ECLI:NL:RVS:2008:BD5345, Raad van State, 17-06-2008, 200704212/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 mei 2007 heeft het dagelijks bestuur van de milieudienst West-Holland (hierna: het dagelijks bestuur) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B.V. Fabriek van Diastatische Producten (hierna: Fabriek van Diastatische Producten) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor de productie van moutextract uit gerst en mout op het perceel Rijndijk 156-158 te Leiden. Dit besluit is op 15 mei 2007 ter inzage gelegd.

200704212/1.
      Datum uitspraak: 17 juni 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van de milieudienst West-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 mei 2007 heeft het dagelijks bestuur van de milieudienst West-Holland (hierna: het dagelijks bestuur) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid B.V. Fabriek van Diastatische Producten (hierna: Fabriek van Diastatische Producten) een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor de productie van moutextract uit gerst en mout op het perceel Rijndijk 156-158 te Leiden. Dit besluit is op 15 mei 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 juni 2007, beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur van de milieudienst West-Holland (hierna: het dagelijks bestuur) heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: StAB) heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. Het dagelijks bestuur heeft zijn zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Fabriek van Diastatische Producten heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2008, waar [appellanten], van wie [gemachtigden] in persoon en bijgestaan en de overigen vertegenwoordigd door mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door drs. A. Burger, G. Distelbrink en A. van der Loo, allen werkzaam bij de milieudienst West-Holland, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Fabriek van Diastatische Producten, vertegenwoordigd door mr. L.H.A. Revier, advocaat te Leiden, E. de Beer en E.J. Ebeli, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat [appellanten] niet rechtstreeks in hun belang worden getroffen door de geluidgrenswaarde voor immissiepositie 24 (de woning Rijndijk 160), omdat zij geen bewoner of eigenaar van die woning zijn. [appellanten] zijn volgens het dagelijks bestuur, wat hun beroepsgrond inzake deze geluidgrenswaarde betreft, niet als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) aan te merken.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    De Afdeling overweegt dat bij de beoordeling van de belanghebbendheid geen betekenis toekomt aan de aard van de gronden waarop [appellanten] zich niet met het bestreden besluit kunnen verenigen. Het betoog van het dagelijks bestuur geeft dan ook geen aanleiding om het beroep van [appellanten], wat bedoelde beroepsgrond betreft, niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2.2. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het dagelijks bestuur een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.3. [appellanten] betogen dat de gestelde geluidgrenswaarden te ruim zijn.
    
    De in voorschrift 3.3.1 voor immissiepositie 24 (Rijndijk 160) gestelde waarde van 55 dB(A) voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de dagperiode is volgens hen in strijd met de gemeentelijke Geluidnota Leiden, waarin de norm voor een woonwijk, niet-bedrijventerrein is gesteld op 45 dB(A). Nu deze norm door middel van maatregelen niet kan worden gehaald en ook niet is onderzocht of het referentieniveau van het omgevingsgeluid aanleiding geeft tot hogere waarden, had de vergunning moeten worden geweigerd, aldus [appellanten].
    
    Verder had volgens hen, vanwege het tonale karakter van het geluid van de achteruitrijdsignalering, een straffactor van 5 dB(A) in rekening moeten worden gebracht op het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau.
    
    2.3.1. Bij nadere memorie heeft het dagelijks bestuur aangevoerd dat de achteruitrijdsignalering inderdaad tonaal geluid produceert. Bij hernieuwde beoordeling door de akoestisch adviseur van het bedrijf is echter gebleken dat in het rekenmodel bij de aanvraag de geluidbelasting van vrachtwagens op het terrein is overschat. De geluidbelasting van het achteruitrijden was gebaseerd op die van het vooruitrijden, terwijl deze bij het achteruitrijden lager is. Daarnaast was de bedrijfsduur van het vooruitrijden overschat, omdat de snelheid bij het vooruitrijden te laag was gesteld. Dit betekent dat de geluidimmissie ter plaatse van immissiepositie 24, ook na toepassing van de straffactor, lager uitvalt dan is berekend in het akoestisch rapport bij de aanvraag. Gelet hierop zal in voorschrift 3.3.1 de geluidruimte voor immissiepunt 24 worden verminderd, aldus het dagelijks bestuur.
    
    Verder betoogt het dagelijks bestuur dat inmiddels een nameting als bedoeld in voorschrift 3.3.2 is uitgevoerd, waaruit blijkt dat de verwachte geluidreductie van de voorgeschreven maatregelen vrij goed is gerealiseerd. Meer maatregelen zijn volgens het dagelijks bestuur redelijkerwijs niet te nemen. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten zal voorschrift 3.3.1 worden vervangen, waarbij de hernieuwde beoordeling van het rijden van vrachtwagens op het terrein wordt meegenomen, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.3.2. Ingevolge voorschrift 3.3.1 geldt van maandag 0.00 uur tot en met vrijdag 23.00 dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, op de in tabel I genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer mag bedragen dan de in tabel I aangegeven waarden. Dit betreft waarden van 45-55 dB(A) in de dagperiode, van 40-48 dB(A) in de avondperiode en van 35-45 dB(A) in de nachtperiode.
    
    Ingevolge voorschrift 3.3.2 moeten binnen zes maanden na het in werking treden van deze vergunning de geluidreducerende voorzieningen zoals genoemd in notitie FC-2776-12-NO d.d. 14 maart 2006 en het akoestisch rapport FC 2776-14 d.d. 31 mei 2006 van het adviesbureau Peutz zijn uitgevoerd. Na het uitvoeren van voornoemde geluidreducerende voorzieningen dient de vergunninghoudster een nameting uit te laten voeren, waaruit moet blijken welke reductie met de maatregelen is bereikt en welke immissieniveaus resteren op de in tabel I genoemde posities. De rapportage van dit onderzoek moet binnen een maand na de nameting, doch uiterlijk zeven maanden na het in werking treden van de vergunning aan de milieudienst zijn overgelegd. De milieudienst zal op basis van laatstbedoelde rapportage de geluidnormen van tabel I aanpassen.
    
    2.3.3. Gezien het nadere standpunt van het dagelijks bestuur omtrent tonaal geluid is het bestreden besluit, wat de waarde voor immissiepunt 24 in voorschrift 3.1.1 betreft, in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
    
    2.3.4. Voor zover [appellanten] betogen dat de gestelde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau te ruim zijn en dat de vergunning had moeten worden geweigerd, omdat door middel van maatregelen niet kan worden voldaan aan de volgens hen in de gemeentelijke Geluidnota Leiden gestelde norm van 45 dB(A) voor een woonwijk, niet-bedrijventerrein, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Bij de beoordeling van geluidhinder heeft het dagelijks bestuur de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handreiking) en de gemeentelijke Geluidsnota Leiden van september 2004 (hierna: de nota) gehanteerd. In tabel 4.1 (normstelling bedrijven) van de nota wordt voor woongebieden een normstelling van 45/50 dB(A) als toereikend aangemerkt, waarbij 45 dB(A) geldt in het rustige binnengebied en 50 dB(A) aan de rand van onder meer een drukke straat of bedrijventerrein. Volgens de nota zijn de waarden in tabel 4.1 voor vergunningplichtige bedrijven de grenswaarden die de gemeente wil hanteren in milieuvergunningen in nieuwe situaties.
    
    Nu het onderhavige geval een bestaande situatie betreft, zijn de waarden van tabel 4.1 volgens de nota niet maatgevend, zodat geen grond bestaat voor het oordeel dat de vergunning in het licht van die waarden had moeten worden geweigerd.
    
    In bestaande situaties wordt volgens de nota met bestaande rechten rekening gehouden conform de Wet milieubeheer. Verder kan volgens de nota voor vergunningplichtige bedrijven op basis van het principe "niet meer geluid dan nodig" een lagere grenswaarde worden opgelegd.
    
    In dit kader heeft het dagelijks bestuur in voorschrift 3.3.2 bepaald dat binnen zes maanden na het in werking treden van de vergunning de daar bedoelde geluidreducerende maatregelen moeten zijn uitgevoerd en dat uiterlijk zeven maanden na het in werking treden van de vergunning nametingen moeten zijn overgelegd waaruit moet blijken welke reductie met deze maatregelen wordt bereikt en welke immissieniveaus resteren op de in voorschrift 3.3.1 genoemde posities.
    
    Uitgaande van de door het dagelijks bestuur gehanteerde uitgangspunten brengt dit mee dat de waarden van voorschrift 3.3.1 in elk geval na voornoemde termijn van uiterlijk zeven maanden
    
    niet langer als toereikend kunnen worden beschouwd. In voorschrift 3.3.2 wordt vermeld dat de milieudienst op basis van de nametingen de geluidnormen van voorschrift 3.3.1 zal aanpassen. Voorschrift 3.3.2 brengt ten aanzien van de periode na voornoemde termijn echter op zichzelf geen verandering in de waarden van voorschrift 3.3.1. Daargelaten welke lagere waarden in redelijkheid toereikend kunnen worden geacht, heeft het dagelijks bestuur zich gelet hierop in strijd met de door hem gehanteerde uitgangspunten op het standpunt gesteld dat de voorschriften 3.3.1 en 3.3.2 in onderlinge samenhang bezien toereikend zijn ter beperking van geluidhinder. Het bestreden besluit berust in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
    
    Gelet hierop behoeft hetgeen [appellanten] overigens omtrent het langtijdgemiddeld geluidniveau hebben aangevoerd geen bespreking.
    
    2.3.5. Voor zover [appellanten] betogen dat de gestelde geluidgrenswaarden voor het piekgeluidniveau te ruim zijn, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.3.6. Ingevolge voorschrift 3.3.3, voor zover hier van belang, mag, van maandag 0.00 uur tot en met vrijdag 23.00, het maximale geluidniveau LA, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, op de in tabel II genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijke de dag-, avond en nachtperiode.
    
    Ingevolge voorschrift 3.3.5, voor zover hier van belang, mag vanaf vrijdag 23.00 uur tot en met zondag 24.00 uur het piekniveau (Lmax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties en door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en plaatsvindende activiteiten, op de in tabel III genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden van 65, 60 en 55 dB(A) in de dag-, avond en nachtperiode.
    
    2.3.7. In Bijlage 5 van de nota wordt gesteld dat de beoordeling van piekgeluidniveaus gebeurt conform de Handreiking. In hoofdstuk 4 van de Handreiking wordt aanbevolen om - als geen gemeentelijk geluidbeleid is geformuleerd - aan te sluiten bij de systematiek van de circulaire Industrielawaai. De in de voorschriften 3.3.3 en 3.3.5 gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau zijn niet hoger dan de volgens de Handreiking aanvaardbaar geachte waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Het dagelijks bestuur heeft deze grenswaarden in redelijkheid toereikend kunnen achten.
    
    2.4. [appellanten] betogen dat in voorschrift 3.3.4 ten onrechte een uitzondering op de in voorschrift 3.3.3 gestelde piekgeluidgrenswaarden is gemaakt voor het laden en lossen in de dagperiode. De piekgeluidbelasting hiervan is volgens hen ten onrechte niet in het akoestisch onderzoek betrokken. Volgens [appellanten] kan vergunninghoudster zich in zoverre niet beroepen op bestaande rechten. Verder mag deze uitzondering uit de Handreiking en de nota volgens [appellanten] niet gelden voor een fabriek in een rustige woonwijk. Ook mag deze uitzondering niet gelden in het weekeind, in verband met de mogelijkheid tot handhaving, aldus [appellanten].
    
    2.4.1. Ingevolge voorschrift 3.3.4 zijn de in tabel II opgenomen piekniveaus niet van toepassing op het laden en lossen voor zover dit plaatsvindt tussen 7.00 en 19.00 uur.
    
    2.4.2. In paragraaf 3.2 van de Handreiking wordt vermeld dat het mogelijk is piekgeluidgrenswaarden in de dagperiode niet van toepassing te doen zijn op laden en lossen op het terrein van de inrichting, mits een bestuurlijke afweging wordt verricht en de laad- en losactiviteiten niet worden veroorzaakt door de hoofdactiviteit. In de Handreiking wordt op deze mogelijkheid geen uitzondering gemaakt voor situaties die door [appellanten] worden omschreven als fabriek in een rustige woonwijk.
    
    Voorschrift 3.3.4 heeft uitsluitend betrekking op laad- en losactiviteiten in de dagperiode op dagen buiten de weekeinden. Op grond van de stukken, waaronder het deskundigenbericht van de StAB, is aannemelijk dat het niet mogelijk is door het treffen van maatregelen aan de voor die periode gestelde grenswaarden te voldoen. Het dagelijks bestuur heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 3.3.4 niet leidt tot een ontoereikend beschermingsniveau. In verband hiermee behoefden in het akoestisch onderzoek de piekgeluidniveaus verder niet met inbegrip van het laden en lossen te worden bepaald.
    
    2.5. [appellanten] betogen dat voorschrift 3.13.1, eerste volzin, te vaag is, nu hierin is voorgeschreven dat gevaarlijke stoffen - dit betreft volgens [appellanten] met name natronloog - moeten worden opgeslagen conform richtlijn PGS 15. In de tweede volzin van dit voorschrift blijft volgens hen onduidelijk onder welke condities de werkvoorraad dient te worden bewaard en welke maximale werkvoorraad is vergund.
    
    2.5.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat in voorschrift 3.13.1 wordt verwezen naar richtlijn PGS 15 om het bedrijf voldoende flexibiliteit te geven in het treffen van passende maatregelen. Mede gelet op het bepaalde in voorschrift 3.6.2 is volgens het dagelijks bestuur voor vergunninghoudster voldoende duidelijk welke maatregelen zij op grond van richtlijn PGS 15 moet treffen. De toestemming voor de opslag van een werkvoorraad natronloog in de tweede volzin van voorschrift 3.13.1 is overbodig en zal worden geschrapt, aldus het dagelijks bestuur.
    
    2.5.2. In voorschrift 3.6.2 is bepaald dat stoffen zodanig moeten worden bewaard, getransporteerd en gebruikt dat geen verontreiniging van de bodem optreedt; opslag van en werkzaamheden met voor het milieu schadelijke stoffen mogen alleen in of boven een lekbakconstructie plaatsvinden.
    
    In voorschrift 3.13.1 is bepaald dat gevaarlijke stoffen in emballage moeten worden opgeslagen overeenkomstig de richtlijn PGS 15. In de werkplaats mag een werkvoorraad aanwezig zijn.
    
    2.5.3. De Afdeling overweegt dat in een vergunningvoorschrift slechts met een verwijzing naar richtlijn PGS 15 kan worden volstaan, mits voldoende duidelijk is welke verplichtingen in het concrete geval uit die richtlijn voortvloeien. In het onderhavige geval is, nu dit ook anderszins niet genoegzaam uit de vergunning blijkt, zonder nadere concretisering in voorschrift 3.13.1, eerste volzin, niet duidelijk voor welke stoffen en activiteiten aan welke delen van richtlijn PGS 15 moet worden voldaan. Het bestreden is besluit is, wat voorschrift 3.13.1, eerste volzin, betreft dan ook in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.
    
    Gelet op het nadere standpunt van het dagelijks bestuur omtrent voorschrift 3.13.1, tweede volzin, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met het algemene beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
    
    2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het de voorschriften 3.3.1, 3.3.2 en 3.13.1 betreft. Het dagelijks bestuur dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.7. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van de milieudienst West-Holland van 8 mei 2007, kenmerk 12988/06, voor zover het de voorschriften 3.3.1, 3.3.2 en 3.13.1 betreft;
    
    III. draagt het dagelijks bestuur van de milieudienst West-Holland op om binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V. veroordeelt het dagelijks bestuur van de milieudienst West-Holland tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 652,98 (zegge: zeshonderdtweeënvijftig euro en achtennegentig cent), waarvan € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de milieudienst West-Holland aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat de milieudienst West-Holland aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 juni 2008
    
    271.