ECLI:NL:RVS:2025:3402, Raad van State, 23-07-2025, 202500128/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij beslissing van 18 september 2023 heeft het bestuur van het Academisch Centrum Tandheelkunde Amsterdam [appellant] niet ingedeeld voor verplichte vakken van de bacheloropleiding Tandheelkunde. [appellant] volgt de bacheloropleiding Tandheelkunde aan de VU sinds 2003. Hij heeft studievertraging opgelopen door persoonlijke omstandigheden. Daardoor zijn resultaten komen te vervallen. Op het moment van het beroep heeft [appellant] 101 geldige studiepunten. In zijn beslissing van 18 september 2023 heeft het ACTA-bestuur geconstateerd dat het [appellant] sinds 2003 telkens opnieuw heeft ingedeeld voor het verplichte bachelor-onderwijs. Volgens het ACTA-bestuur legt [appellant], vanwege zijn studieverloop sinds 2003, inmiddels echter een disproportioneel beslag op de organisatie en middelen van de opleiding. Daarom wordt hij vanaf 1 september 2023 niet langer ingedeeld voor verplicht bachelor-onderwijs.

202500128/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    het college van bestuur van de Vrije Universiteit Amsterdam (hierna: het CvB),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij beslissing van 18 september 2023 heeft het bestuur van het Academisch Centrum Tandheelkunde Amsterdam (hierna: ACTA-bestuur) [appellant] niet ingedeeld voor verplichte vakken van de bacheloropleiding Tandheelkunde.
    Bij beslissing van 28 november 2024 heeft het CvB het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en een dwangsom van € 1.442,00 toegekend wegens niet tijdig beslissen.
    Tegen deze beslissing heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het CvB heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 april 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. R. Verspaandonk, advocaat te Den Haag, en het CvB, vertegenwoordigd door mr. M. Lukic, zijn verschenen. Namens het ACTA-bestuur is dr. E.E. Verheijck verschenen. Namens de Examencommissie Tandheelkunde is dr. A.J.M. Ligtenberg verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] volgt de bacheloropleiding Tandheelkunde aan de VU sinds 2003. Hij heeft studievertraging opgelopen door persoonlijke omstandigheden. Daardoor zijn resultaten komen te vervallen. Op het moment van het beroep heeft [appellant] 101 geldige studiepunten.
    Beslissingen
    2.       In zijn beslissing van 18 september 2023 heeft het ACTA-bestuur geconstateerd dat het [appellant] sinds 2003 telkens opnieuw heeft ingedeeld voor het verplichte bachelor-onderwijs. Volgens het ACTA-bestuur legt [appellant], vanwege zijn studieverloop sinds 2003, inmiddels echter een disproportioneel beslag op de organisatie en middelen van de opleiding. Daarom wordt hij vanaf 1 september 2023 niet langer ingedeeld voor verplicht bachelor-onderwijs.
    3.       In zijn beslissing van 28 november 2024 heeft het CvB zich op het standpunt gesteld dat het op grond van artikel 7.34, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (hierna: de Whw), gelezen in samenhang met artikel 7.42a van die wet, de bevoegdheid heeft [appellant] niet (meer) deel te laten nemen aan het onderwijs. Volgens het CvB is deze bevoegdheid nader uitgewerkt in artikel 11.6, vierde lid, van de Onderwijs- en Examenregeling bacheloropleiding Tandheelkunde 2023-2024 (hierna: de OER), waaruit volgt dat studenten na het eerste bachelorjaar eenmalig kunnen deelnemen aan het onderwijs van een praktische oefening.
    Regelgeving
    4.       De relevante regelgeving staat in de bijlage van deze uitspraak.
    Beroep
    5.       [appellant] voert aan dat sprake is van een ongeoorloofde inbreuk op zijn rechten als ingeschreven student. Hij betoogt dat de beslissing om hem niet langer in te delen voor het verplichte bachelor-onderwijs niet is genomen op grond van artikel 7.42a van de Whw. Daarbij is het CvB volgens [appellant] niet bevoegd om de beslissingen te nemen. Verder wijst [appellant] erop dat praktische oefeningen behorende bij een vak meerdere keren per jaar worden aangeboden. Volgens hem ziet artikel 11.6, vierde lid, van de OER op het aantal keren dat een student per studiejaar mag deelnemen aan het praktijkonderwijs, en niet op het aantal keren gedurende de gehele studie. Daarnaast is de beslissing onevenredig. Het CvB heeft kort na aanvang van het studiejaar 2023-2024, zonder het bieden van een extra jaar als overgangsregeling, hem deze beperking opgelegd.
    5.1.    De Afdeling komt tot de conclusie dat er geen wettelijke grondslag is voor de beslissing van 18 september 2023. Dat betekent dat de beslissing onbevoegd is genomen en deze in de beslissing op bezwaar herroepen had moeten worden. Zij legt dat hierna uit.
    5.2.    Gedurende de procedure hebben het ACTA-bestuur en het CvB verschillende standpunten ingenomen over de grondslag en de inhoud van de beslissingen, en welk orgaan binnen de universiteit dan wel ACTA daartoe bevoegd is. Eerst op de zitting van de Afdeling is komen vast te staan dat de inschrijving van [appellant] niet is beëindigd, maar dat beoogd is om hem, als ingeschreven student, blijvend uit te sluiten van deelname aan practica. Hierdoor kan hij niet meer voldoen aan de eisen om bepaalde praktijkonderdelen van de studie te kunnen afleggen. Gevolg hiervan is dat hij de opleiding nimmer kan afronden. Verder is door het ACTA-bestuur en het CvB het standpunt naar voren gebracht dat het ACTA-bestuur bevoegd is om dergelijke beslissingen te nemen, maar dat het CvB op het bezwaar daartegen zou moeten beslissen. Ook worden alle studenten op grond van de OER na één deelname van rechtswege uitgesloten van deelname aan practica, maar heeft het ACTA-bestuur in het geval van [appellant] daartoe separaat een beslissing genomen.
    5.3.    Omdat [appellant] geen practica meer mag volgen, kan hij verplichte onderdelen niet behalen en kan hij niet verder komen in zijn studie. Feitelijk is hem daardoor de toegang tot het onderwijs, waarvoor hij als student is ingeschreven, blijvend ontzegd.
    5.4.    Artikel 7.34, eerste lid, aanhef en onder a, van de Whw kent aan een ingeschreven student het recht toe om deel te nemen aan het onderwijs en tentamens en examens af te leggen. Dit recht kan door een instelling slechts (blijvend) worden beperkt door gebruik te maken van de in de Whw limitatief genoemde specifieke bevoegdheden. De beslissingen die zijn genomen door het ACTA-bestuur of het CvB zijn niet op basis van die bevoegdheden genomen. Dat betekent dat noch het CvB noch het ACTA-bestuur de toegang tot onderwijs van [appellant] mocht beperken, omdat zij daartoe niet bevoegd zijn.
    5.5.    Voor zover het CvB zich in zijn beslissing van 28 november 2024 heeft beroepen op artikel 7.42a van de Whw overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 7.42a, eerste lid, van de Whw is bepaald dat het instellingsbestuur in bijzondere gevallen, na een advies en zorgvuldige afweging van de betrokken belangen, de inschrijving van een student voor een opleiding kan beëindigen of weigeren als zijn gedragingen of uitlatingen blijk geven van ongeschiktheid voor de uitoefening van het beroep of de praktische voorbereiding daarop.
    5.6.    Zoals de Afdeling onder meer heeft overwogen in haar uitspraak van 12 april 2023 ECLI:NL:RVS:2023:1437, onder 9, volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7.42a van de Whw (Kamerstukken II 2008/09, 31821, nr. 3, blz. 25 e.v.) dat de in deze bepaling neergelegde bevoegdheid zich uitsluitend richt op gevallen waarin personen door hun gedragingen een bedreiging vormen voor anderen, zoals medestudenten, docenten en ook voor degenen die op een andere manier deel uitmaken van het onderwijs. Het gaat daarbij om gedragingen en uitlatingen die in de context van het beroep of de praktijkuitoefening ontoelaatbaar zijn.
    5.7.    Het ACTA-bestuur en het CvB hebben geen gedragingen of uitlatingen van [appellant] benoemd die aanleiding zouden zijn om toepassing te geven aan artikel 7.42a van de Whw. De bepaling biedt in ieder geval geen grondslag om ook in andere gevallen de inschrijving van een student te beëindigen of die student niet te laten deelnemen aan onderwijs, bijvoorbeeld als een student al (zeer) lang met de opleiding bezig is, ook al is er geen zicht op dat hij de opleiding binnen afzienbare tijd zal kunnen afronden. De wens van het CvB en het ACTA-bestuur om na meer dan 20 jaar van inschrijving het bieden van onderwijs aan [appellant] te beperken is op zichzelf zeer wel te begrijpen, maar de wetgever heeft daartoe tot nu toe geen bevoegdheid opgenomen. Het is aan de wetgever om desgewenst alsnog in een dergelijke bevoegdheid te voorzien.
    5.8.    De stelling van het CvB over de betekenis van artikel 11.6, vierde lid, van de OER en de verhouding tot de bevoegdheden van de Whw is de Afdeling verder onduidelijk. In het bijzonder is het onduidelijk waarom artikel 11.6, vierde lid, van de OER een aspect of onderdeel zou vormen van de bevoegdheid tot uitsluiting van het onderwijs vanwege individuele ongeschiktheid als bedoeld in artikel 7.42a van de Whw. Uit de bepaling van de OER volgt evenmin dat de beperking van het aantal deelnames zou zien op de gehele studieduur, in plaats van alleen het studiejaar. Anders dan het CvB stelt, is deze bepaling dan ook niet op te vatten als een uitwerking van artikel 7.42a van de Whw. Ook deze bepaling kan derhalve niet ten grondslag worden gelegd aan de beslissingen.
    5.9.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.       Het beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de beslissing van 28 november 2024 en zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar gegrond te verklaren en de beslissing van 18 september 2023 te herroepen. Dit betekent dat [appellant] in staat moet worden gesteld aan het (praktische) onderwijs en de bijbehorende tentamens deel te nemen.
    7.       Het CvB moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant] gegrond;
    II.       vernietigt de beslissing van 28 november 2024 van het college van bestuur van de Vrije Universiteit van Amsterdam, kenmerk ML/ys/2023/1006;
    III.      verklaart het bezwaar van [appellant] tegen de beslissing van 18 september 2023 gegrond;
    IV.      herroept de beslissing van het bestuur van het Academisch Centrum Tandheelkunde Amsterdam van 18 september 2023;
    V.       veroordeelt het college van bestuur van de Vrije Universiteit van Amsterdam in de door [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en bezwaar gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 3.108,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van bestuur van de Vrije Universiteit van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht van € 53,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    284-1100
     
    Bijlage
     
    Regelgeving
    Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek
    Artikel 7.34
    1. De inschrijving als student geeft het recht:
    a. aan het initieel onderwijs van de instelling deel te nemen, behoudens de bevoegdheid van het instellingsbestuur van een universiteit, hogeschool of levensbeschouwelijke universiteit in geval van toepassing van de artikelen 6.7a, 7.9, eerste lid, 7.30b, eerste lid, 7.42a, 7.53, derde lid, 7.56 of 7.57h anders te beslissen,
    b. de tentamens af te leggen van de onderwijseenheden behorend tot de opleiding, alsmede de examens af te leggen van die opleiding,
    c. van toegang tot de bij de instelling behorende inrichtingen en verzamelingen, tenzij naar het oordeel van het instellingsbestuur de aard of het belang van het onderwijs of het onderzoek zich daartegen verzet,
    d. gebruik te maken van andere ten behoeve van de studenten getroffen voorzieningen, daaronder begrepen, behoudens wat de Open Universiteit betreft, de diensten van een studentendecaan, en
    e. op studiebegeleiding; het instellingsbestuur besteedt daarbij bijzondere zorg aan de begeleiding van studenten die behoren tot een etnische of culturele minderheid waarvan de deelname aan het hoger onderwijs in betekenende mate achterblijft bij de deelname van Nederlanders die niet behoren tot een dergelijke minderheid.
    […]
    Artikel 7.42a
    1. Het instellingsbestuur kan in bijzondere gevallen na advies van de examencommissie, de decaan of een met de decaan vergelijkbaar orgaan binnen de instelling en na zorgvuldige afweging van de betrokken belangen de inschrijving van een student voor een opleiding beëindigen dan wel weigeren, als die student door zijn gedragingen of uitlatingen blijk heeft gegeven van ongeschiktheid voor de uitoefening van een of meer beroepen waartoe de door hem gevolgde opleiding hem opleidt, dan wel voor de praktische voorbereiding op de beroepsuitoefening.
    2. Het instellingsbestuur dan wel het instellingsbestuur van een andere instelling die een zelfde of verwante opleiding verzorgt, kan besluiten de student niet opnieuw of niet voor die opleiding in te schrijven.
    3. Indien de student, bedoeld in het eerste lid, is ingeschreven voor een andere opleiding en daarbinnen het onderwijs volgt van een afstudeerrichting die overeenkomt met of gelet op de praktische voorbereiding op de beroepsuitoefening verwant is aan de opleiding waarvoor de inschrijving met toepassing van het eerste lid is beëindigd, kan het instellingsbestuur na advies van de examencommissie, de decaan of een met de decaan vergelijkbaar orgaan binnen de instelling en na zorgvuldige afweging van de betrokken belangen besluiten dat de student die afstudeerrichting of andere onderdelen van die opleiding niet mag volgen.
    4. Artikel 7.42, vierde en vijfde lid, is van overeenkomstige toepassing.
    Onderwijs- en Examenregeling bacheloropleiding Tandheelkunde 2023-2024
    Artikel 11.6
    1. Elke student dient zich voor niet-verplichte onderdelen van blokken aan te melden volgens de op studieweb aangegeven procedure. Indien de aanmelding niet of niet tijdig heeft plaatsgevonden, kan deelname aan het onderwijs worden geweigerd.
    2. Elke student wordt voor de verplichte onderdelen van het onderwijs ingedeeld.
    3. Toelating voor de cursussen met een beperkte capaciteit vindt plaats op basis van vooraf in het Onderwijs en examenprogramma vastgestelde en gepubliceerde toelatingscriteria en voorrangsregels, met dien verstande dat voor de opleiding ingeschreven studenten voorrang genieten bij de cursussen die behoren tot het verplichte deel van hun opleiding.
    4. Een student kan, mits hij voldoet aan de voorwaarden voor inschrijving voor het desbetreffende onderdeel, eenmaal deelnemen aan het onderwijs van een praktische oefening. Voor onderdelen van het eerstejaars programma van de bacheloropleiding kan de student ten hoogste tweemaal deelnemen aan het onderwijs van een praktische oefening, voor zover de capaciteit een tweede deelname toestaat.
    5. Indien de student uiterlijk één week voor aanvang van het onderwijs de aanmelding voor het onderwijs van een praktische oefening annuleert, behoudt hij het recht op deelname aan het onderwijs van een praktische oefening voor het desbetreffende onderdeel.
    6. De student kan worden uitgesloten van een praktische oefening als hij de verplichtingen van de werkgroep die het onderwijs verzorgt, niet nakomt.