ECLI:NL:RVS:2021:388, Raad van State, 24-02-2021, 202002822/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Renkum aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het aanplanten van bomen, hagen en struweel op de agrarische percelen langs de Geelkerkenkamp, Benedendorpseweg en Van der Toulon van der Koogweg in Oosterbeek. Het college heeft aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het aanplanten van 9 loofbomen, 4 fruitbomen, een struweel en een gebiedseigen haag op de percelen. De Vereniging is bang dat door die aanplant afbreuk wordt gedaan aan het landschap dat zich volgens haar kenmerkt door zijn openheid en zichtlijnen.

202002822/1/R4.
    Datum uitspraak: 24 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    1.    de Vereniging Vijf Dorpen in 't Groen (hierna: de Vereniging), gevestigd te Doorwerth, gemeente Renkum,
    2.    [appellant sub 2], wonend te Oosterbeek, gemeente Renkum,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 3 april 2020 in zaak nr. 19/2237 in het geding tussen:
    de Vereniging
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Renkum (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 september 2018 heeft het college aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het aanplanten van bomen, hagen en struweel op de agrarische percelen langs de Geelkerkenkamp, Benedendorpseweg en Van der Toulon van der Koogweg in Oosterbeek (hierna: de percelen).
    Bij besluit van 20 maart 2019 heeft het college het door de Vereniging daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 april 2020 heeft de rechtbank het door de Vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Vereniging hoger beroep ingesteld.
    Het college en [appellant sub 2] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant sub 2] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Vereniging heeft een zienswijze op het incidenteel hoger beroep naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 december 2020, waar De Vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. W. Leistra en mr. A. Neijenhuis, beiden advocaat in Arnhem, het college, vertegenwoordigd door mr. M.M.A.E. Vermeulen en Ing. A. Ruiter, en [appellant sub 2], bijgestaan door mr. I.E. Nauta, advocaat in Deventer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De in deze uitspraak genoemde wettelijke bepalingen en planregels staan opgenomen in een bijlage en maken onderdeel uit van deze uitspraak.
    2.    Het college heeft aan [appellant sub 2] een omgevingsvergunning verleend voor het aanplanten van 9 loofbomen, 4 fruitbomen, een struweel en een gebiedseigen haag op de percelen. De Vereniging is bang dat door die aanplant afbreuk wordt gedaan aan het landschap dat zich volgens haar kenmerkt door zijn openheid en zichtlijnen.
    Belanghebbende
    3.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Vereniging belanghebbende is bij het besluit van 13 september 2018. Volgens [appellant sub 2] is de statutaire doelstelling van de Vereniging, namelijk het behouden en bevorderen van een zo gunstig mogelijk woon- en leefmilieu in de gemeente Renkum, onvoldoende concreet en te algemeen om aan te nemen dat de Vereniging door het besluit van 13 september 2018 geraakt wordt in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Ook voert [appellant sub 2] aan dat dit besluit geen afbreuk doet aan het woon- en leefmilieu, gelet op de omvang van het perceel waarop de bomen, het struweel en de haag geplant worden.
    3.1.    Artikel 2 van de statuten van de vereniging luidt:
    "Het doel van de vereniging is het in de gemeente Renkum behouden, resp. bevorderen van een zo gunstig mogelijk woon- en leefmilieu; het in de gemeente Renkum behouden van het voor de zuidelijke Veluwezoom zo specifieke natuurschoon, het dorpskarakter en alles wat daarmee in de ruimste zin verband houdt."
    3.2.    De percelen liggen binnen de territoriale begrenzing van de statutaire doelstelling van de Vereniging. Teneinde haar statutaire doelstelling te bereiken, verricht de Vereniging naast het voeren van procedures ook feitelijke werkzaamheden in de zin van artikel 1:2, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De Vereniging heeft in haar zienswijze op het incidenteel hoger beroep toegelicht dat zij onder meer "groene adviezen" geeft aan eigenaren, bestuur en andere belanghebbenden en dat zij meedenkt met het gemeentelijk bestuur indien de Verenigingsdoelstellingen in de knel komen door mogelijke toekomstige besluiten. Dit blijkt ook uit het overgelegde jaarverslag van de Vereniging. Daaruit blijkt ook dat zij aandacht besteedt aan het behoud van zichtlijnen. Gelet op haar statutaire doelstelling en haar feitelijke werkzaamheden heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat de Vereniging een rechtstreeks bij het besluit van 13 september 2018 betrokken belang behartigt. Daarbij is van belang dat ook door het planten van enkele bomen het karakter van het gebied kan worden aangetast. De Vereniging is dan ook belanghebbende. Voor een vereniging of stichting met een ideële doelstelling geldt het belang dat zij zich tot doel stelt als het "eigen" belang. Indien in de statuten een als algemeen belang aan te merken doelstelling is opgenomen, betekent dit dat de vereniging of stichting in rechte voor dat belang kan opkomen. Indien zij door het besluit in dat belang wordt geraakt is ze belanghebbende. De rechtspraak van de Afdeling over gevolgen van enige betekenis mist hier toepassing.
        Het betoog faalt.
    Strijd met het bestemmingsplan
    4.    De Vereniging betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omgevingsvergunning voor het aanplanten van bomen, hagen en struwelen niet verleend had mogen worden vanwege strijd met de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" die het perceel op grond van het bestemmingsplan "Oosterbeek-Zuid 2016" (hierna: het bestemmingsplan) heeft. Daarnaast is de omgevingsvergunning ook in strijd met het in artikel 4.5.3 van de planregels opgenomen toetsingskader, aldus de Vereniging.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat de aanvraag overeenkomstig de bestemming is als de landschapswaarden verder worden ontwikkeld. Dat is gelet op artikel 1.78 van de planregels het geval als kleinschalige (aan het hoofdgebruik ondergeschikte) bosschages, solitaire bomen of struiken op agrarisch percelen worden toegestaan of hagen langs agrarische percelen of enkele bomen langs of tussen de agrarische percelen worden toegestaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het planten van de bomen, hagen en struwelen hiermee in overeenstemming is.
        De rechtbank heeft daarnaast terecht overwogen dat ook de openheid wordt behouden. De openheid wordt niet aangetast bij enkele solitaire bomen of een boomgroep en afscheidende lage inheemse hagen. In het bij de vergunning behorende inrichtingsplan staat ingetekend waar de aangevraagde bomen en hagen zullen worden aangeplant. Daaruit blijkt dat de aanvraag past binnen het in artikel 1.94 van de planvoorschriften opgenomen maximale aantal van 5 bomen per hectare.   
        De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat uit artikel 1.43 van de planvoorschriften blijkt dat de cultuurhistorische waarden onder andere worden bepaald door het (historische) agrarische gebruik van de gronden, de daarbij passende landschapselementen en de open zichtlijnen van deze gronden, bijvoorbeeld vanuit het hoger gelegen park Bato’s Wijk in de richting van de uiterwaarden. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat die waarden niet worden aangetast door het planten van enkele bomen. Daarbij is van belang dat er geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat er gelet op de cultuurhistorische waarden van de percelen geen enkele ruimte is voor bomen. Dat de Vereniging onder verwijzing naar de cultuurhistorische visie van J.A.J. Vervloet van 20 januari 2015 een andere waarde aan het perceel toekent, is onvoldoende voor een ander oordeel. In dat kader heeft de rechtbank terecht overwogen dat er tussen partijen verschil van inzicht is over de waarden van het betrokken gebied en in hoeverre de aanplant die waarden aantast, maar dat deze discussie door de systematiek van het bestemmingsplan voor een groot deel niet van doorslaggevend belang is. In het bestemmingsplan is namelijk al gedetailleerd weergegeven wat de waarden ter plaatse zijn en wanneer deze worden aangetast. Daarmee is de discussie over de aanwezige waarden en in hoeverre die worden aangetast, bij het vaststellen van het bestemmingsplan al beslecht. Daar komt nog bij dat er in de directe omgeving van de percelen al veel bomen en ander groen en bebouwing aanwezig zijn. De rechtbank heeft verder terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat door de aanplant van het groen de morfologie ter plaatse wordt aangetast.
    4.2.    Over de criteria van artikel 4.5.3 van de planregels overweegt de Afdeling als volgt.
        Het eerste criterium van deze planregel houdt in dat de werken en/of werkzaamheden, waarop de vergunning betrekking heeft, noodzakelijk zijn voor een doelmatig gebruik van de gronden overeenkomstig hun (mede) bestemming. De term "noodzakelijk" is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. Anders dan de Vereniging heeft aangevoerd, heeft de rechtbank die term terecht niet zo uitgelegd dat een vergunning alleen verleend zou kunnen worden als anders het gebruik van gronden overeenkomstig de bestemming niet mogelijk is. Daarbij heeft de rechtbank terecht van belang geacht dat de bestemming veelsoortig gebruik omvat en dat werken of werkzaamheden nooit of bijna nooit noodzakelijk voor al dat gebruik zijn. De door de Vereniging gewenste beperkte uitleg zou dan ook betekenen dat zo goed als nooit een vergunning voor werken of werkzaamheden zou kunnen worden verleend. Dit terwijl de planwetgever nou juist de mogelijkheid heeft opgenomen om een vergunning te verlenen voor werken en werkzaamheden. Ook de toelichting bij het bestemmingsplan biedt geen grond voor een dergelijke beperkte uitleg. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de term "noodzakelijk" zo moet worden begrepen, dat de werken of werkzaamheden moeten strekken ter bevordering van gebruik van de gronden overeenkomstig hun bestemming. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat daaraan wordt voldaan.   
    4.3.    Het tweede criterium van artikel 4.5.3 van de planregels houdt in dat er geen blijvende onevenredige aantasting plaatsvindt van de cultuurhistorische- en landschapswaarden, de openheid en morfologie van de gronden. Gelet op wat hiervoor over de bestemming is overwogen en het beperkte aantal bomen en struiken dat zal worden geplant, heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat zich een blijvende onevenredige aantasting voordoet.
    4.4.    Het derde criterium van artikel 4.5.3 van de planregels houdt in dat ten hoogste 3 bomen tot totaal maximaal 5 bomen per hectare en/of erf- of perceel scheidende lage inheemse hagen tot maximaal 1 meter hoog zijn toegestaan. Aan deze maximum aantallen wordt met de aan te planten bomen voldaan.
    4.5.    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de aanvraag voldoet aan de bestemming en de in artikel 4.5.3 van de planregels opgenomen cumulatieve criteria voor het verlenen van een omgevingsvergunning.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    5.    Het hoger beroep van de Vereniging en het incidenteel hoger beroep van [appellant sub 2] zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
    457-974.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht luidt:
    "1 Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    2 […]
    3 Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen."
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet Algemene bepalingen omgevingsrecht luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald."
    Artikel 2.11, eerste lid, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, waaromtrent regels zijn gesteld in een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien het werk of de werkzaamheid daarmee in strijd is of in strijd is met de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening."
    Planregels bestemmingsplan Oosterbeek-Zuid 2016
    Artikel 4.1 van de planregels luidt:
    "De voor 'Agrarisch met waarden - Landschap' aangewezen gronden zijn als volgt bestemd:
    a. de uitoefening van agrarisch gebruik;
    […]
    c. de bescherming, behoud en verdere ontwikkeling (gericht op de versterking) van de cultuurhistorische waarden, landschapswaarden, de openheid (o.a. doorzichten / zichtlijnen) en morfologie (o.a. hoogteverschillen) en met dien verstande dat dit niet geldt ter plaatse van een bouwvlak en dit ook niet geldt binnen de aanduiding 'weg' uitsluitend ter plaatse van Geelkerkenkamp 18a-20;
    […]"
    Artikel 4.5.1 luidt:
    "Het is verboden om, voor zover gelegen buiten het bouwvlak, zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden de volgende andere werken of werkzaamheden uit te voeren:
    […]
    d. het aanplanten of laten groeien van bomen en struiken en (inheemse) hagen (niet zijnde agrarische gewassen, met uitzondering van fruitbomen en druivenstruiken; zijnde houtige planten), met dien verstande dat dit niet geldt binnen de aanduiding 'fruitteelt' voor zover het het planten of laten groeien van fruitbomen betreft;"
    Artikel 4.5.3 luidt:
    "De in lid 4.5.1 genoemde omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden kan slechts worden verleend voor zover:
    a. de werken en/of werkzaamheden, waarop de vergunning betrekking heeft, noodzakelijk zijn voor een doelmatig gebruik van de gronden overeenkomstig hun (mede) bestemming;
    b. geen blijvende onevenredige aantasting plaatsvindt van de cultuurhistorische- en landschapswaarden, de openheid en morfologie van de gronden en hieraan door het stellen van voorwaarden niet of onvoldoende tegemoet kan worden gekomen; dan wel wanneer de activiteit juist een verbetering betreft van de cultuurhistorische- en landschapswaarden, de openheid en morfologie van de gronden. Bij het verzoek om de activiteiten toe te staan kan verlangd worden dat ter onderbouwing hiervan een landschapsplan dan wel een inrichtingsplan overlegd dient te worden;
    c. het een omgevingsvergunning als bedoeld in lid 4.5.1 onder d., qua openheid, betreft en het gaat om (zie het begrip openheid): enkele solitaire bomen of boomgroepen, bestaande uit ten hoogste 3 bomen tot totaal maximaal 5 bomen per hectare en/of erf- of perceelscheidende lage inheemse hagen tot maximaal 1 meter hoog.
    Artikel 1 luidt:
    "In deze regels wordt verstaan onder:
    […]
    1.43 cultuurhistorische waarden:
    de aan een gebied en/of bouwwerk toegekende waarden, gekenmerkt door het beeld dat is ontstaan door het gebruik dat de mens in de loop van de geschiedenis heeft gemaakt van dat gebied (waaronder de ontstaansgeschiedenis van het dorp) of bouwwerk, zoals dat in uitdrukking komt in de beplanting, het beplantingspatroon, slotenpatroon of de architectuur. Onder cultuurhistorische waarden worden mede verstaan de archeologische waarden en monumenten.
    […]
    1.78 landschapswaarde(n):
    de aan een gebied toegekende waarde(n), gekenmerkt door het waarneembare deel van het aardoppervlak, die wordt bepaald door de onderlinge samenhang en beïnvloeding van de levende en niet-levende natuur (met inbegrip van de mens). Feitelijk gaat het bij landschapswaarden binnen een bepaalde bestemming om afwijkende landschappelijke elementen binnen een hoofdgebruik / hoofdbestemming. Dus de landschapswaarden van een 'bos' zijn ook de (ondergeschikte) open ruimtes (de openheid) in het bos of de (ondergeschikte) waterpartijen, morfologie en dergelijke. Dit geldt ook voor een park. Bij een 'park' is dat ook de samenhang tussen bosschages, open ruimte, agrarische delen, waterpartijen, solitaire bomen maar ook (kleinschalige) bebouwde elementen. Bij 'agrarische percelen' zijn dat vaak kleinschalige (aan het hoofdgebruik ondergeschikte) bosschages, solitaire bomen of struiken, waterpartijen, hagen langs agrarische percelen of enkele bomen langs / tussen de agrarische percelen. Het kan dan ook gaan om de openheid en/of morfologie. Bij agrarische percelen in de uiterwaarden kan bijvoorbeeld gedacht worden aan knotwilgen langs agrarische percelen, of (meidoorn)hagen, smalle slootjes of poelen in een agrarische perceel. Het gaat er om dat deze elementen zeer duidelijk ondergeschikt zijn aan het hoofdgebruik / de hoofdbestemming. Deze landschappelijke elementen zijn namelijk (vaak) niet (goed) als zelfstandige functie te bestemmen.
    […]
    1.87 morfologie:
    de vorm (structuur) van het landschap. Hieronder wordt ook aanwezige het hoogteverschil (niet zijnde een kleinschalig lokaal verschil in decimeters, maar de grote lijnen van het hoogteverschil) in het gehele landschap, waarvoor dit geldt, verstaan.
    […]
    1.94 openheid:
    er is sprake van openheid van het landschap wanneer er over een bepaald groot oppervlak geen visuele barrières zijn zoals huizen, bouwwerken en bomen (bosschages). Openheid houdt in dat het betreffende terrein in hoofdzaak open is, dat wil zeggen onbebouwd (met bouwwerken) en onbegroeid met bomen of heesters. Openheid houdt niet per definitie in dat enkele landschapselementen (zie het begrip 'landschapswaarden') de openheid teniet doen. Passend zijn enkele solitaire bomen of een boomgroep, bestaande uit ten hoogste 3 bomen tot totaal maximaal 5 bomen per hectare en/of erf- of perceelscheidende lage inheemse hagen tot maximaal 1 meter hoog. Openheid in combinatie met agrarisch gebruik houdt in dat agrarische (akkerbouw) gewassen wel zijn toegestaan.
    […]"