ECLI:NL:RVS:2010:BO4877, Raad van State, 24-11-2010, 201003065/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 augustus 2008 heeft het college het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van door het college ingewonnen externe juridische adviezen over de uitleg van het bestemmingsplan "Buitengebied Maartensdijk" afgewezen.

201003065/1/H3.
      Datum uitspraak: 24 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 8 februari 2010 in zaak nr. 09/280 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 augustus 2008 heeft het college het verzoek van [appellant] om openbaarmaking van door het college ingewonnen externe juridische adviezen over de uitleg van het bestemmingsplan "Buitengebied Maartensdijk" afgewezen.
    
    Bij besluit van 16 december 2008 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 8 februari 2010, verzonden op 15 februari 2010, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 maart 2010, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 27 april 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft aan de Afdeling toestemming verleend als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2010, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.M.E. Janssen, werkzaam bij de gemeente De Bilt, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1 van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder:
    
    […]
    
    c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;
    
    […]
    
    f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;
    
    […].
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt, in geval van een verzoek om informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.
    
    2.2. Op 21 januari 2008 heeft het college een bouwvergunning verleend voor het oprichten van een zorgcomplex op het perceel [locatie] te [plaats], gemeente De Bilt. Op 30 juni 2008 heeft de Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente het college geadviseerd de tegen dat besluit gemaakte bezwaren gegrond te verklaren, omdat het bouwplan volgens haar in strijd is met het vigerende bestemmingsplan "Buitengebied Maartensdijk". Uit een artikel in huis-aan-huisblad De Vierklank blijkt dat dit advies afwijkt van externe juridische adviezen die het college in het kader van deze procedure heeft ingewonnen. Naar aanleiding van dat artikel heeft [appellant] op 23 juli 2008 verzocht om openbaarmaking van die externe adviezen.
    
    2.3. Het college heeft dit verzoek afgewezen, omdat de gevraagde adviezen, die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad, niet volledig zijn en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten die niet kunnen worden onderscheiden van de in die adviezen neergelegde juridische opvattingen. Volgens het college is het voorts niet in het belang van een goede en democratische besluitvorming om de adviezen te verstrekken voordat een heroverwegingsbesluit is genomen op de bezwaren tegen de verleende bouwvergunning, omdat de in de adviezen neergelegde standpunten een zelfstandige rol kunnen gaan spelen in de openbare discussie. Het college heeft toegezegd dat, zodra een heroverwegingsbesluit is genomen, alle adviezen die bij de besluitvorming rondom de bouwvergunning zijn betrokken openbaar zullen worden gemaakt.
    
    2.4. Het college heeft de externe adviezen aan de rechtbank verstrekt en daarbij medegedeeld dat alleen de rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen. Bij tussenuitspraak van 14 mei 2009 heeft de rechtbank overwogen dat deze beperking van de kennisneming gelet op de aard van de zaak gerechtvaardigd is. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door hem vervolgens geen toestemming te vragen om op grondslag van deze stukken uitspraak te doen, heeft gehandeld in strijd met artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb.
    
    2.4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 september 2006 in zaak nr. 200602097/1) volgt uit artikel 8:29 van de Awb dat de procespartij die geen kennis zal mogen nemen van stukken waarvan beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is, daadwerkelijk door de rechtbank in de gelegenheid moet worden gesteld om al dan niet de toestemming als bedoeld in het vijfde lid van dat artikel te verlenen. De rechtbank heeft dat in dit geval niet gedaan, zodat het betoog dat de rechtbank in strijd heeft gehandeld met voormelde bepaling terecht is voorgedragen. Gegeven de toestemming van [appellant] in hoger beroep aan de Afdeling om mede op grondslag van de vertrouwelijk overgelegde stukken uitspraak te doen, bestaat evenwel geen aanleiding om op die grond tot vernietiging van de aangevallen uitspraak over te gaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 juli 2000 in zaak nr. 199902600/1, LJN: AA7466).
    
    2.5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank de gronden van het beroep onvoldoende heeft aangevuld, doordat zij heeft miskend dat de verzochte adviezen reeds op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb ter inzage hadden moeten worden gelegd.
    
    2.5.1. De Afdeling begrijpt het betoog aldus dat de externe adviezen volgens [appellant] los van deze Wob-procedure op grond van artikel 7:4, tweede lid, van de Awb ter inzage hadden moeten worden gelegd tijdens de behandeling van het bezwaar tegen de verleende bouwvergunning en dat de rechtbank die bepaling ambtshalve bij het aan haar voorgelegde geschil over het niet verstrekken van die adviezen had moeten betrekken.
    
    Dat betoog faalt. Voor een aanvulling van de rechtsgronden zoals die [appellant] voor ogen staat, bestond geen aanleiding, omdat het verzoek van [appellant] van 23 juli 2008 onmiskenbaar strekt tot openbaarmaking van de externe adviezen op grond van de Wob. De vraag of het college die adviezen had dienen over te leggen in de bezwaarprocedure inzake de verleende bouwvergunning, is in de thans gevoerde procedure niet aan de orde.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank de gronden van het beroep onvoldoende heeft aangevuld, doordat zij heeft miskend dat in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb geen volledige heroverweging van het besluit van 14 augustus 2008 heeft plaatsgevonden, nu de Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente De Bilt de externe adviezen niet heeft ingezien.
    
    2.6.1. Anders dan [appellant] betoogt, was er geen feitelijke grondslag voor de rechtbank om op basis van zijn beroep met aanvulling van de rechtsgronden artikel 7:11 van de Awb in haar beoordeling van het geschil te betrekken. [appellant] heeft deze grond en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom het betoog dat in strijd is gehandeld met artikel 7:11 van de Awb niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    2.7. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank in overweging 2.11 van haar uitspraak niet deugdelijk heeft gemotiveerd wat het verschil is tussen de externe adviezen en het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 30 juni 2008 inzake het bezwaar tegen de bouwvergunning. Volgens hem is de weigering de externe adviezen openbaar te maken in strijd met het verbod van willekeur, omdat het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften wel openbaar is gemaakt.
    
    2.7.1. De Afdeling stelt vast dat het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 30 juni 2008 op 15 juli 2008 aan [appellant] is verstrekt in het kader van het bezwaar dat hij heeft gemaakt tegen de bouwvergunning. Anders dan [appellant] betoogt, is het advies daarmee niet openbaar gemaakt in de zin van de Wob. Er bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met het verbod op willekeur heeft gehandeld door de externe adviezen niet openbaar te maken. De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de externe adviezen gelet op artikel 11 van de Wob niet openbaar gemaakt dienden te worden. Volgens [appellant] miskent de rechtbank in dat oordeel dat de externe adviezen ten grondslag zijn gelegd aan de verkrijging van de eigendom van het perceel [locatie], dat het college heeft toegezegd dat de adviezen openbaar zullen worden gemaakt, en dat naar aanleiding van een door hem ingesteld beroep tegen de niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar tegen de verlening van de inmiddels ingetrokken bouwvergunning alsnog een heroverweging zal moeten plaatsvinden.
    
    2.8.1. Met de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde beperking ten aanzien van persoonlijke beleidsopvattingen in documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad heeft de wetgever beoogd "dat ambtenaren de vrijheid dienen te hebben ongehinderd hun bijdrage te leveren aan de beleidsvoorbereiding of -uitvoering, en daarover te studeren, te brainstormen, anderszins te overleggen, nota's te schrijven etc. Zij moeten […] in alle openhartigheid onderling functioneel kunnen communiceren." (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 6, blz. 16). Ook opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken vinden ingevolge deze bepaling bescherming (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 25).
    
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de door het college vertrouwelijk overgelegde stukken. Het betreft twee adviezen gericht aan een medewerkster van de gemeente De Bilt, gedateerd 4 april 2008 en 6 april 2008, over de vraag of het te bouwen zorgcomplex strookt met het vigerende bestemmingsplan. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze adviezen betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid, te weten de besluitvorming over de bouwvergunning, en dat is beoogd deze adviezen op te stellen ten behoeve van intern beraad nu het college deze adviezen heeft ingewonnen ter voorbereiding van de hoorzitting in de bezwaarprocedure inzake de verleende bouwvergunning.
    
    Ten aanzien van het advies van 6 april 2008 is de Afdeling van oordeel dat dat advies persoonlijke beleidsopvattingen bevat, aangezien daarin opvattingen en conclusies zijn neergelegd van de auteur over de besluitvorming over de bouwvergunning. Hiermee wordt voldaan aan de definitie van "persoonlijke beleidsopvatting" zoals neergelegd in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Voor zover in dat advies ook feiten zijn opgenomen, zijn deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen verweven, dat het niet mogelijk is deze daarvan te scheiden. Voorts is gebleken dat geen onderscheid kan worden gemaakt tussen de juridische opvattingen van de auteur en zijn in het kader van artikel 11, eerste lid, van de Wob te beschermen persoonlijke beleidsopvattingen. De rechtbank is derhalve terecht tot het oordeel gekomen dat het college de openbaarmaking van het advies van 6 april 2008 terecht heeft geweigerd op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob.
    
    Ten aanzien van het advies van 4 april 2008 is de Afdeling van oordeel dat dat advies onder punt 2 van het kopje "Beoordeling" eveneens persoonlijke beleidsopvattingen bevat als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder f, van de Wob. Dit geldt evenwel niet voor de tekst onder de kopjes "Probleemstelling", "Het bestemmingsplan" en onder punt 1 van het kopje "Beoordeling". Naar het oordeel van de Afdeling bevat die tekst feitelijke en juridische informatie die niet zodanig met de in dat advies verwoorde persoonlijke beleidsopvattingen is verweven dat artikel 11, eerste lid, van de Wob aan openbaarmaking daarvan in de weg staat. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat het ervaringsfeit dat de weergave van dergelijke informatie altijd enigermate gekleurd wordt door de persoonlijke opvattingen van degene die deze informatie beschrijft, niet voldoende grondslag is om die beschrijving reeds daarom als persoonlijke beleidsopvatting aan te merken (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2008 in zaak nr. 200606369/1). Voorts is ten aanzien van die informatie niet gebleken dat zich een andere in de Wob genoemde weigeringsgrond voordoet die zich tegen openbaarmaking daarvan verzet. Derhalve moet worden geoordeeld dat het college de tekst onder de kopjes "Probleemstelling", "Het bestemmingsplan" en onder punt 1 van het kopje "Beoordeling" van het advies van 4 april 2008 ten onrechte niet openbaar heeft gemaakt. De rechtbank heeft dat ten onrechte niet onderkend. Het betoog slaagt in zoverre.
    
    2.8.2. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college ten tijde van het besluit van 16 december 2008 in redelijkheid heeft kunnen weigeren van de hem ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Wob toekomende bevoegdheid gebruik te maken, op de grond dat openbaarmaking - ook in geobjectiveerde vorm - van de in de adviezen neergelegde persoonlijke beleidsopvattingen niet in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering. Daarbij heeft het college in aanmerking mogen nemen dat de adviezen concepten betreffen, waarbij het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften van 30 juni 2008 nog niet was betrokken, en dat het college zich nog geen definitief eigen oordeel had gevormd over de kwestie. De toezegging van het college in het besluit van 14 augustus 2008 dat alle adviezen openbaar zullen worden gemaakt, werpt geen ander licht op de zaak, reeds omdat deze openbaarmaking eerst zou plaatsvinden wanneer het college een heroverwegingsbesluit had genomen op de bezwaren tegen de bouwvergunning. Ten tijde van het besluit van 16 december 2008 was dat besluit niet genomen.
    
    2.9. Hangende het beroep tegen het besluit van 16 december 2008 heeft het college de verleende bouwvergunning op verzoek van de vergunninghoudster ingetrokken. Aangezien in hoger beroep de uitspraak van de rechtbank ter beoordeling voorligt en in beroep het besluit van 16 december 2008, kan die omstandigheid niet in deze procedure worden betrokken. Voor zover de gronden van het hoger beroep hierop betrekking hebben, dienen zij dan ook buiten beschouwing te worden gelaten. Ook de overweging van de rechtbank dat het college de adviezen thans niet behoeft te verstrekken, omdat door intrekking van de bouwvergunning geen heroverwegingsbesluit meer zal worden genomen, is blijkens de bewoordingen van die overweging gedaan ten overvloede.
    
    2.10. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van het college van 16 december 2008 in stand heeft gelaten ten aanzien van de weigering van het college om het advies van 4 april 2008 openbaar te maken. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 16 december 2008 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 11 van de Wob voor vernietiging in aanmerking, voor zover het college heeft geweigerd de informatie onder de kopjes "Probleemstelling", "Het bestemmingsplan" en onder punt 1 van het kopje "Beoordeling" van het advies van 4 april 2008 openbaar te maken. De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en zal het primaire besluit van 14 augustus 2008 in zoverre herroepen. De Afdeling zal het college gelasten de informatie onder de kopjes "Probleemstelling", "Het bestemmingsplan" en onder punt 1 van het kopje "Beoordeling" van het advies van 4 april 2008 alsnog feitelijk openbaar te maken. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 16 december 2008, voor zover dat is vernietigd.
    
    De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    2.11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld, bestaande uit de reiskosten die [appellant] heeft gemaakt om op de zitting van de rechtbank en de Afdeling te verschijnen.
    
    Voor een vergoeding van de kosten gemaakt voor een derde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, bestaat geen aanleiding. Niet is gebleken dat [appellant], zoals hij stelt op het "Formulier proceskosten" dat hij ter zitting bij de Afdeling heeft overgelegd, in deze procedure als rechtsbijstandverlener voor de stichting Stichting Groenekans Landschap is opgetreden.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 8 februari 2010 in zaak nr. 09/280, voor zover de rechtbank het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 16 december 2008, kenmerk Cs/08/8863, in stand heeft gelaten ten aanzien van de weigering van het college om het advies van 4 april 2008 openbaar te maken;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 16 december 2008, voor zover het college heeft geweigerd de informatie onder de kopjes "Probleemstelling", "Het bestemmingsplan" en onder punt 1 van het kopje "Beoordeling" van het advies van 4 april 2008 openbaar te maken;
    
    V. herroept het besluit van 14 augustus 2008, kenmerk 08/8772, in zoverre;
    
    VI. willigt het verzoek om openbaarmaking in, voor zover dit betreft de onder IV vermelde informatie;
    
    VII. draagt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak de onder IV vermelde informatie alsnog feitelijk openbaar te maken;
    
    VIII. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 16 december 2008, voor zover dat is vernietigd;
    
    IX. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    X. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 35,04 (zegge: vijfendertig euro en vier cent);
    
    XI. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 369,00 (zegge: driehonderdnegenenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Den Broeder
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
    
    419-611.