ECLI:NL:RVS:2006:AV8670, Raad van State, 05-04-2006, 200506584/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2004 heeft de gemeenteraad van Arnhem, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 28 september 2004, het bestemmingsplan "Kronenburg / De Overmaat" vastgesteld.

200506584/1.
      Datum uitspraak: 5 april 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], gevestigd te Arnhem,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 november 2004 heeft de gemeenteraad van Arnhem, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 28 september 2004, het bestemmingsplan "Kronenburg / De Overmaat" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 31 mei 2005, nr. RE2004.107452, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 27 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 1 september 2005.
    
    Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van verweerder. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2006, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hardy, en verweerder, vertegenwoordigd door H.T.H. Demont, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Tevens is daar gehoord de gemeenteraad van Arnhem, vertegenwoordigd door mr. J.W. van der Bij, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader van de Afdeling
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het bestemmingsplan
    
    2.3.    Het plangebied ligt in Arnhem-Zuid. In hoofdlijnen zijn in het plangebied vier functies te onderscheiden: winkelcentrum, industriegebied, wonen en kantoorlocaties. Met het bestemmingsplan is met name beoogd het plangebied te beschermen tegen ongewenste ontwikkelingen en gewenste ontwikkelingen mogelijk te maken.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft de aanduiding "tevens bedoeld voor fietsenhandel" wat betreft het plandeel met de bestemming "Bedrijfsdoeleinden" ter plaatse van het perceel [locatie] en artikel 2.8, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft hieraan goedkeuring onthouden. Volgens verweerder zijn deze planonderdelen in strijd met het streekplan Gelderland en het Regionaal Structuurplan Knooppunt Arnhem-Nijmegen.
    
    Het standpunt van appellanten
    
    2.5.    Appellanten stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan deze planonderdelen. Volgens appellanten is het [bedrijf] in overeenstemming met het bestemmingsplan "De Overmaat" gevestigd op de [locatie] en dienen bestaande rechten en belangen te worden geëerbiedigd. Voorts zijn zij van mening dat de planonderdelen niet in strijd zijn met het streekplan Gelderland en het Regionaal Structuurplan Knooppunt Arnhem-Nijmegen. Volgens appellanten zijn de passages uit het streekplan- en structuurplanbeleid die verweerder aan de onthouding van goedkeuring ten grondslag heeft gelegd niet op hun situatie van toepassing, aangezien geen sprake is van nieuwvestiging.
    
    De vaststelling van de feiten
    
    2.6.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens. 
    
    2.7.    Het bedrijf van appellanten was tot november 2000 gevestigd op een locatie buiten het plangebied. In samenwerking met de gemeente is het bedrijf in maart 2001 verplaatst naar de huidige locatie.
    
    2.8.    Volgens de plankaart van het op 20 mei 1986 vastgestelde bestemmingsplan "De Overmaat" rust op het perceel waarop het bedrijf van appellanten is gevestigd de bestemming "Handel en Nijverheid".
    
    2.8.1.    In artikel 9 van de planvoorschriften van het bestemmingsplan "De Overmaat" zijn de voorschriften opgenomen die betrekking hebben op gronden, op de plankaart aangewezen voor "Handel en Nijverheid".
    
    2.8.2.    Bij Koninklijk Besluit (hierna: KB) van 21 november 1990, nr. 90.022495, is gedeeltelijk goedkeuring onthouden aan het bestemmingsplan "De Overmaat". Met vernietiging in zoverre van het besluit van verweerder van 23 juni 1987 is goedkeuring onthouden aan artikel 9 van de planvoorschriften en de bij het plan behorende categoriale bedrijvenlijst. De gemeenteraad heeft geen nieuw bestemmingsplan vastgesteld ingevolge artikel 30 van de WRO.
    
    2.9.    Ingevolge artikel 2.8, eerste lid, onder a, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan, zijn de op de plankaart als "Bedrijfsdoeleinden" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven of gedeelten van bedrijven die zijn genoemd in de bij de voorschriften behorende bedrijvenlijst, onderschikte horeca en detailhandel ten behoeve van bovengenoemde bestemming, verkeers- en groenvoorzieningen en dienstwoningen.
    
        Ingevolge het eerste lid, onder b, zijn de gronden tevens bestemd voor een fietsenhandel op het op de plankaart als zodanig aangegeven gebied.
    
    2.10.    Ingevolge artikel 3.3., eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn burgemeester en wethouders bevoegd overeenkomstig het bepaalde in artikel 11 van de WRO het bestemmingsplan zodanig te wijzigen dat de in artikel 2.8., eerste lid, onder b, bedoelde functie niet meer is toegestaan.
    
    2.11.    In het Streekplan Gelderland (hierna: het streekplan), vastgesteld op 25 september 1996, staat dat de uitgangspunten voor het provinciale beleid ten aanzien van detailhandel zijn het handhaven van de winkelfunctie van de binnensteden en andere bestaande winkelconcentraties en het bevorderen van de dynamiek van de detailhandel. Vestiging van detailhandel buiten de bebouwde kom is uitgesloten. Vernieuwing en uitbreiding van de detailhandel moeten waar mogelijk plaatsvinden binnen of onmiddellijk grenzend aan bestaande winkelgebieden.
    
    Alleen onder specifieke voorwaarden kunnen perifere locaties voor detailhandelsvestigingen worden aangewezen. Vestiging op dit soort locaties is voorbehouden aan winkels uit bepaalde branches. Onder meer het volumineuze karakter van de goederen is bepalend voor toelating op een perifere detailhandelsvestiging-locatie. Kleinschalige detailhandel mag zich niet op een dergelijke locatie vestigen. Branches die zich perifeer mogen vestigen zijn onder meer auto's, boten en caravans, grove bouwmaterialen, keukens en sanitair en tuincentra, aldus de tekst van het streekplan.
    
    2.12.    Op 2 april 1998 is het Regionaal Structuurplan 1995-2015 (hierna: het structuurplan) voor het knooppunt Arnhem-Nijmegen (hierna: KAN) vastgesteld. Het structuurplan is opgesteld met inachtneming van de doelen en randvoorwaarden van het streekplan. Het kan worden opgevat als een nadere concretisering en detaillering van het verstedelijkingsbeleid. Uitgangspunt is dat het structuurplan ook als toetsingskader voor gemeentelijke plannen gaat gelden naast het streekplan, aldus de tekst van het structuurplan.
    
    In het structuurplan is ten aanzien van detailhandel, voor zover thans van belang, opgenomen dat voor 91.000 m2 verkoopvloeroppervlak plannen bestaan voor nieuwe winkelvoorzieningen in de sector van niet-dagelijkse artikelen. Verdere uitbreiding is niet toegestaan, tenzij het extra draagvlak daarvoor kan worden aangetoond, de uitbreiding afgestemd is op de schaal van het aanwezige aanbod en deze dient ter versterking van bestaande centra. Buiten de in een bijlage bij het structuurplan benoemde uitbreiding van het winkelaanbod, gericht op versterking van bestaande centra, is vergroting van het winkelaanbod in nieuwe bestemmingsplannen alleen toegestaan na goedkeuring van het KAN-bestuur. Daarbij dient de initiatiefnemer te onderbouwen dat de uitbreiding niet leidt tot een aantasting van het lokale en regionale voorzieningenniveau. Tevens dient de omvang van de uitbreiding afgestemd te zijn op de schaal van het ter plaatse aanwezige aanbod. Het industriegebied "De Overmaat" is niet vermeld in de bijlage.
    
    Het oordeel van de Afdeling 
    
    2.13.    Gelet op hetgeen is overwogen in 2.8.2. rust op grond van het vorige bestemmingsplan op het perceel waarop het bedrijf van appellanten is gevestigd uitsluitend de bestemming "Handel en Nijverheid", zonder bijbehorende planvoorschriften. Naar het oordeel van de Afdeling past de bedrijfsvoering van appellanten binnen deze bestemming. Gelet hierop stelt de Afdeling vast dat het bedrijf van appellanten in het vorige plan als zodanig was bestemd. De stelling van verweerder dat het nooit de bedoeling van de gemeenteraad zou zijn geweest om ter plaatse detailhandel toe te staan, wat daarvan ook zij, maakt dit niet anders. Nu de gemeenteraad niet is overgegaan tot het opstellen van een bestemmingsplan op grond van artikel 30 van de WRO gold immers als toetsingskader het vorige bestemmingsplan, met uitzondering van de delen waaraan ingevolge het KB van 21 november 1990 goedkeuring is onthouden.
    
    2.14.    De Afdeling stelt voorop dat uit een oogpunt van rechtszekerheid bestaand gebruik dat in het vorige bestemmingsplan als zodanig was bestemd in beginsel opnieuw als zodanig dient te worden bestemd, indien niet aannemelijk is dat dit gebruik gedurende de planperiode zal worden beëindigd.
    
    2.15.    Niet aannemelijk is geworden dat het bedrijf van appellanten binnen de planperiode zal worden beëindigd. Voorts is gebleken dat aan het bedrijf een zogenoemde maatbestemming is toegekend, op grond waarvan uitbreiding van het bedrijf niet mogelijk is. Daarnaast is het op grond van artikel 3.3., eerste lid, aanhef en onder b, van de planvoorschriften mogelijk indien het gebruik door appellanten wordt beëindigd, artikel 2.8., eerste lid, onder b, van de planvoorschriften te wijzigen, waarna ter plaatse geen fietsenhandel meer is toegestaan.
    
    2.16.    Ten aanzien van de onthouding van goedkeuring door verweerder stelt de Afdeling vast dat het streekplanbeleid, dat aan de onthouding van goedkeuring ten grondslag is gelegd en dat is weergegeven in overweging 2.10, ziet op nieuwvestiging en op vernieuwing en uitbreiding van de detailhandel. Voorts stelt de Afdeling vast dat het structuurplanbeleid dat aan de onthouding van goedkeuring ten grondslag is gelegd en dat is weergegeven in overweging 2.11., ziet op vergroting en uitbreiding van het winkelaanbod.
    
        Doordat het bedrijf sinds maart 2001 ter plaatse is gevestigd en in het vorige plan als zodanig was bestemd, kan het opnieuw als zodanig bestemmen niet worden aangemerkt als nieuwvestiging, vernieuwing of uitbreiding van de detailhandel als bedoeld in het onder 2.10 weergegeven streekplanbeleid en evenmin als vergroting en uitbreiding van het winkelaanbod als bedoeld in het onder 2.11 weergegeven structuurplanbeleid. Gelet hierop is het streek- en structuurplanbeleid dat verweerder aan de onthouding van goedkeuring ten grondslag heeft gelegd, niet van toepassing op het bedrijf van appellanten.
    
    2.17.    Gelet op het vorenstaande berust het besluit tot onthouding van goedkeuring aan de door appellanten bestreden planonderdelen niet op een deugdelijke motivering. Verweerder heeft derhalve in zoverre gehandeld in strijd met het bepaalde in artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    2.18.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 31 mei 2005, nr. RE2004.107452, voor zover goedkeuring is onthouden aan de aanduiding "tevens bedoeld voor fietsenhandel" ter plaatse van het perceel [locatie] en artikel 2.8, eerste lid, onder b, van de planvoorschriften;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Gelderland aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Ettekoven    w.g. Neuwahl
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2006
    
    280-463.