ECLI:NL:RBNHO:2020:1626, Rechtbank Noord-Holland, 27-02-2020, HAA 19/3201
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2020-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Maatschappelijke opvang. E-mailbericht van uitvoerder Wmo-opvang moet bij gebreke van een besluit van verweerder, als besluit worden aangemerkt. Geen pkv, want de beslissing in primo is niet herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 19/3201
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 27 februari 2020 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. J. Sprakel),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlem, verweerder
    (gemachtigden: mr. M.E. Kapel, mr. Y.J.M. Pijnaker en H. Esselink).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Aan eiser is per 23 april 2018 nachtopvang geboden als bedoeld in de Wet maatschappelijke opvang 2015 (Wmo 2015). 
    
    
    
      Bij besluiten van 6 november 2018, 6 februari 2019 en 19 februari 2019 is de opvang van eiser verlengd. Het besluit van 19 februari 2019 betrof een verlenging tot 1 april 2019.  
    
    
    
      Bij brief van 29 maart 2019 is door een maatschappelijk werker van HVO-Querido aan eiser meegedeeld dat de opvang met een maand zal worden verlengd, waarbij een aantal afspraken met eiser is gemaakt.  
    
    
    
      Bij besluit van 2 april 2019 heeft verweerder de opvang verlengd van 2 april tot 2 mei 2019. 
    
    
    
      Bij e-mail van 5 april 2019 is door een maatschappelijk werker van HVO-Querido aan eiser meegedeeld dat hij vanaf die avond geen gebruik meer kan maken van de nachtopvang. Als reden hiervoor is aangegeven dat eiser vroegtijdig een gesprek heeft beëindigd zonder dat er afspraken gemaakt zijn over de voorwaarden voor het verblijf. 
    
    
    
      Bij e-mail van 12 april 2019 heeft een maatschappelijk werker van HVO-Querido de gemachtigde van eiser bevestigd dat eiser de toegang tot de nachtopvang (tijdelijk) is ontzegd. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen de brief van 29 maart 2019 en tegen de e-mails van 5 en 12 april 2019 op 15 april 2019 bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 15 april 2019 (HAA 19/1645 WMO) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank een ordemaatregel getroffen, in die zin dat eiser recht blijft houden op opvang, totdat uitspraak is gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening. 
      Bij besluit van 23 april 2019 is de maatschappelijk opvang verlengd tot 10 mei 2019. 
    
    
    
      Bij besluit van 3 mei 2019 is de opvang van eiser verlengd tot 15 mei 2019. Hierop heeft eiser verweerder op 8 mei 2019 een brief gestuurd, inhoudende dat het bezwaar nu (op grond van artikel 6:19 Algemene wet bestuursrecht (Awb)) mede gericht is tegen dit besluit. 
    
    
    
      Bij besluit van 15 mei 2019 is de opvang van eiser verlengd tot 2 juli 2019. Hierop heeft eiser verweerder op 3 juni 2019 een brief gestuurd dat het bezwaar nu (op grond van artikel 6:19 Awb) mede gericht is tegen dit besluit. 
    
    
    
      Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen, vanwege het ontbreken van spoedeisend belang. 
    
    
    
      Bij besluit van 19 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser van 15 april 2019 niet-ontvankelijk verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 januari 2020. Eiser is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Tussen partijen is enkel nog in geschil, zoals de gemachtigde van eiser ter zitting heeft bevestigd, de vergoeding van de proceskosten in de bezwaarfase voortvloeiend uit het bezwaarschrift van 15 april 2019. 
    
    2. Verweerder stelt zich op het standpunt dat er geen aanleiding is voor een proceskostenveroordeling in bezwaar. Aan dit standpunt legt verweerder ten grondslag dat het bezwaar op goede gronden niet-ontvankelijk is verklaard, nu de brief van 29 maart 2019 en de e-mails van april 2019 geen besluiten zijn. Immers HVO-Querido is geen bestuursorgaan en is ook niet gemandateerd om namens verweerder besluiten te nemen. Daarbij zijn de brief en de e-mails niet op rechtsgevolg gericht. Het gaat hier om mededelingen van informatieve aard.  
    
    3. Verweerder heeft voorts de aanvullende bezwaarschriften van 8 mei en 3 juni 2019 in een aparte procedure beoordeeld. Bij besluit van 27 november 2019 zijn de bezwaren van eiser tegen deze verlengingsbesluiten ongegrond verklaard. Hieruit maakt de rechtbank op dat verweerder de verlengingsbesluiten van 3 en 15 mei 2019 niet heeft aangemerkt als besluiten als bedoeld in artikel 6:19 Awb. Ter zitting is dit ook bevestigd, nu verweerder zich op het standpunt heeft gesteld dat deze besluiten van 3 en 15 mei 2019 een andere opvangperiode betreffen en reeds daarom niet aangemerkt kunnen worden als zogenoemde 6:19-besluiten. 
    
    4. Volgens eiser moeten de brief van 29 maart 2019 en de e-mails van april 2019 wel aangemerkt worden als besluiten, nu uit de brief de voorwaarden voor de opvang volgen. In de e-mail van 5 april 2019 is vervolgens opvolging gegeven aan die voorwaarden door eiser, wegens het (gestelde) niet naleven van de voorwaarden, op straat te zetten. Voor zover HVO- Querido dit niet heeft gedaan uit hoofde van mandaat moet dit berusten op een door verweerder genomen besluit. Bovendien volgt uit jurisprudentie dat er een mogelijkheid moet zijn om rechtsbescherming in te roepen tegen besluiten. De brief van 29 maart 2019 was het eerste moment dat eiser op de hoogte raakte van de voorwaarden en daartegen moet kunnen worden opgekomen, aldus de gemachtigde van eiser ter zitting. Bovendien is ter zitting verwezen naar een uitspraak van deze rechtbank van 5 december 2019, waarin is geoordeeld dat besluitvorming van HVO-Querido kan worden toegerekend aan verweerder. 
    
    5. De rechtbank overweegt als volgt. 
    
    
      
        Ten aanzien van de brief van 29 maart 2019 
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank stelt voorop dat de gemachtigde van eiser ter zitting expliciet op vragen van de rechtbank heeft verklaard dat het bezwaar van 15 april 2019 ziet op de brief van 29 maart 2019 en niet (mede) op het nadien genomen besluit van 2 april 2019. 
      
    
    
      5.2.
      Partijen verschillen van mening over de vraag of de brief van 29 maart 2019 afkomstig is van een bestuursorgaan. De rechtbank overweegt ten aanzien van deze vraag het volgende. 
      
    
    
      5.3.
      Vast staat dat de HVO-Querido niet gemandateerd is om beslissingen te nemen voor verweerder, dat is de Brede Centrale Toegang (BCT). In bepaalde gevallen kan een buiten de grenzen van mandaat genomen besluit toch toegerekend worden aan het bestuursorgaan. Hiervoor moet aan twee voorwaarden zijn voldaan. Allereerst moet het bestuursorgaan door zijn gedrag het vertrouwen hebben gewekt dat er een rechtsgeldig mandaat bestond en ten tweede moet vaststaan dan de wederpartij in redelijkheid op de gewekte schijn van bevoegdheid heeft mogen afgaan. 
      
    
    
      5.4.
      De rechtbank is van oordeel dat in dit geval niet is voldaan aan deze voorwaarden. Uit de brief van 29 maart 2019 volgt dat eiser een verzoek heeft gedaan tot verlenging van de opvang en dat vervolgens een gesprek heeft plaatsgevonden. In de brief is daarna door een medewerkster van HVO-Querido aan eiser meegedeeld dat de opvang onder voorwaarden voor een maand wordt verlengd. Hierna heeft – zo blijkt uit het besluit van 2 april 2019 – de trajecthouder op 1 april 2019 een verzoek ingediend bij de BCT tot verlenging van de beschikking maatschappelijk opvang. Op 2 april 2019 is daarop door de BCT een verlengingsbeslissing genomen, waarin dezelfde voorwaarden zijn opgenomen als besproken door de medewerkster van HVO-Querido. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee gehandeld conform het Handboek Maatschappelijke Opvang (zie pagina 9). Anders dan in de uitspraak van deze rechtbank van 5 december 2019 (met ECLI:NL:RBNHO:2019:9854) heeft verweerder in dit geval niet nagelaten een besluit te nemen. Met het nemen van het besluit van 2 april 2019 bestond voor eiser vervolgens de mogelijkheid om op te komen tegen de verlenging voor een maand en/of de daaraan verbonden voorwaarden. Onduidelijk is gebleven waarom eiser dit niet heeft gedaan. Dat eiser dit niet heeft gedaan dient echter voor zijn rekening en risico te komen. Dat de brief van 29 maart 2019 het eerste moment was dat eiser op de hoogte was geraakt van de verlenging en de voorwaarden maakt niet dat deze brief dan maar als besluit moet worden aangemerkt. Nu gehandeld is conform het Handboek en verweerder tijdig een besluit heeft genomen waartegen rechtsmiddelen ingesteld konden worden, heeft verweerder niet het vertrouwen gewekt dat er een rechtsgeldig mandaat bestond bij de medewerkster van HVO-Querido. Gelet hierop is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de brief van 29 maart 2019 niet aangemerkt kan worden als besluit. 
      
      
        
          Ten aanzien van de e-mail van 5 april 2019 
        
      
    
    
      5.5.
      
        Anders oordeelt de rechtbank ten aanzien van de e-mail van 5 april 2019. In deze e-mail wordt eiser de toegang tot de opvang ontzegd vanaf 5 april 2019. Hoewel verweerder ter zitting niet kon bevestigen of eiser daadwerkelijk tijdelijk niet toegelaten is tot de opvang vanaf 5 april 2019, maakt de rechtbank uit de uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 april 2019 op dat dit wel het geval is geweest. Het feit dat eiser buiten verbleef, terwijl het ’s nachts koud was, is immers aanleiding geweest om een ordemaatregel te treffen. 
        De rechtbank gaat er daarom vanuit dat eiser op 5 april 2019 uit de opvang is geschorst. Uit het Protocol Maatschappelijk Opvang (pagina 10) volgt dat een cliënt bij uitplaatsing door schorsing een beschikking ontvangt. Deze beschikking wordt afgegeven door de Brede Centrale Toegang. De cliënt heeft het recht van bezwaar tegen deze beschikking, aldus het Protocol. Ter zitting is gebleken dat er geen beschikking is genomen ten aanzien van de schorsing. 
      
      
    
    
      5.6.
      
        Bij gebreke van een besluit van verweerder, moet het e-mailbericht van 5 april 2019 als besluit worden aangemerkt ten aanzien van de schorsing van de opvang. Hierbij is van belang dat het in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het rechtszekerheidsbeginsel, om eiser zonder titel uit de opvang te schorsen en dus zonder dat verweerder een besluit neemt dat getoetst kan worden. Dat de e-mail afkomstig is van HVO- Querido en niet van verweerder of de daartoe gemandateerde BCT maakt in dit geval niet dat geen sprake is van een besluit. Verweerder staat het kennelijk toe dat HVO-Querido zich in deze uitlaat als zijnde het daartoe gemandateerde orgaan. HVO-Querido heeft namelijk in de e-mail van 5 april 2019 aan eiser meegedeeld dat hij niet meer toegelaten zal worden tot de opvang. Uit de e-mailwisseling van 12 april 2019 blijkt voorts dat verweerder op de hoogte is gesteld van de schorsing. Immers, mevrouw [naam] , werkzaam bij verweerder is in deze e-mailwisseling in de CC meegenomen. Ondanks dat verweerder van de schorsing op de hoogte is gesteld, heeft verweerder nagelaten om overeenkomstig het Protocol Maatschappelijke Opvang een besluit te nemen ten aanzien van de schorsing. Daarbij acht de rechtbank van belang dat HVO-Querido nauw betrokken is bij de besluitvorming inzake de maatschappelijke opvang, waardoor het voor eiser onduidelijk is wie rechtens bevoegd is besluiten te nemen en wie niet. Gelet op het voorgaande mocht verweerder er naar het oordeel van de rechtbank op vertrouwen dat er een rechtsgeldig mandaat bestond en moeten de uitlatingen van HVO-Querido in de e-mail van 5 april 2019 ten aanzien van de schorsing in dit geval wel worden toegerekend aan verweerder. 
        Daarbij is de rechtbank van oordeel dat de beslissing tot schorsing is gericht op rechtsgevolg, nu het rechtsgevolg van die beslissing is dat eiser tijdelijk niet meer toegelaten wordt tot de maatschappelijke opvang(locatie). 
      
      
    
    
      5.7.
      De e-mail van 12 april 2019 kan naar het oordeel van de rechtbank niet als besluit worden aangemerkt, nu deze e-mail niet is gericht op rechtsgevolg. Immers het rechtsgevolg - de schorsing uit de opvang - vloeit reeds voort uit de e-mail van 5 april 2019. 
      
    
    
      5.8.
      Uit het voorgaande volgt dat slechts de e-mail van 5 april 2019 aangemerkt kan worden als besluit. Omdat de besluiten van 3 en 15 mei 2019 geen wijziging, intrekking of vervanging inhouden van het besluit van 5 april 2019, kunnen deze besluiten niet aangemerkt worden als besluiten in de zin van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. 
      
    
    
      5.9.
      Nu de e-mail van 5 april 2019 aangemerkt moet worden als een besluit in de zin van de Awb stond daartegen bezwaar open. Nu verweerder dit niet heeft erkend is het bezwaar op onjuiste gronden niet-ontvankelijk verklaard. Hiermee is sprake van een motiveringsgebrek. Het beroep is daarom gegrond en het bestreden besluit van 19 juni 2019 moet gedeeltelijk worden vernietigd namelijk voor zover het ziet op het bezwaar gericht tegen de e-mail van 5 april 2019.  
      
    
    
      5.10.
      De rechtbank dient voorts te bezien of de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen blijven, danwel of er een mogelijkheid is om zelf in de zaak te voorzien. In beide gevallen dient er ex nunc te worden getoetst. Dat wil zeggen dat op het moment van deze uitspraak wordt gekeken naar de feiten en omstandigheden. 
      
    
    
      5.11.
      
        De schorsing van de opvang ligt in het verleden. Met het bezwaar kan eiser niet meer bewerkstelligen wat hij heeft beoogd, namelijk de opheffing van de schorsing, danwel de toegang tot de opvang. Dit leidt ertoe dat er nu geen procesbelang meer is bij een beoordeling van de schorsing. In zoverre is het bezwaar (opnieuw) niet-ontvankelijk. 
        Ten aanzien van het verzoek om proceskostenveroordeling voor de kosten in bezwaar heeft eiser nog wel een procesbelang. 
        De Awb kent een streng toetsingskader ten aanzien van de proceskostenvergoeding in bezwaar. In artikel 7:15, tweede lid, van de Awb is bepaald dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid. Het recht bestaat aldus alleen indien de heroverweging in bewaar, leidt tot een herroeping van het primaire besluit. Zoals hiervoor is overwogen leidt de heroverweging van het bezwaar opnieuw tot niet-ontvankelijkheid. De heroverweging leidt aldus niet tot het herroepen van het primaire besluit. Een verbetering van de motivering geeft – anders dan ter zitting door de gemachtigde van eiser is gesteld – geen aanspraak (zie CRvB 26 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:567). Eiser komt daarom niet in aanmerking voor vergoeding van de proceskosten in bezwaar. Dat eiser naar zijn mening aanleiding had om op te komen tegen de schorsing doet hier niet aan af, omdat voor de beoordeling in het kader van artikel 7:15 van de Awb niet van belang is of eiser al dan niet terecht bezwaar heeft ingesteld, maar of de beslissing in primo is herroepen wegens een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. 
      
      
    
    
      5.12.
      Nu gelet op het voorgaande de uitkomst (het dictum) van het bestreden besluit hetzelfde blijft ziet de rechtbank aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. 
      
      
        6.	Nu het beroep gegrond is, bestaat er ook aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser in beroep. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor verleende rechtsbijstand begroot op € 1.050,00,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1). Tevens dient verweerder het door eiser betaalde griffierecht te vergoeden. 
      
      
      
        
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:- verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit voor zover het ziet op het bezwaar gericht tegen het besluit van 5 april 2019;  
    
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van de vernietigde beslissing op bezwaar in stand blijven;
    - veroordeelt verweerder in de door eiser in bezwaar en beroep gemaakt proceskosten van in totaal € 1.050,-;- draagt verweerder op het door eiser betaalde griffierecht van € 47,- te vergoeden. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H. Affourtit-Kramer, rechter, in aanwezigheid van mr. M.H. Boomsma, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 27 februari 2020.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier						rechter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.