ECLI:NL:RVS:2022:2556, Raad van State, 31-08-2022, 202105466/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 februari 2021 heeft de raad van de gemeente Terneuzen de aanvraag van [appellante] om het ontwerpbestemmingsplan "Woonzorgcomplex Pierssenspolderstraat Sluiskil" vast te stellen, afgewezen. Het ontwerpbestemmingsplan "Woonzorgcentrum Pierssenspolderstraat Sluiskil", dat op verzoek van initiatiefnemer [appellante] is voorgelegd aan de raad, voorziet in een juridisch planologisch kader voor de ontwikkeling van ten hoogste 57 appartementen (zie artikel 3.2.1 van de regels van het ontwerpplan) verdeeld over drie gebouwen met ieder drie bouwlagen aan de Pierssenspolderstraat. De voorziene ontwikkeling past niet in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Sluiskil-Zandstraat", zoals vastgesteld door de raad op 3 november 2011. De raad heeft de aanvraag van [appellante] om het ontwerpplan vast te stellen, afgewezen.

202105466/1/R1.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Terneuzen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 februari 2021 heeft de raad de aanvraag van [appellante] om het ontwerpbestemmingsplan "Woonzorgcomplex Pierssenspolderstraat Sluiskil" vast te stellen, afgewezen.
    Bij besluit van 6 juli 2021 heeft de raad het door [appellante] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door H.R. Flipse en mr. M.C. van Meppelen Scheppink, advocaat te Rotterdam, en de raad, vertegenwoordigd door K. van Gorp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het ontwerpbestemmingsplan "Woonzorgcentrum Pierssenspolderstraat Sluiskil", dat op verzoek van initiatiefnemer [appellante] is voorgelegd aan de raad, voorziet in een juridisch planologisch kader voor de ontwikkeling van ten hoogste 57 appartementen (zie artikel 3.2.1 van de regels van het ontwerpplan) verdeeld over drie gebouwen met ieder drie bouwlagen (hierna: het woonzorgcomplex) aan de Pierssenspolderstraat. De voorziene ontwikkeling past niet in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Sluiskil-Zandstraat", zoals vastgesteld door de raad op 3 november 2011.
    De raad heeft de aanvraag van [appellante] om het ontwerpplan vast te stellen, afgewezen. De raad heeft daar een aantal redenen aan ten grondslag gelegd. Ten eerste wordt volgens de raad met de voorziene ontwikkeling niet voorzien in een woningbehoefte. In dit verband wijst de raad erop dat in de planregels niet is gewaarborgd dat eerst de zorgwoningen worden gerealiseerd en niet alleen reguliere woningen en dat de woningen niet allemaal in één jaar worden opgeleverd. Daarnaast betoogt de raad dat het plangebied in de geluidszone van een industrieterrein ligt, dat ter plaatse niet wordt voldaan aan de wettelijke voorkeurgrenswaarde van 50 dB(A) en dat de berekende gevelbelasting ook de maximale ontheffingswaarden uit artikel 59 van de Wet geluidhinder (hierna: de Wgh) overschrijdt en dat de dove gevels die deze maximale ontheffingswaarde moeten waarborgen niet in de planregels zijn gewaarborgd. Tot slot acht de raad het plan economisch niet uitvoerbaar, omdat het resulteert in een negatief exploitatieresultaat en niet is gemotiveerd hoe hiermee wordt omgegaan. [appellante] kan zich niet verenigen met dit besluit en heeft daartegen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 6 juli 2021 heeft de raad dit bezwaar ongegrond verklaard.
    Wettelijk kader
    2.       Relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage is onderdeel van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    3.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Beoordeling van het beroep
    Strijd met de Wet geluidhinder
    4.       [appellante] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de eisen van de Wgh in de weg staan aan haar initiatief. Met toepassing van artikel 65 van de Wgh kan volgens haar met een hogere waarde procedure een gevelbelasting van 57 dB(A) worden toegestaan. In die gevallen waar de geluidbelasting van 57 dB(A) wordt overschreden kan gewerkt worden met dove gevels. [appellante] is bereid en in staat deze te realiseren. [appellante] acht dit ook gerechtvaardigd in aanloop naar de Omgevingswet, als gevolg waarvan er volgens hem geluidplafonds voor bedrijven komen met geluidsvermindering voor het plangebied.
    Voorts betoogt [appellante] dat de raad gelijke gevallen ongelijk behandelt, omdat voor de woningbouwplannen aan de Baljuwlaan en aan de Pierssenspolderstraat medewerking is verleend, terwijl daar sprake is van een vergelijkbare gevelbelasting als gevolg van het industrieterrein.
    4.1.    Vast staat dat het plangebied ligt in de geluidszone als bedoeld in artikel 40 van de Wgh van het industrieterrein "Sluiskil-Oost/Stroodorpe-Oost" welke geluidszone bij Koninklijk Besluit van 27 november 1990 is vastgesteld en waarbij de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting van de gevel van woningen in die zone vanwege het betrokken industrieterrein op grond van artikel 44 van de Wgh ten hoogste 50 dB(A) mag bedragen. Daarom zijn aan de gronden in het plangebied in het geldende bestemmingsplan "Sluiskil-Zandstraat" naast de bestemming "Maatschappelijk" onder meer de aanduidingen "geluidzone - industrie 1", "specifieke vorm van maatschappelijk - geen geluidgevoelige objecten toegestaan" en "bijgebouwen uitgesloten" toegekend.
    4.2.    Ten behoeve van het ontwerpbestemmingsplan is door de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) Zeeland de geluidsbelasting op de nieuw te bouwen appartementen berekend, zo staat in paragraaf 4.5.3 van de toelichting bij dit ontwerp. Hieruit volgt dat de geluidsbelasting vanwege het industrieterrein op sommige gevels van de voorziene woningen binnen de zone 57-59 dB(A) bedraagt. Dit betekent dat de geluidsbelasting op die gevels meer is dan de maximale ontheffingswaarde van 55 dB(A) voor nieuw te bouwen en nog niet geprojecteerde woningen, als bedoeld in artikel 59, eerste lid van de Wgh. De raad heeft een dergelijke geluidsbelasting in strijd met de goede ruimtelijke ordening geacht. De raad heeft toegelicht dat alleen aan de maximale ontheffingswaarde van 55 dB(A) kan worden voldaan indien de nieuw te bouwen appartementen op de plaatsen waar de maximale ontheffingswaarde wordt overschreden, worden uitgevoerd met een dove gevel, als bedoeld in artikel 1b, vierde lid, van de Wet geluidhinder. [appellante] heeft dit niet bestreden. De uitvoering van deze dove gevels is echter niet gewaarborgd in de planregels. Deze omstandigheid vormt een van de redenen waarom de raad heeft geweigerd het ontwerpbestemmingsplan  vast te stellen. Alleen al om deze reden mocht de raad de vaststelling van het bestemmingsplan weigeren. Voor zover [appellante] ter zitting heeft aangevoerd dat de dove gevels niet in de planregels hoeven te worden gewaarborgd, overweegt de Afdeling onder verwijzing naar haar uitspraak van 23 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW6378, onder 2.11.3, dat dit betoog niet juist is.
    4.3.    Over de stelling van [appellante] dat artikel 60 van de Wgh de mogelijkheid biedt om hogere waarden vast te stellen dan de maximale ontheffingswaarde genoemd in artikel 59 en dat de borging van dove gevels in het bestemmingsplan in dit geval niet nodig zou zijn, overweegt de Afdeling het volgende. De Afdeling begrijpt het standpunt van de raad aldus dat hij de toepassing van die ontheffingsmogelijkheid in deze situatie uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet wenselijk vindt en bovendien niet gerechtvaardigd, omdat, zou de toepassing daarvan door het bevoegd gezag al mogelijk zijn, de geluidsbelasting afkomstig van het industrieterrein volgens de raad niet in hoofdzaak te herleiden is tot zeehavengebonden activiteiten. In dit verband heeft de raad toegelicht dat de geluidsbelasting van de chemiefabriek Yara Sluiskil B.V. weliswaar relevant is, maar dat de zeehavengebonden activiteiten van Yara akoestisch niet herkenbaar zijn ten opzichte van de overige "niet zeehavengebonden" activiteiten op het industrieterrein. In wat is aangevoerd door [appellante] ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit standpunt van de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onredelijk is.
    Een verhoging van de waarden op grond van artikel 65 van de Wgh is volgens de raad in de voorliggende situatie evenmin mogelijk, alleen al omdat geen toepassing wordt gegeven aan het in artikel 66 Wgh genoemde artikel 2.14, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Reden waarom ook dit betoog faalt.
    4.4.    Voor zover [appellante] nog heeft verwezen naar de notitie "Repliek op argument 6 op besluit gemeente Terneuzen tot weigering vooroverleg met gemeenteraad vanwege nieuwbouw wozoc-complex te Sluiskil", van 22 april 2022, opgesteld door Akoestisch bureau Van Lienden, overweegt de Afdeling dat zij dit zonder nadere toelichting heeft gedaan. Ook op de zitting heeft [appellante] dit niet verder toegelicht. Het betoog slaagt om die reden niet.
    4.5.    Over de door [appellante] gemaakte vergelijking met de voorziene bebouwing aan de Baljuwlaan en de Pierssenspolderstraat, heeft de raad zich op het standpunt gesteld dat deze situatie verschilt van de aan de orde zijnde situatie. De afstand van het plangebied tot Yara en grondstoffenverwerkingsfabriek Heros Sluiskil B.V. bedraagt volgens de raad 352 meter respectievelijk 246 meter. De voorziene woningen aan de Pierssenspolderstraat liggen volgens de raad op een grotere afstand van Yara en Heros Sluiskil B.V., namelijk op 434 meter respectievelijk 280 meter. Gelet op het vorenstaande en op wat [appellante] heeft aangevoerd is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de situatie die [appellante] heeft genoemd niet op één lijn kan worden gesteld met de situatie die nu aan de orde is.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    5.       [appellante] betoogt dat haar is toegezegd dat zij 18 reguliere woningen zou mogen ontwikkelen. [appellante] wijst ter staving van haar stelling op een op 1 oktober 2015 door de raad aangenomen motie en op een brief van het college van 11 december 2018, waarin deze toezegging zou zijn gedaan.
    5.1.    De Afdeling begrijpt dit betoog van [appellante] aldus dat zij meent dat de raad, ondanks wat hiervoor is overwogen, vanwege de gedane toezeggingen gehouden was het door [appellante] gewenste bestemmingsplan vast te stellen. De Afdeling overweegt, met inachtneming van de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, en het daarin weergegeven stappenplan, dat, om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk dient te maken dat sprake is van toezeggingen of andere uitlatingen van overheidsfunctionarissen die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.
    5.2.    De raad heeft op 1 oktober 2015 een motie aangenomen die als volgt luidt: "De raad verzoekt het college om, in overleg met alle betrokken partijen, maar met name in nauw overleg met de dorpsraad, tot voorstellen te komen om woningbouwproject(-en) in Sluiskil, passend bij de behoefte van de inwoners, uitvoerbaar te maken". Het college van burgemeester en wethouders heeft in het kader van dat overleg bij brief van 11 december 2018, voor zover hier relevant, het volgende aan [appellante] geschreven: "Op dit ogenblik zijn er tot 2026 voor de uitvoering van uw plan echter slechts 8 "contingenten" beschikbaar. Wij zegden die eerder al aan u toe. Wethouder van Hulle sprak op 12 november 2018 in uw richting zijn bereidheid uit, om de contingenten die gemoeid waren met de bouw van het appartementencomplex aan de Baljuwlaan, voor uw plan beschikbaar te stellen. Immers voor dit bouwplan bleek onvoldoende belangstelling in de markt te bestaan. Hiermee zijn 10 contingenten vrij gekomen. Per saldo zouden voor de "vrije woningen" in uw plan tot 2026 dus 18 contingenten beschikbaar zijn".
    5.3.    Uit de voorgenoemde motie en de brief van het college van 11 december 2018, volgt naar het oordeel van de Afdeling alleen dat het college een inspanningsverplichting had om in samenwerking met [appellante] tot voorstellen van woningbouwprojecten te komen en deze in de vorm van een ontwerpbestemmingsplan in procedure te brengen. Dit is ook gebeurd. De door [appellante] aangehaalde motie en brief bevatten echter geen door de raad in acht te nemen resultaatsverplichting om een bestemmingsplan vast te stellen. Uit deze stukken volgt bijvoorbeeld niet dat is toegezegd dat een plan met de door [appellante] gewenste inhoud - dat al dan niet in samenwerking met het college is opgesteld - ook door de raad zou worden vastgesteld. Gelet hierop heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat de raad het bestemmingsplan zou vaststellen.
    Het betoog faalt.
    Overig
    6.       Voor zover [appellante] in het beroepschrift heeft verwezen naar de inhoud van haar bezwaarschrift en haar pleitaantekeningen ten behoeve van de hoorzitting van 19 mei 2021 van de commissie voor de bezwaarschriften is daarin in de overwegingen van het bestreden besluit op ingegaan. [appellante] heeft in het beroepschrift of op de zitting geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging daarvan in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat artikel 59, eerste lid, van de Wgh aan de vaststelling van het bestemmingsplan in de weg staat. Zoals uit het voorgaande volgt kan deze weigeringsgrond het besluit tot weigering om het ontwerpbestemmingsplan "Woonzorgcomplex Pierssenspolderstraat Sluiskil" dat bij besluit van 6 juli 2021 in stand is gelaten zelfstandig dragen. Het besluit van 6 juli 2021 is daarmee deugdelijk gemotiveerd en in overeenstemming met het recht. Omdat een weigeringsbesluit van de raad al in stand kan blijven als één van de weigeringsgronden het besluit kan dragen, kan en zal de Afdeling de beroepsgronden tegen de overige weigeringsgronden buiten inhoudelijke bespreking laten. Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1891. Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    8.       De raad hoeft geen proceskosten te betalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Stoof
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
    749-996
     
    BIJLAGE
     
    Wet geluidhinder
    Artikel 1 van de Wgh luidt:
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    gevel: bouwkundige constructie die een ruimte in een woning of gebouw scheidt van de buitenlucht, daaronder begrepen het dak;
    […]
    Artikel 1.b, vierde lid, luidt: "In afwijking van artikel 1 wordt onder een gevel in de zin van deze wet en de daarop berustende bepalingen niet verstaan:
    a. een bouwkundige constructie waarin geen te openen delen aanwezig zijn en met een in NEN 5077 bedoelde karakteristieke geluidwering die ten minste gelijk is aan het verschil tussen de geluidsbelasting van die constructie en 33 dB onderscheidenlijk 35 dB(A), alsmede;
    b. een bouwkundige constructie waarin alleen bij uitzondering te openen delen aanwezig zijn, mits de delen niet direct grenzen aan een geluidsgevoelige ruimte."
    Artikel 40 luidt: "Indien bij de vaststelling van een bestemmingsplan aan gronden een zodanige bestemming wordt gegeven dat daardoor een industrieterrein ontstaat, wordt daarbij tevens een rond het betrokken terrein gelegen zone vastgesteld, waarbuiten de geluidsbelasting vanwege dat terrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan."
    Artikel 44 luidt:
    "De ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting vanwege het betrokken industrieterrein, van de gevel van woningen binnen een krachtens artikel 40 vast te stellen zone is, behoudens artikel 45, 50 dB(A).
    […]."
    Artikel 45, eerste lid, luidt:
    "Voor de ter plaatse ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, bedoeld in artikel 44, kan een hogere dan de in dat artikel genoemde waarde worden vastgesteld, met dien verstande dat deze waarde voor geprojecteerde woningen 55 dB(A) en voor aanwezige of in aanbouw zijnde woningen 60 dB(A) niet te boven mag gaan."
    Artikel 59 luidt:
    "1. Met betrekking tot de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting, vanwege een industrieterrein, van de gevel van binnen de zone nieuw te bouwen en nog niet geprojecteerde woningen, zijn de artikelen 44 en 45 van overeenkomstige toepassing met dien verstande dat de vast te stellen waarde 55 dB(A) niet te boven mag gaan.
    […]."
    Artikel 60 luidt:
    "Bij toepassing van artikel 59 met betrekking tot nieuw te bouwen woningen in een gebied gelegen binnen een bestaande zone van een industrieterrein met activiteiten die zeehavengebonden zijn en die noodzakelijkerwijs in de open lucht plaatsvinden, kan voor woningen waarvan de geluidsbelasting in hoofdzaak wordt bepaald door die activiteiten, een waarde worden vastgesteld van ten hoogste 60 dB(A), indien deze woningen worden gebouwd in het kader van een herstructurering, of planmatige verdichting van een bestaand woongebied, of wanneer de woningen worden gebouwd aansluitend aan het bestaande woongebied en slechts sprake is van een beperkte uitbreiding van het bestaande woongebied.
    […]."
    Artikel 65 luidt:
    "Bij de toepassing van artikel 2.14, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht kan het bevoegd gezag, in afwijking van de artikelen 40, 44 tot en met 47, 50, 51, 53 tot en met 56, 59 tot en met 61, 63, tweede lid, of 64 de in die artikelen bedoelde waarden 2 dB(A) hoger vaststellen, indien:
    […]"