ECLI:NL:RVS:2003:AN8361, Raad van State, 19-11-2003, 200302533/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-11-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 maart 2001 (verzonden 27 maart 2001), heeft het college van burgemeester en wethouders van Boxtel (hierna: het college) appellant onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven om binnen een termijn van zes weken na dagtekening van (verzending van) de aanschrijving:
        1. de binnen het bestemmingsplan "Moorwijk" op de gronden met de bestemming "Park- en bosgebied" zonder aanlegvergunning aangebrachte nieuwe oppervlakteverhardingen in de vorm van deels geasfalteerde en deels anderszins verharde paden c.q. toegangswegen en de verharde parkeerplaatsen, op bijgevoegde en als zodanig gewaarmerkte tekening in rood respectievelijk oranje aangegeven, te verwijderen en de afkomende materialen van het terrein af te voeren;
        2. de nieuwe, over het bestaande asfaltpad (hierna: oprijlaan) aangebrachte, verbrede oppervlakteverharding, op de bijgevoegde en als zodanig gewaarmerkte tekening met een rode arcering aangegeven, te verwijderen en de afkomende materialen van het terrein af te voeren;
        3. de tussen het bestaande (vernieuwde en verbrede) pad en de gebouwde aanleg-/vissteiger in de vorm van een aarden wal aangebrachte ophoging te slechten.
        Bij besluit van 11 september 2001 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
        Bij uitspraak van 21 februari 2003, verzonden op 6 maart 2003, heeft de rechtbank te 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen het bestreden besluit tot handhaving van de bestuursdwangaanschrijving ter zake van de ontgraving van het perceel ten behoeve van de toegang tot de parkeergarage en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
        Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 15 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 16 april 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.

200302533/1.
      Datum uitspraak: 19 november 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te 's-Hertogenbosch van 21 februari 2003 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Boxtel.
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 6 maart 2001 (verzonden 27 maart 2001), heeft het college van burgemeester en wethouders van Boxtel (hierna: het college) appellant onder aanzegging van bestuursdwang aangeschreven om binnen een termijn van zes weken na dagtekening van (verzending van) de aanschrijving:
      1. de binnen het bestemmingsplan "Moorwijk" op de gronden met de bestemming "Park- en bosgebied" zonder aanlegvergunning aangebrachte nieuwe oppervlakteverhardingen in de vorm van deels geasfalteerde en deels anderszins verharde paden c.q. toegangswegen en de verharde parkeerplaatsen, op bijgevoegde en als zodanig gewaarmerkte tekening in rood respectievelijk oranje aangegeven, te verwijderen en de afkomende materialen van het terrein af te voeren;
      2. de nieuwe, over het bestaande asfaltpad (hierna: oprijlaan) aangebrachte, verbrede oppervlakteverharding, op de bijgevoegde en als zodanig gewaarmerkte tekening met een rode arcering aangegeven, te verwijderen en de afkomende materialen van het terrein af te voeren;
      3. de tussen het bestaande (vernieuwde en verbrede) pad en de gebouwde aanleg-/vissteiger in de vorm van een aarden wal aangebrachte ophoging te slechten.
    
    
    Bij besluit van 11 september 2001 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 21 februari 2003, verzonden op 6 maart 2003, heeft de rechtbank te 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen het bestreden besluit tot handhaving van de bestuursdwangaanschrijving ter zake van de ontgraving van het perceel ten behoeve van de toegang tot de parkeergarage en voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 15 april 2003, bij de Raad van State ingekomen op 16 april 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 9 juli 2003 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2003, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. H.J. Breeman, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door T.G.M. Driessen, ambtenaar der gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 6, lid A I, van de bij het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Moorwijk” behorende planvoorschriften zijn de op de kaart als “Park- en bosgebied” aangewezen gronden bestemd voor:
    
    - park en bossen, eventueel met onverharde paden, alsmede voor behoud en versterking van de aan deze gronden eigen zijnde landschappelijke waarde;
    
    - parkeervoorzieningen voor ten hoogste 100 personenauto’s ter plaatse van de op de kaart aangegeven aanduiding “parkeervoorzieningen - P-”;
    
    - ten hoogste twee toegangswegen ten behoeve van de bestemming “Horeca en Gestapelde woningen -H + W(s)-”, met de daarbij behorende andere bouwwerken, waarbij de hoofdtoegang gesitueerd dient te zijn binnen een afstand van 20 m van de op de kaart aangegeven aanduiding “hoofdontsluiting”;
    
    - één uitweg ten behoeve van de bestemming “Horeca en Gestapelde woningen -H + W(s)-“;
    
    - toegangspaden naar woningen in de bestemming “Vrijstaande woningen en Bos –W(v) + N(b)-“.
    
        Ingevolge artikel 6, lid D I, van de planvoorschriften is het verboden zonder of in afwijking van een schriftelijke vergunning van burgemeester en wethouders (aanlegvergunning) op de in lid A I bedoelde gronden de navolgende andere werken en/of werkzaamheden uit te voeren of te doen uitvoeren:
    
    a. het aanleggen of verharden van wegen en paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
    
    b. (…);
    
    c. (…);
    
    d. het ontginnen, bodemverlagen of afgraven, ophogen en egaliseren;
    
    e. (…);
    
    f. (…).
    
        Ingevolge artikel 6, lid D II, van de planvoorschriften is een vergunning als bedoeld in lid D I slechts toelaatbaar, indien door de andere werken en/of werkzaamheden de landschappelijke waarde van deze gronden niet in onevenredige mate wordt aangetast, dan wel de mogelijkheden voor het behoud, versterking en/of herstel van deze waarde niet worden verkleind.
    
        Ingevolge artikel 6, lid D III, van de planvoorschriften is het bepaalde in lid D I niet van toepassing op normale onderhoudswerkzaamheden van geringe omvang, gericht op en noodzakelijk voor de instandhouding van de bestemming, andere werken en/of werkzaamheden van niet ingrijpende betekenis, andere werken en/of werkzaamheden ter plaatse van de op de kaart aangegeven aanduiding “toegangspaden”, dan wel andere werken en/of werkzaamheden ten behoeve van één ontsluiting per vrijstaande woning met een breedte van ten hoogste 3 m.
    
        Ingevolge artikel 1 van de planvoorschriften wordt onder landschappelijke waarde verstaan: belang in geomorfologisch (betrekking hebbende op de geologische ontstaanswijze) en landschappelijk esthetisch opzicht, vooral gericht op de onderlinge samenhang (herkenbaarheid) van deze elementen.
    
    2.2.    Appellant betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat de werken en werkzaamheden niet aanlegvergunningplichtig zijn.
    
        Volgens appellant is sprake van een bestaande oprijlaan naar de Molenwijkseweg en is dus geen sprake van het aanleggen van een uitweg naar de Molenwijkseweg maar van het vervangen van de bestaande slijtlaag door een nieuwe slijtlaag. Dit moet volgens appellant bovendien als normaal onderhoud worden beschouwd zodat daarvoor ingevolge artikel 6, lid D III, van de planvoorschriften geen aanlegvergunning is vereist. Dit betoog treft geen doel. Ingevolge artikel 6, lid D I, onder a, van de planvoorschriften is ook voor het verharden van wegen of paden een aanlegvergunning vereist. Dat in het verleden ter plaatse van de weg al eens een verharding is aangebracht, laat onverlet dat zulks met de in geding zijnde werkzaamheden opnieuw is geschied. Evenmin is sprake van onderhoudswerkzaamheden van geringe omvang, gericht op en noodzakelijk voor de instandhouding van de ter plaatse geldende bestemming “Park- en bosgebied –N(b)-”, als bedoeld in artikel 6, lid D III, van de planvoorschriften.
    
        De rechtbank heeft voorts met juistheid geoordeeld dat voor de aanleg van parkeerplaatsen, de aarden wal en de ontsluitingsweg naar de Molenwijkseweg een aanlegvergunning is vereist. Ook voor het voetpad langs het ven is een aanlegvergunning vereist aangezien sprake is van het aanleggen van een pad in de zin van artikel 6, lid D I, onder a.
    
        Anders dan appellant betoogt, zijn de overgangsbepalingen ten aanzien van het gebruik van onbebouwde gronden en bouwwerken, zoals neergelegd in artikel 12 van de planvoorschriften, uitsluitend van betekenis voor die vormen van gebruik die niet onder het aanlegvergunningstelsel vallen. Daarvan is in dit geval geen sprake.
    
    2.3.    Niet in geschil is dat de in de aanschrijving genoemde werken en werkzaamheden zonder aanlegvergunning zijn verricht. Nu derhalve sprake was van een overtreding van artikel 6, lid D I van de planvoorschriften, was het college bevoegd om handhavende maatregelen te treffen.
    
    2.4.    Ingevolge artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geschiedt de bekendmaking aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager.
    
        Ingevolge artikel 5:24, vierde lid, van de Awb wordt in de beschikking een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
    
    2.5.    De rechtbank heeft met juistheid en op goede gronden geoordeeld dat het college appellant terecht als overtreder in de zin van artikel 5:24, derde lid, van de Awb heeft aangemerkt en bevoegd was appellant, onder aanzegging van bestuursdwang, aan te schrijven. Dat, naar appellant stelt, hij zelf het niet in zijn macht heeft aan de illegale situatie een einde te maken aangezien hij persoonlijk nooit rechthebbende op de gronden is geweest, betekent niet, dat aan hem als overtreder geen bestuursdwangaanschrijving terzake kon worden gericht. Gelet op artikel 5:24, vierde lid, van de Awb moeten de belanghebbenden, waartoe appellant als overtreder behoort, onderling uitmaken wie de meest gerede partij is om maatregelen tot verwijdering te (doen) nemen.
    
    2.6.    Alleen in bijzondere gevallen kan het bestuursorgaan afzien van handhavend optreden tegen de illegale situatie.
    
    2.7.    Een bijzonder geval kan worden aangenomen indien concreet zicht bestaat op legalisatie daarvan.
    
    2.7.1.    Anders dan appellant betoogt is een ontsluitingsweg naar de Molenwijkseweg in strijd met het bestemmingsplan. Op de plankaart is de hoofdontsluiting aangeduid met een pijl vanaf de Parkweg. Voorts is ingevolge artikel 6, lid A I, van de planvoorschriften, waarin uitdrukkelijk naar de plankaart is verwezen, één uitweg toegestaan. Het betoog van appellant dat in artikel 3 van de planvoorschriften - de hoofdlijnen van beleid – in het algemeen de meervoudsvorm ontsluitingswegen wordt gebruikt, en dat een tweede ontsluitingsweg daarom is toegestaan, treft geen doel. Bij de term “ontsluitingswegen” in evenvermeld artikel wordt geen onderscheid gemaakt tussen de begrippen “toegangswegen” en “uitweg” zoals artikel 6, lid A I, van de planvoorschriften wèl doet. Ter plaatse is volgens laatstgenoemde bepaling slechts één uitweg naar de Parkweg toegestaan. Dat de bestaande oprijlaan naar de Molenwijkseweg op alle situatieschetsen stond die in het kader van de diverse bouwaanvragen bij de gemeente zijn ingediend, kan aan het voorgaande niet afdoen. Realisering van de toegangswegen en een uitweg naar de Parkweg is, anders dan appellant stelt, nog steeds mogelijk, ook indien het in het bestemmingsplan voorziene hotel zou worden opgericht.
    
    2.7.2.    Ook de door appellant aangelegde toegangswegen naar het appartementencomplex zijn in strijd met artikel 6, lid A I, van de planvoorschriften, aangezien ze niet zijn aangelegd ter plaatse van de op de plankaart daartoe aangewezen gronden en de hoofdtoegang niet gesitueerd is binnen een afstand van 20 m van de op de kaart aangegeven aanduiding “hoofdontsluiting”. Dat de toegangswegen op het schetsplan dat aan de basis heeft gelegen van de tweede wijziging van het bestemmingsplan stonden aangegeven doet daaraan niet af. Het betoog van appellant dat de bouwvergunning niet verleend had mogen worden omdat de gemeentelijke bouwverordening een verbindingsweg vereist, treft evenmin doel. Ingevolge het bestemmingsplan zijn toegangswegen die aansluiten op de hoofdontsluiting toegestaan, zodat aan die eis voldaan kan worden.
    
    2.7.3.    De parkeerplaatsen zijn eveneens in strijd met het bestemmingsplan, omdat ze niet zijn aangelegd ter plaatse van de op de plankaart aangegeven aanduiding “parkeervoorzieningen -P-“. Anders dan appellant betoogt kan uit de omstandigheid dat in de bouwvergunning voor het appartementencomplex wordt verwezen naar artikel 2.5.30 van de gemeentelijke bouwverordening niet worden afgeleid dat het aanleggen van parkeerplaatsen op die plek (toch) is toegestaan. Ook uit de tekst van de brief bij de bouwvergunning van 29 juli 1997 kan dit niet worden afgeleid, evenmin als uit de omstandigheid dat de parkeerplaatsen op de situatietekening bij de aanvraag voor die bouwvergunning op die plek stonden aangegeven. Het college mocht ervan uitgaan dat er voldoende gelegenheid was om parkeerplaatsen bij het appartementencomplex aan te leggen, binnen de bestemming “Horeca en Gestapelde woningen -H +W(s)”.   Dat in de toelichting van het bestemmingsplan wordt verwezen naar de mogelijkheid om bij piekbelasting te parkeren langs de bestaande oprijlaan vanaf de Molenwijkseweg maakt dat niet anders.
    
    2.7.4.    Het verharde voetpad langs het ven is eveneens in strijd met de bestemming aangezien ingevolge artikel 6, lid A I alleen onverharde paden zijn toegestaan.
    
    2.7.5.    Voor de verharding van de oprijlaan, voor de toegangswegen, de parkeerplaatsen en het voetpad langs het ven kan derhalve reeds op grond van het vorenstaande wegens strijd met de bestemming geen aanlegvergunning verleend worden.
    
    2.7.6.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college genoegzaam heeft gemotiveerd dat de (overige) uitgevoerde werken en werkzaamheden in het onderhavige geval leiden tot een onevenredige aantasting van de landschappelijke waarde, zodat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 6, lid D II van de planvoorschriften het alsnog verlenen van een aanlegvergunning niet toelaat. De Afdeling merkt op dat het college bij de toepassing van voormeld criterium de nodige beoordelingsruimte heeft. Anders dan appellant betoogt heeft het college zich in het verleden slechts ten aanzien van het middengedeelte van het terrein met de bestemming “Horeca en Gestapelde woningen –H + W(s)-“, waar het appartementencomplex en het hotel gevestigd zouden worden (waartegen het Groene Hart bezwaar maakte) op het standpunt gesteld dat de landschappelijke waarde daarvan gering is, zodat de aan het besluit ten grondslag liggende opvatting niet in strijd is met een eerder door het college ingenomen standpunt. Hetgeen appellant heeft betoogd omtrent de landschappelijke waarde van de bestaande oprijlaan naar de Molenwijkseweg kan buiten beschouwing blijven omdat reeds gelet op hetgeen in ro. 2.7.1. is overwogen geen aanlegvergunning verleend kan worden.
    
    2.8.    De omstandigheid dat, naar appellant heeft gesteld, de aarden wal is ontstaan doordat grond is vrijgekomen bij de aanleg van de weg van en naar de hellingbaan naar de parkeerkelder en de aanleg van de weg naar de voordeuren en de parkeerplaatsen, en deze wal derhalve het rechtstreeks gevolg is van de verleende bouwvergunning, levert evenmin een bijzonder geval op, op grond waarvan moest worden afgezien van handhavend optreden. 
    
    2.9.    Ten aanzien van het door appellant gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel overweegt de Afdeling dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het in de door appellant genoemde gevallen niet gaat om situaties die gelijk te stellen zijn met de onderhavige. Niet kan worden staande gehouden dat de toegangspaden naar de woningen, die niet op de plankaart zijn aangegeven, naar hun aard en omvang van dezelfde orde zijn als de door appellant aangelegde toegangswegen en de verharding van de bestaande oprijlaan. Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ophoging op het perceel [locatie] binnen een andere bestemming is gelegen dan de door appellant aangelegde aarden wal op het onderhavige terrein.
    
    2.10.    Gelet op het voorgaande kan niet gesteld worden dat het college niet in redelijkheid de aanschrijving in bezwaar heeft kunnen handhaven. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.11.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink    w.g. Wilbers-Taselaar
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 november 2003
    
    71-398.