ECLI:NL:RVS:2009:BJ2648, Raad van State, 15-07-2009, 200803738/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 22 februari 2006 heeft de staatssecretaris van Financiën (hierna: de staatssecretaris) op de voet van artikel 8, eerste lid, van de Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen (hierna: de WIB) de belastingdienst Rijnmond, kantoor Rotterdam, opgedragen bij appellante (hierna: Nova) een onderzoek ten behoeve van het verstrekken van inlichtingen, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de WIB, in te stellen.

200803738/1/H3.
      Datum uitspraak: 15 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Nova Management B.V., gevestigd te Rotterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 15 april 2008 in zaak nr. 07/4120 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de staatssecretaris van Financiën.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brief van 22 februari 2006 heeft de staatssecretaris van Financiën (hierna: de staatssecretaris) op de voet van artikel 8, eerste lid, van de Wet op de internationale bijstandsverlening bij de heffing van belastingen (hierna: de WIB) de belastingdienst Rijnmond, kantoor Rotterdam, opgedragen bij appellante (hierna: Nova) een onderzoek ten behoeve van het verstrekken van inlichtingen, als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de WIB, in te stellen.
    
    Bij besluit van 4 april 2007, hersteld bij besluit van 13 april 2007, heeft de staatssecretaris het door Nova daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 april 2008, verzonden op 25 april 2008, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank), het door Nova daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en een verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Nova bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 mei 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 1 juli 2008 heeft de staatssecretaris de Afdeling op de voet van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verzocht om beperking van de kennisneming van de door hem overgelegde documenten 27 en 28 tot de Afdeling. De Afdeling heeft in andere samenstelling beslist dat beperking van de kennisneming van productie 27 en drie passages van productie 28 gerechtvaardigd is. Nova heeft vervolgens toestemming, als bedoeld in het vijfde lid van artikel 8:29 van de Awb, verleend om mede op basis van die stukken uitspraak te doen.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Nova heeft een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 mei 2009, waar Nova, vertegenwoordigd door mr. L.E.C. Neve, belastingadviseur, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. E.E. Schipper, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de WIB kan de minister van Financiën (hierna: de minister) op verzoek van een bevoegde autoriteit haar de inlichtingen verstrekken waarom zij vraagt en die voor haar van belang kunnen zijn bij de heffing van een in artikel 1 bedoelde belasting, alsmede renten of bestuursrechtelijke sancties of boeten die daarmee verband houden.
    
    Ingevolge het tweede lid stelt de minister degene, van wie de inlichtingen afkomstig zijn en die in Nederland woont of is gevestigd, in kennis van zijn besluit tot inwilliging van het verzoek om inlichtingen. Bij de kennisgeving geeft de minister een omschrijving van de te verstrekken inlichtingen en vermeldt hij de bevoegde autoriteit, van wie het verzoek afkomstig is.
    
    Ingevolge het derde lid geldt bij een besluit als bedoeld in het tweede lid, in afwijking van artikel 8:1 van de Awb, uitsluitend als belanghebbende degene tot wie de kennisgeving van het besluit is gericht.
    
    Ingevolge het vierde lid wordt, tenzij dringende redenen daartoe aanleiding geven, aan de inwilliging van het verzoek om inlichtingen geen uitvoering gegeven dan na tien dagen na de dagtekening van de kennisgeving, bedoeld in het tweede lid.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, laat de minister door een ambtenaar van de rijksbelastingdienst zo nodig een onderzoek instellen ten behoeve van de verstrekking van inlichtingen, bedoeld in de artikelen 5, 6 of 7.
    
    Ingevolge het tweede lid zijn op het in het eerste lid bedoelde onderzoek de bepalingen van hoofdstuk VIII, afdeling 2, met uitzondering van artikel 53, tweede en derde lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: de AWR) van overeenkomstige toepassing.
    
    2.2. Bij de brief van 22 februari 2006 heeft de staatssecretaris een afschrift van een verzoek om inlichtingen van een buitenlandse bevoegde autoriteit met betrekking tot Nova gevoegd. Teneinde de gestelde vragen te kunnen beantwoorden, heeft de inspecteur van de belastingdienst Rijnmond, kantoor Rotterdam (hierna: de inspecteur), Nova bij brief van 8 augustus 2006 te kennen gegeven dat bij haar een onderzoek zal worden ingesteld dat op 22 augustus 2006 zal aanvangen.
    
    Aan het besluit van 4 april 2007 heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat zijn opdracht aan een ambtenaar van de belastingdienst op voet van artikel 8, eerste lid, van de WIB om een onderzoek in te stellen ten behoeve van het verstrekken van inlichtingen aan een buitenlandse autoriteit een interne instructie is, gericht op een feitelijke handeling, het instellen van een onderzoek, en daarom geen besluit, als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Voor zover deze opdracht toch als een besluit zou moeten worden aangemerkt, staat daartegen geen bezwaar en beroep open, omdat het een voorbereidingshandeling is, als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb, aldus de staatssecretaris.
    
    2.3. De rechtbank heeft de brief van 22 februari 2006 aangemerkt als inhoudende een opdracht van de staatssecretaris aan de belastingdienst om een onderzoek in te stellen en daarom als een beslissing inzake de procedure ter voorbereiding van het door de belastingdienst bij Nova in te stellen onderzoek. Dat Nova bij deze beslissing een ander belang heeft dan bij het op grond van de bevindingen van het bij haar ingestelde onderzoek te nemen besluit, als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de WIB, is niet gebleken. Gelet op het bepaalde in artikel 6:3 van de Awb, is die beslissing niet vatbaar voor bezwaar of beroep, aldus de rechtbank.
    
    2.4. Dat het onderzoek inmiddels heeft plaatsgevonden en de rechtmatigheid daarvan in het kader van het besluit als bedoeld in artikel 5, tweede lid, van de WIB, kan worden getoetst, betekent, anders dan de staatssecretaris betoogt, niet dat Nova geen belang heeft bij het hoger beroep. Daartoe wordt in aanmerking genomen dat Nova niet in het onderzoek heeft berust, doch op vordering van de Staat der Nederlanden bij vonnis van 12 juni 2008 (LJN: BD4467) door de rechtbank Rotterdam is veroordeeld om op straffe van een dwangsom haar volledige en onvoorwaardelijke medewerking aan het onderzoek te verlenen. Indien voorts de brief van 22 februari 2006 een besluit zou zijn waartegen bezwaar en beroep zou openstaan en dit besluit in de desbetreffende procedures zou worden herroepen dan wel vernietigd, zou dat consequenties kunnen hebben voor de uitkomst van de procedure waarop artikel 5, tweede lid, betrekking heeft.
    
    2.5. Nova betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het beroepschrift van 11 april 2007 is binnengekomen, voordat het besluit van 13 april 2007 is genomen en dit besluit ten onrechte niet met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb in de beoordeling heeft betrokken.
    
    2.5.1. Omdat het besluit van 4 april 2007 volgens de staatssecretaris door een daartoe onbevoegde ambtenaar is genomen, heeft hij dat besluit op 13 april 2007 bevoegdelijk namens hem laten nemen.
    
    Het beroepschrift is bij de rechtbank binnengekomen, voordat het besluit van 13 april 2007 was genomen. Door uit te gaan van dat besluit heeft zij aan het besluit van 4 april 2007 geen betekenis toegekend. Zij heeft, lettend op het bepaalde in artikel 6:10, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb, niet-onvankelijkverklaring van het voortijdig ingestelde beroep achterwege gelaten, omdat Nova redelijkerwijs mocht menen dat het besluit op bezwaar tot stand was gekomen. In hetgeen Nova heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat de rechtbank dat ten onrechte heeft gedaan.
    
    2.6. Nova betoogt verder dat de rechtbank een brief van de inspecteur 19 februari 2008 ten onrechte niet met toepassing van de artikelen 6:18 en 6:19 van de Awb in de beoordeling heeft betrokken.
    
    2.6.1. Dat betoog slaagt evenmin. Bij brief van 8 augustus 2006 heeft de inspecteur Nova te kennen gegeven dat bij haar een onderzoek wordt ingesteld. Aangezien dit onderzoek nog niet had plaatsgevonden, heeft de inspecteur Nova bij brief van 19 februari 2008 nogmaals verzocht daaraan haar medewerking te verlenen. Nu het geding bij de rechtbank betrekking had op een opdracht aan een ambtenaar van de belastingdienst, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de WIB, heeft de rechtbank de brief van 19 februari 2008 met juistheid niet in de beoordeling betrokken, omdat deze brief afkomstig is van een ander bestuursorgaan en geschreven in het kader van de uitoefening van een andere bevoegdheid.
    
    2.7. Nova betoogt voorts dat de rechtbank, door de brief van 22 februari 2006 niet vatbaar te achten voor bezwaar en beroep bij de toepassing die ze heeft gegeven aan artikel 6:3 van de Awb, heeft miskend dat het daarbij genomen besluit haar, los van het uiteindelijk te nemen besluit, rechtstreeks in haar belang treft. In dat verband heeft zij verwezen naar een uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 27 augustus 2003 (AB 2003, 435). Voorts is de rechtbank volgens haar ten onrechte voorbij gegaan aan de omstandigheid dat het besluit van 22 februari 2006 geen rechtskracht heeft, omdat het niet aan haar bekend is gemaakt.
    
    2.7.1. Ook dat betoog faalt. Om aan het verzoek van de buitenlandse bevoegde autoriteit te kunnen voldoen heeft de staatssecretaris, omdat deze niet over de gevraagde informatie beschikte, een ambtenaar van de belastingdienst bij brief van 22 februari 2006 krachtens artikel 8, eerste lid, van de WIB opgedragen een onderzoek bij Nova in te stellen. Daarmee had de inspecteur de bevoegdheid en de plicht het opgedragen onderzoek in te stellen. De brief van 22 februari 2006 is dan ook niet gericht op het in het leven roepen van enig naar buiten tredend rechtsgevolg, als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Dat deze brief de grondslag vormt voor het door de inspecteur in te stellen onderzoek, maakt dat niet anders. Anders dan de rechtbank komt de Afdeling daarom niet toe aan de vraag of sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 6:3 van de Awb.
    
    Nu de brief van 22 februari 2006 niet beoogde enig rechtsgevolg voor Nova in het leven te roepen, bestaat geen grond voor het oordeel dat de daarin neergelegde beslissing ten onrechte niet aan haar bekend is gemaakt. Evenmin volgt uit het bepaalde in artikel 8, eerste lid, van de WIB dat deze beslissing aan haar bekend moest worden gemaakt. Overigens is Nova door de aankondiging van de inspecteur van het in te stellen onderzoek daarvan op de hoogte gesteld.
    
    2.8. Nova betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de geheimhouding van de brief van de buitenlandse autoriteit, die ten grondslag heeft gelegen aan de beslissing van de staatssecretaris de inspecteur de opdracht tot onderzoek te geven, gerechtvaardigd heeft geacht.
    
    2.8.1. De rechtbank heeft bij afzonderlijke beslissing van 21 november 2007 de beperking van de kennisneming van het verzoek van de buitenlandse autoriteit om inlichtingen (productie 27) alsmede de onder 1 tot en met 3 vermelde passages uit een brief van de staatssecretaris aan de belastingdienst Rijnmond, kantoor Rotterdam (productie 28) gerechtvaardigd geacht, omdat deze passages informatie bevatten, waaruit kan worden afgeleid, welke buitenlandse autoriteit om inlichtingen heeft verzocht, alsmede informatie over de inhoud van dat verzoek. In hetgeen Nova heeft aangevoerd is geen grond gelegen voor het oordeel dat de rechtbank de beperking van de kennisneming van die passages ten onrechte gerechtvaardigd heeft geacht.
    
    2.9. Nova betoogt ook dat de rechtbank de verplichting om mee te werken aan het onderzoek ten onrechte niet bij wijze van voorlopige voorziening heeft opgeschort, nu dat een belangrijke inbreuk maakt op de privacy van betrokkenen.
    
    2.9.1. De rechtbank heeft, gelet op hetgeen hiervoor onder 2.7.1 is overwogen, met juistheid geoordeeld dat tegen de opdracht van de staatssecretaris om een onderzoek in te stellen geen bestuursrechtelijke rechtsmiddelen openstaan. Gelet op de uitspraak van de Afdeling van heden in zaak nr. 200901098/1, geldt hetzelfde voor de aankondiging van 8 augustus 2006. Derhalve heeft de rechtbank evenzeer terecht geen voorziening getroffen, als door Nova is bedoeld. Het betoog faalt.
    
    2.10. Nova betoogt ten slotte dat de rechtbank het bij haar bestreden besluit ten onrechte niet reeds heeft vernietigd, omdat zij niet op het door haar gemaakte bezwaar is gehoord.
    
    2.10.1. Nu de staatssecretaris zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de brief van 22 februari 2006 geen besluit inhoudt, heeft de staatssecretaris zich evenzeer terecht op het standpunt gesteld dat het daartegen door Nova gemaakte bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is en heeft hij het horen van Nova op dat bezwaar met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder a, van de Awb achterwege mogen laten. De rechtbank heeft in het door Nova terzake aangevoerde terecht geen grond gezien om het bestreden besluit deswege te vernietigen.
    
    2.11. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. J.C.K.W. Bartel, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Graat
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2009
    
    307.