ECLI:NL:RVS:2020:2857, Raad van State, 02-12-2020, 201909411/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 24 januari 2019 heeft het Bureau Financieel Toezicht (hierna: BFT) een definitieve onderzoeksrapportage toegezonden aan [appellant A] en anderen. Het BFT heeft op grond van de artikelen 30 en 31, tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet een onderzoek ingesteld bij Yards Deurwaardersdiensten B.V. Naar aanleiding van dat onderzoek heeft het BFT op 24 oktober 2018 een conceptrapportage vastgesteld en deze naar [appellant A] en anderen toegezonden. Op die conceptrapportage hebben [appellant A] en anderen gereageerd. Het BFT heeft vervolgens op 24 januari 2019 de rapportage vastgesteld. Daarbij heeft het BFT geen reden gezien om van de gebruikelijke gang van zaken bij onderzoeken af te wijken en heeft het de verzoeken niet ingewilligd.

201909411/1/A3.
    Datum uitspraak: 2 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], wonend te [woonplaats], [appellant B], wonend te [woonplaats], en Yards Deurwaardersdiensten B.V., gevestigd te Almere,
    appellanten (hierna gezamenlijk te noemen: [appellant A] en anderen),
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 22 november 2019 in zaak nr. 19/1257-V in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    Bureau Financieel Toezicht.
    Procesverloop
    Bij brief van 24 januari 2019 heeft het Bureau Financieel Toezicht (hierna: BFT) een definitieve onderzoeksrapportage (hierna: de rapportage) toegezonden aan [appellant A] en anderen.
    Bij besluit van 21 februari 2019 heeft het BFT het door [appellant A] en anderen daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 9 april 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 november 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen gedane verzet gegrond verklaard en het beroep alsnog ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het BFT heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2020, waar [appellant A] en anderen, vertegenwoordigd door mr. P. Koorn, advocaat te Rotterdam, en het BFT, vertegenwoordigd door mr. B.A. Schimmel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Het BFT heeft op grond van de artikelen 30 en 31, tweede lid, van de Gerechtsdeurwaarderswet een onderzoek ingesteld bij Yards Deurwaardersdiensten B.V. Naar aanleiding van dat onderzoek heeft het BFT op 24 oktober 2018 een conceptrapportage vastgesteld en deze naar [appellant A] en anderen toegezonden. Op die conceptrapportage hebben [appellant A] en anderen gereageerd. Daarbij hebben zij het BFT verzocht om:
    1. geen definitief rapport vast te stellen en het onderzoek naar hen te sluiten;
    2. als het BFT wel een definitief rapport opstelt de bij de conceptrapportage betrokken medewerkers van het BFT te vervangen;
    3. na vaststelling van de definitieve rapportage hun de gelegenheid te bieden een zienswijze te geven;
    4. een proefprocedure te starten ten aanzien van de onderdelen: interpretatie van de rebate in het licht van de BLOS-voorschriften;
    5. vergoeding van kosten naar aanleiding van het door het BFT uitgevoerde onderzoek.
        Het BFT heeft vervolgens op 24 januari 2019 de rapportage vastgesteld. Daarbij heeft het BFT geen reden gezien om van de gebruikelijke gang van zaken bij onderzoeken af te wijken en heeft het de verzoeken niet ingewilligd.
        Het door [appellant A] en anderen tegen de vaststelling van de rapportage gemaakte bezwaar en verzoek om schadevergoeding heeft het BFT niet-ontvankelijk verklaard omdat de vaststelling van de rapportage geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank heeft bij de uitspraak van 9 april 2019, met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, aanhef en onder c, van de Awb, het beroep ongegrond heeft verklaard.
    Oordeel rechtbank
    2.    Tegen die uitspraak hebben [appellant A] en anderen verzet gedaan. De rechtbank heeft het verzet gegrond en het beroep vervolgens ongegrond verklaard omdat de vaststelling van de rapportage geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb en ook geen bestuurlijk rechtsoordeel inhoudt, dat met een besluit gelijk gesteld moet worden. Verder heeft de rechtbank overwogen dat het op grond van artikel 8:4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb niet mogelijk is om tegen de afwijzing van een verzoek om schadevergoeding beroep in te stellen.
    Het hoger beroep
    3.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het BFT op juiste gronden het bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Is de vaststelling van de rapportage een besluit?
    4.    De onderzoeksrapportage van 24 januari 2019 omvat volgens [appellant A] en anderen meer dan alleen een rapportage over het door het BFT uitgevoerde onderzoek. Het rapport bevat ook afwijzingen van door hen gedane verzoeken naar aanleiding van de conceptrapportage van 24 oktober 2018. Door afwijzing van deze verzoeken, waaronder een verzoek om een proefproces, is hun rechtspositie gewijzigd. De rechtbank is bij haar oordeel voorbijgegaan aan de bevoegdheden die het BFT toekomt en het door het BFT opgestelde handhavingsbeleid. Het BFT neemt, in tegenstelling tot hetgeen de rechtbank heeft aangenomen, niet altijd een handhavingsbesluit, maar kan ook andere maatregelen nemen, aldus [appellant A] en anderen.
    4.1.    Artikel 1:3 van de Awb luidt: ‘1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    2. Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan.
    3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
    […]’
    4.2.    Het BFT houdt op grond van de artikelen 30 en 30a van de Gerechtsdeurwaarderswet toezicht op naleving van die wet. Als het een onderzoek uitvoert, legt het BFT de resultaten van dat onderzoek vast in een rapportage. Dat heeft het BFT in dit geval ook gedaan naar aanleiding van het onderzoek bij Yards Deurwaardersdiensten. De vaststelling van de rapportage heeft geen rechtsgevolg. In de rapportage wordt geen recht, plicht, bevoegdheid of juridische status gecreëerd of tenietgedaan. De rapportage is slechts een vaststelling van feiten. Zoals in de rapportage is  vermeld, wordt deze doorgezonden naar de afdeling handhaving. Die afdeling bekijkt of door middel van het bestuursrecht of door middel van het tuchtrecht wordt opgetreden. In een daaruit volgende procedure kunnen [appellant A] en anderen rechtsmiddelen aanwenden. In de onderzoeksfase op grond van de Gerechtsdeurwaarderswet bestaat geen aanspraak op vergoeding van kosten. Voor zover het verzoek van [appellant A] en anderen aan het BFT om vergoeding van kosten in de onderzoeksfase is gegrond op onrechtmatig handelen door het BFT en dat onderzoek uiteindelijk niet leidt tot een bestuursrechtelijke of tuchtrechtelijke procedure, is de civiele rechter bevoegd om daarover te oordelen. Dat in de rapportage ook de andere verzoeken van [appellant A] en anderen zijn afgewezen, betekent evenmin dat sprake is van een besluit. Uit artikel 1:3, derde lid, van de Awb volgt dat een aanvraag een verzoek is van een belanghebbende om een besluit te nemen. De verzoeken van [appellant A] en anderen kunnen niet tot een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit leiden. De verzoeken kunnen niet als aanvraag worden gekwalificeerd.
        Het betoog faalt.
    Moet de rapportage met een besluit worden gelijkgesteld?
    5.    Voor zover de rapportage niet als een besluit is aan te merken in de zin van de Awb, betogen [appellant A] en anderen dat de rapportage met een besluit gelijk moet worden gesteld omdat deze rechtsoordelen bevat. Het BFT heeft erkend dat het niet altijd tot een handhavingsprocedure overgaat, maar het tuchtrecht wordt toegepast. Het tuchtrecht leent zich echter niet voor de beoordeling van onrechtmatige en vooringenomen handelwijzen van het BFT. Het is onevenredig bezwarend om de uitleg en toepassing van rechtsregels in een tuchtrechtelijke procedure aan de orde te stellen, aldus [appellant A] en anderen.
    5.1.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:453) is een bestuurlijk rechtsoordeel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts in zeer uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel omwille van rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld.
    5.2.    Voor zover al sprake is van een bestuurlijk rechtsoordeel doet zich in dit geval geen zeer uitzonderlijke situatie voor, op grond waarvan de rapportage omwille van rechtsbescherming met een besluit moet worden gelijkgesteld. Zoals uit het voorgaande volgt, stuurt het BFT de rapportage door naar de afdeling handhaving. Die afdeling bekijkt wat naar aanleiding van de in de rapportage vermelde feiten moet gebeuren. Het is niet onredelijk bezwarend om een daaruit volgende procedure af te wachten en in dat kader de rapportage aan de orde te stellen.
        Het betoog faalt.
    Verzoek om schadevergoeding
    6.    [appellant A] en anderen betogen dat de wijze waarop het BFT zijn bevoegdheid heeft gebruikt om een procedure bij de tuchtrechter aanhangig te maken, onrechtmatig is. Er is sprake van een onrechtmatig handhavingsbesluit dat het BFT aan het verzoek op grond van artikel 38 van de Gerechtsdeurwaarderswet ten grondslag heeft gelegd. Daardoor bestaat aanspraak op schadevergoeding. Omdat de tuchtrechter geen oordeel kon geven over het verzoek om schadevergoeding, is de bestuursrechter bevoegd te oordelen over het verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb, aldus [appellant A] en anderen. Zij verzoeken een schadevergoeding toe te kennen van € 25.000,- voor ieder van hen afzonderlijk.
    6.1.    Artikel 8:88, eerste lid, van de Awb luidt: ‘De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
    c. het niet tijdig nemen van een besluit;
    d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon als bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.’
    6.2.    Uit de overwegingen hiervoor, onder 4.2 en 5.2, volgt dat geen sprake is van een besluit of een met een besluit gelijk te stellen bestuurlijk rechtsoordeel. Daarom doet zich een van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Awb bedoelde gevallen niet voor. De Afdeling zal het verzoek van [appellant A] en anderen om schadevergoeding toe te kennen dan ook afwijzen. Een verzoek om schadevergoeding kan slechts bij de civiele rechter worden ingediend.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2020
    176-857.