ECLI:NL:RVS:2005:AU5852, Raad van State, 09-11-2005, 200501078/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-11-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2003 heeft appellant [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast zich vanaf 26 september 2003, om 16.00 uur, te onthouden van verdere bouwwerkzaamheden op het perceel, plaatselijk bekend [locatie] te [plaats].

200501078/1.
      Datum uitspraak: 9 november 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Tiel,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/548 van de rechtbank Arnhem van 20 december 2004 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], gevestigd te [plaats]
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2003 heeft appellant [wederpartij] onder oplegging van een dwangsom gelast zich vanaf 26 september 2003, om 16.00 uur, te onthouden van verdere bouwwerkzaamheden op het perceel, plaatselijk bekend [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 30 september 2003 heeft appellant geweigerd aan [wederpartij] bouwvergunning te verlenen voor het overkappen van een fustopslag en het verplaatsen van een laadperron op voornoemd perceel.
    
    Bij besluit van 3 februari 2004 heeft appellant het tegen deze besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 december 2004, verzonden op 27 december 2004, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en de besluiten van appellant van 26 en 30 september 2003 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 2 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 3 februari 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 maart 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 6 mei 2005 heeft [wederpartij] van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 oktober 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. R. Pennekamp, ambtenaar van de gemeente, en [wederpartij], in de persoon van P.J. van Haaften, bijgestaan door mr. R.Ph.E.M. Cratsborn, advocaat te Maastricht, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In geschil is of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat voor het bouwplan van rechtswege bouwvergunning is verleend.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 46, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet beslissen burgemeester en wethouders omtrent een aanvraag om een reguliere bouwvergunning binnen twaalf weken na ontvangst van de aanvraag.
    
        Ingevolge het tweede lid kunnen burgemeester en wethouders hun beslissing omtrent een aanvraag om een reguliere bouwvergunning eenmaal met ten hoogste zes weken verdagen.
    
        Ingevolge het derde lid is het eerste lid niet van toepassing, indien de aanvraag betrekking heeft op een bouwwerk, voor het bouwen waarvan slechts bouwvergunning kan worden verleend, nadat vrijstelling is verleend als bedoeld in de artikelen 15, 17 of 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO).
    
        Ingevolge het vierde lid is de bouwvergunning van rechtswege verleend indien burgemeester en wethouders niet voldoen aan het eerste lid.
    
    2.3.    De aanvraag is op 23 mei 2003 bij het college ingekomen. Het college diende derhalve op grond van artikel 46, eerste lid, van de Woningwet uiterlijk 15 augustus 2003 daarop te beslissen. Een beslissing tot verdaging is niet genomen. Het college heeft op de aanvraag niet binnen de termijn beslist.
    
    2.4.    Bij beantwoording van de vraag of artikel 46, derde lid, van de Woningwet eraan in de weg staat dat van rechtswege bouwvergunning is verleend, dient de Afdeling allereerst te beoordelen of voor het bouwplan alleen bouwvergunning kan worden verleend, nadat vrijstelling is verleend met toepassing van artikel 15, 17 of 19 van de WRO. Daartoe dient het bouwplan aan het bestemmingsplan te worden getoetst.
    
    2.4.1.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1983" (hierna: het bestemmingsplan) is het betrokken perceel bestemd voor "Agrarisch gebied".
    
        Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als zodanig aangewezen gronden bestemd voor één of meer vormen van agrarisch grondgebruik.
    
    2.4.2.    Het bouwplan voorziet in het gedeeltelijk oprichten/vergroten van een overkapping van een fustopslag en het verplaatsen van een laadperron.
    
    2.4.3.    Volgens vaste jurisprudentie (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 21 november 1996, no. H01.96.0154, JB 1997/7) moet bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming van het perceel kan worden gebruikt, doch mede of het bouwwerk ook met het oog op zodanig gebruik wordt opgericht. Dit houdt in, dat een bouwwerk in strijd met de bestemming moet worden geoordeeld indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan die waarin de bestemming voorziet. Indien het bouwplan, gelet op het doel waarvoor het wordt gebouwd, met de bestemming in strijd is, staat het bepaalde in artikel 46, derde lid van de Woningwet in de weg aan de totstandkoming van een bouwvergunning van rechtswege.
    
    2.4.4.    In haar bezwaar- en beroepschrift van 3 december 2002 respectievelijk 25 juli 2003 in het kader van de procedure tegen de beslissing van appellant op een eerdere, nagenoeg gelijke, aanvraag om bouwvergunning van 22 oktober 2001 heeft [wederpartij] verklaard dat 20% van de omzet wordt behaald met het verwerken van fruit afkomstig van derden. Deze procedure heeft geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 21 juli 2004, no. 200308640/1,  waarin is overwogen dat niet is gebleken dat het college ten tijde van de beoordeling van de betrokken bouwaanvraag op 3 juli 2003 niet van dit percentage mocht uitgaan, zodat het college terecht het bouwplan in strijd met de bestemming "Agrarisch gebied" heeft geacht.
    
    [wederpartij] heeft de aan dit geschil ten grondslag liggende aanvraag om bouwvergunning van 22 mei 2003 vergezeld doen gaan van de mededeling dat de gevraagde bedrijfsruimten zullen worden gebruikt voor de opslag en verwerking van fruit van eigen agrarische grond. Enige onderbouwing in financiële of andere zin ontbreekt bij de aanvraag.
    
    Appellant heeft derhalve zijn eerder ingenomen standpunt, dat rechtens is bevestigd, kunnen handhaven dat het beoogde gebruik van de bouwwerken in strijd is met het bestemmingsplan. De enkele mededeling van [wederpartij] dat de op te richten bouwwerken niet in strijd met de bestemming zullen worden gebruikt, leidt niet tot een ander oordeel. Hieruit volgt dat [wederpartij] niet reeds op 16 augustus 2003 beschikte over een bouwvergunning van rechtswege.
    
    Eerst in het kader van de bezwaarprocedure heeft [wederpartij], bij brief van 22 november 2003, bedrijfsgegevens, bestaande uit een opsomming van de omzet en de kostprijs van de omzet over de jaren 1999-2001, overgelegd. Uit deze gegevens blijkt niet dat in 2003 het gebruik van de bedrijfsruimten slechts plaatsvond ten behoeve van de opslag en verwerking van fruit van de eigen agrarische grond. [wederpartij] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het bouwwerk waarop de aanvraag van 22 mei 2003 betrekking heeft, anders dan de bouwaanvraag die op 3 juli 2003 in bezwaar beoordeeld is, wel uitsluitend of vrijwel uitsluitend betrekking heeft op opslag en verwerking van door [wederpartij] zelf geproduceerd fruit.
    
    Appellant heeft bij de beslissing op bezwaar terecht zijn besluit van 30 september 2003 tot weigering van de bouwvergunning gehandhaafd.
    
    2.5.    Uit hetgeen hiervoor onder 2.4.4 is overwogen, volgt dat is gehandeld in strijd met artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zodat appellant terzake handhavend kon optreden.
    
    2.6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.    Nu het besluit van 26 september 2003, dat bij beslissing op bezwaar is gehandhaafd, niet is gericht op een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften, en niet is gericht op leedtoevoeging, heeft het geen punitief karakter. Vastgesteld wordt dat dit besluit niet strekt tot afbraak van hetgeen zonder vergunning is gebouwd, doch uitsluitend tot stillegging van de illegale bouwwerkzaamheden. Voorts is, gelet op de aard en het beoogde doel van de last (stillegging) de vraag naar de mogelijkheid van legalisatie niet aan de orde, welke vraag wel speelt bij een last strekkende tot verwijdering van een illegaal opgericht bouwwerk.
    
    Anders dan [wederpartij] betoogt, bestaat geen aanleiding te oordelen dat het treffen van handhavingsmaatregelen jegens haar, gelet op onder meer het belang van het voortzetten van haar bedrijfsactiviteiten, zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat geoordeeld moet worden dat appellant in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten tot het opleggen van de last onder dwangsom. De gevolgen van het welbewust zonder de daarvoor benodigde bouwvergunning beginnen met de bouwwerkzaamheden, dienen voor rekening en risico van [wederpartij] te blijven.
    
    2.8.    [wederpartij] betoogt voorts tevergeefs dat appellant in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel heeft gehandeld door zonder overleg te gelasten dat de bouwwerkzaamheden dienen te worden stilgelegd. Uit de aard van de gegeven last volgt dat appellant staking van de bouwwerkzaamheden per direct heeft kunnen bevelen.
    
    2.9.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal, doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep ongegrond verklaren.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 20 december 2004, AWB 04/548;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 november 2005
    
    328-476.