ECLI:NL:RBZWB:2025:4697, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 18-07-2025, BRE 25/2257, BRE 25/2328 en BRE 25/2258
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep en voorlopige voorziening, opvang Oekraïense vluchtelingen in vrijstaand bijgebouw binnen bestemming Tuin, bewoning niet toegestaan, bevoegdheid, vertrouwensbeginsel, evenredigheidsbeginsel, handhavend optreden niet evenredig, belangenafweging, belang van het kind, kortsluiting, beroep gegrond + herroeping last onder dwangsom

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 25/2257, BRE 25/2328 en BRE 25/2258
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 juli 2025 op het beroep en de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
      
    
    
    1. [eigenaar 1] en [eigenaar 2], uit [plaats 1] , 
    (gemachtigde: mr. J.J. Jaspers),
    2. [verzoekster], uit [plaats 1] ,
    (gemachtigde: mr. L.A. Fischer)
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen , verweerder.
    
    
      
        [verzoekster] neemt ook als derde-partij deel in het beroep van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] . 
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een opgelegde last onder dwangsom in verband met de opvang van Oekraïense ontheemden op het perceel [adres 1] en [adres 2] te [plaats 2] . Het college heeft dat besluit genomen. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben tegen dat besluit beroep ingesteld. Dit beroep is bij de rechtbank bekend onder zaaknummer BRE 25/2258. Zij hebben de voorzieningenrechter ook verzocht om een voorlopige voorziening te treffen (zaaknummer BRE 25/2257). 
    
    
    
      1.1.
      
        [verzoekster] heeft ook een verzoek om voorlopige voorziening ingediend (BRE 25/2328). 
      
    
    
      1.2.
      Verzoekers voeren een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter de opgelegde last onder dwangsom.
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de opgelegde last onder dwangsom niet kan standhouden. Zij voorziet zelf in de zaak door de last onder dwangsom te herroepen. Daardoor bestaat de last onder dwangsom niet meer en het bewonen van het bijgebouw hoeft nu daarom niet beëindigd te worden. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij de verzoeken om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Feiten en procesverloop
    
    2. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] zijn eigenaars van [adres 1] en [adres 2] te [plaats 2] . Ze wonen op [adres 2] . [verzoekster] bewoont met haar gezin het vrijstaande bijgebouw achter in de tuin van de percelen.
    
    3. Op 15 november 2005 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een bijgebouw als opslag-/bergruimte achter op de percelen. Op 14 juli 2022 heeft het college [eigenaar 1] en [eigenaar 2] een omgevingsvergunning verleend om de percelen en bouwwerken op de percelen te gebruiken voor tijdelijke crisisopvang van jongeren. Het college heeft vergund dat zij, in afwijking van het bestemmingsplan, maximaal drie jongeren, in de leeftijdsgroep 16 tot 24 jaar, voor de duur van drie tot zes maanden op de [adres 1] en [adres 2] opvangen.
    
    
      Op 4 november 2022 heeft de gemeente Dongen een overeenkomst gesloten met [eigenaar 1] en [eigenaar 2] voor de opvang van Oekraïense ontheemden op [adres 1] . Deze overeenkomst is door de gemeente Dongen met ingang van 1 juli 2024 beëindigd, omdat er inmiddels twee locaties binnen de gemeente geschikt gemaakt zijn voor de gemeentelijke opvang van Oekraïners. De Oekraïense ontheemden die aan [adres 1] worden opgevangen, kunnen verhuizen naar de gemeentelijke [opvanglocatie] . 
    
    
    4. Op 19 augustus 2024 heeft een gemeentelijk toezichthouder vastgesteld dat een persoon in het kader van de crisisopvang voor jongeren in de woning op [adres 2] woonachtig is en dat deze persoon samen met haar moeder al ruim negen maanden is ingeschreven op [adres 1] . Verder is tijdens de controle vastgesteld dat er op dat moment achttien Oekraïense ontheemden op de percelen worden opgevangen, op de begane grond en de werkkamer op de eerste verdieping van de voormalige gymzaal en in het vrijstaande bijgebouw achter op het perceel. De toezichthouder heeft ook vastgesteld dat in het bijgebouw sprake is van een onveilige situatie voor de ontheemden als gevolg van overbewoning. Op het moment van de controle werd het bijgebouw namelijk door elf bewoners bewoond, verdeeld over vijf slaapkamers. 
    
    
      Op 20 november 2024 heeft de gemeentelijk toezichthouder opnieuw een controle uitgevoerd. Vastgesteld is dat [eigenaar 1] en [eigenaar 2] nog steeds Oekraïense ontheemden huisvesten in de voormalige gymzaal en het bijgebouw. De toezichthouder heeft verder vastgesteld dat deze personen niet in een gezond woon- en leefklimaat verblijven en dat niet wordt voldaan aan de eisen van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het college heeft [eigenaar 1] en [eigenaar 2] bij brief van 4 december 2024 erop gewezen dat het gebruik van de gebouwen op het perceel [adres 1] en [adres 2] te [plaats 2] in strijd is met:
    
    
       de verleende omgevingsvergunning voor het bouwen en gebruiken van het bijgebouw als berging;
       de inmiddels beëindigde overeenkomst voor de opvang van Oekraïense ontheemden op [adres 1] ;
       de verleende omgevingsvergunning voor de crisisopvang van jongeren;
       het Omgevingsplan gemeente Dongen , onderdeel Buitengebied [plaats 1] ;
       het Bbl.
    
    Het college heeft [eigenaar 1] en [eigenaar 2] tot en met 26 januari 2025 de tijd gegeven om de overtredingen ongedaan te maken. Het college heeft daarbij vermeld dat het op 27 januari 2025 zal controleren of zij hieraan hebben voldaan en of de bewoners elders zijn gaan wonen en dat het voornemens is om [eigenaar 1] en [eigenaar 2] een last onder dwangsom op te leggen als blijkt dat [eigenaar 1] en [eigenaar 2] de overtredingen niet hebben beëindigd. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben naar aanleiding daarvan hun zienswijze naar voren gebracht.
    
    5. Op 27 januari 2025 is geconstateerd dat het perceel en de bouwwerken nog steeds in gebruik zijn door Oekraïense ontheemden en dat [eigenaar 1] en [eigenaar 2] de overtredingen dus niet hebben beëindigd. In het bijgebouw woonden op dat moment vijf Oekraïense ontheemden.
    
    
      Het college heeft daarop [eigenaar 1] en [eigenaar 2] met het besluit van 28 januari 2025 gelast om de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet en artikel 5.5, eerste en tweede lid, van de Omgevingswet te beëindigen en beëindigd te houden. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] moeten ook de overtreding van artikel 22.23 van het Omgevingsplan en artikel 36 van het Omgevingsplan, onderdeel bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats 1] ’ beëindigen en beëindigd houden. Het college heeft [eigenaar 1] en [eigenaar 2] daarvoor tot en met 10 februari 2025 de tijd gegeven. Het college heeft daarbij aangegeven dat het tot uiterlijk deze datum kamers zal vrijhouden voor de bewoners op de [opvanglocatie] aan [adres 3] . Tevens heeft het college aangegeven dat er na 10 februari 2025 opnieuw een controle zal plaatsvinden. Als op dat moment blijkt dat de overtredingen niet zijn beëindigd, dan verbeuren [eigenaar 1] en [eigenaar 2] dwangsommen voor iedere week dat de overtreding geheel of gedeeltelijk voortduurt. De dwangsommen zijn door het college vastgesteld op € 2.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00. 
    
    
    6. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Een hangende bezwaar ingediend verzoek om voorlopige voorziening (zaaknummer BRE 25/655) is door een voorzieningenrechter van deze rechtbank met de uitspraak van 10 maart 2025 toegewezen. Het besluit van 28 januari 2025 is daarbij geschorst tot twee weken na het besluit op bezwaar.
    
    7. Met het bestreden besluit van 15 april 2025 heeft het college het bezwaar deels gegrond verklaard. Voor het gebruik van het hoofdgebouw aan [adres 1] - [adres 2] vindt het college bij nader inzien dat er geen sprake is van planologische strijdigheid. Voor bewoning van het vrijstaande bijgebouw in de tuin is het college bij zijn standpunt gebleven dat dit niet is toegestaan. In zoverre heeft het college de opgelegde last onder dwangsom in stand gelaten. Daaraan heeft het college nog toegevoegd dat de (ver)bouw van dit bijgebouw, in de huidige vorm en omvang, nooit een vergunning heeft gekregen. Het college acht zowel het gebruik van het vrijstaande bijgebouw op het achtererf van [adres 1] - [adres 2] voor bewoning als de realisatie van de woning op deze locatie in strijd met het Omgevingsplan (onderdeel bestemmingsplan ‘Buitengebied [plaats 1] ’), omdat dit deel van het perceel de bestemming ‘Tuin’ heeft. Het college heeft [eigenaar 1] en [eigenaar 2] tot en met 8 mei 2025 de tijd gegeven om de overtreding in het bijgebouw te beëindigen en beëindigd te houden. De dwangsom is vastgesteld op een bedrag van € 2.000,- per week met een maximum van € 10.000,-. 
    
    8. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben beroep aangetekend tegen het bestreden besluit. Zij hebben de voorzieningenrechter tevens gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. [verzoekster] heeft ook om een voorlopige voorziening verzocht. 
    
    9. Het college heeft op het verzoek om een voorlopige voorziening gereageerd met een verweerschrift. Het college heeft op 6 mei 2025 per e-mail laten weten dat het bereid is om de begunstigingstermijn uit te stellen en de uitspraak van de voorzieningenrechter af te wachten. Het college heeft daarbij wel aangedrongen op een spoedige behandeling, aangezien het nog steeds plaatsen vrijhoudt voor de bewoners in de gemeentelijke opvanglocatie. 
    
    10. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 18 juni 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met een beroep van [verzoekster] (BRE 25/2329). [eigenaar 1] en [eigenaar 2] zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. [verzoekster] heeft zich op de zitting laten vertegenwoordigen door haar echtgenoot [persoon 1] en haar gemachtigde. [persoon 2] heeft op zitting als tolk Russisch gefungeerd. Namens het college hebben aan de zitting deelgenomen: mr. P. Faasen , mr. R. van der Meijden en [persoon 3] . 
    
    11. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] tegen de opgelegde last onder dwangsom.
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Is er een voldoende spoedeisend belang?
      
    
    
    12. De eerste vraag die de voorzieningenrechter moet beantwoorden, is of er sprake is van een voldoende spoedeisend belang. Als dat niet het geval is, is er ook geen reden voor het treffen van een voorlopige voorziening. Dat zou bijvoorbeeld aan de hand kunnen zijn, als het college zich bereid zou verklaren om de uitvoering van het bestreden besluit uit te stellen tot er uitspraak is gedaan op het beroep. 
    
    
      
        [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben ter zitting erop gewezen dat het college in het verweerschrift van 13 juni 2025 heeft bevestigd om de begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom te verlengen tot zes weken na de uitspraak op het beroep. De voorzieningenrechter beschouwt dat echter als een kennelijke verschrijving. Verwezen wordt immers naar een eerdere schriftelijke bevestiging dat de begunstigingstermijn wordt verlengd. De voorzieningenrechter gaat ervan uit dat het college heeft bedoeld te verwijzen naar de hiervoor vermelde e-mail van 6 mei 2025, waarin is bevestigd dat de uitspraak op de verzoeken om voorlopige voorziening wordt afgewacht. Het college heeft ter zitting bevestigd dat dat inderdaad de bedoeling is geweest en dat het zich heeft verschreven in het verweerschrift.
    
    
    
      De voorzieningenrechter gaat daarom uit van een voldoende spoedeisend belang. 
    
    
    
      
        Wordt voldaan aan de connexiteitseis?
      
    
    
    13. Het treffen van een voorlopige voorziening is alleen mogelijk als tegelijkertijd tegen hetzelfde besluit een bodemprocedure (hoofdzaak) bij de rechtbank aanhangig is. Dit wordt ook wel de ‘connexiteitseis’ genoemd.
    
      [eigenaar 1] en [eigenaar 2] voldoen in ieder geval aan de connexiteitseis. Immers hebben zij een ontvankelijk beroep ingesteld bij deze rechtbank tegen het bestreden besluit. Hun verzoek is ontvankelijk.
    
    
      Ook [verzoekster] voldoet aan de connexiteitseis zodat ook haar verzoek ontvankelijk is. Het beroep dat [verzoekster] zelf heeft ingediend tegen het bestreden besluit wordt in een uitspraak van vandaag in de zaak BRE 25/2329 niet-ontvankelijk verklaard. [verzoekster] heeft in haar verzoek om voorlopige voorziening echter expliciet aangegeven dat haar verzoek om voorlopige voorziening connex is aan “het beroep tegen de beslissing van 15 april 2025”. Zij verwijst daarbij expliciet naar een bijlage, en heeft als bijlage het beroepschrift van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] gevoegd. Omdat [verzoekster] met toepassing van artikel 8:26 van de Awb 
      (derde-)partij is in het beroep van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] , is haar verzoek gezien artikel 8:81, tweede lid, van de Awb connex aan hun ontvankelijke beroep.
    
    
    14. De voorzieningenrechter gaat daarom over tot de inhoudelijke beoordeling van de verzoeken om voorlopige voorziening van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] en van [verzoekster] .
    
    
      
        De beroeps- en verzoeksgronden
      
    
    
    15. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] stellen – samengevat – dat met de omgevingsvergunning van 14 juli 2022 het mogelijk is gemaakt dat het perceel [adres 1] - [adres 2] wordt gebruikt voor de opvang van jongeren, maar ook voor bewoning door de ontheemde Oekraïners. Er is bepaald dat er een vergunning is verleend voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben deze vergunning altijd zodanig geïnterpreteerd dat ook het tuinhuis in de bestemming ‘Tuin’ onder deze vergunning viel. Als bewoning van het tuinhuis niet is vergund, had het college af moeten zien van handhaving vanwege strijd met het vertrouwensbeginsel. Verder is het bestreden besluit in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Er is geen rekening gehouden met de kwaliteit van de opvangvoorziening voor de ontheemden en de belangen van het gezin dat in het tuinhuis woont. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] vinden dat de last met de term ‘gebruik’ onduidelijk en te algemeen van aard is. Tot slot voeren zij aan dat de hoogte van de dwangsom onredelijk is. [verzoekster] heeft met name aangevoerd dat geen rekening is gehouden met de belangen van haar gezin met jonge kinderen.
    
    16. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben op 17 juni 2025 – een dag voor de zitting – nog informatie overgelegd van een website van een projectontwikkelaar, waaruit zij afleiden dat deze de locatie [opvanglocatie] wil herontwikkelen. Zij vrezen dat de Oekraïense ontheemden na overplaatsing naar [opvanglocatie] mogelijk op korte termijn weer moeten verhuizen, terwijl ze nu comfortabel en naar eigen wens op het perceel [adres 2] wonen. 
    
    
      Artikel 8:83, eerste lid, van de Awb schrijft voor dat nadere stukken tot een dag voor de zitting kunnen worden ingediend. Het stuk is minder dan 24 uur voor de zitting ingediend. Het college heeft ter zitting opgemerkt dat het moeite heeft met de late indiening van dit stuk. De voorzieningenrechter acht de late indiening niet in strijd met een goede procesorde. Het betreft een niet omvangrijk stuk. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben ter zitting opgemerkt dat de informatie pas op 17 juni 2025 bij hen bekend was en dat zij deze informatie relevant vinden voor de beoordeling door de voorzieningenrechter. De voorzieningenrechter is het daarmee eens. De voorzieningenrechter heeft kennisgenomen van het stuk en heeft dit aan het dossier toegevoegd. Het college heeft ook op zitting op de informatie kunnen reageren. Het college heeft toegelicht dat de informatie onjuist en misleidend is. Volgens het college blijft de locatie nog tot ten minste 2029 in gebruik als gemeentelijke opvanglocatie.
    
    
    
      
        Welke regels zijn van belang? 
      
    
    
    17. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. 
    
    
      Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.
    
    
    
      Andere voor de beoordeling van beroep belangrijke regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    18. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu gedeeltelijk uit een tijdelijk deel. De regels van het (voormalig) bestemmingsplan ‘ [plaats 1] Buitengebied’ maken onderdeel uit van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan.
    
    19. Het perceelsgedeelte waarop het vrijstaande bijgebouw staat, heeft in het bestemmingsplan de enkelbestemming ‘Tuin’. 
    
    
      De voor ‘Tuin’ aangewezen gronden zijn bestemd voor tuinen bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen alsmede, ter plaatse van de aanduiding 'landschapswaarden' voor het behoud, herstel en ontwikkeling van landschapswaarden.
    
    
    
      Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
    
    
      
        op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen of overkappingen zijnde, worden gebouwd;
      
      
        de bouwhoogte van erfafscheidingen voor de voorgevel bedraagt ten hoogste 1 m;
      
      
        de bouwhoogte van erfafscheidingen elders bedraagt ten hoogste 2 m;
      
      
        e bouwhoogte van overige bouwwerken, geen gebouwen zijnde, bedraagt ten hoogste 3 m.
      
    
    
    20. Tussen partijen is niet in geschil dat het perceelsgedeelte waarvoor de enkelbestemming ‘Tuin’ geldt, op grond van de bestemmingsplanregels niet mag worden gebruikt voor bewoning en dat het bewonen van het vrijstaande bijgebouw een vergunningplichtige omgevingsplanactiviteit is als bedoeld in artikel 5.1 van de Omgevingswet.  
    
    
      
        Is de omgevingsplanactiviteit vergund?
      
    
    
    21. De voorzieningenrechter volgt [eigenaar 1] en [eigenaar 2] niet in hun standpunt dat de omgevingsvergunning van 14 juli 2022 ook de bewoning van het vrijstaande bijgebouw in de tuin vergunt. Het college heeft terecht overwogen dat de omgevingsvergunning het gebruik van het vrijstaande bijgebouw op de bestemming ‘Tuin’ of het tuinhuis niet expliciet vergunt. De omgevingsvergunning vergunt uitsluitend het gebruik van het perceelsgedeelte met de bestemming ‘Wonen-3’ voor zorgactiviteiten. 
    
    
      De vergunde zorgactiviteiten zijn in de omgevingsvergunning ook specifiek omschreven. Vergund is: (crisis)opvang van jongeren in de leeftijdscategorie tussen 16 en 24 jaar. Vermeld is daarbij dat kan worden gedacht aan jongeren in psychische nood, met gezins- of huisvestingsproblemen, uithuisplaatsingen en/of crisisopvang en dat de opvang tijdelijk is (3-6 maanden per persoon) met als doel de jongere te begeleiden naar een structurelere oplossing tot zelfstandigheid. Daar valt de opvang voor de Oekraïense ontheemden niet onder. 
    
    
    
      Dat het tuinhuis is ingetekend op de bij de omgevingsvergunning gevoegde tekeningen als een gebouw op de percelen [adres 1] en [adres 2] , maakt niet dat het planologisch strijdige gebruik van het tuinhuis ook is vergund, aangezien dat niet expliciet uit de omgevingsvergunning blijkt. Dat volgt ook uit de vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS). 
    
    
    22. De voorzieningenrechter concludeert dat de omgevingsplanactiviteit niet is vergund en dat met het bewonen van het tuinhuis het omgevingsplan en artikel 5.1 van de Omgevingswet worden overtreden. 
    
    
      
        Is de last onder dwangsom voldoende duidelijk?
      
    
    
    23. Artikel 5:24 van de Awb schrijft voor aan welke eisen de last moet voldoen. Kortgezegd komt het erop neer dat de overtreder moet kunnen begrijpen wat hij moet doen om de overtreding te beëindigen en binnen welke termijn dat moet worden uitgevoerd. Ook het rechtszekerheidsbeginsel vereist dat een last zodanig duidelijk en concreet wordt geformuleerd dat de overtreder niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om de overtreding te beëindigen. 
    
    24. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben aangevoerd dat zij de opgelegde last onvoldoende duidelijk vinden. Zij stellen dat de term ‘gebruik’ onduidelijk en te algemeen van aard is. 
    
    
      De voorzieningenrechter volgt hen daarin niet. Uit de last onder dwangsom en uit het bestreden besluit blijkt voldoende duidelijk welk gebruik van het vrijstaande bijgebouw het college niet toestaat, namelijk (langdurige) bewoning. Ook duidelijk is omschreven welke termijn [eigenaar 1] en [eigenaar 2] wordt gegund om de overtreding te beëindigen en hoe ze dat kunnen doen. Tijdens de zitting is ook door het college bevestigd dat de last is gericht op beëindiging van de bewoning van het bijgebouw zoals die nu plaatsvindt door de Oekraïense ontheemden.
    
    
    
      
        Was het college bevoegd om handhavend op te treden?
      
    
    
    25. Het voorgaande leidt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het college bevoegd moet worden geacht om handhavend op te treden tegen het gebruik van het vrijstaande bijgebouw op het achtererf voor de opvang van Oekraïense ontheemden. 
    
    
      
        Zijn er bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college van handhavend optreden heeft moeten afzien?
      
    
    
    26. Zoals de AbRS in herinnering heeft gebracht in haar uitspraak van 5 maart 2025 geldt als uitgangspunt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Awb. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
    
    
      Bij de vraag of van handhavend optreden moest worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    
    
    
      Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    
    
    27. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Volgens hen heeft het college bij hen het vertrouwen gewekt dat het vrijstaande bijgebouw in de tuin als woonruimte gebruikt mocht worden. Zij verwijzen naar de correspondentie en het contact met de gemeente vanaf 22 maart 2022 over de crisisopvang van jongeren en daarna ook over de opvang van Oekraïners. Zij wijzen er ook op dat de gemeente vanuit het bijgebouw een aansluiting op de riolering heeft gemaakt. 
    
    
      De AbRS heeft op 29 mei 2019 een richtinggevende uitspraak gedaan over de toepassing van het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht. In de uitspraak zet de AbRS uiteen welke drie stappen moeten worden doorlopen als een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Bij de eerste stap moet de vraag worden beantwoord of de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap gaat het om de vraag of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het kader van de derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de bevoegdheid.
    
    
    
      Het college heeft in het verweerschrift goed op het beroep op het vertrouwensbeginsel gereageerd. De voorzieningenrechter is van oordeel dat uit de stukken blijkt dat het college duidelijk heeft gecommuniceerd over de duur en de omvang van de toegestane opvang en heeft ook duidelijk gecommuniceerd over het starten van centrale gemeentelijke opvang en de beëindiging van de opvang van de Oekraïense ontheemden aan de [adres 1] en [adres 2] . Het college heeft terecht opgemerkt dat [eigenaar 1] en [eigenaar 2] niet aannemelijk hebben gemaakt dat er toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan of dat er gedragingen zijn verricht, waaruit zij redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat de bewoning van het vrijstaande bijgebouw in de tuin door de Oekraïense ontheemden was toegestaan. Met het maken van een aansluiting op de gemeentelijke riolering is ook geen toestemming voor bewoning gegeven. 
    
    
    
      Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
    
    
    28. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben een beroep gedaan op het evenredigheidsbeginsel. Zij stellen dat het college in het bestreden besluit enkel rekening heeft gehouden met het belang van het centraliseren van de huisvesting. De persoonlijke omstandigheden van de bewoners en dan met name van de belangen van de jonge kinderen zijn volgens hen ten onrechte niet meegewogen. [eigenaar 1] en [eigenaar 2] merken daarbij op dat een verhuizing ingrijpend is, zeker voor jonge kinderen. Zij zijn inmiddels geworteld in het bijgebouw.
    
    
      In een uitspraak van 2 februari 2022, heeft de AbRS het beoordelingskader geformuleerd voor de bestuursrechter ten aanzien van de toetsing van een besluit aan dat evenredigheidsbeginsel. Bij de toetsing aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en de motivering van het resultaat daarvan, dient de bestuursrechter volgens de AbRS niet te beoordelen of het bestuursorgaan bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid wel of niet tot het besluit heeft kunnen komen (willekeurcriterium), maar moet de bestuursrechter aansluiten bij de bewoordingen van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb en het besluit rechtstreeks aan deze bepaling toetsen. De toetsing aan het evenredigheidsbeginsel is volgens de AbRS afhankelijk van een veelheid aan factoren en verschilt daarom van geval tot geval.
    
    
    
      De voorzieningenrechter volgt [eigenaar 1] en [eigenaar 2] in hun standpunt dat aan het bestreden besluit een onvoldoende zorgvuldige en onvolledige belangenafweging is voorafgegaan. Dat is niet ook niet (afdoende) hersteld in het verweerschrift. De voorzieningenrechter volgt de opvatting van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] dat het college bij de voorbereiding van het bestreden besluit vooral het belang van centrale opvang voor ogen heeft gehad. Dat er personen zijn gehuisvest in een bijgebouw waar geen bewoning is toegestaan, is in dit specifieke geval geen goed argument om de huisvesting te beëindigen. Immers, het is [eigenaar 1] en [eigenaar 2] wel toegestaan om het bijgebouw te gebruiken voor (crisis)opvang van jongeren. In dat verband acht de voorzieningenrechter ook van belang dat [eigenaar 1] en [eigenaar 2] hebben gesteld – en dat heeft het college niet betwist – dat zij op aangeven van een gemeentelijk toezichthouders hebben geïnvesteerd in bouwkundige voorzieningen, waaronder een bredere trap, om het bijgebouw (beter) geschikt te maken voor bewoning. Ook kon het college tijdens de zitting niet aangeven welk eventueel veiligheidsgevaar er (nog) is bij bewoning van het bijgebouw. Dat, zoals het college aangaf, veiligheidsgevaren niet kunnen worden uitgesloten, acht de voorzieningenrechter onvoldoende. De voorzieningenrechter volgt ook het standpunt van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] dat het in het belang van de kinderen is dat zij, zolang de oorlog in Oekraïne voortduurt, opgroeien in een permanente, kleinschalige opvang. Dat volgt ook uit het aangehaalde document ‘Naslagwerk gemeentelijke opvang Oekraïners”. Het college heeft aan dat belang onvoldoende gewicht toegekend. Het college heeft in reactie daarop weliswaar gesteld dat het gezin in [opvanglocatie] zal worden gehuisvest in een zogenaamde familiekamer, maar daarmee miskent het college dat het meer in het belang is van de kinderen om in het vrijstaande bijgebouw gehuisvest te kunnen blijven. 
    
    
    
      Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt. Het bestreden besluit komt om die reden voor vernietiging in aanmerking.
    
    
    29. Omdat het bestreden besluit wordt vernietigd, komt de voorzieningenrechter aan de beoordeling van de hoogte van de dwangsom niet toe. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    30. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De voorzieningenrechter vernietigt daarom het bestreden besluit. De voorzieningenrechter zal, ook aangezien geen sprake is van een handhavingsverzoek om op te treden tegen planologische strijdigheid, zelf in de zaak voorzien in die zin, dat het primaire besluit van 28 januari 2025 wordt herroepen. Daardoor bestaat de last onder dwangsom niet meer en het bewonen van het bijgebouw hoeft nu daarom niet beëindigd te worden.
    
    31. Omdat het bestreden besluit wordt vernietigd en het primaire besluit wordt herroepen, is er geen aanleiding meer voor het treffen van een voorlopige voorziening. De verzoeken worden daarom afgewezen. 
    
    32. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan [eigenaar 1] en [eigenaar 2] voor zowel de beroepszaak als voor de voorzieningenprocedure vergoeden en krijgen [eigenaar 1] en [eigenaar 2] ook een vergoeding van hun proceskosten.
    Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.721,- omdat de gemachtigde van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    33. Omdat de door [verzoekster] gevraagde voorlopige voorziening alleen wordt afgewezen omdat de last onder dwangsom wordt herroepen, moet het college ook aan [verzoekster] het griffierecht vergoeden. Ook krijgt zij een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van [verzoekster] een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep van [eigenaar 1] en [eigenaar 2] gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit van 28 januari 2025;
    - wijst de verzoeken om voorlopige voorziening af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 388,- aan [eigenaar 1] en [eigenaar 2] moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten aan [eigenaar 1] en [eigenaar 2] ;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan [verzoekster] moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan [verzoekster] .
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Hindriks, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 18 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:2:
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 3:4:
    
    
      
        Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
      
      
        De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
      
    
    
    
      Artikel 5:1:
    
    
      
        In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
      
      
        Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt
      
      
        Overtredingen kunnen worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen. Artikel 51, tweede en derde lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
      
    
    
    
      Artikel 5:2:
    
    
      
        In deze wet wordt verstaan onder:
      
      
        bestuurlijke sanctie: een door een bestuursorgaan wegens een overtreding opgelegde verplichting of onthouden aanspraak;
      
      
        herstelsanctie: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van een overtreding, tot het voorkomen van herhaling van een overtreding, dan wel tot het wegnemen of beperken van de gevolgen van een overtreding;
      
      
        bestraffende sanctie: een bestuurlijke sanctie voor zover deze beoogt de overtreder leed toe te voegen.
      
      
        Geen bestuurlijke sanctie is de enkele last tot het verrichten van bepaalde handelingen.
      
    
    
      Artikel 5:31d:
      Onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
    
    
      
        een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
      
      
        de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
      
    
    
    
      Artikel 5:32, voor zover van belang:
    
    
      
        Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
      
      
        Voor een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
      
    
    […].
    
    
      Artikel 5:32b:
    
    
      
        Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
      
      
        Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd.
      
      
        De bedragen staan in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
      
    
    
    
      Artikel 8:81, voor zover van belang:
    
    
      
        Indien tegen een besluit bij de bestuursrechter beroep is ingesteld dan wel, voorafgaand aan een mogelijk beroep bij de bestuursrechter, bezwaar is gemaakt of administratief beroep is ingesteld, kan de voorzieningenrechter van de bestuursrechter die bevoegd is of kan worden in de hoofdzaak, op verzoek een voorlopige voorziening treffen indien onverwijlde spoed, gelet op de betrokken belangen, dat vereist.
      
      
        Indien bij de bestuursrechter beroep is ingesteld, kan een verzoek om voorlopige voorziening worden gedaan door een partij in de hoofdzaak.
      
      
        […].
      
    
    
    
      Artikel 8:86, voor zover van belang:
    
    
      
        Indien het verzoek wordt gedaan indien beroep bij de bestuursrechter is ingesteld en de voorzieningenrechter van oordeel is dat na de zitting, bedoeld in artikel 8:83, eerste lid, nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, kan hij onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
      
      
        […].
      
    
    
    
    
      
        Omgevingswet
      
    
    
    
      Artikel 5.5, voor zover van belang:
    
    1. Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning voor:
    a. een omgevingsplanactiviteit, voor zover dat voorschrift is gesteld met het oog op:
    
      1° het waarborgen van de veiligheid, het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu,
      2° het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen,
      3° het beschermen van de doelmatige werking van een zuiveringtechnisch werk,
      4° het beschermen van monumenten of archeologische monumenten,
    
    
       een rijksmonumentenactiviteit,
       een stortingsactiviteit op zee,
       een milieubelastende activiteit,
       een lozingsactiviteit op:
    
    
      1° een oppervlaktewaterlichaam,
      2° een zuiveringtechnisch werk,
    
    
       een beperkingengebiedactiviteit,
       een flora- en fauna-activiteit.
    
    2. Het is verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning voor:
    
      
        een omgevingsplanactiviteit: in andere gevallen dan bedoeld in het eerste lid, onder a,
      
      
        een ontgrondingsactiviteit,
      
      
        een bouwactiviteit,
      
      
        een wateronttrekkingsactiviteit,
      
      
        en mijnbouwlocatieactiviteit,
      
      
        een Natura 2000-activiteit.
      
    
    […].
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     artikel 19.1 van het bestemmingsplan
  
  
     artikel 19.2 van het bestemmingsplan
  
  
     zie bijvoorbeeld uitspraken 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2020:297 (r.o. 3.1), en 29 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1257
  
  
     zie bijvoorbeeld uitspraken AbRS van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2795, en 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:169
  
  
     AbRS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678
  
  
     AbRS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     rechtbank Overijssel 12 maart 2025, ECLI:NL:RBOVE:2025:1379.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2019:1694
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:285