ECLI:NL:RBLIM:2022:10228, Rechtbank Limburg, 13-12-2022, ROE 20/3485
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2022-12-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Waarschuwing opgelegd vanwege het zonder vergunning exploiteren van een seksinrichting. De burgemeester heeft in redelijkheid deze waarschuwing kunnen geven aan eiser. Beroep ongegrond.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 20/3485 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 december 2022 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. F.E.L. Teerling),
    
    
      en
    
    
    de Burgemeester van de gemeente Heerlen (de burgemeester)
    (gemachtigde: mr. J.A.L. Devoi).
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 24 juni 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser een waarschuwing gegeven vanwege de exploitatie van een seksinrichting zonder vergunning, zoals is bedoeld in artikel 3:33, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Heerlen 2012 (APV). 
    
    
    
      Bij besluit van 12 november 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De burgemeester heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 juli 2022. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden. Met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft de rechtbank het onderzoek op de zitting geschorst, teneinde de burgemeester in de gelegenheid te stellen de stukken over te leggen, die ten grondslag liggen aan de bestuurlijke rapportage van 7 september 2020. De burgemeester heeft met de brief van 7 september 2022 de betreffende stukken aan de rechtbank doen toekomen. Eiser heeft vervolgens op deze stukken gereageerd. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:64, vijfde lid, van de Awb bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. De rechtbank heeft vervolgens op 1 november 2022 het onderzoek gesloten en de uitspraak bepaald op heden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Relevante feiten en omstandigheden
      
    
    
    
      1.	Eiser was woonachtig en huurder van een flat op het adres [adres] in [woonplaats] (de woning). Op 20 juni 2020 kwam bij de politie-eenheid Limburg een melding binnen dat drie personen, waarvan één vermoedelijk bewapend, zich zouden ophouden bij het flatgebouw gelegen aan de [adres] in [woonplaats] . Naar aanleiding van deze melding werd een onderzoek ingesteld. Er werd ter plaatse een persoon aangetroffen bij een auto voorzien van een Roemeens kenteken. Deze persoon verklaarde dat hij twee vrienden naar prostituees had gebracht en dat hij bij het adres van deze woning was uitgekomen via de website [website] . Op deze website vond hij het telefoonnummer van een prostituee, genaamd [naam] . De vrienden werden vervolgens aangetroffen in het trappenhuis van het flatgebouw, nadat door de politie werd gezien dat zij de woning van eiser hadden verlaten. Eén van deze vrienden gaf eveneens aan dat hij via de website [website] contact had gelegd met de dames. Hij gaf ook een naam en telefoonnummer. Vervolgens is in eisers woning een controle uitgevoerd, omdat mogelijk sprake zou zijn van het exploiteren van een seksinrichting zonder dat daarvoor een vergunning is verleend. In de woning werd een dame aangetroffen met dezelfde naam en hetzelfde telefoonnummer, zoals door de twee hiervoor genoemde mannen was opgegeven. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een bestuurlijke rapportage van 7 september 2020.
    
    
    
      1.1.
      Bij het primaire besluit heeft de burgemeester aan eiser een waarschuwing opgelegd. Hieraan heeft de burgemeester ten grondslag gelegd dat eiser in strijd met artikel 3:33, eerste lid, van de APV een seksinrichting exploiteert. In het primaire besluit is eiser erop gewezen dat, wanneer hij nogmaals in strijd handelt met artikel 3:33, eerste lid, van de APV, de burgemeester over zal gaan tot het opleggen van een last onder dwangsom. Eiser is het niet eens met deze waarschuwing en heeft bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      1.2.
      Bij het thans bestreden besluit heeft de burgemeester eisers bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd. 
      
      
        
          Beroepsgronden
        
      
      
      2. Eiser heeft in beroep aangevoerd dat de burgemeester niet heeft kunnen komen tot het opleggen van een waarschuwing, omdat op het moment van het primaire besluit de rapportage nog niet bestond. Eiser verwijst vervolgens naar de gronden van bezwaar, die hier als herhaald en ingelast dienen te worden beschouwd. Eiser heeft voorts aangevoerd dat op basis van de aanwezige bewijsmiddelen de burgemeester onjuiste conclusies heeft getrokken. Verder is eiser de mening toegedaan dat de burgemeester geen eerdere voorvallen aan het bestreden besluit ten grondslag kan leggen, die niet zijn betrokken bij het primaire besluit. Volgens eiser dienen deze eerdere voorvallen dan ook buiten beschouwing te blijven. Eiser heeft verder aangevoerd dat – zo er al sprake zou zijn van seksactiviteiten – deze geen bedrijfsmatig karakter hadden, waardoor er geen sprake is geweest van het exploiteren van een seksinrichting. Dit zou betekenen dat de APV niet overtreden was en een waarschuwing niet aan de orde zou kunnen zijn. Indien en voor zover er al enige seksuele handelingen hebben plaatsgevonden, benadrukt eiser dat hij er niet van op de hoogte was dat er een overtreding van de APV in zijn woning heeft plaatsgevonden. Eiser ontkent dat hij een seksinrichting heeft geëxploiteerd. Nu de exploitatie niet is komen vast te staan, is eiser van mening dat aan hem geen waarschuwing kan worden gegeven. 
      
      3. De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      
      
      
      
        
          Inhoudelijke beoordeling
        
      
      
      
        
          Waarschuwing
        
      
      
      4. De burgemeester heeft zich op het standpunt gesteld dat de waarschuwing kan worden gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en dat het bezwaar van eiser dan ook ontvankelijk is. 
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank kan de burgemeester in zijn standpunt volgen en licht dit als volgt toe. 
      
    
    
      4.2.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat een bestuurlijke waarschuwing in beginsel geen besluit is. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing, die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid bij een toekomstige (vergelijkbare) overtreding en dus een essentieel onderdeel van het sanctieregime is. De rechtbank stelt vast dat daarvan in dit geval geen sprake is. 
      
    
    
      4.3.
      Verder zijn er situaties waarin op beleidsregels gebaseerde waarschuwingen of informele waarschuwingen voor de rechtsbescherming met een besluit moeten worden gelijkgesteld. Die situaties doen zich voor als de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwingen te krijgen onevenredig bezwarend of afwezig is. Gebleken is dat een dergelijke situatie zich in deze zaak voordoet. De burgemeester heeft terecht gesteld dat, nu de waarschuwing geldt voor onbepaalde tijd, er sprake is van een waarschuwing met zodanig langdurige gevolgen dat eiser deze niet meer effectief kan bestrijden. De burgemeester heeft dan ook op goede gronden de onderhavige waarschuwing gelijkgesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. 
      
      
        
          Procesbelang
        
      
      
      5. Ter zitting is gebleken dat eiser inmiddels naar een andere gemeente is verhuisd, terwijl door de gemachtigde van de burgemeester is bevestigd dat de waarschuwing enkel geldt ten aanzien van het voormalige adres van eiser in de gemeente van de burgemeester. Nu niet aannemelijk is dat eiser op enig moment weer terug zal verhuizen naar de huurwoning ten aanzien waarvan de waarschuwing is gegeven, is eisers belang bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep in beginsel komen te ontvallen. Omdat eiser echter in het bezwaarschrift om vergoeding van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarprocedure heeft verzocht, bestaat alsnog procesbelang bij een oordeel over de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
      
      
        
          Algemeen
        
      
      
      6. In de bezwaarprocedure dient een volledige heroverweging van het eerdere besluit plaats te vinden. Dit kan betekenen dat het bestuursorgaan de beslissing op bezwaar op andere argumenten doet steunen, de motivering van het besluit aanvult dan wel wijzigt, zolang de uitkomst van dat besluit maar wordt gehandhaafd. Daargelaten of in dit geval aan het primaire besluit een zorgvuldigheids- en/of motiveringsgebrek kleefde, zoals eiser stelt, de burgemeester kon dat gebrek op grond van artikel 7:11 van de Awb herstellen en hij heeft dit bij het thans bestreden besluit ook gedaan. Het betoog van eiser slaagt niet.
      
        Wettelijk kader
      
      
      7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Bevoegdheid
        
      
      
      8. De rechtbank ziet zich gesteld voor de beantwoording van de vraag of er sprake is van het exploiteren van een seksbedrijf. De burgemeester heeft dit standpunt gebaseerd op de bestuurlijke rapportage van 7 september 2020. Eiser heeft de juistheid van deze rapportage betwist en heeft zich op het standpunt gesteld dat de burgemeester een eigen onderzoeksplicht heeft, zeker wanneer een bestuurlijke rapportage wordt betwist.
      
    
    
      8.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag de burgemeester in beginsel uitgaan van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal en van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte bestuurlijke rapportage van de politie. Dat geldt ook voor de rechtbank, tenzij tegenbewijs aanleiding geeft tot het afwijken van dit uitgangspunt. 
      
    
    
      8.2.
      Gebleken is dat de bestuurlijke rapportage “naar waarheid” is opgemaakt, maar op basis van op ambtseed opgemaakte processen-verbaal, politiemutaties en openbare bronnen. De onderliggende bronnen heeft de burgemeester desgevraagd na het onderzoek ter zitting overgelegd. De burgemeester heeft zich daarbij naar het oordeel van de rechtbank terecht op het standpunt gesteld dat in beginsel ook van een “naar waarheid” opgemaakte rapportage mag worden uitgegaan. Zoals volgt uit de uitspraken van de Afdeling van onder meer 7 februari 2018 en 20 mei 2020, brengt het ondertekenen door een toezichthouder van een rapportage, niet op ambtseed of ambtsbelofte, met zich dat daaraan minder bewijskracht toekomt, maar niet dat het rapport zonder betekenis is. Evenals in de genoemde uitspraken bevat de bestuurlijke rapportage een gedetailleerd verslag van een toezichthouder, van wie niet is gebleken dat hij een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen. Betwisting is op zichzelf onvoldoende om aan de juistheid van het waarnemingsrapport te twijfelen. De rechtbank is dan ook van oordeel dat de enkele betwisting van het rapport door eiser geen nadere onderzoeksverplichting voor de burgemeester in het leven heeft geroepen. De burgemeester heeft zich in redelijkheid op de bestuurlijke rapportage kunnen baseren. Verder volgt de rechtbank gelet op het voorgaande ook niet het standpunt van eiser dat er met het weglakken van een aantal gegevens in de door de burgemeester desgevraagd overgelegde brondocumenten sprake is van een schending van artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Eiser heeft ook niet geconcretiseerd of onderbouwd op welke wijze hij hierdoor in zijn belangen zou zijn geschaad.
      
    
    
      8.3.
      Uit de rapportage komt naar voren dat één van de dames, die is aangetroffen in de woning van eiser, “ [naam] ” is en dat zij via een advertentie op de website [website] seksuele handelingen tegen betaling aanbiedt. Het is algemeen bekend dat deze website wordt gebruikt voor het maken van betaalde seksafspraken. De politie heeft voorts drie mannen buiten de woning aangetroffen, waarvan de politie er twee uit de woning heeft zien komen. Daarnaast hebben de man, die buiten heeft staan wachten, en een man, die in de woning is geweest, onafhankelijk van elkaar verklaard ten overstaan van de politie dat zij bij [naam] (en de woning) terecht zijn gekomen via voornoemde website [website] . In de rapportage staat ook dat in een slaapkamer een opgemaakt bed stond met op het nachtkastje condooms en diverse seksattributen. Verder is gebleken dat de dame bekend onder de naam [naam] een strafbeschikking van € 1.500,00 heeft opgelegd gekregen vanwege het overtreden van de op dat moment geldende Noodverordening Covid19 om haar activiteiten als sekswerker en zij deze boete contant heeft betaald. Gezien het voorgaande, is de rechtbank anders dan eiser van oordeel dat de exploitatie een bedrijfsmatig karakter had. Het plaatsen van een (doorlopende) advertentie op de website [website] is immers een indicatie dat er actief naar klanten wordt gezocht en vaker met klanten wordt afgesproken. De aangetroffen mannen zijn via de website van [website] , waar seksuele diensten tegen betaling worden aangeboden, bij de woning terechtgekomen. 
      
    
    
      8.4.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester zich, reeds gezien het voorgaande, op het standpunt kunnen stellen dat in de woning een seksinrichting werd geëxploiteerd, als bedoeld in artikel 3:30, aanhef en onder d, van de APV. Dat niet is geconstateerd dat er voor seksuele handelingen daadwerkelijk werd betaald, maakt dit niet anders. Niet in geschil is dat de burgemeester voor het exploiteren van een seksinrichting geen vergunning had verleend en er dus sprake was van een overtreding. De burgemeester was dus bevoegd om een waarschuwing op te leggen. 
      
    
    
      8.5.
      Ten aanzien van het betoog van eiser dat eerdere voorvallen van illegale prostitutie buiten beschouwing moeten blijven, omdat eiser hierbij niet betrokken is geweest, overweegt de rechtbank dat – wat hier verder ook van zij – de burgemeester op de zitting heeft toegelicht dat deze eerdere voorvallen zijn benoemd om een volledig feitelijk beeld te schetsen. De burgemeester heeft verder gesteld dat het bestreden besluit primair is gebaseerd op de gebeurtenissen, die geconstateerd zijn op 20 juni 2020. Nu de eerdere voorvallen niet aan de waarschuwing ten grondslag zijn gelegd, is de rechtbank van oordeel dat het betoog van eiser niet slaagt. 
      
    
    
      8.6.
      Voor zover eiser heeft betoogd dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt, overweegt de rechtbank als volgt. 
      
    
    
      8.7.
      De overtreder is degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Eiser is de enige bewoner en huurder van de woning. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van de woning dient hij aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat de woning als illegale seksinrichting werd gebruikt. De rechtbank verwijst in dit verband naar een uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021. 
      
    
    
      8.8.
      De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist of kon weten wat zich in de woning afspeelde. Daarbij is van belang dat eiser zelf in de woning woonachtig was. Verder is ook van belang dat eiser op 20 juni 2020 tijdens de controle van de politie in de woning aanwezig was. Eiser heeft voorts in het bezwaarschrift naar voren gebracht dat hij wist dat één van de aanwezige dames in het verleden in de prostitutie heeft gewerkt en het goed zou kunnen dat zij zichzelf nog prostitueerde, zoals zou blijken uit de advertentie op de website [website] , maar dat dit dan niet zou hebben plaatsgevonden in de woning. De rechtbank acht dit laatste gedeelte van zijn verklaring niet geloofwaardig en in tegenspraak met de verklaringen, die de twee mannelijke getuigen hebben afgelegd dat zij naar de woning waren gekomen om betaalde seks te hebben. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de burgemeester eiser dan ook terecht aangemerkt als overtreder. Deze beroepsgrond van eiser slaagt dan ook niet. 
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        9.	Gezien het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid een waarschuwing heeft kunnen geven aan eiser. Het beroep van eiser is daarom ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van mr, D.H.J. Laeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 
      13 december 2022
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 13 december 2022
    
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening Heerlen 2012 (APV)
      
    
    
    
      Artikel 3:30, aanhef en onder d: 
      In dit hoofdstuk wordt verstaan onder seksinrichting: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotische pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische massagesalon en seksclub, een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater of een parenclub, al dan niet in combinatie met elkaar. 
    
    
    
      Artikel 3:33, eerste lid:
      Het is verboden een inrichting te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan. 
    
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1449.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1136. 
  
  
    ECLI:NL:RVS:2018:390
  
  
    ECLI:NL:RVS:2020:1247
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:1758.