ECLI:NL:RVS:2020:2358, Raad van State, 07-10-2020, 202002258/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 maart 2018 heeft de burgemeester van Breda een aanvraag van [appellante] om verlening van een Drank- en Horecawetvergunning afgewezen. [appellante] heeft bij de burgemeester een aanvraag ingediend om verlening van een DHW-vergunning ten behoeve van het cafégedeelte van Breda Hostel aan het [locatie 1] te Breda. Ook heeft zij een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning voor de exploitatie van Breda Hostel. De aanvraag voor de DHW-vergunning heeft de burgemeester afgewezen omdat [appellante] in de aanvraag als enige leidinggevende is vermeld en zij al een exploitatievergunning heeft voor een hostel op de [locatie 2]. In die vergunning is zij ook als enige leidinggevende vermeld. Bij openstelling van dat hostel moet zij daar ingevolge de Algemene plaatselijke verordening Breda 2014 verplicht aanwezig zijn.

202002258/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Breda,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 25 februari 2020 in zaak nr. 19/2271 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Breda.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 maart 2018 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellante] om verlening van een Drank- en Horecawetvergunning (hierna: DHW-vergunning) afgewezen.
    Bij besluit van 13 maart 2018 heeft de burgemeester een aanvraag van [appellante] om verlening van een exploitatievergunning afgewezen.
    Bij besluit van 8 april 2019 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar deels ongegrond en deels niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 25 februari 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. M.M.H. van Kuijk, rechtsbijstandverlener, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. R.A.M. van Loon en C.P. Brouwers, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] heeft bij de burgemeester een aanvraag ingediend om verlening van een DHW-vergunning ten behoeve van het cafégedeelte van Breda Hostel aan het [locatie 1] te Breda. Ook heeft zij een aanvraag ingediend om verlening van een vergunning voor de exploitatie van Breda Hostel. De aanvraag voor de DHW-vergunning heeft de burgemeester bij het besluit van 13 maart 2018 met kenmerk DV17DH2737 afgewezen omdat [appellante] in de aanvraag als enige leidinggevende is vermeld en zij al een exploitatievergunning heeft voor een hostel op de [locatie 2]. In die vergunning is zij ook als enige leidinggevende vermeld. Bij openstelling van dat hostel moet zij daar ingevolge artikel 2:27 van de Algemene plaatselijke verordening Breda 2014 (thans: artikel 2:24 van de Algemene Plaatselijke Verordening Breda 2018 (hierna: de APV)) verplicht aanwezig zijn. Omdat ingevolge artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de Drank- en Horecawet (hierna: DHW) verplicht is om een leidinggevende aanwezig te hebben in een horecalokaliteit en [appellante] onmogelijk tegelijk op zowel het [locatie 1] als de [locatie 2] aanwezig is, kan zij niet voldoen aan die verplichting. De aanvraag voor de exploitatievergunning heeft de burgemeester bij het besluit van 13 maart 2018 met kenmerk DV17DH2738 afgewezen omdat naar zijn oordeel de openbare orde en openbare veiligheid als bedoeld in artikel 1:8, aanhef en onder a en b, van de APV 2014 daaraan in de weg staan.
    1.1.    [appellante] heeft per e-mail op 23 april 2018 een bezwaarschrift ingediend. In de onderwerpregel daarvan is als kenmerk vermeld: ‘bezwaar /DV17DH2737’. Dat kenmerk heeft betrekking op de weigering van de burgemeester om een DHW-vergunning te verlenen. In het bezwaarschrift heeft [appellante] het volgende vermeld:
    ‘Dag [naam], bij deze e mail wil ik bezwaar op de brief van 13-3-2018. De 2 leidingeven van [locatie 1] Breda (Breda hostel), zijn ook beschikbaar voor de [locatie 2] breda (breda nightflight) kvk [...]. Mvg, [appellante]’
        Op de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie op 26 juni 2018 heeft zij, desgevraagd, te kennen gegeven dat zij zowel tegen de afwijzing van de aanvraag van een DHW-vergunning als tegen de afwijzing van de aanvraag van een exploitatievergunning bezwaar heeft. Bij het besluit op bezwaar van 8 april 2019 is de burgemeester wat de aanvraag van een DHW-vergunning betreft niet afgeweken van zijn standpunt in het besluit van 13 maart 2018 om deze aanvraag af te wijzen. Het bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag van een exploitatievergunning heeft de burgemeester niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de burgemeester heeft [appellante] tegen die afwijzing geen bezwaar gemaakt. Bovendien voldoet het bezwaar dat zij op de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie op 26 juni 2018 tegen de afwijzing van de exploitatievergunning heeft gemaakt niet aan de vereisten die aan een bezwaarschrift worden gesteld en is dat bezwaar  te laat ingediend, aldus de burgemeester.
    Heeft [appellante] tijdig bezwaar gemaakt tegen de weigering een exploitatievergunning te verlenen?
    2.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester op juiste gronden het bezwaar tegen de weigering om een exploitatievergunning te verlenen, niet-ontvankelijk heeft verklaard. De besluiten tot afwijzing van de aanvraag van de DHW-vergunning en de aanvraag van de exploitatievergunning zijn beide op 13 maart 2018 genomen. Omdat voor de hand lag dat zij tegen beide besluiten bezwaar maakte en zij niet bijgestaan werd door een rechtsbijstandverlener, had het op de weg van de burgemeester gelegen om zekerheid te verkrijgen over de reikwijdte van het bezwaar. Bovendien, in de redenering van de rechtbank heeft zij in het geheel geen bezwaar gemaakt, zodat het beroep niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden, aldus [appellante].
    2.1.    Artikel 6:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: ‘Het maken van bezwaar geschiedt door het indienen van een bezwaarschrift bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen.’
        Artikel 6:5, eerste lid, luidt: ‘Het bezwaar- of beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
    a. de naam en het adres van de indiener;
    b. de dagtekening;
    c. een omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht;
    d. de gronden van het bezwaar of beroep.’
        Artikel 6:7 luidt: ‘De termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift bedraagt zes weken.’
    2.2.    Uit de e-mail van [appellante] van 23 april 2018 blijkt dat zij bezwaar heeft gemaakt tegen de weigering van de burgemeester om haar een DHW-vergunning te verlenen. Het vermelde kenmerk heeft daarop betrekking en de aangevoerde gronden hebben ook alleen betrekking op die weigering. Daarom mocht de burgemeester ervan uitgaan dat een bezwaarschrift was ingediend tegen de weigering een DHW-vergunning te verlenen. Pas voor het eerst op de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie op 26 juni 2018 heeft [appellante] aangevoerd dat zij ook bezwaar maakte tegen de weigering om haar een exploitatievergunning te verlenen. Daargelaten of dit bezwaar aan de in artikel 6:5, eerste lid, van de Awb vermelde vereisten voldeed, is dit bezwaar ook te laat ingediend. De termijn voor het indienen van een bezwaarschrift bedraagt zes weken en verliep in dit geval op 24 april 2018. De rechtbank heeft, voor zover het beroep is ingesteld tegen de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar tegen de weigering een exploitatievergunning te verlenen, het beroep terecht ongegrond verklaard.
        Het betoog faalt.
    De weigering van de burgemeester een DHW-vergunning te verlenen
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester redelijkerwijs kon aannemen dat zij het in artikel 24 van de DHW neergelegde verbod zal overtreden en de DHW-vergunning terecht om die reden heeft geweigerd. Het is mogelijk om het cafégedeelte van het hostel aan het [locatie 1] gesloten te houden, als het hostel aan de [locatie 2] geopend is. Het zijn geen grote locaties. Niet valt in te zien hoe de burgemeester op voorhand kon inschatten dat zij niet zal kunnen voldoen aan de op haar rustende verplichting om als leidinggevende ter plaatse aanwezig te zijn, aldus [appellante].
    3.1.    Artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW luidt: ‘Het is verboden een horecalokaliteit of een slijtlokaliteit voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting niet aanwezig is:
    a. een leidinggevende die vermeld staat op het aanhangsel bij de vergunning, bedoeld in artikel 29, tweede lid, met betrekking tot die inrichting of een andere vergunning van dezelfde vergunninghouder […]’
        Artikel 27, eerste lid, aanhef en onder d, luidt: ‘Een vergunning wordt geweigerd indien:
    d. redelijkerwijs moet worden aangenomen dat een of meer van de bij of krachtens de artikelen 2 en 13 tot en met 24 gestelde verboden zal worden overtreden of dat in strijd zal worden gehandeld met aan de vergunning verbonden beperkingen of voorschriften.’
        Artikel 2:24 van de APV luidt: ‘Het is verboden een inrichting voor bezoekers geopend te hebben zonder dat de exploitant of leidinggevende aanwezig is.’
    3.2.    De rechtbank heeft op juiste gronden geoordeeld dat de burgemeester redelijkerwijs mocht aannemen dat [appellante] het verbod van artikel 24, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW zal overtreden en daarom de aanvraag van een DHW-vergunning op grond van artikel 27, eerste lid, aanhef en onder d, mocht afwijzen. De enkele stelling van [appellante], dat zij zich bewust is van de verplichting dat een leidinggevende in het cafégedeelte van haar hostel aanwezig is, is onvoldoende om ervan uit te gaan dat die verplichting zal worden nageleefd. Bovendien, zo is ter zitting gebleken, zijn beide hostels geen kleine ondernemingen. Het hostel op de [locatie 2] biedt plaats aan 80 personen. Het hostel op het [locatie 1] biedt plaats aan 70 personen. Zoals de burgemeester in zijn schriftelijke uiteenzetting heeft toegelicht, had het op de weg van [appellante] gelegen om bij haar aanvraag melding te maken van het feit dat zij zich van de aanwezigheidsplicht van een leidinggevende bewust was en daarvoor een deugdelijke regeling te treffen. Omdat zij dat heeft nagelaten  en ook in bezwaar van een dergelijke regeling niet is gebleken, mocht de burgemeester redelijkerwijs aannemen dat op enig moment geen leidinggevende in het cafégedeelte van haar hostel aanwezig zou zijn.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    4.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Bijloos    w.g. Klein
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
    176-857.