ECLI:NL:RBDHA:2025:11771, Rechtbank Den Haag, 04-07-2025, SGR 24/1348
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft eiseres gelast om de door haar gerealiseerde woonunit voor arbeidsmigranten te verwijderen en verwijderd te houden. Als zij dat niet doet verbeurt zij een eenmalige dwangsom van €10.000,-. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. De rechtbank oordeelt dat er sprake is van een gebrek nu eiseres niet als belanghebbende is aangemerkt in de bezwaarprocedure van degene die om handhaving had verzocht. Omdat eiseres niet in haar belangen is geschaad, passeert de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een overtreding en het college daarom bevoegd was om handhavend op te treden. De beroepsgronden die zien op de inhoud van de last en de hoogte van de dwangsom bespreekt de rechtbank niet inhoudelijk omdat de last grotendeels is ingetrokken en het college heeft besloten de verbeurde dwangsom niet in te vorderen. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 24/1348 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. E.J.H. Plambeck),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn 
    (gemachtigden: [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] ).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [woonplaats] , Duitsland (belanghebbende).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door het college opgelegde last onder dwangsom. Met het bestreden besluit van 10 januari 2024 (bestreden besluit I) op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      1.1.
      Eiseres heeft tegen bestreden besluit I beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter heeft dit verzoek afgewezen op 2 april 2024.
      
    
    
      1.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      Op 8 juli 2024 heeft het college de last deels ingetrokken en meegedeeld dat niet zal worden overgegaan tot invordering van dwangsommen (bestreden besluit II). Op grond van artikel 6:19, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft het beroep van eiseres ook betrekking op dit besluit. 
      
    
    
      1.4.
      Eiser heeft schriftelijk gereageerd op het besluit van 8 juli 2024.
      
    
    
      1.5.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 13 mei 2025 op zitting behandeld, tegelijkertijd met de beroepen met zaaknummers SGR 23/2074 en SGR 23/1961. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 4] (namens eiseres), bijgestaan door de gemachtigde, 
        
          [derde-partij] (via een videoverbinding), en [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] namens het college.
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2.	Eiseres heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het – in strijd met het bestemmingsplan – huisvesten van arbeidsmigranten voor de duur van 10 jaar in een demontabel bouwwerk op haar perceel aan de [adres] in [plaats] . Het college heeft deze omgevingsvergunning in eerste instantie verleend. Belanghebbende heeft daar bezwaar tegen gemaakt. Het college heeft dit bezwaar gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
    
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft vervolgens op 14 februari 2023 het college verzocht om handhavend op te treden tegen de illegale bewoning en bebouwing van het perceel [adres] . 
      
    
    
      2.2.
      Bij besluit van 11 mei 2023 (verzonden op 23 mei 2023) heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de woonunit voor arbeidsmigranten op het perceel van eiseres zonder omgevingsvergunning in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het college heeft eiseres daarom gelast de overtreding binnen zes maanden ongedaan te maken door de bewoning door arbeidsmigranten te beëindigen en het bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden. Als eiseres dat niet doet verbeurt zij een eenmalige dwangsom van € 10.000,-.
      
    
    
      2.3.
      Bij besluit van 6 november 2023 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot zes weken na de datum van verzending van de beslissing op bezwaar.
      
    
    
      2.4.
      
        Het college heeft de bezwaren van eiseres ongegrond verklaard in de beslissing op bezwaar van 10 januari 2024. Daarin heeft het college de eerder opgelegde last aangevuld/verduidelijkt in die zin dat niet het gehele bouwwerk/woonunit verwijderd behoeft te worden, maar alleen de voorzieningen die het strijdige woongebruik faciliteren. Het college heeft eiseres in de beslissing op bezwaar daarom de volgende last opgelegd: 
        
          ‘U dient de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, binnen 6 weken na de datum van verzending van de beslissing op het bezwaarschrift met zaaknummer 3161042, ongedaan te (laten) maken en aansluitend te (laten) houden. U kunt dit doen door:
        
        1. De bewoning van de woonunit in kwestie te (laten) beëindigen en het bouwwerk dat als woonunit werd gebruikt te (laten verwijderen en aansluitend verwijderd te houden, of
        2. De bewoning van de woonunit in kwestie te (laten) beëindigen en beëindigd te (laten) houden, waarbij de volgende voorzieningen uit het gebouw dienen te worden verwijderd en verwijderd moeten worden gehouden teneinde het gebruik als woning te verhinderen en het gebruik als vergunningvrij bijbehorend bouwwerk ten dienste van het sierteeltbedrijf mogelijk te maken:
        a. De badkamer: onder het begrip “badkamer” verstaan wij in dit geval: de inpandige waterkranen en wasgelegenheden, zoals een douchecabine en een wastafel en tevens witgoedapparatuur, zoals een wasmachine, en
        b. Slaapgelegenheden met toebehoren. Hieronder wordt (mede, maar niet uitputtend) verstaan: bedden, stretchers, slaapzakken, (al dan niet opblaasbare) matrassen, (slaap)banken, hangmatten, beddengoed, langwerpige tuinstoelkussens en (hoofd)kussens.
      
      
      
        
          Tegen de aanwezigheid van een toilet, een koelkast, een eenvoudig keukenblok, met eventueel een magnetron om een maaltijd op te warmen en een wasbak om de handen te wassen hebben wij geen bedenkingen. Mocht u het gebouw willen gebruiken als kantine tijdens werkuren, dan zijn dit geen ongebruikelijke objecten. 
        
      
      
      
        
          Indien u de overtreding niet binnen de gestelde termijn heeft beëindigd, of na een tijdelijke beëindiging herhaalt, dan verbeurt u eenmalig en ineens een dwangsom van € 10.000,-.”
        
      
      
    
    
      2.5.
      Bij besluit van 20 februari 2024 heeft het college de begunstigingstermijn nogmaals verlengd tot de datum waarop door de voorzieningenrechter uitspraak is gedaan op het verzoek om een voorlopige voorziening.
      
    
    
      2.6.
      Bij besluit van 8 juli 2024 (bestreden besluit II) heeft het college de last onder dwangsom gedeeltelijk ingetrokken. Het college heeft toegelicht dat weliswaar niet geheel aan de opgelegde last is voldaan (het bouwwerk en de woonvoorzieningen zijn nog wel aanwezig), maar het gebouw inmiddels in overeenstemming met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor verblijfsrecreatie. Daarom heeft het college de last ingetrokken voor zover die zag op het verwijderen van het gebouw en de woonvoorzieningen. Ook heeft het college meegedeeld dat – gelet op het bovenstaande – niet zal worden overgegaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of het college de last onder dwangsom heeft mogen opleggen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    
      
        Overgangsrecht omgevingswet
      
    
    4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    
      4.1.
      Bij besluit van 11 mei 2023 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
      
        
          De beroepsgronden 
        
      
      
      
        
          Afzonderlijke bezwaarprocedures
        
        5.	Eiseres betoogt dat zij ten onrechte niet is aangemerkt als partij in de bezwaarprocedure van belanghebbende. Hoewel de beide bezwaarprocedures gezamenlijk op een hoorzitting zijn behandeld, zijn niet alle stukken in de bezwaarprocedure van belanghebbende ook aan eiseres gezonden. Daarmee heeft het college het verdedigingsbeginsel of het beginsel van equality of arms geschonden en gehandeld in strijd met artikel 7:4 van de Awb, aldus eiseres. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college wijst erop dat de dossiers in de beide bezwaarprocedures identiek waren met uitzondering van het bezwaarschrift van belanghebbende, dat echter enkel zag op de begunstigingstermijn en dat uiteindelijk ongegrond is verklaard. Het college stelt zich dan ook op het standpunt dat eiseres niet in haar belangen is geschaad. Ook uit de reactie van belanghebbende op het bezwaar van eiseres had eiseres volgens het college kunnen afleiden dat belanghebbende in bezwaar enkel een kortere begunstigingstermijn voor ogen had. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank overweegt het volgende. Zoals het college ter zitting ook heeft toegegeven, had het bezwaarschrift van belanghebbende ook naar eiseres moeten worden gestuurd. In een geval als dit, waarin een besluit tot handhaving wordt genomen en zowel de overtreder als de verzoeker om handhaving daartegen bezwaar maken, zullen doorgaans beiden als belanghebbende zijn aan te merken in elkaars bezwaarprocedure. Dat betekent niet alleen dat ze (tenzij van horen wordt afgezien) in beginsel samen worden gehoord, maar ook dat ze in beginsel over dezelfde stukken moeten beschikken. Hoewel dus sprake is van een zorgvuldigheidsgebrek, ziet de rechtbank in dit geval aanleiding om dat gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren. In dat verband acht de rechtbank van belang dat onbestreden is dat, op het bezwaarschrift na, de dossiers in beide procedures identiek waren, dat beide partijen aan de hoorzitting hebben deelgenomen, dat het bezwaar van belanghebbende enkel zag op de begunstigingstermijn en dat het college het bezwaar ongegrond heeft verklaard. Eiseres is dus door het gebrek niet in haar belangen geschaad. Ze heeft ook in beroep niet duidelijk gemaakt wat zij verder nog met deze beroepsgrond wil bereiken, anders dan de vaststelling dat het college het anders had moeten aanpakken. 
      
      
        
          Overtreding?
        
        6.	Eiseres betoogt dat het college had moeten afzien van handhavend optreden omdat niet vaststaat dat sprake is van een overtreding. In dat kader wijst eiseres op onduidelijkheden in de vigerende bestemmingsplannen. Volgens eiseres is met het vaststellen van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ (hierna: eerste herziening) het eerdere bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 2] ’, vastgesteld op 11 november 2010 (hierna: het moederplan) geheel overschreven. De eerste herziening heeft immers een eigen verbeelding en eigen planregels. Dat het moederplan nog steeds is te raadplegen, is volgens eiseres niet relevant. De verbeelding van de eerste herziening kent geen bestemmingen toe aan de gronden in het plangebied. Daarnaast is in het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 3] ’ (hierna: tweede herziening) aan het perceel niet de aanduiding ‘bedrijfswoning uitgesloten’ toegekend. Volgens eiseres is daarom een omgevingsvergunning voor strijdig gebruik niet nodig. 
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat een (bedrijfs-)woning niet bij recht is toegestaan en dat het gebruik van een gebouw als woning ter plaatse strijdig is met het vigerende bestemmingsplan. Volgens het college is het moederplan niet geheel overschreven of vervangen door de eerste herziening, zoals ook blijkt uit twee uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      
    
    
      6.2.
      In de uitspraak van 2 april 2024 heeft de voorzieningenrechter in de overwegingen 9.2. en 9.3. geoordeeld dat sprake is van een overtreding van het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank onderschrijft op dit punt het oordeel van de voorzieningenrechter en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen. Het college was naar het oordeel van de rechtbank dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
      
      
        
          De last
        
        7.	Eiseres betoogt dat de opgelegde last te verstrekkend en daarnaast tegenstrijdig is. Volgens eiseres zijn de woon/wasvoorzieningen niet in strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast is de last volgens eiseres tegenstrijdig omdat daarin enerzijds staat dat de wastafel en witgoedapparatuur zoals een wasmachine moeten worden verwijderd, maar anderzijds ook dat een wasbak om handen te wassen, een koelkast en magnetron wel zijn toegestaan. Ook een vaatwasser is niet ongebruikelijk bij het gebruik van het bouwwerk als kantine. Eiseres betoogt bovendien dat haar bezwaar ten onrechte ongegrond is verklaard, aangezien het college in bezwaar heeft erkend dat de last te ver strekte en de opgelegde herstelmaatregel is aangepast. Ter onderbouwing van haar beroepsgrond verwijst eiseres naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 26 juli 2017. In reactie op bestreden besluit II wijst eiseres erop dat het college daarmee erkent dat de last verder strekte dan nodig was om de vermeende overtreding te beëindigen.
      
      
    
    
      7.1.
      Het college stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat eiseres in bezwaar niet heeft aangevoerd dat het bouwwerk behouden kan blijven nadat daaruit bepaalde voorzieningen zijn verwijderd die normaliter noodzakelijk zijn voor bewoning. Het college heeft het primaire besluit niet herroepen in bestreden besluit I omdat zij nog altijd van mening was dat sprake was van een overtreding. Wel is in het kader van de algehele heroverweging het primaire besluit aangevuld met een minder ver strekkende maatregel. In bestreden besluit II heeft het college de last voor zover die ziet op het verwijderen van het bouwwerk en het verwijderen van de woonvoorzieningen alsnog ingetrokken.
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt het volgende. Dat het college in bestreden besluit I op het bezwaar van eiseres aanleiding heeft gezien om de eerder opgelegde last aan te passen, maakt naar het oordeel van de rechtbank de in eerste instantie opgelegde last niet onrechtmatig. Aanpassing van de last in het besluit op bezwaar naar aanleiding van iets wat een bezwaarde naar voren heeft gebracht, betekent op zichzelf ook nog geen erkenning van de onrechtmatigheid van het primaire besluit. De rechtbank ziet dan ook geen grond voor het oordeel dat het college het bezwaar van eiseres gegrond had moeten verklaren en het primaire besluit had moeten herroepen. 
      
    
    
      7.3.
      Voor zover eiseres betoogt dat de last zoals opgenomen in bestreden besluit I te ver strekt en tegenstrijdig is, overweegt de rechtbank het volgende. Het college heeft in bestreden besluit II de last zoals opgenomen in bestreden besluit I ingetrokken voor zover deze zag op het verwijderen en verwijderd houden van het gebouw en de daarin aanwezige woonvoorzieningen. Voor zover de in bestreden besluit I opgelegde last tegenstrijdig zou zijn, is die tegenstrijdigheid weggenomen in bestreden besluit II. Dit geldt ook voor het betoog dat de last te verstrekkend zou zijn. Nu het college heeft besloten de verbeurde dwangsom niet in te vorderen, eiseres de woon/wasvoorzieningen niet uit het bouwwerk heeft verwijderd en ook anderszins niet is gebleken dat eiseres schade zou hebben geleden als gevolg van bestreden besluit I, ziet de rechtbank niet in welk belang eiseres nog heeft voor zover het beroep van eiseres ziet op de opgelegde last. Deze beroepsgrond behoeft daarom verder geen bespreking meer.
      
      
        
          Dwangsom
        
        8.	Eiseres betoogt ten slotte dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom is gekozen voor een dwangsom van € 10.000,- ineens. Volgens eiseres had het – gelet op de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen – voor de hand gelegen om een dwangsom van € 1.500,- per week te hanteren met een maximum van 10 keer. Dat geldt te meer nu onvoldoende duidelijk is wanneer aan de last wordt voldaan.	
      
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank overweegt het volgende. In bestreden besluit II heeft het college geconstateerd dat eiseres niet (geheel) heeft voldaan aan de in bestreden besluit I opgelegde last onder dwangsom. Het college heeft zich daarom op het standpunt gesteld dat de opgelegde dwangsom van rechtswege is verbeurd. Vervolgens heeft het college toegelicht dat vanwege bijzondere omstandigheden niet zal worden overgegaan tot invordering van de last onder dwangsom. Nu de in bestreden besluit I opgelegde last uitdrukkelijk voorziet in een eenmalige dwangsom en het college uitdrukkelijk heeft besloten deze dwangsom niet in te vorderen, is de rechtbank van oordeel dat eiseres geen belang meer heeft bij beoordeling van deze beroepsgrond en bespreking daarvan achterwege kan blijven. Het college kan op grond van deze last immers niet nogmaals een dwangsom invorderen.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9.	Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Gezien wat hiervoor onder 5-5.2. werd overwogen krijgt eiseres wel het griffierecht terug en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten. Die vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.814,- (één punt voor het indienen van een beroepschrift en één punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,-).
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank 
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        veroordeelt het college tot vergoeding van de bij eiseres opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,-, geheel toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand;
      
      
        bepaalt dat het college aan eiseres het betaalde griffierecht van € 371,- moet vergoeden.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.A. Oudenaarden, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. J.P. Brand, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 4 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     De beroepen van zowel eiseres als belanghebbende tegen dat besluit beoordeelt de rechtbank in een afzonderlijke uitspraak (zaaknummers SGR 23/2074 en SGR 23/1961).
  
  
     Uitspraken van 12 september 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2973) en 13 december 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:4649). 
  
  
     ECLI:NL:RBDHA:2024:23151
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:1990