ECLI:NL:RVS:2006:AY0396, Raad van State, 05-07-2006, 200508687/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2005, heeft de gemeenteraad van Waterland, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 13 januari 2005, het bestemmingsplan "Marken" vastgesteld.

200508687/1.
      Datum uitspraak: 5 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 januari 2005, heeft de gemeenteraad van Waterland, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 13 januari 2005, het bestemmingsplan "Marken" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 23 augustus 2005, kenmerk 2005-9051, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 12 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 17 oktober 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 14 december 2005, bij de Afdeling ingekomen op 4 januari 2006, heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 april 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door J. Schipper, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. Y.H.M. Huisman, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar gehoord de gemeenteraad van Waterland, vertegenwoordigd door S.C.M. Waardenburg, ambtenaar van de gemeente, en [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde].
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader van de Afdeling
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het bestemmingsplan
    
    2.3.    Het bestemmingsplan betreft de kern van Marken. Het plan richt zich volgens de plantoelichting in hoofdlijnen op behoud en versterking van de cultuurhistorische ruimtelijke kwaliteit, het bieden van afgewogen mogelijkheden voor (beperkte) veranderingen binnen het uitgangspunt van behoud van de Marker identiteit, behoud en versterking van de leefbaarheid en behoud en consolidatie van de toeristisch recreatieve positie.
    
    Het standpunt van appellanten
    
    2.4.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan de aanduiding "wijzigingsgrens VI" ten behoeve van het plandeel ten noorden van de woningen [locaties], aangeduid als de potentiële woningbouwlocatie Kerkbuurt-zuid. Zij stellen onder meer dat de bouwmogelijkheid in strijd is met het streekplan Noord-Holland Zuid (hierna: het streekplan). Ook voeren zij hiertoe aan dat een rechtsonzekere situatie ontstaat doordat zes plandelen zijn voorzien van de aanduiding "wijzigingsgrens VI", terwijl wordt beoogd maximaal 85 woningen te bouwen. Uiteindelijk zal slechts een klein gedeelte van de aldus voor woningbouw gereserveerde gronden daartoe ook daadwerkelijk worden benut, aldus appellanten.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.5.    Verweerder heeft de bestreden aanduiding "wijzigingsgrens VI" niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening of het recht geacht en heeft deze goedgekeurd. Ook overigens heeft hij het plan goedgekeurd.
    
    De vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens. 
    
    2.7.    Op de plankaart zijn zes locaties voorzien van de aanduiding "wijzigingsgrens VI". Het betreft de locaties Kerkbuurt-zuid, Kerkbuurt-west, Kets, Bennewerf, Moeniswerf en Minneweg.
    
    2.8.    Ingevolge artikel 19, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, zijn burgemeester en wethouders, overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de WRO, bevoegd het plan te wijzigen, voor zover de gronden zijn gelegen binnen de met "wijzigingsgrens VI" (uitbreidingsmogelijkheid Kerkbuurt-west, Kerkbuurt-zuid, Kets, Bennewerf, Moeniswerf en Minneweg) aangegeven lijn, ten behoeve van de bouw van woningen, met dien verstande dat:
    
    1. de wijzigingsbevoegdheid wordt toegepast met het oog op de groeimogelijkheden van de woningvoorraad ten behoeve van de leefbaarheid met ten hoogste 1% van de woningvoorraad per jaar;
    
    2. toepassing van de wijzigingsbevoegdheid inhoud dient te geven aan het binnen Marken gewenste cultuurhistorisch geïnspireerde ruimtelijke beleid; de in artikel 5, eerste lid weergegeven samenvatting van de toelichting op de aanwijzing van Marken tot beschermd dorpsgezicht en van de cultuurhistorische verkenning Marken zijn daarbij inspiratiebron;
    
    3. de uitgangspunten van de Nota Belvedère, voor de ruimtelijke ontwikkelingen in cultuurhistorisch waardevolle gebieden, welke op provinciaal niveau nader zijn uitgewerkt in de Cultuurhistorische Waarderingskaarten en in de Cultuurhistorische Regioprofielen, bij de uiteindelijke keuze voor inpassing van de bebouwing worden meegenomen;
    
    4. alleen tot wijziging van een of meerdere locaties wordt overgegaan voor zover, op basis van nader deskundig onderzoek naar de kansen en mogelijkheden voor behoud en versterking van de cultuurhistorische en landschappelijke waarden, wordt aangetoond dat het wijzigingsplan voorziet in versterking van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied;
    
    5. de wijzigingsbevoegdheid zal worden toegepast voor zover deze in overeenstemming is met het alsdan van toepassing zijnde provinciale ruimtelijke en cultuurhistorische beleid;
    
    6. vooraf onderzoek wordt gedaan in het kader van de Flora- en faunawet en zonodig ontheffingen worden aangevraagd;
    
    7. in het kader van de wettelijke verplichte watertoets vooraf overleg wordt gepleegd met de waterbeherende instantie;
    
    8. alvorens gebruik wordt gemaakt van de wijzigingsbevoegdheid, advies wordt gevraagd aan de Rijksdienst voor Monumentenzorg.
    
    2.9.    Volgens de plantoelichting, voor zover thans van belang, komt een groei van de woningvoorraad met 1% per jaar voor de planperiode neer op maximaal 85 te bouwen woningen. De plaats en aard van de gewenste woonuitbreiding zal op basis van nader onderzoek bepaald worden. Daarbij zal een afweging gemaakt worden tussen de locaties Minneweg Noord, Kerkbuurt west, Kerkbuurt zuid, Kets, Moeniswerf en Bennewerf. De verwachte uitwerking van het streekplan zal een belangrijke rol spelen bij de bepaling van de te kiezen locatie. In samenwerking met het Intergemeentelijke Samenwerkingsorgaan Waterland zal een regionaal woningbouwprogramma en uitwerkingsplan worden opgesteld. Vanuit de nieuwe strategie "behoud door ontwikkeling" zal een cultuurhistorische verkenning worden verricht naar de opties waar en hoe gebouwd kan worden. Naast deze uitkomsten zal ook het onderzoek in het kader van de Flora en faunawet een rol spelen bij de locatiekeuze, aldus de plantoelichting.
    
    2.10.    Volgens de Nota van wijzigingen, behorend bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Marken", blijkt uit de onder 2.9. opgenomen passage uit de plantoelichting dat het nog niet volstrekt duidelijk is waar en hoe in de toekomst op Marken gebouwd zal worden. Voor het toepassen van de in het plan opgenomen wijzigingsbevoegdheid zal nog grondig onderzoek worden verricht. Die onderzoeken zullen uitwijzen waar en hoe gebouwd kan worden, waarbij allerlei belangen worden meegewogen en meegenomen. In de vervolgprocedure staan tegen het te zijner tijd mogelijkerwijs op te stellen wijzigingsplan separaat rechtsmiddelen open, aldus de Nota van wijzigingen.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.11.    Ingevolge artikel 11 van de WRO, voor zover thans van belang, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders onder bij het plan te bepalen voorwaarden het plan kan wijzigen. Door middel van het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid bestaat de mogelijkheid het plan aan te passen aan voorzienbare, maar nog niet geconcretiseerde ontwikkelingen.
    
    2.12.    Niet in geding is dat de gemeenteraad door middel van het toekennen van de aanduiding "wijzigingsgrens VI" aan zes plandelen het mogelijk heeft willen maken om maximaal 85 woningen te bouwen.
    
        Voorts is niet in geding dat tenminste enkele van de zes potentiële woningbouwlocaties in strijd zijn met het streekplan, omdat ze buiten de rode contour liggen. Niettemin heeft het gemeentebestuur de woningbouwmogelijkheden willen creëren, omdat naar verwachting een streekplanuitwerking zou worden opgesteld, waarbinnen de woningbouwwensen van het gemeentebestuur wel zouden passen. Om die reden is in artikel 19, aanhef en onder b, sub 5, van de planvoorschriften opgenomen dat de wijzigingsbevoegdheid zal worden toegepast voor zover deze in overeenstemming is met het alsdan van toepassing zijnde provinciale ruimtelijke beleid. De streekplanuitwerking "Waterlands Wonen" is inmiddels, op 28 februari 2006, vastgesteld en is in werking getreden. De Afdeling laat thans in het midden of, zoals ter zitting door verweerder is betoogd, de bouw van woningen op alle zes locaties in overeenstemming zou zijn met deze streekplanuitwerking.
    
    2.13.    Uit de overwegingen 2.8, 2.9 en 2.10 en het verhandelde ter zitting moet worden geconcludeerd dat de gemeenteraad zich nog geen oordeel heeft willen vormen over de vragen op welke van de zes potentiële woningbouwlocaties en op welke plaats of plaatsen binnen deze locaties de 85 woningen gebouwd zullen worden, en dat de raad daaromtrent alle opties heeft willen openhouden.
    
        Daarnaast moet uit de overwegingen 2.8, 2.9 en 2.10 en het verhandelde ter zitting worden afgeleid dat de gemeenteraad bij de voorbereiding van het plan uitsluitend een zeer summier onderzoek heeft verricht naar de vraag of woningbouw op alle zes potentiële woningbouwlocaties en op elke plaats binnen deze locaties ook daadwerkelijk mogelijk is.
    
        Voorts kan worden vastgesteld dat door middel van de aanduiding "wijzigingsgrens VI" aanmerkelijk meer gronden mogelijk voor woningbouw zijn bestemd dan daartoe uiteindelijk benut zullen worden. Het is, zoals ook ter zitting is komen vast te staan, feitelijk mogelijk ten behoeve van de bouw van de maximaal 85 woningen slechts één locatie te benutten, waardoor van de wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de vijf overige locaties geen gebruik meer gemaakt zal kunnen worden. De omstandigheid dat ter zitting door het gemeentebestuur is verklaard dat naar verwachting twee locaties zullen worden benut maakt dit niet anders.
    
    2.14.    Naar het oordeel van de Afdeling is het in artikel 11 van de WRO opgenomen instrument van de wijzigingsbevoegdheid niet bedoeld voor een geval als het onderhavige, waarin bij gebreke aan voldoende concrete plannen met betrekking tot de plaats waar de beoogde 85 woningen gebouwd zullen worden grote delen van het plangebied als potentiële woningbouwlocatie worden aangemerkt, terwijl aannemelijk is dat een substantieel deel daarvan niet voor de bouw van de beoogde woningen zal worden aangewend en bovendien slechts summier onderzoek is gedaan naar de gevolgen van die plannen, zodat niet redelijkerwijs vaststaat dat op elk van de potentiële locaties de woonbestemming gerealiseerd kan worden. Het onderzoek daaromtrent is op grond van de in artikel 19, aanhef en onder f, van de planvoorschriften opgenomen voorwaarden vrijwel geheel toevertrouwd aan het college van burgemeester en wethouders bij gelegenheid van op te stellen wijzigingsplannen. Hiermee hebben het gemeentebestuur en verweerder miskend dat voor het opnemen van een wijzigingsbevoegdheid in een bestemmingsplan moet zijn vastgesteld dat de nieuwe bestemming niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en te verwezenlijken is. De aanvaardbaarheid van de nieuwe bestemming moet in beginsel als een gegeven worden beschouwd.
    
        Gezien het vorenstaande is door middel van het opnemen van de aanduiding "wijzigingsgrens VI" ten behoeve van de zes plandelen een te grote mate van onbestemdheid in het plan aangebracht. De onderhavige wijzingsbevoegdheid is in zoverre in strijd met artikel 11 van de WRO. Door de aanduiding niettemin goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de aanduiding "wijzigingsgrens VI" ten behoeve van de potentiële woningbouwlocaties Kerkbuurt-west, Kerkbuurt-zuid, Kets, Bennewerf, Moeniswerf en Minneweg. Gelet op de omstandigheid dat, zoals uit het vorenstaande is gebleken, de beoordeling van de wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van de potentiële woningbouwlocatie Kerkbuurt-zuid niet los kan worden gezien van de gehele regeling met betrekking tot de aanduiding "wijzigingsgrens VI" ziet de Afdeling geen reden om, zoals ter zitting door het gemeentebestuur is verzocht, een eventuele vernietiging te beperken tot de aanduiding "wijzigingsgrens VI" ten behoeve van de potentiële woningbouwlocatie Kerkbuurt-zuid.
    
    2.15.    Uit hetgeen is overwogen onder 2.14 volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan de zes op de plankaart opgenomen aanduidingen "wijzigingsgrens VI".
    
    2.16.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 23 augustus 2005, kenmerk 2005-9051, voor zover het  betreft de verlening van goedkeuring van de aanduiding "wijzigingsbevoegdheid VI" ten behoeve van de potentiële woningbouwlocaties Kerkbuurt-west, Kerkbuurt-zuid, Kets, Bennewerf, Moeniswerf en Minneweg;
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan de zes onder II. bedoelde aanduidingen;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit onder II. is vernietigd;
    
    V.    gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Neuwahl
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2006
    
    280-463.