ECLI:NL:RVS:2020:2436, Raad van State, 14-10-2020, 201909004/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juni 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit het verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur deels ingewilligd. [wederpartij] heeft verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en gemaakte afspraken tussen de Belgische staat, dan wel het Vlaams Gewest en de Nederlandse Staat aangaande het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest betreffende de uitvoering van de Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium, de uitvoering van het Verdrag en de verwerving en ontpoldering van de Hedwigepolder door de Nederlandse Staat, alsmede alle beschikbare documenten met betrekking tot die correspondentie en afspraken.

201909004/1/A3.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 november 2019 in zaak nr. 19/340 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Amsterdam,
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 juni 2018 heeft de minister het verzoek van [wederpartij] om openbaarmaking van informatie op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) deels ingewilligd.
    Bij besluit van 10 december 2018 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en voor het overige ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 november 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 december 2018 vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.E.W. Tieleman en ir. M. Meijers, en [wederpartij], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch toetsingskader
    1.    Het juridisch toetsingskader is vermeld in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [wederpartij] heeft verzocht om openbaarmaking van alle correspondentie en gemaakte afspraken tussen de Belgische staat, dan wel het Vlaams Gewest en de Nederlandse Staat aangaande het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Vlaams Gewest betreffende de uitvoering van de Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium (hierna: het Verdrag), de uitvoering van het Verdrag en de verwerving en ontpoldering van de Hedwigepolder door de Nederlandse Staat, alsmede alle beschikbare documenten met betrekking tot die correspondentie en afspraken. De minister heeft [wederpartij] meegedeeld dat drieëndertig documenten, inclusief bijlagen, zijn aangetroffen die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen. Twaalf documenten zijn reeds openbaar, zodat de Wob daarop niet van toepassing is. De minister heeft achttien documenten deels openbaar gemaakt en drie documenten geweigerd openbaar te maken. Bij het besluit op bezwaar heeft de minister deze drie documenten en twee nog aangetroffen documenten deels openbaar gemaakt. De minister heeft openbaarmaking van de documenten voor het overige geweigerd op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en e, van de Wob.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft vastgesteld dat de toepassing van de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob niet in geschil is. Zij heeft overwogen dat, gelet op de omschrijving van het gevraagde in het Wob-verzoek en de in het bezwaarschrift aangevoerde argumenten, de minister het verzoek te beperkt heeft opgevat en ten onrechte de schriftelijke communicatie binnen het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: het ministerie) en tussen het ministerie en de andere bij de totstandkoming van het Verdrag betrokken ministeries niet mede in de besluitvorming heeft betrokken. Voorts heeft de rechtbank de stelling van de minister dat hij niet beschikt over meer documenten die onder de reikwijdte van de door hem voorgestane interpretatie van het Wob-verzoek vallen, niet geloofwaardig geacht. Ter zitting bij de rechtbank heeft de minister vier documenten, voor zover daarop de weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob van toepassing is geacht, alsnog openbaar gemaakt. Gelet op al het vorenstaande heeft de rechtbank het besluit van 10 december 2018 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigd en bepaald dat de minister een nieuwe zoekslag moet verrichten alvorens opnieuw op het bezwaar te beslissen.
    Hoger beroep
    4.    De minister betoogt dat het Wob-verzoek van [wederpartij] geen grotere reikwijdte heeft dan de correspondentie tussen Nederland en het Vlaams Gewest, dan wel de Belgische staat, inzake de ontpoldering van de Hedwigepolder. Het door [wederpartij] tegen het primaire besluit gemaakte bezwaar zag niet op een veronderstelde onjuiste interpretatie van de reikwijdte van het verzoek, nu daarin niet is gesteld dat de minister ten onrechte alleen voormelde correspondentie in de beoordeling heeft betrokken of dat het verzoek ook ziet op de schriftelijke contacten binnen het ministerie of tussen het ministerie en de overige betrokken ministeries. De enkele stelling in het bezwaarschrift dat het verzoek te beperkt is opgevat, behoefde, gelet op de overige bezwaargronden, die alleen zien op het door de minister gestelde ontbreken van documenten die volgens [wederpartij] aanwezig zouden moeten zijn, niet aldus te worden gelezen dat dit zag op een onjuiste invulling van de reikwijdte van het verzoek. Zo heeft [wederpartij] aangevoerd dat het aantal volgens de minister aangetroffen brieven te beperkt is voor een belangrijk en politiek gevoelig onderwerp als het voorliggende, dat niet aannemelijk is dat er geen documenten zijn over de periode 2008 tot en met 2010 en dat aannemelijk is dat er meer e-mails zijn dan die zijn openbaar gemaakt. Gelet hierop is de bezwaargrond terecht opgevat als uitsluitend gericht tegen een te beperkte of onzorgvuldige inventarisatie en niet tegen een te beperkte invulling van het verzoek, aldus de minister. Hij betoogt voorts dat onder hem geen andere documenten berusten die onder de bij de bestreden besluitvorming gehanteerde reikwijdte van het Wob-verzoek vallen dan de reeds geïnventariseerde documenten. Het informatiesysteem is door een deskundige doorzocht met zoektermen die betrekking hebben op het Wob-verzoek, zoals ‘Hedwige’, ‘natuurherstel Westerschelde’ en ‘Vlaams Gewest’. De zoekslag heeft bijna 1.500 documenten opgeleverd. Deze zijn door inhoudelijk deskundige medewerkers beoordeeld. Slechts een beperkt deel van de documenten ziet op het contact tussen het ministerie en het Vlaams Gewest, dan wel de Belgische staat. Bij de totstandkoming en de tenuitvoerlegging van het Verdrag was er een verdeling van bevoegdheden tussen de betrokken bewindspersonen van Verkeer en Waterstaat, van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. De minister was met name betrokken bij de besluitvorming over de ontpoldering van de Hedwigepolder. De rechtbank heeft haar oordeel dat de inventarisatie van documenten onvolledig is, gebaseerd op een brief van de minister van Verkeer en Waterstaat van 11 maart 2005 aan de Tweede Kamer en een brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 25 november 2009 aan de Vlaamse minister-president. Die brieven zien echter niet op de ontpoldering van de Hedwigepolder, maar op de verruiming van de Westerschelde, die plaatsvond onder verantwoordelijkheid van de staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat. Weliswaar heeft er tijdens het traject van de opstelling van de Ontwikkelingsschets 2010 Schelde-estuarium en gedurende de afronding van de besluitvorming op strategisch niveau overleg plaatsgehad tussen de voorgangers van de minister en de Vlaamse ambtgenoten, zoals verwoord in de brief van 11 maart 2005, maar van die overleggen is geen documentatie beschikbaar, aldus de minister.
    4.1.    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat [wederpartij] zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het Wob-verzoek, gezien de daarin opgenomen zinsnede "alsmede alle beschikbare documenten met betrekking tot die correspondentie en afspraken", mede ziet op de schriftelijke contacten over die correspondentie en afspraken binnen het ministerie en tussen het ministerie en de andere betrokken ministeries. Dit volgt ook uit het bezwaarschrift, waarin staat:
    "Ondergetekende stelt zich op het standpunt dat er meer documenten dan reeds geïnventariseerd beschikbaar zouden moeten zijn bij het ministerie. Daarbij zij gewezen op het feit dat in het geheel geen documentatie is opgenomen op de inventarisatielijst over de jaren 2008 tot met 2010, terwijl in die periode de (mogelijke) ontpoldering van de Hedwigepolder een belangrijke plaats innam binnen de Nederlandse politiek [-]. Niet goed voorstelbaar is dat over die jaren het (toenmalige) Ministerie van Economische Zaken in het geheel niet betrokken is geweest bij de plannen, afspraken en correspondentie over de Hedwigepolder in die periode. Ook het feit dat in de inventarisatielijst slechts tien brieven zijn opgenomen van/aan het Ministerie van Economische Zaken bevreemdt zeer [-]. Het Wob-verzoek ziet op een kwestie die jarenlang een belangrijk en gevoelig onderwerp is geweest binnen de Nederlandse en Vlaamse politiek en waarbij vele partijen betrokken zijn, waaronder het ministerie en/of het Ministerie van Economische Zaken. Dat in dit dossier zich dan slechts tien brieven bevinden die betrekking hebben op voornoemde ministeries is dan ook opvallend en wijst erop dat het Wob-verzoek ofwel te beperkt is opgevat ofwel dat (on)bewust documentatie achterwege is gelaten. [-] Tot slot zijn op de inventarisatielijst (enkel) e-mails over de jaren 2013 en 2014, die zijn gewisseld tussen het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en het Vlaams Gewest en/of Waterwegen en Zeekanaal N.V. [-] opgenomen. De geopenbaarde e-mails [-] beslaan slechts negen pagina's aan e-mailcorrespondentie die zien op onder meer de planning inzake de ontpoldering van de Hedwigepolder en (de vaststelling van) het Rijksinpassingsplan. Dat voor een omvangrijk project als de ontpoldering van de Hedwigepolder slechts een dergelijke omvang aan e-mails is gewisseld komt ondergetekende ongeloofwaardig voor. Niet alleen komt het ondergetekende zeer aannemelijk voor dat meer e-mails zijn gewisseld in de periode 2013/2014 over de Hedwigepolder tussen de betrokken ministeries en het Vlaams Gewest, maar ook dat zowel in de jaren daarvoor als daarna nog e-mailwisselingen hebben plaatsgevonden tussen de partijen waarop het Wob-verzoek ziet."
    Dat, zoals de minister aanvoert, de ministers van Buitenlandse Zaken en van Infrastructuur en Waterstaat bij hun besluitvorming op gelijkluidende Wob-verzoeken van [wederpartij] van dezelfde reikwijdte van het verzoek zijn uitgegaan als in het onderhavige geval is gedaan en [wederpartij] daartegen niet is opgekomen, en dat het door [wederpartij] bij de Vlaamse overheid ingediende verzoek om informatie uitsluitend zag op de correspondentie met Nederland en niet op interne correspondentie, laat onverlet dat de rechtbank [wederpartij] terecht is gevolgd in zijn betoog dat het voorliggende Wob-verzoek een ruimere reikwijdte heeft dan waarvan de minister is uitgegaan. De rechtbank heeft terecht het besluit van 10 december 2018 vernietigd en de minister opgedragen een nieuwe zoekslag te verrichten. De minister dient daartoe alle documenten te inventariseren die onder hem en onder de onder zijn verantwoordelijkheid werkzame instellingen, diensten of bedrijven berusten en onder de reikwijdte van het Wob-verzoek in vorenbedoelde zin vallen. Bij de inventarisatie moeten mede worden betrokken de documenten vermeld op de ter zitting bij de Afdeling besproken inventarisatielijst, die de minister na de bestreden besluitvorming aan [wederpartij] heeft verstrekt. Naar ter zitting is vastgesteld, heeft [wederpartij] een deel van de op deze lijst vermelde documenten ingezien, maar heeft verdere inzage daarvan door omstandigheden gerelateerd aan het coronavirus nog niet plaatsgevonden. Gelet op de door de minister ten behoeve van de nieuwe zoekslag nogmaals te maken inventarisatie van alle documenten die onder de reikwijdte van het Wob-verzoek vallen, komt de Afdeling niet toe aan de beoordeling van de beroepsgrond gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de door de minister bij de bestreden besluitvorming gemaakte inventarisatie van de aanwezige documentatie onvolledig is.
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    bepaalt dat van de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. C.C.J. de Wilde, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
    598.
     
    BIJLAGE
     
    Wet openbaarheid van bestuur
    Artikel 10
    [-]
    2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;
    [-]
    e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer;
    [-]
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 7:12
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    [-]