ECLI:NL:RVS:2009:BH4666, Raad van State, 04-03-2009, 200803878/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 maart 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Soest (hierna: het college) de raad van de gemeente Soest (hierna: de raad) voorgesteld de gronden zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte kadastrale tekeningen en perceelslijsten aan te wijzen als percelen of perceelsgedeelten waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn. Daarbij is artikel 6 van de Wvg toegepast, zodat het voorkeursrecht voorlopig was gevestigd.

200803878/1.
      Datum uitspraak: 4 maart 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de stichting Stichting Dienstbetoon Gezondheidszorg,
      gevestigd te Amersfoort,
      2. de raad van de gemeente Soest,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 18 april 2008 in zaak nr. 07/1409 in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Dienstbetoon Gezondheidszorg
    
    en
    
    de raad van de gemeente Soest.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 maart 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Soest (hierna: het college) de raad van de gemeente Soest (hierna: de raad) voorgesteld de gronden zoals aangegeven op de bij dit besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte kadastrale tekeningen en perceelslijsten aan te wijzen als percelen of perceelsgedeelten waarop de artikelen 10 tot en met 24, 26 en 27 van de Wet voorkeursrecht gemeenten (hierna: de Wvg) van toepassing zijn. Daarbij is artikel 6 van de Wvg toegepast, zodat het voorkeursrecht voorlopig was gevestigd.
    
    Bij besluit van 23 juni 2005 heeft de raad op deze gronden een voorkeursrecht gevestigd.
    
    Het bezwaar van de stichting Stichting Dienstbetoon Gezondheidszorg (hierna: de stichting) van 27 april 2005 tegen het besluit van het college van 17 maart 2005 wordt ingevolge artikel 9a, tweede lid, van de Wvg geacht te zijn gericht tegen het besluit van de raad van 23 juni 2005.
    
    Bij besluit van 15 maart 2007 heeft de raad dit bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 april 2008, verzonden op 21 april 2008, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 mei 2008, en de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 mei 2008, hoger beroep ingesteld. De stichting heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 25 juni 2008. De raad heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 30 juni 2008.
    
    De stichting en de raad hebben verweerschriften ingediend.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij gezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 januari 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J.F. de Groot, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.R. Vermeulen, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wvg, zoals deze wet luidde ten tijde van belang, kunnen bij besluit van de gemeenteraad onder meer gronden, begrepen in een bestemmingsplan, worden aangewezen als gronden waarop de artikelen 10-24, 26 en 27 van toepassing zijn.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel komen voor een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid in aanmerking de gronden waaraan bij het bestemmingsplan een niet-agrarische bestemming is gegeven en waarvan het gebruik afwijkt van dat plan.
    
    Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wvg doen burgemeester en wethouders het ingevolge artikel 6, tweede lid, aan het daar bedoelde voorstel verbonden rechtsgevolg vervallen zodra het bestemmingsplan is vastgesteld of - voor zover de gronden waarop hun voorstel betrekking heeft, onmiddellijk aansluitend aan die vaststelling door de gemeenteraad worden aangewezen bij een besluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid - zodra dit besluit ingevolge artikel 4, vierde lid, in werking treedt.
    
    2.2. De raad heeft de aanwijzing van de percelen gebaseerd op het bestemmingsplan "Hart voor Groen 2005". Ingevolge dit plan rust op de betrokken percelen de bestemming "recreatieve doeleinden". Ingevolge artikel 11 van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor recreatieve doeleinden aangewezen gronden bestemd voor openbare dagrecreatie waaronder begrepen picknickplaatsen, trimbanen en speel- en ligweiden, met de daarbij behorende voorzieningen zoals kiosken en toiletgebouwen, paden en parkeergelegenheden met dien verstande dat aldaar voorkomende, dan wel daaraan eigen, landschappelijke en cultuurhistorische waarden worden gehandhaafd. De planvoorschriften bevatten ten tijde van de onderliggende besluiten voorts een wijzigingsbevoegdheid voor het college om voor de gronden met de bestemming "recreatieve doeleinden" de bestemming "woondoeleinden" op te nemen. Op de percelen rustte voorheen de bestemming "bos/bostuinen".
    
    Het hoger beroep van de stichting
    
    2.3. De stichting heeft haar beroepsgronden die betrekking hebben op het collegebesluit van 17 maart 2005 ter zitting ingetrokken.
    
    2.4. De stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het gebruik van de locatie zoals dat thans plaatsvindt niet wezenlijk zal afwijken van het gebruik zoals dat is voorzien in het bestemmingsplan "Hart voor Groen 2005", zodat niet is voldaan aan het vereiste van artikel 2, tweede lid, van de Wvg. De locatie wordt thans immers gebruikt als bosgebied ten behoeve van ontspanning voor mensen verbonden aan de een instelling van de stichting, De Open Ankh, en voor bezoekers van De Open Ankh. De afwijking in het gebruik bestaat er volgens de stichting uitsluitend in dat de locatie voor een ieder toegankelijk wordt voor ontspanning en recreatie.
    
    2.4.1. Ten tijde van de besluiten van 23 juni 2005 en 15 maart 2007 stond in het bestemmingsplan voor de betrokken percelen opgenomen de bestemming "recreatieve doeleinden", met een wijzigingsbevoegdheid voor het college om de bestemming te veranderen in "woondoeleinden". De Afdeling heeft bij uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200602131/1 goedkeuring onthouden aan de wijzigingsbevoegdheid, maar dit laat onverlet dat deze ten tijde van belang nog in het bestemmingsplan was opgenomen.
    
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de niet-agrarische bestemming "recreatieve doeleinden", waarbij sprake kan zijn van de aanleg van onder meer een trimbaan, kiosken, picknickplaats en speelweide, afwijkt van het huidige gebruik als bosgebied. Bovendien bevatte het bestemmingsplan zoals reeds vermeld ten tijde van belang de wijzigingsbevoegdheid om de bestemming "woondoeleinden" op te nemen, welke bestemming eveneens afwijkt van het huidige gebruik. Met de rechtbank dient te worden geconcludeerd dat is voldaan aan het bepaalde in artikel 2, tweede lid, van de Wvg. Het betoog faalt.
    
    2.5. De stichting betoogt verder dat de rechtbank weliswaar terecht heeft overwogen dat van concrete plannen om tot realisering van de bestemming te komen niet is gebleken en dat zij zich niet aan de indruk kan onttrekken dat de gemeente in de toekomst andere plannen heeft met de grond, zoals woningbouw, maar dat zij daaraan de conclusie had moeten verbinden dat de raad niet bevoegd was een voorkeursrecht te vestigen. Volgens de stichting is het gemeentebestuur in het geheel niet van plan de bestemming te realiseren en is sprake van een spookbestemming. De gemeente probeert met de bestemming en het voorkeursrecht de gronden voor een lage prijs te verwerven. Daarmee heeft de raad tevens zijn bevoegdheid gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven, aldus de stichting.
    
    2.5.1. Ook dit betoog faalt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 januari 2003 in zaak nr. 200203398/1), brengt de systematiek van de Wvg mee dat op het moment waarop het voorkeursrecht kan worden aangewend, meestal onzeker zal zijn of de geplande ontwikkeling feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het doel van de wet, het verschaffen van voorrang aan gemeenten bij aankoop van grond benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, staat deze onzekerheid niet in de weg aan het gebruik van de bij wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat niet kan worden gezegd dat sprake is van een spookbestemming. Evenmin bestaat aanleiding voor het oordeel dat de raad zijn bevoegdheid heeft gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze is gegeven. Dat de stichting het niet eens is met de bestemming "recreatieve doeleinden" en dat in het vooroverleg is besproken dat de bestemming "woningbouw" zou worden, is in dit verband niet relevant, nu deze bestemming na de onder 2.4.1. vermelde uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2007 onherroepelijk is geworden. Bezwaren tegen de bestemming "recreatieve doeleinden" had de stichting in de bestemmingsplanprocedure dienen aan te voeren, hetgeen niet is gebeurd.
    
    2.6. De stichting betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de inbreuk op haar eigendomsrecht een volstrekt onevenredige benadeling betreft ten opzichte van de belangen die de raad op het oog heeft. De raad is immers geenszins van plan de bestemming te realiseren. Bovendien had met een meer beperkte ingreep kunnen worden volstaan om de openbaarheid van het gebied te realiseren.
    
    2.6.1. Dit betoog faalt eveneens. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 augustus 2002 in zaak nr. 200102420/1), is bij het vestigen van een voorkeursrecht weliswaar sprake is van een inbreuk op het ongestoorde genot van het eigendomsrecht, doch vindt deze inbreuk plaats in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de Wvg, terwijl niet kan worden gezegd dat daarbij niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door die wet nagestreefde algemene belang en de fundamentele rechten van de eigenaar. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat het wettelijke voorkeursrechts slechts een betrekkelijk beperkte inbreuk op het eigendomsrecht maakt. Niet kan worden gezegd dat in de Wvg niet een redelijk evenwicht is bereikt tussen het door de wet nagestreefde algemene belang en de rechten van de eigenaar. De vestiging van het voorkeursrecht heeft niet tot gevolg dat de stichting als eigenares van het perceel niet langer de haar toekomende eigendomsrechten zou kunnen uitoefenen, doch uitsluitend dat zij - indien zij tot vervreemding zou willen overgaan - eerst de gemeente in de gelegenheid moet stellen de gronden te kopen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat de inbreuk op het eigendomsrecht van de stichting geen strijd met het evenredigheidsbeginsel oplevert.
    
    Het hoger beroep van de raad
    
    2.7. De raad betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat met het bestuurlijk aandeel van circa 23 maanden die de procedure, geteld vanaf het moment dat de stichting bezwaar heeft gemaakt, in beslag heeft genomen, de in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) bedoelde redelijke termijn is overschreden. Volgens de raad heeft de rechtbank miskend dat de feitelijke omstandigheden en de aard van de zaak zodanig zijn dat deze een rechtvaardiging geven voor de lange duur van de procedure. Daarbij wijst hij met name op de systematiek van de Wvg, waaruit volgt dat rekening moet worden gehouden met diverse belangen en die leidt tot opeenvolgende besluiten van het college en de raad, hetgeen tot een langere duur van de procedure leidt.
    
    2.7.1. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).
    
    2.7.2. Zoals de Afdeling eerder, onder verwijzing naar voormelde jurisprudentie van het EHRM, heeft overwogen (uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200802629/1) is in zaken zoals deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk. Daarbij mag, zoals de Afdeling voorts in die uitspraak heeft overwogen, de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de in 2.7.1. vermelde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
    
    In gevallen zoals deze, waarin in beroep bij de rechtbank is aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden, dient de rechtbank daarover op basis van de voormelde voor de behandeling van het bezwaar en het beroep gestelde termijnen haar oordeel te geven. Bij die beoordeling geldt dat de behandeling van het bezwaar en de behandeling van het beroep tezamen niet meer dan drie jaar mag duren en dat een vertraging bij één van beide behandelingen kan worden gecompenseerd door voortvarendheid bij de andere behandeling.
    
    
      Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift van de stichting op 28 april 2005 waren ten tijde van het besluit op bezwaar van 15 maart 2007 bijna twee jaar en ten tijde van de aangevallen uitspraak van 18 april 2008 bijna drie jaar verstreken. Dit betekent dat de rechtbank de relatief trage behandeling in bezwaar heeft gecompenseerd en dat de redelijke termijn ten tijde van de aangevallen uitspraak niet was overschreden. Het betoog slaagt derhalve. 
      Gelet hierop wordt niet toegekomen aan het betoog van de stichting dat de rechtbank heeft miskend dat zij in aanmerking komt voor immateriële schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    
    
    Conclusie
    
    2.8. Het hoger beroep van de stichting is ongegrond. Het hoger beroep van de raad is gegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waarop deze rust, te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep van de raad van de gemeente Soest gegrond;
    
    II. bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Van der Smissen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2009
    
    419.