ECLI:NL:RVS:2021:1223, Raad van State, 09-06-2021, 202004462/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland aan de maatschap een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij de baggerwerkzaamheden aan de Oostbroekwetering ter hoogte van haar perceel dient te gedogen. De maatschap exploiteert een melkveehouderij op het perceel aan de [locatie] te Zoeterwoude. Het perceel van de maatschap grenst aan de Oostbroekwetering, een hoofdwatergang in de Oostbroekpolder. Het college heeft toegelicht dat eens in de zoveel tijd de primaire watergangen worden gebaggerd. Baggeren verbetert de doorstroming en beperkt daarmee de kans op wateroverlast. In 2017 heeft het college aan de maatschap medegedeeld dat het voornemens is te baggeren in de Oostbroekwetering en in verband met de baggerwerkzaamheden gebruik moet worden gemaakt van het perceel. Het college heeft de maatschap meermalen verzocht hieraan medewerking te verlenen.

202004462/1/R1.
    Datum uitspraak: 9 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [maatschap], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 juni 2020 in zaak nr. 19/1807 in het geding tussen:
    de maatschap,
    en
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft het college aan de maatschap een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat zij de baggerwerkzaamheden aan de Oostbroekwetering ter hoogte van haar perceel dient te gedogen.
    Bij besluit van 22 augustus 2018 heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 14.000,00. Bij besluit van 12 oktober 2018 is het besluit van 22 augustus 2018 gewijzigd in die zin dat alsnog een factuur van de verbeurde dwangsom beschikbaar is gesteld, met daaraan verbonden een nieuwe betalingstermijn.
    Bij besluit van 31 januari 2019 heeft het college de door de maatschap tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 juni 2020 heeft de rechtbank het door de maatschap ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de maatschap hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 maart 2021, waar de maatschap, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B] en bijgestaan door mr. J.A. Huijgen, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.W. ten Heuw en A.M. van Iterson, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De maatschap exploiteert een melkveehouderij op het perceel aan de [locatie] te Zoeterwoude. Het perceel van de maatschap grenst aan de Oostbroekwetering, een hoofdwatergang in de Oostbroekpolder. Het college heeft toegelicht dat eens in de zoveel tijd de primaire watergangen worden gebaggerd. Baggeren verbetert de doorstroming en beperkt daarmee de kans op wateroverlast. In 2017 heeft het college aan de maatschap medegedeeld dat het voornemens is te baggeren in de Oostbroekwetering en in verband met de baggerwerkzaamheden gebruik moet worden gemaakt van het perceel. Het college heeft de maatschap meermalen verzocht hieraan medewerking te verlenen.
    2.       Voor de baggerwerkzaamheden bestaan twee methoden: (1) de klassieke methode, waarbij een kraan de bagger opschept en langs de kant uitgooit en (2) de baggerspuitmethode, waarbij een tractor de bagger opzuigt en gelijkmatig over het weiland uitspuit. Beide methoden zijn opgenomen in het document "baggermethodes" van het college.
    3.       Artikel 5.23 van de Waterwet luidt:
    "1. Rechthebbenden ten aanzien van onroerende zaken zijn gehouden onderhouds- en herstelwerkzaamheden aan waterstaatswerken te gedogen, voorzover die werkzaamheden geschieden door of onder toezicht van de beheerder.
    2. Rechthebbenden ten aanzien van gronden, gelegen aan of in een oppervlaktewaterlichaam waarvan het onderhoud geschiedt door of onder toezicht van een beheerder, zijn gehouden op die gronden specie en maaisel te ontvangen, die tot regulier onderhoud van dat oppervlaktewaterlichaam worden verwijderd.
    […]."
    4.       Partijen verschillen van inzicht over de wijze van baggeren. De maatschap heeft aangegeven dat van haar perceel gebruik mag worden gemaakt, maar dat daarbij zoals afgesproken met vertegenwoordigers van het Hoogheemraadschap gebruik zal worden gemaakt van de baggerspuitmethode. Volgens het college moet echter gebaggerd worden met behulp van een kraan. Omdat de maatschap heeft geweigerd medewerking te verlenen aan dergelijke baggerwerkzaamheden, heeft het college aan haar bij besluit van 3 augustus 2018 een last onder dwangsom opgelegd vanwege een klaarblijkelijke dreiging van overtreding van artikel 5.23 van de Waterwet. De last houdt in dat de maatschap de baggerwerkzaamheden aan de Oostbroekwetering ter hoogte van haar perceel dient te gedogen. Doet de maatschap dat niet dan verbeurt zij een dwangsom van € 3.500,00 per overtreding, met een maximum van € 14.000,00. Verder staat in dat besluit dat van gedogen geen sprake is indien (1) op enigerlei wijze aangegeven wordt dat de aannemer de baggerwerkzaamheden niet uit mag voeren, of niet uit mag voeren volgens het werkplan, (2) de baggerwerkzaamheden fysiek onmogelijk worden gemaakt of verhinderd en, (3) het vervoer van het baggermaterieel na uitvoering van de werkzaamheden op enigerlei wijze vanaf de percelen wordt geweigerd of verhinderd.
    5.       Bij besluit van 22 augustus 2018, gewijzigd bij besluit van 12 oktober 2018, heeft het college besloten tot invordering van een dwangsom van € 14.000,00. Daarin is vermeld dat een toezichthouder op 9, 10, 13 en 14 augustus 2018 heeft geconstateerd dat een overtreding van de opgelegde last heeft plaatsgevonden. Op die dagen heeft de maatschap namelijk geen toestemming verleend om het perceel te betreden.
    6.       Bij besluit van 31 januari 2019 heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie Rijnland, de door de maatschap tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Daarin staat - kort weergegeven - dat de opgelegde last zich niet beperkt tot toepassing van een bepaalde baggermethode en de maatschap vanaf het moment dat is overgegaan op de klassieke baggermethode uitvoering van de werkzaamheden op vier dagen niet heeft toegestaan. Dat (abusievelijk) eerst de baggerspuitmethode is toegepast, levert volgens het college geen bijzondere omstandigheid op, op grond waarvan geheel of gedeeltelijk van invordering moet worden afzien.
    Aangevallen uitspraak
    7.       De rechtbank heeft overwogen dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens de rechtbank is in de opgelegde last geen specifieke baggermethode vermeld, zodat de daartegen aangevoerde gronden reeds daarom niet kunnen slagen.
    Daarnaast heeft de rechtbank overwogen dat het college bevoegd was tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan, omdat de maatschap op 9, 10, 13 en 14 augustus 2018 de opgelegde last overtreden heeft. In dat verband is tevens overwogen dat op 6 augustus 2018 weliswaar tussen de maatschap en W. van der Plas, als behandelend ambtenaar, mondeling is overeengekomen dat de baggerwerkzaamheden uitsluitend met een baggerspuit zouden worden uitgevoerd, deze afspraak met een handdruk is bekrachtigd en de maatschap hier ook gerechtvaardigd op mocht vertrouwen. De maatschap kan zich volgens de rechtbank echter niet met succes beroepen op deze afspraak, omdat op 8 augustus 2018 van de kant van het Hoogheemraadschap aan haar is medegedeeld dat de toezegging op een misverstand berustte en daarom onjuist was, en de aannemer voor het vervolg van de werkzaamheden zou overgaan op de klassieke baggermethode. Evenmin is in dit geval sprake van bijzondere omstandigheden die aanleiding hadden moeten geven om van invordering af te zien dan wel de in te vorderen dwangsom te matigen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Last onder dwangsom
    8.       Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van noodzakelijke baggerwerkzaamheden, de maatschap op grond van artikel 5.23 van de Waterwet is gehouden die werkzaamheden op haar perceel te gedogen en het college daarom bevoegd was om handhavend op te treden.
    9.       Volgens de maatschap is in het besluit van 3 augustus 2018 weliswaar geen specifieke baggermethode vermeld, maar wordt de strekking van de opgelegde last mede bepaald en gespecifieerd door de toezegging op 6 augustus 2018 waarbij het college heeft toegezegd dat het baggeren ter plaatse zal plaatsvinden met een baggerspuit.
    9.1.    Op 3 augustus 2018 is een schriftelijke last opgelegd. Deze is (ongewijzigd) gehandhaafd bij besluit van 31 januari 2019. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de opgelegde last geen specifieke baggermethode wordt vermeld. De mondelinge toezegging op 6 augustus 2018 heeft niet tot gevolg dat de last nader is geconcretiseerd.
    Het betoog faalt.
    Het invorderingsbesluit
    - Bevoegdheid invordering
    10.     De maatschap betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was om over te gaan tot invordering van de dwangsom, inclusief de buitengerechtelijke incassokosten en wettelijke rente. Volgens haar is geen sprake van overtreding van de opgelegde last. Zij doet in dat kader een beroep op de toezegging van 6 augustus 2018. Toen de aannemer op 9, 10, 13 en 14 augustus 2018 met een baggerkraan ter plaatse van het perceel verscheen om te baggeren volgens de klassieke methode, heeft de maatschap aangegeven dat de baggerwerkzaamheden volgens de gemaakte afspraak uitsluitend met een baggerspuit mogen worden uitgevoerd. Zij heeft daarmee de opgelegde last niet overtreden en geen dwangsom verbeurd.
    10.1.  De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bevoegd was om tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 14.000,00 over te gaan. Zoals hiervoor onder 9.1 is overwogen, is de last met de toezegging op 6 augustus 2018 niet nader geconcretiseerd. Nu de maatschap op 9, 10, 13 en 14 augustus 2018 geen medewerking heeft verleend om het perceel te betreden voor de baggerwerkzaamheden en de last heeft overtreden, was het college bevoegd om tot invordering van de verbeurde dwangsom over te gaan.
    Het betoog faalt.
    - Bijzondere omstandigheden
    11.     De maatschap betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college van handhavend optreden had moeten afzien, omdat er sprake is van strijd met het vertrouwensbeginsel. Met de behandelend ambtenaar is op 6 augustus 2018 mondeling overeengekomen dat de baggerwerkzaamheden uitsluitend met een baggerspuit zouden worden uitgevoerd, deze afspraak is met een handdruk bekrachtigd en aan deze afspraak is ook feitelijk uitvoering gegeven op 6 en 7 augustus 2018. Volgens de maatschap heeft het college zich daarna ten onrechte, in strijd met het opgewekte vertrouwen, niet gehouden aan deze afspraak. In ieder geval is de invordering van de dwangsommen, inclusief buitengerechtelijke incassokosten en wettelijke rente, in het licht van het gerechtvaardigd opgewekte vertrouwen onterecht geweest.
    11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968, moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    11.2.  In haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, heeft de Afdeling een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen. Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan.
    11.3.  De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat het beroep van de maatschap op het vertrouwensbeginsel ter zake van het invorderingsbesluit niet slaagt. Tussen partijen is niet in geschil dat op 6 augustus 2018 door de behandelend ambtenaar is toegezegd dat de baggerwerkzaamheden op het perceel uitsluitend met een baggerspuit zullen worden uitgevoerd, dat hierna de aannemer gedurende twee dagen het werk ook daadwerkelijk met een baggerspuit heeft uitgevoerd en dat deze toezegging aan het college kan worden toegerekend. Daarmee is aan de eerste twee onderscheiden stappen bij een beroep op het vertrouwensbeginsel voldaan. Ter beoordeling ligt daarmee voor of, bij de derde stap, het college gehouden is bij het invorderingsbesluit te voldoen aan de gerechtvaardigde verwachtingen aan de kant van de maatschap. Het college stelt dat de aanvankelijke toezegging niet behoeft te worden nagekomen, omdat het op de gedane toezegging is teruggekomen. Daartoe heeft het college toegelicht dat twee behandelend ambtenaren zich op 8 augustus 2018 op het adres van de maatschap hebben gemeld om toe te lichten dat de toezegging op een misverstand berustte en onjuist was. Daarbij is medegedeeld dat de aannemer vanaf 9 augustus 2018 overgaat op de klassieke baggermethode. De maatschap heeft ontkend dat een gesprek hierover heeft plaatsgevonden.
    Ter zitting bij de Afdeling heeft het college desgevraagd bevestigd dat van dit bezoek op 8 augustus 2018 geen gespreksverslag is opgesteld. Gezien de door het college overgelegde GPS-gegevens is aannemelijk dat de behandelend ambtenaren op 8 augustus 2018 ter plaatse zijn geweest. Het is ook aannemelijk dat zij met de maatschap hebben gesproken of in elk geval hebben gepoogd het gesprek aan te gaan. Nu er geen gespreksverslag is, is er naar het oordeel van de Afdeling echter onvoldoende aanleiding om ervan uit te gaan, dat het college zodanige mededelingen heeft gedaan dat het voor de maatschap duidelijk was dat op de toezegging om de baggerspuitmethode te gebruiken is teruggekomen. Dit geldt te meer nu onder meer uit de schriftelijke uiteenzetting en het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank blijkt dat de communicatie tussen het college en de maatschap stroef is verlopen en dat er ook een gespannen verhouding is. Het vorenstaande betekent dat het er voor moet worden gehouden dat de maatschap er gerechtvaardigd op mocht blijven vertrouwen dat de baggerwerkzaamheden ter plaatse uitsluitend met een baggerspuit zouden worden uitgevoerd.
    In het kader van de derde stap heeft de Afdeling in de uitspraak van 29 mei 2019 overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Voor de maatschap is van groot belang dat de baggerspuitmethode wordt toegepast, omdat bij deze baggermethode geen zware kranen worden gebruikt, geen onwerkbare baggerlagen op het perceel worden achtergelaten en minder substantiële schade toegebracht wordt aan het perceel. Het college heeft in dat verband toegelicht dat de baggeropgave per jaar ongeveer honderden kilometers is, slechts een beperkte tijd van het jaar kan worden gebaggerd, het noodzakelijk is om tijdig en efficiënt te baggeren, de baggerspuitmethode arbeidsintensief en tijdrovend is en daarom de klassieke methode wordt toegepast. Naar aanleiding van de gevoerde gesprekken over de te gebruiken baggermethode is dit volgens het college ook bekend bij de maatschap. Naar het oordeel van de Afdeling weegt het algemeen belang om zoveel mogelijk de klassieke methode te gebruiken weliswaar zwaar, maar is dat belang in dit geval niet doorslaggevend. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat in de last geen specifieke baggermethode is vermeld, terwijl het college daarin had kunnen  opnemen dat alleen de klassieke methode zal worden toegepast. Onder deze omstandigheden weegt het algemeen belang niet zwaarder dan het belang van de maatschap bij het honoreren van het bij haar gewekte vertrouwen.
    11.4.  Gelet op het voorgaande kan de maatschap een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel. In dit licht is de Afdeling van oordeel dat het college tot de conclusie had moeten komen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden, waarin het college aanleiding had moeten zien om van invordering af te zien. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar vernietigen, voor zover daarbij het invorderingsbesluit is gehandhaafd. De Afdeling zal voorts zelf in de zaak voorzien door het invorderingsbesluit te herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 25 juni 2020 in zaak nr. 19/1807;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 31 januari 2019 gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit op bezwaar van het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland van 31 januari 2019 met kenmerk 18167175, voor zover daarbij het invorderingsbesluit is gehandhaafd;
    V.       herroept het besluit van 22 augustus 2018, gewijzigd bij besluit van 12 oktober 2018, met kenmerk 18119337 respectievelijk 18130726;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland tot vergoeding van bij [maatschap] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland tot vergoeding van bij [maatschap] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland aan [maatschap] het door haar voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 877,00 (zegge: achthonderdzevenenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2021
    191-909.