ECLI:NL:RVS:2020:2472, Raad van State, 21-10-2020, 201908954/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 30.000,00. Aan [appellante] is bij besluit van 29 december 2009 een last onder dwangsom opgelegd teneinde het gebruik van de recreatiewoning [...] op het perceel aan de [locatie] te [plaats] voor permanente bewoning in strijd met het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Ambt Montfort" voor 1 juli 2010 te staken en gestaakt te houden. Als niet aan de last wordt voldaan, verbeurt [appellante] een dwangsom van € 250,00 per dag, met een maximum van € 30.000,00. Het college heeft de begunstigingstermijn bij besluit van 19 november 2010 verlengd tot 1 december 2016. Niet in geschil is dat na 1 december 2016 niet aan de last is voldaan en dat het maximum bedrag aan dwangsommen na 1 april 2017 is verbeurd.

201908954/1/R2.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Herkenbosch, gemeente Roerdalen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 11 november 2019 in zaak nr. 18/1728 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen van in totaal € 30.000,00.
    Bij besluit van 30 mei 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en haar medegedeeld dat wordt gewacht met invordering totdat het invorderingsbesluit formele rechtskracht heeft gekregen.
    Bij uitspraak van 11 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. D. Dronkers, advocaat te Roermond, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.R.P. Lamers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Aan [appellante] is bij besluit van 29 december 2009 een last onder dwangsom opgelegd teneinde het gebruik van de recreatiewoning [...] op het perceel aan de [locatie] te [plaats] voor permanente bewoning in strijd met het ten tijde van belang ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied Ambt Montfort" voor 1 juli 2010 te staken en gestaakt te houden. Als niet aan de last wordt voldaan, verbeurt [appellante] een dwangsom van € 250,00 per dag, met een maximum van € 30.000,00. Het college heeft de begunstigingstermijn bij besluit van 19 november 2010 verlengd tot 1 december 2016. Niet in geschil is dat na 1 december 2016 niet aan de last is voldaan en dat het maximum bedrag aan dwangsommen na 1 april 2017 is verbeurd.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om tot invordering over te gaan, nu [appellante] na 1 december 2016 de recreatiewoning is blijven bewonen en het maximum aan opgelegde dwangsommen daardoor na 1 april 2017 is verbeurd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de persoonlijke omstandigheden van [appellante] onvoldoende bijzonder zijn om tot de conclusie te komen dat het college om die reden geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De rechtbank heeft daarnaast overwogen dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. [appellante] heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aangetoond dat alleen zij niet is gewaarschuwd in verband met het eindigen van de begunstigingstermijn. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat, voor zover [appellante] een beroep heeft willen doen op de uitzondering op het uitgangspunt dat geen rekening wordt gehouden met de financiële draagkracht van de overtreder, dit beroep niet slaagt, omdat zij daartoe geen stukken heeft overgelegd.
    Verjaring
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet bevoegd was om het invorderingsbesluit te nemen. Zij voert aan dat de bevoegdheid tot invordering op 24 november 2018 is verjaard, omdat het college na de schriftelijke aanmaning van 24 november 2017 geen stuitingshandelingen meer heeft verricht. Weliswaar staat in het besluit van 30 mei 2018 dat met de invordering wordt gewacht totdat het invorderingsbesluit in rechte onaantastbaar is, maar deze mededeling is volgens [appellante] geen uitstel van betaling en daarmee is de verjaringstermijn dus ook niet verlengd. Zij verwijst daarbij naar de uitspraken van de Afdeling van 9 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1268, en 5 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2523.
    3.1.    Artikel 4:94 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. Het bestuursorgaan kan de wederpartij uitstel van betaling verlenen.
    […].
    3. De beschikking tot uitstel van betaling vermeldt de termijn waarvoor het uitstel geldt.
    […]."
        Artikel 4:104 luidt:
    "1. De rechtsvordering tot betaling van een geldsom verjaart vijf jaren nadat de voorgeschreven betalingstermijn is verstreken.
    2. Na voltooiing van de verjaring kan het bestuursorgaan zijn bevoegdheden tot aanmaning en verrekening en tot uitvaardiging en tenuitvoerlegging van een dwangbevel niet meer uitoefenen."
        Artikel 4:105 luidt:
    "1. De verjaring wordt gestuit door een daad van rechtsvervolging overeenkomstig artikel 316, eerste lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. Artikel 316, tweede lid, van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek is van overeenkomstige toepassing.
    2. Erkenning van het recht op betaling stuit de verjaring van de rechtsvordering tegen hem die het recht erkent."
        Artikel 4:106 luidt:
    "Het bestuursorgaan kan de verjaring ook stuiten door een aanmaning als bedoeld in artikel 4:112, een beschikking tot verrekening of een dwangbevel dan wel door een daad van tenuitvoerlegging van een dwangbevel."
        Artikel 4:111 luidt:
    "1. De verjaringstermijn van de rechtsvordering tot betaling aan een bestuursorgaan wordt verlengd met de tijd gedurende welke de schuldenaar na de aanvang van die termijn uitstel van betaling heeft.
    […]."
        Artikel 5:35 luidt:
    "In afwijking van artikel 4:104 verjaart de bevoegdheid tot invordering van een verbeurde dwangsom door verloop van een jaar na de dag waarop zij is verbeurd."
    3.2.    Het besluit van 24 oktober 2017 is een invorderingsbesluit en ziet op de invordering van de dwangsommen die in de periode van
    2 december 2016 tot en met 1 april 2017 zijn verbeurd. De verjaringstermijn van een jaar is met de aanmaning van 24 november 2017 gestuit. Daarmee is de verjaringstermijn van de bevoegdheid tot invordering op 24 november 2017 opnieuw gaan lopen. Dit betekent dat de bevoegdheid tot invordering ten tijde van het besluit van 30 mei 2018 nog niet was verjaard.
        Daarnaast is de Afdeling van oordeel dat het college bij het besluit van 30 mei 2018 op rechtmatige wijze uitstel van betaling heeft verleend. De commissie bezwaarschriften van de gemeente Roerdalen heeft op 13 april 2018 advies uitgebracht over het door [appellante] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 24 oktober 2017. Deze commissie adviseerde het college, voor zover hier van belang, om:
    "1. het bezwaarschrift van reclamante ontvankelijk doch ongegrond te verklaren, tenzij de conclusie van de advocaat-generaal aanleiding geeft tot het geheel, dan wel gedeeltelijk niet invorderen van de verbeurde dwangsom;
    2. te wachten met invordering van de dwangsom totdat het invorderingsbesluit formele rechtskracht heeft gekregen;
    3. geen proceskostenvergoeding toe te kennen, tenzij de conclusie van de advocaat- generaal aanleiding geeft tot herroeping van het bestreden besluit (de invorderingsbeschikking) wegens aan het college te wijten onrechtmatigheid".
        In het besluit van 30 mei 2018 staat: "Overeenkomstig het advies van de commissie hebben wij derhalve besloten het door u ingediende bezwaarschrift ontvankelijk doch ongegrond te verklaren en te wachten met invordering van de dwangsom totdat het invorderingsbesluit formele rechtskracht heeft gekregen. De conclusie van de advocaat-generaal heeft niet geleid tot een situatie waarin wij zouden moeten afzien van invordering. Voor de onderbouwing van deze beslissing op bezwaar verwijzen wij integraal naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, dat als herhaald en ingelast moet worden beschouwd".
    In het besluit van 30 mei 2018 heeft het college ten eerste medegedeeld dat het de door [appellante] aangevoerde bezwaren tegen de invorderingsbeschikking van 24 oktober 2017, waarmee het de invorderingsprocedure krachtens afdeling 4.4.4. van de Awb voor het afdwingen van de betaling van de aan hem verschuldigde dwangsom was gestart, ongegrond verklaart en dat het deze invorderingsbeschikking handhaaft. Ten tweede heeft het college in deze beschikking ook medegedeeld te wachten met invordering van de dwangsom totdat het invorderingsbesluit formele rechtskracht heeft gekregen. In de omstandigheden van dit geval, in aanmerking genomen dat de eerder genomen invorderingsbeschikking in het besluit werd gehandhaafd en met invordering in de betekenis die de Awb aan deze term hecht dus al was begonnen, moet deze mededeling redelijkerwijs zo worden begrepen dat het college in het besluit van 30 mei 2018, krachtens artikel 4:94 van de Awb, om tegemoet te komen aan het belang van [appellante] uitstel verleende van de van rechtswege ontstane verplichting tot betaling van de dwangsom totdat de invorderingsbeschikking formele rechtskracht heeft verkregen. De verwijzing door [appellante] naar de uitspraken van de Afdeling van 9 april 2014 en 5 augustus 2015 leiden niet tot een ander oordeel. In de eerste zaak ging het, anders dan in deze zaak, om de situatie waarin het college niet bij een besluit uitstel van betaling had verleend, maar per brief aan de Afdeling had medegedeeld dat de bereidheid bestond niet tot invordering over te gaan totdat uitspraak zou worden gedaan. In de tweede zaak ging het, anders dan in deze zaak, om een aan de voorzieningenrechter van de rechtbank gerichte reactie op een verzoek om voorlopige voorziening dat het invorderingstraject wordt opgeschort totdat uitspraak op het beroep is gedaan.
        Voor zover [appellante] ter zitting heeft aangevoerd dat het besluit van 30 mei 2018 onvoldoende rechtszekerheid biedt, omdat de termijn waarvoor het uitstel geldt onduidelijk is, ziet de Afdeling geen grond voor dit oordeel. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de termijn waarvoor het uitstel geldt voldoende concreet bepaald door in het besluit van 30 mei 2018 te bepalen dat er gewacht wordt met de invordering van de dwangsommen totdat het invorderingsbesluit in rechte onaantastbaar is. De termijn waarvoor het uitstel geldt is daarmee niet alleen voldoende duidelijk, maar ook voldoende kenbaar voor alle partijen. Het besluit tot uitstel van betaling voldoet ook in dat opzicht aan de eisen die daaraan in artikel 4:94, derde lid, van de Awb worden gesteld.
        Het verlenen van uitstel van betaling bij het besluit van 30 mei 2018 heeft, gelet op artikel 4:111, eerste lid, van de Awb, tot gevolg dat de verjaringstermijn wordt verlengd totdat het invorderingsbesluit van 30 mei 2018 in rechte onaantastbaar is. Gelet hierop is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat de bevoegdheid tot invordering niet is verjaard en dat het college bevoegd was om het invorderingsbesluit te nemen.
        Het betoog faalt.
    Bijzondere omstandigheden
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college geheel dan wel gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Zij voert aan dat het voor haar niet mogelijk was om aan de opgelegde last te voldoen, omdat zij in de jaren 2009 tot en met 2017 een zeer ernstige alcoholverslaving en afhankelijkheid had en in de jaren 2015/2016 in een toestand van lichamelijk en geestelijk onvermogen verkeerde. Volgens [appellante] heeft zij voldoende aangetoond dat zij gezien haar medische situatie niet in staat was om alternatieve woonruimte te vinden en heeft de rechtbank onvoldoende gewicht toegekend aan de brief van haar huisarts. Zij stelt verder dat het college haar nooit heeft meegedeeld welke stukken zij had moeten overleggen om haar persoonlijke overmachtssituatie duidelijk te maken. Daarnaast voert zij aan dat het college rekening had moeten houden met de omstandigheid dat zij alsnog aan de last heeft voldaan. Ook om die reden had het college moeten afzien van invordering, aldus [appellante].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:797, dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom, aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen op grond waarvan het college had moeten afzien van invordering van de verbeurde dwangsommen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de brief van de huisarts van [appellante] van 4 januari 2018 daarvoor onvoldoende is. [appellante] heeft gedurende de begunstigingstermijn van meer dan zes jaar de tijd gehad om adequaat en tijdig informatie en hulp te zoeken voor haar huisvestingssituatie. Zonder af te doen aan de ernst van de omstandigheden, heeft [appellante] ook de Afdeling niet overtuigd van een dusdanige onmogelijkheid om gedurende de hele looptijd van de begunstigingstermijn adequaat en tijdig informatie en hulp te zoeken voor haar huisvestigingssituatie, dat het niet handelen [appellante] niet kan worden aangerekend. De verwijzing door [appellante] naar de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1062, baat haar niet. Anders dan in deze zaak, bleek de geestelijke gesteldheid van de appellante in die uitspraak, waarin het ging om een beschikking tot invordering van bestuursdwangkosten, uit een brief van haar huisarts in samenhang bezien met een brief van haar psychiater en, anders dan in deze zaak, moest in die uitspraak worden aangenomen dat de situatie die in de woning van die appellante was ontstaan het gevolg was van die geestelijke gesteldheid.
        Voor zover [appellante] aanvoert dat het college geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien, omdat de overtreding inmiddels is beëindigd, overweegt de Afdeling dat in die omstandigheid geen grond gevonden kan worden voor het oordeel dat het college van invordering had moeten afzien. Zoals hiervoor is overwogen, vergt adequate handhaving dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd. Het aanmerken van de omstandigheid dat na het verlopen van de begunstigingstermijn alsnog is voldaan aan de last als bijzondere omstandigheid zou tot gevolg hebben dat wordt afgedaan aan de werking van de begunstigingstermijn en daarmee aan een adequate handhaving.
        Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel en evenredigheidsbeginsel
    5.    Voor zover [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld, overweegt de Afdeling het volgende.
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968, kunnen bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom niet meer aan de orde komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking. Dit is slechts onder zeer bijzondere omstandigheden anders.
        Het betoog van [appellante] dat het college in strijd heeft gehandeld met het gelijkheidsbeginsel door niet handhavend op te treden tegen alle bewoners van recreatiewoningen, richt zich tot het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Nu dit besluit onherroepelijk is, moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dat besluit. Gelet hierop kan dit betoog niet meer worden aangevoerd tegen het invorderingsbesluit. Voor zover [appellante] betoogt dat het college heeft gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel door haar geen waarschuwing te sturen tegen het einde van de begunstigingstermijn, terwijl het college dat wel zou hebben gedaan bij een andere bewoner van het recreatiepark, wordt overwogen dat het college ter zitting heeft toegelicht dat de bewuste brief geen waarschuwing was, maar een brief waarin is medegedeeld dat dwangsommen zijn verbeurd en dat er betaald moet worden.
        Verder overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het betoog dat het college in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld, omdat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding zou staan met het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom, zich richt tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Gelet hierop kan ook dit betoog, en het in dit verband gedane beroep op de "Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen", niet worden aangevoerd tegen het invorderingsbesluit.
        De Afdeling is van oordeel dat zich geen bijzondere omstandigheden voordoen die maken dat de bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom alsnog aan de orde kunnen komen in het kader van de toetsing van het invorderingsbesluit van 24 oktober 2017. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
        De betogen falen.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2020
    531-884.