ECLI:NL:RVS:2003:AN9718, Raad van State, 10-12-2003, 200301783/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2002, kenmerk U2002/M1543/AA, heeft verweerder krachtens artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht appellante lasten onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van de voorschriften 4.1, 4.2, 4.5, 4.8, 4.9, 4.11, 4.14, 5.3, 5.4, 5.7, 5.8 juncto 5.9, 5.11 en 6.1, verbonden aan de aan haar bij besluit van 18 november 1994 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een groothandel in epoxy grindvloeren aan de [locatie] te [plaats].

200301783/1.
      Datum uitspraak: 10 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Poxy Vloeren Benelux B.V.", gevestigd te Rotterdam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juli 2002, kenmerk U2002/M1543/AA, heeft verweerder krachtens artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht appellante lasten onder dwangsom opgelegd in verband met overtreding van de voorschriften 4.1, 4.2, 4.5, 4.8, 4.9, 4.11, 4.14, 5.3, 5.4, 5.7, 5.8 juncto 5.9, 5.11 en 6.1, verbonden aan de aan haar bij besluit van 18 november 1994 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor het oprichten en in werking hebben van een groothandel in epoxy grindvloeren aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 17 december 2002, kenmerk U2002/2674A/YS, heeft verweerder het besluit van 23 juli 2002 ingetrokken en appellante wederom krachtens artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht lasten onder dwangsom opgelegd. Dit in verband met overtreding van de voorschriften 4.2, 4.5, 4.8, 4.9, 4.14 juncto 4.15 en 5.7. Voorts zijn preventieve lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot de voorschriften 4.1, 4.11 en 5.8 juncto 5.9.
    
    Bij besluit van 13 maart 2003 heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 maart 2003, bij de rechtbank Rotterdam ingekomen op 17 maart 2003, beroep ingesteld.
      De rechtbank Rotterdam heeft de brief ter behandeling doorgezonden aan de Raad van State, waar deze is ingekomen op 21 maart 2003. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 28 april 2003 en 10 juli 2003.
    
    
    Bij brief van 9 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door B.M.R.D. Menting en A.J. Stoopendaal, gemachtigden, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante voert aan dat zij niet als houdster van de vergunning van 18 november 1994 kan worden aangemerkt. Naar haar mening is zij niet de rechtsopvolger van Poxy Grindvloer Nederland b.v., aan welke rechtspersoon de vergunning in 1994 is verleend. Voorts wijst appellante erop dat verweerder haar bij brieven van 23 april 2003 en 8 mei 2003 heeft meegedeeld dat zij een nieuwe milieuvergunning diende aan te vragen om de door haar verzochte bouwvergunning te kunnen krijgen.
    
    2.1.1.    Verweerder betoogt dat hem uit informatie van de Kamer van Koophandel is gebleken dat sinds 14 maart 2001 de directie van het bedrijf in dezelfde handen heeft berust. Hij heeft appellante bericht dat een aanvraag om milieuvergunning ingediend moest worden, omdat de op 19 februari 2003 ingediende bouwaanvraag op andere kluizen zag dan die, welke aanwezig dienen te zijn op grond van de milieuvergunning van 18 november 1994. Na aanpassing van de aanvraag, zodanig dat deze wel in overeenstemming is met voormelde vergunning, heeft verweerder de bouwvergunning bij besluit van 22 juli 2003 verleend.
    
    2.1.2.    Ingevolge artikel 8:20, eerste lid, van de Wet milieubeheer geldt een voor een inrichting verleende vergunning voor ieder die de inrichting drijft. Deze draagt ervoor zorg dat de aan de vergunning verbonden voorschriften worden nageleefd.
    
    2.1.3.    De Afdeling overweegt dat appellante niet heeft bestreden dat de inrichting door haar werd gedreven ten tijde van de besluiten van 23 juli 2002 en 17 december 2002 en de beslissing op bezwaar. Dat verweerder haar bij de brieven van 23 april 2003 en 8 mei 2003 heeft bericht dat zij een nieuwe aanvraag om een vergunning krachtens de Wet milieubeheer moest indienen, doet daar niet aan af. Dientengevolge dient appellante, gelet op artikel 8:20, eerste lid, van de Wet milieubeheer, als houdster van de vergunning te worden aangemerkt en rust op haar de zorg voor naleving van de aan de vergunning van 1994 verbonden voorschriften.
    
    2.2.    Bij het besluit van 17 december 2002 heeft verweerder appellante gelast binnen bepaalde termijnen overtredingen van de hieronder genoemde voorschriften van de vigerende milieuvergunning ongedaan te maken. Indien hieraan na deze termijn niet wordt voldaan, verbeurt appellante de volgende dwangsommen:
    
    
      - voor het overtreden van voorschriften 4.1 een dwangsom van € 1.000,00
      per geconstateerde overtreding met een maximum van € 5.000,00;
    
    
    
      - voor het overtreden van de voorschriften 4.11, 5.7, 5.8 juncto 5.9 een
      dwangsom van € 200,00 per geconstateerde overtreding met per
      voorschrift een maximum van € 1.000,00;
    
    
    
      - voor het overtreden van voorschrift 4.14 juncto 4.15 een dwangsom van
      € 1.250,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van
      € 6.250.000,00.
    
    
    Het overtreden van de voorschriften 4.1 en 4.11 dient binnen één week na het van kracht worden van dit besluit ongedaan te zijn gemaakt. Het overtreden van de voorschriften 4.14 juncto 4.15, 5.7 en 5.8 juncto 5.9 dient binnen één maand na het van kracht worden van dit besluit ongedaan te zijn gemaakt.
    
        Daarnaast heeft verweerder bij dit besluit appellante gelast binnen een termijn van één week na het van kracht worden van dit besluit door tijdelijke maatregelen overtreding van de voorschriften 4.2, 4.5 en 4.9 van de vigerende milieuvergunning ongedaan te maken. Indien hieraan na deze termijn niet wordt voldaan, verbeurt appellante de volgende dwangsommen:
    
    - voor het overtreden van voorschrift 4.2 een dwangsom van € 2.000,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 10.000,00;
    
    - voor het overtreden van voorschrift 4.5 een dwangsom van € 200,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 1.000,00;
    
    - voor het overtreden van voorschrift 4.9 een dwangsom van € 1.000,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 5.000,00.
    
        Tot slot heeft verweerder bij dit besluit appellante gelast binnen een termijn van vier maanden na het van kracht worden ervan door definitieve maatregelen overtreding van de voorschriften 4.2, 4.5, 4.8 en 4.9 van de vigerende milieuvergunning ongedaan te maken. Indien hieraan na deze termijn niet wordt voldaan, worden de volgende dwangsommen verbeurd:
    
    - voor het overtreden van voorschrift 4.2 een dwangsom van € 2.000,00 per geconstateerde overtreding met een maximum van € 10.000,00;
    
    
      - voor het overtreden van voorschrift 4.5 een dwangsom van € 500,00 per
      week met een maximum van € 2.500,00;
    
    
    - voor het overtreden van voorschrift 4.8 een dwangsom van € 4.000,00 per week met een maximum van € 20.000,00;
    
    - voor het overtreden van voorschrift 4.9 een dwangsom van € 2.000,00 per week met een maximum van € 10.000,00.
    
        Voor de dwangsommen die per geconstateerde overtreding verbeuren, geldt dat appellante per overtreding maximaal één dwangsom per etmaal kan verbeuren.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
        Krachtens artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
        Ingevolge het tweede lid strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
        Ingevolge het derde lid wordt voor het opleggen van een last onder dwangsom niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
    
        Ingevolge het vierde lid stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag moet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
        Ingevolge het vijfde lid wordt in de beschikking die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
    
    2.4.    Appellante bestrijdt dat de overtredingen waar de lasten op zien, hebben plaatsgevonden. Voorts acht zij het primaire besluit onduidelijk wat de omschrijving van de overtredingen en de lasten betreft.
    
    2.4.1.    Verweerder heeft tijdens controlebezoeken in de inrichting in augustus, september en oktober 2002, mede naar aanleiding van de eerder opgelegde lasten, geconstateerd dat corrosieve en irriterende stoffen die niet tot de dagvoorraad behoren niet in een geschikte CPR 15-1 kluis lagen opgeslagen, dat de aanwezige kluis niet voorzien was van ventilatie die op de buitenlucht uitkomt, dat de CPR 15-1 kluis niet conform de plattegrondtekening was gesitueerd, dat de kluis niet conform hoofdstuk 8 van de richtlijn CPR 15-1 was uitgevoerd en geïnstalleerd, dat overtap- of ompakwerkzaamheden niet in een speciaal daartoe geschikte ruimte werden verricht en dat de vaten met afgewerkte olie niet in een lekbak waren geplaatst. Daarmee heeft appellante volgens verweerder de voorschriften 4.2, 4.5, 4.8, 4.9, 4.14 juncto 4.15 en 5.7, verbonden aan de bij besluit van 18 november 1994 verleende oprichtingsvergunning, overtreden.
    
    2.4.2.    De Afdeling overweegt dat appellante niet aannemelijk heeft gemaakt dat er geen sprake was van de door verweerder geconstateerde gebreken in de naleving van de voorschriften 4.2, 4.5, 4.8, 4.9, 4.14 juncto 4.15 en 5.7. Verweerder was derhalve bevoegd tot het opleggen van lasten onder dwangsom ter zake.
    
        De mening van appellante dat de overtredingen in het dwangsombesluit niet voldoende duidelijk zijn omschreven en inzichtelijk zijn gemaakt, waardoor het verbeuren van de dwangsommen niet valt te beoordelen, deelt de Afdeling niet. In de considerans van het besluit van 17 december 2002 wordt opgesomd waaruit de geconstateerde overtredingen bestaan en welke voorschriften uit de vergunning van 1994 niet worden nageleefd. Evenmin ziet de Afdeling grond voor het oordeel dat de tekst van de desbetreffende, onherroepelijke voorschriften onduidelijk is, waardoor niet zou kunnen worden vastgesteld of deze voorschriften worden overtreden. Voorts wordt in het bestreden besluit uitvoerig uiteengezet welke maatregelen appellante moet treffen, dan wel welke handelingen zij moet nalaten om aan de lastgeving te voldoen, zodat het besluit in zoverre geen aanleiding geeft tot misverstand.
    
    2.5.    Appellante betoogt dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten haar de lasten onder dwangsom op te leggen. Zij stelt dat jarenlang sprake is geweest van een gedoogsituatie. Verder stelt zij dat alle mogelijke tijdelijke voorzieningen zijn getroffen en dat een aanvraag om een bouwvergunning voor kluizen geschikt voor de opslag van gevaarlijke stoffen is ingediend en dat verweerder door de trage afhandeling van deze bouwaanvraag zelf aan het voorbestaan van de overtreding bijdraagt. Voorts wijst appellante erop dat inning van de dwangsombedragen haar bedrijf in grote financiële moeilijkheden zal brengen.
    
    2.5.1.    De Afdeling overweegt, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, dat voor verweerder onvoldoende grond aanwezig was om te verwachten dat de illegale situatie op korte termijn zou worden beëindigd. De omstandigheid dat appellante korte tijd voor de beslissing op bezwaar van 13 maart 2003, te weten op 19 februari 2003, een bouwaanvraag heeft ingediend, brengt als zodanig niet zonder meer met zich dat de beslissing tot oplegging van de onderhavige lasten niet meer kon worden gehandhaafd, te meer daar deze bouwaanvraag zag op andersoortige kluizen dan die, welke op grond van de milieuvergunning in de inrichting aanwezig dienen te zijn.
    
        Blijkens het bestreden besluit acht verweerder, in afwachting van de realisering van definitieve kluizen, tijdelijke voorzieningen voor een periode van vier maanden na inwerkingtreding van het besluit van 17 december 2002 toelaatbaar. Zolang in deze tijdelijke voorzieningen niet meer gevaarlijke stoffen worden opgeslagen dan waarvoor deze vanuit milieuhygiënisch oogpunt geschikt zijn, vindt in zoverre en in deze periode geen verbeuring van dwangsommen plaats. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder niet heeft kunnen concluderen dat de door hem toegestane tijdelijke voorzieningen, in afwachting van de bouw van kluizen conform de richtlijn CPR 15-1, voldoende recht doen aan de belangen van appellante.
    
        Dat de meeste overtredingen inmiddels zijn beëindigd, zoals appellante heeft gesteld, maakt het instandhouden van de lasten in de beslissing op bezwaar niet overbodig, omdat de mogelijkheid van herhaling van de overtredingen niet ondenkbaar is. Mede in aanmerking genomen de vele, herhaaldelijke overtredingen die in het verleden zijn geconstateerd, geeft het betoog van appellante geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen het belang van handhaving van bij of krachtens de Wet milieubeheer gestelde regels niet heeft kunnen laten prevaleren boven het (vooral financiële) belang van appellante, en daarom evenmin voor het oordeel dat hij niet in redelijkheid zijn besluit tot het opleggen van de lasten onder dwangsom heeft kunnen handhaven.
    
    2.5.2.    Blijkens het bestreden besluit zijn tijdens het controlebezoek op 27 september 2002 geen overtredingen van de voorschriften 4.1, 4.11 en 5.8 juncto 5.9 geconstateerd. Niettemin heeft verweerder het nodig geacht met betrekking tot deze voorschriften preventieve lasten onder dwangsom op te leggen. Hiertoe heeft verweerder betoogd dat het gedragsvoorschriften betreft, die betrekking hebben op respectievelijk de toegestane hoeveelheid gevaarlijke stoffen in de inrichting, de etikettering van verpakkingen en de wijze van opslag van vaten met uitgeharde harder en dat deze voorschriften in het recente verleden zeer veelvuldig zijn overtreden. Verweerder stelt er, gezien de voortdurende onwillige houding van appellante, geen vertrouwen in te hebben dat de desbetreffende, uit milieuhygiënisch oogpunt belangrijke voorschriften blijvend worden nageleefd.
    
        De Afdeling overweegt dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts kan worden genomen indien sprake is van een gevaar van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden en indien die overtreding in het besluit kan worden omschreven met die mate van duidelijkheid die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist.
    
        Verweerder heeft in het primaire besluit voldoende duidelijk omschreven ten aanzien van welke overtredingen van voornoemde gedragsvoorschriften de preventieve lasten zijn opgelegd. Gelet op de stukken ziet de Afdeling voorts voldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat het gevaar bestond dat na het nemen van het bestreden besluit met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid overtreding van deze voorschriften zou plaatsvinden. Derhalve was verweerder bevoegd onderhavige preventieve lasten onder dwangsom op te leggen. Voorts heeft verweerder, gelet op de omstandigheden van het geval, in redelijkheid kunnen oordelen dat het opleggen van deze lasten onder dwangsom hier aangewezen was.
    
    2.6.    Appellante kan zich niet verenigen met de dwangsombedragen, die zij te hoog acht, en de gestelde begunstigingstermijnen, die zij te kort acht. Zij is van mening dat verweerder er, gezien het seizoen, rekening mee had moeten houden dat vorst het onmogelijk kan maken de kluizen te bouwen en aldus te voldoen aan de last.
    
    2.6.1.    Verweerder bestrijdt dat de dwangsombedragen te hoog zijn en acht de gestelde begunstigingstermijnen ruimschoots voldoende om de overtredingen te beëindigen. Hij heeft appellante meegedeeld dat, indien nodig, opschorting van de last kan worden gevraagd. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was het bouwen van de kluizen echter nog niet aan de orde en dus ook niet de eventuele tijdelijke onmogelijkheid ervan, aldus verweerder.
    
    2.6.2.    Ingevolge artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, op verzoek van de overtreder de last opheffen, de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn of de dwangsom verminderen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
    
    2.6.3.    De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het voor appellante niet mogelijk was binnen de gestelde begunstigingstermijnen de nodige maatregelen te treffen om de verbeuring van dwangsommen te voorkomen. Een tijdelijke onmogelijkheid om aan de lastgeving te voldoen had voor appellante aanleiding kunnen zijn overeenkomstig artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht verweerder te verzoeken de termijn voor de realisering van de kluizen te verlengen en de looptijd van de last dienovereenkomstig op te schorten. Hetgeen appellante in dit verband heeft aangevoerd, vormt echter geen grond voor het oordeel dat de gestelde termijn in strijd is met artikel 5:32, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
        Voorts zijn er, gelet op de stukken, geen steekhoudende argumenten voor het oordeel dat de vastgestelde dwangsombedragen niet in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.7.    Het beroep is, gelet op het bovenstaande, ongegrond.
    
    2.8.    Er bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Overdijk
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2003
    
    320.