ECLI:NL:RVS:2003:AM5357, Raad van State, 29-10-2003, 200204787/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 juli 2002, kenmerk 846898, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de stichting “Stichting LOP-Lith” (hierna: vergunninghoudster) vergunning verleend voor een termijn van vijf jaar voor het oprichten en in werking hebben van een co-vergistingsinstallatie op het perceel [locatie], ongenummerd, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie 
        [-], nummer [-] (gedeeltelijk). Dit besluit is op 29 juli 2002 ter inzage gelegd.

200204787/1.
      Datum uitspraak: 29 oktober 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellanten sub 3], beiden wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 juli 2002, kenmerk 846898, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de stichting “Stichting LOP-Lith” (hierna: vergunninghoudster) vergunning verleend voor een termijn van vijf jaar voor het oprichten en in werking hebben van een co-vergistingsinstallatie op het perceel [locatie], ongenummerd, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummer [-] (gedeeltelijk). Dit besluit is op 29 juli 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 30 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 2002, appellant sub 2 bij brief van 30 augustus 2002, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 2002, en appellanten sub 3 bij brief van 9 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 9 september 2002, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 6 november 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 februari 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van
      vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 mei 2003, waar appellanten sub 1 en sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigde], appellanten sub 3, vertegenwoordigd door mr. C.J. Driessen, advocaat te Oss, en verweerder, vertegenwoordigd door R.M. de Groot en ing. M.C.M. Scheffers, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar namens vergunninghoudster gehoord [gemachtigde].
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Naar aanleiding van de door vergunninghoudster overgelegde stukken zijn nog stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan partijen  toegezonden. Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, betreft een co-vergistingsinstallatie waarin biomassa, bestaande uit  dierlijke mest en bermgras, wordt vergist en ontleed in biogas, een rulle fractie, mineralenconcentraten en afvalwater. Met het verkregen biogas wordt in de warmtekrachtkoppelingsinstallatie energie en warmte opgewekt dat voor een deel intern wordt benut en voor het overige wordt geleverd aan het elektriciteitsnet. De inrichting is gelegen in een open agrarisch landschap, nabij de rioolwaterzuiveringsinstallatie Oijen. 
    
    2.2.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellant sub 2 heeft de grond inzake directe geluidhinder niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellant sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellant sub 2 in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer geschiedt, voorzover hier van belang, indien een aanvraag om een vergunning of een ontheffing betrekking heeft op een inrichting of werk, de terinzagelegging, bedoeld in artikel 3:19, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht, in ieder geval op het gemeentehuis van de gemeente waarin de inrichting of het werk geheel of in hoofdzaak is of zal zijn gelegen en moet van het ontwerp gelijktijdig mededeling worden gedaan door niet op naam gestelde kennisgeving aan de gebruikers van gebouwde eigendommen die in de directe omgeving van de inrichting of het werk liggen, voorzover zodanige kennisgeving kan dienen om het beoogde doel te bereiken.
    
    2.3.1.    Appellanten sub 3 stellen dat verweerder in strijd met artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer heeft gehandeld doordat hij niet aan alle omwonenden van de inrichting van wie redelijkerwijs verwacht kan worden dat zij overlast van de inrichting zullen ondervinden, onder wie appellanten zelf, mededeling van het ontwerp van het besluit heeft gedaan door middel van een niet op naam gestelde kennisgeving. Ter zitting hebben appellanten in dit verband aangevoerd dat bij een voorlichtingsavond vanwege de gemeente over de op te richten inrichting wel een ruimere kring personen is aangeschreven.
    
    2.3.2.    Verweerder stelt dat aan één gebruiker van gebouwd eigendom, wonend op een afstand van circa 150 meter van de inrichting, een kennisgeving is gestuurd. Naar het oordeel van verweerder strekken de aan de inrichting toe te rekenen milieugevolgen zich niet uit tot de woningen van appellanten, zodat geen aanleiding bestond ook hen een kennisgeving te sturen.
    
    2.3.3.    Het bevoegd gezag zal in een concreet geval moeten nagaan in hoeverre de directe omgeving als bedoeld in artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer zich uitstrekt en welke personen een niet op naam gestelde kennisgeving dienen te ontvangen. De aard van de inrichting en de milieubelasting die deze naar verwachting zal veroorzaken, zijn daarbij van belang.
    
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerder bij de toepassing van artikel 13.4, wat de bepaling van de ‘directe omgeving’ betreft, in dit geval een afstand van 150 meter tot de inrichting heeft gehanteerd. Deze afstand komt globaal overeen met de geur-en geluidcontouren rondom de inrichting. 
    
        Vaststaat dat de woningen van appellanten op een afstand van meer dan 300 meter van de inrichting liggen. Niet is gebleken dat gebouwde eigendommen van derden binnen een afstand van 150 meter van de inrichting zijn gelegen.
    
        De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich, mede gezien de aard en omvang van de milieugevolgen van de inrichting, terecht op het standpunt heeft gesteld dat de directe omgeving van de inrichting in de zin van artikel 13.4, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer in dit geval een gebied van niet meer dan 150 meter tot de inrichting omvat. Verweerder heeft niet in strijd met artikel 13.4 van de Wet milieubeheer gehandeld. De omstandigheid dat de gemeente voor een algemene informatiebijeenkomst een ruimere kring van personen heeft aangeschreven, kan hieraan niet afdoen. De beroepsgrond kan niet slagen.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een ieder binnen vier weken na de dag waarop het ontwerp van het besluit ter inzage is gelegd daartegen bij het bestuursorgaan schriftelijk bedenkingen indienen.
    
        Ingevolge artikel 3:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bestaat, voorzover hier van belang, gedurende de in artikel 3:24, eerste lid, bedoelde termijn desgevraagd voor een ieder de gelegenheid tot een gedachtewisseling over het ontwerp van het besluit en tot het mondeling inbrengen van bedenkingen daartegen.
    
    2.4.1.    Appellanten sub 3 stellen dat verweerder hun ten onrechte geen gelegenheid heeft geboden voor een mondelinge gedachtewisseling, als bedoeld in artikel 3:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat het verzoek tot het houden van een mondelinge gedachtewisseling op een zodanig laat tijdstip is ingediend dat het voor hem praktisch onmogelijk was nog binnen de in artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn aan het verzoek te voldoen. Om deze reden heeft hij het verzoek van appellanten tot het houden van een mondelinge gedachtewisseling afgewezen.
    
        De Afdeling stelt vast dat het ontwerp van het besluit tot en met maandag 25 maart 2002 ter inzage heeft gelegen. Appellanten hebben eerst op vrijdag 22 maart 2002 verzocht om een mondelinge gedachtewisseling over het ontwerp van het besluit. Door één werkdag voor het verstrijken van de bedenkingentermijn te verzoeken om een mondelinge gedachtewisseling hebben appellanten het risico genomen dat binnen deze termijn het bieden van een dergelijke gelegenheid feitelijk nagenoeg onmogelijk is.
    
        De Afdeling is van oordeel dat verweerder niet in strijd met artikel 3:25, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht heeft gehandeld door appellanten sub 3 geen gelegenheid te bieden voor een mondelinge gedachtewisseling. Dit beroepsonderdeel faalt in zoverre.
    
    2.5.        Appellanten sub 3 stellen voorts dat de aanvraag onvolledig is en dat verweerder deze ten onrechte in behandeling heeft genomen. Daartoe voeren zij aan dat de aanvraag onvoldoende gegevens bevat terzake van de emissie van stoffen, geluid, stank, de mestafzetgegevens, de brandveiligheid, de energiebesparingsmogelijkheden, de toekomstige ontwikkelingen van de inrichting, het besmettingsgevaar vanwege de inrichting en de externe veiligheid.
    
    2.5.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat, gelet op de aard van de in de inrichting te gebruiken stoffen, op de onderhavige inrichting paragraaf 2 en paragraaf 3 van het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 niet van toepassing zijn. Derhalve vloeit uit de artikelen 5.15 en 5.15a van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) geen noodzaak voort om in of bij de aanvraag een veiligheidsrapport over te leggen. De Afdeling is niet gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ergens aanleiding was om het overleggen van een veiligheidsrapport te verlangen. De Afdeling merkt overigens op dat bij de aanvraag een Hazop-studie inzake het mestverwerkingsproces is overgelegd, met daarin opgenomen een risicoanalyse, zodat verweerder zich mede op basis daarvan een oordeel heeft kunnen vormen omtrent de externe veiligheid van de inrichting.
    
        De Afdeling stelt vervolgens vast dat bij de aanvraag een geurrapport en een geluidrapport zijn gevoegd. Tevens zijn in de aanvraag gegevens terzake van de mestafzet, de brandveiligheid en het energieverbruik opgenomen. Verder is in de aanvraag aangegeven dat binnen afzienbare tijd geen wijzigingen van de opzet van de installatie in de inrichting wordt verwacht. Gelet op de aard van de inrichting, vorenstaande gegevens en hetgeen overigens in de aanvraag is vermeld, ziet de Afdeling onvoldoende grond voor het oordeel dat in strijd met artikel 5.1 van het Ivb de benodigde gegevens in de aanvraag ontbreken. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat om daarop te kunnen beschikken. Dit bezwaar treft geen doel.
    
    2.6.    Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden, voor zover hier van belang, bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens artikel 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
        Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieu-effectrapport 1994 (hierna: Besluit mer 1994) worden, voorzover hier van belang, als activiteiten als bedoeld in artikel 7.4, eerste lid, van de wet aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
    
        In onderdeel D, categorie 18.2, van de bijlage behorend bij het Besluit mer 1994 zijn als activiteiten aangewezen de oprichting van een inrichting bestemd voor het bewerken, verwerken of vernietigen van dierlijke of overige organische meststoffen, groenafval en GFT, niet zijnde gevaarlijke afvalstoffen. De grens waarboven het bevoegd gezag moet bepalen of vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder de activiteit wordt ondernomen een milieu-effectrapport gemaakt moet worden, heeft betrekking op gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een capaciteit van 100 ton per dag of meer.     
    
    2.6.1.    Appellanten sub 3 betogen dat verweerder de aanvraag ten onrechte in behandeling heeft genomen, aangezien voorafgaand aan het bestreden besluit geen beoordeling heeft plaatsgevonden omtrent de vraag of een milieu-effectrapport (hierna: mer) opgemaakt moet worden.
    
    2.6.2.    Verweerder stelt zich blijkens de overwegingen van het bestreden besluit op het standpunt dat de aanvraag betrekking heeft op een inrichting met een capaciteit van 36.000 ton meststoffen en bermgras per jaar, zodat volgens hem de in het Besluit mer 1994 genoemde drempelwaarde van 100 ton per dag (=36.500 ton per jaar) niet wordt overschreden. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat de inrichting is ontworpen op een capaciteit van 93 ton per dag en dat de leidingen, pompen en andere installatieonderdelen op die capaciteit zijn afgestemd. De capaciteit van de installatie is technisch beperkt, aldus verweerder, omdat bij een hoger aanbod van biomassa niet meer biogas kan worden geproduceerd. Het is verder volgens hem niet rendabel om de capaciteit van de installatie te verhogen, aangezien met de aangevraagde hoeveelheid biomassa een optimum wordt bereikt in de balans tussen de aanvoer van mest en bermgras, de verblijftijd in de reactoren en de opbrengst aan biogas. 
    
    2.6.3.    De Afdeling overweegt dat bij beantwoording van de vraag of voor hetgeen is aangevraagd een wettelijke plicht bestaat tot het maken van een milieueffectbeoordeling, moet worden uitgegaan van de capaciteit die met de installatie maximaal kan worden gerealiseerd, uitgaande van de technische mogelijkheden en beperkingen van de installatie, zoals die uit de aanvraag volgen. Aan de door verweerder genoemde omstandigheid dat rendementsoverwegingen voor vergunninghoudster aanleiding zullen zijn zich te beperken tot een bepaalde capaciteit, komt daarom geen betekenis toe.
    
        Volgens het deskundigenbericht bedraagt de capaciteit die maximaal kan worden gerealiseerd met de installaties die in de vergunningaanvraag zijn beschreven meer dan 100 ton per dag. In het bestreden besluit is niet gemotiveerd op grond van welke in de aanvraag opgenomen technische mogelijkheden en beperkingen moet worden geoordeeld dat de capaciteit van de installatie minder bedraagt dan 100 ton per dag. Ter zitting is weliswaar gewezen op verschillende beperkingen van technische aard die in de weg zouden staan aan het realiseren van een capaciteit van meer dan de hoeveelheid van 93 ton per dag, waarvoor vergunning is gevraagd, doch de Afdeling is er, mede gelet op het deskundigenbericht, niet van overtuigd dat die beperkingen rechtstreeks voortvloeien uit de aanvraag. Concluderend is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit wat het standpunt van verweerder betreft dat geen mer-beoordelingsplicht bestaat, ontoereikend is gemotiveerd. Het besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.7.    Nu niet vaststaat of verweerder de aanvraag in behandeling had kunnen nemen, ziet de Afdeling aanleiding het gehele besluit te vernietigen en een beoordeling van de overige beroepsgronden van appellanten achterwege te laten. Omdat de bezwaren van appellanten sub 1 en 2 niet los kunnen worden gezien van het hiervoor aangegeven gebrek ziet de Afdeling voorts aanleiding om de door hen ingestelde beroepen, voorzover ontvankelijk, gegrond te verklaren.
    
    2.8.        Verweerder dient op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk voorzover het directe geluidhinder betreft;
    
    II.    verklaart het beroep van appellanten sub 1, sub 2, voorzover ontvankelijk, en sub 3 gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 16 juli 2002, kenmerk: 846898;
    
    
      IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag aan appellant sub 1 van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, een bedrag aan appellant sub 2 van
      € 644,00 en een bedrag aan appellanten sub 3 van € 690,17, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; de totale bedragen dienen door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellanten;
    
    
    V.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Van Heusden
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2003
    
    163-414.