ECLI:NL:RVS:2010:BL3358, Raad van State, 10-02-2010, 200901949/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) met toepassing van de artikelen 8.23 en 8.24 van de Wet milieubeheer een aantal voorschriften gewijzigd van de op 10 mei 1994 aan [vergunninghoudster] , verleende vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor een inrichting voor de opslag en overslag van kolen, mineralen en ertsen gelegen aan de [locatie] te [plaats].

200901949/1/M1.
      Datum uitspraak: 10 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 januari 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) met toepassing van de artikelen 8.23 en 8.24 van de Wet milieubeheer een aantal voorschriften gewijzigd van de op 10 mei 1994 aan [vergunninghoudster] , verleende vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor een inrichting voor de opslag en overslag van kolen, mineralen en ertsen gelegen aan de [locatie] te [plaats].
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 17 april 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 december 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. M.J. Smaling, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Speekenbrink, G.A. Rurup en ing. P.E. van Houten, allen werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. M. Bos, advocaat te Rosmalen, ir. P.P.A. van Vugt en H.F.M. Dames, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij het bestreden besluit is met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer aan de vergunning van 10 mei 1994 voorschrift 3.2.8 verbonden, waarin de jaarcapaciteit van de aanvoer van stuifgevoelige goederen is begrensd. Met toepassing van artikel 8.24 van de Wet milieubeheer is in voorschrift 3.2.7 de opslaghoogte voor stuifgevoelige goederen (anders dan bewerkte kolen) gewijzigd van 5 meter in 15 meter en is in de voorschriften 3.1.1, 3.1.2, 3.1.6, 4.1.1 en 4.1.5 het criterium dat geen direct bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden gewijzigd in het criterium dat buiten een afstand van 2 meter van de bron geen stof mag worden verspreid dat visueel waarneembaar is.
    
    2.2. Ter zitting heeft [appellant] de beroepsgrond dat het onderhavige bedrijf tezamen met het aangrenzende bedrijf één inrichting vormt, ingetrokken.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.3. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge artikel 8.24, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag op verzoek van de vergunninghouder beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden.
    
    Ingevolge de artikelen 8.23, derde lid, en 8.24, tweede lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Jaarcapaciteit
    
    2.4. Ingevolge voorschrift 3.2.8 mag de aanvoer van stuifgevoelige goederen maximaal 2.025.000 ton per kalenderjaar bedragen.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat voorschrift 3.2.8 leidt tot een toename van de aanvoer van stuifgevoelige goederen en daarmee ook van de stofuitstoot met 10% ten opzichte van de tot dusver bestaande jaarcapaciteit van 1.800.000 ton, terwijl zelfs niet duidelijk is of deze bestaande capaciteit wel was vergund, aangezien deze in de vergunning van 10 mei 1994 niet is vastgelegd. De in de aanvraag om de veranderingsvergunning van 12 augustus 2004 genoemde hoeveelheid van 2.025.000 ton per jaar is volgens [appellant] niet ondubbelzinnig vastgelegd en in de jaren 2005 tot en met 2007 ook niet gerealiseerd. Er had bij de luchtkwaliteitsberekeningen dan ook niet mogen worden uitgegaan van een grotere capaciteit dan 1.800.000 ton per jaar, aldus [appellant].
    
    2.5.1. Het college stelt dat de veranderingsvergunning van 12 augustus 2004 reeds de mogelijkheid bood om jaarlijks 2.025.000 ton stuifgevoelige goederen aan te voeren, zodat het formeel vastleggen van deze hoeveelheid geen toename betekent van de maximale aanvoer van stuifgevoelige goederen en evenmin van de stofuitstoot.
    
    2.5.2. Volgens tabel 3 op bladzijde 13 van de aanvraag om de veranderingsvergunning van 12 augustus 2004 bedraagt de prognose voor de jaarlijkse aanvoer van kolen en cokes voor de gehele inrichting 2.025.000 ton. Ingevolge het aan de veranderingsvergunning verbonden voorschrift 1.3 maakt de aanvraag deel uit van de vergunning. Nu bedoelde waarde echter een prognose betreft en noch aan de oprichtingsvergunning, noch aan de veranderingsvergunning een voorschrift is verbonden waarin een maximum is gesteld aan de jaarlijks aan te voeren hoeveelheid stuifgevoelige goederen, heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat het nodig is de capaciteit alsnog in een voorschrift te begrenzen. Hierbij heeft het college naar het oordeel van de Afdeling de in bedoelde aanvraag vermelde prognose mogen aanhouden. Bij de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende luchtkwaliteitsberekeningen is dan ook terecht uitgegaan van deze capaciteit.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Zwevende deeltjes (PM10)
    
    2.6. In voorschrift 3.2.7 is bepaald dat de opslaghoogte van bewerkte kolen maximaal 5 meter mag bedragen. De opslaghoogte van overige stuifgevoelige goederen mag maximaal 15 meter bedragen.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat het college miskent dat de verhoging van de opslag van onbewerkte kolen van 5 meter naar 15 meter leidt tot een significante toename van de verspreiding van zwevende deeltjes (PM10).
    
    In dit verband wijst [appellant] op het advies van het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad naar aanleiding van de aanvraag volgens welk de verhoging van de opslag van onbewerkte kolen een toename van de uitstoot van zwevende deeltjes (PM10) met 250 kg per jaar met zich brengt. [appellant] betoogt voorts dat het bestreden besluit voor zover daardoor de uitstoot van zwevende deeltjes (PM10) toeneemt, terwijl de grenswaarde voor de concentratie van zwevende deeltjes (PM10) in de buitenlucht reeds is overschreden, in strijd is met Europese regelgeving.
    
    2.7.1. Het college stelt dat voor de toetsing van de effecten van zwevende deeltjes (PM10) de immissie bepalend is en niet de emissie. Een toename van de emissie van zwevende deeltjes (PM10) met 250 kg per jaar leidt tot een toename van de immissie van zwevende deeltjes (PM10) met 0,02 µg/m3. Die toename is volgens het college niet significant. Daarnaast wijst het college erop dat uit de GCN-kaart 2008 blijkt dat er geen overschrijding van de grenswaarden voor de concentratie van zwevende deeltjes (PM10) plaatsvindt.
    
    2.7.2. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer en het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, volgt dat bestuursorganen de bevoegdheid te beslissen op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer, waarvan de uitoefening gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, kunnen uitoefenen in gevallen waarin bij een uitoefening aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening niet in betekenende mate bijdraagt aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 een grenswaarde is opgenomen.
    
    Ingevolge voorschrift 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van bijlage 2 geldt voor stikstofdioxide de volgende grenswaarde voor de bescherming van de gezondheid van de mens: 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
    
    Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
     
    
    Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen), voor zover hier van belang, draagt uitoefening van een of meer bevoegdheden niet in betekenende mate bij indien aannemelijk is gemaakt dat, als gevolg van die uitoefening, de toename van de concentraties in de buitenlucht van zowel zwevende deeltjes (PM10) als stikstofdioxide niet de tijdelijke 1% grens overschrijdt.
    
    Ingevolge artikel 1 wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder tijdelijke 1% grens verstaan: 1% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10) of stikstofdioxide.
    
    2.7.3. Volgens het deskundigenbericht wordt in de directe omgeving van de inrichting, in het bijzonder ter plaatse van de bushalte aan de Westhavenweg, niet voldaan aan voorschrift 4.1, aanhef en onder b, van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer, doordat het maximaal toegestane aantal overschrijdingen van de grenswaarde voor de daggemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10) in de lucht wordt overschreden. In een worst case scenario heeft volgens het deskundigenbericht de verhoging van de opslag van onbewerkte kolen een maximale toename van de concentratie zwevende deeltjes (PM10) van 0,072 µg/m3 ofwel 0,18% tot gevolg.
    
    2.7.4. Er is geen aanleiding om in zoverre te twijfelen aan de juistheid van het deskundigenbericht. De toename van de concentratie zwevende deeltjes (PM10) met 0,18% ligt onder de ten tijde van het bestreden besluit van toepassing zijnde tijdelijke grens van 1% van de grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie van zwevende deeltjes (PM10). Aldus draagt het bestreden besluit niet in betekenende mate bij aan de concentratie in de buitenlucht van een stof waarvoor in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer een grenswaarde is opgenomen.
    
    2.7.5. Het bestreden besluit heeft geen reëel effect op de luchtkwaliteit in de omgeving van de inrichting en staat als zodanig niet in de weg aan maatregelen van de betrokken autoriteiten om de al bestaande te hoge concentratie van zwevende deeltjes zodanig te verminderen dat een de grenswaarde gaat worden voldaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 januari 2006 in zaak nr. 200507534/1) bestaan onder deze omstandigheden geen aanknopingspunten dat strijd bestaat met Europese regelgeving.
    
    2.7.6. De beroepsgronden met betrekking tot zwevende deeltjes (PM10) falen.
    
    Stofhinder
    
    2.8. [appellant] betoogt voorts dat de verhoging van de opslag van onbewerkte kolen zal leiden tot een toename van de hinder en schade veroorzaakt door grof stof. In dit verband betoogt [appellant] dat het rapport van Peutz van 5 maart 2007, nr. FF 3705-7, niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen worden gelegd. Hiertoe wijst [appellant] op bladzijde 18 van het deskundigenbericht waarin feitelijke onjuistheden in het rapport van Peutz worden gesignaleerd. Voorts betoogt [appellant] dat de daarin getrokken conclusie dat een toename van 2 to 5% aan stofdepositie qua zichtbaarheid niets toevoegt, nog geen argument vormt die toename te rechtvaardigen. Volgens [appellant] had, gelet op het BREF-document Reference Document on Best available Techniques on Emissions from Storage (hierna: BREF Op- en overslag bulkgoederen) en de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: NeR), teneinde een hoog beschermingsniveau tegen stofhinder van de opslag van onbewerkte kolen te bereiken, een combinatie van maatregelen moeten worden voorgeschreven. In het bijzonder hadden volgens [appellant] afdekking van de stuifgevoelige goederen, windschermen en een sproeibeleid moeten worden voorgeschreven en had moeten worden voorgeschreven dat broei in de kolenopslag dient te worden voorkomen, bijvoorbeeld door de bergen laag voor laag op te bouwen en aan te walsen.
    
    2.8.1. Het college betoogt dat de vigerende vergunningvoorschriften overeenkomen met de beste beschikbare technieken en ook toereikend zijn ter beperking van stofhinder bij een opslaghoogte van 15 meter voor stoffen als onbewerkte kolen. In dit verband stelt het college dat uit aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd onderzoek blijkt dat de verhoging van de kolenopslag leidt tot een toename van de stofdepositie van 2 tot 5% die als verwaarloosbaar dient te worden beschouwd.
    
    2.8.2. In het rapport van Peutz wordt geconcludeerd dat extra stofdepositie als gevolg van de verhoging van de opslag van onbewerkte kolen van 2 tot 5% buiten de opslagterreinen is te verwachten. Er is volgens het deskundigenbericht geen reden om aan te nemen dat de berekende extra stofdepositie van 2 tot 5% onjuist zou zijn. In het deskundigenbericht wordt, ondanks het signaleren van een aantal feitelijke onjuistheden in het rapport, de opvatting uit het rapport onderschreven, dat een extra stofdepositie van 2 tot 5% op plaatsen waar al stofdepositie zichtbaar is en stofhinder wordt ondervonden, qua zichtbaarheid niets toevoegt. In hetgeen door [appellant] in reactie op het deskundigenbericht naar voren is gebracht heeft de Afdeling geen aanknopingspunten gevonden om in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
    
    2.8.3. Blijkens de stukken heeft het college bij de beoordeling van het aspect stofhinder rekening gehouden met paragraaf 3.8.1 van de NeR. De NeR is vermeld in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten en als zodanig aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag rekening moet houden bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken.
    
    Paragraaf 3.8.1 van de NeR gaat over stofemissie bij verwerking, bereiding, transport, laden en lossen alsmede opslag van stuifgevoelige stoffen. Hierin wordt vermeld dat goederen van stuifklasse S4, waarvan in het onderhavige geval sprake is, buiten mogen worden opgeslagen, mits de berg door besproeiing vochtig wordt gehouden. Wanneer goederen behorend tot de stuifklasse S4 voor langere tijd in de open lucht worden opgeslagen, moet de berg zo vaak als nodig met een zogenaamd vastleggend middel of bindmiddel worden bespoten. In de vigerende voorschriften 3.2.1 tot en met 3.2.6 van de oprichtingsvergunning van 10 mei 1994 en 3.3.1 tot en met 3.3.4 van de veranderingsvergunning van 12 februari 2004 zijn deze maatregelen neergelegd, waarbij ook de omstandigheden waaronder dient te worden gesproeid zijn geregeld.
    
    In paragraaf 3.8.1 wordt vermeld dat de stofemissie bij buitenopslag van stuifgevoelige goederen voorts door onder meer afdekking en windreductieschermen kan worden beperkt. Uit de onderlinge samenhang van paragraaf 3.8.1 kan worden afgeleid dat afdekking niet aan de orde is voor zover bovengenoemde maatregelen worden toegepast. Voorts heeft het college zich, mede gezien het gestelde in het rapport van Peutz en het deskundigenbericht, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het toereikend is dat windreductieschermen bij de kolenopslag alleen bij de lopende banden van de zeef-/breekinstallatie worden toegepast.
    
    In paragraaf 3.8.1 wordt vermeld dat broei in de kolenopslag dient te worden voorkomen, bijvoorbeeld door de bergen laag voor laag op te bouwen en aan te walsen. Bij het aan de vergunning van 10 mei 1994 verbonden voorschrift 3.2.5 is bepaald dat de opgeslagen stoffen eenmaal per week op temperatuur moeten worden gecontroleerd en dat, indien de temperatuur een zodanige hoogte heeft bereikt dat broei kan ontstaan, de betreffende hoop uit elkaar dient te worden getrokken en geblust.
    
    Onderhavige inrichting voor de opslag en overslag van kolen, mineralen en ertsen behoort niet tot een categorie van industriële activiteiten als bedoeld in bijlage I bij richtlijn 96/61/EG, thans richtlijn 2008/1/EG (IPPC richtlijn). Aldus was het college niet gehouden rekening te houden met het BREF Op- en overslag bulkgoederen.
    
    Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat met de reeds voorgeschreven maatregelen de stofhinder van de opslag van onbewerkte kolen met een hoogte van 15 m en de kans op onaanvaardbare broei niet zodanig zijn dat in verband daarmee nadere voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.9. Voor zover [appellant] vreest dat de in voorschrift 3.2.7 voorgeschreven opslaghoogte in de praktijk zal worden overschreden, heeft deze beroepsgrond geen betrekking op de rechtmatigheid van het ter beoordeling staande besluit en kan om die reden niet slagen.
    
    EVRM
    
    2.10. [appellant] betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 8 van het EVRM.
    
    2.10.1. In het eerste lid van artikel 8 van het EVRM is bepaald dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. In het tweede lid is bepaald dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    2.10.2. Voor zover het bestreden besluit kan worden beschouwd als een inmenging in de rechten, neergelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, overweegt de Afdeling dat deze haar grondslag vindt in de Wet milieubeheer. De inmenging van de overheid is derhalve bij wet voorzien en moet worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van de bescherming van de openbare veiligheid, de gezondheid en de rechten en vrijheden van anderen, waarbij een eerlijke afweging heeft plaats gevonden tussen de belangen van het individu enerzijds, en die van de gemeenschap als geheel anderzijds. Voor zover sprake is van een op het college rustende positieve verplichting om redelijke en gepaste maatregelen te nemen ter bescherming van de in artikel 8, eerste lid, van het EVRM neergelegde rechten, kan niet worden geoordeeld dat het daarin te kort is geschoten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 mei 2007 in zaak nr. 200606372/1) kunnen overeenkomstig de Wet milieubeheer genomen besluiten alleen dan worden geacht in strijd te zijn met artikel 8 van het EVRM, wanneer zich omstandigheden voordoen waardoor als gevolg van deze besluiten een zodanige mate van milieuhinder kan worden ondervonden, dat deze zou moeten worden beschouwd als een niet-gerechtvaardigde of disproportionele inbreuk op de door artikel 8 van het EVRM beschermde rechten. Daarvan is echter in onderhavig geval geen sprake.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Zienswijzen
    
    2.11. [appellant] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen. In het bestreden besluit heeft het college zijn reactie daarop gegeven. [appellant] heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. Ook voor het overige zijn daarvoor geen gronden. De betrokken beroepsgronden faalt.
    
    Slot
    
    2.12. Het beroep is ongegrond.
    
    2.13. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
    
    271-579.