ECLI:NL:RBNNE:2025:2739, Rechtbank Noord-Nederland, 09-07-2025, LEE 25/168, LEE 25/169, LEE 25/170,  LEE 25/ 171, LEE 25/1414 en LEE 25/1469
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom beeindigen bewoning + weigering vergunning legalisatie. Omdat er geen (impliciete) planologische toestemming is verleend voor reguliere bewoning, is de woning planologisch gezien een bedrijfswoning. Omdat de bewoning door eisers niet voldoet aan de eisen die gesteld worden aan bewoning van een bedrijfswoning, heeft het college terecht geconcludeerd dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Handhaving is niet onevenredig. Er is een alternatief voor wonen beschikbaar. Ook de gronden tegen de weigering om te legaliseren slagen niet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt mogen stel-len geen gebruik te willen maken van de bevoegdheid tot wijziging van het plan door het buiten toepassing verklaren van de geluids- en geurnormen in het Omgevingsplan (5.62 en 5.96 Bkl).

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: LEE 25/168, LEE 25/169, LEE 25/170,  LEE 25/ 171, LEE 25/1414 en LEE 25/1469
      
        
        uitspraak van de rechtbank van 9 juli 2025 op de beroepen en verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    
      
        
          [eiseres]
        , uit [plaats], eiseres in LEE 25/168 en LEE 25/171, verzoekster in LEE 25/1414,
      
        
          [eiser]
        , uit [plaats], eiser in LEE 25/169 en LEE 25/170 en verzoeker in LEE 25/1469
      (gemachtigde: mr. P.J.G.G. Sluyter),
      (gezamenlijk aangeduid als: eisers)
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aa en Hunze 
    (gemachtigde: mr. I. van der Meer).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [naam] en [naam] uit [plaats] (derde-partij)
      (gemachtigde: mr. P.M.J. de Goede).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de lasten onder dwangsom die zijn opgelegd om de bewoning van de woning aan de [adres] in [plaats] te (laten) beëindigen, en de weigering van de vergunning om deze bewoning te legaliseren. Eisers hebben beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Zij voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de rechtbank of het college de bestreden besluiten heeft mogen nemen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de beroepen met zaaknummers LEE 25/168 (last onder dwangsom eiseres), LEE 25/169 (last onder dwangsom eiser) en LEE 25/171 (weigering vergunning) ongegrond zijn. Omdat de beroepen ongegrond zijn, worden de daarmee samenhangende verzoeken om voorlopige voorziening met zaaknummers 25/1414 en 25/1469 afgewezen. Het beroep met zaaknummer LEE 25/170 is gegrond omdat het college het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom van 6 juni 2024 aan eiseres niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat eiser geen belanghebbende is bij dat besluit. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft aan eiser en eiseres een last onder dwangsom opgelegd en geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen aan eiseres. Het college is met de bestreden besluiten van 26 november 2024 op de bezwaren van eisers bij de eerdere besluitvorming gebleven. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten en verzocht om een voorlopige voorziening.
    
    
    
      2.1.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. Derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft de beroepen en verzoeken op 3 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres met de gemachtigde van eisers, derde-partij met zijn gemachtigde en de gemachtigde van het college met mr. J.H. Reitsema.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten en totstandkoming van de bestreden besluiten
      
    
    
    
      3. Sinds 1979 is horecabedrijf [restaurant] ([restaurant]) gevestigd aan de [adres] in [plaats]. Dit bedrijf werd destijds geëxploiteerd door eiseres en haar inmiddels overleden echtgenoot [echtgenoot]. Derde-partij woont sinds oktober 1993 in de bedrijfswoning boven [restaurant]. 
    
    
    
      3.1.
      Sinds april 1998 is eiseres feitelijk niet meer betrokken bij de exploitatie van [restaurant] en verhuurde zij het bedrijf aan derde-partij. Sinds 1 januari 2000 is eiseres ook formeel niet meer werkzaam voor [restaurant]. In april 2004 heeft eiseres [restaurant] met de daarboven gevestigde bedrijfswoning verkocht aan derde-partij. Derde-partij exploiteert op dit moment nog steeds dit bedrijf en woont in de bedrijfswoning boven het bedrijf. 
      
    
    
      3.2.
      Op 4 mei 1999 heeft het college een vergunning verleend aan [echtgenoot] voor de realisatie van een nieuwe woning naast [restaurant]. De woning wordt sinds juni 2000 bewoond door eiseres. In 2002 is het perceel [adres] kadastraal gesplitst waardoor een nieuw perceel is gevormd met het adres [adres] waarop de woning van eiseres zich bevindt. Eiser huurt sinds juli 2017 de bovenverdieping van de woning aan de [adres]. 
      
    
    
      3.3.
      Op 6 september 2023 heeft derde-partij verzocht om handhaving omdat de bewoning van de woning aan [adres] niet voldoet aan de vereisten voor bewoning van een bedrijfswoning. 
      
    
    
      3.4.
      Eiseres heeft op 29 februari 2024 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor afwijking van de regels van het Omgevingsplan. Eiseres heeft verzocht om de woning aan de [adres] als zelfstandige woning voor reguliere bewoning te legaliseren, zonodig met gebruikmaking van de bepalingen uit de artikelen 5.62, aanhef, sub c, en 5.96 aanhef en onder c, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl).
      
    
    
      3.5.
      Het college heeft de aanvraag om omgevingsvergunning op 24 april 2024 geweigerd.
      
    
    
      3.6.
      Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.7.
      Het college heeft op 6 juni 2024 een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres omdat eiseres handelt in strijd met het bestemmingsplan door de woning aan de [adres] te (laten) bewonen. Dat is volgens het college een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet. De last luidt:“U dient de overtreding,- de bewoning van het perceel [adres] te [plaats] door uzelf en andere bewoners, binnen twaalf maanden na verzenddatum van deze brief, te (laten) beëindigen en beëindigd te houden. Doet u dit niet, dan verbeurt u een dwangsom van € 10.000,- per maand, voor elke maand dat de overtreding voortduurt met een maximum van €100.000.”
      
    
    
      3.8.
      Eiseres heeft daartegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      3.9.
      Eiser heeft ook bezwaar gemaakt tegen de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom.
      
    
    
      3.10.
      Op 23 juli 2024 heeft derde-partij het college verzocht om handhavend op te treden vanwege de bewoning van de woning aan de [adres] door eiser. 
      
    
    
      3.11.
      Het college heeft op 21 augustus 2024 een last onder dwangsom opgelegd aan eiser omdat eiser handelt in strijd met het bestemmingsplan door de woning aan de [adres] te bewonen. Dat is volgens het college een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet. De last luidt:“U dient de overtreding, de bewoning van het perceel [adres] te [plaats], binnen twaalf maanden na verzenddatum van deze brief, te beëindigen en beëindigd te houden. Doet u dit niet, dan verbeurt u een dwangsom van € 3.000,- per maand, voor elke maand dat de overtreding voortduurt met een maximum van €3.000.”
      
    
    
      3.12.
      Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. 
      
    
    
      3.13.
      Het college heeft het bezwaar van eiseres tegen de geweigerde vergunning op 26 november 2024 ongegrond verklaard en de weigering om vergunning te verlenen in stand gelaten (besluit met kenmerk 2024-005192). Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer LEE 25/171.
      
    
    
      3.14.
      Het college heeft het bezwaar van eiseres tegen de last onder dwangsom van 6 juni 2024 op 26 november 2024 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten onder aanvulling van de motivering (besluit met kenmerk 2024-012339). Eiseres heeft hiertegen beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer LEE 25/168.
      
    
    
      3.15.
      Het college heeft het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom van 6 juni 2024 op 26 november 2024 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten onder aanvulling van de motivering (besluit met kenmerk 2024-012583). Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer LEE 25/170.
      
    
    
      3.16.
      Het college heeft het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom van 21 augustus 2024 op 26 november 2024 ongegrond verklaard en de last onder dwangsom in stand gelaten onder aanvulling van de motivering (besluit met kenmerk 2024-015941). Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld. Dat is het beroep met zaaknummer LEE 25/169.
      
    
    
      3.17.
      Eisers hebben op 14 april 2025 de voorzieningenrechter gevraagd om de werking van de aan hen opgelegde lasten onder dwangsom te verlengen tot zes weken na de uitspraak op de beroepen. Deze verzoeken hebben zaaknummers LEE 25/1414 en LEE 25/1469.
      
    
    
      3.18.
      Het college heeft op 15 mei 2025 de begunstigingstermijn van de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom verlengd tot en met 10 juli 2025.
      
    
    
      3.19.
      Eisers hebben hiertegen bezwaar gemaakt.
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
      
        4. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden en is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) ingetrokken. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. 
      
      
    
    
      4.1.
      Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
      
    
    
      4.2.
      Het verzoek om handhaving met betrekking tot eiseres is gedaan op 6 september 2023 en het verzoek ten aanzien van eiser op 23 juli 2024. Dat betekent dat voor het verzoek van eiseres de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft tot het besluit op het verzoek om handhaving onherroepelijk is. Voor het verzoek van eiser geldt de Omgevingswet. Wel is voor de vraag of het besluit in bezwaar van eiseres in stand kan blijven niet alleen van belang of er sprake is van een overtreding onder het oude recht, maar ook of dat onder het nieuwe recht nog steeds het geval is.
      
    
    
      4.3.
      Op de percelen waarop de woningen van eisers en derde-partij liggen is sinds 1 januari 2024 het Omgevingsplan gemeente Aa en Hunze van toepassing. Het Omgevingsplan bevat een zogenaamd tijdelijk deel dat bestaat uit de voorheen vastgestelde Bestemmingsplan Gasselte, en de omgevingsplanregels van rechtswege (de zogenoemde bruidsschat).
      
    
    
      4.4.
      Voor de percelen waarop de woningen van eisers en derde-partij liggen geldt de bestemming Horeca. Op grond van artikel 11 van de planregels zijn de gronden bestemd voor een horecabedrijf. Er is per bouwperceel één bedrijfswoning toegestaan. Een bedrijfswoning is volgens artikel 1, onder o, van de planregels een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar, gelet op de bestemming van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is.
      
    
    
      4.5.
      Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 
      
      
        
          LEE 25/170 (beroep eiser tegen handhaving jegens eiseres)
        
      
      
      
        5. Voordat de rechtbank inhoudelijk ingaat op de beroepsgronden beoordeelt zij eerst (ambtshalve) of het college eisers bezwaar tegen de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom, terecht ontvankelijk heeft verklaard.
      
      
    
    
      5.1.
      Op grond van artikel 8:1 in samenhang met artikel 7:1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan alleen een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak is een belanghebbende degene met een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang wordt niet voldaan aan de eis dat een belang rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit. Het enkele feit dat sprake is van een contractuele relatie tussen degene tot wie een besluit is gericht en een derde, betekent niet dat het belang van die derde bij dat besluit alleen al daarom een afgeleid belang is. Onderzocht moet worden of die derde los van die contractuele relatie ook een zelfstandig eigen belang heeft bij dat besluit.
      
    
    
      5.2.
      In het door eiser in bezwaar bestreden besluit van 6 juni 2024 is een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. Eiseres is eigenaar van de woning aan de [adres] en moet de overtreding,- de bewoning van het perceel [adres] te [plaats] door haarzelf en andere bewoners - (laten) beëindigen en beëindigd houden. In de last wordt eiseres weliswaar gelast om ook de bewoning door anderen te laten beëindigen, maar de last is niet opgelegd aan eiser. Eiser is niet de geadresseerde van de last en ook geen eigenaar van de woning. Eiser heeft een contractuele relatie met eiseres en zijn belang loopt parallel met dat van de eerstbetrokkene. Er is niet gebleken dat eiser ook zonder deze contractuele relatie met eiseres een zelfstandig belang heeft dat geraakt wordt door dat besluit tot het opleggen van een last aan eiseres. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat eiser geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb is bij de last onder dwangsom die op 6 juni 2024 is opgelegd aan eiseres. Het college had het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom van 6 juni 2024 daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren. Dit beroep is dan ook gegrond en het bestreden besluit van 26 november 2024 aan eiser wordt vernietigd. 
      
      
        
          LEE 25/168 en 25/169 (lasten onder dwangsom)
        
      
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding?
        
      
      6. Eisers voeren aan dat er geen sprake is van een overtreding omdat het gebruik van de woning aan de [adres] in overeenstemming is met de op 4 mei 1999 verleende vergunning voor het oprichten van een woning. De gemeente gaat bij de WOZ-bepaling van [adres] ook uit van een vrijstaande woning met een daarbij behorende hoge waarde, niet van een bedrijfswoning. 
      
      7. De rechtbank overweegt dat de woning aan de [adres] binnen de bestemming Horeca ligt. Binnen die bestemming is reguliere bewoning niet toegestaan. Per bouwperceel is wel één bedrijfswoning toegestaan. Tussen partijen staat niet ter discussie dat de bewoning van de woning door eisers, niet voldoet aan de eisen van bewoning als bedrijfswoning. Eisers zijn niet werkzaam bij [restaurant] en de bewoning door eisers is ook niet anderszins noodzakelijk voor de bedrijfsvoering van [restaurant]. 
      Eisers betwisten dat de woning een bedrijfswoning is. Volgens eisers heeft het college met het verlenen van de vergunning van 4 mei 1999 (impliciet) vrijstelling verleend van het bestemmingsplan voor reguliere bewoning. Het college stelt dat er alleen vrijstelling is verleend voor de bouw van een bedrijfswoning buiten het bouwvlak.
      
    
    
      7.1.
      In het besluit van 4 mei 1999 is een bouwvergunning verleend en vrijstelling verleend van het bestemmingsplan [plaats] Buitengebied. Aan die verleende vrijstelling ligt onder andere de overweging ten grondslag dat “het bouwplan in overeenstemming is met de partieel vast te stellen te herziening van het bestemmingsplan Buitengebied [plaats]” en dat “door de raad van de gemeente Aa en Hunze d.d. 24 april 1998 een voorbereidingsbesluit is vastgesteld voor het betreffende gebied en dat dit voorbereidingsbesluit in werking is getreden op 7 mei 1998”. Verder is in dat besluit van 4 mei 1999 opgenomen dat gedeputeerde staten van Drenthe op 9 maart 1999 hebben besloten de gevraagde verklaring van geen bezwaar te verstrekken. 
      
    
    
      7.2.
      Uit de tekst van het besluit van 4 mei 1999 blijkt niet voor welk strijdig gebruik vrijstelling is verleend. 
    
    
      7.3.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat voor het antwoord op de vraag of impliciet vrijstelling is verleend, bepalend is of uit de aanvraag het (veronderstelde impliciet vergunde) strijdige gebruik zonder meer blijkt.
      
    
    
      7.4.
      In het procesdossier zitten verschillende stukken die te maken hebben met de realisatie van de woning aan de [adres]. Zo heeft [echtgenoot], de overleden echtgenoot van eiseres, het college in oktober 1997 verzocht om vrijstelling van het bestemmingsplan (artikel 19 van de Wet op de ruimtelijke ordening) voor de realisatie van een tweede dienstwoning buiten het bouwvlak op het perceel. In het raadsbesluit van 23 april 1998, is verklaard “dat een herziening van het bestemmingsplan "Buitengebied" (Gasselte) wordt voorbereid voor het realiseren van een vrijstaande dienstwoning op het perceel [adres] te [plaats]”. Op het door de aanvrager ingediende aanvraagformulier bouwvergunning van 8 juli 1998, is aangegeven dat het aangevraagde bouwwerk een woning betreft. Op het voorblad van een (ongedateerde en ongestempelde) overgelegde tekening staat dat het plan de bouw van een bedrijfswoning betreft. Verder is in de aanvraag om een verklaring van geen bezwaar aan het college van gedeputeerde staten van 30 september 1998 bij de omschrijving van de afwijking aangegeven: “buiten bebouwingsvlak”. Ook in een brief van het college aan eiseres van 29 april 1999 over de intrekking van een bouwvergunning voor een zaal, staat dat de aanvraag van 8 juli 1998 is ingediend voor het oprichten van een dienstwoning. 
    
    
      7.5.
      Naar het oordeel van de rechtbank is de in het besluit gekozen bewoording dat er vergunning is verleend voor het oprichten van een “woning” achteraf gezien wellicht ongelukkig maar uit de overgelegde correspondentie blijkt naar het oordeel van de rechtbank voldoende duidelijk dat er slechts vrijstelling is gevraagd voor de bouw buiten het bouwvlak. Uit de correspondentie die is voorafgegaan aan de besluitvorming blijkt niet dat ook vrijstelling voor gebruik voor reguliere bewoning is aangevraagd. Uit de aanvraag valt dus niet zonder meer af te leiden dat de woning in strijd met de regels zou worden gebruikt. Ook is niet gebleken dat het college, zich bewust van het voorgenomen gebruik, de vergunning in weerwil van deze regels heeft verleend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met het besluit van 4 mei 1999 geen impliciete vrijstelling verleend van het oude bestemmingsplan voor het gebruik van de woning voor reguliere bewoning.  
      
    
    
      7.6.
      De stelling van eiseres dat [echtgenoot] na het indienen van de aanvraag in 1998 maar voorafgaand aan de besluitvorming op 4 mei 1999, telefonisch aan een ambtenaar heeft aangegeven niet langer een bedrijfswoning maar een reguliere woning te willen bouwen, wordt op geen enkele manier onderbouwd. Verder maakt het feit dat de woning voor de gemeentelijke belastingen niet is aangemerkt als bedrijfswoning, niet dat daarmee ook de planologische situatie is gewijzigd. Bij een WOZ-taxatie wordt niet gekeken naar de planologisch-juridische situatie.
      
    
    
      7.7.
      Omdat er geen (impliciete) planologische toestemming is verleend voor reguliere bewoning, is de woning aan de [adres] planologisch gezien een bedrijfswoning. Omdat de bewoning door eisers niet voldoet aan de eisen die gesteld worden aan bewoning van een bedrijfswoning, heeft het college terecht geconcludeerd dat er sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Deze beroepsgrond van eisers slaagt niet.
      
      
        
          Grondslag overtreding handhaving eiseres
        
      
      8. De rechtbank constateert dat in het primaire besluit van 6 juni 2024 aan eiseres is gesteld dat er sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Maar omdat het verzoek om handhaving tegen eiseres is ingediend voordat de Omgevingswet in werking trad, is de Wabo nog van toepassing op de afhandeling van dat verzoek. Het feit dat het college de Omgevingswet heeft toegepast in het primaire besluit aan eiseres, wordt weliswaar in het besluit op bezwaar (met kenmerk 2024-012339) niet expliciet herroepen maar de rechtbank vindt dat de grondslag in het besluit op bezwaar voldoende verbeterd is, nu het college in dat besluit aan eiseres verwijst naar het advies van de Commissie van advies voor de bezwaarschriften. De Commissie heeft in haar advies van 5 november 2024 onderkend dat in het geval van eiseres de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024 van toepassing is. De Commissie heeft verder overwogen dat “in beide gevallen [] eenzelfde planregel van toepassing [is], aangezien het tijdelijke omgevingsplan alle vroegere bestemmingplannen omvat. Verder geldt dat zowel de Wabo als de Omgevingswet voorschrijven dat een omgevingsvergunning nodig is voor het in strijd met het bestemmingsplan omgevingsplan uitvoeren van een activiteit. Om deze reden wordt in het hiernavolgende uitgegaan van de Omgevingswet, maar kan daar waar gesproken wordt over het omgevingsplan ook het tot 1 januari 2024 geldende bestemmingsplan 'Gasselte' worden gelezen.”
      De rechtbank betrekt hierbij ook dat het college de last aan eiseres heeft opgelegd omdat het gebruik van de woning in strijd is met de aan het perceel toegekende bestemming, terwijl die bestemming met de inwerkingtreding van de Omgevingswet niet is gewijzigd. Het gebruik van de woning in strijd met de aan het perceel toegekende bestemming levert dus zowel op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo als op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet een overtreding op. 
      
      
        
          Is handhaving onevenredig?
        
      
      9. Eisers voeren aan dat handhaving niet redelijk is en niet op juiste gronden heeft plaatsgevonden. Het college miskent volgens eisers dat de bewoning al sinds juni 2000 plaatsvindt en nooit aanleiding heeft gegeven tot ambtshalve handhavend optreden. Het verzoek om handhaving is ingediend vanwege onderliggende familieruzies en de derde-partij wil druk leggen op eiseres tot verkoop tegen een gering bedrag van de woning aan derde-partij. Op de zitting is door eiseres aangevoerd dat zij mantelzorger is voor eiser en dat hij vanwege zijn medische situatie en (beginnende) Alzheimer niet zelfstandig kan wonen en zijn toestand zal verslechteren als hij moet verhuizen. 
      
      10. De rechtbank overweegt dat het college in de bestreden besluiten haar motivering dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden heeft aangevuld. Het college verwijst naar de reactie op de zienswijzen, het verweerschrift in bezwaar en de overwegingen van de Commissie over evenredigheid van handhaving. Het college is daarbij onder andere ingegaan op de rol van het achterliggende familieconflict als reden voor handhaving, de mogelijkheden voor gedogen, de medische omstandigheden van eiser, het tijdsverloop, de omvang van de overtreding en de financiële gevolgen van handhaving.
    
    
      10.1.
      De rechtbank is van oordeel dat het college terecht en voldoende gemotiveerd mocht stellen dat eisers geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd op grond waarvan handhaven zo onevenredig is dat het niet in verhouding staat tot de daarmee te dienen belangen. Weliswaar wordt de woning al sinds juni 2000 bewoond door eiseres, die op dat moment al geen arbeidsverhouding meer had met [restaurant], maar tijdsverloop voorafgaand aan een besluit tot handhaving is op zichzelf geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhaven moet afzien. Dat is ook niet het geval als het college op de hoogte van de overtreding was of dat kon zijn.Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat er op 6 september 2023 en 23 juli 2024 handhavingsverzoeken zijn ingediend door derde-partij. De belangen van derde-partij moeten daarom ook meegenomen worden in de afweging en de waardering van de zwaarte van de overtreding. Nog daargelaten dat een eventuele oneigenlijke reden voor een verzoek om handhaving op zichzelf geen reden is om van handhaving af te zien, betwist derde-partij dat het verzoek om handhaving is ingediend om de woning van eiseres te verwerven. Derde-partij heeft aangegeven te vrezen dat het gebruik van de woning als reguliere woning tot beperkingen zal leiden voor de bedrijfsvoering van [restaurant]. De woning van eiseres ligt dichtbij het restaurant en bij bijvoorbeeld verkoop van de woning als reguliere woning kunnen klachten van nieuwe bewoners over geur en/of geluidsoverlast, mogelijk leiden tot beperkingen in de bedrijfsvoering van [restaurant]. Ook sociale en medische redenen op zichzelf zijn geen bijzondere omstandigheden die handhaving onevenredig maken. Het is de rechtbank niet gebleken dat eiser door medische redenen geen vervangende woonruimte kan vinden. Het college en derde-partij hebben op de zitting onweersproken gesteld dat de kinderen van eiser voor hem een woonplek met passende zorg hebben geregeld die hij op zeer korte termijn kan betrekken. Eiseres heeft op de zitting aangegeven dat zij voor zichzelf ook een alternatief heeft geregeld. Bij een negatieve uitkomst van haar beroep zal zij gaan reizen, daarna een vervangende woning betrekken en zij zal proberen een door haar verhuurde woning in Assen terug te krijgen. Deze beroepsgrond van eisers slaagt niet.
      
      
        
          Verlengen begunstigingstermijn
        
        11. De rechtbank stelt vast dat het college op 15 mei 2025 de begunstigingstermijn van de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom heeft verlengd tot en met 10 juli 2025. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Het besluit van 15 mei 2025 is een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb; een besluit tot wijziging van het bestreden besluit. Omdat eiseres zich verzet tegen dit besluit van 15 mei 2025, heeft het beroep van eiseres (LEE 25/168) van rechtswege mede betrekking op het besluit van 15 mei 2025.
      
      
    
    
      11.1.
      De rechtbank stelt voorop dat een begunstigingstermijn ertoe strekt de overtreder de gelegenheid te bieden de overtreding te beëindigen zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Als uitgangspunt geldt dat de begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn komt het bestuursorgaan enige vrijheid toe. De begunstigingstermijn is er niet voor bedoeld om de uitkomst van ingesteld beroep af te wachten.
    
    
      11.2.
      De rechtbank stelt vast dat de op 6 juni 2024 gestelde begunstigingstermijn als gevolg van de tegen dit besluit gevoerde procedures is verlengd tot en met 10 juli 2025. Het college heeft de begunstigingstermijn op 15 mei 2025 (mede) verlengd zodat de rechtbank en partijen een passende datum konden vinden voor een spoedige en efficiënte behandeling van de met elkaar samenhangende beroepen en verzoeken om voorlopige voorziening. Die verlenging van de begunstigingstermijn betekent dat eiseres sinds het primaire besluit van 6 juni 2024 ruim een jaar de gelegenheid heeft gehad om te voldoen aan de haar opgelegde last onder dwangsom. Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat deze termijn te kort was om aan de last te voldoen. Daarbij betrekt de rechtbank dat op de zitting is gebleken dat eiseres heeft voorzien in alternatieve -eventueel tijdelijke- woonruimte. Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het college in het besluit van 15 mei 2025 een langere begunstigingstermijn had moeten vaststellen.
      
    
    
      11.3.
      Gelet hierop heeft het college met het bestreden besluit van 15 mei 2025 op goede gronden de begunstigingstermijn slechts verlengd tot 10 juli 2025 en heeft het college verdere verlenging van de begunstigingstermijn kunnen weigeren. 
      
      
        
          Conclusie beroepen LEE 25/168 en 25/169
        
      
      12. De rechtbank is van oordeel dat het college mocht stellen dat de bewoning van de woning aan de [adres] door eisers, een overtreding van de bepalingen uit het bestemmingsplan is. Het college heeft zich ook op het standpunt kunnen stellen dat er geen aanleiding is om van handhaving af te zien. Ook hoefde het college de begunstigingstermijn voor eiseres niet te verlengen tot na 10 juli 2025. De beroepen met zaaknummers LEE 25/168 en LEE 25/169 zijn ongegrond. 
      
      
        
          LEE 25/171 (geweigerde omgevingsvergunning)
        
      
      
      13. Eiseres voert in haar beroepschrift tegen de weigering tot legalisatie aan dat het oordeel van het college dat geen sprake is van legaal gebruik en dat op juiste gronden is besloten de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor legalisatie te weigeren, onjuist is. Eiseres verwijst daarbij naar hetgeen zij in bezwaar heeft aangevoerd. In bezwaar is aangevoerd dat het college de aanvraag niet-ontvankelijk had moeten verklaren omdat deze ziet op het vergunnen van een gebruik (reguliere bewoning) dat reeds vergund is. Op de zitting is door de gemachtigde van eiseres toegelicht dat verder de enige (inhoudelijke) beroepsgrond tegen het bestreden besluit is dat er wel degelijk sprake is van een functionele binding; die vloeit voort uit de aanwijzing als dienstwoning.
      
      14. De rechtbank overweegt, onder verwijzing naar 7.5 dat de woning aan de [adres] een bedrijfswoning betreft en dat reguliere bewoning geen legaal gebruik vormt. Het college heeft om die reden de aanvraag om reguliere bewoning toe te staan, terecht in behandeling genomen als aanvraag om af te mogen wijken van het omgevingsplan.De procedurele beroepsgrond van eiseres slaagt niet.
    
    
      14.1.
      Verder overweegt de rechtbank dat de aanvraag van 29 februari 2024 op twee toestemmingen ziet; het gaat om een (buitenplanse) omgevingsvergunning voor afwijking van het Omgevingsplan én (eventueel) een aanpassing van het Omgevingsplan gemeente Aa en Hunze als bedoeld in de artikelen 5.62 en 5.96 van het Bkl. De inhoudelijke beroepsgrond van eiseres ziet (alleen) op de weigering om het omgevingsplan aan te passen. 
      
      
        14.1.1.
        In de artikelen 5.62 en 5.96 van het Bkl is bepaald dat als een omgevingsplan waarden bevat over het geluid door een activiteit of waarden of afstanden bevat voor geur door een activiteit in (onder andere) de horecasector, in het omgevingsplan kan worden bepaald dat die waarden niet van toepassing zijn op het geluid en de geur door die activiteit op een geluidgevoelig of geurgevoelig gebouw dat eerder functioneel verbonden was met die activiteit. 
        
      
      
        14.1.2.
        
          Dat de woning aan de [adres] feitelijk altijd is gebruikt voor reguliere bewoning, laat onverlet dat het planologisch-juridisch een bedrijfswoning bij een horecabedrijf is. Met de bepalingen uit de artikelen 5.62 en 5.96 van het Bkl heeft het college een discretionaire bevoegdheid gekregen om de geluids- en geurnormen niet van toepassing te verklaren op een gebouw dat eerder functioneel verbonden was met de horecabestemming. Op die manier kan bijvoorbeeld reguliere bewoning (met een beperktere geluids- en geurbescherming) mogelijk worden gemaakt. Het college heeft geweigerd om van deze bevoegdheid tot aanpassing van het Omgevingsplan gemeente Aa en Hunze gebruik te maken omdat van een feitelijke functionele binding in het verleden (tussen de woning en [restaurant]) nooit sprake is geweest en de woning vanaf de aanvang van de bewoning in strijd met het bestemmingsplan is gebruikt. Daarbij heeft het college in het primaire besluit aangegeven dat geen medewerking wordt verleend aan het wijzigen van het gebruik van een gebouw dat enkel mag worden bewoond als bedrijfswoning in reguliere bewoning, omdat dit een onwenselijke situatie oplevert. In het verweer in de bezwaarprocedure heeft het college toegelicht dat de vaste handelswijze van de gemeente op dit punt is dat bedrijfswoningen aan het bedrijf gekoppeld blijven om beperkingen voor de bedrijfsvoering te voorkomen en om een (precedentwerking van) wildgroei aan nieuwe (bedrijfs)woningen te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich op het standpunt mogen stellen geen gebruik te willen maken van de bevoegdheid tot wijziging van het plan door het buiten toepassing verklaren van de geluids- en geurnormen in het Omgevingsplan.
          Omdat ook deze beroepsgrond niet slaagt, is het beroep van eiseres tegen het besluit tot weigeren van legalisatie van de bewoning, ongegrond.
        
        
        
          
            LEE 25/1414 en 25/1469 (verzoeken om voorlopige voorziening)
          
        
        
        
          15. Omdat de beroepen tegen de lasten onder dwangsom (LEE 25/168 en LEE 25/169) ongegrond zijn, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De rechtbank beseft dat afwijzing van de verzoeken betekent dat verzoekers op zeer korte termijn de bewoning moeten beëindigen danwel dwangsommen verbeuren als zij dat niet doen. Maar zoals onder 10.1 is besproken, lijkt het voor verzoekers mogelijk om op korte termijn alternatieve huisvesting te vinden.  
        
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    16. De beroepen met zaaknummers LEE 25/168, LEE 25/169 en LEE 25/171 zijn ongegrond. Dat betekent dat eisers in die zaken geen gelijk krijgen en de bestreden besluiten in stand blijven. De lasten onder dwangsom blijven in stand en de begunstigingstermijn eindigt voor eiseres op 10 juli 2025. Omdat de beroepen ongegrond zijn, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eisers krijgen het griffierecht in die zaken niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    17. Het beroep met zaaknummer LEE 25/170 is wel gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit van 26 november 2024 met kenmerk 2024-012583.
    De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing. De rechtbank zal, doende wat het college had behoren te doen, het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom van 6 juni 2024 aan eiseres, niet ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    
      17.1.
      Omdat het beroep met zaaknummer LEE 25/170 gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten voor deze zaak. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-. 
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen met zaaknummers LEE 25/168, LEE 25/169 en LEE 25/171 ongegrond;
    - verklaart het beroep van eiser met zaaknummer LEE 25/170 gegrond;
    - vernietigt het besluit van 26 november 2024 aan eiser met kenmerk 2024-012583;
    - bepaalt dat het bezwaar van eiser tegen de last onder dwangsom van 6 juni 2024 aan eiseres, niet ontvankelijk is en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 194 voor zaaknummer LEE 25/170 aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser voor zaaknummer LEE 25/170;
    - wijst de verzoeken om voorlopige voorziening met zaaknummers LEE 25/1414 en LEE 25/1469 af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Ketelaars-Mast, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Steenbergen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet en zie ook de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2645. 
  
  
     Artikel 22.1 en 22.2 van de Omgevingswet.
  
  
     Hoofdstuk 22 van het Omgevingsplan.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:844 (https://pi.rechtspraak.minjus.nl/deeplink/ecliSearch?id=ECLI:NL:RVS:2024:844) en de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BI0442.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 3 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2720.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1600, en de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:199. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3282.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1829.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2148.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 27 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2147.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2797.