ECLI:NL:HR:2009:BG4776, Hoge Raad, 17-04-2009, 42367
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2009-04-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: waterschapsbelasting, ingezetenenomslag wegenbeheer, taakgebiedafbakening in strijd met willekeurverbod?

nr. 42.367
      17 april 2009
    
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van het dagelijks bestuur van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: het Dagelijks Bestuur) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 26 mei 2005, nr. 04/02923, betreffende een na te melden aan X te Z (hierna: belanghebbende) opgelegde aanslag in de ingezetenenomslag.
    
    1. Het geding in feitelijke instantie
    
    
      De heffingsambtenaar van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht (hierna: AGV) heeft voor het jaar 2003 aan belanghebbende (onder meer) een aanslag opgelegd in de ingezetenenomslag/wegenbeheer van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: HHNK). Deze aanslag is, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de heffingsambtenaar van AGV gehandhaafd.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
      Het Hof heeft het tegen die uitspraak ingestelde beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de heffingsambtenaar en de aanslag vernietigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Het Dagelijks Bestuur heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 21 oktober 2008 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie.
    
    
    3. Uitgangspunten in cassatie
    
    3.1. Belanghebbende had in het onderhavige jaar, 2003, het gebruik van een woonruimte in het zuidelijk gedeelte van Amsterdam-Noord (hierna: ZAN), dat gelegen is tussen het IJ en de Waterlandse zeedijk.
    
    3.2. Per 1 januari 2003 is het voormalige waterschap De Waterlanden (hierna: DW) opgegaan in HHNK.
    
    3.3. ZAN maakte van 1997 tot en met 2002 deel uit van het beheersgebied van DW, en maakt in het onderhavige jaar deel uit van dat van HHNK, telkens uitsluitend voor de taak wegenbeheer. In zijn taakgebied wegenbeheer was DW, en nadien HHNK belast met het beheer van wegen buiten de bebouwde kom.
    
    3.4. Geheel ZAN is gelegen binnen de bebouwde kom. Feitelijk verricht HHNK binnen ZAN dan ook geen enkele taak.
    
    3.5. Alle overige binnen ZAN te verrichten waterschapstaken zijn niet opgedragen aan HHNK, maar aan AGV, wiens beheersgebied (afgezien van ZAN) bezuiden het IJ gelegen is. AGV is in geen enkel deel van zijn beheersgebied belast met de taak wegenbeheer.
    
    3.6. Aan de noordzijde wordt ZAN omsloten door stedelijk gebied, gelegen tussen de Waterlandse zeedijk en de Rijksweg A10 (Ring Amsterdam), hierna aangeduid als noordelijk Amsterdam-Noord, kortweg NAN. Ook NAN behoort tot het beheersgebied van HHNK, voor wat betreft de taak wegenbeheer uitsluitend voor wegen buiten de bebouwde kom. Ook NAN ligt geheel binnen de bebouwde kom. Ook binnen NAN verricht HHNK feitelijk niet de taak wegenbeheer.
    
    3.7. Aan de noordzijde van de Ring Amsterdam ligt landelijk gebied, waar HHNK daadwerkelijk wegen beheert, met uitzondering van de wegen die gelegen zijn binnen de bebouwde kom van dorpskernen die binnen dat landelijk gebied gelegen zijn.
    
    4. Ambtshalve beoordeling van 's Hofs uitspraak
    
    4.1. Voor het Hof was onder meer in geschil of aan inwoners van ZAN een aanslag kan worden opgelegd ter zake van wegenbeheer door HHNK. Het Hof heeft die vraag bevestigend beantwoord, en daartoe redengevend geoordeeld dat niet in geschil is dat belanghebbende ingezetene van HHNK is. Belanghebbende is daartegen in cassatie niet opgekomen. De Hoge Raad zal dit onderdeel van 's Hofs uitspraak ambtshalve beoordelen, wegens het belang ervan voor een aanzienlijk aantal nog in eerdere instantie(s) aanhangige zaken.
    
    4.2. Met zijn evenbedoelde redengeving heeft het Hof voorbijgezien dat de stukken van het geding geen andere uitleg toelaten dan dat belanghebbende betoogde dat het door Provinciale Staten vastgestelde reglement van HHNK onverbindend is voor zover ZAN daarbij is begrepen in het taakgebied wegenbeheer van HHNK. In dat betoog ligt immers besloten dat belanghebbende betwist (rechtsgeldig) aangemerkt te kunnen worden als ingezetene van HHNK. De Hoge Raad zal dit betoog thans beoordelen. 
    
    4.3. Uit de rechtspraak die de Advocaat-Generaal heeft geciteerd in onderdeel 6 van de bijlage bij zijn conclusie volgt dat er geen grond is om artikel 116, aanhef en letter d, van de Waterschapswet zo uit te leggen dat een ingezetene slechts dan in de heffing van de ingezetenenomslag kan worden betrokken indien de door hem gebruikte woonruimte een specifiek belang heeft bij de taakuitoefening van het waterschap. De wetgever heeft het algemene belang dat iedere ingezetene heeft bij "wonen-werken-leven" binnen het gebied waar het waterschap zijn taken uitoefent, voldoende geacht voor de ingezetenenomslag.
    
    4.4. Uit deze rechtspraak volgt echter niet - en evenmin is anderszins juist - dat de bevoegdheid van Provinciale Staten om bij reglement het beheersgebied van een waterschap af te bakenen, een louter discretionaire is. De wijze waarop Provinciale Staten deze bevoegdheid hanteren is vatbaar voor rechterlijke toetsing aan algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het willekeurverbod (HR 16 mei 1986, nr. 12818, NJ 1987, 251). In het onderhavige geval dringt zich de vraag naar willekeur vooral ook hierom op, omdat (a) sprake is van de uitoefening van een taak buiten het gebied van de eigenlijke waterschapstaken, (b) geen sprake is van een landelijk dekkende waterschapstaak wegenbeheer, waarbij de wegenbeheerstaak van het ene waterschap ophoudt waar die van het naastliggende begint, en (c) het zojuist genoemde algemene belang "wonen-werken-leven" voor de taak wegenbeheer niet zonder enige territoriale begrenzing geldt.
    
    4.5. Belanghebbende heeft voor het Hof betoogd, op zichzelf met juistheid, dat de incorporatie van ZAN in het taakgebied wegenbeheer van HHNK niet ertoe strekt HHNK te belasten met de taak wegenbeheer binnen ZAN, maar uitsluitend daartoe dat de inwoners van ZAN omslagplichtig worden voor de omslag-wegenbeheer.
    
    4.6. Dit leidt echter niet reeds aanstonds tot onverbindendheid van de gebiedsafbakening in het reglement. Het betoog van belanghebbende zou immers ook opgaan voor de dorpskernen (bebouwde kommen) die gelegen zijn in het taakgebied wegenbeheer van HHNK, maar (anders dan ZAN) geheel zijn omsloten door landelijk gebied. Onder die dorpskernen zijn er die slechts bereikt en verlaten kunnen worden met gebruikmaking van wegen die bij HHNK in beheer zijn. De inwoners van zulke dorpskernen delen daardoor onmiskenbaar in het algemene belang van "wonen-werken-leven" dat gediend wordt door de uitoefening van de taak wegenbeheer door HHNK. Ook zij die wonen langs de rand van het gebied waar HHNK daadwerkelijk wegenbeheer uitvoert, delen in zekere mate in dat algemene belang. De vraag is evenwel tot hoe ver een dergelijke schil langs de buitenrand zich in redelijkheid mag uitstrekken, en - in de onderhavige zaak in het bijzonder - of het taakgebied wegenbeheer van HHNK zich in redelijkheid mag uitstrekken tot over de Waterlandse zeedijk.
    
    4.7. In dat verband is het navolgende van belang.
    
    4.7.1. Dat het taakgebied wegenbeheer van HHNK zich zuidwaarts uitstrekt tot over de Waterlandse zeedijk, namelijk tot aan het IJ, dient in elk geval niet het doel het taakgebied wegenbeheer van HHNK naadloos te laten aansluiten op het taakgebied wegenbeheer van het aangrenzende waterschap, AGV, dat immers in geen enkel deel van zijn beheersgebied is belast met de taak wegenbeheer.
    
    4.7.2. ZAN (waar HHNK feitelijk geen wegen beheert) wordt gescheiden van het landelijk gebied (waar HHNK wel feitelijk wegen beheert) door NAN (waar HHNK evenmin wegen beheert). NAN beslaat een aanzienlijk oppervlak, vergelijkbaar met dat van ZAN. ZAN is dus niet gelegen langs de rand van het gebied waar HHNK daadwerkelijk wegenbeheer uitvoert, maar op afstand daarvan.
    
    4.7.3. De grens tussen ZAN en NAN, de Waterlandse zeedijk, is in historisch- en in fysisch-geografische zin een duidelijke scheidslijn. Zoals de naam zegt: de Waterlandse zeedijk vervulde ooit (namelijk tot aan de afsluiting van de Zuiderzee) de functie van zeewaterkering. ZAN was en is buitendijks gebied.
    
    4.7.4. Vóór 1997 vormde de Waterlandse zeedijk dan ook de zuidgrens van DW; ingevolge het thans te toetsen reglement van HHNK geldt dat nog steeds voor alle andere taken van HHNK dan wegenbeheer.
    
    
      4.8.1. De omstandigheid dat de uitbreiding van DW met ZAN (per 1 januari 1997) voor de taak wegenbeheer geen feitelijke uitbreiding van die taak behelsde, roept de vraag op welke motivering Provinciale Staten voor die gebiedsuitbreiding hebben gegeven. In de desbetreffende voordracht van het College van Gedeputeerde Staten (nummer 65, gedateerd 13 augustus 1996) is daaromtrent opgemerkt:
      "In dit verband merken wij op, dat het taakgebied wegen van het waterschap zich, bij het ontbreken van een functioneel-waterstaatkundige begrenzingsmogelijkheid, dient uit te strekken tot het volledige (gemeentelijke) territoir van Amsterdam-noord, dus ook tot het gebied van Amsterdam-noord ten zuiden van de Waterlandse Zeedijk. Het waterschap De Waterlanden heeft namelijk op basis van de Wet Herverdeling Wegenbeheer het beheer van wegen buiten de bebouwde kom in Amsterdam-noord."
    
    
    Het eerste argument, het ontbreken van een functioneel-waterstaatkundige begrenzingsmogelijkheid, is onverenigbaar met wat even eerder in de voordracht is opgemerkt, te weten dat ZAN "geen waterstaatkundige relatie heeft met het boezemstelsel van DW". Evenmin valt dit argument te verenigen met het gegeven dat het gebied waarin DW waterstaatkundige taken behartigde van oudsher (en ook in de jaren 1997 tot en met 2002) werd begrensd door de Waterlandse zeedijk. Bij het tweede argument, ontleend aan de Wet Herverdeling Wegenbeheer, is verzuimd te vermelden dat ZAN in zijn geheel binnen de bebouwde kom ligt, zodat die wet (blijkens haar artikel 4, lid 6) DW niet belastte met beheer van wegen in ZAN.
    
    
      4.8.2. Bij de fusie van Noord-Hollandse waterschappen (in 2002) is ZAN onderdeel geworden van het beheersgebied van HHNK, nog steeds uitsluitend voor de taak wegenbeheer, wegen buiten de bebouwde kom. In de desbetreffende voordracht van het College van Gedeputeerde Staten (nummer 25, gedateerd 12 maart 2002) is dit als volgt toegelicht:
      "De beheersgrens van het hoogheemraadschap is de optelsom van de beheersgebieden van de op te heffen waterschappen (...). In het zuiden is sprake van overlap met het beheersgebied van het hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht in die zin dat het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier in het gebied ten zuiden van de Waterlandse Zeedijk is belast met wegbeheer terwijl Amstel, Gooi en Vecht in dat gebied is belast met waterkwaliteitsbeheer, kwantiteitsbeheer en waterkeringszorg. Van een correctie van deze situatie in het kader van de fusie is ter voorkoming van processuele vertraging afgezien. De procedure om te komen tot grensaanpassing zal (parallel en los van de fusieprocedure) worden opgestart zodra van Rijkswege een besluit is genomen inzake de definitieve indeling van de deelstroomgebieden WB 21e eeuw. Naar verwachting zal dit medio 2002 geschieden."
    
    
    Deze toelichting bevat geen nader argument voor (de handhaving van) de incorporatie van ZAN in het taakgebied wegenbeheer van (thans) HHNK; integendeel, er wordt een grensaanpassing in het vooruitzicht gesteld.
    
    
      4.8.3. Bij een in 2008 tot stand gebrachte wijziging van het reglement van HHNK is ZAN onttrokken aan zijn beheersgebied. De toelichting op die reglementswijziging (Provinciaal Blad, 2008/38) vermeldt het volgende:
      "Bij het bepalen van het gebied van het hoogheemraadschap is acht geslagen op het uitgangspunt voor de bestuurlijke organisatie van de waterstaatszorg, namelijk dat bij de vorming van waterschappen zoveel mogelijk rekening wordt gehouden met de waterstaatkundige eenheden. Een waterstaatkundige eenheid bestaat uit een samenhangend geheel van oppervlaktewateren en gronden (inclusief mensen en gebouwen), die belang hebben bij de instandhouding van dat stelsel.
    
    
    Met het vaststellen van dit reglement en de daarbij behorende gebiedskaart wordt in Amsterdam-Noord de zuidelijke grens van het waterschapsgebied, die op de oever van het IJ ligt, verlegd naar de Waterlandse zeedijk. Deze waterkering verdeelt Amsterdam-Noord in een noordelijk en een zuidelijk deel. De waterkering vormt al de begrenzing met het beheersgebied van het Hoogheemraadschap Amstel, Gooi en Vecht voor de waterstaatkundige taken. Het zuidelijk gedeelte van Amsterdam-Noord maakt deel uit van het omslagplichtig gebied voor de wegentaak van het hoogheemraadschap. Door deze overlap van beheersgebieden zijn de inwoners van dit gebied ingezetenen van beide hoogheemraadschappen. Daardoor zijn zij in beide hoogheemraadschappen kiesgerechtigd en verkiesbaar in het algemeen bestuur. Dit dubbele kiesrecht verdraagt zich niet met het uitgangspunt van de gewijzigde Waterschapswet, dat iedere ingezetene slechts één stem uitbrengt en verkiesbaar is in één waterschap. Met de grensverlegging komt een einde aan deze ongewenste situatie."
    
    4.8.4. Ofschoon het te toetsen reglement niet is vastgesteld door HHNK maar door Provinciale Staten, had het in de onderhavige procedure op de weg gelegen van HHNK om voor het Hof - zo mogelijk - nadere argumenten aan te voeren die de incorporatie van ZAN in zijn taakgebied wegenbeheer zouden kunnen rechtvaardigen. HHNK heeft dat niet gedaan.
    
    4.8.5. Ook ambtshalve heeft de Hoge Raad geen nadere argumenten kunnen vinden die de incorporatie van ZAN in het taakgebied wegenbeheer van HHNK zouden kunnen rechtvaardigen. 
    
    4.9. De slotsom luidt dat Provinciale Staten in redelijkheid niet hebben kunnen komen tot het besluit ZAN te incorporeren in het taakgebied wegenbeheer van HHNK, zodat het reglement in zoverre onverbindend is wegens strijd met het willekeurverbod. De aanslag ontbeert derhalve een deugdelijke rechtsgrond.
    
    5. Beoordeling van het door het Dagelijks Bestuur voorgestelde middel
    
    5.1. Het Hof heeft de aanslag vernietigd op de grond dat deze aan belanghebbende is opgelegd door de heffingsambtenaar van AGV, die daartoe niet bevoegd was. Het middel van het Dagelijks Bestuur bestrijdt de juistheid van dit oordeel.
    
    5.2. Gegrondbevinding van het middel zou niet leiden tot vernietiging van 's Hofs beslissing tot vernietiging van de aanslag, aangezien die beslissing juist is op de (andere) grond dat de aanslag berust op een onverbindende regeling. Het middel ontbeert dus belang, zodat het cassatieberoep van het Dagelijks Bestuur niet-ontvankelijk verklaard dient te worden.
    
    6. Proceskosten
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    7. Beslissing
    
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie niet-ontvankelijk.
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als voorzitter en de raadsheren C.J.J. van Maanen, C. Schaap, J.W.M. Tijnagel en A.H.T. Heisterkamp, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 17 april 2009.
    
    Van het Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier wordt ter zake van het door het Dagelijks Bestuur ingestelde beroep in cassatie een griffierecht geheven van € 447.