ECLI:NL:RVS:2022:2537, Raad van State, 31-08-2022, 202103075/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 oktober 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen het verzoek van [verzoeker] om haar identiteitsgegevens in de basisregistratie personen te wijzigen, afgewezen.  [verzoeker] is in maart 1996 naar Nederland gekomen. Zij is in de Brp geregistreerd als [naam 1], geboren op [geboortedatum] 1981 te Shangang, van onbekende nationaliteit. Deze identiteitsgegevens zijn ontleend aan een door [verzoeker] op 6 augustus 1996 in haar asielprocedure onder ede afgelegde verklaring. Bij brief van 26 februari 2019 heeft [verzoeker] een aanvraag ingediend om deze gegevens te wijzigen in [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1978 te Wenzhou, van Chinese nationaliteit. Bij haar aanvraag heeft zij  stukken overgelegd.

202103075/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 april 2021 in zaak nr. 20/1946 in het geding tussen:
    [verzoeker], wonend te Sint Odiliënberg, gemeente Roerdalen,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 oktober 2019 heeft het college het verzoek van [verzoeker] om haar identiteitsgegevens in de basisregistratie personen (hierna: Brp) te wijzigen, afgewezen.
    Bij besluit van 23 juni 2020 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 april 2021 heeft de rechtbank het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 juni 2020 vernietigd, het besluit van 28 oktober 2019 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [verzoeker] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2022, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W.D.W. van Aken en
    M.J.L. Ploum-Schijns, en [verzoeker], bijgestaan door mr. A.H. Diels, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       [verzoeker] is in maart 1996 naar Nederland gekomen. Zij is in de Brp geregistreerd als [naam 1], geboren op [geboortedatum] 1981 te Shangang, van onbekende nationaliteit. Deze identiteitsgegevens zijn ontleend aan een door [verzoeker] op 6 augustus 1996 in haar asielprocedure onder ede afgelegde verklaring. Bij brief van 26 februari 2019 heeft [verzoeker] een aanvraag ingediend om deze gegevens te wijzigen in [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1978 te Wenzhou, van Chinese nationaliteit. Bij haar aanvraag heeft zij de volgende stukken overgelegd:
    a) een Chinees paspoort, afgegeven op 23 januari 2019 door de Chinese ambassade te Den Haag op naam van [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1978 in de provincie Zhejiang (hierna: het paspoort);
    b) een op 3 september 2014 afgegeven Nederlands verblijfsdocument op naam van [naam 1];
    c) een dubbel gelegaliseerde notariële verklaring over de geboorte afgegeven op 16 augustus 2018, inhoudende de mededeling dat [naam 2], ID no. […], is geboren op [geboortedatum] in Wenzhou, provincie Zhejiang, en dat haar vader is [vader] en dat haar moeder is [moeder];
    d) een dubbel gelegaliseerde notariële verklaring, afgegeven op 16 augustus 2018, over de conformiteit van een kopie van een "Certificate of Household Register", afgegeven op 13 augustus 2018, welke kopie onder meer betrekking heeft op [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1978 in Wenzhou, ID No. […];
    e) een dubbel gelegaliseerde notariële verklaring, afgegeven op
    16 augustus 2018, over de conformiteit van een kopie van een certificaat afgegeven door de politie, afgegeven op
    15 augustus 2018, inhoudende de mededeling dat [naam 2], geboren op [geboortedatum] 1978, ID No. […], haar household register in Wenzhou heeft beëindigd op 19 september 2000 wegens vertrek naar het buitenland en dat haar vader is [vader] en dat haar moeder is [moeder];
    f) een beëdigd vertaald registratieformulier voor permanent verblijf bewoners;
    g) een rapport van een verwantschapsonderzoek van 8 november 2018 van Verilabs, waarin staat dat op basis van DNA-onderzoek praktisch bewezen is dat [vader] en [moeder] de biologische ouders van [naam 2] zijn.
    3.       Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat [verzoeker] geen brondocumenten heeft overgelegd. Uit de overgelegde documenten blijkt ook niet onomstotelijk dat de persoonsgegevens in de Brp feitelijk onjuist zijn en dat [verzoeker] dezelfde persoon is als de in de door haar overgelegde documenten genoemde persoon met andere persoonsgegevens en dat die gegevens juist zijn. Het college heeft de afwijzing in bezwaar gehandhaafd.
    Hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat op basis van de door [verzoeker] overgelegde documenten kan worden geconcludeerd dat [verzoeker] is wie ze zegt dat ze is en dat daarmee ook vast staat dat de in de Brp geregistreerde gegevens onjuist zijn. Daarbij heeft de rechtbank volgens het college ten onrechte de juistheid van het paspoort beoordeeld, omdat dit geen brondocument is. Ook is zij ten onrechte van de juistheid hiervan uitgegaan, omdat niet duidelijk is hoe de Chinese autoriteiten de identiteit hebben vastgesteld en zijn overgegaan tot afgifte. Verder heeft de rechtbank ten onrechte waarde toegekend aan de overgelegde notariële verklaringen en het verwantschapsonderzoek. Deze kunnen volgens het college niet als brondocumenten worden aangemerkt. Ook is hiermee niet onomstotelijk komen vast te staan dat [verzoeker] dezelfde persoon is als de in de door haar overgelegde documenten genoemde persoon met andere persoonsgegevens en dat die gegevens juist zijn.
    Beoordeling
    Beoordelingskader
    5.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1198, moet voorop worden gesteld dat de gegevens in de Brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Voor de gegevens over de burgerlijke staat die niet aan de Nederlandse burgerlijke stand kunnen worden ontleend, heeft de wetgever in artikel 2.8 van de Wet brp een rangorde aangegeven in de geschriften waaraan deze gegevens mogen worden ontleend. Aan een "lager" document mogen gegevens worden ontleend wanneer op het tijdstip van inschrijving in redelijkheid geen "hoger" document kan worden overgelegd. Dit doet niet af aan de plicht van de burger om eventueel ook na de inschrijving alsnog zo sterk mogelijke documenten te leveren (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, blz. 126). Het bewijs dat eenmaal in de Brp opgenomen gegevens onjuist zijn, kan alleen worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten. Beoordeeld moet worden of buiten redelijke twijfel uit de overgelegde brondocumenten, zo nodig bezien in samenhang met de daaraan ten grondslag liggende nadere bewijsmiddelen, volgt dat de daarin vermelde persoonsgegevens juist zijn. De in artikel 2.8, tweede lid, onder a tot en met e, van de Wet brp omschreven documenten zijn brondocumenten op grond waarvan bepaalde gegevens over de burgerlijke staat mogen worden opgenomen in de Brp. Om als zo’n brondocument te kunnen worden aangemerkt, moet het betreffende document voldoen aan de eisen die zijn opgenomen in dat tweede lid. Dat een document een brondocument is, betekent niet dat de daarin vermelde feiten zonder meer moeten worden verwerkt in de Brp. Bij het beoordelen of deze feiten moeten worden verwerkt, moet ook rekening worden gehouden met de relevante bepalingen uit Hoofdstuk 2, Afdeling 1, paragraaf 3 van de Wet brp. Zo is van belang dat uit artikel 2.10, tweede lid, van de Wet brp volgt dat aan de hier bedoelde brondocumenten geen gegevens mogen worden ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de daarin vermelde feiten. Het gaat hierbij om de openbare orde in materiële en in processuele zin (Kamerstukken II 2011-2012, 33 219, nr. 3, 128). Van strijd met de openbare orde in processuele zin kan sprake zijn als voorafgaand aan de afgifte van het brondocument kennelijk geen behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2285).
    6.       In de uitspraak van 4 mei 2022 heeft de Afdeling verder overwogen dat in zaken over een verzoek om wijziging van persoonsgegevens in de Brp eerst de vraag beantwoord moet worden of de verzoeker brondocumenten heeft weten over te leggen die voldoen aan de eisen uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wet brp. Pas wanneer die vraag bevestigend beantwoord kan worden, wordt toegekomen aan de vraag of het verband tussen de verzoeker en de persoon op de documenten kan worden gelegd. Bij positieve beantwoording van deze vragen zal vervolgens worden beoordeeld of aan de toetsingsmaatstaf omschreven is voldaan. Is dat het geval, dan wordt het betreffende gegeven, of worden de betreffende gegevens, in de Brp gewijzigd.
    Is het door [verzoeker] overgelegde paspoort een brondocument?
    7.       In het overgelegde paspoort worden de naam, de geboorteplaats en de geboortedatum vermeld waarover het verzoek tot opneming gaat. Het college twijfelt niet aan de echtheid van het paspoort. Het paspoort moet in dit geval daarom worden aangemerkt als een brondocument als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder d, van de Wet brp (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2022, overweging 8.5).
    Welke waarde komt toe aan het overgelegde paspoort?
    8.       Hoewel in beginsel van de juistheid van een door de Chinese autoriteiten afgegeven paspoort moet worden uitgegaan, was het college in dit geval niet gehouden om de in het paspoort vermelde naam, geboorteplaats en geboortedatum in te schrijven in de Brp. Het college heeft aan de bewijslast voor de stelling dat onduidelijk is hoe tot afgifte van het paspoort is overgegaan voldaan door deze concreet te onderbouwen met verwijzing naar de in de Algemene ambtsberichten China 2012 en 2020 beschreven aanvraagprocedures voor paspoortaanvragen uit het buitenland. In het ambtsbericht van 2020 staat voor verschillende situaties, namelijk de eerste paspoortaanvraag, vervanging van een standaardpaspoort en het vervangen van een standaardpaspoort dat kwijtgeraakt of beschadigd is, dat de aanvrager bewijs van het bezit van de Chinese nationaliteit in kopie en origineel zoals een hukou of id-kaart of een verklaring omtrent burgerschap moet overleggen. Zoals overwogen in de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2022 (overweging 8.4 en 8.6) mag het college van de aanvrager verlangen dat hij die onderliggende documenten overlegt, tenzij de aanvrager aannemelijk maakt dat hij dit niet kan en dat hem dit niet kan worden verweten. [verzoeker] heeft dit niet aannemelijk gemaakt. Zij heeft gedurende de gehele procedure alleen gesteld dat uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat in beginsel van de juistheid van de gegevens in een door de bevoegde autoriteit afgegeven paspoort moet worden uitgegaan. Zij heeft niet toegelicht welke documenten zij bij de paspoortaanvraag heeft overgelegd en hoe zij het paspoort heeft verkregen. Het college wijst er terecht op dat controle van de identiteit van [verzoeker] voor afgifte van het paspoort in ieder geval niet kan hebben plaatsgevonden aan de hand van bewijs over haar verblijf in Nederland. Die bevatten namelijk de gegevens van [verzoeker] die niet overeenkomen met de persoonsgegevens zoals vermeld op het paspoort. Het college heeft om duidelijkheid te verkrijgen schriftelijk navraag gedaan bij de Chinese ambassade die het paspoort heeft afgegeven, maar geen reactie gekregen.
    8.1.    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat van de juistheid van het paspoort kan worden uitgegaan. Het betoog slaagt.
    Zijn de door [verzoeker] overgelegde notariële verklaringen brondocumenten?
    9.       Voor de documenten die een notariële akte zijn, moet getoetst worden aan de eisen als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, van de Wet brp. De notariële verklaringen, zoals deze door partijen worden geduid, kunnen aktes zijn zoals bedoeld in deze bepaling. In de documenten wordt namelijk gesproken van een notarial certificate, de Engelse vertaling van notariële akte (zie de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2022, overweging 12). Anders dan het college betoogt, kan een notariële verklaring dus een brondocument zijn.
    9.1.    Het college betwist in dit geval deugdelijk gemotiveerd dat de notariële verklaringen brondocumenten zijn en [verzoeker] heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
    9.2.    Uit de verkorte verklaringen van Bureau Documenten volgt dat de notariële verklaring over de geboorte echt is en dat de andere notariële verklaringen niet kunnen worden beoordeeld. Ook de onderliggende documenten kunnen niet worden beoordeeld. Het college wijst er daarbij op dat de onderliggende documenten kopieën zijn. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 4 mei 2022 (overweging 8.7) zijn kopieën niet per definitie uitgesloten als bewijsmiddel, maar de onderliggende documenten van notariële aktes zijn aparte stukken. In dit geval is niet gebleken van een reden waarom de originele onderliggende documenten niet konden worden overgelegd. Als regel mag van de aanvrager worden verlangd dat hij brondocumenten en andere documenten indien mogelijk in origineel overlegt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling 4 mei 2022, overweging 12.1). Ook het feit dat de door [verzoeker] overgelegde documenten zijn gelegaliseerd helpt haar niet. Zoals het college terecht aanvoert geeft legalisatie aan dat documenten door een bevoegde instantie zijn opgemaakt en de desbetreffende nationale autoriteiten voor de geldigheid daarvan instaan, maar niet of dat overeenkomstig plaatselijke voorschriften is gebeurd en of het document op betrouwbare gegevens is gebaseerd en een behoorlijk onderzoek heeft plaatsgevonden. Deze informatie blijkt ook niet uit wat door [verzoeker] is aangevraagd of op de notariële verklaringen zelf is vermeld. Op de verklaringen staat alleen dat de vermelde gegevens zijn ontleend aan de bijgevoegde kopie.
    9.3.    Het college voert verder terecht aan dat er geen verplichting bestaat om de vereisten die door het Ministerie van Buitenlandse Zaken zijn gesteld voor het legaliseren van documenten uit China voor gebruik in Nederland, toe te passen bij de beoordeling van de vraag welke documenten moeten worden overgelegd bij een verzoek om wijziging van identiteitsgegevens in de Brp. Deze werkwijze is niet dwingend voorgeschreven. Het gaat om een richtlijn met het dringende verzoek om deze werkwijze toe te passen (zie de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2022, overweging 13.2). Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft het college daarom niet ten onrechte aan [verzoeker] tegengeworpen dat zij geen authentiek uittreksel van een geboorteakte en een originele hukou heeft overgelegd.
    9.4.    De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de notariële verklaringen als brondocumenten kunnen worden aangemerkt. Het betoog slaagt.
    Verwantschapsonderzoek en registratieformulier permanent verblijf bewoners
    De Afdeling komt niet toe aan de beoordeling van wat het college naar voren heeft gebracht over het verwantschapsonderzoek. De uitkomst van dat onderzoek heeft namelijk een ten opzichte van de gegevens uit brondocumenten aanvullend karakter en kunnen deze daarom niet geheel vervangen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2022, overweging 16). Hetzelfde geldt voor het registratieformulier permanent verblijf bewoners. Dit formulier zelf is geen brondocument als bedoeld in artikel 2.8 van de Wbp. Er is geen bijbehorende notariële verklaring overgelegd.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep van [verzoeker] tegen het besluit van 23 juni 2020 wordt alsnog ongegrond verklaard. Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 april 2021 in zaak nr. 20/1946;
    III.      verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B.J. Schueler, leden, in tegenwoordigheid van mr. D. van Leeuwen, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Leeuwen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
    373
     
    BIJLAGE
     
    Wet basisregistratie personen
    Artikel 2.7
    1. In de basisregistratie worden over de ingeschrevene uitsluitend de
    volgende gegevens opgenomen:
    a. algemene gegevens:
    1° gegevens over de burgerlijke staat waar het betreft de naam, de geboorte, het geslacht, de ouders, het huwelijk, dan wel geregistreerd partnerschap en eerdere huwelijken of eerder geregistreerde partnerschappen, de echtgenoot dan wel geregistreerd partner en eerdere echtgenoten of geregistreerde partners, de kinderen en het overlijden;
    [...]
    Artikel 2.8
    [...]
    2. De gegevens over de burgerlijke staat worden, indien zij feiten betreffen die zich buiten Nederland hebben voorgedaan, ontleend aan een geschrift als bedoeld onder a, bij gebreke hiervan aan een geschrift als bedoeld onder b of c, bij gebreke ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder d en bij gebreke ten slotte ook hiervan aan een geschrift als bedoeld onder e:
    a. een akte over het desbetreffende feit, die is opgenomen in de registers van de Nederlandse burgerlijke stand;
    b. een in Nederland gedane rechterlijke uitspraak over het desbetreffende feit die in kracht van gewijsde is gegaan;
    c. een buiten Nederland overeenkomstig de plaatselijke voorschriften door een bevoegde instantie opgemaakte akte die ten doel heeft tot bewijs te dienen van het desbetreffende feit, of een over dat feit gedane rechterlijke uitspraak, of bij gebreke daarvan een beëdigde verklaring, bedoeld in artikel 45 van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek;
    d. een geschrift dat overeenkomstig de plaatselijke voorschriften is opgemaakt door een bevoegde instantie, waarin het desbetreffende feit is vermeld;
    e. een verklaring over het desbetreffende feit die betrokkene ten overstaan van een door het college van burgemeester en wethouders aangewezen ambtenaar onder eed of belofte heeft afgelegd, die op schrift is gesteld en door betrokkene is ondertekend.
    [...]
    Artikel 2.10
    [...]
    Aan een geschrift als bedoeld in artikel 2.8, tweede lid, onder c, d of e, alsmede artikel 2.8, derde lid, worden geen gegevens ontleend, voor zover de Nederlandse openbare orde zich verzet tegen de erkenning van de rechtsgeldigheid van de in deze geschriften vermelde feiten.
    [...]
    Artikel 2.58
    1. Het verzoek waarmee betrokkene met betrekking tot de basisregistratie het recht uitoefent op rectificatie van gegevens, bedoeld in artikel 16 van de verordening, of op wissing van gegevens, bedoeld in artikel 17, eerste lid, aanhef en onderdeel d, van de verordening, bevat de aan te brengen wijzigingen.
    2. Het college van burgemeester en wethouders geeft aan het verzoek, bedoeld in het eerste lid, uitvoering met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze afdeling [artikelen 2.1-2.61].
    […]