ECLI:NL:RBROT:2025:8406, Rechtbank Rotterdam, 15-07-2025, ROT 24/7604
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete opgelegd aan vervoerder van dieren omdat de gegevens genoemd in artikel 4 van de Transportverordening niet op documenten in het voertuig aanwezig waren. De rechtbank kan niet met zekerheid vaststellen of eiser bij de controle de gelegenheid is gegeven zijn navigatiesysteem en/of agenda te tonen dan wel of hij deze daadwerkelijk heeft getoond. Daarom kan de rechtbank niet met zekerheid vaststellen dat eiser bij de controle geen enkel gegeven als genoemd in artikel 4 van de Transportverordening heeft getoond, zoals verweerder stelt. Nu niet vast staat dat eiser deze overtreding heeft begaan en verweerder op grond van het eigen interventiebeleid alleen een boete oplegt als geen enkel gegeven is overgelegd, moet worden geconcludeerd dat verweerder in dit geval ten onrechte een boete aan eiser heeft opgelegd.

Rechtbank Rotterdam	
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/7604
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser], te [plaats], eiser,
    (gemachtigde: mr. drs. A.C.M. Brom),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, 
      (gemachtigde: mr. M. Kool).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een boete van € 1.500,- die verweerder hem met het besluit van 22 maart 2024 heeft opgelegd voor een overtreding van de Wet dieren.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 12 juni 2024 op het bezwaar van eiser heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van verweerder en [toezichthouder], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA).
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 14 juni 2023 is opgemaakt door een toezichthouder van de NVWA. 
    
      De toezichthouder schrijft in het rapport onder meer het volgende.
      “Op dinsdag 06 juni 2023 omstreeks 08:30 uur bevond ik, toezichthouder [toezichthouder], mij in een opvallende en herkenbare dienstauto van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, hierna te noemen NVWA, ter hoogte van hectometer paal 131.3D op de toerit van de rijksweg A1 in de richting van Deventer. Ik, [toezichthouder], bevond mij hier in verband met een verkeerscontrole op het terrein van Rijkswaterstaat, Holterweg 30a te 7475AW Markelo. Bij genoemde verkeerscontrole was de NVWA samen met de Politie en de RDW aanwezig voor controle op diverse voertuigen.
      
        Omstreeks 08:40 uur op genoemde dag, passeerde een voertuig mij, toezichthouder [toezichthouder], met een aanhanger dat ik herkende, gelet op de karakteristieke bouwwijze, als een voertuig dat is gebouwd en ingericht voor het vervoer van landdieren, hierna te noemen vervoermiddel. Ik, [toezichthouder], besloot het vervoermiddel te volgen en gaf de chauffeur een volg- en aansluitend stopteken via een op de dienstauto aangebracht stoptransparant, als bedoeld in de Regeling stilhoudingsvordering toezichthouders. De chauffeur hield zijn vervoermiddel stil op het terrein van Rijkswaterstaat te Markelo. Op genoemde locatie is het vervoermiddel in controle genomen.
      
        Ik, toezichthouder [toezichthouder], sprak de bestuurder aan, waarna ik mij in mijn functie aan hem bekend heb gemaakt en gelegitimeerd, middels het aan mij van dienstwege verstrekte legitimatiebewijs als toezichthouder NVWA en het doel van de controle aan hem meegedeeld. Hierop stelde de chauffeur zich aan mij voor als [eiser], hierna te noemen [eiser].
      
      […]
      
        Ik, toezichthouder [toezichthouder], vroeg aan de chauffeur of het vervoermiddel was geladen. Ik, [toezichthouder], hoorde de chauffeur bevestigend antwoorden. Ik, [toezichthouder], hoorde de chauffeur zeggen: 'Ik heb 2 runderen bij me". Ik, [toezichthouder], vroeg de chauffeur naar zijn CCV (vakbekwaamheid certificaat), type vergunning en vervoersdocument. De chauffeur kon mij, [toezichthouder], een CCV en een tweetal schetsen overhandigen. De schetsen heb ik, [toezichthouder], bekeken en gefotografeerd welk als bijlage -2- aan dit rapport van bevindingen zijn bijgevoegd. Op mijn, [toezichthouder], vraag of de chauffeur een type vergunning kon overleggen, liet de chauffeur een verlopen type vergunning zien. Hier opvolgend is een schriftelijke waarschuwing aangezegd voor het niet kunnen tonen op eerste vordering van een geldig type vergunning. Op mijn vraag of de chauffeur een vervoersdocument kon tonen met daarop gegevens met betrekking tot herkomst, eigenaar, plaats van vertrek, datum en uur van vertrek, plaats van bestemming en verwachte duur van voorgenomen transport, hoorde ik de chauffeur ontkennend antwoorden.
      […]
      
        Op mijn, toezichthouder [toezichthouder], vraag waar de runderen zijn opgehaald en wat de eindbestemming is hoorde ik, [toezichthouder], [eiser] zeggen dat hij de runderen heeft opgehaald in Ambt Delden te 7495PJ huisnummer 12 en dat eindbestemming van de runderen is Hardinxveld Giessendam te 3372BG huisnummer 47.
      
      
        Het niet kunnen tonen van een volledig ingevuld vervoersdocument is een overtreding van artikel 4, eerste lid, Verordening (EG) nr. 1/2005, jo. artikel 4.8, Regeling houders van dieren, jo. artikel 6.2, eerste lid, Wet dieren.
      
      […]
      
        Hierop volgend heb ik, toezichthouder [toezichthouder], de chauffeur [eiser], op de hoogte gebracht van de overtreding en wat het gevolg van de overtreding is volgens het NVWA Interventiebeleid.
      
      […]
      
        Op woensdag 07 juni 2023 heb ik, toezichthouder [toezichthouder], omstreeks 08:50 uur telefonisch contact gezocht met overtreder [eiser]. Ik, [toezichthouder], heb overtreder [eiser] medegedeeld dat ik zijn rechten tijdens de controle van 06 juni 2023 niet heb benoemd. Hierop volgend heb ik, [toezichthouder], telefonische medegedeeld dat overtreder [eiser] niet tot antwoorden verplicht is en gevraagd naar zijn verklaring. Op genoemde datum en tijd verklaarde overtreder [eiser], telefonisch aan mij, [toezichthouder], het navolgende:
      
      “Ik doe al jaren op deze manier mijn transporten. Al meerdere keren aangehouden en dat wordt altijd goedgekeurd. Het staat in mijnnavigatiesysteem waar ik ben geweest en waar ik na toe ga om te lossen”
      
        Ik, toezichthouder [toezichthouder], heb telefonisch overtreder [eiser] medegedeeld dat er een rapport van bevindingen van het geconstateerde feit wordt opgemaakt en dat op basis van dit rapport, de Afdeling bestuurlijke maatregelen van de NVWA een beslissing gaat nemen.”
    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiser het volgende beboetbare feit heeft gepleegd: 
    
      “De dieren werden vervoerd terwijl de gegevens omtrent:
      a) de herkomst en de eigenaar,
      b) de plaats van vertrek
      c) de datum en het uur van vertrek
      d) de plaats van bestemming
      e) de verwachtte duur
      van het voorgenomen transport niet op de documenten in het voertuig vermeld waren.”
      Volgens verweerder heeft eiser daarmee een overtreding begaan van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren en met artikel 4, eerste lid, van de Transportverordening. 
      Verweerder heeft eiser daarvoor een boete opgelegd van € 1.500,-. Dit is het standaardboetebedrag dat daarvoor geldt op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren.
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiser het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder daarvoor terecht een boete heeft gegeven. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiser voert aan dat hij artikel 4 van de Transportverordening niet heeft overtreden. Hij had bij transport de schetsen van beide runderen bij zich en heeft deze aan de toezichthouder getoond. Uit die registratiekaarten blijkt wie de eigenaar is en wat de herkomst van het dier is. Ook had eiser een factuur voor de afnemer bij zich waarop de oornummers van de runderen stonden vermeld, evenals wie de eigenaar is, wat de herkomst is en wat de plaats van bestemming is. Voorts bleek uit de navigatie van de auto de plaats, de datum en het uur van vertrek, de plaats van bestemming en de verwachtte duur van de rit. Deze digitale gegevens uit de navigatie waren in het voertuig aanwezig en zijn dus ook als (digitale) documenten te kwalificeren. Daarnaast had eiser een agenda bij zich waarin de rit ook stond vermeld. Eiser vermeldt in zijn agenda altijd het starttijdstip, de laadlocatie en de loslocatie en na aankomst vermeldt hij ook het tijdstip daarvan. Deze agenda lag gewoon in het voertuig en is door eiser aan de toezichthouder aangeboden, evenals inzage in het navigatiesysteem, maar de toezichthouder wilde daar niets van weten en wilde beide niet inzien. De toezichthouder verlangde een vervoersdocument, maar dat is alleen vereist voor  een lang transport. Eiser is eerder gecontroleerd door de NVWA bij een soortgelijk transport en heeft daarbij de schetsen van de runderen, de navigatie in de auto, de factuur en zijn agenda getoond en toen is aangegeven dat alles in orde was, aldus eiser. 
    
    
      6.1.
      In artikel 4 van de Transportverordening staat dat dieren alleen mogen worden vervoerd wanneer in het voertuig documenten aanwezig zijn met de volgende gegevens:	de herkomst en de eigenaar, de plaats van vertrek, datum en uur van vertrek, de plaats van bestemming en de verwachte duur van het voorgenomen transport. Volgens verweerder heeft eiser deze gegevens bij een controle niet aan de toezichthouder getoond. In het bestreden besluit en ter zitting heeft verweerder toegelicht dat op grond van het van toepassing zijnde specifiek interventiebeleid een boete wordt opgelegd als geen enkel gegeven als genoemd in artikel 4 van de Transportverordening wordt getoond en een waarschuwing wordt gegeven als wel een deel van de gegevens wordt getoond. Voor de vraag of verweerder in dit geval de boete mocht opleggen is dus van belang om vast te stellen of eiser bij de controle geen enkel gegeven als genoemd in artikel 4 van de Transportverordening heeft getoond. 
      
    
    
      6.2.
      Volgens vaste jurisprudentie van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), mag een bestuursorgaan in beginsel uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
    
    
      6.3.
      De rechtbank begrijpt uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouder eiser bij de controle heeft gevraagd of hij een vervoersdocument kon tonen. Dat eiser niet één vervoersdocument bij zich had waarop alle noodzakelijke gegevens stonden, is niet in geschil. Eiser stelt evenwel dat hij andere documenten en navigatie had waaruit de noodzakelijke gegevens bleken, maar dat de toezichthouder deze niet heeft ingezien, dan wel niet heeft willen inzien. Uit het rapport blijkt niet dat eiser bij de controle andere documenten of zijn navigatiegegevens ter inzage heeft aangeboden. Het rapport vermeld alleen dat eiser op de vraag van de toezichthouder of hij een vervoersdocument met de betreffende gegevens kon tonen, ontkennend antwoordde. Wel staat in het rapport vermeld dat eiser in het telefoongesprek met de toezichthouder een dag na de controle erop heeft gewezen dat bepaalde gegevens in zijn navigatiesysteem staan. Ook in de zienswijze en in bezwaar en beroep heeft eiser steeds gesteld dat de gegevens uit zijn agenda en navigatiesysteem bleken en dat dit bij voorgaande controles altijd voldoende is bevonden. Naar aanleiding van het bezwaar van eiser heeft verweerder de toezichthouder per e-mail vragen gesteld over de controle. Deze e-mails zijn door verweerder bij het bestreden besluit gevoegd. Daarin wordt de toezichthouder onder meer gevraagd of eiser bij de controle zijn agenda en navigatie aan hem heeft getoond. De rechtbank stelt vast dat op deze vraag in de e-mails geen antwoord van de toezichthouder is gekomen. 
      
    
    
      6.4.
      Het is voor de rechtbank onduidelijk of de toezichthouder bij de controle enkel om een ingevuld vervoersdocument heeft verzocht of eiser ook de gelegenheid heeft geboden de gegevens genoemd in artikel 4 van de Transportverordening anderszins aan te tonen. Ook is onduidelijk of eiser inzage in zijn navigatiesysteem en/of zijn agenda heeft aangeboden bij de controle. De beschrijving in het rapport en beantwoording in een e-mail door de toezichthouder bieden – in het licht van eisers stellingen – daarvoor onvoldoende onderbouwing. Daarbij merkt de rechtbank op dat in de stukken door de toezichthouder en verweerder steeds is gesproken over het tonen van documenten. Eerst op de zitting heeft verweerder gesteld dat ook het tonen van een navigatiesysteem waaruit de reisbeweging blijkt, wordt geaccepteerd in het kader van het verstrekken van gegevens genoemd in artikel 4 van de Transportverordening. Nu de rechtbank niet met zekerheid kan vaststellen of eiser bij de controle de gelegenheid is gegeven zijn navigatiesysteem en/of agenda te tonen dan wel of hij deze daadwerkelijk heeft getoond, kan de rechtbank niet met zekerheid vaststellen dat eiser bij de controle geen enkel gegeven als genoemd in artikel 4 van de Transportverordening heeft getoond, zoals verweerder stelt. 
      
    
    
      6.5.
      Op grond van het voorgaande bestaat er bij de rechtbank twijfel of eiser de overtreding heeft begaan, althans de overtreding die verweerder hem verwijt, namelijk dat eiser geen enkel gegeven genoemd in artikel 4 van de Transportverordening heeft getoond. Nu niet vast staat dat eiser deze overtreding heeft begaan en verweerder op grond van het eigen interventiebeleid alleen een boete oplegt als geen enkel gegeven is overgelegd, moet worden geconcludeerd dat verweerder in dit geval ten onrechte een boete aan eiser heeft opgelegd. 
      
      7. Gelet op voorgaande conclusie behoeven de overige gronden van eiser geen bespreking meer. 
      
      8. Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden. Volgens eiser vangt deze termijn aan op 7 juni 2023 omdat eiser toen door de toezichthouder is medegedeeld dat hij een overtreding heeft begaan en dat een boeterapport zou worden opgesteld waar de NVWA een beslissing op gaat nemen.
      
    
    
      8.1.
      
        Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Op 6 en 7 juni 2023 heeft de toezichthouder aan eiser medegedeeld dat hij een overtreding heeft geconstateerd, wat volgens het interventiebeleid van de NVWA daarvan de gevolgen zijn, dat hij een rapport zal opmaken en dat de Afdeling bestuurlijke maatregelen van de NVWA een beslissing gaat nemen. Naar het oordeel van de rechtbank was deze informatie onvoldoende om daaraan de verwachting te moeten ontlenen dat eiser daadwerkelijk een boete voor de overtreding opgelegd zou krijgen. Pas met de verzending van het voornemen (op 27 februari 2024) was voor eiser duidelijk dat verweerder van plan was eiser een boete op te leggen. Eerst op dat moment is de redelijke termijn aangevangen. Nu op het moment van deze uitspraak sindsdien nog geen twee jaar zijn verstreken, is van een overschrijding van de redelijke termijn geen sprake.  
      
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Zoals hiervoor is geconcludeerd was verweerder niet bevoegd de boete op te leggen. Het beroep is dus gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet zelf in de zaak en herroept het primaire besluit. Dit betekent dat de boete vervalt. 
    
    10. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Eiser heeft in bezwaar niet gevraagd om vergoeding van zijn proceskosten. Daarom moet verweerder alleen de proceskosten van eiser in beroep vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 12 juni 2024;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 187,- aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten van eiser.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2025.
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd  
      
      
        deze uitspraak te tekenen 
      
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten en tot wijziging van de Richtlijnen 64/432/EEG en 93/119/EG
  
  
     Specifiek interventiebeleid Diertransport, IB01-SPEC17
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van 12 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:168
  
  
     zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32