ECLI:NL:RVS:2002:AE6713, Raad van State, 21-08-2002, 200106071/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200106071/1.
      Datum uitspraak: 21 augustus 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    gedeputeerde staten van Zeeland,
      2.    de gemeenteraad van Noord-Beveland,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 januari 2001 heeft de gemeenteraad van Noord-Beveland, op voorstel van burgemeester en wethouders van 19 januari 2001, vastgesteld het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Cruijckelcreke". Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    Gedeputeerde staten van Zeeland hebben bij hun besluit van 3 juli 2001, kenmerk 015871/587/13, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het besluit van gedeputeerde staten is aangehecht.
    
    Bij besluit van 23 oktober 2001, kenmerk M 405, heeft verweerder het besluit van gedeputeerde staten vervangen wegens kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 4 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 11 december 2001, en appellant sub 2 bij brief van 12 december 2001, bij de Raad van State ingekomen op 13 december 2001, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 19 maart 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 mei 2002, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door [gemachtigde], ambtenaar bij de provincie, appellant sub 2, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Rotterdam, A.G. van der Maas, wethouder, [gemachtigden], ambtenaren bij de gemeente, en verweerder, vertegenwoordigd door [gemachtigden], ambtenaren ten departemente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het plan voorziet in de aanleg van een bedrijventerrein nabij de kern Wissenkerke. Het gebied is 7,8 hectare groot, waarvan netto 5 hectare kan worden uitgegeven als bedrijventerrein. Het plangebied wordt globaal begrensd door de Oostwestweg, de Oostmolenweg en de Provincialeweg.
    
    Gedeputeerde staten hebben het plan goedgekeurd.
    
    2.2.    Verweerder heeft goedkeuring aan het plan onthouden vanwege kennelijke strijd met het bundelingsbeleid zoals verwoord in de Planologische Kernbeslissing Nationaal Ruimtelijk Beleid (PKB NRB), neergelegd in de Vierde Nota over de Ruimtelijke Ordening Extra (Vinex) en de Actualisering van de Vinex (Vinac) alsmede de doorvertaling van dit beleid in het streekplan Zeeland 1997 (het streekplan).
    
    2.3.    Appellanten betogen dat verweerder in het geval van strijd met het provinciale beleid, niet bevoegd is het goedkeuringsbesluit van gedeputeerde staten door een eigen besluit te vervangen. Overigens, zo stellen zij, is het plan niet in strijd met het provinciale beleid, zoals neergelegd in het streekplan.
    
    Appellanten zijn verder van mening dat het plan in overeenstemming is met de PKB NRB.
    
    In dit verband stelt appellant sub 2 dat het plangebied valt in het gebied dat in de PKB NRB is aangeduid als “restrictief beleid provincie”. Voor dit gebied heeft het provinciebestuur de bevoegdheid het nationaal ruimtelijk beleid nader te concretiseren. Aangezien verweerder met het streekplan heeft ingestemd, doet kennelijke strijd met de PKB NRB zich niet voor.
    
    Tot slot wijzen appellanten erop dat het noordoostelijke deel van het plangebied bestemd is als “Agrarisch hulp- en nevenbedrijf (Ahn)”. Volgens hen is in ieder geval dit plandeel in overeenstemming met de PKB NRB en de doorvertaling daarvan in het streekplan. Verweerder was volgens appellanten dan ook niet bevoegd het goedkeuringsbesluit op dit onderdeel te vervangen.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 29, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) kan de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer binnen vier weken na de bekendmaking van het besluit omtrent goedkeuring van het bestemmingsplan aan gedeputeerde staten schriftelijk mededelen dat hij overweegt dat besluit voor zover in kennelijke strijd met nationaal ruimtelijk beleid te vervangen door een eigen besluit. Ingevolge het zesde lid van dit artikel beslist de Minister binnen twaalf weken na dagtekening van de mededeling als bedoeld in het eerste lid omtrent de vervanging van het besluit van gedeputeerde staten.
    
    Ter beoordeling ligt voor of in dit geval sprake is van kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid. Hierover overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.4.1.    In de wetsgeschiedenis wordt op meer plaatsen benadrukt dat de vervangingsbevoegdheid een zwaar middel is, dat slechts in uitzonderlijke situaties dient te worden toegepast. De beslissing van gedeputeerde staten moet een flagrante doorkruising van het nationaal ruimtelijk beleid betekenen, die de Minister niet voor zijn verantwoordelijkheid kan nemen.
    
    2.4.2.    Het nationaal ruimtelijk beleid waarop verweerder zijn besluit baseert, is in hoofdstuk II.2 van de Vinex en Vinac als volgt omschreven:
    
    ”Het bundelingsbeleid houdt in dat in gebieden met een grote bevolkingsomvang de groei van de behoefte aan huisvesting, werkgelegenheid en voorzieningen (met een het lokale niveau overschrijdend draagvlak) wordt opgevangen door middel van woningbouw en vestiging van bedrijven en voorzieningen in stadsgewesten. Ook buiten de stadsgewesten geldt het bundelingsbeleid; in dat kader voorziet een aantal door de provincies in het streekplan aan te wijzen stedelijke centra of kernen in een opvangtaak.
    
    Voor het behoud en het vergroten van de afwisseling tussen stedelijke en landelijke gebieden is op de kaart Ruimtelijke hoofdstructuur een aantal open ruimten aangewezen.
    
    In deze open ruimten geldt een restrictief beleid. Dit betekent het volgende:
    
    In de op de Regiokaarten (als &lt;restrictief beleid rijk&gt;) aangegeven en in Hoofdstuk V omschreven gedeelten van de open ruimten mag in beginsel geen uitbreiding van ruimtebeslag door verstedelijking plaatsvinden buiten in streekplannen rond kernen aan te geven bebouwingscontouren.
    
    Voor de overige gebieden binnen de open ruimten vraagt het kabinet de provinciale besturen in hun streekplannen een zodanige invulling te geven aan het restrictief beleid dat de toename van het ruimtebeslag in deze gebieden geconcentreerd wordt op de stadsgewesten en zo nodig op regionale opvangkernen. Ook deze gebieden zijn (als &lt;restrictief beleid provincie&gt;) op de Regiokaart aangegeven en in Hoofdstuk V omschreven. De vormgeving van het &lt;restrictief beleid provincie&gt; is vrij. Als daarvoor anders dan d.m.v. bebouwingscontouren in streekplannen wordt gekozen, dient deze op dezelfde wijze als bij de contourbenadering duidelijk toetsbaar en handhaafbaar te worden gemotiveerd en vastgelegd.
    
    Door middel van deze stringente invulling van het bundelingsbeleid moet worden gestreefd naar beperking van de aantasting van de ecologische en landschappelijke waarden, naar vermijding van onnodige mobiliteit en naar versterking van het stedelijk draagvlak.”
    
    2.4.3.    Het hiervoor omschreven bundelingsbeleid van verweerder is tweeledig: ten eerste dienen bedrijven en voorzieningen die van een bovenlokaal niveau zijn, te worden gevestigd in stadsgewesten of regionale opvangkernen en ten tweede mag buiten de bebouwingscontouren in beginsel geen verstedelijking plaatsvinden.
    
    2.4.3.1.    Wat betreft het eerste onderdeel overweegt de Afdeling dat uit de stukken blijkt dat het bedrijventerrein ruimte zal bieden aan bedrijven en voorzieningen die zich richten op de gemeente Noord-Beveland of de kern Wissenkerke. De stelling van verweerder dat het bedrijventerrein dient te worden aangemerkt als bovenlokaal, acht de Afdeling dan ook onjuist. Van kennelijke strijd met dit onderdeel van het bundelingsbeleid kan derhalve geen sprake zijn.
    
    2.4.3.2.    Wat betreft het tweede onderdeel overweegt de Afdeling dat vaststaat dat het plangebied enkele honderden meters van de kern Wissenkerke is verwijderd en dat het ligt in het gebied dat op grond van het rijksbeleid wordt aangemerkt als open ruimte.
    
    Daar tegenover staat dat het beleid van verweerder zoals hierboven geciteerd, globaal is geformuleerd. Het beleid laat ruimte voor een uitzondering op het uitgangspunt dat buiten de bebouwingscontouren geen verstedelijking mag plaatsvinden. De criteria voor het maken van een uitzondering op dit algemene uitgangspunt mogen op provinciaal niveau worden uitgewerkt. Hieruit volgt dat het feit dat het plangebied buiten de bebouwingscontour ligt, niet zonder meer kennelijke strijd met het genoemde nationale beleid oplevert.
    
    Verweerder heeft niet betwist dat in de gemeente Noord-Beveland behoefte bestaat aan een bedrijventerrein voor de vestiging van bedrijven en centrale voorzieningen zoals een milieustraat. De stelling van verweerder dat appellanten geen onderzoek hebben verricht naar alternatieve locaties binnen de gemeente acht de Afdeling onjuist. Bestaande bedrijventerreinen zijn volgens appellanten vanwege hun ligging, vanwege ruimtegebrek of om milieuhygiënische redenen, geen geschikte alternatieve locaties. In de plantoelichting heeft de gemeenteraad deze alternatieven besproken.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt verder dat appellanten bij de keuze uit verschillende locaties binnen de kern Wissenkerke, met name waarde hechten aan het behoud van het zicht op de molen van Wissenkerke vanaf de Provincialeweg en het feit dat in het plangebied leegstaande agrarische bebouwing aanwezig is. Ook achten zij van belang dat Wissenkerke centraal binnen de gemeente ligt en dat het plangebied een goede ontsluiting heeft via de Provincialeweg.
    
    Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat een bedrijventerrein ter plaatse op grond van het rijksbeleid niet zonder meer wordt uitgesloten en dat de keuze van de gemeenteraad en gedeputeerde staten voor een bedrijventerrein ter plaatse uitvoerig is onderbouwd. Van kennelijke strijd met het nationaal ruimtelijk beleid is daarom geen sprake. Gelet ook op de zwaarte van het middel van de vervangingsbevoegdheid is de Afdeling van oordeel dat verweerder in dit geval van deze bevoegdheid geen gebruik kon maken.
    
    2.4.4.    Wat betreft strijd met het provinciale beleid overweegt de Afdeling dat uit artikel 29, eerste lid, van de WRO volgt dat de Minister slechts een vervangingsbesluit kan nemen indien sprake is van kennelijke strijd met nationaal ruimtelijk beleid. Gelet hierop stellen appellanten zich terecht op het standpunt dat vermeende strijd met het provinciale beleid geen grond kan vormen voor een vervangingsbesluit.
    
    2.5.    Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van kennelijke strijd met nationaal ruimtelijk beleid.
    
    De beroepen zijn gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 29, eerste lid, van de WRO.
    
    2.6.    Tot slot merkt de Afdeling op dat in de WRO niet is geregeld welke procedure dient te worden gevolgd na de vernietiging van een vervangingsbesluit.
    
    Een redelijke uitleg van deze wet brengt naar het oordeel van de Afdeling met zich dat in dit geval door de vernietiging van het bestreden besluit de bestemmingsplanprocedure is teruggebracht in het stadium als bedoeld in artikel 28, zesde lid, eerste volzin, van de wet. Voor de toepassing van artikel 28, zesde lid, en 29, eerste lid, van de wet moet in dit geval onder de in artikel 28, vijfde lid, van de wet bedoelde bekendmaking worden verstaan de openbaarmaking van deze uitspraak.
    
    2.7.    Verweerder dient op hierna vermelde wijze te worden veroordeeld in de proceskosten.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 23 oktober 2001, M 405;
    
    III.    veroordeelt de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 898,62; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) als volgt te worden betaald aan appellanten:
    
    - € 128,46 aan appellanten sub 1,
    
    - € 770,16 aan appellant sub 2, waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IV.    gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht (€ 218,27 voor elk van hen).
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. A. Kosto en drs. G.A. Posthumus, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2002
    
    12-218-332.