebied de bestemming “Centrumdoeleinden I” toegekend, waardoor ter plaatse de bouw van een bestuurscentrum, inclusief gemeentehuis, mogelijk wordt. Een dergelijke bestemming past volgens de gemeenteraad in het streven naar een drukker en levendiger stadshart, zoals ook in de “Centrumvisie Goor” is verwoord.
    
    2.4.2.    Verweerder heeft geen reden gezien het plan in strijd met een goede ruimtelijke ordening te achten en heeft het plan goedgekeurd.
    
    Hij kan zich verenigen met de gekozen locatie, omdat hij een centrale plaats wenselijk acht voor de in het plan voorziene publieke voorzieningen. Verweerder erkent dat deze voorzieningen enigszins een verkeersaantrekkende werking zullen hebben, maar dit zal volgens hem noch binnen, noch buiten het plangebied tot verkeersproblemen leiden. Tevens is uit onderzoek gebleken dat er voldoende parkeercapaciteit is om in de gemiddelde parkeerbehoefte te voorzien, aldus verweerder. 
    
    Verder volgt volgens hem uit een tweetal bodemonderzoeken dat de bodemkwaliteit geen belemmering vormt voor de voorziene nieuwbouw. Voorts is het onwaarschijnlijk dat zich in het plangebied archeologisch waardevolle restanten bevinden, aldus verweerder.
    
    Hij acht het plan financieel uitvoerbaar, omdat in de meerjarenbegroting middelen voor verwezenlijking van het plan zijn gereserveerd. Ook is het plan volgens hem economisch uitvoerbaar.
    
    2.4.3.    Blijkens de gemeentelijke “Centrumvisie Goor” is in het streefbeeld voor Goor een verbinding tussen het station en de binnenstad opgenomen. Deze nieuwe structuur is erop gericht een goede positionering van aanvullende publieke voorzieningen ten opzichte van het winkelcentrum te bewerkstelligen. Het bezoek aan deze functies verbetert de positie van het centrum en draagt bij aan het gewenste druktebeeld. Een van de grotere kantoren/baliefuncties betreft het gemeentehuis voor de gemeente Hof van Twente. De voorkeur gaat blijkens de Centrumvisie uit naar de Schoolfeestweide, waar het gemeentehuis samen met “De Reggehof” en de mogelijke bibliotheek de wanden van het schoolfeestweideplein zal vormen.
    
    Dit streefbeeld acht de Afdeling niet onredelijk.
    
    Blijkens het beroepschrift is niet in geding dat er één centraal gemeentehuis dient te worden gebouwd.
    
    In het plan zijn het gemeentehuis, de bibliotheek en het politiebureau, in overeenstemming met het streefbeeld, voorzien in het zuidelijke gedeelte van de Schoolfeestweide.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder een centrale ligging aan de Schoolfeestweide voor het bestuurscentrum nodig kunnen achten. Of al dan niet voldoende draagkracht voor deze locatie bij de plaatselijke bevolking bestaat, maakt dit niet anders.
    
    2.4.4.    In het “Gemeentelijk Verkeersveiligheidsplan Hof van Twente”, zoals vastgesteld door de gemeenteraad op 17 september 2002, is een indeling gemaakt naar de functies die de wegen binnen de bebouwde kom van Goor krijgen. Als uitgangspunt geldt dat doorgaand verkeer door Goor wordt ontmoedigd, maar dat de verblijfsfunctie van de kern wordt vergroot. Daartoe zijn in dat plan gebiedsontsluitings- en erftoegangswegen aangewezen. Ter hoogte van de Schoolfeestweide zal de Heijermansstraat worden ingericht als gebied waarvoor een maximumsnelheid van 30 kilometer per uur geldt.
    
    In het bij het Verkeersveiligheidsplan behorende meerjarenplan is opgenomen welke kosten de voorgestelde maatregelen met zich brengen. Tevens is blijkens dit meerjarenplan een toereikend budget beschikbaar voor het treffen van deze maatregelen.
    
    Gesteld noch is gebleken, mede gelet op het verhandelde ter zitting, dat deze plannen zodanige gebreken of leemten in kennis vertonen dat verweerder zich hierop in redelijkheid niet heeft kunnen baseren. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder dan ook kunnen concluderen dat de verkeersstructuur voldoende zal worden geregeld en dat niet te verwachten is dat het plan ernstige verkeerskundige gevolgen zal hebben voor de woonkern van Goor, dan wel voor de andere kernen in de gemeente. Daarbij betrekt de Afdeling dat een groot deel van de voorzieningen die deel uitmaken van het bestuurscentrum zich reeds in of in de directe nabijheid van het plangebied bevindt.
    
    2.4.5.    De resultaten van het verrichte parkeeronderzoek zijn neergelegd in het rapport “Parkeerbalans Centrum Goor” van Grontmij van december 2002. Hieruit blijkt dat in algemene zin kan worden geconcludeerd dat er in het centrumgebied van Goor in de huidige situatie geen parkeerproblemen bestaan. Wanneer het plan wordt verwezenlijkt zal een grotere parkeerbehoefte ontstaan. De parkeerterreinen op de Schoolfeestweide en bij “De Reggehof” bieden op werkdagen doorgaans voldoende parkeergelegenheid om in deze extra behoefte te voorzien. Op bepaalde momenten in de week, tijdens de wekelijkse markt en het jaarlijkse schoolfeest is ook de capaciteit van deze parkeerterreinen te gering. Op die piekmomenten is volgens het rapport echter op loopafstand voldoende parkeergelegenheid voorhanden in de nabijheid van het station en in de woonwijken.
    
    Gesteld noch is gebleken dat dit onderzoek zodanige gebreken, dan wel leemten in kennis vertoond, dat verweerder dit onderzoek niet ten grondslag heeft kunnen leggen aan het bestreden besluit. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat appellante niet behoeft te vrezen dat ten gevolge van het plan binnen, dan wel buiten het plangebied ernstige parkeerhinder zal ontstaan.
    
    2.4.6.    Blijkens de stukken is een verkennend bodemonderzoek verricht naar de bodemkwaliteit van de Grotestraat in Goor. De uitkomsten van dit onderzoek zijn neergelegd in het rapport van Tebodin van 12 december 2002. Tevens is een aanvullend asbestonderzoek verricht, waarvan de uitkomsten zijn opgenomen in het rapport van Tebodin van 23 januari 2003.
    
    Blijkens laatstgenoemd rapport wordt de interventiewaarde van asbest niet overschreden. De grondwerkzaamheden kunnen in principe zonder asbestcondities worden uitgevoerd. Slechts indien tijdens het verrichten van deze werkzaamheden asbesthaarden worden aangetroffen, dient nader onderzoek plaats te vinden, waarna de grondwerkzaamheden en de afvoer van grond eventueel overeenkomstig de Arbeidsomstandighedenwet onder asbestcondities dient plaats te vinden. Volgens het rapport is geen sprake van een actueel gezondheidsrisico, omdat de gronden niet voor wonen worden benut, dan wel intensief worden gebruikt.
    
    Volgens beide genoemde rapporten vormen de uitkomsten van het onderzoek geen belemmering voor de geplande nieuwbouw. Niet is gebleken dat deze onderzoeken zodanige gebreken, dan wel leemten in kennis vertonen dat verweerder aan de conclusies van de genoemde rapporten behoorde te twijfelen.
    
    Blijkens de plantoelichting is het plangebied in het verleden grotendeels afgegraven, zodat niet aannemelijk is dat zich ter plaatse nog archeologisch waardevolle restanten bevinden.
    
    Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen aanleiding bestond nogmaals een aanvullend onderzoek naar de bodemkwaliteit, dan wel een onderzoek naar de archeologische waarde van de desbetreffende gronden te eisen.
    
    
    2.4.7.    Bij de beoordeling van de financiële uitvoerbaarheid van het plan dient verweerder slechts te bezien in hoeverre hetgeen in het plan is voorzien ook daadwerkelijk kan worden verwezenlijkt. Hij mag bij deze beoordeling niet betrekken of een andere besteding van de financiële middelen van de gemeente wellicht passender is.
    
    Blijkens de plantoelichting worden zowel de aankoop van de gronden voor het nieuwe gemeentehuiscomplex, als de realisatie van het nieuwe gemeentehuis gefinancierd uit de algemene middelen. Hiervoor zijn in de meerjarenbegroting van 2003-2006 ook middelen gereserveerd. Niet aannemelijk is dat de daarbij gereserveerde middelen niet voor de verwezenlijking van het plan kunnen, dan wel mogen worden gebruikt.
    
    Wat betreft de economische uitvoerbaarheid heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat de winkels en voorzieningen die in het plan zijn voorzien niet exploitabel zijn. 
    
    Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook op het standpunt kunnen stellen dat aan de financiële en economische uitvoerbaarheid van het plan niet behoeft te worden getwijfeld.
    
    2.4.8.    Ten aanzien van de stelling van appellante dat de locatie voor het bestuurscentrum beter in de nabijheid van het NS-station, dan wel in het zogenoemde O.Z.G.O.-pand kan worden gevestigd, overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.
    
    2.5.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Met uitzondering van hetgeen appellante heeft gesteld omtrent het buiten beschouwing laten van haar bedenking inzake het stemmen door een aantal raadsleden over de vaststelling van het plan, ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Nu de gemeenteraad, zoals reeds is overwogen onder 2.3.2., zijn taak niet met vooringenomenheid heeft vervuld en niet in strijd met artikel 28, eerste lid, van de Gemeentewet is gehandeld, ziet de Afdeling in dit geval aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zelfvoorziend goedkeuring aan het plan te verlenen. 
    
    2.6.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 7 oktober 2003, RWB/2003/1043;
    
    III.    verleent goedkeuring aan het door de gemeenteraad van Hof van Twente op 1 april 2003 vastgestelde bestemmingsplan “Omgeving centrum, herziening 2002-1, gemeentehuis”;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 54,27; het bedrag dient door de provincie Overijssel te worden betaald aan appellante;
    
    VI.    gelast dat de provincie Overijssel aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en dr. J.J.C. Voorhoeve, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Soede
      Voorzitter     ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 augustus 2004
    
    270-425.