ECLI:NL:RVS:2020:2442, Raad van State, 14-10-2020, 201904844/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe stal voor een melkgeitenhouderij op de locatie [locatie] in Leersum. [vergunninghouder] heeft op het perceel een agrarisch bedrijf. [vergunninghouder] wil overschakelen van melkveerunderen naar een biologische geitenhouderij met ongeveer 960 geiten en wil daarvoor enkele bestaande stallen slopen en een nieuwe stal bouwen. Op 14 juli 2016 heeft [vergunninghouder] daarvoor een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan. De omgevingsvergunning is aangevraagd voor de activiteiten bouwen en het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub a en i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

201904844/1/R4.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Beheer Historische Groenmonumenten Utrechtse Heuvelrug, gevestigd te Leersum, gemeente Utrechtse Heuvelrug, Stichting tot Exploitatie van de Landgoederen Waayenstein en Zuylenstein, gevestigd te Delft, [appellant A], wonend te Delft, [appellant B], wonend te Amerongen, [appellant C], wonend te Leersum (hierna: de stichting en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 mei 2019 in zaak nr. 18/857 in het geding tussen:
    de stichting en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrechtse Heuvelrug.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 maart 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een nieuwe stal voor een melkgeitenhouderij op de locatie [locatie] in Leersum (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 16 januari 2018 heeft het college het door de stichting en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd onder aanvulling van de motivering.
    Bij uitspraak van 8 mei 2019 heeft de rechtbank het door de stichting en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de stichting en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting en anderen en [vergunninghouder] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2020, waar de stichting en anderen, vertegenwoordigd door [appellant A], bijgestaan door mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door E.T.E. Kemperman, zijn verschenen. Ook is [vergunninghouder], vergezeld door [persoon], bijgestaan door mr. F.H. Damen, advocaat te Waalwijk, J. Tuenter, adviseur bij Locis Adviseurs, ter zitting gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghouder] heeft op het perceel een agrarisch bedrijf. [vergunninghouder] wil overschakelen van melkveerunderen naar een biologische geitenhouderij met ongeveer 960 geiten en wil daarvoor enkele bestaande stallen slopen en een nieuwe stal bouwen. Op 14 juli 2016 heeft [vergunninghouder] daarvoor een aanvraag om een omgevingsvergunning gedaan. De omgevingsvergunning is aangevraagd voor de activiteiten bouwen en het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving (hierna: omgevingsvergunning beperkte milieutoets), zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, sub a en i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Bij het besluit van 15 maart 2017 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een stal en een omgevingsvergunning beperkte milieutoets.
    Naast het perceel ligt het landgoed Zuylenstein. De stichting en anderen zijn omwonenden, de directeur van het landgoed en stichtingen die opkomen voor het belang van het landgoed. Zij vrezen voor aantasting van het landgoed als gevolg van de verleende omgevingsvergunning.
    Betogen over het bouwen
    2.    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "[locatie] en 1a te Leersum". Het perceel heeft daarin de bestemming "Agrarisch met waarden" en de dubbelbestemmingen "Waarde - Archeologie 2", "Waarde - Ecologie" en "Waarde - Landgoed en buitenplaats" met de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch - plattelandswoning". Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat geen van de weigeringsgronden van artikel 2.10 van de Wabo aanwezig zijn.
    3.    Artikel 2.10, eerste lid, onderdelen c en d, van de Wabo luidt: "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
    c. de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de beheersverordening of het exploitatieplan, of de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, tenzij de activiteit niet in strijd is met een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12;
    d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend."
    4.    De stichting en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte niet heeft getoetst aan de waarden die in het bestemmingsplan aan het perceel zijn toegekend, in het bijzonder "Waarde - Ecologie" en "Waarde - Landgoed en buitenplaats". Volgens de stichting en anderen heeft het college ten onrechte niet onderzocht of de gevraagde omgevingsvergunning de medebestemmingen niet in gevaar brengt. Onder meer is niet (voldoende) beoordeeld hoe de stal zich verhoudt tot het halfopen landschap en de cultuurhistorische waarde van het landgoed. De stichting en anderen stellen dat de geitenhouderij afbreuk doet aan het behoud en beheer van het landgoed.
    4.1.    Artikel 3, lid 3.1, van de planregels luidt: "De voor "Agrarisch met waarden" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. agrarische bedrijvigheid;
    b. instandhouding van de aanwezige dan wel daaraan verbonden landschaps- en natuurwaarden, zoals geomorfologische, bodemkundige, landschapsvisuele en ecologische waarden, waaronder in elk geval begrepen de half-openheid van het landschap;
    c. […];
    d. […];
    e. wonen in een plattelandswoning ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - plattelandswoning";
    met daarbij behorend: […].
    In artikel 3, lid 3.2, van de planregels is bepaald dat gebouwen uitsluitend binnen het bouwvlak mogen worden gebouwd en dat de goothoogte van bedrijfsgebouwen niet meer mag bedragen dan maximaal 6 meter en dat de bouwhoogte niet meer mag bedragen dan 10 meter.
    Artikel 6, lid 6.1, luidt: "De voor "Waarde - Ecologie" aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
    a. de instandhouding van landschaps- en natuurwaarden;
    met daarbij behorend:
    b. voorzieningen ten behoeve van flora en fauna, zoals faunapassages.
    In artikel 6, lid 6.2, is bepaald dat in afwijking van de andere voor deze gronden geldende bestemming(en) mogen worden gebouwd overige bouwwerken ten dienste van de waarden als bedoeld in artikel 6 lid 1 waarbij de bouwhoogte niet meer mag bedragen 3 meter.
    Artikel 7, lid 7.1, luidt: "De voor "Waarde - Landgoed en buitenplaats" aangewezen gronden zijn, behalve voor de andere daar voorkomende bestemmingen, mede bestemd voor:
    a. instandhouding van de ter plaatse voorkomende cultuurhistorische waarden en hun samenhang, welke met name bestaan uit:
    1. paden-, lanen- en groenstructuur;
    2. bijzondere landschappelijke elementen."
    4.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het hele bestemmingsvlak in het bestemmingsplan als bouwvlak is aangemerkt en dat de stal wordt opgericht ten behoeve van agrarische bedrijvigheid zoals bedoeld in artikel 3, lid 3.1, aanhef en onder a, van de planregels. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college de gevraagde omgevingsvergunning gelet op de medebestemmingen "Waarde - Ecologie" en "Waarde - Landgoed en buitenplaats" diende te weigeren. De voorziene bouwlocatie beschikt immers niet over beschermingswaardige elementen als bedoeld in de artikelen over die medebestemmingen. Voor zover het perceel mogelijk beschermingswaardige elementen bevat, zoals het aflopende terrein, is daarvoor in het bestemmingsplan een aanlegvergunningstelsel opgenomen.
    Over het betoog van de stichting en anderen dat het perceel is ingebed in landgoed Zuylenstein en dat het bouwplan niet los van het beschermingswaardige landgoed kan worden beoordeeld, overweegt de Afdeling dat het bouwplan dient te worden beoordeeld op basis van de bestemmingen die ter plaatse gelden en de daar aanwezige waarden. Voor zover de stichting en anderen in dat geval subsidiair betogen dat het bestemmingsplan op dit onderdeel onverbindend moet worden verklaard, bij wijze van zogenaamde exceptieve toetsing, overweegt de Afdeling als volgt. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling over deze exceptieve toets, onder meer kenbaar uit haar uitspraak van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266), volgt dat de mogelijkheid om in een procedure die is gericht tegen een besluit omtrent de verlening van een omgevingsvergunning, de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde te stellen, niet zover strekt dat deze regeling aan dezelfde toetsingsmaatstaf wordt onderworpen als de toetsingsmaatstaf die wordt gehanteerd in het kader van de beoordeling van beroepen tegen een vastgesteld bestemmingsplan. In een procedure als deze waarin wordt aangevoerd dat de bestemmingsregeling in strijd is met een hogere regeling, dient de bestemmingsregeling slechts onverbindend te worden geacht of buiten toepassing te worden gelaten, indien de bestemmingsregeling evident in strijd is met de hogere regeling. Voor evidentie is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zodanig concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
    De Afdeling hanteert bij de hier aan de orde zijnde toets dus het evidentiecriterium. Een planregel is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Die situatie doet zich hier niet voor. De rechtbank heeft terecht geen aanknopingspunten gezien om de planregeling buiten toepassing te gelaten of onverbindend te verklaren, alleen al omdat de stichting en anderen hun standpunt dat hun belangen onvoldoende zijn meegewogen, niet gemotiveerd hebben onderbouwd. Zonder die onderbouwing is niet in te zien dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan de belangen van de stichting en anderen niet voor ogen heeft gehad, of dat de gemeenteraad de nadelen die de bouwregels voor de stichting en anderen hebben niet heeft onderzocht in relatie tot de met het plan te dienen doelen.
    Het betoog faalt.
    5.    De stichting en anderen betogen dat de rechtbank heeft niet onderkend dat het college niet mocht volstaan met het advies van de welstandscommissie MooiSticht voor het standpunt dat het bouwplan in overeenstemming is met redelijke eisen van welstand en dat de rechtbank ten onrechte onvoldoende gewicht heeft toegekend aan het tegenadvies van Mooi Noord Holland. Het perceel heeft volgens hen niet alleen een agrarische bestemming en daarom moet ook naar de situering en inpassing worden gekeken.
    5.1.    Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij hem berust, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Awb voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs.
    Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd dan wel concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
    5.2.    De rechtbank heeft overwogen dat Mooi Noord-Holland aan het negatieve advies ten grondslag heeft gelegd dat het bouwplan onvoldoende recht doet aan het bebouwingsensemble op het gehele erf en de landschappelijke inpassing. Volgens de rechtbank dienen bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt te worden gehanteerd. Met andere woorden, het welstandsoordeel mag niet leiden tot een belemmering van de verwezenlijking van de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt. De rechtbank heeft overwogen dat MooiSticht in haar advies terecht geen aandacht heeft besteed aan die bouwmogelijkheden. De conclusie van de rechtbank is dat het college zich heeft kunnen baseren op het advies van MooiSticht. Mede gelet op hetgeen hiervoor onder 4.2. is overwogen over de bouwmogelijkheden op het perceel ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor een ander oordeel dan de rechtbank. Omdat in het advies van Mooi Noord-Holland de bouwmogelijkheden op het perceel zijn miskend, is terecht voorbij gegaan aan dat advies.
    Het betoog faalt.
    Gronden over de omgevingsvergunning beperkte milieutoets
    6.    Het toetsingskader voor de omgevingsvergunning beperkte milieutoets (hierna: de OBM) is vastgelegd in artikel 2.17 van de Wabo in samenhang met de artikelen 2.2a en 5.13b van het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor). De OBM heeft betrekking op een installatie voor het fokken, mesten of houden van ten minste 51 en ten hoogste 2.000 schapen of geiten, behorend tot de diercategorieën C.1 tot en met C.3 als bedoeld in de Regeling ammoniak en veehouderij (artikel 2.2a, eerste lid, sub d, van het Bor). Op grond van artikel 5.13b, eerste lid, van het Bor wordt de OBM alleen geweigerd als het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
    7.    De stichting en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college niet met de wettelijk voorgeschreven zorgvuldigheid heeft geoordeeld over het al dan niet noodzakelijk zijn van een milieueffectrapport naar de gezondheidsrisico’s van de gevraagde ontwikkeling. In dat verband wijzen zij op het advies van de GGD om de vergunning te weigeren op grond van het voorzorgsbeginsel en het advies van de Omgevingsdienst Regio Utrecht om een milieueffectrapportage te laten opstellen. Omdat er nog teveel onduidelijkheden bestaan over de omvang en oorzaken van gezondheidsrisico’s met betrekking tot een geitenhouderij, had het college volgens de stichting en anderen nader onderzoek moeten doen naar de milieugevolgen.
    7.1.    Het rapport "Veehouderij en Gezondheid Omwonenden (aanvullende studies)" (hierna: VGO-rapport) over de verhoogde kans op longontsteking van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM) dat is gepubliceerd op 16 juni 2017 is uitgevoerd in het oostelijk deel van Noord-Brabant en het noordelijke deel van Limburg. Uit het VGO-rapport blijkt dat het aantal extra gevallen van longontsteking in het onderzoeksgebied dat kan worden toegeschreven aan de aanwezigheid van geitenbedrijven gemiddeld over de jaren 2009-2013 ongeveer 89 patiënten per 100.000 mensen per jaar is. Wat de toename veroorzaakt, is nog onduidelijk, aldus het VGO-rapport. Om specifieke oorzaken van de toename van het aantal longontstekingen te achterhalen is meer onderzoek nodig. Pas dan kunnen volgens het RIVM bedrijfsgerichte maatregelen worden aanbevolen. In het rapport staat ook dat lokale kenmerken van het onderzoeksgebied, bijvoorbeeld luchtvervuiling uit omliggende industriegebieden, van invloed kunnen zijn op de bevindingen. Om die reden pleit het RIVM voor nader onderzoek in een ander deel van het land.
    De rechtbank heeft overwogen dat hieruit volgt dat er dus een in verhouding klein aantal longontstekingen is dat kan worden toegeschreven aan de aanwezigheid van geitenhouderijen. Bovendien is er nog onduidelijkheid over de oorzaken van de toename van longontstekingen in de buurt van geitenhouderijen en kunnen de resultaten van het onderzoek niet zonder meer worden toegepast op andere delen van het land. De rechtbank heeft overwogen dat bij deze stand van zaken het college in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat uit het VGO-rapport niet blijkt van zodanige risico’s voor de volksgezondheid dat de geitenhouderij van [vergunninghouder] belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu zal hebben. Omdat de GGD haar advies van 12 september 2017 heeft gebaseerd op het VGO-rapport, acht de rechtbank het ook niet onredelijk dat het college dat advies niet heeft opgevolgd.
    De rechtbank heeft, ook met betrekking tot de stelling dat geiten ziekten zoals Q-koorts kunnen overbrengen op mensen, geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid het standpunt heeft kunnen innemen dat er geen belangrijke nadelige gevolgen zijn voor het milieu. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat [vergunninghouder] onweersproken heeft gesteld dat zij onder toezicht staat van de Nederlandse Voedsel- en Waren autoriteit en dat zij heeft toegelicht dat zij de van overheidswege verplichte èn ook nog niet-verplichte (preventieve) maatregelen treft om negatieve gezondheidsaspecten te voorkomen. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om daar aan te twijfelen. De door de stichting en anderen ingebrachte verklaring van drs. J. van de Sande, arts, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat het standpunt van het college dat de risico’s voor de volksgezondheid niet zodanig zijn dat er sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu onredelijk is, dit met name gelet op de beoordelingsruimte die het college in deze heeft en de terughoudendheid waarmee de rechter het besluit van het college dient te toetsen.
    7.2.    De Afdeling ziet in hetgeen de stichting en anderen hebben aangevoerd geen grond om tot een ander oordeel dan de rechtbank te komen. Zowel de GGD als de Omgevingsdienst Regio Utrecht hebben het standpunt ingenomen dat er mogelijk verhoogde gezondheidsrisico’s zijn en dat daarom het voorzorgsbeginsel moet worden gehanteerd. Vanwege (onzekere) risico’s kan uit voorzorg al dan niet worden besloten om maatregelen te nemen. Het beoordelen van een voor de maatschappij al dan niet aanvaardbaar risico in dit verband is echter primair een bestuurlijke taak. Het college heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat in de gegeven omstandigheden geen milieueffectrapport hoeft te worden gemaakt.
    Het betoog faalt.
    Slot en conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
    672.