ECLI:NL:RVS:2010:BM1792, Raad van State, 21-04-2010, 200903402/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 november 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sluis een verzoek van de Stichting en anderen om bestuurlijke handhavingsmiddelen te treffen ten aanzien van vijf windturbines in de Hoofdplaatpolder bij Hoofdplaat, gemeente Sluis, afgewezen.

200903402/1/M1.
      Datum uitspraak: 21 april 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Actiegroep Windturbines Hoofdplaatpolder en anderen, gevestigd te IJzendijke, gemeente Sluis, (hierna: de Stichting en anderen),
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Sluis,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 november 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sluis een verzoek van de Stichting en anderen om bestuurlijke handhavingsmiddelen te treffen ten aanzien van vijf windturbines in de Hoofdplaatpolder bij Hoofdplaat, gemeente Sluis, afgewezen.
    
    Bij besluit van 31 maart 2009 heeft het college het door de Stichting en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben de Stichting en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 10 juni 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. De Stichting en anderen en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    De Stichting en anderen en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 maart 2010, waar de Stichting en anderen, vertegenwoordigd door mr. A.P. Cornelissen, advocaat te Middelharnis, dr. ir. G.P. van den Berg, deskundige, en C.A. van Melle, en het college vertegenwoordigd door R.J.P. Steijaert, A.M. Ingels, beiden werkzaam bij de gemeente, en ir. W. Schoonderbeek, deskundige, zijn verschenen. Voorts is Windpark Hoofdplaatpolder B.V., vertegenwoordigd door J. Geleijns, M. Dijkstra, beiden werkzaam bij Lichtveld Buis & Partners B.V., T. van Veldhuisen, werkzaam bij N.V. Nuon Energy, [belanghebbenden], ter zitting als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.1. Ter zitting heeft het college zijn betoog met betrekking tot de ontvankelijkheid van de [mede-appellant] ingetrokken.
    
    2.2. Het college stelt zich op het standpunt dat de machtiging van het bestuur van de Stichting om namens omwonenden bezwaar te maken enkel ziet op het aspect geluidhinder, zodat volgens hem het beroep voor zover het betrekking heeft op slagschaduwhinder niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.1. Op de bij het bezwaar gevoegde machtiging met handtekeningenlijst is vermeld dat de aan het bestuur van de Stichting gegeven volmacht ziet op het "juridisch (te) vertegenwoordigen in o.a. onderhandelingen, bezwaar en (hoger) beroep, inzake geluidsoverlast m.b.t. de windturbines in de Hoofdplaatpolder (gemeente Sluis)".
    
    Gelet op bovenvermelde tekst van de machtiging in samenhang bezien met de statuten van de Stichting waarin is vermeld dat de Stichting mede ten doel heeft handhaven van regelgeving met betrekking tot (exploitatie van) windturbines, is niet beoogd de machtiging te beperken tot geluidhinder. Het beroep voor zover het ziet op slagschaduwhinder is derhalve ook ontvankelijk.
    
    Slagschaduw
    
    2.3. De Stichting en anderen betogen dat omwonenden slagschaduwhinder ondervinden van de windturbines in de Hoofdplaatpolder. Het college heeft volgens hen ten onrechte geen onderzoek naar slagschaduwhinder ter plaatse van de woningen van omwonenden verricht en is tevens ten onrechte in het besluit op bezwaar niet ingegaan op het aspect slagschaduwhinder.
    
    2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat reeds uit het rapport van Schoonderbeek en Partners Advies B.V. (hierna: SPA) van 28 juni 2005 is gebleken dat niet kan worden gesproken van slagschaduwhinder welke door omwonenden wordt ondervonden en dat wordt voldaan aan de in artikel 3.14, vierde lid, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) in samenhang bezien met artikel 3.12 van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: de Regeling) gestelde norm voor bescherming tegen slagschaduwhinder.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 3.14, vierde lid, van het Activiteitenbesluit worden bij het inwerking hebben van een windturbine ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering de bij ministeriële regeling te stellen maatregelen toegepast.
    
    Ingevolge artikel 3.12, eerste lid, van de Regeling is de windturbine ten behoeve van het voorkomen of beperken van slagschaduw en lichtschittering voorzien van een automatische stilstandvoorziening die de windturbine afschakelt indien slagschaduw optreedt ter plaatse van gevoelige objecten voor zover de afstand tussen de windturbine en de geluidgevoelige objecten minder dan 12 maal de rotordiameter bedraagt en gemiddeld meer dan 17 dagen per jaar gedurende meer dan 20 minuten per dag slagschaduw kan optreden en voor zover zich in de door de slagschaduw getroffen uitwendige scheidingsconstructie van geluidgevoelige gebouwen of woonwagens ramen bevinden. De afstand geldt van een punt op ashoogte van de windturbine tot de gevel van het geluidgevoelige object.
    
    2.3.3. In het bestreden besluit heeft het college ten aanzien van slagschaduwhinder verwezen naar de conclusies in het rapport van SPA van 28 juni 2005. Het betoog van de Stichting en anderen dat in het bestreden besluit niet is ingegaan op het aspect slagschaduwhinder mist feitelijke grondslag. Uit het zojuist genoemde rapport van SPA blijkt dat de meest belaste woning aan de [locatie] gemiddeld gedurende 41 dagen per jaar gemiddeld 9 minuten per dag slagschaduwhinder ondervindt. Weliswaar treedt gedurende meer dan 17 dagen slagschaduw op, namelijk gedurende maximaal 41 dagen, maar de duur daarvan is beperkt tot gemiddeld 9 minuten per dag slagschaduw. Volgens het deskundigenbericht wordt de norm voor onaanvaardbare slagschaduwhinder van gemiddeld 17 dagen per jaar gemiddeld 20 minuten per dag niet overschreden. Verder blijkt uit het deskundigenbericht dat een onderzoek naar slagschaduwhinder ter plaatse, zoals bepleit door de Stichting en anderen, slechts momentopnames opleveren en dientengevolge niet maatgevend is voor de situatie over het gehele jaar. Daarom dient om (potentiële) slagschaduwhinder vast te stellen, gebruik te worden gemaakt van een computermodel. Deze bevindingen in het deskundigenbericht komen de Afdeling juist voor.
    
    Gelet op het voorgaande was het college niet bevoegd handhavend op te treden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Geluid
    
    2.4. De Stichting en anderen betogen dat de geldende geluidgrenswaarden in het Activiteitenbesluit worden overschreden. Daartoe verwijzen zij naar het in hun opdracht uitgevoerde onderzoek door de Natuurkundewinkel van de Rijksuniversiteit Groningen, waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport "Metingen van geluid en wind bij windpark Hoofdplaatpolder" van november 2007 (hierna: akoestisch rapport van november 2007). Uit dit rapport blijkt volgens de Stichting en anderen dat de akoestische rapporten van SPA van 21 september 2005, 7 juli 2006 en 31 augustus 2006 niet zorgvuldig zijn uitgevoerd. Zo is naar hun mening ten onrechte geen onderzoek gedaan naar het karakter van het geluid van windturbines. Volgens de Stichting en anderen gaat het om impulsachtig geluid waardoor een straffactor van 5 dB(A) moet worden toegevoegd aan de berekende en gemeten geluidbelasting. Voorts wijzen zij op een brief van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 16 februari 2009 gericht aan de Vereniging Nederlandse Gemeenten (hierna: brief van de minister) waarin volgens hen is vermeld dat het Meet- en Rekenvoorschrift Industrielawaai op het gebied van windturbines geen betrouwbare voorspelling doet en dat beter gerekend kan worden met de Europese dosismaat Lden. Ten aanzien van de akoestische rapporten van SPA voeren zij aan dat de geluidmast en de windmast in strijd met de Handleiding meten en rekenen industrielawaai 1999 van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de Handleiding) op gelijke hoogte zijn geplaatst, het statief ten onrechte tegen een auto is aangezet en gemeten is onder een hoek van 45 graden, ten onrechte niet bij de gevel van woningen is gemeten, maar op ruime afstand daarvan, de meetresultaten niet digitaal zijn opgeslagen en het referentieniveau van het omgevingsgeluid onjuist is bepaald aangezien niet alle windturbines werden stilgezet.
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat uit de akoestische rapporten van SPA en het akoestisch rapport van Greten Raadgevende Ingenieurs B.V. van 8 augustus 2007 (hierna: rapport Greten) blijkt dat de voorschriften van het Activiteitenbesluit niet worden overtreden. Ten aanzien van het door de Stichting en anderen overgelegde akoestisch rapport van november 2007 brengt het college naar voren dat dit rapport, in tegenstelling tot de akoestische rapporten van SPA en Greten, niet voldoet aan de eisen gesteld in de Handleiding. Tevens veronderstelt het door de Stichting en anderen overgelegde akoestisch rapport van november 2007 volgens het college ten onrechte dat sprake is van impulsachtig geluid waardoor een straffactor van 5 dB(A) gerechtvaardigd zou zijn.
    
    2.4.2. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege het in werking zijn van de inrichting op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    Ingevolge artikel 3.13 van het Activiteitenbesluit is deze paragraaf van toepassing op:
    
    a) windturbines met een rotordiameter groter dan twee meter;
    
    b) windturbines die elk afzonderlijk een vaste verbinding hebben met de bodem of de waterbodem in de vorm van een mast;
    
    c) windturbines die zijn voorzien van een horizontale draaias van de rotor;
    
    d) windturbines met een gezamenlijk vermogen kleiner dan 15 megawatt;
    
    e) inrichtingen met maximaal negen windturbines; en
    
    f) windturbines waarbij de afstand tussen de afzonderlijke windturbine en de dichtstbijzijnde woning of andere gevoelige objecten ten minste viermaal de ashoogte bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 3.15, derde lid, van het Activiteitenbesluit worden metingen ten behoeve van de bepaling van het langtijdgemiddeldbeoordelingsniveau (Lar,lt) op de gevel van een gevoelig gebouw of op de erfgrens van een gevoelig terrein en de beoordeling daarvan uitgevoerd met inachtneming van de windnormcurve, bedoeld in grafiek 3.15.
    
    2.4.3. De windturbines in de Hoofdplaatpolder zijn aan te merken als type B-inrichtingen, als bedoeld in artikel 1.2 van het Activiteitenbesluit. De windturbines zijn dientengevolge gebonden aan de geluidgrenswaarden die zijn neergelegd in de artikelen 2.17 en volgende van het Activiteitenbesluit. Het betoog van de Stichting en anderen dat de Europese dosismaat Lden gehanteerd had moeten worden, treft geen doel, aangezien de normen in het Activiteitenbesluit geen betrekking hebben op de dosismaat Lden. Wat betreft de brief van de minister stelt de Afdeling vast dat het daarin vastgestelde interimbeleid voor de beoordeling van geluid van windturbines betrekking heeft op situaties waarbij een vergunning wordt aangevraagd voor een project bestaande uit hoge windturbines. Vergunningverlening is echter in deze procedure niet aan de orde, welke uitsluitend betrekking heeft op handhaving. Ook dit betoog van de Stichting en anderen treft geen doel.
    
    2.4.4. Uit het deskundigenbericht blijkt dat het geluid van windturbines niet als impulsachtig kan worden aangemerkt, zodat geen straffactor van 5 dB(A) behoefde te worden toegepast. Voor zover de Stichting en anderen in hun reactie op het deskundigenbericht hebben aangevoerd dat het deskundigenbericht is gebaseerd op verouderde onderzoeken over het karakter van het geluid van windturbines, overweegt de Afdeling dat de Stichting en anderen niet met feitelijk en deskundig onderzoek hebben aangetoond dat in het onderhavige geval met recht gesproken kan worden van impulsachtig geluid. Ook overigens is niet gebleken van veranderde inzichten omtrent het karakter van het geluid van windturbines. Gelet hierop heeft het college bij de bepaling van de geluidbelasting terecht geen rekening gehouden met een toeslag voor impulsgeluid.
    
    2.4.5. Ten aanzien van het hanteren van de Handleiding heeft de door de Stichting en anderen ingeschakelde deskundige Van den Berg in een reactie op het deskundigenbericht en ter zitting naar voren gebracht dat de geluidbelasting van windturbines in de nachtperiode anders berekend moet worden, dan in de Handleiding wordt voorgeschreven. In de nachtperiode is de atmosfeer niet altijd neutraal, maar juist vaak stabiel, aldus Van den Berg. In een stabiele atmosfeer is volgens Van den Berg de windsnelheid op grote hoogte hoger dan verwacht in een neutrale atmosfeer met als gevolg dat een windturbine meer geluid produceert dan verwacht. Daarnaast heeft Van den Berg naar voren gebracht dat het zeldzaam is dat gedurende een hele nacht de windsnelheid in dezelfde windsnelheidsklasse blijft, zodat het beter is per etmaalperiode en per windsnelheidsklasse de geluidbelasting over lange tijd te middelen.
    
    2.4.6. Het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau wordt ingevolge artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, gemeten in een bepaalde periode en vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding. Hetgeen Van den Berg naar voren heeft gebracht, biedt geen voldoende aanknopingspunt voor het oordeel dat het college zich in het onderhavige geval ten onrechte op de Handleiding heeft gebaseerd.
    
    2.4.7. De akoestische rapporten van SPA en het rapport Greten zijn gebaseerd op de Handleiding. In het deskundigenbericht is vermeld dat de rapporten van SPA op een of meerdere punten niet voldoen aan de Handleiding. In de zienswijze op het deskundigenbericht en ter zitting is door het college naar voren gebracht dat te weinig metingen bij de woningen zijn uitgevoerd, omdat de weercondities niet bij alle metingen optimaal waren. Derhalve is voor het bepalen van de geluidbelasting van de windturbines een combinatie van methode II.2, geconcentreerde bronmethode, en methode II.8, overdrachtsmodel, van de Handleiding toegepast. Door de combinatie van deze methoden zijn volgens het college voldoende gegevens verkregen om de geluidbelasting van de windturbines in kaart te brengen. In dit verband verwijst het college naar het overzicht van de geluidimmissieniveaus bij de woningen op basis van de geluidemissiemetingen nabij windturbines, dat als bijlage 1 bij de zienswijze van het college op het deskundigenbericht is gevoegd. Gelet op de toelichting van het college over de combinatie van meetmethoden ziet de Afdeling in hetgeen de Stichting en anderen naar voren hebben gebracht geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college de rapporten van SPA en Greten niet aan het bestreden besluit ten grondslag heeft kunnen leggen wegens gebreken aan de wijze van meten.
    
    2.4.8. Uit het eerder genoemde overzicht van geluidemissieniveaus blijkt dat in slechts twee van de acht gevallen alleen bij de woning aan de Oranjedijk 29 een overschrijding van 1 dB(A) is geconstateerd, maar dat bij deze woning tevens onderschrijdingen zijn geconstateerd. Dit is niet betwist door de Stichting en anderen. In het akoestisch rapport van november 2007 dat door de Stichting en anderen is ingediend, is, als geen toeslag van 5 dB(A) voor impulsachtig geluid wordt toegepast, eveneens een overschrijding van 1 dB(A) bij de woning aan de Oranjedijk 29 geconstateerd. Ook is een overschrijding van 1 dB(A) bij de woning aan de Kruisweg 6 geconstateerd.
    
    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 18 juni 2008, in zaak nr. 200704413/1 heeft overwogen kan een meettolerantie van 1 dB(A) in aanmerking worden genomen, teneinde met voldoende zekerheid te kunnen vaststellen of zich een overtreding heeft voorgedaan. Nu in deze zaak een overschrijding van 1 dB(A) is geconstateerd en een meettolerantie van 1 dB(A) toegepast kan worden, is niet gebleken dat voorschrift 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is overtreden, zodat het college niet bevoegd was handhavend op te treden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Conclusie en proceskosten
    
    2.5. Het beroep is ongegrond.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Duursma
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2010
    
    378-590.