ECLI:NL:RVS:2020:2519, Raad van State, 28-10-2020, 201906680/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk [appellante] wegens strijd met de beheersverordening "Elsenburgerbos-TNO/Pasgeld" gelast de bedrijfsactiviteiten hoger dan categorie 2 (of daarmee naar hun aard vergelijkbare bedrijfsactiviteiten) te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 15.000 per week. [appellante] exploiteert aan de [locatie] te Rijswijk een bedrijf voor onder meer het inzamelen van afval- en grondstoffen, de op- en overslag van afval- en grondstoffen, en containerservice. Op grond van de beheersverordening geldt dat bedrijfsactiviteiten tot en met ten hoogste categorie 2 zijn toegestaan en bedrijfsactiviteiten die naar hun aard daarmee vergelijkbaar zijn. [appellante] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:217, dat, gelet op artikel 3.39, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening, de beheersverordening is vervallen.

201906680/1/R4.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd te Rijswijk,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 juli 2019 in zaak nr. 19/189 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 juli 2018, gewijzigd bij besluit van 31 oktober 2018, heeft het college [appellante] wegens strijd met de beheersverordening "Elsenburgerbos-TNO/Pasgeld" gelast de bedrijfsactiviteiten hoger dan categorie 2 (of daarmee naar hun aard vergelijkbare bedrijfsactiviteiten) zoals vermeld in de als bijlage 1 bij de regels van de beheersverordening opgenomen ‘Staat van Bedrijfsactiviteiten’ te staken en gestaakt te houden onder oplegging van een dwangsom van € 15.000 per week met een maximum van € 150.000.
    Bij besluit van 29 november 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend en bij die gelegenheid verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter van de Afdeling heeft op 6 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:985, uitspraak gedaan op dat verzoek en daarbij de besluiten van 20 juli 2018, 31 oktober 2018 en 29 november 2018 geschorst.
    Het college en [appellante] hebben daarna nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting gevoegd met zaak 201906681/1 behandeld op 6 juli 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. Y. Demirci en mr. R. Benhadi, advocaten te Nijmegen, en door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier, advocaat te Den Haag, bijgestaan door mr. D. Prevoo en C.G.J.A. van Dijk, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] exploiteert aan de [locatie] te Rijswijk een bedrijf voor onder meer het inzamelen van afval- en grondstoffen, de op- en overslag van afval- en grondstoffen, en containerservice. Op grond van artikel 3.2.4, aanhef en sub b, van de beheersverordening geldt dat bedrijfsactiviteiten tot en met ten hoogste categorie 2 zoals opgenomen in de als bijlage 1 bij deze regels vermelde ‘Staat van Bedrijfsactiviteiten’ zijn toegestaan en bedrijfsactiviteiten die naar hun aard daarmee vergelijkbaar zijn.
    2.    Het college heeft naar aanleiding van controles op 17 mei 2017, 23 oktober 2017, 7 maart 2018 en 29 mei 2018 geconstateerd dat de bedrijfsactiviteiten van [appellante] vallen onder ten minste milieucategorie 4.2 zoals opgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Gelet hierop wordt volgens het college gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) in samenhang gelezen met artikel 3.2.4 van de beheersverordening.
        De last houdt in dat bedrijfsactiviteiten hoger dan categorie 2 (of daarmee naar hun aard vergelijkbare bedrijfsactiviteiten) zoals opgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten moeten worden beëindigd.
    Beoordeling hoger beroep
    3.    [appellante] betoogt onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:217, dat, gelet op artikel 3.39, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), de beheersverordening is vervallen door het vaststellen van de "parapluherziening parkeernormering Rijswijk" (hierna: de parapluherziening).
        Hierdoor is er geen sprake meer van overtreding van de beheersverordening, en daarmee geen bevoegdheid voor het college om handhavend op te treden.
    3.1.    Artikel 3.39, tweede lid, van de Wro bepaalt dat op het tijdstip van inwerkingtreding van een bestemmingsplan voor een gebied waarvoor een beheersverordening geldt, de beheersverordening vervalt voor zover zij op dat gebied betrekking heeft.
    3.2.    Het betoog van [appellante] komt erop neer dat met de parapluherziening een bestemmingsplan is vastgesteld voor het gebied waarvoor de beheersverordening geldt, waardoor deze verordening is vervallen.
    3.3.    De parapluherziening is niet een zelfstandig ruimtelijk plan met een integrale planologische regeling voor het gebied waarop de herziening betrekking heeft. Zoals met name uit artikel 3 van de parapluherziening en ook uit de toelichting erbij blijkt, is deze herziening een besluit dat er slechts toe strekt de voor het grondgebied al vastgestelde ruimtelijke plannen te wijzigen door aan die plannen voorschriften over parkeren toe te voegen. Dit was nodig omdat dergelijke voorschriften na het vervallen van artikel 8, vijfde lid, van de Woningwet niet langer in de gemeentelijke bouwverordening konden worden opgenomen.
    3.4.    Onder ruimtelijke plannen waarop de parapluherziening betrekking heeft, worden op grond van artikel 1.3 van de parapluherziening, kort weergegeven, verstaan: alle bestemmingsplannen en daarmee gelijk te stellen besluiten. De Afdeling gaat ervan uit dat een beheersverordening moet worden beschouwd als een met een bestemmingsplan 'gelijk te stellen besluit', en daarmee als een ruimtelijk plan in de zin van de parapluherziening.
        De parapluherziening kan worden gezien als een bundel besluiten tot wijziging van (de voorschriften van) de diverse in de gemeente geldende bestemmingsplannen en beheersverordeningen.
         De gemeenteraad heeft deze wijzigingsbesluiten uitdrukkelijk vastgesteld als (besluiten tot wijziging van) een bestemmingsplan op grond van artikel 3.1 van de Wro.
        Een besluit tot wijziging van een bestemmingsplan op grond van artikel 3.1 van de Wro kan echter niet, zoals het college kennelijk meent, een beheersverordening wijzigen of aanvullen op de wijze die de gemeenteraad in dit geval heeft bedoeld. Een beheersverordening is immers een besluit op een andere grondslag, namelijk artikel 3.38 van de Wro. Een wijziging van een beheersverordening, zoals hier, door er extra voorschriften aan toe te voegen, kan alleen plaatsvinden bij een besluit op diezelfde wettelijke grondslag.
        Dat een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan een beheersverordening niet kan wijzigen of aanvullen, volgt ook uit het wettelijk stelsel van de Wro. Zoals in de door [appellante] aangehaalde uitspraak van 22 januari 2020 is geconcludeerd, kan op grond van artikel 3.39 van de Wro niet tegelijkertijd een planologische regeling vastgesteld worden op grond van artikel 3.1 (een bestemmingsplan) en op grond van artikel 3.38 (een beheersverordening).
        De conclusie is dat, voor zover met de parapluherziening is beoogd aan de in de gemeente geldende beheersverordeningen aanvullende parkeervoorschriften toe te voegen, dit in strijd is met het stelsel van de Wro zoals dat onder meer tot uitdrukking komt in de artikelen 3.1, 3.38 en 3.39, in onderling verband gelezen. Te meer nu er geen misverstand behoort te bestaan welk planologisch regime geldt, moet de parapluherziening in zoverre onverbindend worden geacht. Als de gemeenteraad alsnog aan de beheersverordeningen in de gemeente parkeervoorschriften wil toevoegen, kan hij dat doen door middel van afzonderlijke wijzigingsbesluiten of door middel van het in één keer vaststellen van een parapluherziening voor alle beheersverordeningen in de gemeente, zoals naar de Afdeling bekend is ook in andere gemeenten is gedaan.
        Gezien het voorgaande is van het vervallen van de beheersverordening vanwege het vaststellen en in werking treden van een bestemmingsplan, anders dan [appellante] betoogt, geen sprake.
         Het betoog faalt.
    4.    Artikel 3.2.4, aanhef en sub b, van de beheersverordening bepaalt dat de gronden ter plaatse van het vlak 'Bedrijventerrein' tevens bedoeld zijn voor bedrijven waarvan de bedrijfsactiviteiten niet behoren tot en met ten hoogste categorie 2 zoals opgenomen in de als bijlage 1 bij deze regels opgenomen 'Staat van Bedrijfsactiviteiten', maar die naar hun aard daarmee vergelijkbaar zijn. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bij de uitleg van de voorwaarde dat sprake moet zijn van 'naar de aard vergelijkbare bedrijfsactiviteiten' niet (mede) mag worden gekeken naar de vraag of de (milieu)gevolgen van die activiteiten vergelijkbaar zijn.
    4.1.    De bewoordingen van artikel 3.2.4, aanhef en sub b, van de regels bieden geen steun voor het oordeel dat bij de beoordeling of bedrijfsactiviteiten naar hun aard vergelijkbaar zijn, niet mede mag worden gekeken naar de (aard van de) ruimtelijke gevolgen die optreden bij die bedrijfsactiviteiten. De strekking van deze bepaling geeft daarvoor evenmin steun. De Staat van Bedrijfsactiviteiten heeft tot doel om de toelaatbaarheid van verschillende soorten bedrijvigheid te reguleren met het oog op de effecten van die bedrijvigheid op de omgeving. De strekking van artikel 3.2.4, aanhef en sub b, is dat naast de op de als 'Bedrijventerrein' expliciet toegelaten bedrijfsactiviteiten van ten hoogste categorie 2 uit die Staat van Bedrijfsactiviteiten, uitsluitend bedrijfsactiviteiten toelaatbaar zijn die wat hun effecten op de omgeving betreft vergelijkbaar zijn. Bij de toepassing van deze bepaling gaat het er - anders dan [appellante] heeft betoogd - niet zozeer om of onderdelen van de bedrijfsactiviteiten afzonderlijk vergelijkbaar zijn met ten hoogste categorie 2, maar of de bedrijfsactiviteiten in het geheel vergelijkbaar zijn.
         De rechtbank heeft deze bepaling terecht op deze wijze uitgelegd.
        Het betoog faalt.
    5.    Er is geen aanleiding te twijfelen aan de conclusie van het college dat de bedrijfsactiviteiten van [appellante] vielen onder categorie 4.2 zoals opgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten. De bedrijfsactiviteiten kwalificeren als een vuiloverslagstation.
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de activiteiten van [appellante] in strijd zijn met de beheersverordening. Het college was bevoegd handhavend op te treden.     
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien. Het gaat daarbij om de omstandigheid dat [appellante] al ruim 18 jaar is gevestigd is op de huidige locatie en min of meer dezelfde bedrijfsactiviteiten heeft verricht, meerdere milieuvergunningen zijn verkregen, het college in 18 jaar tijd niets heeft opgemerkt over (vermeende) planologische strijdigheid en om de financiële gevolgen van de last onder dwangsom. Bovendien wordt volgens [appellante] tegen de naast haar inrichting gelegen bakkerij niet handhavend opgetreden.
    6.1.    Wat [appellante] heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college had moeten afzien van het opleggen van deze last.
        Aan de omstandigheid dat [appellante] al geruime tijd op het perceel is gevestigd, zonder dat daartegen handhavend is opgetreden, heeft [appellante] niet het vertrouwen kunnen ontlenen dat het college niet tot handhaving zou kunnen overgaan in geval een of meer overtredingen worden geconstateerd. Daarbij is van belang dat handhaving tegen een met de wet strijdige situatie als uitgangspunt heeft te gelden. Bovendien is niet gebleken dat het college de overtreding bewust gedurende een lange periode ongemoeid heeft gelaten.
        Dat voor het in werking hebben van de inrichting van [appellante] vergunningen zijn verleend die betrekking hebben op meer activiteiten dan op grond van de beheersverordening mogelijk zijn, is ook geen bijzondere omstandigheid die voor het college aanleiding zou moeten zijn om af te zien van handhavend optreden. Het bestaan van die vergunningen doet niets toe of af aan het feit dat [appellante] de beheersverordening overtreedt door haar inrichting in de huidige omvang ter plaatse te exploiteren
        Over de gestelde financiële gevolgen wordt overwogen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4401), de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene, ten laste van wie wordt gehandhaafd, geen grond biedt voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoort af te zien.
         Het beroep op het gelijkheidsbeginsel is voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog over het gelijkheidsbeginsel niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    6.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de door [appellante] genoemde omstandigheden geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan van het college mag worden gevergd van handhavend optreden af te zien.
         Het betoog faalt.
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opgelegde last onder dwangsom voldoende duidelijk is. Zij voert aan dat het college per bedrijfsactiviteit had moeten aangeven of deze in strijd is met de beheersverordening. Bovendien is de last te verstrekkend, omdat deze ziet op alle bedrijfsactiviteiten.
    7.1.    Het college heeft [appellante] gelast om bedrijfsactiviteiten hoger dan categorie 2 (of daarmee naar hun aard vergelijkbare bedrijfsactiviteiten) te staken en gestaakt te houden. Dit betekent niet, zoals de rechtbank heeft overwogen, dat [appellante] alle bedrijfsactiviteiten hoger dan categorie 2 moet staken en gestaakt moet houden. Bedrijfsactiviteiten die naar hun aard vergelijkbaar zijn met categorie 2 zijn op het perceel toegestaan.
         De opgelegde last is voldoende duidelijk. Het is, anders dan [appellante] in feite wenst, bij het opleggen van een last tot beëindiging van een overtreding als hier aan de orde niet noodzakelijk - en ook niet uitvoerbaar - om te vermelden door welke wél toegestane bedrijfsactiviteiten de illegale bedrijfsactiviteiten kunnen worden vervangen.
         Het betoog faalt.
    Slotoverwegingen
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Omdat hiermee uitspraak wordt gedaan op het hoger beroep, vervalt de door de voorzieningenrechter bij uitspraak van 6 april 2020 uitgesproken schorsing van de opgelegde last, en herleeft deze. Omdat het niet mogelijk is om per direct aan de last te voldoen, zal de Afdeling met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht een voorlopige voorziening treffen.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Rijswijk van 20 juli 2018, kenmerk IN/20072018, van 31 oktober 2018, kenmerk 18.091770 en van 29 november 2018, kenmerk 18.101810, tot zestien weken na de dag van openbaarmaking van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
    262-935.