ECLI:NL:RVS:2003:AH9425, Raad van State, 09-07-2003, 200204406/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2002, kenmerk 026877/38, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het overslaan, sorteren, bewerken, verwerken en/of tijdelijk opslaan van schroot, gedemonteerde autowrakken en metaalkrullen, het demonteren van grote metalen objecten en het inzamelen en tijdelijk opslaan van accu's op het perceel Ambachtstraat 2 te Terneuzen, kadastraal bekend gemeente Terneuzen, sectie F, nummers 1555 en 1556. Dit besluit is op 12 juli 2002 ter inzage gelegd.

200204406/1.
      Datum uitspraak: 9 juli 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "SZV Schroot Metal Recycling B.V.", gevestigd te Terneuzen,
      2.    [appellanten], wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juli 2002, kenmerk 026877/38, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante sub 1 vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het overslaan, sorteren, bewerken, verwerken en/of tijdelijk opslaan van schroot, gedemonteerde autowrakken en metaalkrullen, het demonteren van grote metalen objecten en het inzamelen en tijdelijk opslaan van accu's op het perceel Ambachtstraat 2 te Terneuzen, kadastraal bekend gemeente Terneuzen, sectie F, nummers 1555 en 1556. Dit besluit is op 12 juli 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 12 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 16 augustus 2002, en appellanten sub 2 bij brief van 12 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 14 augustus 2002, beroep ingesteld. Appellante sub 1 heeft haar beroep aangevuld bij brief van 9 september 2002.
    
    Bij brief van 7 oktober 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 januari 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 mei 2003, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. P. Groeneveld, advocaat te Barendrecht, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door P. Witkamp, A. Goud en B. Maring, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk is voorzover dat zich keert tegen de externe veiligheid, afvalstoffen en verworven rechten.
    
        Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellanten sub 2 hebben de gronden inzake de externe veiligheid, afvalstoffen, het aantal vrachtwagenbewegingen en de verworven rechten niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Appellante sub 1 kan zich niet verenigen met het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.5, voorzover hierin beperkingen zijn gesteld aan het in werking zijn van de schrootschaar/pers en de bijbehorende hydraulische kraan. Appellante betoogt dat zij door dit voorschrift op onaanvaardbare wijze in haar bedrijfsvoering wordt beperkt. Zij voert aan dat zij haar werkzaamheden niet op een zodanige manier kan inrichten dat de schrootschaar/pers en de hydraulische kraan drie uur per dag buiten werking worden gesteld. Zij betoogt verder dat het bestreden besluit, gelet op artikel 20.8 van de Wet milieubeheer, niet in werking treedt voordat de benodigde bouwvergunning is verleend. In zoverre is zij van mening dat voorschrift 4.5 overbodig is. Zij acht het voorschrift in strijd met het vertrouwensbeginsel, daar aan de bij besluit van 11 september 1996 voor de inrichting verleende vergunning en de bij besluit van 11 december 2001 afgegeven gedoogbeschikking geen aanvullende voorwaarden met betrekking tot het geluidsaspect waren verbonden en de bedrijfsvoering sindsdien niet is veranderd. Tot slot wijst zij erop dat de in het voorschrift gestelde beperkingen van het gebruik van de apparatuur niet aan een duidelijke termijn zijn gebonden, hetgeen zij in strijd acht met het beginsel der rechtszekerheid.
    
        Appellanten sub 2 voeren aan dat de in voorschrift 4.5 opgenomen gebruiksbeperking van vijf uur onvoldoende is om geluidsoverlast te voorkomen.
    
    2.3.1.    Verweerder voert aan dat appellante sub 1 zelf in een aanbiedingsbrief bij het bij de aanvraag behorende akoestisch rapport te kennen heeft gegeven dat de geluidsschermen dienen te worden verhoogd, omdat zonder die verhoging niet aan de voorschriften kan worden voldaan. Dit maakt het, volgens verweerder, duidelijk dat ook in de optiek van appellante sub 1 een gebruiksbeperking noodzakelijk is.
    
    2.3.2.    De inrichting ligt op een krachtens de Wet geluidhinder gezoneerd industrieterrein. Rond dit industrieterrein is op 14 augustus 1990 een geluidzone vastgesteld, waarbuiten de geluidbelasting vanwege het industrieterrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Voorts is de maximaal toelaatbare geluidbelasting (hierna: MTG) op de binnen de zone gelegen woningen vastgesteld. Op grond van artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer dient het bevoegd gezag de geluidzone bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om een milieuvergunning in acht te nemen. Verweerder moet dus bezien of de aangevraagde activiteit mogelijk tot overschrijding van de zonegrenswaarde van 50 dB(A) alsmede van de MTG op woningen binnen de zone leidt.
    
    2.3.3.    In een bij de aanvraag behorend akoestisch rapport van 25 maart 2002 is de geluidbelasting berekend die de inrichting zal veroorzaken. Gesteld noch gebleken is dat de uitgangspunten van voornoemd rapport onjuist zouden zijn. Uit het rapport blijkt dat de MTG op binnen de zone gelegen woningen wordt overschreden, zodat geluidsreducerende maatregelen dienen te worden genomen. In het rapport wordt aanbevolen de geluidsschermen met een meter te verhogen, dan wel voorzieningen aan de pers te treffen. In de aanbiedingsbrief van het akoestisch rapport aan verweerder geeft vergunninghoudster aan dat zij voornemens is de geluidsschermen overeenkomstig het gestelde in het akoestisch rapport te verhogen.
    
    2.3.4.    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.5 moet de in de aanvraag aangegeven geluidsreductie door het verhogen van de damwanden met tenminste 1 meter zo spoedig mogelijk na het van kracht worden van de vergunning worden gerealiseerd. Totdat de damwanden zijn verhoogd mogen de schrootschaar/pers en bijbehorende hydraulische kraan maximaal 5 uur per dag in werking zijn.
    
    2.3.5.    Voorzover appellante sub 1 stelt dat voorschrift 4.5 overbodig is gelet op artikel 20.8 van de Wet milieubeheer, overweegt de Afdeling dat, wat van de toepasselijkheid van dit artikel ook zij, voorschrift 4.5 in ieder geval nut heeft voor de periode van verlening van de bouwvergunning tot het moment dat de damwanden daadwerkelijk zijn verhoogd. Daarom zal de Afdeling hierna verder ingaan op de andere gronden van appellante sub 1 met betrekking tot dit voorschrift.
    
    2.3.6.    Niet in geschil is dat de verhoging van de geluidsschermen niet in overeenstemming is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Uit de stukken blijkt dat een vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening is gevolgd. Ter zitting is gebleken dat de benodigde bouwvergunning inmiddels is verleend. Appellante sub 1 heeft in een brief aan verweerder van 31 oktober 2001 te kennen gegeven dat de schroot/persinstallatie maximaal 5 uur per dag wordt gebruikt.
    
        Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het om aan de gestelde geluidsgrenswaarden te kunnen voldoen, noodzakelijk is om in de situatie waarin de geluidsschermen nog niet zijn verhoogd, maar de inrichting wel in werking is, de bedrijfsduur van de schrootschaar/pers overeenkomstig de brief van appellante van 31 oktober 2001 te beperken tot maximaal 5 uur per dag. Aangezien deze beperking onvoldoende is om de gestelde geluidgrenswaarden na te leven, heeft verweerder dezelfde beperking opgelegd ten aanzien van de bedrijfsduur van de hydraulische kraan die bij de schrootschaar/pers hoort.
    
        Gelet op de in het deskundigenbericht gemaakte scenarioberekeningen, stelt de Afdeling vast dat er bij de in voorschrift 4.5 voorgeschreven gebruiksduurbeperkingen sprake is van een overschrijding met 1,5 dB(A) van de in voorschrift 4.1 opgenomen grenswaarde voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau van 54 dB(A) op
    
    vergunningpunt 1, welk punt is gelegen op enkele meters afstand van een woning aan de Hogendijk. In zoverre heeft verweerder het bestreden besluit dan ook niet met de in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Deze beroepsgrond van appellanten sub 2 treft derhalve doel en voorschrift 4.5 komt voor vernietiging in aanmerking, voorzover daarbij een onvoldoende gebruiksbeperking is opgenomen om aan voorschrift 4.1 te kunnen voldoen. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellante sub1 op dit punt niet kan slagen. De Afdeling acht de stelling van appellante sub 1 dat zij op onaanvaardbare wijze in haar bedrijfsvoering wordt beperkt niet aannemelijk, nu ter zitting is gebleken dat het werken met deze gebruiksduurbeperkingen wel hinderlijk maar niet onmogelijk is voor de inrichting.
    
    
      2.4.    Appellanten sub 2 voeren aan dat verweerder bij de beoordeling van de vergunningaanvraag ten onrechte niet is uitgegaan van eigen geluidsmetingen, maar van het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport dat in opdracht van de aanvrager is opgesteld. 
      2.4.1.    Verweerder stelt dat de in het akoestisch rapport opgenomen geluidsniveaus representatief zijn voor de onderhavige inrichting.
    
    
    2.4.2.    De Afdeling ziet in hetgeen appellanten hebben aangevoerd geen reden voor het standpunt dat het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport geen representatief beeld van de geluidssituatie van de inrichting zou geven. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
    
    2.5.    Appellanten sub 2 voeren aan dat het op te richten geluidsscherm niet effectief zal zijn. Het bestaande scherm bestaat uit een enkelvoudig metalen scherm, dat werkt als een klankbord en daardoor de geluidsoverlast verergert. Tevens zijn zij van mening dat de termijn voor het ophogen van het scherm te vaag geformuleerd is.
    
    2.5.1.    Verweerder stelt dat het metalen scherm ruimschoots voldoet aan het minimum vereiste gewicht van 10 kg/m2 , zodat er geen klankbordwerking kan optreden. Met een mogelijke geluidstoename door reflectie tegen het scherm is in het akoestisch rapport rekening gehouden.
    
    2.5.2.    Noch in hetgeen appellanten hebben aangevoerd noch anderszins ziet de Afdeling aanleiding voor het standpunt dat het geplande geluidsscherm onvoldoende effectief zal zijn. Daarbij is van belang dat uit het deskundigenbericht blijkt dat ook het bestaande metalen scherm ruimschoots voldoet aan de massa-eis van 10 kg/m2, die nodig is om geluid afdoende af te schermen. In zoverre is er geen aanleiding om aan te nemen dat een nieuw metalen scherm hier niet aan zou voldoen. De Afdeling overweegt dat de realisering van het geluidsscherm ten tijde van het bestreden besluit afhankelijk was van de afronding van een procedure op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. De Afdeling is daarom van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen exacte termijn in de vergunning behoefde te worden opgenomen. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
    
    2.6.    Appellanten sub 2 voeren aan dat voorschriften over de geluidsisolatie van de schaar- en persinstallaties ten onrechte ontbreken.
    
    2.6.1.    Verweerder stelt dat de in het akoestisch rapport voorgestelde maatregelen voldoende effectief zijn om geluidshinder te voorkomen. Tevens stelt hij dat vergunningvoorschrift 4.6 de mogelijkheid open laat om zonodig andere geluidsreducerende maatregelen te treffen.
    
    2.6.2.    Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat niet gebleken is dat de in het akoestisch rapport voorgestelde maatregelen onvoldoende effectief zijn om geluidshinder te beperken. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
    
    2.7.    Appellanten sub 2 voeren aan dat verweerder ten onrechte een maximale waarde van 75 dB(A) voor piekgeluidsniveaus in de vergunning heeft opgenomen.
    
    2.7.1.    Verweerder stelt dat in de door hem gehanteerde Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van het Ministerie van VROM uit 1998 voor specifiek in de vergunning beschreven situaties een maximaal piekgeluidsniveau van 75 dB(A) is toegestaan. Hij stelt in overeenstemming hiermee een piekgeluidsniveau van 75 dB(A) te hebben toegestaan voor het lossen van schroot door middel van het kiepen van een op een vrachtwagen geplaatste container. In alle andere gevallen mogen de piekgeluidsniveaus de waarde van 70 dB(A) niet overschrijden.
    
    2.7.2.    De door verweerder gehanteerde Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van het Ministerie van VROM uit 1998 laat verweerder de ruimte tot het stellen van een piekgeluidsgrenswaarde van 70 dB(A) voor de dagperiode. Deze laatste waarde mag volgens deze handreiking met een maximum van 5 dB worden overschreden in bepaalde in de vergunning aangegeven bedrijfssituaties, dit ter beoordeling van de vergunningverlenende instantie. Omdat bij het lossen van schroot niet aan de grenswaarde van 70 dB(A) kan worden voldaan heeft verweerder als uitzondering op deze grenswaarde voor alleen deze activiteit in voorschrift 4.3 een grenswaarde van 75 dB(A) opgelegd.
    
         De Afdeling overweegt dat ter zitting voldoende aannemelijk is gemaakt dat als gevolg van de in voorschrift 4.3 omschreven handeling piekgeluiden kunnen optreden tot 75 dB(A) op de in voorschrift 4.3 bedoelde punten. Voorts is ter zitting gebleken dat de verhoging van het geluidsscherm, afhankelijk van de plaats op het terrein waar de betreffende handeling wordt verricht, een geluidsreducering kan opleveren van slechts 0,4 tot 2 dB(A).
    
        Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voorschrift 4.3 voldoende bescherming biedt tegen geluidhinder. Deze beroepsgrond van appellanten sub 2 treft derhalve geen doel.
    
    2.8.    Appellanten sub 2 voeren aan dat de vergunning onvoldoende bescherming biedt tegen trillinghinder veroorzaakt door het van grote hoogte laten vallen van grote metalen voorwerpen. Zij stellen hierbij dat naast persoonlijke hinder ook schade aan woningen wordt veroorzaakt.
    
    2.8.1.    Verweerder stelt dat op grond van vergunningvoorschrift 4.7 aan de in de Beoordelingsrichtlijn 2 van de Stichting Bouwresearch genoemde streefwaarden moet worden voldaan, zodat trillinghinder in voldoende mate wordt voorkomen.
    
    2.8.2.    De Afdeling overweegt dat in de door verweerder gehanteerde richtlijn voor verschillende situaties verschillende streefwaarden zijn opgenomen. Door in voorschrift 4.7 enkel te verwijzen naar de Beoordelingsrichtlijn 2 van de Stichting Bouwresearch zonder daarbij te vermelden welke situatie hier van toepassing is, blijft onduidelijk aan welke streefwaarden de door de inrichting veroorzaakte trillingen dienen te worden getoetst. Het besluit is in zoverre in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Dit beginsel brengt onder meer met zich dat uit een vergunning de rechten en plichten van vergunninghoudster duidelijk moeten blijken. Deze beroepsgrond van appellanten sub 2 treft derhalve doel en voorschrift 4.7 komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.9.    Appellanten sub 2 voeren aan te vrezen voor stankoverlast als gevolg van het snijden van metaal en het daardoor verbranden van mogelijke reststoffen als verf en plastic.
    
    2.9.1.    Ingevolge voorschrift 1.1 dient de emissie van luchtverontreinigende of geurhinderveroorzakende stoffen zoveel mogelijk te worden voorkomen of beperkt. Verder moet volgens voorschrift 1.6 het gebruik van de thermische lans zoveel mogelijk worden beperkt en mogen op grond van voorschrift 2.4 geen materialen of afvalstoffen in de inrichting worden verbrand.
    
    2.9.2.    Mede gelet op het deskundigenbericht stelt de Afdeling vast dat bij de werkzaamheden in de inrichting in principe weinig stank zal vrijkomen. Gelet op de afstand tot de omliggende woningen is het niet aannemelijk dat eventuele wel vrijkomende stank tot hinder zal leiden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vergunning voldoende bescherming tegen stankhinder biedt. Deze beroepsgrond treft derhalve geen doel.
    
    2.10.    Appellanten sub 2 vrezen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet worden nageleefd. Zij stellen hierbij dat de voorschriften te vaag zijn, geen sancties bevatten en dat verweerder de inrichting niet of nauwelijks controleert. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
    
    2.11.    Het beroep van appellante sub 1 is ongegrond. Het beroep van appellanten sub 2 is, voorzover ontvankelijk, gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voorzover het de voorschriften 4.5, voorzover daarbij een onvoldoende gebruiksbeperking is opgenomen om aan voorschrift 4.1 te kunnen voldoen, en 4.7 betreft.
    
    2.12.    Ten aanzien van appellante sub 1 bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Van proceskosten van appellanten sub 2 die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het de beroepsgronden inzake de externe veiligheid, afvalstoffen, het aantal vrachtwagenbewegingen en de verworven rechten betreft;
    
    II.    verklaart het beroep van appellanten sub 2 gedeeltelijk gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zeeland van 2 juli 2002, 026877/38, wat vergunningvoorschrift 4.5 betreft, voorzover daarbij een onvoldoende gebruiksbeperking is opgenomen om aan voorschrift 4.1 te kunnen voldoen, alsmede voorschrift 4.7;
    
    IV.    draagt het college van gedeputeerde staten van Zeeland op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
    
    V.    verklaart het beroep van appellanten sub 2 voor het overige ongegrond;
    
    VI.    verklaart het beroep van appellante sub 1 ongegrond;
    
    VII.    gelast dat de provincie Zeeland aan appellanten sub 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en
    
    mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen , Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. Lap
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2003