ECLI:NL:RVS:2002:AF1435, Raad van State, 04-12-2002, 200101075/2, 200101081/2, 200101084/2, 200101086/2 en 200103933/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200101075/2, 200101081/2, 200101084/2, 200101086/2 en 200103933/1.
      Datum uitspraak: 4 december 2002.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    
    
      1.    de vereniging "De Kring, Vereniging voor Cultuur en Milieubehoud”, gevestigd te Weert,
      2.    de vereniging "Natuur Historische Vereniging Vrienden der natuur", gevestigd te Weert,
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Weert,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      1.1       Bij besluit van 12 december 2000 hebben verweerders krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer ambtshalve voorschriften ingetrokken die verbonden waren aan de revisie- en uitbreidingsvergunning die op respectievelijk 16 februari 1982 en 26 augustus 1993 krachtens de Hinderwet zijn verleend aan Schutterij St. Cornelius te Weert ten behoeve van een schietinrichting voor Oud-Limburgs schieten op het perceel Ittervoorterweg 70h te Weert, kadastraal bekend gemeente Weert, sectie AA, nummer 411, alsmede aan deze vergunningen nieuwe voorschriften verbonden.
      Dit aangehechte besluit is op 24 januari 2001 ter inzage gelegd.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 28 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 1 maart 2001, appellante sub 2 bij brief van 28 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 1 maart 2001, en appellant sub 3 bij brief van 2 maart 2001, bij de Raad van State ingekomen op 5 maart 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    
      1.2       Bij besluit van 12 december 2000 hebben verweerders krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer ambtshalve een voorschrift ingetrokken dat verbonden was aan de vergunning die op 10 juli 1991 krachtens de Hinderwet is verleend aan Schutterij St. Cornelius te Weert ten behoeve van een schietinrichting voor Oud-Limburgs schieten op het perceel Venboordstraat (ongenummerd) te Weert, kadastraal bekend gemeente Weert, sectie AA, nummer 58, en hieraan nieuwe voorschriften verbonden.
      Dit aangehechte besluit is op 24 januari 2001 ter inzage gelegd.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 en 2 bij brieven van 28 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 1 maart 2001, en appellant sub 3 bij brief van 2 maart 2001, bij de Raad van State ingekomen op 5 maart 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    1.3       Bij besluit van 13 juni 2001 hebben verweerders afwijzend beslist op het verzoek van appellant sub 3 om de voorschriften, verbonden aan de vergunningen van Schutterij St. Cornelius ten behoeve van voornoemde schietinrichting aan de Ittervoorterweg, te wijzigen, dan wel deze vergunningen in te trekken. Dit aangehechte besluit is op 27 juni 2001 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant sub 3 bij brief van 5 augustus 2001, bij de Raad van State ingekomen op 7 augustus 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    
      1.4       Bij besluit van 12 december 2000 hebben verweerders krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer ambtshalve voorschriften ingetrokken die verbonden waren aan de vergunning die op 2 februari 1982 krachtens de Hinderwet is verleend aan Schutterij St. Antonius Altweert te Weert ten behoeve van een schietinrichting voor Oud-Limburgs schieten op het perceel Grotesteeg 10 te Weert, kadastraal bekend gemeente Weert, sectie K, nummer 3976 (gedeeltelijk), en hieraan nieuwe voorschriften verbonden.
      Dit aangehechte besluit is op 24 januari 2001 ter inzage gelegd.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 en 2 bij brieven van 28 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 1 maart 2001 beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    1.5       Bij besluit van 12 december 2000 hebben verweerders krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer ambtshalve voorschriften ingetrokken die verbonden waren aan de revisievergunning die op 23 november 1993 krachtens de Wet milieubeheer is verleend aan Schutterij St. Antonius te Stramproy ten behoeve van een schietinrichting voor Oud-Limburgs schieten op het perceel Lochtstraat 8a te Stramproy, kadastraal bekend gemeente Stramproy, sectie G, nummer 283, en hieraan nieuwe voorschriften verbonden. Dit aangehechte besluit is op 24 januari 2001 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 en 2 bij brieven van 28 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 1 maart 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    1.6       Bij brieven van 20 april 2001 en 25 september 2001 hebben verweerders verweerschriften ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft deskundigenberichten uitgebracht, alle gedateerd 3 mei 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant sub 3. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 12 augustus 2002, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellante sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellant sub 3 in persoon, en verweerders, vertegenwoordigd door J. Truijen, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord de schutterijen, vertegenwoordigd door mr. G.G.J. Bastiaans-Dupont, gemachtigde.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
        Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.2.    Appellant sub 3 voert tegen de twee besluiten van 12 december 2000 tot het ambtshalve wijzigen van de vergunningen van Schutterij St. Cornelius te Weert het volgende aan. De schietterreinen aan de Venboordstraat en Ittervoorterweg hebben nagenoeg hetzelfde schootsveld en dezelfde valzone. Het schietterrein aan de Ittervoorterweg grenst aan de Venboordstraat waaraan het andere terrein is gelegen. Gelet op de technische en organisatorische bindingen zijn beide terreinen als één inrichting aan te merken. In het verleden zijn voor deze schietterreinen ten onrechte afzonderlijke vergunningen verleend. Verweerders hadden om die reden één wijzigingsvergunning moeten verlenen voor beide terreinen.
    
    2.2.1.    Artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, bepaalt:
    
    ”[…] Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen […].”
    
    2.3.    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat tussen de activiteiten aan de Ittervoorterweg en de Venboordstraat dusdanige bindingen aanwezig zijn, dat beide terreinen met de daarop plaatsvindende activiteiten als één inrichting moeten worden beschouwd in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer. Artikel 8.23 van de Wet milieubeheer biedt echter geen grondslag voor de door appellant sub 3 gewenste koppeling door middel van vergunningverlening. Het systeem van de Wet milieubeheer brengt met zich dat voor het verlenen van een vergunning ten minste een aanvraag om vergunning is vereist die betrekking heeft op de activiteiten op de beide terreinen. Ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten beschikten verweerders niet over een dergelijke aanvraag. Overigens staat het enkele feit dat de activiteiten aan de Ittervoorterweg en de Venboordstraat als één inrichting moeten worden beschouwd in de zin van artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer niet in de weg aan een gebruik door verweerders van hun bevoegdheid krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer. Het beroep van appellant sub 3 tegen de besluiten van 12 december 2000 tot het ambtshalve wijzigen van de vergunningen van Schutterij St. Cornelius te Weert treft in zoverre geen doel.
    
    2.4.    Inzake de besluiten van 12 december 2000 tot het ambtshalve wijzigen van de vergunningen van Schutterij St. Cornelius te Weert, Schutterij St. Antonius Altweert te Weert en Schutterij St. Antonius te Stramproy voeren appellanten onder meer het volgende aan.
    
        Volgens appellanten sub 1 en 3 zijn verweerders ten onrechte afgeweken van de circulaire Traditioneel schieten (hierna: de circulaire) van de Minister van VROM van 1 april 1999. Appellanten sub 1, 2 en 3 vrezen dat de loodbelasting zal toenemen, doordat verweerders de kogelraapverplichting hebben afgestemd op een norm van 90% die geldt voor alle schutterijen in de gemeente tezamen, in plaats van deze norm voor iedere schutterij afzonderlijk te hanteren. De rekenmethode waarmee verweerders uitkomen op een haalbaarheid van 90% rapen in de gehele gemeente, vinden appellanten sub 1 en 3 niet deugdelijk. Appellante sub 2 acht het niet juist dat het voldoen aan de milieueisen ten aanzien van loodbelasting op het grondgebied van de gemeente grotendeels afhankelijk is van de inspanningen die andere schutterijen moeten leveren. Een inzamelpercentage van 95% bij andere schutterijen vindt zij niet reëel. Appellanten sub 1 en 3 voeren aan dat een kogelraapverplichting van 82% voor Schutterij St. Cornelius betekent dat een onaanvaardbare loodbelasting van de bodem optreedt; appellante sub 1 verzet zich daarnaast tegen de raapverplichting voor Schutterij St. Antonius Altweert te Weert en Schutterij St. Antonius te Stramproy van respectievelijk 17% en 67%. Voorts betwijfelt appellante sub 1 de handhaafbaarheid van de percentuele raapverplichting, omdat volgens haar niemand kan bijhouden hoeveel kogels daadwerkelijk worden afgeschoten en geraapt. Doordat de locaties Ittervoorterweg en Venboordstraat grotendeels dezelfde valzone hebben, is niet na te gaan welke kogel van welk terrein komt, aldus appellante sub 1. Zij stelt dat niet is gebleken of men voor het rapen toestemming heeft van de eigenaars van de omliggende gronden waar geraapt moet worden. Appellant sub 3 stelt deze toestemming aan Schutterij St. Cornelius te Weert te zullen weigeren. Gelet op het advies dat zij ter zake kregen van hun ambtenaren hadden verweerders volgens appellanten een kogelvanger moeten voorschrijven – naar de mening van appellanten sub 1 en 3: met affuit – vooral nu volgens hen de onveilige zone voor een (deels groot) gedeelte uit bos bestaat. Appellante sub 1 voegt hieraan toe dat wordt geschoten in een aantal natuurgebieden. Nu de provincie een subsidieregeling heeft om de aanschaf van kogelvangers door traditionele schutterijen mogelijk te maken, moet die aanschaf naar de mening van appellante sub 2 worden verlangd.
    
    2.4.1.    Verweerders stellen dat zij de circulaire tot uitgangspunt hebben genomen. Volgens hen past het in de geest van de circulaire dat in de bestreden besluiten van 12 december 2000 is afgezien van de verplichting om kogelvangers te gebruiken wanneer de schutterijen in de gemeente tezamen 90% van de afgeschoten kogels rapen. Verweerders spreken in dit verband van de “stolpgedachte”. Zij voeren aan dat geen verslechtering van het milieu plaatsvindt doordat onder het gekozen emissieplafond ruiling van raappercentages plaatsvindt tussen de verschillende schutterijen in de gemeente. Ter zitting hebben verweerders te kennen gegeven dat zij de gezamenlijke schutterijen tot uitgangspunt hebben genomen omdat anders niet zou kunnen worden voldaan aan een raapnorm van 90%. Zij achten het niet wenselijk om de intensieve valzones gedetailleerd vast te leggen, omdat deze afhankelijk zijn van de positie van de oplegsteun ten opzichte van de schietboom. Volgens verweerders is in het kader van de onderliggende vergunningen van Schutterij St. Cornelius toestemming verleend voor het rapen van kogels op percelen van derden. Van de desbetreffende grondeigenaren zijn geen bedenkingen tegen de ontwerpen van de bestreden besluiten ontvangen, aldus verweerders. De kogelraapverplichting vinden zij handhaafbaar, mede omdat is voorgeschreven dat een logboek moet worden bijgehouden en het kogelrapen tijdig moet worden gemeld.
    
    2.4.2.    Verweerders hebben bepaald dat ten minste 82%, 17% en 67% van het aantal kogels dat in een seizoen is verschoten moet worden geraapt door respectievelijk Schutterij St. Cornelius te Weert (locaties Ittervoorterweg en Venboordstraat), Schutterij St. Antonius Altweert te Weert en Schutterij St. Antonius te Stramproy.
    
    2.4.3.    Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de kogels die worden afgevuurd vanaf de terreinen van de schutterijen kunnen neerkomen op gronden van derden, die de toegang tot hun percelen kunnen weigeren. Dat betekent dat de schutterijen voor de naleving van de kogelraapverplichtingen afhankelijk zijn van de medewerking van derden wier percelen zich bevinden in de valzone. Dat deze medewerking op voorhand zeker is gesteld is niet gebleken. De bestreden besluiten van 12 december 2000 zijn in zoverre in strijd met artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    2.4.4.    De wijze waarop de kogelraappercentages zijn bepaald, te weten als uitkomst van een berekening van de te verwachten raapresultaten bij alle traditionele schietinrichtingen in de gemeente tezamen, is niet overeenkomstig de strekking van de door verweerders gehanteerde circulaire. De bestreden besluiten van 12 december 2000 zijn in zoverre in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat eist dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid wordt genomen.
    
    2.4.5.    De ruil van raappercentages tussen de verschillende schutterijen in de gemeente onder het gekozen emissieplafond garandeert niet dat daar waar lagere raappercentages dan 90% zijn voorgeschreven, geen gevaar bestaat voor de gezondheid en kans op schade ten gevolge van loodemissie. Verweerders hebben verzuimd te beoordelen of het toepassen van de “stolpgedachte” nabij de afzonderlijke inrichtingen een aanvaardbaar beschermingsniveau genereert. De bestreden besluiten van 12 december 2000 zijn in zoverre in strijd met artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    2.4.6.    Doorzichtige kogelvangers in combinatie met een affuit moeten worden gerekend tot de beste bestaande technieken ter voorkoming van loodemissie op of in de bodem buiten het terrein van traditionele schietinrichtingen. Verweerders hebben onvoldoende gemotiveerd welke omstandigheden het oordeel rechtvaardigen dat het aanbrengen van (al dan niet doorzichtige) kogelvangers met affuit ter voorkoming van loodemissie op of in de bodem in de onderhavige gevallen redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Verwijzing naar de circulaire volstaat daartoe niet, aangezien deze onvoldoende motiveert waarom in het geval van Limburgs schieten de verplichting tot gebruik van een kogelvanger wordt beperkt tot uitzonderingsgevallen, waarom de toepassing van een affuit uit milieuoverweging achterwege kan blijven wanneer gebruik daarvan niet is geboden uit veiligheidsoverwegingen, alsmede waarom de mogelijke gevolgen van loodverontreiniging, die wordt veroorzaakt door het achterblijven van een restant van kogels, aanvaardbaar kunnen worden geacht. Dat betekent dat de bestreden besluiten van 12 december 2000 in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet berusten op een deugdelijke motivering.
    
    2.5.    Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen inzake de bestreden besluiten van 12 december 2000 gegrond. Nu de loodbelasting bepalend is voor het antwoord op de vraag of krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer aan de vergunningen de voorschriften kunnen worden verbonden die nodig zijn in het belang van de bescherming van het milieu, komen de bestreden besluiten van 12 december 2000 in hun geheel voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden die hierop betrekking hebben behoeven dan ook geen bespreking meer.
    
    2.6.    Appellant sub 3 richt zich tegen het besluit van 13 juni 2001 tot afwijzing van zijn verzoek om de voorschriften, verbonden aan de vergunningen van Schutterij St. Cornelius ten behoeve van de schietinrichting aan de Ittervoorterweg, te wijzigen, dan wel deze vergunningen in te trekken. Kort weergegeven betoogt hij dat de voorschriften die zijn verbonden aan de vergunningen niet (langer) toereikend zijn uit het oogpunt van de bescherming van het milieu.
    
    2.6.1.    Verweerders zijn van mening dat geen reden bestaat gebruik te maken van hun bevoegdheden krachtens de artikelen 8.23 en 8.25 van de Wet milieubeheer. Kort weergegeven voeren verweerders in dit verband aan dat zij reeds toepassing hebben gegeven aan artikel 8.23 door middel van hun besluit van 12 december 2000 en dat zij voor het overige toepassing van artikel 8.23 niet aangewezen vinden.
    
    2.6.2.    Artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer bepaalt:
    
    “Het bevoegd gezag kan […] een vergunning voor een inrichting geheel of gedeeltelijk intrekken indien de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 8.23 daarvoor redelijkerwijs geen oplossing biedt.”
    
    2.6.3.    Uit de vorenstaande overwegingen van de Afdeling blijkt onder meer dat het besluit van 12 december 2000 tot het ambtshalve wijzigen van de vergunningen van Schutterij St. Cornelius ten behoeve van de schietinrichting aan de Ittervoorterweg in strijd is met artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, het algemene rechtsbeginsel dat eist dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid wordt genomen, alsmede met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Reeds hierom konden verweerders het verzoek van appellant sub 3 om toepassing van de artikelen 8.23 en 8.25 van de Wet milieubeheer niet afwijzen op de grond dat zij reeds afdoende toepassing hadden gegeven aan artikel 8.23 door middel van hun besluit van 12 december 2000. In zoverre ontbeert het besluit van 13 juni 2001 in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht een deugdelijke motivering.
    
    2.7.    Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellante sub 3 tegen het besluit van 13 juni 2001 gegrond. Het besluit van 13 juni 2001 komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.8.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van appellante sub 2 te worden veroordeeld. Van proceskosten van appellanten sub 1 en 3 die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de besluiten van burgemeester en wethouders van Weert van 12 december 2000 en 13 juni 2001;
    
    III.    veroordeelt burgemeester en wethouders van Weert in de door appellante sub 2 in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 48,51;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Weert aan appellanten de door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierechten (aan appellanten sub 1 en 2 ieder € 816,80 en aan appellant sub 3 € 306,30) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. C.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Können
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2002.
    
    301.