ECLI:NL:RVS:2020:2401, Raad van State, 14-10-2020, 201908630/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij brief van 18 mei 2018 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid bepaald dat [appellant] op 1 november 2018 moet beginnen met het terugbetalen van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus. De schuld bedraagt € 9.026,85 en zij moet maandelijks € 75,22 betalen. Bij besluit van 18 april 2017 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 500,00 en bepaald dat zij de lening die zij bij de Dienst Uitvoering Onderwijs heeft afgesloten moet terugbetalen, omdat zij niet op tijd is ingeburgerd. Daarbij is aangegeven dat zij met het terugbetalen pas begint wanneer zij klaar is met inburgeren. In de brief van 18 mei 2018 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat zij € 9.026,85 heeft geleend voor een cursus en/of examen, dat zij deze lening vanaf 1 november 2018 gaat terugbetalen en dat over de periode 1 november 2018 tot 1 november 2023 maandelijks een bedrag van € 75,22 zal worden geïncasseerd.

201908630/1/V6.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 oktober 2019 in zaak nr. 18/2733 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij brief van 18 mei 2018 heeft de minister bepaald dat [appellant] op 1 november 2018 moet beginnen met het terugbetalen van een lening voor het volgen van een inburgeringscursus. De schuld bedraagt € 9.026,85 en zij moet maandelijks € 75,22 betalen.
    Bij besluit van 18 juli 2018 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 15 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. W. Volkers, advocaat te Groningen, en de minister, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    Bij brief van 22 november 2013 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat zij inburgeringsplichtig is en dat haar inburgeringstermijn op 25 oktober 2013 is gestart. Bij brief van 19 december 2016 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat zij tot die datum de tijd had om aan deze plicht te voldoen, dat zij daarin niet is geslaagd en dat zij daarom een boete krijgt die voorlopig op € 1.250,00 wordt vastgesteld. Ook heeft de minister overeenkomstig artikel 32 van de Wet inburgering een nieuwe termijn gesteld tot 19 december 2018. Bij besluit van 18 april 2017 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 500,00 en bepaald dat zij de lening die zij bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) heeft afgesloten moet terugbetalen, omdat zij niet op tijd is ingeburgerd. Daarbij is aangegeven dat zij met het terugbetalen pas begint wanneer zij klaar is met inburgeren. In de brief van 18 mei 2018 (hierna: de brief) heeft de minister [appellant] meegedeeld dat zij € 9.026,85 heeft geleend voor een cursus en/of examen, dat zij deze lening vanaf 1 november 2018 gaat terugbetalen en dat over de periode 1 november 2018 tot 1 november 2023 maandelijks een bedrag van € 75,22 zal worden geïncasseerd.
    3.    De minister heeft het bezwaar van [appellant] tegen de brief niet-ontvankelijk verklaard, omdat de brief volgens de minister niet op rechtsgevolg is gericht. Hij heeft immers al in het besluit van 18 april 2017 besloten dat zij de lening moet terugbetalen. De brief verandert volgens de minister niets aan haar rechten en plichten ten opzichte van dat besluit.
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief niet op een rechtsgevolg is gericht en dat dit daarom geen besluit is waartegen zij een rechtsmiddel kon aanwenden. [appellant] voert aan dat de brief wel op rechtsgevolg is gericht, omdat de minister hierin heeft bepaald dat zij daadwerkelijk de lening moet terugbetalen en om welk bedrag het gaat. Verder voert [appellant] aan dat onder de brief een rechtsmiddelenclausule staat en dat de minister in een andere zaak heeft erkend dat hij voorafgaand aan het verzenden van een brief als hier aan de orde ambtshalve beoordeelt of de schuld voor kwijtschelding in aanmerking komt.
    4.1.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:86 van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 32 tot en met 34) kan worden afgeleid dat met een besluit als bedoeld in deze bepaling is beoogd voor de schuldenaar duidelijk te maken waarom hij een geldsom is verschuldigd en welk bedrag hij moet betalen binnen welke termijn. Hoofdregel is dat een verplichting tot betaling pas ontstaat nadat een besluit is genomen waarin is vastgesteld hoe hoog de schuld precies is en binnen welke termijn deze moet worden betaald.
    4.2.    In het besluit van 18 april 2017 met als opschrift "beschikking niet op tijd ingeburgerd" heeft de minister vastgesteld dat [appellant] niet op tijd heeft voldaan aan haar inburgeringsplicht en dat zij daarom het reeds geleende en nog te lenen geldbedrag aan DUO moet terugbetalen. De minister heeft in de schriftelijke uiteenzetting toegelicht dat de ambtshalve beoordeling of de schuld van [appellant] volledig wordt kwijtgescholden op de voet van artikel 4.13, derde lid, onder a, in samenhang gelezen met het vierde lid, van het Besluit inburgering, heeft plaatsgevonden voorafgaand aan het nemen van dit besluit. De minister voert op zichzelf terecht aan dat [appellant] haar betoog dat de overschrijding van de inburgeringstermijn haar niet valt te verwijten en dat de minister de schuld daarom had moeten kwijtschelden naar voren had moeten brengen in een procedure tegen het besluit van 18 april 2017. [appellant] heeft echter geen rechtsmiddel aangewend tegen dat besluit. In zoverre heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister het bezwaar tegen de brief van 18 mei 2018 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
        [appellant] betoogt echter terecht dat de brief van 18 mei 2018 wel op rechtsgevolg is gericht en daarmee een besluit is. In deze brief heeft de minister namelijk voor het eerst vastgesteld hoe hoog de uiteindelijke schuld precies is en de termijn waarbinnen betaling daarvan moet plaatsvinden. Gelet op artikel 4:86 van de Awb en het onder 4.1 overwogene ontstond pas na dit besluit voor [appellant] de verplichting om de schuld te gaan terugbetalen. Zij kon dus bezwaar maken tegen dit besluit en daarbij gronden naar voren brengen die samenhangen met de terugbetalingsverplichting, zoals argumenten over de hoogte van de vastgestelde schuld en haar financiële situatie. Uit het voorgaande volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 18 mei 2018 - wat betreft de daarin neergelegde verplichting tot terugbetaling van de lening - een herhaling is van het besluit van 18 april 2017 en dat de brief van 18 mei 2018 geen rechtsgevolg heeft. In zoverre heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister het daartegen gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
        Het betoog slaagt.
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Wat [appellant] verder heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking. Doende wat de rechtbank had moeten doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit van 18 juli 2018 vernietigen. De minister moet een nieuw besluit op bezwaar nemen met inachtneming van deze uitspraak. De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van rechtbank Noord-Nederland van 15 oktober 2019 in zaak nr. 18/2733;
    III.    verklaart het beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 18 juli 2018, kenmerk I-NO061/0042761227172-87631-0-08;
    V.    veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.137,00 (zegge: tweeduizend honderdzevenendertig euro), waarvan € 2.100,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 37,00 aan reiskosten;
    VI.    gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 305,00 (zegge: driehonderdvijf euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.V.T.K. Oei, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
    670-876.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    Artikel 4:85
    1. Deze titel is van toepassing op geldschulden die voortvloeien uit:
    a. een wettelijk voorschrift dat een verplichting tot betaling uitsluitend aan of door een bestuursorgaan regelt, of
    b. een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep.
    […]
    Artikel 4:86
    1. De verplichting tot betaling van een geldsom wordt bij beschikking vastgesteld.
    2. De beschikking vermeldt in ieder geval:
    a. de te betalen geldsom;
    b. de termijn waarbinnen de betaling moet plaatsvinden.
    Wet inburgering
    Artikel 7b
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid: a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    Artikel 32
    Onze Minister stelt in de boetebeschikking, bedoeld in artikel 31, eerste lid, een nieuwe termijn van ten hoogste twee jaren waarbinnen de inburgeringsplichtige na het bekendmaken van de boetebeschikking alsnog de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, moet behalen.
    Besluit inburgering
    Artikel 4.13
    1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
    2. […]
    3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
    b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of
    c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
    4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.