ECLI:NL:RVS:2004:AP8138, Raad van State, 07-07-2004, 200400582/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-07-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 maart 2002 heeft appellant sub 1 (hierna: de burgemeester) appellant sub 2 krachtens artikel 2.4.25, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Heerlen (hierna: de APV) bevolen zich te verwijderen en verwijderd te houden uit het door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) aangewezen gebied gedurende een periode van 2x24 uren, ingaande op dinsdag 26 maart 2002 om 16.15 uur en eindigend op donderdag 28 maart 2002 om 16.15 uur.

200400582/1.
      Datum uitspraak: 7 juli 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    de burgemeester van Heerlen,
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 16 december 2003 in het geding tussen:
    
    appellant sub 2
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 maart 2002 heeft appellant sub 1 (hierna: de burgemeester) appellant sub 2 krachtens artikel 2.4.25, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Heerlen (hierna: de APV) bevolen zich te verwijderen en verwijderd te houden uit het door het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) aangewezen gebied gedurende een periode van 2x24 uren, ingaande op dinsdag 26 maart 2002 om 16.15 uur en eindigend op donderdag 28 maart 2002 om 16.15 uur.
    
    Bij besluit van 22 mei 2002 heeft de burgemeester appellant sub 2 krachtens artikel 2.4.25, tweede lid, van de APV bevolen zich te verwijderen en verwijderd te houden uit het door het college aangewezen gebied gedurende een periode van 4x24 uren, ingaande op woensdag 22 mei 2002 om 20.00 uur en eindigend op zondag 26 mei 2002 om 20.00 uur.
    
    Bij besluit van 6 juni 2002 heeft de burgemeester appellant sub 2 krachtens artikel 2.4.25, tweede lid, van de APV bevolen zich te verwijderen en verwijderd te houden uit het door het college aangewezen gebied gedurende een periode van 8x24 uren, ingaande op donderdag 6 juni 2002 om 21.45 uur en eindigend op vrijdag 14 juni 2002 om 21.45 uur.
    
    Bij besluit van 8 juni 2002 heeft de burgemeester appellant sub 2 krachtens artikel 2.4.25, tweede lid, van de APV bevolen zich te verwijderen en verwijderd te houden uit het door het college aangewezen gebied gedurende een periode van 10x24 uren, ingaande op vrijdag 14 juni 2002 om 21.45 uur en eindigend op maandag 24 juni 2002 om 21.45 uur.
    
    Bij besluit van 13 december 2002 heeft de burgemeester het tegen het besluit van 26 maart 2002 door appellant sub 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 18 december 2002 heeft de burgemeester het tegen het besluit van 22 mei 2002 door appellant sub 2 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 19 december 2002 heeft de burgemeester het tegen het besluit van 6 juni 2002 door appellant sub 2 gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 20 december 2002 heeft de burgemeester het tegen het besluit van 8 juni 2002 door appellant sub 2 gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 16 december 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank) het door appellant sub 2 ingestelde beroep, voorzover gericht tegen de besluiten van 18 december 2002, 19 december 2002 en 20 december 2002 gegrond verklaard, deze beslissingen op bezwaar vernietigd en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2004, en appellant sub 2 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 26 januari 2004, hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brieven van 26 januari 2004 en 12 februari 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 9 maart 2004 heeft de burgemeester van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 26 maart 2004 heeft appellant sub 2 van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 april 2004, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. M.A.M.A. Huppertz en J.L.P. Heijboer, beiden ambtenaar bij de gemeente, en appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.L. Crutzen, advocaat te Heerlen, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2.4.25, eerste lid, van de APV kunnen burgemeester en wethouders in het belang van de openbare orde, het voorkomen of beperken van overlast, het voorkomen of beperken van aantasting van het woon- en leefklimaat, de veiligheid van personen en goederen, de verkeersvrijheid of veiligheid en de gezondheid of zedelijkheid, een gebied aanwijzen waar door politieambtenaren aan een persoon, die zich bevindt op de weg of plaats, die deel uitmaakt van dit gebied, gedurende de uren daarbij genoemd, het bevel kan worden gegeven zich onmiddellijk in een bepaalde richting te verwijderen.
    
        Ingevolge artikel 2.4.25, tweede lid, aanhef en onder a, van de APV kan de burgemeester met het oog op de in het eerste lid genoemde belangen aan de persoon aan wie tenminste eenmaal een bevel is gegeven als bedoeld in het eerste lid, een verbod opleggen om zich gedurende een in dat verbod genoemd tijdvak van ten hoogste veertien dagen, anders dan in een openbaar middel van vervoer, te bevinden op de weg of plaats, die deel uitmaakt van een door burgemeester en wethouders aangewezen gebied als bedoeld in het eerste lid, gedurende de uren daarbij genoemd.
    
    2.2.    Bij een viertal besluiten heeft de burgemeester aan appellant sub 2 krachtens artikel 2.4.25, tweede lid, van de APV en mede gelet op de gebruiksinstructies van de burgemeester aan de politie ten aanzien van het toepassen van artikel 2.4.25, tweede lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Heerlen (hierna: de gebruiksinstructies) gebiedsontzeggingen opgelegd, op grond waarvan hij zich gedurende een in die besluiten bepaalde termijn niet in het gebied als bedoeld in artikel 2.4.25, eerste lid, van de APV mocht bevinden.
    
        De rechtbank heeft ten aanzien van de gebiedsontzegging van 26 maart 2002, zoals gehandhaafd bij besluit van 13 december 2002, geoordeeld dat de burgemeester deze terecht heeft opgelegd. De besluiten van 19 december 2002 en 20 december 2002 heeft de rechtbank evenwel vernietigd, aangezien volgens haar de burgemeester een mandaatsgebrek in de primaire besluiten van 6 juni 2002 en 8 juni 2002 niet heeft onderkend. Ten aanzien van de beslissing op bezwaar van 18 december 2002 komt de rechtbank tot het oordeel dat onvoldoende vaststaat dat het gedrag naar aanleiding waarvan de ontzegging van 22 mei 2002 is opgelegd onder de in de gebruiksinstructies genoemde gedraging valt, zodat de beslissing op bezwaar niet in stand kan blijven.
    
    2.3.    Ten aanzien van het hoger beroep van de burgemeester.
    
        Het betoog van de burgemeester dat de beslissingen op bezwaar van 19 december 2002 en 20 december 2002 ten onrechte zijn vernietigd, slaagt.
    
        Vaststaat dat de burgemeester bevoegd was tot het nemen van deze beslissingen op bezwaar. Hoewel de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de inspecteur van politie onbevoegd was de besluiten tot gebiedsontzegging van 6 juni 2002 en 8 juni 2002 namens de burgemeester te nemen aangezien het ondermandaatsbesluit niet was gepubliceerd zodat dit besluit nog niet in werking was getreden, kan dit mandaatsgebrek in evengenoemde primaire besluiten met de door het bevoegde bestuursorgaan genomen beslissingen op bezwaar geacht worden te zijn hersteld. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    2.4.    Voorts bestrijdt de burgemeester met succes het oordeel van de rechtbank dat ten aanzien van de gebiedsontzegging van 22 mei 2002 onvoldoende vaststaat dat het gedrag naar aanleiding waarvan de ontzegging is opgelegd onder de in de gebruiksinstructies genoemde gedragingen valt, en de beslissing op bezwaar van 18 december 2002, waarbij die gebiedsontzegging is gehandhaafd, derhalve niet in stand kan blijven.
    
        Uit een aanvullend proces-verbaal van de politie van 6 augustus 2002 blijkt dat op 22 mei 2002 ten aanzien van appellant sub 2 abusievelijk proces-verbaal is opgemaakt vanwege overtreding van artikel 2.4.7 van de APV. Volgens de verbalisant bevond appellant sub 2 zich op een vensterbank van het pand [locatie], hetgeen een overtreding is van artikel 2.4.9 van de APV. Beide voornoemde artikelen zijn opgenomen in de opsomming van strafbare feiten in de gebruiksinstructies.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de burgemeester zich bij de beslissing op bezwaar van 18 december 2002 terecht op het standpunt gesteld dat appellant sub 2 op 22 mei 2002 het strafbare feit, genoemd in artikel 2.4.9 van de APV had gepleegd en dat er derhalve een basis was voor het opleggen van een gebiedsontzegging. Daarvan uitgaande heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat de gedingstukken onvoldoende concrete gegevens bevatten over de gedraging van appellant sub 2 om een gebiedsontzegging met het oog op een belang als bedoeld in artikel 2.4.25, eerste lid, van de APV te rechtvaardigen.
    
    2.5.    Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voorzover daarbij de beslissingen op bezwaar van 18 december 2002, 19 december 2002 en 20 december 2002 zijn vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling, mede gelet op hetgeen hierna wordt overwogen, het inleidende beroep van appellant sub 2, voorzover gericht tegen voornoemde besluiten, alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.6.    Ten aanzien van het hoger beroep van appellant sub 2.
    
        Appellant sub 2 bestrijdt tevergeefs het oordeel van de rechtbank dat het opleggen van gebiedsontzeggingen niet in strijd is met artikel 2 van het Vierde Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: vierde Protocol EVRM), artikel 12, eerste lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) en artikel 5 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    
        Het recht op bewegingsvrijheid als bedoeld in artikel 2 van het vierde Protocol EVRM en artikel 12, eerste lid, van het IVBPR, kan worden onderworpen aan beperkingen, mits daarvoor een wettelijke basis bestaat, de betreffende wettelijke bepaling voldoende kenbaar en duidelijk is en de beperkingen gerechtvaardigd worden door het algemeen belang in een democratische samenleving. Hoewel aan appellant sub 2 moet worden toegegeven dat de gebiedsontzeggingen inbreuk maken op het in voormelde bepalingen bedoelde recht op bewegingsvrijheid, was in deze gevallen geen sprake van strijd met de artikelen 2 van het vierde Protocol EVRM en 12, eerste lid, van het IVBPR, aangezien de gebiedsontzeggingen berustten op de APV en de gebruiksinstructies, welke wettelijk zijn verankerd, zijn gepubliceerd en voldoende duidelijk en concreet zijn omschreven. Voorts worden de beperkingen, gelet op het feit dat het gebied waarvoor de ontzeggingen zijn opgelegd in toenemende mate wordt geconfronteerd met overlast, welke voortvloeit uit of samenhangt met de handel in en het gebruik van verdovende middelen, gerechtvaardigd door het algemeen belang in een democratische samenleving. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht geoordeeld dat de wijze waarop de burgemeester in dit geval van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt in overeenstemming is met de eisen van proportionaliteit. Ook ten aanzien van de duur van de opgelegde gebiedsontzeggingen heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat deze niet onaanvaardbaar is.
    
        Met de rechtbank moet tenslotte worden geoordeeld dat van schending van artikel 5 van het EVRM geen sprake is, aangezien de gebiedsontzeggingen niet inhielden dat appellant sub 2 zijn vrijheid werd ontnomen als gevolg van detentie of arrestatie.
    
    2.7.    Het hoger beroep van appellant sub 2 is ongegrond. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor bevestiging in aanmerking.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Heerlen gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 16 december 2003, reg. nrs. AWB 03/82, AWB 03/83 en AWB 03/84, voorzover daarbij de beslissingen op bezwaar van 18 december 2002, 19 december 2002 en 20 december 2002 zijn vernietigd;
    
    III.    verklaart het door appellant sub 2 bij de rechtbank ingestelde beroep, voorzover gericht tegen de beslissingen op bezwaar van 18 december 2002, 19 december 2002 en 20 december 2002 alsnog ongegrond;
    
    IV.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. H. Troostwijk en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.H. Broodman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    	w.g. Broodman
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2004
    
    91-426.