ECLI:NL:RVS:2007:BB7332, Raad van State, 07-11-2007, 200702220/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-11-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 december 2004 heeft de raad van de gemeente Veere (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van appellant om planschade afgewezen.

200702220/1.
      Datum uitspraak: 7 november 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 06/172 van de rechtbank Middelburg van 15 februari 2007 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de raad van de gemeente Veere.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 december 2004 heeft de raad van de gemeente Veere (hierna: de gemeenteraad) een verzoek van appellant om planschade afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 december 2005 heeft de gemeenteraad het door appellant daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 februari 2007, verzonden op die dag, heeft de rechtbank Middelburg (hierna: de rechtbank) het door appellant daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 maart 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 mei 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2007, waar appellant, bijgestaan door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. M.J. Spierdijk, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan of een vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 van de WRO schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijner laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2.    Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van deze regimes maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
    
    2.3.    Appellant is sinds de jaren zeventig van de 20ste eeuw eigenaar van het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel). Op het perceel, 5.21.65 ha groot, staat een agrarische woning en wordt intensieve veehouderij uitgeoefend. Appellant stelt schade te lijden als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het nieuwe bestemmingsplan), dat op 22 april 1999 door de gemeenteraad van de gemeente Veere is vastgesteld, op 16 juni 2000 in werking is getreden en sinds 21 augustus 2002 onherroepelijk is (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Het bestemmingsplan vervangt het bestemmingsplan "Buitengebied Mariekerke" (hierna: het oude bestemmingsplan). Appellant stelt dat zijn bedrijf een forse waardevermindering heeft ondergaan door de verminderde mogelijkheden van het nieuwe bestemmingsplan.
    
    2.4.    Onder het oude bestemmingsplan hadden zowel de gronden van appellant als de in de omgeving gelegen gronden de bestemming "Agrarische doeleinden, klasse B", bedoeld voor akkerbouw, veeteelt, al dan niet in staand glas uitgeoefende tuinbouw, fruitteelt, bloem- en boomkwekerij en bosbouw met de daarbij behorende bedrijfsgebouwen, nadere bouwwerken en andere werken. Op deze gronden konden onder nader in de voorschriften opgenomen voorwaarden bedrijfsgebouwen ten behoeve van de bestemming worden opgericht, waaronder één bedrijfswoning (na vrijstelling twee) per bedrijf. In het nieuwe bestemmingsplan hebben de gronden behorend bij het bedrijf van appellant de bestemming "Agrarische doeleinden", met de subbestemming "A1". Deze gronden zijn bedoeld voor grondgebonden agrarische bedrijven, intensieve tuinbouw in gebouwen als neventak, toeristisch-recreatief medegebruik en voor het behoud, herstel en de versterking van de aanwezige landschappelijke en/of cultuurhistorische waarden. Verder zijn enkele ondergeschikte niet-agrarische neventakken toegelaten. Hierbij is op de gronden van appellant een als zodanig op de plankaart aangegeven bouwblok opgenomen waarbinnen de bedrijfsgebouwen moeten worden gesitueerd. Hier zijn ook gebouwen voor intensieve veehouderij toegestaan, met dien verstande dat daarvoor een maximum van 982 m2 is bepaald en na vrijstelling van 1.178 m2.
    
    2.5.    De gemeenteraad heeft de besluitvorming gebaseerd op twee adviezen van de Stichting Advies Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) te Rotterdam. In navolging van de SAOZ heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat de bestemmingsplanwijziging van de omliggende gronden niet tot een planologisch nadeliger situatie voor appellant leidt. In navolging van de SAOZ heeft de gemeenteraad zich voorts op het standpunt gesteld dat er sprake is van een planologische verslechtering op de eigen gronden van appellant, maar dat eventuele schade als gevolg van deze planologische verslechtering niet voor vergoeding in aanmerking komt. Aan dit standpunt heeft de gemeenteraad het volgende ten grondslag gelegd. Voor zover in het nieuwe bestemmingsplan het bebouwde oppervlakte voor intensieve veehouderijdoeleinden is beperkt tot 1.178 m2  is niet aannemelijk dat het perceel in de oude situatie een hogere marktwaarde had. Daarbij zijn in aanmerking genomen de op de peildatum al bestaande milieuhygiënische beperkingen, alsmede de destijds ongunstige marktverwachting voor intensieve veehouderijbedrijven en de hoogte van de benodigde investeringen in milieu- en diervriendelijke staltypes en in mest-, varkens- en pluimveerechten. Voor wat betreft de instelling van een bouwblok en de beperking van ander agrarisch gebruik heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat sprake is van passieve risicoaanvaarding, waardoor de eventuele schade voor rekening van appellant dient te blijven.
    
    2.6.    Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeenteraad niet heeft onderkend dat de in het nieuwe bestemmingsplan tot burgerwoning bestemde woning Steengrachtsweg 7 tot een planologische verslechtering leidt, welke verslechtering tot een schadevergoeding dient te leiden.
    
    2.6.1.    Dit betoog faalt. De woning Steengrachtsweg 7 was onder het oude bestemmingsplan bestemd als agrarische woning. De woning was evenwel sinds vele jaren feitelijk in gebruik als burgerwoning. Onder het nieuwe bestemmingsplan is de feitelijke situatie gelegaliseerd en is de woning als burgerwoning bestemd. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 18 juni 2003, 200105642/1, kunnen de bepalingen van het nieuwe bestemmingsplan geen basis vormen voor toekenning van schadevergoeding op grond van artikel 49 WRO indien sprake is van bestaand, niet binnen het oude bestemmingsplan passend, gebruik, terwijl nadien dat gebruik alsnog wordt ingepast in het nieuwe bestemmingsplan. De schade wordt in dat geval niet geacht voort te vloeien uit de bepalingen van het nieuwe plan, doch uit het eerdere illegale gebruik. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 8 september 1998, H01.96.0256, en haar uitspraken van 28 mei 2001, 200003739/1 en 200003740/1, lijdt dit beginsel slechts uitzondering indien van de zijde van benadeelde actie is ondernomen om het illegale gebruik door het bevoegd gezag te doen eindigen of deze de bezwaren tegen de illegale situatie in voldoende mate heeft geuit. 
    
        De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de uitzondering zich hier niet voordoet en er vanuit moet worden gegaan dat de door appellant geleden schade voortkomt uit het eerdere illegale gebruik en niet uit het nieuwe bestemmingsplan. Deze schade komt dan ook niet op de voet van artikel 49 van de WRO voor vergoeding in aanmerking. Noch uit de wet of jurisprudentie vloeit voort dat - zoals appellant stelt - er een uitzondering bestaat voor situaties waarin hem door het nieuwe bestemmingsplan de mogelijkheid tot handhaving wordt ontnomen.
    
    2.7.    Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de gemeenteraad ten onrechte het standpunt heeft ingenomen dat hij ten gevolge van de beperking van de bebouwde oppervlakte voor intensieve veehouderij onder het nieuwe bestemmingsplan geen schade heeft geleden.
    
    2.7.1.    Dit betoog slaagt. Uit het SAOZ-rapport, waarop de gemeenteraad voormeld standpunt heeft gebaseerd, noch uit andere gegevens valt af te leiden dat sprake is van milieuhygiënische beperkingen dan wel andere omstandigheden op grond waarvan de maximale mogelijkheden van het oude planologische regime voor wat betreft de uitbreiding van de bebouwde oppervlakte voor intensieve veehouderij met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten. Het SAOZ rapport vermeldt ook niet dat op dit punt geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie doch slechts dat door de op de peildatum al bestaande milieuhygiënische beperkingen, de destijds ongunstige marktverwachting voor intensieve veehouderijbedrijven en de hoogte van benodigde investeringen in milieu- en diervriendelijke staltypen en in mest-, varkens- en pluimveerechten het niet aannemelijk is dat het perceel van appellant in de oude planologische situatie door de ruimere planologische mogelijkheden voor intensieve veehouderij een hogere marktwaarde had. Op welke concrete gegevens dit standpunt is gebaseerd en in hoeverre dat te verenigen is met het kennelijk ook door de SAOZ gehanteerde uitgangspunt dat op dit punt wel sprake is van een planologisch nadeliger situatie vermeldt het rapport evenwel niet. Gelet hierop acht de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat appellant ten gevolge van de beperking van de bebouwde oppervlakte voor intensieve veehouderij onder het nieuwe bestemmingsplan geen schade heeft geleden.
    
    2.8.    Appellant klaagt met succes dat de rechtbank heeft miskend dat in de beslissing op bezwaar ten onrechte het standpunt is ingenomen dat hij het risico heeft aanvaard dat de agrarische gebruiksmogelijkheden met de komst van het nieuwe bestemmingsplan zouden worden beperkt. Alleen als sprake is van voorzienbaarheid en er in het verleden geen stappen zijn ondernomen tot realisering van de gebruiksmogelijkheden die met het nieuwe regime zijn komen te vervallen, is sprake van passieve risicoaanvaarding. De rechtbank heeft zich voor de vraag geplaatst of onder het oude regime van concrete realisatiepogingen sprake is geweest en die vraag in ontkennende zin beantwoord. Zij is echter ten onrechte voorbij gegaan aan de daaraan voorafgaande vraag of de beperking van de gebruiksmogelijkheden voorzienbaar was. De Afdeling beantwoordt deze vraag ontkennend. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat geen concreet beleidsvoornemen/ruimtelijk plan voor handen was, op grond waarvan appellant er rekening mee diende te houden dat de agrarische gebruiksmogelijkheden zouden worden beperkt. Nu de planologische wijziging niet voorzienbaar was kan geen sprake zijn van het aanvaarden van het risico daarvan. 
    
    2.9.    Appellant betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hem ten onrechte passieve risicoaanvaarding is tegengeworpen voor wat betreft het instellen van een bouwblok op zijn perceel ingevolge het nieuwe bestemmingsplan. Daartoe heeft hij aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat hij na vaststelling van het streekplan - waarmee een dergelijke ontwikkeling voorzienbaar werd - geen concrete pogingen heeft ondernomen om alsnog de bouwmogelijkheden uit het oude bestemmingsplan te benutten. Hij wijst in dat verband nogmaals op de op 15 november 1996 ingediende aanvraag om bouwvergunning voor het oprichten van een vleesvarkensstal.
    
    2.9.1.    Ook dit betoog slaagt. De rechtbank heeft overwogen dat het indienen van de bouwaanvragen in 1996 ten behoeve van het oprichten van de vleesvarkensstal op het perceel van appellant niet als een concrete poging kan worden aangemerkt om de oorspronkelijke bouwmogelijkheden te benutten omdat deze bouwaanvraag binnen het thans opgenomen bouwblok past. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is echter gebleken dat destijds al circa 900 m2 aan bebouwing op het perceel stond en dat door het oprichten van de vleesvarkenstal daar nog eens circa 900 m2 bij zou komen. De totale bebouwing zou dan ongeveer 1800 m2 bedragen. Ingevolge het nieuwe bestemmingsplan is binnen het bouwblok slechts maximaal 1178 m2 aan bebouwing toegestaan. Gelet hierop acht de Afdeling onvoldoende gemotiveerd dat de bouw van de vleesvarkenstal ook onder het nieuwe regime binnen het daarbij ingestelde bouwblok mogelijk was.
    
    2.10.    Het hoger beroep van appellant is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven. De aangevallen uitspraak dient voor het overige, zij het met verbetering van gronden waarop deze berust, te worden bevestigd. De gemeenteraad dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
    
    2.11.    De gemeenteraad dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van appellant gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 15 februari 2007 in zaak no. AWB 06/172; voor zover daarin is bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige met verbetering van de gronden waarop deze rust;
    
    IV.    veroordeelt de raad van de gemeente Veere tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 684,30 (zegge: zeshonderdvierentachtig euro dertig); waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde in hoger beroep verleende rechtsbijstand, het dient door de gemeente Veere aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de gemeente Veere aan appellant het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 214,00 (zegge: tweehonderdveertien euro) voor de behandeling het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    	w.g. Ouwehand
      Voorzitter    				ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar 7 november 2007
    
    224