ECLI:NL:RVS:2010:BO0223, Raad van State, 13-10-2010, 201002541/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-10-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2008 heeft de burgemeester een algehele sluiting bevolen van de woning aan het Sophiaplein 2/2a te Apeldoorn voor een periode van twaalf maanden met ingang van 8 juli 2008. Voorts heeft de burgemeester in dat besluit aangekondigd dat hij de sluiting van gemeentewege zal laten effectueren en de daarmee gepaard gaande kosten op Apeldoorn-Holland B.V. zal verhalen, indien zij op 8 juli 2008 voor 9:00 uur niet zelf de benodigde maatregelen heeft getroffen om het bevel tot sluiting te effectueren.

201002541/1/H3.
      Datum uitspraak: 13 oktober 2010.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. de burgemeester van Apeldoorn,
      2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Exploitatiemaatschappij Apeldoorn-Holland B.V., gevestigd te Apeldoorn,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 3 februari 2010 in zaak nr. 08/2268 in het geding tussen:
    
    Apeldoorn-Holland B.V.
    
    en
    
    de burgemeester.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juni 2008 heeft de burgemeester een algehele sluiting bevolen van de woning aan het Sophiaplein 2/2a te Apeldoorn voor een periode van twaalf maanden met ingang van 8 juli 2008. Voorts heeft de burgemeester in dat besluit aangekondigd dat hij de sluiting van gemeentewege zal laten effectueren en de daarmee gepaard gaande kosten op Apeldoorn-Holland B.V. zal verhalen, indien zij op 8 juli 2008 voor 9:00 uur niet zelf de benodigde maatregelen heeft getroffen om het bevel tot sluiting te effectueren.
    
    Bij besluit van 21 november 2008 heeft de burgemeester het door Apeldoorn-Holland B.V. daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 februari 2010, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door Apeldoorn-Holland B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de burgemeester bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2010, en Apeldoorn-Holland B.V. bij brief, eveneens bij de Raad van State ingekomen op 16 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De burgemeester heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 1 april 2010. Apeldoorn-Holland B.V. heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 12 april 2010.
    
    De burgemeester en Apeldoorn-Holland B.V. hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De burgemeester en Apeldoorn-Holland B.V. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2010, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. W.M. van de Zedde, werkzaam bij de gemeente Apeldoorn, en Apeldoorn-Holland B.V., vertegenwoordigd door C.A.J. Jonker, bijgestaan door mr. P. Nicolaï, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 174a, eerste lid, van de Gemeentewet kan de burgemeester besluiten een woning, een niet voor het publiek toegankelijk lokaal of een bij die woning of dat lokaal behorend erf te sluiten, indien door gedragingen in de woning of het lokaal of op het erf de openbare orde rond de woning, het lokaal of het erf wordt verstoord.
    
    Ingevolge het derde lid bepaalt de burgemeester in het besluit de duur van de sluiting.
    
    Ingevolge het vierde lid worden bij de bekendmaking van het besluit belanghebbenden in de gelegenheid gesteld binnen een te stellen termijn maatregelen te treffen waardoor de verstoring van de openbare orde wordt beëindigd.
    
    Ingevolge het vijfde lid, zoals dat luidde ten tijde hier van belang, zijn de artikelen 5:25 tot en met 5:28 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 5:25, eerste lid, van de Awb, zoals deze bepaling luidde ten tijde hier van belang, is de overtreder de kosten verbonden aan de toepassing van bestuursdwang verschuldigd, tenzij de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    
    2.2. De burgemeester heeft aan de algehele sluiting van de woning ten grondslag gelegd dat deze werd gebruikt voor de handel in en het gebruik van drugs en dat drugs- en excessief drankgebruik voortdurend overlast veroorzaakten, bestaande uit geluidsoverlast, onderling geweld met en zonder letsel, vernielingen en vervuiling. Voorts was in en rond de woning sprake van intimidatie van omwonenden, illegaal logement, schieten met een luchtdrukpistool en brandstichting. Volgens de burgemeester doet deze overlast zich sinds 2005 in meer of mindere mate voor. Apeldoorn-Holland B.V. is de eigenaar en verhuurder van de woning.
    
    Het hoger beroep van de burgemeester
    
    2.3. De burgemeester betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de gemeente Apeldoorn enige bemoeienis heeft gehad met het aanleveren van huurders aan Apeldoorn-Holland B.V. Volgens hem was de enige rol van de gemeente in dit verband het nu en dan aan potentiële huurders doorgeven van adresgegevens van verhuurders van woonruimte, waaronder ook de gegevens van Apeldoorn-Holland B.V.
    
    2.3.1. Het betoog faalt, reeds omdat het feitelijke grondslag ontbeert. Het doorgeven van adresgegevens kan immers worden aangemerkt als 'enige bemoeienis'. Voorts heeft de rechtbank, door te overwegen dat Apeldoorn-Holland B.V. zelf, zonder daartoe verplicht te zijn, de huurovereenkomst met de bewoners is aangegaan, aan de vaststelling van deze 'bemoeienis' geen voor de burgemeester nadelige consequenties verbonden.
    
    2.4. Het hoger beroep van de burgemeester is ongegrond.
    
    Het hoger beroep van Apeldoorn-Holland B.V.
    
    2.5. Apeldoorn-Holland B.V. heeft de bevoegdheid van de burgemeester om naar aanleiding van de onder 2.2. vermelde feiten en gedragingen tot sluiting van de woning over te gaan, niet bestreden. Haar hoger beroep beperkt zich, evenals het beroep bij de rechtbank, tot de duur van de sluiting en het verhaal van de kosten daarvan op haar.
    
    2.6. Apeldoorn-Holland B.V. betoogt dat de rechtbank voor de duur van de sluiting ten onrechte bepalend heeft geacht dat de overlastsituatie zich al sinds 2005 zou hebben voorgedaan. Volgens haar heeft de rechtbank miskend dat het mogelijk was om, na verwijdering van de overlastplegende huurders, 'bona fide' huurders in de woning te huisvesten die geen overlast zouden veroorzaken, zodat het niet nodig was om de woning gedurende twaalf maanden gesloten te houden.
    
    2.6.1. De stelling van Apeldoorn-Holland B.V. dat de rechtbank voor de duur van de sluiting uitsluitend de duur van de overlast bepalend heeft geacht, berust op een onjuiste lezing van de uitspraak. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 mei 2005 in zaak nr. 200407569/1, terecht overwogen dat de duur van de sluiting primair moet worden bepaald door de ernst van de overlast en, in samenhang daarmee, de verwachting omtrent de tijd die nodig zal zijn om in het geval van drugsoverlast de loop van de klanten naar het pand eruit te halen en vervolgens een situatie te bereiken waarin de sluiting van het pand kan worden opgeheven zonder een te groot risico voor terugkeer van de overlast. Hierbij komt de burgemeester, gelet op de discretionaire aard van de in artikel 174a van de Gemeentewet neergelegde sluitingsbevoegdheid, een ruime mate van beoordelingsvrijheid toe.
    
    De burgemeester voert geen beleid met betrekking tot het sluiten van woningen. Hij heeft een sluiting van twaalf maanden noodzakelijk geacht om de rust in de omgeving, die als gevolg van de onder 2.2. vermelde langdurige en ernstige overlast was verstoord, te laten wederkeren. Deze periode is volgens hem nodig om de loop van drugsklanten en andere overlastveroorzakende bezoekers naar de woning eruit te halen. Daarbij heeft hij in aanmerking genomen dat de overlast vanaf 2005 structureel van aard is en dat Apeldoorn-Holland B.V. feitelijk niet in staat is gebleken deze overlast binnen korte termijn te beëindigen. Uit het proces-verbaal van bevindingen van 12 juni 2008 van een voormalig wijkagent blijkt dat er drugsdealers in en om het pand actief waren en dat de woning, die plaatselijke bekendheid had als de "witte villa", een grote aantrekkingskracht had op bezoekers van de naastgelegen dagopvang voor alcohol- en drugsverslaafden en op daklozen.
    
    Gezien de aard en de ernst van hetgeen aan de sluiting ten grondslag is gelegd en gezien het daarmee beoogde doel, te weten het definitief doorbreken van de gang naar de woning en de bekendheid van de woning in kringen van drugsdealers, drugsverslaafden, alcoholverslaafden en daklozen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de burgemeester een sluitingstermijn van twaalf maanden met het oog op de bescherming van de openbare orde noodzakelijk heeft mogen achten om de rust in de omgeving te laten wederkeren. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat, zoals ook de rechtbank terecht heeft overwogen, Apeldoorn-Holland B.V. niet aannemelijk heeft gemaakt dat met een kortere sluiting gevolgd door het huisvesten van nieuwe huurders hetzelfde doel kon worden bereikt.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.7. Apeldoorn-Holland B.V. betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de burgemeester bevoegd was om de kosten van het sluiten van de woning op haar te verhalen. Volgens Apeldoorn-Holland B.V. is kostenverhaal op haar niet mogelijk, aangezien zij geen overtreding heeft gepleegd.
    
    Indien de burgemeester wel bevoegd zou zijn tot kostenverhaal, heeft de rechtbank volgens Apeldoorn-Holland B.V. miskend dat de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel voor haar rekening behoren te komen. Hiertoe voert zij aan dat de burgemeester - in weerwil van zijn zorgplicht om overlastsituaties te voorkomen - zelf de probleemhuurders aan haar heeft aangeleverd en dat hij dan ook zelf maatregelen diende te nemen om de overlast als gevolg van de verslavingsproblematiek te verminderen. Voorts heeft de rechtbank volgens Apeldoorn-Holland B.V. miskend dat zij, hoewel zij veelvuldig in overleg was met de politie en regelmatig stappen heeft ondernomen om de overlast te verminderen, civielrechtelijk bezien geen effectief middel had om de huurders uit de woning te verwijderen.
    
    2.7.1. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 174a, vijfde lid, van de Gemeentewet blijkt dat de bepalingen over bestuursdwang van overeenkomstige toepassing zijn verklaard, omdat deze als zodanig niet direct op een besluit tot sluiting van toepassing zijn, aangezien geen sprake is van overtreding van een expliciete norm (Kamerstukken II, 24 699, nr. 3, blz. 10). Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de wetgever dus uitdrukkelijk de bedoeling gehad dat de burgemeester de kosten die voorvloeien uit de effectuering van het sluitingsbevel kan verhalen zonder dat een wettelijke norm is overtreden. Voorts heeft de burgemeester terecht Apeldoorn-Holland B.V. het kostenverhaal aangezegd, nu de verstoring van de openbare orde mede aan haar, als eigenaar en verhuurder van de woning, is toe te rekenen. Zij is verantwoordelijk voor het aangaan van huurovereenkomsten met de huurders van haar woningen. Het gedrag van de huurders komt daarmee tot op zekere hoogte voor haar risico. Zo beschouwd heeft Apeldoorn-Holland B.V. in haar hoedanigheid van verhuurder van de woningen de verstoring van de openbare orde laten ontstaan en voortduren, terwijl zij van deze verstoring op de hoogte was. Het betoog van Apeldoorn-Holland B.V. dat de burgemeester niet bevoegd was om de kosten van het sluiten van de woning op haar te verhalen, faalt derhalve.
    
    2.7.2. Ten aanzien van het betoog van Apeldoorn-Holland B.V. dat de kosten redelijkerwijze niet of niet geheel ten laste van haar behoren te komen, wordt overwogen dat de rechtbank in dit verband terecht aansluiting heeft gezocht bij de vaste rechtspraak van de Afdeling over kostenverhaal bij bestuursdwang (onder meer de uitspraak van 21 september 2005 in zaak nr. 200501988/1). Hieruit volgt dat, hoewel uitoefening van de sluitingsbevoegdheid en kostenverhaal als regel samengaan, het de burgemeester bij wijze van uitzondering vrij staat een besluit tot sluiting te nemen waarbij de kosten van het effectueren van die sluiting niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene komen. De burgemeester dient in dit kader alle betrokken belangen af te wegen. Voor het maken van een uitzondering kan aanleiding bestaan indien kan worden geoordeeld dat de aangeschrevene geen verwijt valt te maken ten aanzien van de ontstane situatie en indien bij het ongedaan maken van die situatie het algemeen belang in die mate is betrokken, dat moet worden geoordeeld dat de kosten in redelijkheid niet of niet geheel voor rekening van de aangeschrevene zouden moeten komen. Ook andere bijzondere omstandigheden kunnen de burgemeester nopen tot het geheel of gedeeltelijk afzien van het kostenverhaal.
    
    De Afdeling onderschrijft de overweging van de rechtbank dat niet kan worden geoordeeld dat Apeldoorn-Holland B.V. geen verwijt valt te maken van het ontstaan en voortduren van de verstoring van de openbare orde. Zoals overwogen onder 2.7.1. is zij als verhuurder tot op zekere hoogte verantwoordelijk voor de gedragingen van haar huurders. Anders dan Apeldoorn-Holland B.V. betoogt bestaat geen grond voor het oordeel dat de burgemeester dan wel de gemeente primair verantwoordelijk was voor de overlastgevende huurders. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze huurders van gemeentewege in de woning zijn gehuisvest dan wel dat zij verplicht was om met deze huurders een huurovereenkomst aan te gaan. De ter zitting overgelegde brief van 20 juli 2005 en machtiging van 22 juli 2005, waaruit blijkt dat de gemeente een bedrag ter hoogte van de huur inhield op een uitkering van een huurder ten behoeve van doorbetaling hiervan aan Apeldoorn-Holland B.V., werpt geen ander licht op de zaak. Hieruit blijkt niet meer dan dat Apeldoorn-Holland B.V. zelf, om de huurbetaling veilig te stellen, alleen een huurovereenkomst wilde aangaan als de huur op deze manier werd voldaan.
    
    Voorts blijkt uit het overgelegde gespreksverslag van 11 september 2007 tussen gemeenteambtenaren, de politie en Apeldoorn-Holland B.V. dat zij in ieder geval vanaf die datum op de hoogte was van de overlast die haar huurders en bezoekers van de woning veroorzaakten. Zij diende dan ook de nodige inspanningen te verrichten om aan deze overlast een einde te maken, hetgeen zij gelet op de steeds terugkerende overlastgevende gedragingen in onvoldoende mate heeft gedaan. Behoudens één geval eind mei 2008 is niet gebleken dat zij haar huurders schriftelijk of anderszins heeft gesommeerd zich als een goed huurder te gedragen. Dat het een juridisch moeilijk begaanbare weg is om een huurovereenkomst te beëindigen vanwege overlast, wat daar ook van zij, maakt niet dat Apeldoorn-Holland B.V. deze mogelijkheid niet ter beschikking stond. Voorts is niet gebleken dat zij maatregelen heeft getroffen om ongewenste bezoekers uit de woning te weren. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat niet is gebleken dat Apeldoorn-Holland B.V. zodanige inspanningen heeft verricht dat op grond daarvan kan worden geoordeeld dat haar geen verwijt kan worden gemaakt ten aanzien van het voortduren van de verstoring van de openbare orde. De burgemeester heeft in redelijkheid de kosten van het effectueren van het sluitingsbevel op Apeldoorn-Holland B.V. kunnen verhalen. Het betoog van Apeldoorn-Holland B.V. faalt.
    
    2.8. Het hoger beroep van Apeldoorn-Holland B.V. is ongegrond.
    
    2.9. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Klein
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 oktober 2010.
    
    176-611.