ECLI:NL:RVS:2009:BJ2645, Raad van State, 15-07-2009, 200805796/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 juni 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag, het sorteren/zeven en mengen van kolen, de op- en overslag en het zeven van bestratingsmateriaal en de op- en overslag van halfverhardingsmaterialen op het perceel aan de [locatie] te Boxtel. Dit besluit is op 16 juni 2008 ter inzage gelegd.

200805796/1/M1.
      Datum uitspraak: 15 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bosch Rexroth B.V., gevestigd te Boxtel,
      2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Autobedrijf Boseind B.V., gevestigd te Boxtel,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 juni 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de op- en overslag, het sorteren/zeven en mengen van kolen, de op- en overslag en het zeven van bestratingsmateriaal en de op- en overslag van halfverhardingsmaterialen op het perceel aan de [locatie] te Boxtel. Dit besluit is op 16 juni 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bosch Rexroth B.V. (hierna: Rexroth) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2008, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Autobedrijf Boseind B.V. (hierna: Boseind) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 juli 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Rexroth en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juni 2009, waar Rexroth, vertegenwoordigd door ing. P.A.G. van der Vleuten en G.W. Roerdinkholder, en het college, vertegenwoordigd door R.M. de Groot, werkzaam bij de provincie, en ing. P. Appels, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft Rexroth haar beroep ingetrokken voor zover dat betrekking heeft op het akoestisch rapport bij de aanvraag.
    
    Overgangsrecht
    
    2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding.
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Akoestisch rapport
    
    2.4. Boseind stelt dat in het akoestisch rapport bij de aanvraag het door een loader laden van vrachtwagens met kolen in de avond- en nachtperiode niet akoestisch is beoordeeld.
    
    2.4.1. Het college stelt dat het laden van vrachtwagens in de avond- en nachtperiode is berekend en gemodelleerd in het akoestisch rapport en derhalve ook is beoordeeld.
    
    2.4.2. Bij de aanvraag is een akoestisch rapport gevoegd van Van Grinsven advies van maart 2004 (hierna: het akoestisch rapport). Uit het deskundigenbericht volgt dat de activiteit van het laden van vrachtwagens in de avond- en nachtperiode in het akoestisch rapport op een juiste wijze is meegenomen in de berekening van te verwachten geluidbelasting vanwege de inrichting. Het beroep van Boseind faalt in zoverre.
    
    Externe veiligheid
    
    2.5. Rexroth en Boseind betogen dat bij het verlenen van de vergunning ten onrechte onvoldoende aandacht is besteed aan externe veiligheid. Met name het gevaar van warmtestraling en stofexplosies zouden door het college onvoldoende zijn beschouwd.
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat gelet op de compartimentering op het opslagterrein, de betonnen afscheiding op de grens van de inrichting en de relatief geringe hoeveelheid opgeslagen kolen warmtestraling niet of nauwelijks aan de orde is. Ook de kans op brandoverslag acht het college op grond van deze omstandigheden nihil.
    
    Ten aanzien van stofexplosies stelt het college dat het geen aanleiding ziet om ter zake voorschriften te stellen, nu vergunninghoudster zich reeds dient te houden aan de ATEX-richtlijnen. Het college stelt dat het gelet op de impact die een stofexplosie buiten de inrichting zal hebben, niet nodig is om in aanvulling op de ATEX-richtlijnen nog voorschriften te stellen.
    
    2.5.2. Uit het deskundigenbericht volgt dat, gelet op de op de perceelsgrens aanwezige betonnen afscheiding en de op het opslagterrein aanwezige compartimentering, niet hoeft te worden gevreesd voor brandoverslag. De beroepen van Rexroth en Boseind falen in zoverre.
    
    2.5.3. Uit de stukken blijkt dat vanwege de vergunde activiteiten condities kunnen ontstaan die leiden tot een stofexplosie. Hierbij is met name van belang dat in de inrichting kolenstof wordt opgeslagen in silo's en in zogenoemde bigbags, die volgens het deskundigenbericht in een loods worden geplaatst. In het deskundigenbericht is vermeld dat het op grond van het aantal silo's, de inhoud van de silo's en de situering ten opzichte van belendingen, niet uitgesloten kan worden geacht dat de effectafstand van stofexplosies tot buiten de inrichting reikt. Dat [vergunninghoudster] zich dient te houden aan regelgeving die is opgesteld met het oog op de bescherming van werknemers tegen de gevaren van explosies, staat los van de verplichting op grond van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer om bij vergunningverlening krachtens die wet in het belang van een hoog niveau van bescherming van het milieu de voorschriften aan de vergunning te verbinden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Om te kunnen vaststellen of en welke voorschriften nodig zijn, had het college onderzoek moeten doen naar de gevolgen van een eventuele stofexplosie, hetgeen het college evenwel heeft nagelaten. Het college heeft in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. De beroepen van Rexroth en Boseind slagen.
    
    Stofhinder
    
    2.6. Rexroth en Boseind betogen dat de immissie van grof stof bij hen ten onrechte niet is onderzocht bij het verlenen van de vergunning. Volgens hen is de hinder als gevolg van de immissie van grof stof bij hen in de bestaande situatie al zodanig van omvang dat de verleende vergunning geweigerd had moeten worden.
    
    2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat het op basis van een indeling van kolen in stuifklasse S5 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (hierna: NeR) maatregelen ter voorkoming van de verspreiding van grof stof heeft voorgeschreven, voor zover die maatregelen niet al in de aanvraag waren opgenomen. Door de kolen te bevochtigen vallen deze volgens het college in stuifklasse S5 en hoeft niet te worden uitgegaan van de stuifklassen S2 en S4. Het college stelt zich daarbij te baseren op het TNO-rapport "Voorstel voor het gebruik van emissiefactoren van stof bij de op- en overslag van stortgoederen en emissiefactoren voor fijn stof", rapportnummer 84/211, van 15 januari 1985 (hierna: het TNO-rapport).
    
    2.6.2. De Afdeling overweegt dat een beoordelingskader voor de immissie van stof niet bestaat. Het college heeft bij de beoordeling van het aspect stofhinder paragraaf 3.8.1 van de NeR tot uitgangspunt genomen. De NeR is vermeld in tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten en als zodanig aangewezen als document waarmee het bevoegd gezag rekening moet houden bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken. In paragraaf 4.6 van de NeR zijn kolen ingedeeld in de stuifklassen S2 (sterk stuifgevoelig, wel bevochtigbaar) of S4 (licht stuifgevoelig, wel bevochtigbaar). De uiteindelijke indeling in één van deze twee klassen zal mede afhankelijk zijn van het formaat van de kolen. In de aanvraag is niet vastgelegd hoe groot de kolen zijn die in de onderhavige inrichting worden opgeslagen. Ook het bestreden besluit legt in zoverre geen beperkingen op, zodat ervan moet worden uitgegaan dat in de onderhavige inrichting zowel kolen die vallen onder stuifklasse S2 als kolen die vallen onder stuifklasse S4, mogen worden opgeslagen. Het college heeft de kolen, in afwijking van paragraaf 4.6 van de NeR, ingedeeld in stuifklasse S5 (nauwelijk of niet stuifgevoelig) als bedoeld in paragraaf 3.8.1 van de NeR, nu die kolen volgens het college ingevolge vergunningvoorschrift 10.5.5 bevochtigd moeten worden als de weersomstandigheden daartoe aanleiding geven. In voorschrift 10.5.5 is evenwel bepaald dat bij de opslag van kolen één van de volgende maatregelen in acht dient te worden genomen: de vakken waarin de stoffen worden opgeslagen worden aan ten minste drie zijden omgeven door keerwanden; de stoffen worden volledig afgedekt en beschermd tegen opwaaien; indien de weersomstandigheden zichtbare stofverspreiding veroorzaken worden de stoffen bevochtigd. Nu dit voorschrift niet de verplichting oplegt om kolen te bevochtigen doch ook voor andere, in dat voorschrift genoemde maatregelen mag worden gekozen en nu voorts de in dit voorschrift bedoelde bevochtiging niet constant hoeft plaats te vinden, valt niet in te zien waarom de kolen op grond van de door het college gegeven redenering, in afwijking van de in paragraaf 4.6 van de NeR aangegeven indeling van kolen, in stuifklasse S5 zouden mogen worden ingedeeld.
    
    Voorts is in bijlage 2 bij de aanvraag vermeld dat incidenteel ook kolenstof in bigbags op pallets in de inrichting wordt opgeslagen. Uit het deskundigenbericht volgt dat kolenstof dient te worden ingedeeld in de stuifklasse S2. Ofschoon in bijlage 4 van de aanvraag is vermeld dat de kolenstof in de silo's wordt bevochtigd, heeft het college niet gemotiveerd waarom geen maatregelen ter voorkoming van de emissie van stof nodig zijn wanneer de kolenstof zich in bigbags bevindt. Daarbij is van belang dat in de aanvraag niet is beschreven waar en onder welke omstandigheden deze bigbags binnen de inrichting worden opgeslagen.
    
    Gezien het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat het zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikende bescherming bieden tegen stofhinder. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering.
    
    De beroepen van Rexroth en Boseind slagen.
    
    Luchtkwaliteit
    
    2.7. Rexroth en Boseind stellen dat het onderzoek naar de luchtkwaliteit onzorgvuldig is uitgevoerd.
    
    Zij stellen dat de activiteit van het laden van vrachtwagens in de avond- en nachtperiode niet is betrokken bij de berekeningen van de luchtkwaliteit.
    
    Rexroth en Boseind stellen voorts dat, nu in aangepaste berekeningen van de luchtkwaliteit is uitgegaan van 4,5 uur in plaats van 12 uur zeven per dag bij een gelijkblijvende maximale hoeveelheid gezeefd materiaal, de optredende concentraties van zwevende deeltjes (PM10) worden onderschat.
    
    Verder is het college volgens hen bij het bepalen van de aanwezige achtergrondconcentratie ten onrechte uitgegaan van een achtergrondconcentratie die het resultaat is van het middelen van alle bronnen in een gebied van een vierkante kilometer, zodat nabij een lokale bron een hogere achtergrondconcentratie kan voorkomen dan waarvan bij de berekeningen is uitgegaan.
    
    Ten aanzien van de bijdrage van de inrichting aan de optredende concentratie zwevende deeltjes betogen Rexroth en Boseind onder meer dat er bij de berekeningen van de luchtkwaliteit ten onrechte vanuit is gegaan dat kolen vallen onder stuifklasse S5. Volgens hen heeft het college op geen enkele wijze onderbouwd of aannemelijk gemaakt waarom van de in paragraaf 4.6 van de NeR aangegeven indeling zou mogen worden afgeweken.
    
    2.7.1. Het laden van de vrachtwagens is volgens het college betrokken bij de berekeningen van de luchtkwaliteit. Het college stelt voorts dat de jaarcapaciteit van het zeven geen aanpassing behoeft, nu deze capaciteit ook bij een zeeftijd van 4,5 uur per dag kan worden gerealiseerd.
    
    Ten aanzien van de achtergrondconcentratie stelt het college dat in de gebruikte modellen voor de berekening van de luchtkwaliteit wordt uitgegaan van concentratiekaarten voor de bepaling daarvan.
    
    Ten aanzien van de indeling van kolen in stuifklasse S5 betoogt het college dat op grond van het TNO-rapport van de indeling van kolen in die stuifklasse mag worden uitgegaan, nu de kolen dienen te worden bevochtigd indien weersomstandigheden daartoe aanleiding geven.
    
    2.7.2. Uit de Notitie onderzoek luchtkwaliteit van 23 maart 2007, kenmerk LG-06-0076, blijkt dat de activiteit van het overslaan van kolen is betrokken in de berekeningen. De periode(n) binnen een etmaal waarin deze activiteiten plaatsvinden, doet voor de toetsing aan de wettelijke grenswaarden voor zwevende deeltjes niet ter zake, nu die grenswaarden een etmaalgemiddelde en een jaargemiddelde waarde betreffen. De beroepen van Rexroth en Boseind falen in zoverre.
    
    2.7.3. Naar aanleiding van bedenkingen over de bedrijfstijd van de zeefinstallatie heeft het college nieuwe luchtkwaliteitsberekeningen verricht, die zijn neergelegd in de Notitie luchtkwaliteitsonderzoek van 25 maart 2008, kenmerk LG-08-0127). Bij die berekeningen is uitgegaan van een bedrijfstijd van de zeefinstallatie van 4,5 uur per dag in plaats van 12 uur per dag, waarvan was uitgegaan in de Notitie onderzoek luchtkwaliteit van 23 maart 2007, kenmerk LG-06-0076. Uit het deskundigenbericht volgt dat de capaciteit van de in de inrichting aanwezige zeefinstallatie zodanig is dat de gewenste hoeveelheid te zeven kolen in alle gevallen kan worden gezeefd binnen de bedrijfstijd van 4,5 uur per dag. Het college hoefde bij de berekeningen derhalve niet van een andere jaarcapaciteit uit te gaan. In de notitie van 25 maart 2008 is volgens het deskundigenbericht ten onrechte aangenomen dat de emissie van zwevende deeltjes veroorzaakt door het zeven, uitgedrukt in kg/uur, ongewijzigd blijft ten opzichte van de notitie van 23 maart 2007, waarin de emissiewaarde, uitgedrukt in kg/sec, was afgeleid uit een kental voor de emissie per ton gezeefd product. Volgens het deskundigenbericht zal, nu dezelfde hoeveelheid kolen in een kortere periode gezeefd wordt, de emissie per uur evenredig toenemen. Ofschoon de emissie zwevende deeltjes per uur als gevolg van het zeven in de notitie van 25 maart 2008 wordt onderschat, is dit voor de toetsing aan de wettelijke grenswaarden voor zwevende deeltjes, die zijn geformuleerd als een jaargemiddelde en een etmaalgemiddelde waarde, uitgedrukt in microgram/m3, niet van belang, nu de totale emissie van zwevende deeltjes per jaar (en daaruit afgeleid: per etmaal) niet anders zal zijn als gevolg van de kortere bedrijfstijd van de zeefinstallatie. De beroepen van Rexroth en Boseind falen in zoverre derhalve.
    
    2.7.4. Ingevolge artikel 66, aanhef en onder a en b, van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (hierna: de Regeling), voor zover hier van belang, maakt de Minister vóór 15 maart van ieder kalenderjaar bekend:
    
    a. een overzicht van de grootschalige concentratiegegevens van zwevende deeltjes van het voorafgaande kalenderjaar;
    
    b. een overzicht van de prognoses van de grootschalige concentratiegegevens van zwevende deeltjes van het tiende kalenderjaar, volgend op het voorafgaande kalenderjaar en van de jaren 2010 en 2020.
    
    Ingevolge artikel 67, eerste lid, maken bestuursorganen bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht gebruik van de gegevens, bedoeld in artikel 66.
    
    2.7.5. Uit artikel 67 van de Regeling kan worden afgeleid dat bij het bepalen van de achtergrondconcentratie gebruik mag worden gemaakt van de grootschalige concentratiegegevens als bedoeld in artikel 66 van de Regeling. Het college was gezien het vorenstaande niet gehouden de achtergrondconcentratie op de door Rexroth en Boseind gewenste wijze te bepalen. Hun beroepen falen in zoverre.
    
    2.7.6. Uit het deskundigenbericht volgt dat het college bij het berekenen van de bijdrage van de inrichting aan de concentratie zwevende deeltjes in de lucht is uitgegaan van een emissie per ton kolen die is gebaseerd op de indeling van kolen in stuifklasse S5 als bedoeld in paragraaf 3.8.1 van de NeR. Zoals hiervoor reeds is overwogen, valt niet in te zien waarom de kolen op grond van de door het college gegeven redenering, in afwijking van de in paragraaf 4.6 van de NeR aangegeven indeling van kolen, in stuifklasse S5 zouden mogen worden ingedeeld. Nu voorts geen maatregelen zijn voorgeschreven ten aanzien van de opslag van kolenstof in bigbags en, zoals hiervoor overwogen, ook in de aanvraag niet is beschreven waar en onder welke omstandigheden deze bigbags binnen de inrichting worden opgeslagen, heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat deze activiteit niet betrokken hoefde te worden bij de berekening van de bijdrage van de inrichting aan de concentratie zwevende deeltjes in de lucht.
    
    Gezien het vorenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat de in voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden voor zwevende deeltjes niet zullen worden overschreden en dat zij derhalve ingevolge artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de bevoegdheid tot vergunningverlening konden uitoefenen. Het besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering. De beroepen van Rexroth en Boseind slagen.
    
    Conclusie
    
    2.8. De beroepen zijn gegrond. Het besluit van 6 juni 2008 komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    Proceskosten
    
    2.9. Het college dient ten aanzien van Rexroth op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van Boseind is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 6 juni 2008, kenmerk 1419561;
    
    III. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant tot vergoeding van bij Bosch Rexroth B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 533,09 (zegge: vijfhonderddrieëndertig euro en negen cent); het dient door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan Bosch Rexroth B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor Bosch Rexroth B.V. en € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) voor Autobedrijf Boseind B.V. vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Lap
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2009
    
    288.