ECLI:NL:RVS:2025:3586, Raad van State, 30-07-2025, 202405340/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2024 heeft de raad van de gemeente Apeldoorn het bestemmingsplan "Oranjerie" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt de herontwikkeling van het winkelcentrum ‘Oranjerie’ in het centrum van Apeldoorn mogelijk. Het plangebied ligt ingeklemd tussen de Hoofdstraat, de Mariastraat, de Nieuwstraat en de Brinklaan. Het bestemmingsplan voorziet in de realisering van een nieuw stadspark en geclusterde bebouwing met detailhandel, 450 woningen, een hotel en overige centrumvoorzieningen, zoals horecavoorzieningen, maatschappelijke voorzieningen, dienstverlening, cultuur en ontspanning, kleinschalige bedrijvigheid en sportvoorzieningen. [appellant] woont aan de [locatie]. Vanuit zijn woning heeft hij direct zicht op het plangebied. Het bestemmingsplan maakt meer bouwlagen en daarmee meer woningen in de bebouwing direct tegenover zijn appartement mogelijk dan dat er op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan konden worden gerealiseerd. Ook kan de bebouwing op kortere afstand van zijn appartement worden gerealiseerd. [appellant] vreest dat zijn woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast als gevolg van het bestemmingsplan.

202405340/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Apeldoorn,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Apeldoorn,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juli 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Oranjerie" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant] heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
    EC Apeldoorn B.V. (hierna: EC Apeldoorn) heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 22 mei 2025 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad het bestemmingsplan "Oranjerie" opnieuw en gewijzigd vastgesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 12 juni 2025, waar [appellant] en de raad, vertegenwoordigd door mr. F.M. Kuipers en bijgestaan door mr. T.E.P.A. Lam, advocaat in Nijmegen, zijn verschenen. Verder is op de zitting EC Apeldoorn, vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 22 juni 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Wettelijk kader in bijlage
    2.       Het wettelijk kader en de planregels zijn, voor zover van belang, opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Waar gaat deze zaak over?
    3.       Het bestemmingsplan maakt de herontwikkeling van het winkelcentrum ‘Oranjerie’ in het centrum van Apeldoorn mogelijk. Het plangebied ligt ingeklemd tussen de Hoofdstraat, de Mariastraat, de Nieuwstraat en de Brinklaan. Het bestemmingsplan voorziet in de realisering van een nieuw stadspark en geclusterde bebouwing met detailhandel, 450 woningen, een hotel en overige centrumvoorzieningen, zoals horecavoorzieningen, maatschappelijke voorzieningen, dienstverlening, cultuur en ontspanning, kleinschalige bedrijvigheid en sportvoorzieningen.
    4.       [appellant] woont aan de [locatie]. Vanuit zijn woning heeft hij direct zicht op het plangebied. Het bestemmingsplan maakt meer bouwlagen en daarmee meer woningen in de bebouwing direct tegenover zijn appartement mogelijk dan dat er op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan konden worden gerealiseerd. Ook kan de bebouwing op kortere afstand van zijn appartement worden gerealiseerd. [appellant] vreest dat zijn woon- en leefklimaat onevenredig wordt aangetast als gevolg van het bestemmingsplan.
    Herstelbesluit
    5.       De raad heeft bij besluit van 22 mei 2025 het bestemmingsplan opnieuw en gewijzigd vastgesteld. Het herstelbesluit wijzigt ten opzichte van het oorspronkelijke besluit, voor zover hier van belang, de maximale bouwhoogte van een deel van de bebouwing aan de Nieuwstraat en de grootte van het bouwvlak van de westelijke woontoren.
    6.       De Afdeling stelt vast dat op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) tegen het herstelbesluit een beroep van rechtswege is ontstaan voor [appellant]. De Afdeling zal eerst het beroep van [appellant] van rechtswege tegen het besluit van 22 mei 2025 beoordelen en vervolgens bezien of er nog belang bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van zijn beroep tegen het besluit van 4 juli 2024.
    Het bestemmingsplan
    Wijze van toetsen
    7.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ingetrokken beroepsgrond
    8.       Op de zitting heeft [appellant] zijn beroepsgrond dat het bestemmingsplan leidt tot verkeersoverlast ingetrokken.
    Geluidsoverlast
    9.       [appellant] vreest dat hij als gevolg van het bestemmingsplan geluidsoverlast zal ervaren, omdat het plan leidt tot een toename van verkeerslawaai en stemgeluid. [appellant] voert daartoe aan dat het plan leidt tot een toename van de bevolkingsdichtheid en extra verkeersdrukte als gevolg van de ongeveer 450 nieuwe woningen en het hotel met 100 kamers.
    9.1.    Het bestemmingsplan maakt het mogelijk dat op een afstand van 11,5 m van het appartement van [appellant] nieuwe bebouwing wordt gerealiseerd met een maximale hoogte van 13 m. In deze woningen kunnen appartementen komen. Voor de plaatsing van balkons in de gevel van de nieuwe appartementen geldt een beperking. Balkons zijn op grond van artikel 6.1, onder e, van de planregels aan de zijde van de Mariastraat niet toegestaan boven openbaar gebied. Verder zijn op een afstand van ongeveer 23 m van de woning van [appellant] appartementen mogelijk in bebouwing met een hoogte van maximaal 20 m. De woontoren van 35,5 m hoog ligt op minimaal 50 m afstand van de woning van [appellant]. In de bestaande situatie zijn tegenover zijn woning winkels gesitueerd. In de nieuwe situatie is sprake van winkels met daarboven appartementen, waardoor er bij hem gedeeltelijk sprake is van een nieuwe geluidbron.
    9.2.    Op 6 november 2024 heeft de Afdeling de STAB met toepassing van artikel 8:47 van de Awb benoemd als deskundige. De Afdeling heeft de STAB verzocht de feitelijke situatie en de gevolgen van het plan voor [appellant] te onderzoeken.
    9.3.    Op 24 januari 2025 heeft de STAB verslag uitgebracht. Ten aanzien van geluidsoverlast bij de woning van [appellant] als gevolg van de extra verkeersbewegingen wordt in het verslag vermeld dat het niet aannemelijk is dat de voorkeursgrenswaarde van 48 dB uit de Wet geluidhinder wordt overschreden, gezien het zeer beperkte aantal verkeersbewegingen op de Mariastraat. De Mariastraat is grotendeels autovrij omdat het een voetgangersgebied is en de straat uitsluitend toegankelijk is voor voertuigen ten behoeve van de bevoorrading van de daar aanwezige winkels. De raad heeft aangegeven dat de verkeerssituatie daar niet zal wijzigen.
    Ten aanzien van het stemgeluid vanuit de woningen wordt in het STAB-verslag vermeld dat het aannemelijk is dat de aard van eventueel stemgeluid vanaf de Mariastraat kan wijzigen. Momenteel is er alleen sprake van winkelend publiek, en het is voorstelbaar dat dit in de toekomstige situatie wordt aangevuld met stemgeluid van bewoners die zich op de Mariastraat begeven. In het STAB-verslag wordt voorts vermeld dat de afstand tussen de woning van [appellant] en de nieuw te bouwen woningen niet ongebruikelijk is in een stedelijke omgeving en dat het inherent is aan het wonen in een dergelijke omgeving dat enige mate van overlast vanuit andere woningen kan optreden.
    9.4.    [appellant] heeft in zijn zienswijze op het STAB-verslag gesteld dat de conclusie onterecht is dat er eventueel een toename van het stemgeluid zal zijn maar dat enige overlast te verwachten is in een stedelijke omgeving. Hij voert daartoe aan dat het winkelend publiek dat nu als geluidsbron aanwezig is beperkt is tot openingstijden. Het stemgeluid afkomstig van nieuwe bewoners kan daarentegen 24 uur per dag aanwezig zijn. Dit betekent een structurele en wezenlijke verandering in de geluidsbelasting en zorgt voor een significante verslechtering van de woonkwaliteit in de Mariastraat.
    9.5.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat het bestemmingsplan niet tot een onevenredige aantasting van het akoestisch woon- en leefklimaat van [appellant] zal leiden. Daartoe overweegt de Afdeling dat de verkeerssituatie in zijn straat niet wijzigt als gevolg van het plan. Dit heeft de raad op de zitting bevestigd. De conclusie in het STAB-verslag is dat het onwaarschijnlijk is dat de voorkeursgrenswaarde van 48 dB uit de Wet geluidhinder wordt overschreden. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat dit wel waarschijnlijk is.
    De Afdeling ziet evenmin aanleiding voor het oordeel dat [appellant] onevenredige geluidhinder zal ondervinden als gevolg van de komst van de woningen. Voor zover [appellant] betoogt dat stemgeluid van nieuwe bewoners 24 uur per dag aanwezig kan zijn, in tegenstelling tot dat van winkelend publiek, overweegt de Afdeling dat, wat daar ook van zij, het inherent is aan het wonen in het centrum van een stad dat enige mate van overlast vanuit andere woningen kan optreden. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de toename van het stemgeluid aanvaardbaar is. Daarbij acht de Afdeling van belang dat balkons aan de zijde van de Mariastraat niet zijn toegestaan op grond van artikel 6.1, onder e, van de planregels. Gelet op de afstand van 50 m tussen de woning van [appellant] en de westelijke woontoren acht de Afdeling het niet aannemelijk dat hij als gevolg van stemgeluid vanuit die woningen onevenredige hinder zal ondervinden.
    Het betoog slaagt niet.
    Privacy
    10.     [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan tot een onevenredige aantasting van zijn privacy leidt. [appellant] voert daartoe aan dat het redelijke verwachtingspatroon bij aankoop van een woning wordt bepaald door het op dat moment geldende bestemmingsplan. Een bestemmingsplanwijziging waardoor privacy significant wordt aangetast, zoals de toevoeging van een groot aantal woningen met directe inkijk, kan niet als redelijkerwijs te verwachten ontwikkeling worden beschouwd. Het bestemmingsplan zorgt voor een inbreuk op zijn recht op privacy. Als hij bij aanschaf van de woning had geweten dat sprake zou zijn van de bouw van appartementen had hij van de koop afgezien.
    10.1.  De Afdeling overweegt dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Voor zover [appellant] stelt dat hij van de aanschaf van zijn woning had afgezien als hij had geweten dat er nieuwe woningen tegenover zijn appartement mogelijk zouden worden gemaakt, overweegt de Afdeling dat de raad op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden kan vaststellen. Hieruit volgt dat [appellant] geen aanspraak kan maken op een ongewijzigde situatie ten aanzien van privacy.
    10.2.  In het STAB-verslag wordt vermeld dat het nieuwe bestemmingsplan meer bouwlagen en daarmee meer woningen met bijbehorende inkijk direct tegenover het appartement van [appellant] mogelijk maakt. In de bestaande situatie is vanuit de bebouwing van de Oranjerie vanaf een afstand van ongeveer 16 m zeer beperkt sprake van inkijk in het appartement van [appellant]. De maximale bouwhoogte wordt met het bestemmingsplan verlaagd van 16 m naar 13 m. Het bestemmingsplan maakt verder bebouwing op een kortere afstand van zijn woning mogelijk, namelijk op 11,5 m afstand, en in geval van erkers, op 10,3 m. Verder wordt in het STAB-verslag vermeld dat deze afstand niet onaanvaardbaar is in een stedelijke omgeving.
    10.3.  De Afdeling is van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bestemmingsplan niet tot een onevenredige aantasting van de privacy van [appellant] leidt. Weliswaar wordt de afstand tussen zijn appartement en de door het bestemmingsplan mogelijk gemaakte bebouwing kleiner en kan enige aantasting van zijn privacy niet worden uitgesloten, maar naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad het belang bij de woningbouw en het belang bij de herontwikkeling van het plangebied zwaarder mogen laten wegen dan zijn belang bij behoud van de huidige situatie, ook voor zover het betreft zijn privacy. Daarbij acht de Afdeling van belang dat sprake is van een (zeer) stedelijke omgeving en dat de bebouwing weliswaar dichter bij zijn woning mogelijk wordt gemaakt, maar dat de maximale bouwhoogte lager is dan onder het voorgaande bestemmingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Overlast
    11.     [appellant] betoogt dat de raad bij het besluit tot vaststelling van het plan onvoldoende rekening heeft gehouden met de overlast die hij als gevolg van het plan zal ondervinden. [appellant] vreest dat de aanleg van het stadspark zal leiden tot een toename van overlast van hangjeugd, daklozen en drugsgebruikers en dat hij hierdoor in zijn veiligheidsgevoel wordt aangetast. Ook vreest hij dat hij overlast zal ondervinden door de bouwwerkzaamheden, die minstens vijf jaar zullen duren. Daarbij wijst hij op een ontwikkeling ter plaatse van de Korenpassage, waardoor er zowel aan de voorzijde als aan de achterzijde van zijn woning bouwwerkzaamheden plaatsvinden.
    11.1.  Het plan betreft de vaststelling van een ruimtelijke keuze. Wat [appellant] heeft aangevoerd over de overlast die hij vreest, heeft daar geen betrekking op en kan niet leiden tot vernietiging van het bestemmingsplan. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.
    Ten aanzien van de vrees van [appellant] dat de aanleg van het stadspark zal leiden tot een toename van overlast van hangjeugd, daklozen en drugsgebruikers, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van het plan wordt uitgegaan van regulier gebruik. De overlast waarvoor hij vreest is een kwestie van openbare orde en dus van handhaving. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4860, onder 7.1, is handhaving niet aan de orde in de procedure tegen het bestemmingsplan.
    Ten aanzien van de overlast die [appellant] vreest als gevolg van de bouwwerkzaamheden overweegt de Afdeling dat dit evenmin betrekking heeft op de ruimtelijke keuze, maar op de uitvoering daarvan. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling maken uitvoeringsaspecten geen onderdeel uit van het besluitvormingsproces over de ruimtelijke keuze en hoeven zij daarom niet te worden betrokken bij de vaststelling van het bestemmingsplan. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:3019, onder 6.2. Uitvoeringsaspecten zijn bij de beoordeling van het besluit tot het vaststellen van het plan dan ook niet het onderwerp van toetsing door de Afdeling. De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven om tot een ander oordeel te komen.
    Het betoog slaagt niet.
    12.     Mocht [appellant] in de toekomst overlast ondervinden van bezoekers van het nieuw aan te leggen stadspark of van de bouwwerkzaamheden, dan kan hij daarvoor contact opnemen met de gemeente.
    Waardevermindering
    13.     [appellant] vreest dat de ontwikkeling zal leiden tot een waardevermindering van zijn appartement. Het is te verwachten dat de bouwoverlast en het toegenomen woningaanbod als gevolg van het plan daartoe zal leiden. De raad heeft daar onvoldoende rekening mee gehouden bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    13.1.  De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het niet aannemelijk is dat het bestemmingsplan leidt tot een (wezenlijke) waardevermindering van omliggende woningen. Het bestemmingsplan leidt tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van de omgeving en het karakter van de omgeving van het plangebied zal niet wezenlijk veranderen door het bestemmingsplan.
    13.2.  Naar het oordeel van de Afdeling is het niet aannemelijk dat een eventuele waardevermindering van de woning van [appellant] zo groot zal zijn dat de raad bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan. [appellant] kan voor de mogelijk negatieve gevolgen die hij ondervindt van het bestreden plan een verzoek om planschade indienen. Voor een eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een afzonderlijke procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3767, onder 11.1).
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie over het herstelbesluit
    14.     Het beroep is ongegrond.
    Het besluit van 4 juli 2024
    15.     Nu uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het beroep van [appellant] tegen het besluit van 22 mei 2025 niet leidt tot een vernietiging van dat besluit, wordt dat besluit onherroepelijk. Daarmee komt aan het besluit van 4 juli 2024, waar het beroep zich aanvankelijk tegen richtte, in zoverre geen betekenis meer toe. Onder deze omstandigheden en nu niet is gebleken van enig belang bij een beoordeling van het beroep tegen het besluit van 4 juli 2024, ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat [appellant] daar geen procesbelang meer bij heeft. In verband hiermee moet zijn beroep tegen het besluit van 4 juli 2024 niet-ontvankelijk worden verklaard.
    Proceskosten
    16.     De raad heeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 22 mei 2025 van de raad van de gemeente Apeldoorn tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oranjerie" ongegrond;
    II.       verklaart het beroep van [appellant] tegen het besluit van 4 juli 2024 van de raad van de gemeente Apeldoorn tot vaststelling van het bestemmingsplan "Oranjerie" niet-ontvankelijk.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzitter, en mr. J.F. de Groot en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Arneri, griffier.
    w.g. Knol
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    1010
     
    BIJLAGE
     
    Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet
    Artikel 7c luidt:
    "1. In aanvulling op artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening kunnen in het bestemmingsplan ook regels worden gesteld, die strekken ten behoeve van het:
    a. bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, en
    b. doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies."
    Bestemmingsplan "Oranjerie"
    Artikel 6.1, onder b en e, luidt:
    "b. Gebouwen mogen uitsluitend worden opgericht binnen bouwvlakken, tenzij in deze regels anders is bepaald; […]
    e. In afwijking van het in dit lid onder b bepaalde is, ter plaatse van de op de weg c.q. de openbare ruimte georiënteerde gevel, overschrijding van de bouwgrens door ondergeschikte bouwdelen toegestaan, waaronder in ieder geval begrepen een erker, luifel, balkon of bouwwerk ten behoeve van de hoofdingang, waarvan de diepte niet meer dan 1,20 m en de bouwhoogte niet meer dan 3,50 m bedraagt, voor de gevels georiënteerd op de Nieuwstraat en de Mariastraat is deze afwijking niet toegestaan voor het volgende specifieke ondergeschikte bouwdeel: balkon;"