ECLI:NL:RVS:2025:1172, Raad van State, 19-03-2025, 202302001/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-03-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: In zijn vergadering van 31 januari 2008 heeft de raad van de gemeente Waalwijk een plan van aanpak opgesteld om de knelpunten in de begraafcapaciteit in de gemeente op te lossen. Op basis daarvan heeft het college in een nieuwsbrief van 2020 aangekondigd dat het overgaat tot bovengrondse ruiming van 213 graven in vak D van de Begraafplaats aan de Tilburgseweg in Sprang-Capelle. De gemeente Waalwijk is al geruime tijd bezig om de begraafplaatsen in de gemeente opnieuw in te richten. Deze zaak gaat over de begraafplaats aan de Tilburgseweg in Sprang-Capelle. Specifiek gaat het over de beslissing om vak D bovengronds te ruimen. Grafbedekkingen en grafnummerbordjes worden verwijderd. Ondergronds verandert er nog niets. Drie familieleden van [appellant] liggen begraven in vak D van de begraafplaats. Het gaat om graven D632, D819 en D828. Het zijn drie zogeheten algemene graven. Algemene graven worden tien jaar in gebruik gegeven. Vaststaat dat die termijn verstreken is. In juli 2021 heeft de ruiming plaatsgevonden.

202302001/1/R2.
    Datum uitspraak: 19 maart 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-­West-­Brabant van 9 maart 2023 in zaak nr. 22/70 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Waalwijk.
    Procesverloop
    In zijn vergadering van 31 januari 2008 heeft de raad van de gemeente Waalwijk een plan van aanpak opgesteld om de knelpunten in de begraafcapaciteit in de gemeente op te lossen. Op basis daarvan heeft het college in een nieuwsbrief van 2020 aangekondigd dat het overgaat tot bovengrondse ruiming van 213 graven in vak D van de Begraafplaats aan de Tilburgseweg in Sprang-Capelle (hierna: de begraafplaats).
    Bij besluit van 16 december 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 9 maart 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 oktober 2024, waar [appellant] is vertegenwoordigd door [gemachtigde], rechtsbijstandverlener in Serooskerke, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M. Dorrestijn, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De gemeente Waalwijk is al geruime tijd bezig om de begraafplaatsen in de gemeente opnieuw in te richten. Deze zaak gaat over de begraafplaats aan de Tilburgseweg in Sprang-Capelle. Specifiek gaat het over de beslissing om vak D bovengronds te ruimen. Grafbedekkingen en grafnummerbordjes worden verwijderd. Ondergronds verandert er nog niets. Drie familieleden van [appellant] liggen begraven in vak D van de begraafplaats. Het gaat om graven D632, D819 en D828. Het zijn drie zogeheten algemene graven. Algemene graven worden tien jaar in gebruik gegeven. Vaststaat dat die termijn verstreken is. In juli 2021 heeft de ruiming plaatsgevonden.
    2.       [appellant] voert in hoger beroep aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij geen belanghebbende is bij het besluit tot bovengrondse ontruiming van vak D. Ten onrechte heeft de rechtbank de privaatrechtelijke verhouding doorslaggevend geacht. Waar het hem om te doen is dat met de verwijdering van de nummerbordjes de graven van zijn familieleden niet meer te vinden zijn en dat anderen over de graven kunnen lopen zonder zich bewust te zijn dat zij over graven lopen. De uitspraak is volgens hem onbegrijpelijk en niet deugdelijk gemotiveerd.
    2.1.    Volgens het college is het niet mogelijk rechthebbende te zijn op een algemeen graf. Dat gaat niet om de privaatrechtelijke verhouding, maar juist om de publiekrechtelijke verhouding. Dit volgt namelijk volgens het college uit de Beheersverordening begraafplaatsen 2015 (hierna: de verordening). Het persoonlijke belang dat [appellant] stelt is volgens het college onvoldoende om belanghebbende te zijn. Dit standpunt van het college borduurt voort op het besluit op bezwaar van 16 december 2021. Dat besluit is gebaseerd op het advies van de Commissie bezwaarschriften van 7 december 2021. In dat advies staat kort gezegd dat de beslissing om de graven bovengronds te ontruimen wel een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht is, maar dat [appellant] geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2 van die wet bij dat besluit is.
    2.2.    De rechtbank heeft kort samengevat geoordeeld dat bij een algemeen graf geen sprake is van rechthebbenden, maar alleen van gebruikers. De gebruikstermijn van tien jaar is verstreken. Daarom is [appellant] naar het oordeel van de rechtbank geen belanghebbende.
    2.3.    Dat [appellant] zich feitelijk heel betrokken voelt bij de bovengrondse ontruiming is zeer voorstelbaar. Het gaat tenslotte om zijn familieleden die daar begraven liggen. Dat is op zich nog geen argument om te zeggen dat de bestuursrechter hierover moet oordelen.
    2.4.    Vanaf het besluit op bezwaar van 16 december 2021 gaat het in deze procedure alleen om de vraag of [appellant] wel of geen belanghebbende is bij enig besluit dat gericht is op de bovengrondse ontruiming. Ook al speelt de vraag of het om een besluit gaat dus niet meer tussen partijen, de bestuursrechter moet toch beoordelen of het hier wel om een besluit gaat. De bestuursrechter doet dat namelijk, zoals dat heet, ambtshalve. De reden daarvoor is dat alleen bij een besluit rechtsbescherming bij de bestuursrechter open staat. Als de bestuursrechter zou oordelen in een geschil dat niet gaat over een besluit, zou de bestuursrechter zich rechtsmacht toe-eigenen waarvan de wetgever niet heeft gewild dat die bij de bestuursrechter zou thuishoren. De toegang tot de bestuursrechter moet die bestuursrechter daarom zelf bewaken, los van wat partijen daarvan vinden of weten.
    2.5.    De Afdeling concludeert dat er geen sprake is van een besluit. Daarom staat er voor [appellant] geen rechtsbescherming open bij de bestuursrechter over de inhoudelijke vragen die hij beoordeeld wil hebben. Hieronder staat de uitleg van dat oordeel.
    2.6.    Het plan van aanpak van 31 januari 2008 dat de raad van de gemeente vaststelde is niet gebaseerd op een wettelijke bevoegdheid in de Wet op de lijkbezorging of de verordening. De aankondiging van het college in 2020 om vak D bovengronds te ruimen heeft op zich wel een basis in de verordening, namelijk artikel 21, eerste lid. Maar die aankondiging brengt geen wijziging van rechten of plichten mee en het college beoogt dat ook niet. Op de zitting is namelijk duidelijk geworden dat er in vak D geen particuliere graven waren, alleen algemene. Ook is duidelijk geworden dat al lang voor 2010 voor het laatst in dit vak begraven is. Dat wil dus zeggen dat ten tijde van de beslissing om vak D bovengronds te ontruimen, er geen gebruiksrechten meer golden. De overweging van de Commissie bezwaarschriften dat de bovengrondse ontruiming neerkomt op het intrekken van een vergunning om een grafmonument te plaatsen, is om twee redenen onjuist. In de eerste plaats waren voor dit vak voor zover dat te achterhalen was geen vergunningen verleend, zodat er ook niets in te trekken was. In de tweede plaats gaat artikel 21 van de verordening juist niet uit van de juridische figuur van ‘intrekking van een vergunning’, maar van feitelijke verwijdering van een grafmonument na afloop van de termijn van uitgifte van het graf. Langs die weg geredeneerd, is dus geen sprake van een besluit. De Afdeling volgt ook niet het standpunt van [appellant] dat het verbod om over graven te lopen (artikel 5, eerste lid, aanhef en onder d, van de verordening) of de plicht om te registeren waar iemand precies begraven ligt (artikel 27, eerste lid, van de Wet op de lijkbezorging) tot gevolg zou hebben dat de beslissing om bovengronds te ruimen een besluit is. Dat verbod en die registratieplicht veranderen niet.
    2.7.    De beslissing om vak D bovengronds te ruimen wijzigt daarom geen rechten en plichten. Daarom is het geen tot personen gericht concreet besluit en ook geen zaaksgebonden besluit. [appellant] heeft op de zitting geopperd dat het dan misschien een concretiserend besluit van algemene strekking is. Dat is het echter ook niet, alleen al omdat er geen rechten en plichten wijzigen. En zoals in 2.6 al gezegd: het college beoogt ook geen wijziging van rechten plichten. De beslissing om vak D bovengronds te ruimen gaat dus alleen over een feitelijke handeling.
    2.8.    Alles bij elkaar genomen leidt deze beoordeling tot het volgende: het bezwaar van [appellant] is op zichzelf genomen wel terecht niet-ontvankelijk verklaard, maar om de verkeerde reden. De rechtbank is daarom ook tot de juiste beslissing gekomen (het beroep is ongegrond), maar ook om de verkeerde reden.
    3.       Het hoger beroep slaagt daarom niet. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd maar wel met verbetering van de gronden, de argumenten dus waarop de rechtbank haar oordeel baseerde.
    4.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. van Kooten Niekerk, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Kooten Niekerk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 maart 2025
    1140