ECLI:NL:RVS:2009:BJ1890, Raad van State, 08-07-2009, 200807977/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vught (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van [appellante] om verstrekking van een afschrift van een door Venrooy & Partners opgesteld rapport.

200807977/1/H3.
      Datum uitspraak: 8 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 26 september 2008 in zaak nr. 08/668 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Vught.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Vught (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van [appellante] om verstrekking van een afschrift van een door Venrooy & Partners opgesteld rapport.
    
    Bij besluit van 12 maart 2008 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 17 oktober 2007, met verbetering van de motivering, in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 26 september 2008, verzonden op 6 oktober 2008, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank), voorzover van belang, het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 12 maart 2008 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 oktober 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 12 december 2008.
    
    Bij brief van 16 januari 2009 heeft [appellante] de Afdeling de toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 17 oktober 2007, voorzover daarbij is geweigerd tot openbaarmaking van de onderdelen "een beschrijving van de opdracht, de werkwijze en de structuur" en "de door Venrooy & Partners gehanteerde vragenlijst" van het door Venrooy & Partners opgestelde rapport, gegrond verklaard en deze stukken alsnog aan [appellante] verstrekt. Voor het overige heeft het college het besluit van 17 oktober 2007 in stand gelaten.
    
    [appellante] heeft een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 juni 2009, waar [appellante], in persoon en bijgestaan door mr. C.J. Driessen, advocaat te Beers, en het college, vertegenwoordigd door mr. L.S. van Loon, advocaat te 's-Hertogenbosch, en E.J.J.M. Biezen, werkzaam bij de gemeente Vught, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob), voorzover thans van belang, wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    (…)
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    (…)
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wob verstrekt een bestuursorgaan bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wob kan eenieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11 van deze wet.
    
    Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob blijft het verstrekken van informatie ingevolge deze wet achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer.
    
    Ingevolge het derde lid is het tweede lid, aanhef en onder e, niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wob wordt, ingeval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvatting heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.2. Het college heeft Venrooy & Partners in maart 2007 opdracht gegeven tot het instellen van een onderzoek naar de ongezonde werksituatie op de afdeling Arbeid en Inkomen van de gemeente Vught waar [appellante] sinds 1 januari 2000 werkzaam was. Venrooy & Partners heeft interviews gehouden met de medewerkers van deze afdeling en naar aanleiding hiervan een concept-rapport opgesteld (hierna: het rapport). Vervolgens heeft het college Capra, advocaten en adviseurs (hierna: Capra) de opdracht gegeven tot het instellen van een onderzoek.
    
    2.3. [appellante] heeft bij brief van 4 oktober 2007 een verzoek om verstrekking van een afschrift van het rapport gedaan. Bij besluit op bezwaar van 12 maart 2008 heeft het college de weigering het rapport openbaar te maken gehandhaafd. Aan dit besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat het rapport een document betreft dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad over een bestuurlijke aangelegenheid, welk document persoonlijke beleidsopvattingen bevat van Venrooy & Partners. Voorzover in het rapport feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven dat openbaarmaking van het rapport met een beroep op artikel 11, eerste lid, van de Wob dient te worden geweigerd. Indien en voorzover verstrekking van een kopie van het rapport op grond hiervan niet kon worden geweigerd, beroept het college zich op de weigeringsgrond die is neergelegd in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, van de Wob.
    
    2.4. De rechtbank is van oordeel dat het rapport te beschouwen is als een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Voorts overweegt de rechtbank dat het college niet in redelijkheid de verstrekking van de gevraagde informatie in haar geheel heeft mogen weigeren. Het komt de rechtbank voor dat de onderdelen van het rapport "een beschrijving van de opdracht, de werkwijze en de structuur" en "de door Venrooy & Partners gehanteerde vragenlijst", openbaar kunnen worden gemaakt. Deze onderdelen kunnen niet als persoonlijke beleidsopvattingen worden beschouwd en bevatten bovendien geen persoonsgegevens of tot personen herleidbare persoonsgegevens, die wegens bescherming van de privacy aan openbaarmaking in de weg staan, aldus de rechtbank.
    
    Ten aanzien van de overige in het rapport opgenomen onderdelen is de rechtbank van oordeel dat deze als persoonlijke beleidsopvattingen moeten worden beschouwd, waarvan het college openbaarmaking in redelijkheid heeft kunnen weigeren.
    
    2.5. [appellante] komt op tegen het oordeel van de rechtbank dat het college met betrekking tot bepaalde onderdelen van het rapport in redelijkheid tot een afwijzing van haar verzoek om verstrekking hiervan heeft kunnen besluiten.
    
    Zij betoogt hiertoe dat de rechtbank ten onrechte het rapport heeft aangemerkt als een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad. Het rapport betreft een aan de gemeente door Venrooy & Partners uitgebracht advies, op grond waarvan het college conclusies heeft getrokken en dat het college ten grondslag heeft gelegd aan besluitvorming in het kader van een ontslagprocedure, aldus [appellante]. Tevens is inzage verleend aan anderen, zoals aan de medewerkers van de afdeling Arbeid en Inkomen, Capra en de advocaat van de gemeente. Het rapport is hiermee reeds openbaar gemaakt. De conclusies en adviezen van Venrooy & Partners kunnen volgens [appellante] dan ook aan haar worden verstrekt.
    
    2.6. Met de rechtbank stelt de Afdeling voorop dat het recht op openbaarmaking ingevolge de Wob uitsluitend het algemene belang van een goede en democratische bestuursvoering dient, welk belang de Wob vooronderstelt. Derhalve kan ten aanzien van openbaarheid geen onderscheid worden gemaakt naar gelang de persoon of de oogmerken van de verzoeker. Bij de te verrichten belangenafweging worden betrokken het algemene belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie en de weigeringsgronden waarop het college zich beroept. Aan het persoonlijke belang van [appellante] kan bij deze belangenafweging geen gewicht toekomen.
    
    2.7. Na met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis te hebben genomen van het door het college overgelegde rapport, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.8. Onbestreden is dat het rapport een document is dat een in de Wob bedoelde bestuurlijke aangelegenheid betreft.
    
    Zoals de Afdeling eerder, onder meer in de uitspraak van 26 november 2003 in zaak nr. 200301597/1, heeft overwogen, kunnen ook documenten afkomstig van derden die niet tot de kring van de overheid behoren, worden aangemerkt als documenten die zijn opgemaakt ten behoeve van intern beraad. Hierbij is het oogmerk waarmee zij zijn opgemaakt bepalend. Het interne karakter van het beraad komt evenwel te vervallen wanneer daaraan het karakter van advisering of gestructureerd overleg moet worden toegekend (kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 13).
    
    Het oogmerk van het rapport is het analyseren van het individuele gedragsniveau, het team gedragsniveau, de samenwerkingscultuur en het gehanteerde systeem in het samenwerken binnen de afdeling Arbeid en Inkomen. Het college heeft Venrooy & Partners ingeschakeld om relevante informatie te verzamelen. Venrooy & Partners hebben gegevens verzameld door middel van het afnemen van interviews met werknemers van de betreffende afdeling. Met het rapport is getracht een bijdrage te leveren aan de analyse van de bestaande problemen en derhalve aan het bereiken van een oplossing hiervoor. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het rapport niet het karakter draagt van advisering of gestructureerd overleg. Voor de vraag of het rapport een document is dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad, is voorts niet van belang of het college het rapport ten grondslag heeft gelegd aan besluitvorming in het kader van een ontslagprocedure. De rechtbank heeft dan ook met juistheid overwogen dat het rapport een document is dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad.
    
    Het is de Afdeling niet gebleken dat medewerkers van de afdeling Arbeid en Inkomen inzage hebben gehad in het rapport. Het standpunt van [appellante] dat Capra ten behoeve van het door haar uitgevoerde onderzoek inzage heeft gehad, kan, wat hier ook van zij, niet leiden tot het oordeel dat het rapport reeds openbaar is, nu dit niet leidt tot openbaarmaking in de zin van de Wob. Derhalve kan niet met succes worden staande gehouden dat het rapport reeds openbaar is. Dat de advocaat van het college in deze procedure inzage heeft gehad in het rapport kan, gelet op de verhouding tussen advocaat en cliënt en de daarbij bestaande vertrouwensband, niet leiden tot een ander oordeel. Het betoog faalt.
    
    2.9. [appellante] heeft zich voorts op het standpunt gesteld dat het college ten onrechte niet heeft onderzocht in hoeverre degenen die opvattingen hebben geuit kunnen instemmen met het in (niet) tot personen herleidbare vorm verstrekken van informatie. Dit levert volgens [appellante] strijd op met het zorgvuldigheidsbeginsel. Bovendien is één gespreksverslag, met toestemming van de betreffende medewerker, reeds openbaar gemaakt. De door Capra in het kader van een ander onderzoek met dezelfde medewerkers gehouden interviews zijn eveneens openbaar gemaakt en aan [appellante] verstrekt. Dit is in tegenspraak met het verbod op willekeur, aldus [appellante].
    
    2.10. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de onderdelen uit het rapport "conclusies ten aanzien van het individuele gedragsniveau, het team gedragsniveau, de samenwerkingscultuur en het gehanteerde systeem in het samenwerken" en "de door Venrooy & Partners uitgebrachte adviezen", welke zijn gebaseerd op de door de medewerkers van de afdeling Arbeid en Inkomen geuite opvattingen en verklaringen over een bestuurlijke aangelegenheid, als persoonlijke beleidsopvattingen moeten worden beschouwd.
    
    De beslissing om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken is een beslissing van het bestuursorgaan. Indien het bestuursorgaan op basis van zijn discretionaire bevoegdheid, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering, beslist om over persoonlijke beleidsopvattingen informatie te verstrekken, kan het dit slechts in tot personen herleidbare vorm doen indien de betrokkene daarmee heeft ingestemd. Het bestuursorgaan heeft de vrijheid, gelet op de verantwoordelijkheid voor de bestuursvoering, om ondanks instemming van betrokkenen de informatie niet te verschaffen (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, p. 38).
    
    In dit geval kan niet worden geoordeeld dat het college niet in redelijkheid heeft mogen afzien van gebruikmaking van zijn in artikel 11, tweede lid, van de Wob neergelegde bevoegdheid nu uit hetgeen [appellante] heeft aangevoerd niet is gebleken dat een goede en democratische bestuursvoering is gediend met openbaarmaking. Aan het vragen van de in de tweede volzin van artikel 11, tweede lid, van de Wob bedoelde instemming is het college dan ook terecht niet toegekomen.
    
    Dat één gespreksverslag, met toestemming van de betreffende medewerker, in het kader van een ander onderzoek openbaar is gemaakt, kan er niet toe leiden dat het college gehouden is eerdergenoemde onderdelen uit het rapport, inhoudende persoonlijke beleidsopvattingen, aan [appellante] te verstrekken. Dit betoog faalt.
    
    In deze procedure staat het door Venrooy & Partners opgemaakte rapport ter beoordeling. De door Capra met dezelfde medewerkers gehouden interviews, die wel openbaar zijn gemaakt, zijn derhalve thans niet aan de orde. Niet is gebleken dat dit feitelijk gelijke onderzoeken zijn, waardoor het beroep op het verbod op willekeur niet kan slagen.
    
    2.11. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.12. Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door [appellante] gemaakte bezwaar beslist. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet geheel aan de bezwaren van [appellante] is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van [appellante], ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van die wet, geacht mede als beroep te zijn gericht tegen dit besluit.
    
    2.13. Bij besluit van 21 oktober 2008 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 17 oktober 2007, voorzover daarbij is geweigerd tot openbaarmaking van de onderdelen "een beschrijving van de opdracht, de werkwijze en de structuur" en "de door Venrooy & Partners gehanteerde vragenlijst" van het rapport, gegrond verklaard en deze stukken alsnog aan [appellante] verstrekt. Voor het overige heeft het college het besluit van 17 oktober 2007 in stand gelaten. Hiermee heeft het college uitvoering gegeven aan het oordeel van de rechtbank. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is het beroep tegen dit besluit ongegrond.
    
    2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 21 oktober 2008 van het college van burgemeester en wethouders van Vught ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.F.N. Pikart-van den Berg, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Pikart-van den Berg
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2009
    
    350-597.