ECLI:NL:RVS:2021:626, Raad van State, 24-03-2021, 202004358/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Koggenland [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruiken van het recreatieverblijf op het perceel [locatie 1] te Berkhout voor permanente bewoning te beëindigen en beëindigd te houden.  [appellante] was ten tijde van het besluit eigenaar van het recreatieverblijf. Toezichthouders hebben meteen nadat [appellante] in maart 2018 het recreatieverblijf had gekocht op verschillende momenten in totaal 18 controles uitgevoerd bij het recreatieverblijf. Naar aanleiding van deze controles heeft het college geconcludeerd dat [appellante] het recreatieverblijf permanent bewoonde, wat in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied". Het college heeft na afloop van de begunstigingstermijn gecontroleerd of aan de last is voldaan. Uit de controles is volgens het college gebleken dat [appellante] het recreatieverblijf laat gebruiken voor permanente bewoning.

202004358/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 juni 2020 in zaak nr. 19/3788 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Koggenland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college [appellante] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruiken van het recreatieverblijf op het perceel [locatie 1] te Berkhout voor permanente bewoning te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 17 juli 2019 heeft het college beslist op het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar en de last onder dwangsom in stand gelaten.
    Bij besluit van 20 december 2019 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsom.
    Bij uitspraak van 26 juni 2020 heeft de rechtbank het beroep van [appellante] tegen de besluiten van 17 juli 2019 en 20 december 2019 ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M. Heimensem, rechtsbijstandverlener te Hoorn, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Ural, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] was ten tijde van het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom eigenaar van het recreatieverblijf gelegen op het perceel [locatie 1] te Berkhout. Toezichthouders in dienst van de gemeente Koggenland hebben meteen nadat [appellante] in maart 2018 het recreatieverblijf had gekocht op verschillende momenten in totaal 18 controles uitgevoerd bij het recreatieverblijf. Naar aanleiding van deze controles heeft het college geconcludeerd dat [appellante] het recreatieverblijf permanent bewoonde, wat in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Landelijk Gebied". Bij besluit van 30 januari 2019 heeft het college [appellante] daarom gelast om het gebruiken van het recreatieverblijf ten behoeve van permanente bewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Om aan de last te voldoen moet [appellante] volgens dit besluit een feitelijk en reëel hoofdverblijf elders betrekken. Het ingeschreven staan bij vrienden of familie is onvoldoende om aan de last te voldoen. Aan deze last heeft het college een dwangsom verbonden van € 10.000,00 ineens.
    Het college heeft na afloop van de begunstigingstermijn gecontroleerd of aan de last is voldaan. Uit de controles is volgens het college gebleken dat [appellante] het recreatieverblijf laat gebruiken voor permanente bewoning. Het college heeft bij besluit van 20 december 2019 besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsom. De rechtbank heeft beide besluiten in stand gelaten.
    2.       Op het perceel rust de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie".
    Artikel 26.1, aanhef en onder a, van de planregels luidt:
    "De voor ‘Recreatie-Verblijfsrecreatie’ aangewezen gronden zijn bestemd voor recreatieverblijven."
    Artikel 26.4, aanhef en onder a, luidt:
    "Tot een gebruik, strijdig met deze bestemming, wordt in ieder geval gerekend het gebruik van gebouwen en recreatieverblijven, met uitzondering van bedrijfswoningen, voor permanente bewoning;".
    Artikel 1.87 luidt:
    "permanente bewoning: bewoning als hoofdverblijf waarbij het hoofdverblijf fungeert als het centrum van het sociaal en maatschappelijk functioneren van de bewoner;".
    Oordeel van de Afdeling
    3.       Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden en de last onder dwangsom op te leggen. Met het geheel van de door het college aangedragen feiten en omstandigheden, heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [appellante] ten tijde van de oplegging van de last het recreatieverblijf als hoofdverblijf gebruikte. Met de door het college aangedragen gegevens heeft het college wel aannemelijk gemaakt dat [appellante] veelvuldig gebruik heeft gemaakt van haar recreatieverblijf, dat haar auto het grootste deel van de tijd op het recreatiepark stond en dat [appellante] niet beschikte over zelfstandige woonruimte als hoofdverblijf. Dit samenstel van omstandigheden kan op zich van belang zijn om aannemelijk te maken dat de recreatiewoning permanent wordt bewoond. Het college is daar in dit geval echter niet in geslaagd, omdat [appellante] aannemelijke verklaringen heeft gegeven voor de door het college vastgestelde feiten en het college deze verklaringen vervolgens niet heeft weersproken of heeft weerlegd. Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal hierna eerst aan de hand van de hogerberoepsgronden uitleggen waarom zij tot dit oordeel is gekomen. Vervolgens zal de Afdeling ingaan op de gevolgen van dit oordeel voor de besluiten van 30 januari 2019, 17 juli 2019 en 20 december 2019.
    Gronden van het hoger beroep
    Bevoegdheid tot handhaving
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college voldoende feiten en omstandigheden heeft gesteld die aannemelijk maken dat zij het recreatieverblijf in strijd met het bestemmingsplan permanent bewoonde. Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat het college op onjuiste wijze heeft getoetst aan de planregels. Anders dan het college heeft gedaan, volgt volgens haar niet uit de planregels dat de frequentie en duur van het gebruik van het recreatieverblijf van belang zijn voor de beantwoording van de vraag of het recreatieverblijf als hoofdverblijf wordt gebruikt, maar is van belang waar zich het centrum van haar sociaal en maatschappelijk functioneren bevindt. Dit is volgens haar op het adres waarop zij geregistreerd staat in de basisregistratie personen (hierna: brp), [locatie 2] in Hoorn, en waar ook haar dochter en kleinkinderen wonen.
    4.1.    Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde last onder dwangsom de door toezichthouders opgestelde rapporten ten grondslag gelegd van in totaal 18 controles in de periode tussen 27 maart 2018 en 21 januari 2019, op wisselende dagen en tijdstippen, uitgevoerd bij het recreatieverblijf van [appellante]. Uit de controlerapporten volgt dat herhaaldelijk een bewoonde indruk is geconstateerd, waarbij [appellante] zes maal is aangetroffen en veel veranderingen ten aanzien van het recreatieverblijf zijn waargenomen. Het college heeft het feit dat [appellante] op het woonadres van haar dochter in de brp staat ingeschreven niet aangemerkt als aanwijzing dat zij haar hoofdverblijf daar heeft. Hierbij heeft het college met name van belang geacht wat de dochter van [appellante] heeft verklaard in de zienswijze, namelijk dat [appellante] wel staat ingeschreven op haar adres, maar dat zij daar niet beschikt over zelfstandige woonruimte. Verder heeft het college waarde gehecht aan het feit dat de auto van [appellante] structureel is aangetroffen bij het recreatieverblijf. De toezichthouder heeft daarnaast op 19 oktober 2018 en 21 januari 2019 een bezoek gebracht aan het adres waar [appellante] staat ingeschreven, de [locatie 2] in Hoorn. Zij was op beide momenten niet aanwezig. Dit draagt volgens het college bij aan het vermoeden dat zij het recreatieverblijf als haar hoofdwoning gebruikt.
    Volgens het college levert het voorgaande, in samenhang met de waarnemingen van de toezichthouders, voldoende feiten en omstandigheden op die aannemelijk maken dat [appellante] het recreatieverblijf in strijd met het geldende bestemmingsplan permanent bewoont.
    4.2.    Het ligt op de weg van het tot handhaving bevoegde bestuursorgaan om feiten en omstandigheden vast te stellen die het aannemelijk maken dat een recreatiewoning in strijd met het bestemmingsplan permanent wordt bewoond. Het is vervolgens aan de aangeschrevene om die feiten, indien daartoe aanleiding bestaat, te weerleggen of nader te verklaren, bij gebreke waarvan de bestuursrechter in beginsel van de juistheid van de feiten, zoals het college die heeft vastgesteld, dient uit te gaan.
    4.3.    Gelet op artikel 26.4, aanhef en onder a, in samenhang gelezen met artikel 1.87, van de planregels is het niet toegestaan een recreatieverblijf te gebruiken voor permanente bewoning, waarvan sprake is als het hoofdverblijf fungeert als het centrum van het sociaal en maatschappelijk functioneren van de bewoner. [appellante] betoogt terecht dat de planregels op zichzelf geen beperking stellen aan de tijdsduur en de frequentie van het gebruik van het recreatieverblijf. Pas als het recreatieverblijf functioneert als het centrum van het sociaal en maatschappelijk functioneren van in dit geval [appellante] is sprake van permanente bewoning. In dit kader is verder van belang dat, mede gelet op het feit dat [appellante] gepensioneerd is, haar sociaal en maatschappelijk leven zich vooral overdag afspeelt. Volgens het college maken de omstandigheden dat het recreatieverblijf een bewoonde indruk maakte, dat de auto van [appellante] structureel op het recreatiepark stond, dat [appellante] niet beschikte over een zelfstandige woonruimte als hoofdverblijf en het feit dat zij twee keer niet is aangetroffen op het adres [locatie 2], dat [appellante] het recreatieverblijf permanent bewoonde. [appellante] heeft echter aannemelijke verklaringen gegeven voor het feit dat zij veelvuldig bij het recreatieverblijf te vinden was en dat het recreatieverblijf een bewoonde indruk maakte. Zij heeft verklaard dat vanwege de slechte staat van de recreatiewoning zij na aankoop daarvan verbouwingen heeft laten verrichten en andere aanpassingen aan het recreatieverblijf heeft gedaan. Dat wordt bevestigd door de rapporten van de toezichthouders waarin regelmatig melding wordt gemaakt van een schilderssteiger en andere veranderingen bij het recreatieverblijf. Verder heeft [appellante] verklaard dat het bij haar dochter vaak druk is en zij zich daarom terugtrekt in het recreatieverblijf om tot rust te komen. Er zit volgens haar ook geen regelmaat in de tijdstippen van komst en vertrek naar het recreatieverblijf. [appellante] heeft verder verklaard dat zij haar post en gasten ontvangt op het adres [locatie 2] en heeft met stukken onderbouwd dat haar huisartsenpraktijk zich bevindt op 800 m afstand van dit adres. Ook bevindt het recreatieverblijf zich op 7,5 km afstand van de [locatie 2], waardoor het regelmatig bezoeken van de recreatiewoning zonder daar een hoofdverblijf te hebben, te verklaren is. Uit de stukken en wat op zitting is besproken blijkt daarnaast dat [appellante] vaak overdag en meer dan de helft van de week bij haar dochter verbleef vanwege haar medische toestand en onder andere ook om op haar kleinkinderen te passen. Verder blijkt volgens haar uit de rekening van het energie- en waterverbruik van het recreatieverblijf dat het verbruik lager is dan het gemiddelde van een gewone eenpersoonshuishouding. Dit zijn aanwijzingen die er op duiden op dat het sociaal en maatschappelijk leven van [appellante] zich afspeelt aan de [locatie 2] en niet in de recreatiewoning.
    Daarnaast heeft [appellante] over de aanwezigheid van de auto op het recreatiepark en haar afwezigheid tijdens de twee controles op de [locatie 2] verklaard dat zij vanwege haar medische situatie geen auto mag rijden. Op zitting is verder toegelicht dat ook voor de gevallen waarin de auto er niet stond een verklaring is, namelijk dat haar kleindochter de auto wel eens gebruikt. Gezien de door [appellante] overgelegde medische verklaringen over haar gezondheidstoestand zijn dat aannemelijke verklaringen voor de aanwezigheid van de auto op het recreatiepark. [appellante] heeft verder verklaard dat zij tijdens de twee controles respectievelijk naar de bioscoop was en naar haar werk. Het college heeft op de zitting ook toegegeven dat het twee maal niet aanwezig zijn op de [locatie 2] geen aanwijzing kan zijn dat [appellante] daar haar hoofdverblijf niet heeft. Verder kan het feit dat [appellante] weliswaar op een ander adres dan dat van het recreatieverblijf staat ingeschreven, maar op het adres waar zij staat ingeschreven niet over zelfstandige woonruimte beschikt, op zich een aanwijzing zijn dat zij het recreatieverblijf als hoofdverblijf gebruikte (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 augustus 2009, (ECLI:NL:RVS:2009:BJ5056). Alleen is dat naar het oordeel van de Afdeling in dit geval niet van doorslaggevende betekenis, omdat [appellante] de andere door het college vastgestelde feiten en omstandigheden voldoende heeft weerlegd en het college de verklaringen van [appellante] niet heeft weersproken. Daarbij komt dat [appellante] ook consistent en gemotiveerd heeft ontkend dat zij haar hoofdverblijf in het recreatieverblijf had en dat zij een eigen kamer in het huis van haar dochter aan de [locatie 2] heeft.
    Concluderend heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat zich ten tijde van het opleggen van de last een overtreding van de planregels voordeed. Het college was dan ook niet bevoegd om handhavend op te treden.
    Het betoog slaagt.
    De andere hogerberoepsgrond en het besluit van 20 december 2019
    5.       Het betoog van [appellante] dat de rechtbank heeft miskend dat het college van het opleggen van de last had moeten afzien vanwege haar medische situatie, hoeft niet meer besproken te worden, omdat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden. Omdat de last onder dwangsom niet in stand blijft, heeft dit tot gevolg dat met terugwerkende kracht de grondslag vervalt aan het invorderingsbesluit van 20 december 2019. Dat betekent dat [appellante] het college geen € 10.000,00 hoeft te betalen.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 17 juli 2019 van het college alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien door de last onder dwangsom van 30 januari 2019 te herroepen. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 17 juli 2019. Dit komt er op neer dat de besluiten van 30 januari 2019 en 17 juli 2019 geen werking meer hebben en dat [appellante] niet aan de last onder dwangsom hoeft te voldoen.
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 26 juni 2020 in zaak nr. 19/3788;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeesters en wethouders van Koggenland van 17 juli 2019, kenmerk 2018-CHZ_TC-0452;
    V.      herroept het besluit van het college van burgemeesters en wethouders van Koggenland van 30 januari 2019;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Koggenland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Koggenland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.602,00 (zegge: duizend zeshonderdtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Koggenland aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 439,00 (zegge: vierhonderdnegenendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
    414-966.