ECLI:NL:CBB:2025:399, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-07-2025, 23/1493
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Hoger beroep, Meststoffenwet. Boete in verband met overschrijding gebruiksnormen. Het College oordeelt dat de minister mocht uitgaan van de juistheid van de op het controleformulier vermelde eindvoorraad dierlijke mest op 31 december 2019. Het bedrijf heeft in onvoldoende mate betrouwbare gegevens overgelegd op basis waarvan aannemelijk is dat de oorspronkelijke verstrekte gegevens niet correct zijn. Procespartij, gesplitste BV. Matiging boete wegens overschrijding redelijke termijn.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1493
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] ( [naam 1] ), te [woonplaats] , 
    
      
        
          [naam 2] ( [naam 2] ), te [woonplaats] , 
      beiden als rechtsopvolger van [naam 3] (het bedrijf), 
      (gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 9 juni 2023, kenmerk 22/1680, in het geding tussen
    
    
    
      het bedrijf
      
        en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (de minister) 
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma)
    
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      Het bedrijf heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Noord- Nederland (rechtbank) van 9 juni 2023 (ECLI:NL:RBNNE:2023:2352).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 14 mei 2025. Aan de zitting heeft deelgenomen de gemachtigde van de minister. 
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Het bedrijf is een akkerbouw- en veeteeltbedrijf in [woonplaats] (Drenthe).  
      
    
    
      1.2
      Op 26 maart 2021 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) bij het bedrijf informatie opgevraagd in het kader van een onderzoek naar de gebruiksnormen en de mestverwerkingsplicht in het jaar 2019. Het bedrijf heeft daartoe een aantal formulieren ingevuld en gegevens verstrekt. Op de “Bijlage Meer informatie (kunst)mest 2019” is voor de mestcode 50 een beginvoorraad en een eindvoorraad van 1.700 ton opgegeven. Het formulier is ondertekend door [naam 4] . 
      
    
    
      1.3
      Met de brief van 13 juli 2021 heeft de minister zijn voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete kenbaar gemaakt, omdat het bedrijf in 2019 de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden. Uit de administratieve controle blijkt dat het bedrijf de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kilogram stikstof per hectare heeft overschreden en de fosfaatgebruiksnormen. De berekening van de overschrijding is neergelegd in de ‘Berekening gebruik meststoffen 2019’ en het daarbij behorende toelichtende rapport van 13 juli 2021. Het bedrijf heeft hierop gereageerd en daarbij nieuwe gegevens overgelegd. Meegedeeld is dat op het ingezonden formulier de begin- en de eindvoorraad abusievelijk gelijkgesteld is en dat de eindvoorraad op 31 december 2019 voor mestcode 50 3.700 m3 bedroeg.  
      
    
    
      1.4
      Op 20 september 2021 (boetebesluit) heeft de minister aan het bedrijf een bestuurlijke boete opgelegd van in totaal € 88.884,- vanwege de overtredingen van de Msw in 2019. Aan zijn besluitvorming heeft de minister de ‘Berekening gebruik meststoffen 2019’ en het daarbij behorende toelichtende rapport van 20 september 2021 ten grondslag gelegd. Daaruit volgt dat het bedrijf de gebruiksnorm dierlijke meststoffen heeft overschreden met 3.662 kilogram en de fosfaatgebruiksnorm met in totaal 7.581 kilogram. Bij de berekening van de overschrijding van de gebruiksnormen is de minister uitgegaan van een eindvoorraad mest met mestcode 50 van 1.700 ton op 31 december 2019. 
      
    
    
      1.5
      Met het besluit van 7 april 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het boetebesluit gehandhaafd. Volgens de minister heeft het bedrijf niet aannemelijk gemaakt dat haar eerste opgave van de eindvoorraad mest met mestcode 50 van 1.700 ton niet juist is. De minister is daarom bij zijn conclusie gebleven dat het bedrijf de gebruiksnormen heeft overschreden. 
      
    
    
      1.6
      Het bedrijf heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank. 
      
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van het bedrijf gegrond verklaard omdat de boete volgens het beleid van de minister in aanmerking komt voor vermindering. 
      
    
    
      2.2
      Naar het oordeel van de rechtbank is de minister bij de vaststelling van de boete wel terecht uitgegaan van een eindvoorraad mest met mestcode 50 van 1.700 ton op 31 december 2019. Zij heeft daartoe als volgt overwogen:
      
      
        “Eiseres heeft de eindvoorraad van 1.700 ton zelf opgegeven op het formulier “Meer informatie (kunst)mest 2019”. Eiseres heeft in onvoldoende mate betrouwbare informatie naar voren gebracht op basis waarvan het aannemelijk is dat de oorspronkelijke gegevens niet correct zijn. De door eiseres overgelegde gegevens gaan uit van berekeningen aan de hand van de niet gecontroleerde eindvoorraad van 2020. De door eiseres overgelegde mineralenadministratie kan niet met verifieerbare gegevens worden gecontroleerd. Daarnaast zijn op de zitting wisselende verklaringen afgelegd over de bedrijfsvoering. Enerzijds werd verklaard dat de bedrijfsvoering erop gericht is om de mestkelders elk jaar rond hetzelfde niveau gevuld te hebben omdat er in de winter ruimte nodig is voor opslag, anderzijds werd verklaard dat soms ook meer mest opgeslagen wordt.
      
      
      
        Nu een consistente onderbouwing ontbreekt van eiseres haar stelling dat door haar een onjuiste opgave is gedaan van de eindvoorraad mest met mestcode 50 over 2019 en ook overigens geen (verifieerbaar) bewijs is aangeleverd ten aanzien van de eindvoorraad 2019, is de minister terecht uitgegaan van de juistheid van de oorspronkelijke door eiseres aangeleverde gegevens. De minister heeft dit standpunt in het bestreden besluit voldoende gemotiveerd.”
      
      
    
    
      2.3
      De rechtbank heeft de hoogte van de boete gematigd met 50% en vastgesteld op € 44.442,-.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Procespartij
      
    
    
    
      3.1
      Het College stelt vast dat het beroep bij de rechtbank is ingesteld namens [naam 3] Er is een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel van 9 juni 2022 overgelegd van [naam 1] . Uit dat uittreksel blijkt dat op 29 december 2021 een zuivere splitsing heeft plaatsgevonden van [naam 3] als splitsende rechtspersoon en [naam 2] en [naam 1] als verkrijgende rechtspersonen. 
      
    
    
      3.2
      Uit het voorgaande volgt dat het bedrijf met ingang van 29 december 2021 is opgehouden te bestaan ten gevolge van een zuivere splitsing als bedoeld in artikel 2:334a, tweede lid, van het Burgerlijk wetboek. De verdwenen rechtspersoon kan na de splitsing geen (rechts)handelingen meer verrichten (vgl. het arrest van de Hoge Raad van 7 maart 2025 (ECLI:NL:HR:2025:358)). Het beroep bij de rechtbank diende dan ook te worden ingediend door of namens de verkrijgende rechtspersonen [naam 2] en [naam 1] , die in beginsel na de splitsing moeten worden aangemerkt als degenen die belang hebben bij het boetebesluit, omdat het vermogen van de verdwenen rechtspersoon onder algemene titel op hen is overgegaan. 
      
    
    
      3.3
      Nu het beroep ten name van de gesplitste rechtspersoon [naam 3] is ingesteld hoewel deze niet meer bestond, maar daarbij een uittreksel uit het handelsregister van de Kamer van Koophandel is overgelegd van [naam 1] en op de zitting bij de rechtbank namens het bedrijf [naam 5] van [naam 2] aanwezig was, houdt het College het ervoor dat het beroep bij de rechtbank is ingesteld door beide rechtsopvolgers van de gesplitste rechtspersoon, dat de rechtbank uitspraak heeft gedaan ten aanzien van [naam 1] en [naam 2] en dat deze rechtspersonen het geding in hoger beroep voortzetten. 
      
    
    
      3.4
      Omdat het geding ten name van de gesplitste rechtspersoon is voortgezet, zal het College in de navolgende overwegingen ook [naam 1] en [naam 2] aanduiden met ‘het bedrijf’.
      
      
        
          Beoordelingskader
        
      
      
    
    
      4.1
      De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
    
    
      4.2
      De wijze van bepalen van de voorraden meststoffen is geregeld in artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling Msw). Uit het vierde lid van dit artikel volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
      
      
        
          Standpunt van partijen 
        
      
      
    
    
      5.1
      Het bedrijf betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister mocht uitgaan van de eindvoorraad varkensmest met mestcode 50 van 1.700 ton op 31 december 2019. Het bedrijf heeft bij het invullen van het controleformulier een fout gemaakt. De gemeten eindvoorraad bedroeg 3.700 ton. Het bedrijf voert aan dat het de formulieren om onduidelijke redenen van de RVO heeft ontvangen en hiermee niet bekend was. Aan het formulier wordt te veel gewicht toegekend. Het bedrijf voert verder aan dat het voldoende objectief verifieerbare gegevens heeft aangeleverd om de onjuistheid van de aanname van de minister te onderbouwen en verwijst daarbij naar de berekening van [naam 6] waaruit volgt dat de eerder gedane opgave niet waar kan zijn. De eindvoorraden 2019 en 2020 zijn fysiek vastgesteld. Volgens het bedrijf valt niet in te zien dat daar aan getwijfeld moet worden en is het ondenkbaar dat de beginvoorraad dierlijke mest op 1 januari 2019 gelijk is aan de eindvoorraad dierlijke mest op 31 december van datzelfde jaar. Het bedrijf betwist dat het tegenstrijdige verklaringen heeft afgelegd. Verklaard is dat er op wordt gericht om de mestkelders elk jaar rond hetzelfde niveau gevuld te hebben, maar dat betekent niet dat daar ook elk jaar volledig in geslaagd wordt of dat dat altijd het geval is. 
      
    
    
      5.2
      De minister stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat mocht worden uitgaan van de in het formulier opgegeven eindvoorraad dierlijke mest van 1.700 ton. De betreffende formulieren worden slechts toegezonden wanneer sprake is van een controle op gebruiksnormen en mestverwerkingsplicht. De minister wijst erop dat het bedrijf op grond van de Uitvoeringsregeling Msw administratieverplichtingen heeft. De mineralenadministratie van [naam 6] is, naar het bedrijf bij de rechtbank heeft verklaard, ‘ergens in 2022’ opgesteld. Volgens de minister heeft het bedrijf daarmee niet aannemelijk gemaakt dat de eerst doorgegeven eindvoorraad een vergissing of verschrijving was. 
      
      
        
          Heeft de minister de eindvoorraad 2019 voor dierlijke mest terecht vastgesteld op 1.700 ton?
        
      
      
    
    
      6.1
      Het College is met de rechtbank van oordeel dat de minister terecht is uitgegaan van de op het controleformulier vermelde eindvoorraad dierlijke mest van 1.700 ton op 31 december 2019 en overweegt daartoe als volgt.
      
    
    
      6.2
      De stelling dat het bedrijf niet bekend was met het formulier maakt niet dat aan de ingevulde gegevens minder gewicht moet worden toegekend. Gesteld noch gebleken is dat de formulieren onduidelijk waren. De minister heeft bij het opvragen van de informatie het doel van het onderzoek vermeld en hoe de opgevraagde informatie verstrekt kan worden. Het formulier is ondertekend als ‘volledig en naar waarheid ingevuld’. De minister mocht dan ook in beginsel uitgaan van de juistheid van de aan hem doorgegeven gegevens. 
      
    
    
      6.3
      Het College onderschrijft de overweging van de rechtbank dat het bedrijf in onvoldoende mate betrouwbare gegevens naar voren heeft gebracht op basis waarvan aannemelijk is dat de oorspronkelijk verstrekte gegevens niet correct zijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de overgelegde mineralenadministratie van [naam 6] en de daarin opgenomen hogere eindvoorraden 2019 en 2020 niet met verifieerbare gegevens kan worden gecontroleerd. De door het bedrijf gemaakte berekeningen, die zouden aantonen dat de eindvoorraad dierlijke mest op 31 december 2019 niet 1.700 ton, maar 3.700 ton is geweest, gaan uit van een eindvoorraad dierlijke mest op 31 december 2020 van 5.950 ton. De gestelde (gemeten) eindvoorraad 2020 van 5.950 ton is niet meer controleerbaar en onvoldoende onderbouwd. De gestelde (gemeten) eindvoorraad 2020 is ook niet zonder meer aannemelijk gezien de beginvoorraad van 1.700 ton op 1 januari 2019 en de verklaring van het bedrijf dat de bedrijfsvoering erop gericht is om de mestkelders elk jaar rond hetzelfde niveau gevuld te hebben, omdat er in de winter ruimte nodig is voor opslag. Dat ook is verklaard dat er soms meer werd opgeslagen, maakt het voorgaande niet anders. Ook de stelling dat het ondenkbaar zou zijn dat de beginvoorraad dierlijke mest op 1 januari 2019 gelijk is aan de eindvoorraad dierlijke mest op 31 december van datzelfde jaar is geen bewijs dat de eindvoorraad dierlijke mest op 31 december 2019 3.700 ton is geweest. De minister heeft er daarbij terecht op gewezen dat in de opgave van het bedrijf naast de voorraad varkensmest (mestcode 50) ook de vaste rundveemest (mestcode 19) exact gelijk is voor wat betreft de begin- en eindvoorraad.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      6.4
      Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht heeft vastgesteld dat het bedrijf in 2019 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden en dat de minister voor die overschrijding een bestuurlijke boete mocht opleggen. Voor die overtredingen acht het College de door rechtbank vastgestelde boete van € 44.442,- passend en geboden.
      
      
        
          Redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:7)) beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden.
      
    
    
      7.2
      In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer duurt dan vier jaar. Daarbij geldt als uitgangspunt dat de bestuurlijke fase in beginsel een jaar mag duren, de beroepsfase ook een jaar en de hoger beroepsfase twee jaar. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.
      
    
    
      7.3
      In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 13 juli 2021. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim twee weken overschreden. In gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,- (zie de uitspraak van het College van 30 juni 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:353)). Het College gaat bij de matiging uit van het oorspronkelijke boetebedrag van € 88.884,- en dus van het maximum van € 2.500,- en zal het boetebedrag vaststellen op € 41.942,- (€ 44.442,- minus € 2.500).
      
      
        
          Slotsom 
        
      
      
    
    
      8.1
      Het College zal de aangevallen uitspraak vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft wegens overschrijding van de redelijke termijn. Voor het overige zal het College de uitspraak van de rechtbank bevestigen. Het College zal het boetebedrag vaststellen op € 41.942,- en bepalen dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
      
    
    
      8.2
      Het bedrijf heeft zelf geen beroep gedaan op een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM. Van gemaakte proceskosten die zijn gemoeid met een zodanig verzoek die voor vergoeding in aanmerking komen, is dus geen sprake.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College: 
    
    
      
        vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het de hoogte van de boete betreft; 
      
      
        stelt het bedrag van de boete vast op € 41.942,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;
      
      
        bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 548,- aan [naam 1] en [naam 2] te vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.W.L. Koopmans, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. R.W.L. Koopmans						w.g. A. Graefe