ECLI:NL:RVS:2002:AE0369, Raad van State, 20-03-2002, 200003810/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200003810/1.
      	Datum uitspraak: 20 maart 2002
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.		(…), wonend te (…),
      2.		(…), gevestigd te (…), en andere,
      3.		(…), gevestigd te (…),
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      provinciale staten van Gelderland,
      verweerders.
    
     
    1.	Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 21 juni 2000, nr. E - 291, hebben verweerders de partiële herziening van het Streekplan Gelderland 1996 (hierna: streekplanherziening) vastgesteld.
      Dit besluit is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 14 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 11 september 2000, appellanten sub 2 bij brief van 7 september 2000, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2000, en appellanten sub 3 bij brief van 10 september 2000, bij de Raad van State ingekomen op 12 september 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 12 april 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 30 juli 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 november 2001, waar appellanten sub 1, in de persoon van (…), appellanten sub 2, vertegenwoordigd door ing. O. Slakhorst, gemachtigde, appellanten sub 3, vertegenwoordigd door G.J. Timmer en A.G. Buurma, gemachtigden, 
      en verweerders, vertegenwoordigd door mr. H.P.M. de Ruyter, G.J. Slag en H. Wassink, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    
    
      2.	Overwegingen
      2.1.	Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
      Uit artikel VI, tweede en derde lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het ontwerp van het plan ter inzage is gelegd vóór 3 april 2000, behoudens de mogelijkheid om bezwaar te maken en beroep in te stellen, moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
      2.2.	Met de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) zijn verweerders tot de conclusie gekomen dat met het Streekplan Gelderland 1996 (hierna: streekplan) onvoldoende gestuurd, gehandhaafd en getoetst kon worden. Zogenoemde kwalitatieve beleidsuitspraken en beleidsuitspraken op de punten “inbreiding boven uitbreiding” en fasering van het verstedelijkingstempo dienden te worden geconcretiseerd. Met de voorliggende streekplanherziening, die voorts is aangegrepen om beleidsuitspraken te formuleren betreffende enkele actuele inhoudelijke en bestuurlijke vraagstukken, is uitvoering gegeven aan met de minister gemaakte afspraken. Voornoemde streekplanherziening ligt thans, met inachtneming van het navolgende, ter beoordeling voor.
    
    
    
      bevoegdheid van de Afdeling
      2.3.	Ingevolge artikel 4a, zevende lid, in samenhang met het zesde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, kan, voor zover een of meer onderdelen van een streekplan zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, een ieder tegen een besluit tot vaststelling, herziening of intrekking van een streekplan beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
      Uit deze bepalingen volgt dat alleen tegen die onderdelen van de herziening beroep kan worden ingesteld die zijn aan te merken als een besluit als hier bedoeld.
      Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer neergelegd in de uitspraak van 14 april 1998, no. E01.96.0082 (gepubliceerd in Bouwrecht, 1998, p. 836-842), heeft, mede gezien de ontstaansgeschiedenis van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (TK 1992-1993,
      22 495, nr. 6, p. 69) een streekplan of een partiële herziening daarvan in beginsel een indicatief karakter. Het bevat immers met name elementen die niet zo zeer een finaal oordeel inhouden over concrete vormen van grondgebruik, maar de doelstellingen, randvoorwaarden en prioriteiten en samenhangen van het provinciale beleid aangeven. Zij kunnen niet worden aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
      Wil een plandeel desalniettemin aangemerkt kunnen worden als een besluit in laatstbedoelde zin, dan dient dit naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de in de wetsgeschiedenis in dit verband gebruikte term "concrete beleidsbeslissing", wat betreft drie te onderscheiden aspecten een voldoende mate van concreetheid te bezitten. Ten eerste dient het plandeel concreet tot uitdrukking te brengen dat verweerders, als verantwoordelijk bestuursorgaan, ten tijde van de planvaststelling hebben beoogd met het desbetreffende plandeel een afgewogen, finale beslissing te nemen. Ten tweede dient de plaats of het gebied waarvoor deze beslissing geldt voldoende concreet te zijn bepaald. Ten derde moet het beoogde project of de beoogde ruimtelijke ingreep voldoende concreet zijn aangegeven. Omtrent de laatste twee criteria overweegt de Afdeling dat de aard van projecten of ingrepen enerzijds en de plaats of het gebied waar deze zijn gedacht anderzijds, vaak zodanig samenhangen dat de vereiste mate van concreetheid in onderling verband zal moeten worden bezien.
      2.4.	Uit het vorenstaande volgt dat alleen tegen onderdelen van het streekplan die zijn aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, beroep kan worden ingesteld.
      De Afdeling zal in het navolgende derhalve eerst nagaan in hoeverre de beroepen zich richten tegen besluiten als vorenbedoeld. Indien wordt geoordeeld dat het beroep zich richt tegen een besluit als vorenbedoeld, zal het beroep in zoverre inhoudelijk worden beoordeeld.
    
    
    
      het beroep van (…) en (…)
      2.5.	Appellanten zijn van mening dat de bescherming van de waarden van grootschalige stedelijke groenstructuren uit ecologisch en recreatief oogpunt zich ook dient uit te strekken tot de aan hen toebehorende gronden, gelegen tussen de woningbouwlocatie “(…)” en het dorp Oosterhout.
      2.5.1.	De Afdeling stelt vast dat het beroep zich richt tegen de in onderdeel 2 van de streekplanherziening opgenomen essentiële beleidsuitspraak (pagina 4):
      “De waarden van grootschalige stedelijke groenstructuren moeten uit ecologisch en recreatief oogpunt worden beschermd. Aantasting van deze groene ruimten door stedelijke verdichting is niet aanvaardbaar.”
      De Afdeling is van oordeel dat met deze beleidsuitspraak niet is beoogd een finale, afgewogen beslissing te nemen en dat, nu niet concreet is bepaald op welke gronden deze beleidsuitspraak betrekking heeft, ook overigens niet aan de concreetheidseisen wordt voldaan.
      2.5.2.	Het beroep van appellanten heeft derhalve geen betrekking op een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
      De Afdeling is onbevoegd van het beroep kennis te nemen.
    
    
    
      het beroep van (…) tegen onderdeel 27 van de streekplanherziening
      2.6.	Appellanten richten zich tegen onderdeel 27 van de streekplanherziening (pagina 11), waarin is bepaald dat in Arnhem op de locatie (…), gelegen in landelijk gebied B, beperkte woningbouw met een hoogwaardig karakter aanvaardbaar is. In verband hiermee wordt op de streekplankaart in Arnhem-Noord de betreffende gebiedsfunctie gewijzigd van landelijk gebied A in landelijk gebied B.
      2.6.1.	Ten aanzien van de beleidsuitspraak dat beperkte woningbouw met een hoogwaardig karakter aanvaardbaar is, is de Afdeling met verweerders van oordeel dat hiermee niet is beoogd een finale, afgewogen beslissing te nemen. Immers, de keuze om ter plaatse wel of niet woningbouw mogelijk te maken wordt daarbij aan de gemeenteraad gelaten.
      2.6.2.	Ten aanzien van de wijziging van de gebiedsfunctie overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar haar uitspraak van 24 augustus 2000, no. E01.98.0122 (aangehecht), het volgende.
      In de streekplantoelichting wordt ten aanzien van de gebiedsaanduidingen van het landelijk gebied het volgende gesteld (pagina 28):
      "De zoneringsprincipes op provinciale schaal zijn niet direct in bestemmingen op gemeentelijk niveau te vertalen, daarvoor zijn ze te globaal. Ze zijn op de schaal van het streekplan richtinggevend voor de gemeenten, maar dienen in een nader afwegingsproces te worden verbijzonderd naar de feitelijke en gewenste bestemmingen op de lokale schaal. Anders gezegd: door inzoomen op lokaal niveau kunnen de in de categorieën landelijk gebied door middel van kleuren aangegeven functies binnen een gebied een meerkleurig palet vormen, dat bij uitzoomen weer de hoofdkleur van de streekplanbeleidsbeschrijving krijgt".
      Gelet hierop acht de Afdeling het gebied waarop de aanduiding landelijk gebied A of landelijk gebied B betrekking heeft onvoldoende nauwkeurig bepaald.
      2.6.3.	Gelet op het vorenstaande is in dit onderdeel van de streekplanherziening geen sprake van een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
      De Afdeling is in zoverre onbevoegd van het beroep kennis te nemen.
    
    
    
      het beroep van (…) tegen onderdeel 24 van de streekplanherziening
      2.7.	Appellanten richten zich tegen onderdeel 24 van de streekplanherziening (pagina 10), waarin is bepaald dat de beleidsuitspraak, dat de subregionale functie van Wageningen geen grootschalige ontwikkelingsmogelijkheden behelst, wordt vervangen door de beleidsuitspraak, dat de functie van Wageningen is gericht op het adequaat inspelen op de kansen voor een verdere ontwikkeling als internationaal kennis- en agribusinesscentrum.
      2.7.1.	De Afdeling overweegt dat verweerders in dit onderdeel van de streekplanherziening de subregionale functie van Wageningen hebben gewijzigd in een bovenregionale functie.
      Ten aanzien van deze functie heeft de Afdeling in voornoemde uitspraak van 24 augustus 2000 reeds overwogen dat daarmee de beoogde ruimtelijke ontwikkeling onvoldoende concreet is bepaald. Uit het streekplan blijkt dat de verstedelijkingsopgaven en uitbreidingsrichtingen die uit de bovenregionale functie voortvloeien voorwerp zijn van overleg en nadere studie. Het gebied waarop de beoogde ruimtelijke ontwikkeling ziet, is in verband hiermee evenmin voldoende concreet bepaald.
      2.7.2.	Derhalve is geen sprake van een besluit in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
      De Afdeling is in zoverre onbevoegd van het beroep kennis te nemen.
    
    
    
      de beroepen van (…) en (…) tegen de verstedelijkingscontouren (onderdelen 4 en 25 van de streekplanherziening)
      2.8.	Appellanten richten zich tegen de onderdelen 4 en 25 van de streekplanherziening (pagina’s 5 en 10), waarin is bepaald dat de definitieve begrenzing van de kernen grenzend aan of gelegen binnen het Centraal Veluws Natuurgebied (hierna: CVN) met zogenoemde definitieve verstedelijkingscontouren is vastgelegd.
      2.8.1.	Verweerders hebben in hun verweerschrift gesteld dat de streekplanherziening geen besluiten als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht bevat. Met de streekplanherziening wordt op dit punt slechts beoogd de tekst van het streekplan uit 1996 te actualiseren door in de herziening te verwijzen naar de op 16 november 1999 vastgestelde streekplanuitwerking, waarin de desbetreffende contouren zijn vastgelegd. Daarmee krijgt de eerder vastgestelde streekplanuitwerking geen andere beleidsstatus, aldus verweerders.
      2.8.2.	De Afdeling volgt verweerders hierin niet. In het streekplan is een uitwerkingsplicht voor gedeputeerde staten opgenomen ten aanzien van het vaststellen van verstedelijkingscontouren voor kernen in en grenzend aan het CVN. Gedeputeerde staten hebben op 16 november 1999 de Streekplanuitwerking Verstedelijkingscontouren CVN vastgesteld. In deze streekplanuitwerking is vermeld dat de maximale bebouwingscontouren als absolute bebouwingsgrenzen moeten worden gezien. De contouren zijn aangegeven op kaartmateriaal (schaal 1:25.000) en zijn beschreven.
      In de onderdelen 4 en 25 van de voorliggende streekplanherziening is vermeld dat de definitieve begrenzing van de kernen grenzend aan of gelegen binnen het CVN met de desbetreffende uitwerking van het streekplan (vastgesteld d.d. 16 november 1999) door middel van contouren is bepaald. 
      De Afdeling is van oordeel dat verweerders, gelet op de hiervoor vermelde onderdelen van de streekplanherziening, bedoelde verstedelijkingscontouren voor hun rekening hebben genomen, zodat deze verstedelijkingscontouren onderdeel uitmaken van het streekplan.
      Voorts overweegt de Afdeling dat, nu is bepaald dat de contouren als absolute bebouwingsgrenzen moeten worden gezien, verweerders met de vastgestelde verstedelijkingscontouren een finale, afgewogen beslissing hebben genomen voor zover deze strekken tot een verbod om te bouwen buiten de contour. De contouren zijn beschreven en gedetailleerd op perceelsniveau vastgelegd door middel van kaarten, zodat ook overigens aan de concreetheidseisen is voldaan.
      2.8.3.	Derhalve zijn de verstedelijkingscontouren, waar het gaat om het verbod om te bouwen buiten de contour, besluiten in de zin van artikel 4a, zevende lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
      De beroepen komen in zoverre voor inhoudelijke beoordeling in aanmerking.
    
    
    
      inhoudelijke beoordeling
      2.9.	Het uitgangspunt bij het vaststellen van verstedelijkingscontouren voor kernen in en grenzend aan het CVN is dat ter bescherming van de kwaliteit en omvang van het CVN de stedelijke activiteiten in of in de richting van het CVN worden begrensd. De maximale bebouwingscontouren moeten als absolute bebouwingsgrenzen worden gezien. Er zijn enige algemene criteria opgesteld voor de bepaling van de contouren:
      “Vooropgesteld moet worden dat het gaat om een nadere uitwerking van de op de streekplankaart aangegeven begrenzing van het CVN en niet om nieuwe grenzen. Zoals ook in het streekplan zelf al is vermeld, is de begrenzing van het CVN reeds definitief vastgelegd door middel van de op de streekplankaart opgenomen streekplandeelgebiedbegrenzing. Dit betekent dat grote elementen die nu net in het CVN liggen, niet alsnog bij het stedelijk gebied worden getrokken.
      Het uitgangspunt van bescherming van het CVN verschaft hier het kader voor de bepaling waar wel en waar niet meer bebouwd mag worden. Enerzijds wordt aldus het kwetsbare CVN beschermd, anderzijds wordt zo voorkomen dat stedelijke en dorpsfuncties penetreren in het CVN.
      De huidige (op de streekplankaart aangegeven) grens tussen dorps/stadsgebied alsmede vigerende bestemmingsplannen zijn in principe bepalend voor de contour.
      Door de PPC geaccordeerde ontwerpbestemmingsplannen voor te bebouwen gebied zijn medebepalend voor de contour.
      Bij kernen die tegen het CVN aanliggen en die voldoende ruimte hebben om aan niet aan het CVN grenzende zijden van de kern uit te breiden, is de contour in het algemeen iets strakker getrokken dan bij kernen die geheel door het CVN zijn omsloten en die toch enig soelaas voor de toekomst geboden moet worden.”
      2.10.	De Gelderse milieufederatie en andere bestrijden de vastgestelde ligging van een drietal contouren. Het betreft (delen van) de contouren van Rheden, Renkum en Arnhem. 
      2.10.1.	Ten aanzien van de contour van Rheden stellen appellanten zich op het standpunt dat gronden rondom de Rhederhof ten onrechte binnen de contour liggen, dat wil zeggen buiten het CVN zijn gehouden. De Rhederhof is een zeer gaaf restant van een landgoed dat beschermd dient te worden en functioneel een deel van het CVN is. 
      2.10.2.	De contour is, voor zover van belang, als volgt beschreven:
      “De contour wordt in principe bepaald door het beloop van de voormalige rijksweg, die langs de noordzijde van de kern ligt en in wezen de begrenzing vormt tussen het door stedelijke ontwikkelingen geoccupeerde gebied ten zuiden daarvan en het open overgangsgebied van de Veluwezoom. De uitstulpingen ten noorden van die weg omsluiten overwegend stedelijke uitlopers van het bebouwingsgebied van de kerngebieden van deze dorpen en komen vrijwel geheel overeen met de uitstulpingen zoals die ook reeds op de streekplankaart zijn aangegeven. De contour is dientengevolge niet overal op de voormalige rijksweg gelegd.”
      2.10.3.	Aan de noordwestzijde van Rheden ligt het landgoed Rhederhof. Mede gelet op het deskundigenbericht, stelt de Afdeling vast dat de verstedelijkingscontour ook een deel van de Rhederhof omvat. Ter zitting hebben verweerders verklaard dat de contour overeenkomt met de grens tussen de woonfunctie en het landelijk gebied op de streekplankaart, hetgeen door appellanten wordt bestreden. Gezien de schaal van de streekplankaart is een en ander hieruit echter niet met zekerheid af te leiden. Voorts neemt de Afdeling in aanmerking dat uit de omschrijving van de contour volgt dat de zogenoemde stedelijke uitstulpingen niet geheel overeenkomen met de uitstulpingen (bebouwing) op de streekplankaart. Verweerders dienden dan ook aan te geven waarom zij, gelet op het uitgangspunt dat aan de contour ten grondslag ligt, te weten de bescherming van de kwaliteit en omvang van het CVN, de contour om het desbetreffende gedeelte van de Rhederhof hebben gelegd. Hieromtrent is door verweerders in de stukken noch ter zitting iets gesteld. Dit klemt te meer, nu ter zitting is gebleken dat op de desbetreffende gronden door middel van een procedure ingevolge artikel 17 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, reeds tijdelijke bebouwing ten behoeve van een asielzoekerscentrum is opgericht.
      2.10.4.	Het bestreden besluit ontbeert derhalve op dit punt een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
      2.10.5.	Ten aanzien van de contour van Renkum stellen appellanten zich op het standpunt dat het wenselijk is om het industrieterrein Beukenlaan, gelegen ten westen van de kern, buiten de contour te houden aangezien dit terrein midden in het Renkumse Beekdal ligt en de mogelijkheid van sanering van dit terrein moet worden opengehouden. 
      2.10.6.	De contour is, voor zover van belang, als volgt beschreven:
      “De contour is, gezien de ligging van deze enclave temidden van een landschappelijk bijzonder waardevol bosareaal, strak om het door woonbebouwing geoccupeerde gebied getrokken. Ook aan de westzijde is de contour op de Utrechtseweg gesitueerd.”
      2.10.7.	Op de streekplankaart is het desbetreffende bedrijventerrein aangewezen voor de werkfunctie. Gelet op de stukken en hetgeen hieromtrent ter zitting is gesteld, stelt de Afdeling vast dat de contour nauwkeurig de feitelijke begrenzing van het bedrijventerrein volgt.
      In dit verband hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat bij het bepalen van de ligging van de contour niet is voldaan aan de gestelde criteria. De door appellanten gestelde omstandigheid dat er plannen zijn om op termijn de natuurwaarden ter plaatse te herstellen doet aan dit oordeel niet af. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat van concrete plannen of voornemens in die richting niet is gebleken.
      Het beroep is in zoverre ongegrond. 
      2.10.8.	Ten aanzien van de contour van Arnhem stellen appellanten zich op het standpunt dat bij het bepalen van de contour niet is voldaan aan de hiervoor gestelde criteria. Het gebied ten noorden van de wijk de Geitenkamp, begrensd door de Beukenlaan aan de zuidzijde en de Schelmseweg aan de noordzijde, dient derhalve volgens hen buiten de contour te worden gehouden. 
      2.10.9.	De contour is, voor zover van belang, als volgt beschreven:
      “De contour is zo strak mogelijk om het stedelijk bebouwingsgebied van Arnhem-Noord getrokken en volgt daarbij voornamelijk het beloop van de Schelmseweg; de aan de noord-oostzijde te realiseren uitbreiding van de wijk Geitenkamp ligt daardoor mede binnen de contour.”
      2.10.10.	Gelet op de stukken en hetgeen hieromtrent ter zitting is gebleken, overweegt de Afdeling dat onweersproken is gesteld dat de desbetreffende gronden ten noorden van de wijk Geitenkamp voornamelijk agrarisch worden gebruikt en dat het geldende bestemmingsplan aan het gebied een agrarische functie met landschappelijke en natuurwaarden toekent. 
      In het streekplan is het betreffende gebied aangewezen als landelijk 
      gebied A. In landelijk gebied A is de natuur richtinggevend. De ontwikkeling van andere functies moet hier passen binnen de natuurdoelstellingen. Bij de voorliggende streekplanherziening wordt de gebiedsfunctie voor het desbetreffende gebied gewijzigd in landelijk gebied B. In landelijk gebied B is natuur de belangrijkste functie. Ontwikkelingen van andere functies mogen de beoogde natuurdoelstellingen niet frustreren. De landbouw vervult in landelijk gebied B een blijvende rol en kan zich in economisch opzicht duurzaam ontwikkelen voor zover de natuurwaarden niet worden geschaad.
      Gelet op de criteria voor het bepalen van de ligging van de contouren, overweegt de Afdeling het volgende. Het desbetreffende gebied is op de streekplankaart aangeduid buiten de streekplandeelgebiedbegrenzing voor het CVN. Het uitgangspunt van bescherming van de kwaliteit en de omvang van het CVN, de huidige op de streekplankaart aangegeven grens van het stadsgebied (woonfunctie) en de vigerende bestemmingsplannen zijn hier evenwel bepalend voor de ligging van de contour. In het licht van het vorenstaande hebben verweerders onvoldoende gemotiveerd waarom zij de contour zodanig hebben vastgelegd dat het betreffende gebied hierbinnen ligt. Voorts acht de Afdeling onbegrijpelijk dat het betreffende gebied binnen evenbedoelde verstedelijkingscontour ligt, terwijl het tegelijkertijd wordt aangewezen als landelijk gebied B waar natuur de belangrijkste functie is. 
      Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken van door de PPC geaccordeerde ontwerpbestemmingsplannen die voorzien in woonbebouwing, die medebepalend zouden kunnen zijn voor de ligging van de contour. Voor zover verweerders aanvoeren dat een nieuwe uitbreidingslocatie nodig is omdat reeds voorziene uitbreidingslocaties in Arnhem moeten worden beperkt als gevolg van stringent beleid ten aanzien van ruimte voor de rivier de Rijn, overweegt de Afdeling dat in dit verband niet aannemelijk is gemaakt dat er niet voldoende ruimte is om aan niet aan het CVN grenzende zijden van de kern uit te breiden.
      2.10.11.	Gelet op het vorenstaande ontbeert het bestreden besluit derhalve op dit punt een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
      2.11.	De Bewoners Kerkendelweg Kootwijk bestrijden de vastgestelde ligging van de contour van Kootwijk. Zij stellen zich op het standpunt dat hiermee ten onrechte uitbreiding van de kern ten koste van het CVN mogelijk wordt gemaakt. Voorts zijn zij van mening dat de vastgestelde ligging van de contour in strijd is met het beginsel dat uitbreiding pas aan de orde is als inbreiding niet mogelijk is.
      2.11.1.	In de beschrijving van de desbetreffende contour wordt gesteld dat de contour strak om de bestaande bebouwing is getrokken.
      2.11.2.	De Afdeling stelt vast dat de kern Kootwijk geheel door het CVN wordt omgeven. In het streekplan is Kootwijk aangewezen als kern met een lokale woonfunctie. Het gehele gebied rondom de kern is aangewezen als landelijk gebied A, waarin de natuur richtinggevend is. Anders dan in de beschrijving van de contour wordt vermeld, is de ligging van de contour zodanig bepaald dat enige uitbreiding aan de oostzijde van de kern in beginsel mogelijk wordt gemaakt.
      In onderdeel 2 van de streekplanherziening (pagina 4) is bepaald dat uitbreidingslocaties ten behoeve van verstedelijking eerst dan aan bod kunnen komen nadat inbreidingslocaties zijn benut, dan wel gemotiveerd is aangetoond dat bestaande en toekomstige inbreidingslocaties niet tijdig in ontwikkeling kunnen worden genomen.
      Ter zitting hebben verweerders zich op het standpunt gesteld dat deze beleidsuitspraak los moet worden gezien van de vaststelling van de contouren. De Afdeling deelt dit standpunt evenwel niet en overweegt daartoe het volgende. 
      Bij de voorliggende streekplanherziening hebben verweerders, zoals overwogen, de verstedelijkingscontouren voor hun rekening genomen. Hierbij hebben zij voorts - kort samengevat - het principe ‘inbreiding boven uitbreiding’ als essentiële beleidsuitspraak aangemerkt. Bij het bepalen van de contour in het concrete geval kan aan het principe ‘inbreiding boven uitbreiding’ niet zonder meer worden voorbijgegaan. De omstandigheid dat inbreidingsmogelijkheden in het kader van de vaststelling en goedkeuring van een bestemmingsplan een belangrijke rol spelen doet hieraan niet af. Nu het uitgangspunt bij het bepalen van de ligging van de contour van Kootwijk is de kwaliteit en de omvang van het CVN te beschermen, dient bij de bepaling van die contour de mogelijkheid van inbreiding te worden onderzocht. Immers, door inbreiding wordt het CVN ontzien. Gelet op de stukken en hetgeen hieromtrent ter zitting is gesteld, is niet gebleken dat verweerders de inbreidingsmogelijkheden hebben onderzocht bij het bepalen van de ligging van de contour.
      2.11.3.	Gelet op het vorenstaande hebben verweerders bij de voorbereiding van het bestreden besluit op dit punt niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen vergaard. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
      2.12.	Verweerders dienen ten aanzien van appellanten sub 3 in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van appellanten sub 2 is van proceskosten niet gebleken. Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van appellanten sub 1 bestaat geen aanleiding.
    
     
    3.	Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I.	verklaart zich onbevoegd van het beroep van appellanten sub 1 en het beroep van appellanten sub 2, voor zover het is gericht tegen de nummers 24 en 27 van de streekplanherziening, kennis te nemen;
      II.	verklaart het beroep van appellanten sub 3 geheel en het beroep van appellanten sub 2, voor zover dit betrekking heeft op de verstedelijkingscontouren van Rheden en Arnhem, gegrond;
      III.	vernietigt het besluit van provinciale staten van Gelderland van 21 juni 2000, nr. E - 291, voor zover dat betrekking heeft op het gedeelte van de verstedelijkingscontouren van Rheden, Arnhem en Kootwijk, zoals aangegeven op een bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart, en de hierop betrekking hebbende beschrijvingen;
      IV.	verklaart het beroep van appellanten sub 2, voor het overige, ongegrond;
      V.	veroordeelt provinciale staten van Gelderland in de door appellanten sub 3 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 127,06; het bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten sub 3;
      VI.	gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20 voor appellanten sub 2 en € 102,10 voor appellanten sub 3) vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. K. Brink, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
    
    
    
      w.g. Cleton	w.g. Kooijman
      Voorzitter	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2002
    
    
      177-357.
      Verzonden: 
    
    
    
      	Voor eensluidend afschrift,
      de Secretaris van de Raad van State,
      voor deze,