ECLI:NL:RVS:2003:AG1697, Raad van State, 18-06-2003, 200105642/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 1999, voorzover hier van belang, heeft appellant een verzoek van [verzoeker] te [woonplaats] om schadevergoeding op de voet van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
      
      Bij besluit van 30 september 1999 heeft appellant het daartegen door [verzoeker] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

200105642/1.
      Datum uitspraak: 18 juni 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de raad van de gemeente Denekamp, thans gemeente Dinkelland,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Almelo van 3 oktober 2001 in het geding tussen:
    
    [verzoeker], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 1999, voorzover hier van belang, heeft appellant een verzoek van [verzoeker] te [woonplaats] om schadevergoeding op de voet van artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
    
    Bij besluit van 30 september 1999 heeft appellant het daartegen door [verzoeker] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 april 2000, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Almelo (hierna: de rechtbank), voorzover hier van belang, het daartegen door [verzoeker] ingestelde beroep ten aanzien van de planschade gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre vernietigd.
    
    Bij besluit van 9 november 2000 heeft appellant het door [verzoeker] gemaakte bezwaar ten aanzien van de planschade wederom ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 oktober 2001, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het daartegen door [verzoeker] ingestelde beroep gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en bepaald dat appellant met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen een nieuw besluit neemt. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 12 november 2001, bij de Raad van State ingekomen op 13 november 2001, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 5 februari 2002 heeft [verzoeker] van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juni 2002, waar appellant, vertegenwoordigd door B.H.M. Kuppens, ambtenaar bij de gemeente (hierna: Kuppens), en [verzoeker] in persoon, bijgestaan door mr. D.G. Geerdink, advocaat te Oldenzaal (hierna: Geerdink), zijn verschenen.
    
    Nadien heeft de Afdeling het onderzoek heropend. Zij heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak te Den Haag (hierna: StAB) verzocht advies uit te brengen. Bij schrijven van 21 augustus 2002 heeft de StAB dat gedaan. Het advies is aan partijen toegezonden. Deze hebben daarop schriftelijk gereageerd.
    
    De Afdeling heeft de behandeling van de zaak voortgezet ter zitting op 13 december 2002, waar appellant, vertegenwoordigd door Kuppens, en [verzoeker] in persoon, bijgestaan door Geerdink, zijn verschenen.
    
    Vervolgens heeft de Afdeling de StAB gevraagd een beëdigd taxateur in onroerende zaken opdracht te geven om ter plaatse een schadetaxatie te maken. Bij schrijven van 4 maart 2003 heeft de StAB de uitkomst medegedeeld. De taxatie is aan partijen toegezonden. Deze hebben daarop schriftelijk gereageerd. Tevens hebben zij ingestemd met het achterwege laten van een nadere behandeling ter zitting. De Afdeling heeft daarop het onderzoek gesloten.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 49 van de WRO, voorzover hier van belang, kent de gemeenteraad, voorzover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2.    Bij het beoordelen van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij dient te worden uitgegaan van een maximale invulling van de planologische mogelijkheden en is wat betreft het oude regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    2.3.    [verzoeker] is sedert 22 april 1988 eigenaar van een perceel grond met opstallen aan de [locatie], in het buitengebied van [plaats]. Op het perceel staan twee aaneengebouwde woonhuizen en enkele stenen bijgebouwen. Aan de andere kant van de weg, schuin tegenover het perceel en de woningen, ligt een perceel van [de maatschap] (hierna: de maatschap).
    
    2.3.1.    De maatschap exploiteert een stierenmesterij. Bij besluit van 17 oktober 1983 is bouwvergunning verleend voor een stierenstal van 616 m2. Bij besluit van 30 september 1985 is vergunning verleend voor het bouwen van een stierenstal ter vervanging van een kapschuur met een oppervlakte van 200 m2. Deze besluiten zijn onberoepen gebleven en in rechte onaantastbaar geworden. Het besluit strekkende tot handhaving van besluiten van 10 maart 1992, waarbij vergunningen voor het oprichten van een stierenstal, een droogvoederplaats en een werktuigenloods zijn verleend, is door de rechtbank wegens strijd met het toen geldende bestemmingsplan vernietigd.
    
    2.3.2.    In het op 28 oktober 1997 bij appellant ingekomen verzoek om planschadevergoeding stelt [verzoeker] schade te lijden in de vorm van waardevermindering van zijn perceel als gevolg van de bepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied", waardoor de op zijn perceel en dat van de maatschap rustende bestemmingen zijn gewijzigd. Naar zijn mening bood het oude regime niet de mogelijkheid voor het ontstaan van intensieve veehouderij op het perceel van de maatschap.
    
        Volgens [verzoeker] bedraagt de schade, op basis van een bij zijn verzoek overgelegd taxatierapport van rentmeester/taxateur ing. W.B.A. Kooiker te Oldenzaal (hierna: Kooiker), ƒ 65.000,00/€ 29.495,71.
    
    2.4.    Ingevolge het uit 1971 daterende bestemmingsplan “Buitengebied” rustte op het perceel van [verzoeker] en dat van de maatschap eenzelfde bestemming, te weten “Agrarisch gebied met agrarische bebouwing”. Ingevolge de planvoorschriften waren gronden met deze bestemming bestemd voor agrarisch gebruik en mochten daarop uitsluitend agrarische bedrijfsgebouwen met daarbij nodige woningen, andere bouwwerken en andere werken worden gesticht ten behoeve van de bedrijfstakken akker- en/of weidebouw en veehouderij, met uitzondering van gespecialiseerde agrarische bedrijven, zoals mesterijen en pluimveebedrijven, fruitteelt, groenteteelt, bloemisterij en boomkwekerijbedrijf, met dien verstande dat op elk bouwperceel uitsluitend agrarische bedrijfsgebouwen mochten worden gesticht en daarbij - voorzover op het bouwperceel niet reeds een woning aanwezig is - ten hoogste één bedrijfswoning. Ten aanzien van de omvang en de situering van de bedrijfsgebouwen was onder meer voorgeschreven dat de afstand van de bedrijfswoning en/of het hoofdbedrijfsgebouw tot enige zijdelingse perceelsgrens niet minder dan 7 m mag bedragen, welke afstand onder verlening van vrijstelling tot 4 m kon worden teruggebracht, en dat de goothoogte van de bebouwing over ten minste 80% van de bebouwde oppervlakte niet meer dan 4 m mag bedragen en overigens niet meer dan 7 m. Een maximale nokhoogte was niet voorgeschreven.
    
    2.5.    Ingevolge het door appellant op 24 maart 1994 vastgestelde bestemmingsplan “Buitengebied”, dat op 8 november 1994 door gedeputeerde staten van Overijssel is goedgekeurd en dat bij uitspraak van de Afdeling van 10 november 1997 in zaak no. E01.95.0026 in rechte onaantastbaar is geworden, rust op het perceel van [verzoeker] de bestemming "Woondoeleinden (W)", binnen welke bestemming de grond uitsluitend voor eengezinshuizen met bijgebouwen mag worden gebruikt.
    
        Op het perceel van de maatschap rust de bestemming “Agrarische bedrijfsdoeleinden”. Ingevolge de planvoorschriften zijn gronden met die bestemming bestemd voor de uitoefening van het agrarisch bedrijf, waaronder wordt verstaan een veehouderij, akkerbouw- of tuinbouwbedrijf niet zijnde een glastuinbouwbedrijf, een champignonkwekerij of een gebruiksgerichte paardenhouderij. Ten aanzien van de aard van de veehouderij zijn geen nadere voorschriften gesteld. Terzake van de binnen deze bestemming toegelaten bebouwing worden genoemd bedrijfsgebouwen, één bedrijfswoning, alsmede andere bouwwerken ten behoeve van de agrarische bedrijfsvoering met een goothoogte van 4 m, en met vrijstelling maximaal 6 m, en een hoogte van 12 m, met uitzondering van (kunst)mestsilo's, waarvan de hoogte, exclusief afdichting, ten hoogste 6 m mag bedragen en erfafscheidingen, waarvan de hoogte ten hoogste 2,5 m mag bedragen. In de planvoorschriften is verder onder meer bepaald dat niet mag worden gebouwd binnen een bepaalde afstand uit de as van de wegen met de bestemming "Verkeersdoeleinden" en dat daarvan vrijstelling kan worden verleend. Een minimumafstand tot de perceelsgrenzen is niet voorgeschreven.
    
    2.6.    Bij het bij de eerdere beslissing op bezwaar gehandhaafde besluit heeft appellant, overeenkomstig adviezen van de schadebeoordelings-commissie Denekamp (hierna: de commissie), het verzoek afgewezen. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat, wat het perceel van de maatschap betreft, geen sprake is van een planologische verslechtering voor [verzoeker] en dat, wat zijn eigen perceel betreft, sprake is van passieve risico-aanvaarding.
    
        Volgens de rechtbank had de raad een daadwerkelijke vergelijking tussen de planologische regimes ten onrechte achterwege gelaten en heeft zij daarom de beslissing op bezwaar vernietigd.
    
        Bij de hernieuwde beslissing op bezwaar heeft appellant, op basis van nadere advisering door de commissie, zijn standpunt gehandhaafd. Volgens de commissie is voor [verzoeker] geen planologisch nadeel ontstaan, nu onder het oude plan voor het perceel van de maatschap een agrarische bestemming gold, waarbij veehouderij was toegestaan en intensieve veehouderij niet, en onder het nieuwe plan een agrarische bestemming geldt, waarbij weliswaar ook intensieve veehouderij is toegestaan maar deze door milieuvoorschriften en de milieuvergunning wordt gereguleerd en daardoor niet tot meer overlast leidt.
    
        Bij de aangevallen uitspraak is de rechtbank tot het oordeel gekomen dat de raad wederom ten onrechte heeft nagelaten een daadwerkelijke vergelijking tussen de planologische regimes te maken en de eventuele waardedaling van het onroerend goed van [verzoeker] ten gevolge van de bestemmingsplanwijziging te onderzoeken. Voorts heeft de rechtbank het aannemelijk geacht dat door de mogelijkheid van intensivering van een veehouderij volgens het nieuwe bestemmingsplan [verzoeker] schade lijdt, die naar haar oordeel niet voor zijn rekening behoort te komen.
    
    2.7.    Uit vergelijking van de planologische regimes volgt - gezien ook het StAB-advies - dat in het nieuwe plan de agrarische bedrijven waaraan een agrarisch bouwperceel is toegekend, ruimere bouwmogelijkheden hebben gekregen. Er kan meer en met vrijstelling hoger worden gebouwd. Het bouwblok heeft een andere vorm en is ongeveer 5.000 m2 groter dan het bouwblok in het oude plan. Tevens zijn de gebruiksmogelijkheden van de agrarische bouwpercelen verruimd. Anders dan voorheen, is onder het nieuwe plan intensieve veehouderij toegestaan. Een en ander leidt tot de conclusie dat [verzoeker] door de wijziging van het planologische regime op zichzelf in een nadeliger positie is komen te verkeren.
    
        Hierbij dient evenwel tevens in aanmerking te worden genomen dat naar vaste jurisprudentie - bijvoorbeeld de uitspraak van 22 juli 1999 in zaak no. H01.98.1141, gepubliceerd in onder meer AB 2000/64 - het nieuwe bestemmingsplan, indien daarbij bestaande, niet binnen het voorheen geldende bestemmingsplan passende bebouwing of bestaand afwijkend gebruik wordt gelegaliseerd, in de regel geen basis vormt voor het toekennen van schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO. Aangezien blijkens de stukken, als toegelicht ter zitting en door [verzoeker] niet betwist, in dit geval de intensieve veehouderij op het perceel van de maatschap in afwijking van het oude plan, mede op basis van onherroepelijk geworden bouwvergunningen, reeds tot stand is gekomen voordat [verzoeker] eigenaar van het onderhavige perceel werd, moet de reeds eerder tot stand gekomen intensieve veehouderij derhalve in de planvergelijking buiten beschouwing worden gelaten. In zoverre speelt de feitelijke situatie in de beoordeling van het verzoek om planschadevergoeding wel een rol. Voorzover [verzoeker] heeft aangevoerd dat het verzoek toentertijd ook namens zijn inmiddels overleden moeder is ingediend, leidt dit niet tot een ander oordeel, reeds omdat blijkens de stukken het planschadeverzoek uitsluitend ten behoeve van hem is ingediend. Alleen het niet meer in geding zijnde verzoek om een vergoeding op basis van artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is mede namens haar ingediend. Reeds hierom kan niet worden staande gehouden, dat - wat daarvan ook zij, indien zij wel een claim zou hebben ingediend - haar vordering via vererving op hem is overgegaan. Overigens is evenmin gebleken dat zij zich in het verleden tegen de totstandkoming van de stierenmesterij op in dit kader relevante wijze heeft verzet.
    
        Een en ander brengt met zich dat slechts de vergroting van de bouwmogelijkheden en een verruiming van de mogelijkheden ten opzichte van de reeds eerder vergunde situatie als hiervoor uiteengezet relevant zijn. Voor wat betreft die vergroting en verruiming is de Afdeling, gelet op hetgeen hieromtrent uit de stukken naar voren is gekomen, van oordeel dat het nieuwe plan in zoverre ten opzichte van het vroegere planologische regime als een verslechtering kan worden gekenmerkt en dat deze een waardeverminderend effect hebben. Voorzover appellant heeft betoogd dat de in het nieuwe plan opgenomen mogelijkheid tot het verlenen van vrijstelling van de voorgeschreven afstand van 15 m tussen gebouwen en de as van de weg een louter theoretische is, acht de Afdeling het gebruik van die vrijstellingsmogelijkheid niet dermate onwaarschijnlijk dat deze in de planvergelijking buiten beschouwing moet worden gelaten.
    
    2.7.1.    Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat de rechtbank niet ten onrechte het beroep van [verzoeker] gegrond heeft verklaard en de hernieuwde beslissing op bezwaar heeft vernietigd. Gezien de stukken en het verzoek van partijen om een eindoordeel, moet het hoger beroep ook worden geacht te zijn gericht tegen het niet door de rechtbank zelf voorzien in de zaak. Het hoger beroep is in zoverre gegrond.
    
        De Afdeling heeft om zelf tot een finale beslechting van het geschil te kunnen komen de StAB gevraagd de waardevermindering te laten taxeren. De taxateur, mr. H.J.A. van Hoogmoed RT van Hoogstate taxateurs o/z en rentmeesters B.V., heeft - desverzocht onder meer in aanmerking nemende dat hetgeen in afwijking van het oude plan op grond van inmiddels onherroepelijke bouwvergunningen is gebouwd als een planologisch gegeven is te beschouwen en derhalve niet in de schadeberekening dient te worden betrokken - de schade getaxeerd op ƒ 20.000,00/€ 9.075,60. De Afdeling ziet geen grond aan de juistheid van die taxatie te twijfelen.
    
        Anders dan appellant heeft betoogd, bestaat er evenmin grond voor verrekening van dit nadeel met het voordeel dat [verzoeker] zou hebben verkregen met de bestemmingswijziging van zijn perceel. Met name gelet op het door hem overgelegde nadere rapport van Kooiker, moet worden betwijfeld dat [verzoeker], die zich met het oog op het behoud van agrarische mogelijkheden in de bestemmingsplanprocedure tegen de wijziging van de op zijn perceel rustende bestemming heeft verzet, van die wijziging voordeel heeft genoten. Bovendien verdraagt dit standpunt in hoger beroep zich niet goed met het in de onderhavige besluiten ingenomen standpunt dat geleden planschade op dit punt vanwege passieve risico-aanvaarding door [verzoeker] niet voor vergoeding in aanmerking komt.
    
    2.8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient, voorzover daarbij is bepaald dat appellant met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen een nieuw besluit moet nemen, te worden vernietigd. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd. Nu het vorenstaande met zich brengt dat appellant nog slechts kan beslissen tot toekenning van een planschadevergoeding van ƒ 20.000,00/€ 9.075,60, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de datum van de indiening van het verzoek, zal de Afdeling daartoe, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, zelf voorziend overgaan en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit.
    
    2.9.    De raad van de gemeente Dinkelland dient, nu de beslissing op bezwaar niet alsnog rechtmatig wordt geacht, op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Almelo van 3 oktober 2001, 00/992 WET H1 A, voorzover daarbij is bepaald dat de raad van de gemeente Denekamp, thans gemeente Dinkelland, met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen een nieuw besluit neemt;
    
    III.    bepaalt dat aan [verzoeker] ten laste van de gemeente Dinkelland terzake van planschade op de voet van artikel 49, eerste lid, van de WRO een bedrag van € 9.075,60, wordt toegekend wegens waardevermindering, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 28 oktober 1997 tot aan de dag van algehele voldoening;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het door de rechtbank vernietigde besluit;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    veroordeelt de raad van de gemeente Dinkelland in de door [verzoeker] in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 966,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Dinkelland te worden betaald aan [verzoeker].
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H.B. van der Meer, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. J.E.M. Polak, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van der Meer    w.g. Hoogenboom
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2003
    
    119-55