ECLI:NL:RVS:2020:2636, Raad van State, 04-11-2020, 201805562/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2016 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een brief van de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 december 2015 gedeeltelijk openbaar gemaakt. [appellante] heeft de Inspectie verzocht een controle uit te voeren bij [partij] naar de wijze van omgaan met chemische en biologische bestrijdingsmiddelen. Vervolgens heeft zij de minister verzocht om openbaarmaking van de naar aanleiding van de gehouden controle opgestelde rapportage. De minister heeft daarop besloten tot openbaarmaking van een naar aanleiding van de controle opgestelde brief van 14 december 2015, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens. In reactie op het bezwaar van [partij] heeft de minister de openbaarmaking verder beperkt, in die zin dat ook de genoemde gewasbeschermingsmiddelen, de bedrijfsnaam en de locaties van het bedrijf daarvan zijn uitgezonderd. De minister heeft deze informatie geweigerd krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.

201805562/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juni 2018 in zaak nr. 16/6633 in het geding tussen:
    [partij], gevestigd te [plaats]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 april 2016 heeft de minister een brief van de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 14 december 2015 (hierna: de brief) gedeeltelijk openbaar gemaakt.
    Bij besluit van 5 augustus 2016 heeft de minister het door [partij] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juni 2018 heeft de rechtbank het door [partij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 augustus 2016 vernietigd, het besluit van 1 april 2016 herroepen, bepaald dat openbaarmaking van de brief ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) in zijn geheel wordt geweigerd en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De minister heeft incidenteel hoger beroep en [partij] heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De minister heeft de brief overgelegd en met verwijzing naar artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verzocht dat uitsluitend de Afdeling kennis zal mogen nemen van dit stuk.
    Bij beslissing van 17 december 2019 heeft een enkelvoudige geheimhoudingskamer van de Afdeling dit verzoek ingewilligd.
    [appellante] en [partij] hebben de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 maart 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.E. Hamann, advocaat te Den Haag, [partij], vertegenwoordigd door mr. M.W. Kempe, advocaat te Alphen aan den Rijn, en [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. van der Roest, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Wob zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    [appellante] heeft de Inspectie verzocht een controle uit te voeren bij [partij] naar de wijze van omgaan met chemische en biologische bestrijdingsmiddelen. Vervolgens heeft zij de minister verzocht om openbaarmaking van de naar aanleiding van de gehouden controle opgestelde rapportage. De minister heeft daarop besloten tot openbaarmaking van een naar aanleiding van de controle opgestelde brief van 14 december 2015, met uitzondering van de daarin opgenomen persoonsgegevens. In reactie op het bezwaar van [partij] heeft de minister de openbaarmaking verder beperkt, in die zin dat ook de genoemde gewasbeschermingsmiddelen, de bedrijfsnaam en de locaties van het bedrijf daarvan zijn uitgezonderd. De minister heeft deze informatie geweigerd krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    De minister heeft geen aanleiding gezien om informatie uit de brief te weigeren krachtens artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
    3.    De rechtbank heeft het beroep van [partij] tegen dit besluit gegrond verklaard en geoordeeld dat openbaarmaking van de hele brief moet worden geweigerd. Daartoe heeft zij overwogen dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan openbaarmaking van de brief in de weg staat. De minister heeft onvoldoende rekening gehouden met de (proces)houding van [appellante]. In dit geval dient het publieke belang bij openbaarmaking minder zwaar te wegen dan het voorkomen van onevenredige benadeling van de concurrentiepositie van eiseres. Openbaarmaking van de brief zal in dit geval voorts al snel kunnen leiden tot reputatieschade. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij op een zorgvuldige wijze met de informatie uit de brief zal omgaan, aldus de rechtbank.
    Geen incidenteel hoger beroep door [partij]
    4.    [partij] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het door [appellante] ingestelde hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank slaagt. Zij voert aan dat [appellante] misbruik heeft gemaakt van recht.
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 26 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:681, is voor het antwoord op de vraag of een stuk als incidenteel hoger beroepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt, niet beslissend dat uitdrukkelijk gesteld is dat incidenteel hoger beroep wordt ingesteld. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van die bepaling (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 23 en 24) is met het bieden van de mogelijkheid van het instellen van incidenteel hoger beroep beoogd een partij de bevoegdheid te geven om naar aanleiding van het principaal hoger beroep van een wederpartij alsnog ook zelf in hoger beroep te komen. Aldus wordt de processuele positie van de verwerende partij in hoger beroep versterkt, in die zin dat deze een tegenaanvalswapen in handen krijgt, en is het instellen van principaal hoger beroep niet meer zonder risico, nu de appellerende partij er door de tegenaanval van de wederpartij ook op achteruit kan gaan. Met het instellen van incidenteel hoger beroep beoogt de incidenteel appellant te bewerkstelligen dat hij in een rechtens gunstiger positie komt te verkeren ten opzichte van de positie waarin hij na de uitspraak van de rechtbank verkeerde.
        De rechtbank heeft het door [partij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 augustus 2016 vernietigd, het besluit van 1 april 2016 herroepen en bepaald dat openbaarmaking van de brief krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob in zijn geheel wordt geweigerd. Dit betekent dat het niet mogelijk is voor [partij] om door het instellen van incidenteel hoger beroep in een rechtens gunstiger positie te komen verkeren. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het stuk van 15 augustus 2018 geen incidenteel hogerberoepschrift is als bedoeld in artikel 8:110, eerste lid, van de Awb. Dit laat evenwel onverlet dat indien het hoger beroep van [appellante] of de minister gegrond is en de aangevallen uitspraak wordt vernietigd, de beroepsgronden van [partij] nog moeten worden beoordeeld, voor zover die nog bespreking behoeven.
    Misbruik van recht
    5.    Hetgeen hiervoor onder 4.1 is overwogen neemt niet weg dat de Afdeling dient te beoordelen of [appellante] misbruik heeft gemaakt van recht. [partij] betoogt dat [appellante] erop uit is schade aan haar toe te brengen. Zo laat zij zich negatief uit over het bedrijf tegenover de werknemers, heeft zij de leidinggevende benaderd en bedreigingen geuit tegenover zijn partner. [appellante] is van mening dat haar overleden partner door [partij] onvoldoende werd beschermd tegen bestrijdingsmiddelen tijdens haar werkzaamheden. Het doel van het verzoek en de procedure is informatie te verkrijgen over die bestrijdingsmiddelen. Waarschijnlijk wil zij met deze informatie schadevergoeding vorderen. Dit betekent dat zij de informatie alleen voor zichzelf wil verkrijgen en geen openbaarmaking voor een ieder beoogt. Dit wordt bevestigd door een verzoek om een voorlopig getuigenverhoor dat [appellante] bij de kantonrechter heeft ingediend.
    5.1.    Zoals de Afdeling heeft geoordeeld in de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4256, kan ingevolge artikel 13, gelezen in verbinding met artikel 15, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek, de bevoegdheid om bij de bestuursrechter beroep in te stellen niet worden ingeroepen voor zover deze bevoegdheid wordt misbruikt. Deze artikelen verzetten zich tegen inhoudelijke behandeling van een bij de bestuursrechter ingesteld beroep dat misbruik van recht behelst en bieden een wettelijke grondslag voor niet-ontvankelijkverklaring van een zodanig beroep. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist, die onder meer aanwezig zijn indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij zijn gegeven, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Ditzelfde geldt voor de bevoegdheid om hoger beroep in te stellen. Zoals de Afdeling voorts heeft overwogen in de uitspraak van 5 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3985, laat artikel 3, derde lid, van de Wob, ingevolge welke bepaling de indiener van een Wob-verzoek geen belang bij zijn verzoek behoeft te stellen, onverlet dat de bevoegdheid tot het indienen van een Wob-verzoek met een bepaald doel is toegekend, namelijk dat in beginsel een ieder kennis kan nemen van overheidsinformatie. Nu misbruik van recht zich kan voordoen indien een bevoegdheid wordt aangewend voor een ander doel dan waarvoor zij is gegeven, kan het doel van een Wob-verzoek relevant zijn om te beoordelen of misbruik van recht heeft plaatsgevonden.
    5.2.    De Afdeling volgt [partij] niet in haar standpunt dat [appellante] misbruik van recht heeft gemaakt door de bevoegdheid van artikel 3, eerste lid, van de Wob te gebruiken. Uit die bepaling volgt dat een verzoeker bij zijn verzoek geen belang hoeft te stellen. Niet is gebleken dat [appellante] geen openbaarmaking voor eenieder heeft beoogd. Evenmin is gebleken dat het verzoek zonder redelijk doel is gedaan. Dat een verzoeker de Wob gebruikt om informatie te verkrijgen die hij in een andere procedure wil gebruiken maar in die procedure niet zonder meer kan verkrijgen, maakt niet dat sprake is van misbruik. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan een verzoek om informatie met het oog op een andere procedure misbruik opleveren. Dergelijke omstandigheden doen zich hier niet voor. De Afdeling volgt [partij] evenmin in haar standpunt dat [appellante] misbruik heeft gemaakt van haar bevoegdheid om hoger beroep in te stellen. Er bestaat in dit geval geen grond voor het oordeel dat [appellante] haar bevoegdheid zodanig evident heeft aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe deze is gegeven, dat het aanwenden van die bevoegdheid blijk geeft van kwade trouw.
    Het hoger beroep van [appellante]
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat openbaarmaking van de brief krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob moet worden geweigerd. Zij heeft ten onrechte haar belangen, bedoelingen en een eerder gevoerde arbeidsrechtelijke procedure relevant geacht. Een verzoeker hoeft juist geen belang te stellen bij het indienen van een Wob-verzoek. Zij heeft net als elke Wob-verzoeker een persoonlijk interesse in de documenten. Dat zij documenten wil hebben om te procederen is een ongefundeerde stelling, aldus [appellante].
    6.1.    Op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob wordt informatie niet verstrekt als het belang van openbaarheid niet opweegt tegen het belang om onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden te voorkomen. In dit geval gaat het om het voorkomen van onevenredige benadeling van [partij]. De rechtbank heeft ten onrechte de persoonlijke belangen van [appellante] in de afweging betrokken. Of en wat [appellante] gaat doen met de informatie uit de brief ingeval van openbaarmaking is niet van belang bij de te maken belangenafweging op grond van voormelde bepaling. Reeds hierom slaagt het betoog van [appellante].
    7.    Het hoger beroep van [appellante] is gegrond.
    Geen incidenteel hoger beroep van de minister
    8.    De minister betoogt in incidenteel hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte de hele brief heeft geweigerd krachtens artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob.
    8.1.    De minister heeft uitsluitend gronden aangevoerd die aansluiten op de gronden van het hoger beroep van [appellante]. Deze gronden van de minister strekken er slechts toe om adhesie te betuigen aan de gronden van [appellante] en geven er slechts blijk van dat de minister wil bereiken dat het hoger beroep van [appellante] slaagt. Dat de minister in dat geval in een gunstiger positie komt te verkeren ten opzichte van de positie waarin hij na de uitspraak van de rechtbank verkeerde, is een gevolg dat ook zou ontstaan zonder het instellen van incidenteel hoger beroep. Het instellen van incidenteel hoger beroep beïnvloedt derhalve in zoverre niet de processuele positie van de minister in hoger beroep. Gelet hierop kan de brief van de minister niet worden aangemerkt als een incidenteel hogerberoepschrift in de zin van artikel 8:110, eerste lid, van de Awb.
    Het beroep van [partij]
    9.    De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de beroepsgronden van [partij] beoordelen, voor zover die nog bespreking behoeven.
    10.    [partij] betoogt dat de minister heeft miskend dat de wijze van openbaarmaking van de brief leidt tot onevenredige benadeling van het bedrijf. De bedrijfseconomische gevolgen zijn groot en mogelijk leidt openbaarmaking zelfs tot sluiting van het bedrijf. Verder wordt de concurrentiepositie ernstig verzwakt en leidt openbaarmaking tot reputatieschade. Het nadeel weegt niet op tegen het algemene belang van openbaarmaking, aldus [partij].
    10.1.    De Afdeling volgt [partij] niet in het betoog dat openbaarmaking van de brief zoals de minister heeft beoogd bij het besluit van 5 augustus 2016 leidt tot onevenredige benadeling van het bedrijf. De minister heeft de brief zodanig geanonimiseerd dat deze niet herleidbaar is tot het bedrijf. De enkele omstandigheid dat [appellante] weet om welk bedrijf het gaat en dat zij met informatie uit de brief aan de haal zou kunnen gaan, zoals [partij] stelt, maakt niet dat de minister meer informatie uit de brief of de hele brief had moeten weigeren. Zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen is het bij de te maken belangenafweging op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet van belang wat de verzoeker gaat doen met de gevraagde informatie. Dat laat evenwel onverlet dat dat handelen onrechtmatig kan zijn.
        Het betoog faalt.
    11.    [partij] betoogt dat de minister ten onrechte de brief niet heeft geweigerd op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob. Het gaat onder meer om gewasbeschermingsmiddelen. Deze zien op het productieproces en zijn daarmee bedrijfs- en fabricagegegevens. Elk gewas heeft een eigen fabricagerecept. Tijdens de inspectie hebben de inspecteurs naar de aanwezige gewasbeschermingsmiddelen gevraagd, waarna deze middelen zijn getoond. [partij] heeft in vertrouwen inzicht gegeven in het productieproces aan de inspecteurs.
    11.1.    In het besluit op bezwaar heeft de minister de weglakking van de persoonsgegevens in de brief gehandhaafd en daarnaast de gewasbeschermingsmiddelen, bedrijfsnaam en locaties weggelakt. Deze weglakkingen in de brief zijn in beroep niet in geschil. Van openbaarmaking van door [partij] gebruikte gewasbeschermingsmiddelen is dus geen sprake. [partij] beoogt met haar beroep te bereiken dat openbaarmaking van de gehele brief krachtens artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob wordt geweigerd.
        Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675) dient artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob naar zijn aard restrictief te worden uitgelegd. Van bedrijfs- en fabricagegegevens is slechts sprake, indien en voor zover uit die gegevens wetenswaardigheden kunnen worden afgelezen of afgeleid met betrekking tot de technische bedrijfsvoering of het productieproces dan wel met betrekking tot de afzet van de producten of de kring van afnemers en leveranciers. Ook gegevens die uitsluitend de financiële bedrijfsvoering betreffen, kunnen onder omstandigheden als bedrijfsgegevens worden aangemerkt.
        Na kennisneming van de onder geheimhouding overgelegde brief is de Afdeling van oordeel dat uit de gedeelten die de minister heeft besloten wel openbaar te maken bij het besluit op bezwaar geen wetenswaardigheden kunnen worden afgeleid over het productieproces van [partij]. Dit betekent dat er geen reden is om de brief in zijn geheel te weigeren krachtens artikel 10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wob.
    12.    Het beroep van [partij] is ongegrond.
    13.    De minister dient ten aanzien van [appellante] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellante] gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juni 2018 in zaak nr. 16/6633;
    III.    verklaart het door [partij] bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    805.
     
    BIJLAGE
     
    Wob
    Artikel 3
    1. Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    […]
    Artikel 10
    1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit:
    […]
    c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld;
    […]
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    […]
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.
    […]
    4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang.
    […]
    6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.
    […]