ECLI:NL:RVS:2009:BI4507, Raad van State, 20-05-2009, 200803888/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 april 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een agrarisch bedrijf met mestvarkens aan de [locatie 1] te [plaats]. Dit besluit is op 18 april 2008 ter inzage gelegd.

200803888/1/M2.
      Datum uitspraak: 20 mei 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 april 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen aan [vergunninghoudster] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een agrarisch bedrijf met mestvarkens aan de [locatie 1] te [plaats]. Dit besluit is op 18 april 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2008, beroep ingesteld. [appellant] en anderen hebben de gronden van het beroep aangevuld bij brief van 26 juni 2008. Blijkens laatstgenoemde brief is het beroep ingetrokken voor zover dat is ingesteld door [3 appellanten].
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 maart 2009, waar [appellant] en anderen, van wie [appellant] in persoon, bijgestaan door mr. V. Wösten, en het college, vertegenwoordigd door mr. G.M. van den Boom, en A. Hartman, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is ter zitting vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. E.M. van der Molen, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting hebben [appellant] en anderen de beroepsgrond inzake het ten onrechte niet toetsen van de aanvraag om revisievergunning aan de Wet geurhinder en veehouderij ingetrokken.
    
    2.2. Het college stelt zich op het standpunt dat [appellant] en anderen, gelet op de afstand van hun woningen tot de inrichting, niet als belanghebbenden bij het bestreden besluit kunnen worden aangemerkt, zodat hun beroep niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan een belanghebbende beroep instellen tegen een besluit op grond van deze wet.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.2.2. Bij een besluit tot het verlenen van een revisievergunning zijn naast de aanvrager onder meer de eigenaren en bewoners van percelen waarop milieugevolgen van deze inrichting kunnen worden ondervonden belanghebbenden.
    
    De verleende revisievergunning ziet op het houden van 5.076 mestvarkens. De woningen van [appellant] en anderen zijn op ten hoogste circa 500 meter van de inrichting gelegen. Gelet op deze afstand en de aard en omvang van de inrichting is het aannemelijk dat ter plaatse van die woningen milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden. [appellant] en anderen zijn daarom belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is ontvankelijk.
    
    2.3. Het college stelt zich ten aanzien van de ontvankelijkheid subsidiair op het standpunt dat de beroepsgronden over de vergunningplicht krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren en over controlevoorschriften met betrekking tot geluidhinder niet in de zienswijzen zijn aangevoerd. Deze gronden dienen daarom dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard, aldus het college.
    
    2.3.1. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat een belanghebbende geen beroep kan instellen tegen onderdelen van een besluit waarover hij geen zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze hem redelijkerwijs niet kan worden verweten. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 november 2006 in zaak nr. 200602308/1 worden bij besluiten inzake een milieuvergunning - zoals het onderhavige besluit - de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt.
    
    De beroepsgrond over de vergunningplicht ingevolge de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ziet niet op milieugevolgen die bij het bestreden besluit hadden moeten worden betrokken, zodat deze grond niet kan worden geacht betrekking te hebben op een besluitonderdeel als hiervoor bedoeld. Artikel 6.13 van de Algemene wet bestuursrecht staat er dan ook niet aan in de weg dat deze grond eerst in beroep wordt aangevoerd. Anders dan het college stelt, bestaat dan ook geen grond het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    Voorts heeft de beroepsgrond over controlevoorschriften met betrekking tot geluidhinder, anders dan het college stelt, betrekking op een besluitonderdeel waarover een zienswijze naar voren is gebracht, namelijk het besluitonderdeel geluid. In zoverre is er evenmin grond voor niet-ontvankelijk verklaring van het beroep.
    
    2.4. [appellant] en anderen voeren aan dat ten onrechte geen milieueffectrapport is gemaakt, nu de aangevraagde activiteiten betrekking hebben op een inrichting met meer dan 3.000 plaatsen voor mestvarkens. Zij stellen in dit kader dat het college heeft miskend dat stalgebouw C2 ten opzichte van de voor de inrichting in het verleden verleende milieuvergunning zodanig is gewijzigd dat een wijziging van een inrichting in de zin van categorie 14 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage 1994 (hierna: het Besluit) plaatsvindt, zodat het aantal te houden mestvarkens in de desbetreffende stal moet worden meegerekend bij de beantwoording van de vraag of de drempelwaarden van het Besluit worden overschreden.
    
    2.4.1. In categorie 14 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit is als activiteit waarvoor bij de voorbereiding van een besluit het maken van een milieueffectrapport verplicht is, onder meer aangewezen: de oprichting, wijziging of uitbreiding van een inrichting voor het fokken, mesten of houden van varkens in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met meer dan 3.000 plaatsen voor mestvarkens.
    
    Ingevolge onderdeel A onder 2 van de bijlage bij het Besluit wordt onder oprichting van een inrichting mede verstaan: een uitbreiding van een inrichting door de oprichting van een nieuwe installatie.
    
    Ingevolge artikel 8.19, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat luidde tot 1 oktober 2000, geldt een voor een inrichting verleende vergunning, indien wordt voldaan aan de bij of krachtens het derde en het vierde lid, onder a, gestelde voorwaarden, tevens voor veranderingen van de inrichting en van de werking daarvan, ten aanzien waarvan redelijkerwijs moet worden aangenomen dat zij geen gevolgen hebben voor de aard en omvang, dan wel uitsluitend gunstige gevolgen voor de omvang van de nadelige gevolgen voor het milieu, die de inrichting veroorzaakt.
    
    2.4.2. Bij het bestreden besluit heeft het college vergunning verleend voor het houden van 200 mestvarkens in stal A, 416 mestvarkens in stal B, 800 mestvarkens in stal C1, 1.164 mestvarkens in stal C2 en 2.496 mestvarkens in de nieuw te bouwen stal E. De stallen A, B, C1 en E zijn stallen met Groen Label BB 96.10.043 V1; stal C2 heeft Groen Label BB 97.07.056 V2.
    
    Bij besluit van 1 juli 1997 heeft het college van burgemeester en wethouders van Made een revisievergunning voor deze inrichting verleend. Voor stalgebouw C2 is destijds vergunning gevraagd en verleend voor een stal met Groen Label BB 95.04.023. Op 9 juni 1998 heeft vergunninghoudster een verandering van de inrichting en de werking daarvan gemeld bij het college van burgemeester en wethouders van Made. Deze verandering had onder meer betrekking op de wijziging van stal C2 naar een stal met Groen Label BB 97.07.056, waarvoor ook bij het bestreden besluit vergunning is verleend.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 augustus 2002 in zaak nr. 200105688/1) komt, in geval het een melding betreft als bedoeld in artikel 8.19 van de Wet milieubeheer zoals deze gold tot 1 oktober 2000, een verandering van de werking van de inrichting waarop de melding betrekking heeft in de plaats van de werking van de inrichting waarop de eerder ten behoeve van de inrichting verleende vergunning betrekking had. Aan de eerder vergunde situatie komt derhalve geen betekenis meer toe. Niet is gebleken dat in deze situatie niet is voldaan aan de bij of krachtens het derde en het vierde lid, onder a, van artikel 8.19 van de Wet milieubeheer, zoals dat tot 1 oktober 2000 luidde, gestelde voorwaarden. Het college heeft stal C2 derhalve reeds daarom terecht niet aangemerkt als een nieuwe installatie. Voorts zijn de stallen A, B en C1 niet zodanig gewijzigd dat deze stallen dienen te worden aangemerkt als nieuwe installaties in de zin van de bijlage bij het Besluit.
    
    Gelet hierop kan alleen stal E worden aangemerkt als nieuwe installatie in de zin van de bijlage bij het Besluit. Nu deze stal minder dan 3.000 plaatsen voor mestvarkens heeft, wordt de in categorie 14 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit opgenomen drempelwaarde niet overschreden, zodat het maken van een milieueffectrapport niet verplicht is. De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. [appellant] en anderen voeren aan dat het college de aanvraag om revisievergunning ten onrechte in behandeling heeft genomen. Volgens [appellant] en anderen had vergunninghoudster tevens een vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren moeten aanvragen omdat het in werking zijn van de inrichting leidt tot afvoer van hemelwater.
    
    2.5.1. Het college stelt dat geen vergunning krachtens de Wet verontreiniging oppervlaktewateren nodig is. In hetgeen [appellant] en anderen aanvoeren ziet de Afdeling geen reden om aan te nemen dat het standpunt van het college onjuist is. Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.6. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.7. [appellant] en anderen vrezen stankhinder te ondervinden vanwege het in werking zijn van de inrichting. In dit verband voeren zij aan dat het college bij de beoordeling van de van de inrichting te duchten stankhinder de woningen aan de [locatie 2] ten onrechte heeft aangemerkt als categorie III-objecten in de zin van de brochure "Veehouderij en Hinderwet" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de brochure). Volgens [appellant] en anderen maken deze woningen in ruimtelijk opzicht onderdeel uit van Helkant, een woonkern van enkele tientallen aaneengesloten burgerwoningen, en dienen deze woningen te worden aangemerkt als categorie II-objecten in de zin van de brochure. In dat geval kan niet worden voldaan aan de minimaal aan te houden afstand ingevolge de richtlijn "Veehouderij en stankhinder" van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de richtlijn), aldus [appellant] en anderen.
    
    2.7.1. Het college heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten stankhinder de richtlijn tot uitgangspunt genomen. Bij de bepaling van de omgevingscategorieën heeft het college de brochure gehanteerd.
    
    Ingevolge bijlage 6 bij de brochure wordt onder een categorie II-object onder andere verstaan: niet-agrarische bebouwing, geconcentreerd in lintbebouwing buiten de bebouwde kom, langs wegen, vaarten, dijken en dergelijke, alsmede meerdere verspreid liggende niet-agrarische bebouwingen die aan het desbetreffende buitengebied een bepaalde woonfunctie verlenen.
    
    Onder een categorie III-object wordt een enkele niet-agrarische bebouwing in het buitengebied verstaan.
    
    2.7.2. Blijkens het door het college ter zitting overgelegde kaartmateriaal zijn in de directe omgeving van de inrichting ten noorden van de Zonzeelseweg enkele agrarische woningen gelegen. Ten zuiden van de Zonzeelseweg zijn enkele burgerwoningen gelegen. Deze burgerwoningen verlenen aan het desbetreffende buitengebied geen bepaalde woonfunctie. Voorts zijn deze burgerwoningen niet zodanig geconcentreerd dat het gaat om woningen geconcentreerd in lintbebouwing. De Afdeling is, gelet op het voorgaande, van oordeel dat het college de woningen aan de [locatie 2] terecht heeft aangemerkt als categorie III-objecten als bedoeld in de brochure. Nu niet in geschil is dat in dat geval aan de vereiste afstanden ingevolge de richtlijn wordt voldaan, heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat er in zoverre geen aanleiding was om de gevraagde vergunning te weigeren. De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. [appellant] en anderen betogen dat ten onrechte geen controlevoorschriften zijn gesteld met betrekking tot de naleving van de geluidvoorschriften.
    
    2.8.1. Het college stelt dat controlevoorschriften niet nodig zijn omdat de aan de vergunning verbonden geluidvoorschriften niet kunnen worden beschouwd als op zichzelf staande doelvoorschriften.
    
    2.8.2. Ingevolge artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer geven de aan een vergunning te verbinden voorschriften de doeleinden aan, die de vergunninghouder in het belang van de bescherming van het milieu op een door hem te bepalen wijze dient te verwezenlijken.
    
    In het vierde lid, voor zover hier van belang, is bepaald dat, voor zover aan een vergunning voorschriften worden verbonden als bedoeld in het eerste lid, daaraan in ieder geval ook voorschriften worden verbonden, inhoudende dat:
    
    a. moet worden bepaald of aan de eerstbedoelde voorschriften wordt voldaan, waarbij de wijze van bepaling wordt aangegeven, die ten minste betrekking heeft op de methode en de frequentie van de bepaling en de procedure voor de beoordeling van de bij die bepaling verkregen gegevens en die tevens betrekking kan hebben op de organisatie van die bepalingen en beoordelingen en op de registratie van die gegevens en de resultaten van die beoordelingen;
    
    b. de bij die bepaling verkregen gegevens aan het bevoegd gezag moeten worden gemeld of ter inzage gegeven of anderszins ter beschikking moeten worden gesteld van het bevoegd gezag.
    
    2.8.3. De Afdeling overweegt dat de voorschriften 5.1.2 en 5.1.3 waarin geluidgrenswaarden zijn gesteld, anders dan het college stelt, doelvoorschriften zijn als bedoeld in artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Uit de tekst van artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer volgt dat, voor zover aan de vergunning doelvoorschriften zijn verbonden, in ieder geval ook een of meerdere controlevoorschriften als bedoeld in het vierde lid aan de vergunning dienen te worden verbonden. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college een voorschrift aan de vergunning had moeten verbinden, inhoudende dat op een daarbij aan te geven wijze moet worden bepaald of aan de voorschriften 5.1.2 en 5.1.3 wordt voldaan. Nu dit is nagelaten is het bestreden besluit op dit punt in strijd met artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.9. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover aan de bij de vergunning behorende voorschriften 5.1.2 en 5.1.3 geen controlevoorschrift als bedoeld in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer is verbonden. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.10. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen van 1 april 2008, kenmerk RE.944.06, voor zover aan de bij de vergunning behorende voorschriften 5.1.2 en 5.1.3 geen controlevoorschrift als bedoeld in artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer is verbonden;
    
    III. bepaalt dat aan het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 1 april 2008, kenmerk RE.944.06, voorschrift 5.1.12 wordt toegevoegd dat als volgt luidt:
    
    "Binnen 3 maanden na de oprichting en het in werking zijn van de inrichting dient een controlerapportage aan het bevoegd gezag te worden overgelegd, waaruit blijkt dat aan de uitgangspunten
    
    - soort, duur, locatie en frequentie van bedrijfsactiviteiten - van het akoestische rapport wordt voldaan. Tevens dient in deze rapportage door middel van metingen te worden aangetoond dat voldaan wordt aan de geldende geluidsnormen, opgenomen in artikel 5.1.2 (langtijdgemiddeld beoordelingsniveau), 5.1.3 (maximale geluidniveau) en 5.1.10 (bronvermogen ventilatoren). Deze metingen moeten geschieden overeenkomstig de "Handleiding meten en rekenen industrielawaai (1999)";
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 1 april 2008;
    
    V. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Drimmelen tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 665,39 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro en negenendertig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Drimmelen aan [appellant] en anderen onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat de gemeente Drimmelen aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. G.N. Roes en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Fransen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2009
    
    407-570.