ECLI:NL:RVS:2021:723, Raad van State, 07-04-2021, 202003292/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur afgewezen. Op 5 december 2018 is tussen de provincie en [partij] een overeenkomst gesloten over de beëindiging van gerechtelijke procedures over de aanleg van de Randweg Baarle. Op 20 december 2018 heeft [wederpartij] met een beroep op de Wob het college verzocht de overeenkomst aan hem te verstrekken. Bij het besluit van 14 februari 2019 heeft het college het verzoek afgewezen. Ten eerste stelt het college zich op het standpunt dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van [partij]. [partij] woont in een gemeente waar tot voor kort een juridische strijd gevoerd werd over de aanleg van de randweg. Ook werden over hem negatieve berichten in de lokale pers en op social media verspreid.

202003292/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 14 april 2020 in zaak nr. 19/2136 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 februari 2019 heeft het college een verzoek van [wederpartij] op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) afgewezen.
    Bij besluit van 11 december 2019 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 7 februari 2020 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld de in die tussenuitspraak geconstateerde gebreken te herstellen.
    Bij einduitspraak van 14 april 2020 heeft de rechtbank het door [wederpartij] tegen het besluit van 11 december 2019 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen binnen 6 weken na de dag van verzending van die uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 18 juni 2020, aangevuld op 14 juli 2020, heeft het college opnieuw op het bezwaar besloten en het bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard.
    [wederpartij] en [partij] hebben toestemming, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verleend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 24 februari 2021, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en mr. T.B.A. Peelen, en [wederpartij], zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 5 december 2018 is tussen de provincie en [partij] een overeenkomst gesloten over de beëindiging van gerechtelijke procedures over de aanleg van de Randweg Baarle.
    Op 20 december 2018 heeft [wederpartij] met een beroep op de Wob het college verzocht de overeenkomst aan hem te verstrekken.
    Bij het besluit van 14 februari 2019 heeft het college het verzoek afgewezen.
    Bij het besluit van 11 december 2019 heeft het college, in afwijking van het advies van de provinciale hoor- en adviescommissie van 29 april 2019, het besluit van 14 februari 2019 gehandhaafd.
    2.       Ten eerste stelt het college zich op het standpunt dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van [partij] (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). [partij] woont in een gemeente waar tot voor kort een juridische strijd gevoerd werd over de aanleg van de randweg. Ook werden over hem negatieve berichten in de lokale pers en op social media verspreid. Op 31 oktober 2018 is per briefkaart aan het adres van [partij] een anonieme bedreiging geuit. Daarin wordt hem en zijn gezin een levensbedreigende situatie toegewenst vanwege de door hem gestarte procedures tegen de randweg. Deze bedreiging heeft een grote impact gehad op hun gevoel van veiligheid. Door openbaarmaking van de overeenkomst kan [partij] opnieuw onder de aandacht van de lokale pers komen en kunnen nieuwe risico's ontstaan voor bedreigingen. De intentie van de overeenkomst was mede om die negatieve aandacht te beëindigen en beëindigd te houden. De bedreigingen aan zijn adres zijn nog steeds actueel. Bepalingen van de overeenkomst die opgevat kunnen worden als gunstig voor [partij], zullen in de lokale media naar verwachting worden uitvergroot. Hierdoor kan volgens het college de situatie van voor het sluiten van de overeenkomst herleven. Ten tweede kan openbaarmaking volgens het college leiden tot een onevenredige benadeling van het college (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob). Door openbaarmaking kan een aanzuigende werking voor nieuwe bezwaarschriften ontstaan en de positie van het college worden verzwakt. Ten derde weegt het belang van openbaarmaking volgens het college niet op tegen de economische of financiële belangen van het college (artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob). Door openbaarmaking krijgen volgens het college derden inzage in de voorwaarden die het college bereid is te stellen bij het aangaan van een overeenkomst over de beëindiging van een procedure.
    Tussenuitspraak en einduitspraak van de rechtbank
    3.       Tegen het besluit van 11 december 2019 heeft [wederpartij] beroep ingesteld. In haar tussenuitspraak van 7 februari 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat het college de overeenkomst zonder nadere motivering niet integraal heeft mogen weigeren. Omdat de overeenkomst onderdelen bevat die geen verband houden met de gemaakte afspraken, is de toegepaste weigeringsgrond niet zonder meer op de gehele overeenkomst van toepassing. Zo heeft het college op de zitting erkend dat onder meer de alinea's 8.2 en 10 en de bijlagen 1 en 3 van de overeenkomst inhoudelijk van ondergeschikt belang zijn. De rechtbank oordeelt dat niet gezegd kan worden dat er na het weglakken van geheim te houden onderdelen, onderdelen resteren die geen zelfstandige betekenis hebben.
    Bij brief van 24 februari 2020 heeft het college de rechtbank bericht geen gebruik te zullen maken van de in de tussenuitspraak geboden herstelmogelijkheid.
    Bij de einduitspraak heeft de rechtbank, omdat de gebreken niet zijn hersteld, het beroep gegrond verklaard, het besluit van 11 december 2019 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen.
    Hoger beroep
    4.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de gehele overeenkomst geweigerd moest worden. Ook onderdelen die niet specifiek betrekking hebben op de gemaakte afspraken, maken deel uit van de overeenkomst. Openbaarmaking van die onderdelen kan de negatieve aandacht voor [partij] doen oplaaien met alle mogelijke gevolgen van dien. Bovendien zal openbaarmaking van niet-specifieke onderdelen inhoudelijk van weinig waarde voor [wederpartij] zijn. Artikel 10 van de Wob sluit ook niet uit dat openbaarmaking van een gehele overeenkomst geweigerd moet worden. Verder is de rechtbank volgens het college ten onrechte niet ingegaan op de toegepaste weigeringsgrond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob.
    Beoordeling door de Afdeling
    4.1.    Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt: "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen;
    […]
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden".
    4.2.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennisgenomen van de overeenkomst die het college vertrouwelijk heeft overgelegd. De overeenkomst bevat onderdelen die betrekking hebben op specifiek gemaakte afspraken en onderdelen die daarop niet specifiek betrekking hebben. Het college heeft erkend dat sommige onderdelen, zoals de alinea's 8.2 en 10 en de bijlagen 1 en 3, van ondergeschikt belang zijn voor de gemaakte afspraken. Naast deze onderdelen zijn er nog onderdelen die geen betrekking hebben op specifieke afspraken.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:356), dient het recht op openbaarmaking op grond van de Wob uitsluitend het publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering. Bij de te verrichten belangenafweging wordt het algemene of publieke belang bij openbaarmaking van de gevraagde informatie afgezet tegen de door de weigeringsgronden te beschermen belangen, maar niet het specifieke belang van de verzoeker. Voor zover het college betoogt dat openbaarmaking geweigerd moest worden van onderdelen die geen betrekking hebben op specifieke afspraken, omdat het [wederpartij] niet om die informatie zou gaan, slaagt dit betoog daarom niet.
    4.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3459), is artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob - blijkens de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 36 en 37) - de meest algemene uitzonderingsgrond die kan worden toegepast als door het verstrekken van informatie andere belangen dan de in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a tot en met f, genoemde belangen te zeer worden geschaad.
    Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de briefkaart van 31 oktober 2018, zoals weergegeven in het advies van de hoor- en adviescommissie, een reële bedreiging bevat aan het adres van [partij] naar aanleiding van een door hem aanhangig gemaakte procedure tegen de aanleg van de randweg. Het college heeft echter geen concrete feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden aangenomen dat nieuwe bedreigingen reëel zijn als onderdelen uit de overeenkomst die specifiek betrekking hebben op afspraken en onderdelen die daar niet specifiek betrekking op hebben, openbaar worden gemaakt. De enkele vrees dat [partij] opnieuw negatief onder de aandacht komt en dat onderdelen van de overeenkomst, die, zoals het college stelt, in het voordeel van [partij] kunnen worden uitgelegd, in de lokale media naar verwachting worden uitvergroot, maakt niet dat een gehele weigering nodig is om onevenredige benadeling te voorkomen. Daarbij betrekt de Afdeling dat de aanleg van de randweg is voltooid en er ook geen procedure meer loopt over de aanleg van die weg.
    4.5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 27 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:616), kan een bestuursorgaan gegevens weigeren met een beroep op artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wob als de economische of financiële belangen van dat bestuursorgaan in geding zijn. De economische of financiële belangen kunnen betrekking hebben op de onderhandelingspositie van dat orgaan. Een beroep op deze weigeringsgrond kan in elk geval worden gedaan voor de duur van het onderhandelingsproces. Daarnaast kan onder omstandigheden ook de onderhandelingspositie van het bestuursorgaan in de toekomst een reden zijn om deze uitzonderingsgrond van toepassing te achten.
    Het college heeft gesteld dat inzage in de voorwaarden van de overeenkomst derden inzicht geeft in de voorwaarden waaronder de provincie bereid is een overeenkomst te sluiten, dat daarvan een aanzuigende werking van nieuwe bezwaarschriften kan ontstaan en dat daardoor zijn onderhandelingspositie wordt verzwakt. In die enkele, niet nader geconcretiseerde stelling ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het belang van openbaarmaking van de gehele overeenkomst niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de provincie.        
    Het betoog slaagt niet.
    4.6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
    Het besluit van 18 juni 2020, aangevuld op 14 juli 2020
    5.       Het besluit van 18 juni 2020, aangevuld op 14 juli 2020, is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    5.1.    Het college heeft het bezwaar van [wederpartij] gedeeltelijk gegrond verklaard en besloten om alleen de alinea's 8.2 en 10 en de bijlagen 1 en 3 van de overeenkomst openbaar te maken. Openbaarmaking van de overige onderdelen van de overeenkomst is geweigerd om onevenredige benadeling van [partij] te voorkomen. In de aanvulling van 14 juli 2020 is aanvullend gemotiveerd dat ook het economische en financiële belang van de provincie Noord-Brabant zich tegen openbaarmaking verzet. Verder kan door openbaarmaking een aanzuigende werking ontstaan van bezwaarschriften en de positie van de provincie ten opzichte van bezwaarmakers worden verzwakt. De provincie wordt volgens het college daardoor onevenredig benadeeld.
    5.2.    [wederpartij] kan zich niet verenigen met het nieuwe besluit, omdat de rechtbank in haar tussenuitspraak de alinea's 8.2 en 10 en de bijlagen 1 en 3 alleen als voorbeelden heeft genoemd. Daaruit volgt dat er meer onderdelen openbaar gemaakt kunnen worden. [wederpartij] betoogt dat het college ten onrechte niet de gehele overeenkomst openbaar heeft gemaakt. Er is niet aan de opdracht van de rechtbank voldaan. Hij stelt dat er geen aanwijzingen zijn voor een veiligheidsrisico voor [partij]. Verder heeft het college niet onderbouwd op welke wijze de economische of financiële belangen van de provincie onevenredig worden benadeeld door openbaarmaking. Dat openbaarmaking een aanzuigende werking zal hebben voor nieuwe bezwaarschriften is volgens [wederpartij] ook niet onderbouwd.
    5.3.    Gelet op het overwogene onder 4.2 stelt [wederpartij] terecht dat de overeenkomst, naast de alinea's 8.2 en 10 en de bijlagen 1 en 3, onderdelen bevat die geen betrekking hebben op gemaakte afspraken. Het standpunt van het college dat openbaarmaking van zowel onderdelen die specifiek betrekking hebben op afspraken als van onderdelen die daarop niet specifiek betrekking hebben, geweigerd moet worden, omdat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van [partij] en de provincie en ook niet opweegt tegen de economische of financiële belangen van de provincie, is, gelet op het overwogene onder 4.4 en 4.5, niet deugdelijk gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    5.4.    Het beroep is gegrond. Het besluit van 18 juni 2020 komt in aanmerking voor vernietiging, voor zover daarbij de weigering tot openbaarmaking van onderdelen van de overeenkomst is gehandhaafd. In het kader van finale geschilbeslechting zal hierna worden bezien of aanleiding bestaat om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien.
    5.5.    Het college heeft de persoonsgegevens van [partij] op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob mogen weigeren, nu aannemelijk is dat het belang van openbaarmaking van die persoonsgegevens niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van [partij].
    De aard van schikkingsonderhandelingen brengt in het algemeen mee dat met de daaruit voortvloeiende afspraken vertrouwelijk moet worden omgegaan in verband met de over en weer betrokken belangen. Het schikkingsbedrag is het resultaat van onderhandelingen waarbij de betrokken partijen hebben beoogd dit resultaat niet te openbaren. Het college heeft openbaarmaking van het in de overeenkomst vermelde schikkingsbedrag op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder onderscheidenlijk b en g, van de Wob mogen weigeren, omdat aannemelijk is dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen de in die artikelonderdelen vermelde belangen. Dit geldt ook voor de in de boeteclausule vermelde bedragen, nu daaruit het schikkingsbedrag kan worden afgeleid. Ook heeft het college de alinea's 6.1 en 6.2 van de overeenkomst mogen weigeren op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, omdat die betrekking hebben op afspraken over de uitvoering van specifieke werkzaamheden door de provincie ten behoeve van [partij]. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college openbaarmaking van de overige onderdelen van de overeenkomst niet op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder b of g, van de Wob mogen weigeren, nu die onderdelen gangbaar zijn voor een schikkingsovereenkomst en geen betrekking hebben op specifiek gemaakte afspraken.        
    Gelet op het vorenstaande moet het besluit van 18 juni 2020  worden vernietigd, behoudens voor zover het betreft de persoonsgegevens van [partij] op pagina 1, inclusief zijn parafen en handtekening, persoonsgegevens van andere personen, inclusief parafen en een handtekening, het schikkingsbedrag in alinea 1, de bedragen vermeld in de boeteclausule in de alinea’s 7.1 en 7.2, en de alinea's 6.1 en 6.2. Het besluit van 14 februari 2019 zal worden herroepen, met uitzondering van de hiervoor genoemde onderdelen van de overeenkomst. De overige onderdelen van de overeenkomst worden alsnog openbaar gemaakt en het college moet die onderdelen aan [wederpartij] verstrekken. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 juni 2020, aangevuld op 4 juli 2019, voor zover dit wordt vernietigd.
    Proceskosten
    6.       Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    7.       Gelet op artikel 8:109, tweede lid, van de Awb wordt van het college griffierecht geheven.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraken;
    II.       verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 18 juni 2020, kenmerk C2264943/4710977, aangevuld op 14 juli 2020, gegrond;
    III.      vernietigt het onder II. vermelde besluit, behoudens voor zover daarbij de weigering van openbaarmaking van de volgende onderdelen van de overeenkomst tussen de provincie Noord-Brabant en [partij] is gehandhaafd:
    - de persoonsgegevens van [partij] op pagina 1, inclusief zijn parafen en handtekening, en persoonsgegevens van andere personen, inclusief parafen en een handtekening,
    - het schikkingsbedrag in alinea 1,
    - de bedragen vermeld in de boeteclausule in de alinea’s 7.1 en 7.2, en
    - de alinea's 6.1 en 6.2;
    IV.     herroept het besluit van 14 februari 2019, behoudens voor zover het betreft de onderdelen zoals vermeld in III;
    V.      bepaalt dat onderdelen van de overeenkomst, met uitzondering van de onder III. vermelde onderdelen, alsnog openbaar worden gemaakt;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder II. vermelde besluit, voor zover vernietigd;
    VII.     bepaalt dat van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant een griffierecht van € 532,- (zegge: vijfhonderdtweeëndertig euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021
    629.