ECLI:NL:RVS:2008:BG4072, Raad van State, 12-11-2008, 200709048/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 maart 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college) vrijstelling ingevolge artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in verbinding met artikel 3, vijfde lid, onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften verleend voor het gebruik van de panden aan de [locaties] (hierna: het perceel) als horecagelegenheid aan [belanghebbende], als exploitant van deze horecagelegenheid.

200709048/1.
      Datum uitspraak: 12 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 07/288 van de rechtbank Rotterdam van 9 november 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 maart 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college) vrijstelling ingevolge artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in verbinding met artikel 3, vijfde lid, onder b, van de bestemmingsplanvoorschriften verleend voor het gebruik van de panden aan de [locaties] (hierna: het perceel) als horecagelegenheid aan [belanghebbende], als exploitant van deze horecagelegenheid.
    
    Bij besluit van 28 januari 2003 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 mei 2004 heeft de rechtbank Rotterdam (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 januari 2003 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op het door [appellant] gemaakte bezwaar beslist, met inachtneming van deze uitspraak.
    
    Bij besluit van 6 maart 2006 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de horecagelegenheid in het perceel.
    
    Bij besluit van 5 december 2006 heeft het college de door [appellant] tegen de besluiten van 15 maart 2002 en 6 maart 2006 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Tevens heeft het college het besluit van 15 maart 2002 gewijzigd, in die zin dat vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 20 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: het Bro) werd verleend voor het gebruik van de panden op het perceel als horecagelegenheid.
    
    Bij uitspraak van 9 november 2007, verzonden op 13 november 2007, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 december 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 februari 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juli 2008, waar [appellant] in persoon en het college, vertegenwoordigd door H. Elmendorp, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    Na sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling het onderzoek heropend.
    
    Er zijn nog stukken ontvangen van het college en [appellant]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Met toestemming van partijen is afgezien van een hernieuwde behandeling ter zitting.
    
    2. Overwegingen
    
    Vrijstelling
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Laurenskwartier" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "centrumdoeleinden".
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de als zodanig aangewezen gronden onder meer bestemd voor horeca, met dien verstande dat de in lid 2 bedoelde beperkingen gelden.
    
    In het tweede lid is in hoofdlijnen bepaald op welke wijze de in deze bestemming aan de gronden toegekende doeleinden zullen worden nagestreefd. Onder meer is bepaald dat in het bouwblok waarin het perceel is gelegen maximaal drie horecavestigingen zijn toegestaan.
    
    Ingevolge artikel 3, vijfde lid, onder b, voor zover thans van belang, kunnen burgemeester en wethouders voor het gebied, waarin het perceel is gelegen, in geval van gebleken behoefte aan bijzondere vormen van horeca die passen in of ondersteunend zijn aan het binnenstedelijk karakter van dit gebied, vrijstelling verlenen van het bepaalde in het tweede lid voor ten hoogste twee horecavestigingen extra per bouwblok, met een maximum vloeroppervlak per vestiging van 50 m².
    
    2.2. Het gebruik van de panden als horecagelegenheid is in strijd met het bestemmingsplan, omdat de onderhavige horecagelegenheid de vierde horecavestiging in het bouwblok is. Het verlenen van vrijstelling ingevolge artikel 15 van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 3, vijfde lid, onder b, van de planvoorschriften, voor een extra horecavestiging, is niet mogelijk, omdat het vloeroppervlak van de horecagelegenheid meer dan 50 m² bedraagt.
    
    Het college heeft toepassing gegeven aan de bevoegdheid voor dat gebruik vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat is gebleken van behoefte aan bijzondere vormen van horeca die passen in of ondersteunend zijn aan het binnenstedelijk karakter van het gebied waarin het perceel is gelegen, zoals bedoeld in artikel 3, vijfde lid, onder b, van de planvoorschriften.
    
    2.3.1. De Afdeling oordeelt als volgt. Weliswaar is bij besluit van 15 maart 2002 vrijstelling verleend krachtens artikel 15 van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 3, vijfde lid, onder b, van de planvoorschriften, maar bij de handhaving daarvan in het besluit van 5 december 2006 is de grondslag van de verlening van vrijstelling aldus gewijzigd, dat deze is verleend krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro. Gelet hierop is in deze zaak niet van belang of aan de vereisten om vrijstelling krachtens artikel 15 van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 3, vijfde lid, onder b, van de planvoorschriften te verlenen, wordt voldaan. Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen. Daartoe voert hij aan dat het in het bestemmingsplan vervatte beleid terzake van de beperking van het aantal horecavestigingen per bouwblok nog altijd actueel is en dat in de omgeving vele vestigingsmogelijkheden bestaan voor horecagelegenheden.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 19, derde lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen in bij algemene maatregel van bestuur aan te geven gevallen.
    
    Ingevolge artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro komt voor de toepassing van artikel 19, derde lid, van de WRO in aanmerking een wijziging in het gebruik van opstallen in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft en het gebruik niet meer omvat dan een brutovloeroppervlak van 1500 m².
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 12 juli 2006 in zaak nr. 200508021/1) kan de vrijstellingsbevoegdheid krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro niet worden aangewend voor met het bestemmingsplan strijdig gebruik dat slechts mogelijk is geworden door bouwvergunningplichtige bouwwerkzaamheden. Ter zitting van de Afdeling is door de vertegenwoordiger van het college erkend dat met het oog op het gebruik van de panden, die voorheen beide als winkel in gebruik waren, als restaurant, bouwkundige voorzieningen zijn aangebracht. Reeds omdat met het aanbrengen van die voorzieningen is beoogd het gebruik van de panden te wijzigen, kan het aanbrengen daarvan niet worden aangemerkt als bouwen van beperkte betekenis als bedoeld in artikel 43, eerste lid, onder c, van de Woningwet, gelezen in verbinding met artikel 3, eerste lid, onder k, van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken, met welk oordeel wordt aangesloten bij vaste jurisprudentie van de Afdeling (vergelijk onder meer de uitspraken van 19 juli 2006, in zaak nr. 200508769/1 en 16 januari 2008, in zaak nr. 200702963/1, zodat daarvoor een bouwvergunning is vereist. Bij brief van 19 september 2008 heeft het college medegedeeld dat voor de aangebrachte voorzieningen geen bouwvergunning is verleend.
    
    Onder deze omstandigheden heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college in dit geval bevoegd was vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, derde lid, van de WRO, gelezen in verbinding met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro. Reeds om deze reden slaagt het betoog van [appellant]. In verband hiermede komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd tegen het verlenen van de vrijstelling.
    
    Handhaving
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren handhavend op te treden tegen de horecagelegenheid.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
    
    2.5.2. Zoals hiervoor onder 2.4.2 is overwogen, zijn ten behoeve van het gebruik van de panden als horecagelegenheid bouwvergunningplichtige bouwwerkzaamheden verricht, waarvoor geen bouwvergunning is verleend, zodat het college bevoegd is terzake handhavend op te treden. Het college heeft bij het besluit van 5 december 2006 geen rekening gehouden met deze overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Woningwet en heeft aldus op ontoereikende gronden de bezwaren tegen de weigering om handhavend op te treden ongegrond verklaard. De rechtbank heeft derhalve niet onderkend dat het besluit op bezwaar is genomen in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Ook in zoverre slaagt het betoog van [appellant]. In verband hiermede komt de Afdeling niet toe aan een bespreking van hetgeen [appellant] voor het overige heeft aangevoerd tegen de weigering handhavend op te treden.
    
    2.6. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 5 december 2006 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit dient eveneens te worden vernietigd.
    
    2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 9 november 2007 in zaak nr. 07/288;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van 5 december 2006;
    
    V. gelast dat de gemeente Rotterdam aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 355,00 (zegge: driehonderdvijfenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Wagtendonk w.g. Lodder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 november 2008
    
    17-476.