ECLI:NL:RVS:2003:AI0543, Raad van State, 22-07-2003, 200303650/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2003, kenmerk MW02.43526, heeft verweerder krachtens artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de bij besluit van 16 oktober 2001 aan verzoekster verleende revisievergunning voor een inrichting voor de inzameling, opslag en
        (voor-)bewerking van organische rest- en bijproducten tot diervoeder
        (-grondstof) dan wel ten behoeve van afzet naar non-food en non-feed verwerkers alsmede de opslag en de handel van/in diervoeder (-grondstoffen) gelegen aan de [locatie] te [plaats], ingetrokken. Krachtens artikel 20.5 van de Wet milieubeheer heeft verweerder daarbij tevens bepaald dat het besluit terstond in werking treedt. Het besluit is op 2 juni 2003 ter inzage gelegd.

200303650/2.
      Datum uitspraak: 22 juli 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    [verzoekster], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 20 mei 2003, kenmerk MW02.43526, heeft verweerder krachtens artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de bij besluit van 16 oktober 2001 aan verzoekster verleende revisievergunning voor een inrichting voor de inzameling, opslag en
      (voor-)bewerking van organische rest- en bijproducten tot diervoeder
      (-grondstof) dan wel ten behoeve van afzet naar non-food en non-feed verwerkers alsmede de opslag en de handel van/in diervoeder (-grondstoffen) gelegen aan de [locatie] te [plaats], ingetrokken. Krachtens artikel 20.5 van de Wet milieubeheer heeft verweerder daarbij tevens bepaald dat het besluit terstond in werking treedt. Het besluit is op 2 juni 2003 ter inzage gelegd.
    
    
    
      Tegen dit besluit heeft verzoekster bij brief van 6 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 juni 2003.
      Bij brief van 6 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, heeft verzoekster de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 15 juli 2003, waar verzoekster, vertegenwoordigd door mr. drs. E.D.M. Knegt, advocaat te Breda, [deskundigen], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. N.P.M. Verstegen, mr. M.M. de Jonge-van Swaay, J.J.T. Ahoud, ambtenaren van de provincie, en [deskundige], zijn verschenen. Voorts is als partij het college van burgemeester en wethouders van Putten, vertegenwoordigd door mr. B.J. van Putten, burgemeester van de gemeente, en mr. G.J. Vooren, ambtenaar van de gemeente, daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het oordeel van de Voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2.    Bij besluit van 16 oktober 2001 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan verzoekster een revisievergunning verleend voor een inrichting aan de [locatie] te [plaats]. Op 4 juli 2002 heeft zich tijdens onderhoudswerkzaamheden in de inrichting een explosie voorgedaan in twee silo’s waarin vetresiduen lagen opgeslagen. Uit onderzoeken is gebleken dat de calamiteit is veroorzaakt door een ophoping van gassen in de hoogste silo’s tot een mengsel dat tot ontploffing is gekomen doordat ‘hete’ onderhoudswerkzaamheden werden uitgevoerd op het dak van één van de silo’s. Tevens is van belang geweest dat zich in de procesinstallaties biologische afbraak/vergistingsprocessen hebben voorgedaan. Mede naar aanleiding van de calamiteit heeft verweerder bij het bestreden besluit krachtens artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de revisievergunning uit 2001 ingetrokken, omdat de inrichting naar zijn mening ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt.
    
    2.3.    Ingevolge artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag – onverminderd het in de artikelen 8.34, 8.38, 8.39 en 18.12 bepaalde – een vergunning voor een inrichting geheel of gedeeltelijk intrekken indien de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en toepassing van artikel 8.23 redelijkerwijs daarvoor geen oplossing biedt.
    
        Bij de beantwoording van de vraag of sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen, komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten voortvloeit.
    
        Indien de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt is verweerder bevoegd de vergunning in te trekken; het bevoegd gezag komt daarbij beleidsvrijheid toe.
    
    2.4.    Verweerder stelt zich op basis van deskundigenrapporten van TNO en Colsen B.V, die beide in opdracht van verweerder respectievelijk verzoekster onderzoek hebben gedaan naar onder meer de oorzaak van de explosie, op het standpunt dat als de inrichting in werking is comform de bij besluit van 16 oktober 2001 verleende vergunning, die is gebaseerd op een aanvraag van verzoekster waarin niet is beschreven dat in de silo’s vergistingsprocessen plaatsvinden dan wel ophoping van gassen kan ontstaan, zonder beheersmaatregelen een onveilige situatie ontstaat.
    
        Nu de vigerende vergunning niet voorziet in een waarborg voor veiligheidsrisico’s, acht hij het noodzakelijk, ter voorkoming dat de inrichting bij het in werking zijn conform de vergunning ontoelaatbare nadelige gevolgen voor het milieu zal veroorzaken, dat de vergunning wordt ingetrokken. Daarbij heeft hij tevens de ernst van de calamiteit die zich heeft voorgedaan op 4 juli 2002, het oordeel van TNO en Colsen B.V. inhoudende dat een herbezinning op de procesvoering noodzakelijk is, alsmede de constatering van een aantal overtredingen van de milieuvergunning, betrokken.
    
        Volgens verweerder biedt toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer in dit geval redelijkerwijs geen oplossing. Het verbinden van voorschriften aan de vergunning die de verplichting tot het treffen van beheersmaatregelen, die nodig zijn voor een aanvaardbaar beschermingsniveau, inhouden, is naar zijn mening – zonder het verlaten van de grondslag van de aanvraag - niet mogelijk, nu deze maatregelen ertoe leiden dat een andere inrichting ontstaat dan waarvoor de vigerende vergunning is aangevraagd. Gelet op het voorgaande heeft verweerder zich bevoegd geacht om op grond van artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer tot intrekking van de vergunning over te gaan.
    
    2.5.    Verzoekster stelt – kort samengevat – dat geen sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. Verder betwist zij dat zich situatie voordoet waarin artikel 8.23 van de Wet milieubeheer redelijkerwijs geen oplossing zou bieden. Indien er al een wettelijke grondslag voor intrekking zou bestaan, is er naar haar mening voorts geen grondslag voor een volledige intrekking van de vergunning. Ter staving van haar betoog verwijst zij naar in haar opdracht opgestelde deskundigenrapporten van Colsen B.V., GASTEC Certification B.V. en MACOS B.V, alsmede naar een tweetal brieven van de Arbeidsinspectie van 31 januari 2003 en 2 juni 2003.
    
    2.6.    De Voorzitter overweegt dat de omstandigheid dat, zoals verweerder stelt, de aan verzoekster verleende en onherroepelijke vergunning uit 2001 – naar nu is gebleken – wat het veiligheidsaspect betreft geen voldoende waarborg biedt, niet betekent dat deze vergunning vanwege dit aspect met toepassing van artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer zonder meer zou kunnen worden ingetrokken; een ontoereikend beschermingsniveau als bedoeld in de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer houdt nog niet in dat tevens sprake is van een ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Met zijn stelling in het bestreden besluit dat de vigerende vergunning niet voorziet in een waarborg voor veiligheidsrisico’s en dat het daardoor noodzakelijk is de vergunning in te trekken, geeft verweerder derhalve blijk van een onjuiste uitleg van het begrip ‘ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu’ uit artikel 8.25, eerste lid, onder a. Het bestreden besluit berust in zoverre dan ook niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.6.1.    Voorts kan naar het oordeel van de Voorzitter de door verweerder gestelde omstandigheid dat zich in de inrichting een calamiteit heeft voorgedaan geen reden vormen voor intrekking van de vergunning krachtens artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Deze omstandigheid kan niet worden aangemerkt als een ontoelaatbaar nadelig gevolg voor het milieu, als bedoeld in dat artikellid.
    
    2.6.2.    Evenmin kan de Voorzitter verweerder volgen in zijn stelling dat uit de onderzoeksrapporten van TNO en Colsen B.V. blijkt dat zich in de inrichting ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu voordoen. Uit de rapporten volgt weliswaar dat herbezinning op de bedrijfsvoering nodig is en dat nadere veiligheidsmaatregelen getroffen moeten worden om een aanvaardbaar beschermingsniveau te bereiken en herhaling van de calamiteit te voorkomen, doch dit vormt – mede gelet op het vorenoverwogene - op zichzelf geen grond voor intrekking krachtens artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer.
    
        Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op deskundigenniveau (Colsen B.V. en TNO) geen overeenstemming was over de analyse en beheersing van processen in de inrichting, zodat eventuele consequenties van mogelijk onveilige situaties in het proces onvoldoende konden worden ingeschat. Voorts is in de rapporten waarop verweerder doelt, enkel sprake van analyses, aanbevelingen en vraagstellingen over onder meer de te treffen beheersmaatregelen ter waarborging van de veiligheid van het personeel en de omgeving. Door zich op de desbetreffende deskundigenrapporten te baseren - die gelet op het voorgaande nadere uitwerking behoeven - zonder daarover een eigen oordeel te vormen aan de hand van onderzoek, heeft verweerder naar het oordeel van de Voorzitter ook in zoverre onvoldoende aangetoond en gemotiveerd dat sprake is van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in artikel 8.25 van de Wet milieubeheer.
    
    2.6.3.    Tot slot overweegt de Voorzitter dat, voorzover al met verweerder moet worden aangenomen dat verzoekster een aantal voorschriften, verbonden aan de bij besluit van 16 oktober 2001 verleende vergunning, heeft overtreden en dat de biologische afbraak-/vergistingsprocessen in de installaties in de inrichting niet vergund zijn (hetgeen de Voorzitter gezien de aard van de bedrijfsvoering waarvoor vergunning is aangevraagd zeer betwijfelt), de daardoor beweerdelijk veroorzaakte ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in artikel 8.25, eerste lid, onder a, van de Wet milieubeheer geen reden zijn voor intrekking krachtens artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a. Artikel 18.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer zou in een dergelijk geval wellicht grondslag kunnen bieden voor intrekking van de vergunning, doch daarop is het bestreden besluit niet gebaseerd.
    
    2.7.    Gelet hierop acht de Voorzitter het niet ondenkbaar dat de Afdeling het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht zal oordelen en het reeds hierom niet in stand zal laten.
    
        In afwachting van de behandeling van het geding in de bodemprocedure ziet de Voorzitter in het voorgaande aanleiding het subsidiaire verzoek van verzoekster in te willigen. Dit houdt in dat het bestreden besluit bij wijze van voorlopige voorziening wordt geschorst en dat tevens de voorlopige voorziening wordt getroffen dat bij het in werking zijn van de inrichting de na te melden voorschriften, zoals ook beschreven in de brief van Colsen B.V. van 7 mei 2003 (voorstel aanvullende veiligheidsvoorschriften), in acht moeten worden genomen. Een dergelijke voorziening acht de Voorzitter na afweging van de betrokken belangen gerechtvaardigd, nu de enkele schorsing van het bestreden besluit zou inhouden dat de inrichting zonder het treffen van nadere beheersmaatregelen in werking zou mogen zijn. Bij het nemen van de beslissing heeft de Voorzitter tevens betrokken de brief van de Arbeidsinspectie van 2 juni 2003, waarin wordt aangegeven dat door het toepassen van de “Veilig werkvergunning”, zoals opgenomen in de “Instructie Veiligstellen Opslagtank” van Colsen B.V. van 2 oktober 2002, kan worden voorkomen dat bij het verrichten van werkzaamheden aan een tank, een gevaarlijke situatie ontstaat als gevolg van de aanwezigheid van een gevaarlijke stof.
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De door verzoekster opgevoerde kosten komen in het kader van de onderhavige procedure gedeeltelijk voor vergoeding in aanmerking.
    
    3.    Beslissing
    
    De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 20 mei 2003, kenmerk MW02.43526;
    
    II.    treft de voorlopige voorziening dat bij het in werking zijn van de inrichting, naast de voorschriften verbonden aan de bij besluit van 16 oktober 2001 verleende vergunning, moet worden voldaan aan de voorschriften, zoals hieronder vermeld en tevens beschreven in de brief van Colsen B.V. van 7 mei 2003:
    
    1. In een zone van 1 meter rondom de opslagtanks en de stortkelder (zie de tekening bij de brief van 7 mei 2003) geldt een vuur- en rookverbod en een verbod op arbeid met warmte, vuur of verspanende technieken.
    
    Bij iedere toegang tot de desbetreffende gebouwen en ruimten, alsmede in de gebouwen en ruimten zelf, dient het vuur- en rookverbod te zijn aangegeven met duidelijk leesbare letters, hoog ten minste 8 cm of een symbool overeenkomstig de vigerende norm NEN 3011.
    
    2. Het in voorschrift 1. genoemde verbod op arbeid met warmte, vuur of verspanende technieken is niet van toepassing mits de verantwoordelijke bedrijfsleiding op de hoogte is en zich er van heeft overtuigd dat deze werkzaamheden zonder gevaar kunnen geschieden. Hiervoor dient te allen tijde (zowel bij bedoelde werkzaamheden door eigen personeel als door derden) de “Instructie Veiligstellen Opslagtank” van Colsen B.V. van 2 oktober 2002 te worden gevolgd en de daarbij behorende werkvergunning te worden verkregen, zodat blijkt dat de werkzaamheden op dat moment zijn toegelaten. Genoemde “Instructie Veiligstellen Opslagtank” is ook van toepassing op ‘hete’ werkzaamheden aan de stortkelder.
    
    3. Indien werkzaamheden als bedoeld in voorschrift 2. moeten worden verricht aan tanks/stortkelder, leidingen en dergelijke moet – na en conform het opvolgen en uitvoeren van de “Instructie Veiligstellen Opslagtank” – voor aanvang van de werkzaamheden worden vastgesteld dat de gasconcentratie beneden 10% LEL is en moet de gasconcentratie gedurende de werkzaamheden beneden 10% LEL blijven;
    
    III.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door verzoekster in verband met de behandeling van het verzoek gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.589,51, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan verzoekster;
    
    IV.    gelast dat de provincie Gelderland aan verzoekster het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Toorenburg-Bovenkerk
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2003
    
    334.