ECLI:NL:RVS:2010:BO4850, Raad van State, 24-11-2010, 201003665/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2009 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister), mede namens de staatssecretaris van Financiën (hierna: de staatssecretaris), voor zover hier van belang, de onroerende zaak "De Waterhaan" te Reeuwijk aangemerkt als landgoed en als zijnde niet opengesteld voor het publiek.

201003665/1/H2.
      Datum uitspraak: 24 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 17 maart 2010 in zaak nr. 09/7556 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, en de staatssecretaris van Financiën, thans de minister van Financiën.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 april 2009 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (hierna: de minister), mede namens de staatssecretaris van Financiën (hierna: de staatssecretaris), voor zover hier van belang, de onroerende zaak "De Waterhaan" te Reeuwijk aangemerkt als landgoed en als zijnde niet opengesteld voor het publiek.
    
    Bij besluit van 21 september 2009 hebben de minister en de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 maart 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en de minister van Financiën hebben verweerschriften ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 november 2010, waar [appellant], vertegenwoordigd door drs. I.W.M. Duijvestijn, werkzaam bij ID monumenten en landgoederen Advies bv, en de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Daniels, werkzaam bij het ministerie, en de minister van Financiën, vertegenwoordigd door mr. F. Hoppel, werkzaam bij het Directoraat-Generaal Belastingdienst, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder a, van de Natuurschoonwet 1928 (hierna: de Nsw) wordt in deze wet onder landgoed verstaan een in Nederland gelegen, geheel of gedeeltelijk met natuurterreinen, bossen of andere houtopstanden bezette onroerende zaak - waaronder begrepen die waarop een buitenplaats of andere, bij het karakter van het landgoed passende, opstallen voorkomen - voor zover het blijven voortbestaan van die onroerende zaak in zijn karakteristieke verschijningsvorm voor het behoud van het natuurschoon wenselijk is.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, voor zover thans van belang, doet de eigenaar die zijn onroerende zaak aangemerkt wenst te zien als een landgoed, een daartoe strekkend verzoek aan de minister en staatssecretaris dat wordt ingediend bij de minister.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, vindt, indien tot een verkrijging in de zin van de Successiewet 1956 een onroerende zaak behoort, die is aangemerkt als een landgoed - mits aan de in het volgende lid gestelde voorwaarden is voldaan - geen invordering plaats van het verschil tussen het volgens de opgelegde aanslag verschuldigde recht van successie, recht van overgang of recht van schenking en de belasting, welke verschuldigd zou zijn, indien de onroerende zaak wordt gesteld op de helft van de waarde in het economische verkeer, welke op het tijdstip van de verkrijging aan de zaak zou moeten worden toegekend, in geval daarop de last rustte om het gedurende een tijdvak van 25 jaren als zodanig in stand te houden en geen opgaand hout te vellen, dan volgens de regels van normaal bosbeheer noodzakelijk of gebruikelijk is. Voor zover het landgoed overeenkomstig de door de minister en staatssecretaris goedgekeurde regelen voor het publiek is opengesteld, wordt, in afwijking in zoverre van de vorige volzin, de waarde van dat landgoed gesteld op nihil.
    
    2.1.1. Bij besluit van 20 december 2007 (Stcrt. 2008, 3) hebben de minister en de staatssecretaris bepaald dat een landgoed, voor zover thans van belang, aan de volgende voorwaarden moet voldoen om te kunnen worden aangemerkt als voor het publiek opengesteld:
    
    - het opengestelde gedeelte van het landgoed vormt een aaneengesloten gebied van ten minste 5 hectare;
    
    - er zijn voldoende voor wandelaars vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden die min of meer gelijkmatig over het landgoed zijn verdeeld. Van een min of meer gelijkmatige verdeling is in elk geval geen sprake als wegen en paden voor meer dan de helft van de minimale padlengte aan of langs de rand van het landgoed lopen;
    
    - de hierboven bedoelde wegen en paden moeten een minimale lengte hebben. Hiervoor gelden de volgende normen: 50 meter per hectare bos en 25 meter per hectare overige gronden;
    
    - de openstelling is voor het publiek duidelijk waarneembaar aangegeven met borden, die bij de toegangswegen tot het landgoed zijn geplaatst.
    
    2.2. [appellant] heeft de minister en staatssecretaris verzocht om het aan haar in eigendom toebehorende landgoed "De Waterhaan", voor zover thans van belang, als voor het publiek opengesteld landgoed aan te merken.
    
    De Belastingdienst heeft ter zake van het verzoek op 21 april 2008 positief geadviseerd. Op 6 april 2009 heeft de Belastingdienst het positieve advies gewijzigd in een negatief advies.
    
    Gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: gedeputeerde staten) hebben ter zake van het verzoek op 29 januari 2009 en 16 juli 2009 positief geadviseerd. Volgens gedeputeerde staten kan ook een landgoed als het onderhavige, dat grotendeels uit water bestaat, als voor het publiek opengesteld landgoed worden aangemerkt.
    
    De minister en de staatssecretaris hebben bij besluit van 21 september 2009 de afwijzing van het verzoek gehandhaafd omdat op landgoed "De Waterhaan" geen voor wandelaars vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden aanwezig zijn.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister en staatssecretaris zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat haar landgoed niet als voor het publiek opengesteld landgoed kan worden aangemerkt. Zij voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat artikel 7 van de Nsw niet vereist dat sprake moet zijn van voldoende voor wandelaars vrij toegankelijke en begaanbare wegen en paden en evenmin dat een landgoedeigenaar onderhoudskosten moet maken bij openstelling van zijn landgoed voor het publiek. Verder wijst zij erop dat, hoewel op haar landgoed geen voor wandelaars vrij toegankelijk en begaanbare wegen en paden zijn, het totale watergebied wel volledig toegankelijk is voor bezoekers. Bovendien hebben de Belastingdienst en gedeputeerde staten ter zake van het verzoek positief geadviseerd, aldus [appellant].
    
    2.3.1. Artikel 7 van de Nsw voorziet in fiscale faciliteiten voor eigenaren van onroerende zaken die als landgoed in de zin van de Nsw zijn aangemerkt. Met betrekking tot het successierecht, het schenkingsrecht en het recht van overgang gelden extra voordelen indien het landgoed is opengesteld. Voor de toepassing van die wetten wordt de economische waarde van deze landgoederen dan op nihil gesteld. Artikel 7 van de Nsw geeft de minister en staatssecretaris beleidsvrijheid bij het bepalen wanneer een landgoed als voor het publiek opengesteld landgoed kan worden aangemerkt, hetgeen de rechter terughoudend dient te toetsen.
    
    Volgens het door de minister en staatssecretaris vastgestelde beleid dienen op een landgoed voldoende voor wandelaars vrij toegankelijke en begaanbare wegen aanwezig te zijn, om dat als voor het publiek opengesteld landgoed aan te kunnen merken. De omstandigheid dat de minister en staatssecretaris er niet voor hebben gekozen om ook de aanwezigheid van voldoende vrij toegankelijke en begaanbare vaarwegen van belang te achten, biedt geen grond voor het oordeel dat dit beleid in strijd is met de wet dan wel anderszins kennelijk onredelijk is. De minister en staatssecretaris hebben gemotiveerd aangegeven dat een landgoed dat wordt opengesteld middels waterwegen tot minder overlast en onderhoudskosten zal leiden voor een landgoedeigenaar dan een landgoed dat wordt opengesteld middels wegen en paden. Volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 7 van de Nsw (TK 1926-1927, 413, nr. 3), dienen de hierin neergelegde belastingfaciliteiten ter compensatie van overlast of beperking die landgoedeigenaren mogelijk van een openstelling voor het publiek ondervinden. Bovendien zal volgens de minister en staatssecretaris slechts een relatief klein publiek gebruik kunnen maken van een landgoed dat wordt opengesteld middels waterwegen, terwijl een openstelling binnen de Nsw bedoeld is voor een zo breed mogelijk publiek.
    
    De minister en staatssecretaris hebben aldus gemotiveerd aangegeven waarom landgoed "De Waterhaan", in afwijking van positieve adviezen van gedeputeerde staten, niet als voor het publiek opengesteld landgoed kan worden aangemerkt. Anders dan [appellant] nog heeft gesteld, heeft de Belastingdienst het aanvankelijk uitgebrachte positieve advies gewijzigd in een negatief advies.
    
    Dat waterwegen bij de openstelling van natuurbeheer gebieden in het kader van Programma beheer van belang zijn, zoals [appellant] verder ter zitting heeft gesteld, kan in de onderhavige procedure geen rol spelen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.A. Offers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. T.E. Larsson-van Reijsen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Offers w.g. Larsson-van Reijsen
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
    
    344.