ECLI:NL:RVS:2010:BN9521, Raad van State, 06-10-2010, 201004703/1/H2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-10-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 augustus 2008 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de stichting een schriftelijke aanwijzing gegeven.

201004703/1/H2.
      Datum uitspraak: 6 oktober 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting Stichting Woon- en werkhuis Rotterdam, gevestigd te Rotterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 april 2010 in zaken nrs. 09/1681 en 3031 in het geding tussen:
    
    de stichting
    
    en
    
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 augustus 2008 heeft de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de stichting een schriftelijke aanwijzing gegeven.
    
    Bij besluit van 5 december 2008 heeft de staatssecretaris de stichting een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 14 april 2009 heeft de staatssecretaris het door de stichting tegen het besluit van 7 augustus 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 22 juli 2009 heeft de staatssecretaris het door de stichting tegen het besluit van 5 december 2008 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 april 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door de stichting tegen de besluiten van 14 april en 22 juli 2009 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 mei 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 september 2010, waar de minister, vertegenwoordigd door E. Gorter, is verschenen. Voorts is ter zitting K. Stekelenburg, werkzaam bij de Inspectie voor de Gezondheidszorg (hierna: de inspectie), gehoord. De stichting is niet ter zitting verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (hierna: de AWBZ) hebben de verzekerden aanspraak op zorg ter […] voorziening in hun […] verpleging en verzorging. Tot deze zorg behoren voorzieningen […] strekkende tot verbetering van levensomstandigheden, alsmede maatschappelijke dienstverlening.
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder b, kan bij ministeriële regeling worden bepaald dat het College zorgverzekeringen overeenkomstig in die regeling gestelde regels subsidies verstrekt om verzekerden de mogelijkheid te geven om in plaats van het tot gelding brengen van een aanspraak op grond van deze wet zelf te voorzien in de zorg die zij behoeven.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Kwaliteitswet zorginstellingen (hierna: de Kwz) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    a. zorg: zorg als omschreven bij of krachtens de Zorgverzekeringswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten, met uitzondering van bij algemene maatregel van bestuur aangewezen zorg;
    
    b. instelling: het organisatorisch verband dat strekt tot de verlening van zorg;
    
    c. zorgaanbieder:
    
    1°. de natuurlijke persoon of de rechtspersoon, die een instelling in stand houdt;
    
    2°. de natuurlijke personen of rechtspersonen, die gezamenlijk een instelling vormen;
    
    Ingevolge artikel 2 biedt de zorgaanbieder verantwoorde zorg aan. Onder verantwoorde zorg wordt verstaan zorg van goed niveau, die in ieder geval doeltreffend, doelmatig en patiëntgericht wordt verleend en die afgestemd is op de reële behoefte van de patiënt.
    
    Ingevolge artikel 3 organiseert de zorgaanbieder de zorgverlening op zodanige wijze, voorziet de instelling zowel kwalitatief als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, en draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot een verantwoorde zorg. Hierbij betrekt hij de resultaten van overleg tussen zorgaanbieders, zorgverzekeraars en patiënten/consumentenorganisaties. Voor zover het betreft zorgverlening die verblijf van de patiënt of cliënt in de instelling gedurende tenminste het etmaal met zich brengt, draagt de zorgaanbieder er tevens zorg voor dat in de instelling geestelijke verzorging beschikbaar is, die zoveel mogelijk aansluit bij de godsdienst of levensovertuiging van de patiënten of cliënten.
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, omvat het uitvoeren van artikel 3 mede de systematische bewaking, beheersing en verbetering van de kwaliteit van de zorg.
    
    Ingevolge het tweede lid draagt de zorgaanbieder ter uitvoering van het eerste lid, afgestemd op de aard en omvang van de instelling, zorg voor:
    
    a. het op systematische wijze verzamelen en registreren van gegevens betreffende de kwaliteit van de zorg;
    
    b. het aan de hand van de gegevens, bedoeld onder a, op systematische wijze toetsen in hoeverre de wijze van uitvoering van artikel 3 leidt tot een verantwoorde zorgverlening;
    
    c. het op basis van de uitkomst van de toetsing, bedoeld onder b, zonodig veranderen van de wijze waarop artikel 3 wordt uitgevoerd.
    
    Ingevolge artikel 5, eerste lid, legt de zorgaanbieder jaarlijks vóór 1 juni per instelling een verslag ter openbare inzage, waarin hij verantwoording aflegt van het beleid dat hij in het afgelopen kalenderjaar heeft gevoerd ter uitvoering van de artikelen 2, 3 en 4 en van de kwaliteit van de zorg die hij in dat jaar heeft verleend.
    
    Ingevolge het tweede lid geeft de zorgaanbieder in dat verslag daartoe onder meer aan:
    
    a. of en, zo ja, op welke wijze hij patiënten of consumenten bij zijn kwaliteitsbeleid heeft betrokken;
    
    b. de frequentie waarmee en de wijze waarop binnen de instelling kwaliteitsbeoordeling plaatsvond en het resultaat daarvan;
    
    c. welk gevolg hij heeft gegeven aan klachten en meldingen over de kwaliteit van de verleende zorg.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, kan de minister, indien hij van oordeel is dat de artikelen 2, 3, 4 of 5 niet of in onvoldoende mate of op onjuiste wijze worden nageleefd, de zorgaanbieder een schriftelijke aanwijzing geven.
    
    Ingevolge artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), is de minister bevoegd tot oplegging van een last onder dwangsom ter handhaving van de uit een krachtens artikel 7, eerste lid, gegeven aanwijzing voortvloeiende verplichtingen.
    
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder c, van het Besluit zorgaanspraken AWBZ heeft de verzekerde […] aanspraak op begeleiding als omschreven in artikel 6.
    
    Ingevolge artikel 6 omvat begeleiding door een instelling te verlenen activiteiten aan verzekerden met een […] psychiatrische aandoening of beperking, of een verstandelijke […] handicap die matige of zware beperkingen hebben op het terrein van:
    
    a. de sociale redzaamheid,
    
    b. het bewegen en verplaatsen,
    
    c. het psychisch functioneren,
    
    d. het geheugen en de oriëntatie, of
    
    e. die matig of zwaar probleemgedrag vertonen.
    
    Ingevolge artikel 2.6.1, aanhef en onder b, van de Regeling subsidies AWBZ wordt […] verstaan onder persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding en vervoer hetgeen daaronder wordt verstaan in het Besluit zorgaanspraken AWBZ, met dien verstande dat de desbetreffende zorg niet door een instelling hoeft te worden verleend.
    
    Ingevolge artikel 2.6.4, eerste lid, verleent een zorgkantoor een verzekerde een netto persoonsgebonden budget voor zover de verzekerde beschikt over een indicatiebesluit waaruit blijkt dat hij is aangewezen op een of meer van de vormen van zorg als bedoeld in artikel 2.6.1, onderdeel b […].
    
    2.2. De minister heeft bij besluit van 7 augustus 2008 de stichting een aanwijzing gegeven met betrekking tot onder meer de deskundigheid en scholing van het bij de instelling werkzame personeel, een voor cliënten op te stellen zorgplan, het ontwikkelen van een kwaliteitssysteem en procedures voor crisissituaties. Daarbij heeft hij aangegeven dat uiterlijk acht weken na dagtekening aan de aanwijzing gevolg dient te zijn gegeven, bij gebreke waarvan bestuursdwang zal worden toegepast, dan wel een last dwangsom zal worden opgelegd.
    
    Bij besluit van 5 december 2008 heeft de minister de stichting een last opgelegd om alsnog de in de aanwijzing voorgeschreven maatregelen te nemen en aan deze last een dwangsom verbonden van € 500 per dag dat niet aan de last wordt voldaan tot een maximum van € 50.000. De minister heeft de stichting daarbij een begunstigingstermijn van drie dagen gegeven.
    
    2.3. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij geen zorg verleent, dan wel instelling of organisatorisch verband is als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Kwz en dat de minister daarom geen bevoegdheid toekomt tot het geven van een aanwijzing op grond van artikel 7.
    
    2.3.1. Niet in geschil is dat de zorg door de cliënten van de stichting bij haar wordt ingekocht op basis van aan die cliënten verleende persoonsgebonden budgetten. Deze budgetten worden op grond van artikel 2.6.4, eerste lid, van de Regeling subsidies AWBZ verstrekt aan verzekerden die beschikken over een indicatiebesluit waaruit blijkt dat zij zijn aangewezen op een of meer vormen van zorg als bedoeld in het Besluit zorgaanspraken AWBZ. Met deze budgetten kunnen de verzekerden die zorg inkopen. De zorg die de stichting aan cliënten verleent valt onder 'begeleiding' als omschreven in artikel 6 van het Besluit zorgaanspraken AWBZ. De rechtbank is terecht onder verwijzing naar de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, tot de conclusie gekomen dat die zorg valt onder de werking van de Kwz.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. De stichting voert tevergeefs, onder verwijzing naar haar beroepsgronden, aan dat de rechtbank ten onrechte is voorbijgegaan aan haar betoog dat de inspectie heeft miskend dat het een kleinschalig wooninitiatief betreft, ten onrechte uit gaat van subjectieve oordelen, geen aandacht geeft aan het huidige welbevinden van de bewoners en geen acht slaat op de gedragsregels zoals die gelden voor mensen met een stoornis in het autismespectrum en voorts dat zij voldoende uitvoering heeft gegeven aan de aanwijzing en dat het opleggen van een dwangsom en de hoogte daarvan disproportioneel zijn en in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    De rechtbank heeft de aangevoerde gronden in haar overwegingen betrokken en daarover haar oordeel gegeven. In hetgeen de stichting heeft aangevoerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank dat niet op goede gronden heeft gedaan.
    
    2.5. Het betoog van de stichting dat de aan de last onder dwangsom verbonden termijn waarbinnen alsnog aan de aanwijzing dient te worden voldaan onredelijk kort is, slaagt. Bij het geven van een last onder dwangsom als hier aan de orde dient de minister ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb een termijn te stellen, die ertoe strekt de stichting in de gelegenheid te stellen te voldoen aan de last zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Mede gelet op de omstandigheid dat bij de aanwijzing een termijn van acht weken was gegeven en de mogelijke toepassing van de last onder dwangsom al eerder was aangekondigd, mocht de minister bij de last weliswaar een korte begunstigingstermijn stellen, maar niet zodanig kort dat het voor de stichting op het moment dat tot de last onder dwangsom werd besloten redelijkerwijs niet mogelijk was om binnen die termijn aan de last te voldoen. Ter zitting heeft de minister desgevraagd meegedeeld dat hij, in aanmerking genomen de omvang van de in de last omschreven maatregelen die door de stichting moesten worden genomen, dit niet onder ogen heeft gezien en bevestigd dat niet binnen drie dagen aan de uit de last voortvloeiende verplichtingen kon worden voldaan. Gelet hierop is de termijn waarbinnen aan de gegeven last moest worden voldaan zonder dat een dwangsom werd verbeurd onredelijk kort en in strijd met voormeld artikel 5:32a, tweede lid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    2.6. De conclusie is dat het hoger beroep gegrond is. De staatssecretaris heeft de stichting weliswaar in overeenstemming met het recht een aanwijzing gegeven en een last onder dwangsom opgelegd, doch de begunstigingstermijn die aan die last is verbonden was te kort. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 22 juli 2009 ongegrond heeft verklaard en voor het overige te worden bevestigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 april 2009 van de minister alsnog gedeeltelijk gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij het bezwaar tegen de bij de last onder dwangsom gegeven begunstigingstermijn ongegrond is verklaard.
    
    2.7. De minister dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 april 2010 in zaken nrs. 09/1681 en 3031, voor zover de rechtbank het beroep tegen het besluit van 22 juli 2009 ongegrond heeft verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank tegen het besluit van 22 juli 2009 ingestelde beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 22 juli 2009, kenmerk DWJZ-2907412/12, voor zover daarbij het bezwaar van de stichting Stichting Woon- en werkhuis Rotterdam tegen de bij de last onder dwangsom gegeven begunstigingstermijn ongegrond is verklaard;
    
    V. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI. veroordeelt de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport tot vergoeding van bij de stichting Stichting Woon- en werkhuis Rotterdam in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1081,00 (zegge: duizend eenentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de stichting Stichting Woon- en werkhuis Rotterdam het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 745,00 (zegge: zevenhonderdvijfenveertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Poot
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 oktober 2010
    
    362.