ECLI:NL:RVS:2004:AP3436, Raad van State, 23-06-2004, 200400297/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-06-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 september 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Buren het wijzigingsplan “Plan van wijziging nummer 38 van het bestemmingsplan Buitengebied Lienden 1996” vastgesteld.

200400297/1.
      Datum uitspraak: 23 juni 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 september 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Buren het wijzigingsplan “Plan van wijziging nummer 38 van het bestemmingsplan Buitengebied Lienden 1996” vastgesteld.
    
    Bij besluit van 28 oktober 2003, nummer RE2003.82783, heeft verweerder beslist over de goedkeuring van het wijzigingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 13 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 14 januari 2004, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 8 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 mei 2004, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. J.W. van der Linde, advocaat te Ede, en verweerder, vertegenwoordigd door drs. C.J.P.M. Teuwen en
      mr. S. Sprokkereef, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Verder is de gemeenteraad van Buren, vertegenwoordigd door E. van Wijk-van Dam, ambtenaar van de gemeente, daar gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een wijzigingsplan. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, voorzover hier relevant, kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan kan worden gewijzigd binnen bij het plan te bepalen grenzen. Bij de beslissing omtrent goedkeuring van het wijzigingsplan dient verweerder te toetsten of aan de bij het bestemmingsplan gegeven wijzigingsvoorwaarden is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust daarnaast op verweerder de taak om te bezien of het plan binnen de bij het bestemmingsplan bepaalde grenzen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft verweerder erop toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan overigens niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Het wijzigingsplan is vastgesteld met toepassing van artikel 49, derde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan “Buitengebied Lienden 1996” (hierna: het bestemmingsplan). Met het wijzigingsplan wordt beoogd het huidige gebruik van de voormalige agrarische bedrijfswoning en een deel van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw op het perceel [locatie] te [plaats] als zodanig te bestemmen en het gebruik van het overige deel van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw als kantoor- en kantineruimte voor het ter plaatse gevestigde beveiligings- en bewakingsbedrijf mogelijk te maken. Daartoe is het plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied” betreffende het perceel gewijzigd in de bestemming “Woonbebouwing B” en is aan het voormalige agrarisch bedrijfsgebouw de nadere aanduiding “Kv 75 m2 (kantoorruimte ten behoeve van een beveiligings- en bewakingsbedrijf met een maximum vloeroppervlak van 75 m2)” toegekend.
    
    2.3.    Verweerder heeft bij zijn bestreden besluit aan het wijzigingsplan goedkeuring onthouden. Hij heeft overwogen dat het gebruik van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw voor kantoordoeleinden en kantineruimte ten behoeve van het beveiligingsbedrijf niet kan worden aangemerkt als een uitoefening van een aan huis gebonden beroep als bedoeld in artikel 30, lid 2.1., van de voorschriften van het bestemmingsplan bij de voor “Woonbebouwing B” bestemde gronden. Verder heeft verweerder overwogen dat het voormalige agrarische bedrijfsgebouw niet geschikt is om als kantoor en kantineruimte in gebruik te nemen. Volgens hem zou een nieuw gebouw moeten worden gebouwd om aan de bouwvoorschriften te kunnen voldoen. Ten slotte heeft verweerder overwogen dat niet wordt voldaan aan de in de provinciale toetsingspraktijk toegepaste vuistregel dat tussen gevoelige functies waaronder een kantoorfunctie en agrarische bedrijvigheid in de fruitsector, de boomteelt en de glastuinbouw in het algemeen een afstand van 50 meter dient te worden aangehouden in verband met het gebruik van bestrijdingsmiddelen.
    
    2.4.    Appellant stelt in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan het wijzigingsplan. Hij voert daartoe aan dat verweerder ten onrechte heeft overwogen dat het gebruik van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw voor kantoordoeleinden en kantineruimte ten behoeve van zijn beveiligingsbedrijf niet is toegelaten op de voor “Woonbebouwing B” bestemde gronden. Daarnaast voert appellant aan dat de stelling van verweerder, dat het zou gaan om nieuwbouw in plaats van hergebruik, onjuist is. In dit verband betoogt appellant dat alleen in de gevelzijde van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw extra ramen worden aangebracht en intern beperkt wordt verbouwd. Bovendien zou een dergelijke verbouwing binnen het bestemmingsplan toegestaan zijn, aldus appellant. Verder voert appellant aan dat voor de toepassing van de vuistregel, geen onderbouwing dan wel enig schriftelijk beleid naar voren is gebracht. In dit verband merkt appellant op dat het bestaan van de vuistregel niet bekend was en dat, naar hij stelt, in min of meer vergelijkbare gevallen niet aan de vuistregel is gerefereerd. Verder merkt appellant op dat bij de toepassing van de vuistregel geen enkele bebouwing op het perceel mogelijk is en dat het gaat om het verplaatsen van een reeds in de voormalige agrarische bedrijfswoning uitgeoefende activiteit. Daarbij betoogt appellant dat blijkens informatie van het RIVM het gebruikte bestrijdingsmiddel niet gevaarlijk is voor personen.
    
    2.5.    Ingevolge artikel 49, derde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier relevant, kan het college van burgemeester en wethouders met inachtneming van het gesteld in artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening en het gestelde in artikel 03 (Beschrijving in Hoofdlijnen) en artikel 50 (procedurevoorschriften) het plan wijzigen ten aanzien van bestaande gebouwen teneinde het hergebruik van die gebouwen door kleinschalige bedrijven mogelijk te maken met inachtneming van het bepaalde in dit artikellid.
    
         Ingevolge artikel 30, lid 2.1., van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier relevant, is het gebruik van woningen en bijgebouwen op de tot “Woonbebouwing B” bestemde gronden als kantoor- en praktijkruimte toegestaan.
    
         Ingevolge artikel 30, lid 2.2., van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier relevant, mogen gronden met deze bestemming, indien op de plankaart gebouwen zijn voorzien van een nadere aanduiding, worden benut voor het als zodanig aangegeven afwijkende (her)gebruik, met dien verstande dat indien de nadere aanduiding is voorzien van een oppervlaktemaat, de omvang van dat afwijkende (her)gebruik de aangegeven oppervlakte niet mag overschrijden.
    
         Ingevolge artikel 30, lid 3.10, van de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier relevant, is het college van burgemeester en wethouders indien op de plankaart de betreffende gronden zijn voorzien van een nadere aanduiding, als bedoeld in lid 2.2., aangevende welk afwijkend gebruik, naast bewoning en bijbehorende doeleinden, ter plaatse is toegestaan, bevoegd vrijstelling te verlenen ten behoeve van het bouwen van dat toegestane, van bewoning afwijkende, gebruik indien en voor zover de bouwwerkzaamheden noodzakelijk zijn voor dat toegestane, afwijkende gebruik, mits de gebouwen niet verder worden vergroot dan overeenkomstig de bepalingen van dit artikel is toegestaan.
    
         Ingevolge artikel 51, lid 2, van de voorschriften van het bestemmingsplan geldt het verbod als bedoeld in lid 1.1, niet indien op de plankaart gronden of gebouwen, al dan niet met toepassing van artikel 49, lid 3, zijn voorzien van een nadere aanduiding, aangevende welk afwijkend gebruik ter plaatse is toegestaan, voor het als zodanig aangegeven afwijkende (her)gebruik, met dien verstande dat, indien de nadere aanduiding is voorzien van een oppervlaktemaat, de omvang van dat afwijkende (her)gebruik de aangegeven oppervlakte niet mag overschrijden
    
    2.5.1.    De Afdeling stelt vast dat in de wijzigingsvoorwaarden, zoals neergelegd in artikel 49, derde lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan, is opgenomen dat het college van burgemeester en wethouders bevoegd is het plan te wijzigen ten aanzien van bestaande gebouwen teneinde hergebruik van die gebouwen door kleinschalige bedrijven mogelijk te maken. Verder is in artikel 30, lid 2.2., van de voorschriften van het bestemmingsplan bij de voor “Woonbebouwing B” bestemde gronden bepaald dat gebouwen met een nadere aanduiding zoals hier het geval, mogen worden benut voor het als zodanig aangegeven afwijkende gebruik.
    
         Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het gebruik van een gedeelte van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw voor kantoordoeleinden en kantine ten behoeve van het ter plaatse gevestigd beveiligingsbedrijf op de voor “Woonbebouwing B” bestemde gronden kan worden toegelaten. Verweerder heeft derhalve naar het oordeel van de Afdeling met de toepassing van artikel 30, lid 2.1., van de voorschriften van het bestemmingsplan een onjuiste toetsingsmaatstaf aangelegd en heeft zich aldus ten onrechte op het standpunt gesteld dat het wijzigingsplan in zoverre in strijd is met de woonbestemming. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat hij de toepasselijkheid van artikel 30, lid 2.2. van de planvoorschriften heeft miskend.
    
    2.5.2.    Verder stelt de Afdeling vast dat appellant voornemens is een gedeelte van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw te verbouwen teneinde het geschikt te maken als kantoor en kantine voor zijn beveiligingsbedrijf. Verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat de bouwkundige staat van het voormalige agrarische bijgebouw zodanig is dat deze verbouwing niet kan worden uitgevoerd overeenkomstig de wettelijke bouwvoorschriften. Derhalve is de Afdeling van oordeel dat verweerder er bij het bestreden besluit ten onrechte van is uitgegaan dat een nieuw gebouw zou moeten worden gebouwd. Daarbij acht de Afdeling van belang dat voor de beoogde verbouwing het college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 30, lid 3.10., van de voorschriften van het bestemmingsplan vrijstelling zou kunnen verlenen. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting moet worden aangenomen dat het college van burgemeester en wethouders daartoe bereid is. Aldus is het mogelijk dat de beoogde verbouwing van een gedeelte van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw kan worden uitgevoerd gelet op genoemde vrijstellingsbevoegdheid.
    
    2.5.3.    Wat betreft de toepassing van de vuistregel, zoals deze is weergegeven in overweging 2.4, overweegt de Afdeling het volgende. Ter zitting is gebleken dat de vuistregel niet bij besluit is vastgesteld. Gelet op het bepaalde in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient de vuistregel niet als een beleidsregel te worden aangemerkt, maar als een vaste gedragslijn. Deze behoeft niet op de in artikel 3:42 van de Algemene wet bestuursrecht beschreven wijze te zijn bekend gemaakt.
    
    Verder blijkt uit het bestreden besluit dat verweerder de vuistregel toepast omdat in de directe nabijheid van het voormalige agrarische bedrijfsgebouw zich een boomgaard bevindt waarbij bestrijdingsmiddelen worden gebruikt waardoor drift kan optreden. Verweerder stelt zich in dit verband op het standpunt dat het grootste gevaar voor de volksgezondheid is dat de nevel in een afgesloten ruimte, bijvoorbeeld een kantoor, kan komen waardoor de concentratie niet snel genoeg afneemt en daardoor langer schadelijk blijft voor de mens. Anders dan appellant stelt is de Afdeling van oordeel dat verweerder de toepassing van de vuistregel voldoende heeft onderbouwd. Aldus heeft verweerder niet in strijd gehandeld met artikel 4:82 van de Algemene wet bestuursrecht, dat bepaalt dat ter motivering van een besluit slechts kan worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn voorzover deze is neergelegd in een beleidsregel.
    
    Verder heeft appellant niet aannemelijk gemaakt dat verweerder bij de goedkeuring van wijzigingsplannen die vergelijkbaar zijn met het aan de orde zijnde plan niet is uitgegaan van de vuistregel.
    
    De Afdeling acht de toepassing van de vuistregel in het algemeen niet onredelijk.
    
        De Afdeling is echter van oordeel dat verweerder had dienen te onderzoeken of, gelet op de betrokken belangen, sprake was van bijzondere omstandigheden die noopten tot afwijking van de in de vuistregel neergelegde indicatieve afstand van 50 meter. Verweerder heeft dit miskend.
    
    2.6.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet berust op een deugdelijke motivering en is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachte zorgvuldigheid.
    
    Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met de artikelen 3:46 en 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    2.7.    Verweerder heeft ter zitting de Afdeling gevraagd zelf voorziend goedkeuring te onthouden aan het wijzigingsplan. Verweerder stelt in dit verband dat het vaststellingsbesluit ten onrechte niet artikel 0.6, lid 5.6., van de voorschriften van het bestemmingsplan vermeldt noch is gemotiveerd of aan dit artikellid wordt voldaan terwijl dit artikellid de grondslag biedt tot wijziging van het desbetreffende plandeel met de bestemming “Agrarisch gebied” naar de bestemming “Woonbebouwing B”. De Afdeling ziet in deze redenen geen aanleiding om zelf voorziend goedkeuring te onthouden aan het wijzigingsplan. Immers, deze redenen, wat hiervan ook zij, vallen buiten de grenzen van het door appellant in beroep aan de orde gestelde geschil.
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 28 oktober 2003, nr. RE2003.82783;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 689,67 welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellant;
    
    IV.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Lid van de enkelvoudige kamer,
      in tegenwoordigheid van mr. A.J. Soede, ambtenaar van Staat.
    
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. Soede
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juni 2004
    
    270-387.