ECLI:NL:RVS:2008:BD5082, Raad van State, 18-06-2008, 200704458/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-06-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Emmen (hierna: de raad) bij besluit van 28 september 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Sportlandgoed 't Swartemeer" (hierna: het plan).

200704458/1.
    
    Datum uitspraak: 18 juni 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Emmen (hierna: de raad) bij besluit van 28 september 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Sportlandgoed 't Swartemeer" (hierna: het plan).
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 juni 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellant] en het college van burgemeester en wethouders van Emmen hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 mei 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. B.F. Bult, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Folmer, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen.
    
    Voorts zijn de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Groenewegen, ambtenaar in dienst van de gemeente en [exploitante], vertegenwoordigd door [gemachtigden], gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht, rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan heeft betrekking op een nieuw te ontwikkelen sport- en recreatiegebied ten noordwesten van Zwartemeer met een oppervlakte van circa 32 hectare. Naast het voor een belangrijk deel bebossen van het gebied, worden een sportveld, twee tennisbanen, een recreatieplas, een kleine golfbaan, een paintballarea, een camping en 35 blokhutten gerealiseerd. Voorts voorziet het plan in maximaal twee dienstwoningen, een horecagelegenheid die bestaat uit twee restaurants en een sportcafé met bijbehorende terrassen, een evenementenhal en een aantal gebouwen voor sanitair en kleedruimtes.
    
    m.e.r.-beoordeling
    
    2.3. [appellant] betoogt dat het college het plan niet had mogen goedkeuren. Daartoe voert hij aan dat gelet op de in het plan voorziene horecagelegenheid met evenementenhal en de gebruiksmogelijkheden van het terrein, ten onrechte is besloten om geen milieueffectrapport (hierna: MER) op te stellen en daarbij alternatieve locaties te betrekken. Gezien het globale karakter van het plan, de uitkomst van het akoestisch onderzoek en de afstand van het terrein tot zijn woning had die m.e.r.-rapportage wel moeten plaatsvinden, nu een exacte locatie voor de horecagelegenheid met bijbehorende terrassen en evenementenhal ontbreekt en niet op voorhand vast staat dat de geluidseisen vanuit de milieuwetgeving afdoende zullen zijn om mogelijke overschrijdingen te ondervangen.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 7.27, derde lid, van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) neemt het bevoegd gezag een beslissing omtrent een krachtens artikel 7.2, eerste lid, onder b, aangewezen activiteit, en ten aanzien waarvan geen provinciale verordening krachtens artikel 7.6, eerste lid, van toepassing is, niet dan nadat toepassing is gegeven aan de artikelen 7.8a tot en met 7.8d.
    
    Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, onder b, worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij worden ondernomen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kunnen hebben.
    
    Ingevolge artikel 7.2, vierde lid, worden terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.8b of 7.8d moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieu-effectrapport moet worden gemaakt (hierna: de m.e.r.-beoordeling).
    
    Ingevolge artikel 7.8b, eerste lid, neemt, behoudens in het geval dat toepassing is gegeven aan artikel 7.8a, derde lid, het bevoegd gezag uiterlijk zes weken na de datum van ontvangst een beslissing omtrent de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit voor de activiteit, vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die zij voor het milieu kan hebben, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
    Ingevolge onderdeel D.10.1 van de bijlage bij het Besluit milieu-effectrapportage 1994, gewijzigd bij besluit van 16 augustus 2006 (Stb. 2006, 388, hierna: het Besluit) worden als activiteiten en besluiten, ten aanzien waarvan de procedure als bedoeld in de artikelen 7.8a tot en met 7.8e van de Wm van toepassing is, onder meer aangewezen de vaststelling van het plan, bedoeld in artikel 10 van de WRO dat voorziet in de aanleg, wijziging of uitbreiding van één of meer recreatieve of toeristische voorzieningen, in gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een oppervlakte van 25 hectare of meer.
    
    Het plan voorziet in een recreatiegebied met een oppervlakte van circa 32 hectare. Gelet hierop dient op grond van artikel 7.2, vierde lid, van de Wm, in samenhang met onderdeel D.10.1 van de bijlage bij het Besluit, te worden beoordeeld of een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
    2.3.2. Bij besluit van 22 maart 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders geoordeeld op basis van een door het ingenieursbureau Oranjewoud B.V. opgestelde m.e.r.-beoordelingsnotitie dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden ten aanzien van de kenmerken en de locatie van de voorgenomen activiteit, zodat geen m.e.r.-plicht bestaat. Het college heeft dit standpunt overgenomen en aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd. Daarbij is het college uitgegaan van een reële inschatting van de (bouw)mogelijkheden van het plan en de daarmee samenhangende geluidsbelasting bij een representatieve bedrijfssituatie. De op basis van het plan mogelijke inrichtingen dienen te voldoen aan de eisen van de milieuwetgeving. Niet valt in te zien dat hetgeen op basis van het plan mogelijk is vanwege milieuhygiënische redenen niet uitvoerbaar zou zijn, aldus het bestreden besluit.
    
    2.3.3. Ingevolge artikel 3.1 van de voorschriften van het plan zijn de op de plankaart als "Sportlandgoed" aangegeven gronden, voor zover hier van belang, bestemd voor:
    
    - dagrecreatieve voorzieningen, zoals paintball, recreatieplas en sportvelden, voor zover deze gronden zijn aangeduid met Rd;
    
    - verblijfsrecreatie, voor zover deze gronden zijn aangeduid met Rv
    
    - horeca, voor zover deze gronden zijn aangeduid met h
    
    - afschermende aarden wal van maximaal 2,5 meter hoog, voor zover deze gronden zijn aangeduid als "planzone I";
    
    - afschermende aarden wal van maximaal 3,0 meter hoog, voor zover deze gronden zijn aangeduid als "planzone II"
    
    Ingevolge artikel 3.2 bedraagt het maximaal te bebouwen oppervlak ten dienste van horeca 2000 m2.
    
    2.3.4. In de m.e.r.-beoordelingsnotitie van ingenieursbureau Oranjewoud en het daaraan ten grondslag gelegde akoestisch onderzoek van Stroop raadgevende ingenieurs bv van 20 september 2004 is voor wat betreft de geluidsemissie van het sportlandgoed uitgegaan van een noordelijk binnen het als "horeca" aangeduide gebied gelegen horecagebouw van circa 1600 m2, bestaande uit twee restaurants met bijbehorende terrassen en een evenementenhal. Uit het akoestisch onderzoek blijkt dat indien bij het ontwerp en de bouw van het dak van de evenementenhal rekening wordt gehouden met een geluidsisolatiewaarde RA,pop van ten minste 48 dB, het sportlandgoed op alle beoordelingspunten aan het gehanteerde toetsingskader voldoet. Blijkens het overgelegde aanvullend akoestisch onderzoek van 7 februari 2008 is de deelbijdrage van het stemgeluid afkomstig van de buitenterrassen en het sportveld, gelet op de grote afstand van deze accommodaties tot de woonomgeving en de ligging hiervan achter geluidwallen, te verwaarlozen en is van overige "concentraties" aan stemgeluid op het sportlandgoed geen sprake.
    
    2.3.5. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 maart 2002 in zaak nr. 200100774/1; BR 2002, blz. 958, moet bij de beoordeling van een m.e.r.-plicht die is gekoppeld aan een ruimtelijk plan, worden uitgegaan van hetgeen het plan mogelijk maakt. Het gebied dat volgens het plan voor horecabebouwing in aanmerking komt is groter dan dat waarop het akoestisch onderzoek is gebaseerd en waar bij het maken van de m.e.r-beoordeling van uit is gegaan. Anders dan het college in het bestreden besluit heeft overwogen is bij het maken van de m.e.r.-beoordeling enkel uitgegaan van het horecagebouw zoals de initiatiefnemer dat heeft beschreven en niet van de planologische mogelijkheden die het plan biedt. Gelet op de omvang van de verschillen tussen beide voor zover het betreft de mogelijkheden en situering van bebouwing ten behoeve van een of meer horeca-inrichtingen en evenementenhallen, kon de uitgevoerde m.e.r.-beoordeling niet ten grondslag worden gelegd aan de vaststelling en goedkeuring van het plan. Het college heeft dit niet onderkend.
    
    2.3.6. De Afdeling zal de vernietiging van het bestreden besluit beperken tot het zuidelijke gedeelte van de bestemming "Sportlandgoed" met de aanduiding "horeca" zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart. Daarbij wordt het volgende in aanmerking genomen.
    
    Ter zitting is gebleken dat het sportlandgoed met het noordelijk binnen het als "horeca" aangeduide gebied gelegen horecagebouw reeds als zodanig is gerealiseerd overeenkomstig de uitgangspunten waarvan bij de opstelling van het akoestisch onderzoek en de m.e.r.-beoordeling is uitgegaan. Zoals hiervoor is overwogen kan het sportlandgoed met deze situering van het horecagebouw blijkens het akoestisch onderzoek van 2004, aangevuld in 2008, aan de geluidseisen voldoen.
    
    De door [appellant] aangehaalde constatering uit het deskundigenbericht dat, gelet op de maatgevende beoordeling in het akoestisch onderzoek, de vraag kan worden gesteld of het verrichte onderzoek wel een voldoende betrouwbaar beeld geeft van de geluidsbelasting als gevolg van de sport- en recreatieactiviteiten, deelt de Afdeling niet. Deze constatering zag op het aanmerken in het resumé van het akoestisch onderzoek van de woning aan het Verlengde van Echtenskanaal NZ nummer 1 als maatgevend voor de geluidhinder als gevolg van schietlawaai, terwijl volgens het deskundigenbericht de woning met nummer 14 het dichtst bij de "paintballarea" is gelegen. Laatstbedoelde woning is in paragraaf 6.3 van het akoestisch onderzoek over de geluidsbelasting in verband met de geluidmeting van de paintballactiviteiten ook als maatgevend aangemerkt, zodat het in de constatering van de deskundige en in het resumé van het onderzoeksrapport genoemde adres op een kennelijke verschrijving berust.
    
    [appellant] kan verder niet worden gevolgd in zijn betoog dat voor het sportlandgoed in verband met geluidhinder een voorkeursafstand tot milieugevoelige functies van minimaal 300 meter moet worden aangehouden, zoals die voor de categorie "Receatiecentra, vaste kermis e.d." is opgenomen in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering". Het college heeft zich met juistheid op het standpunt gesteld dat de in de VNG-brochure opgenomen minimumafstand van 30 tot 50 meter voor de categorieën "Kampeerterreinen, vakantiecentra e.d.", "Discotheken, muziekcafé's" en "Evenementenhallen" aansluiten bij de opzet van het sportlandgoed. Deze afstand wordt, nu [appellant] op circa 180 meter van het opgerichte horecagebouw woont, niet overschreden. De door [appellant] bedoelde categorie "Receatiecentra, vaste kermis e.d." ziet op grootschalige pretparken en vaste kermissen. Een dergelijke inrichting van het sportlandgoed valt, nu de planvoorschriften voor dagrecreatieve voorzieningen slechts gebouwen ten behoeve van onderhoud, beheer, kleedruimte en sanitaire voorzieningen toestaan, alsmede bouwwerken, geen gebouwen zijnde met een maximale hoogte van 6 meter, niet te verwachten.
    
    Het vorenstaande leidt ertoe dat het college zich ten aanzien van de bestemming "Sportlandgoed" met een horecagebouw in het noordelijk als zodanig aangeduide gebied in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake is van een activiteit die vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Het bestreden besluit kan in zoverre in stand blijven. Aldus was er, anders dan [appellant] betoogt, geen aanleiding alternatieven in het bestreden besluit te betrekken.
    
    Luchtkwaliteit
    
    2.4. [appellant] stelt dat bij het onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit enkel is uitgegaan van de door de initiatiefnemer aangeleverde gegevens, nadere berekeningen ontbreken en in dat onderzoek geen rekening is gehouden met de activiteiten die het plan zelf toestaat.
    
    2.4.1. Bij de bepaling van het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het plan is uitgegaan van de representatieve bedrijfssituatie van het sportlandgoed zoals opgenomen in het akoestisch onderzoek. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat dit aantal verkeersbewegingen, dat gerelateerd is aan het aantal te verwachten bezoekers van het sportlandgoed, geen reële inschatting is.
    
    In de toelichting van het plan is een luchtkwaliteitberekening volgens CAR versie 4.1.3. opgenomen voor het Verlengde van Echtenskanaal. Daaruit blijkt volgens de toelichting dat geen overschrijding van de grenswaarden plaats zal vinden. Blijkens het deskundigenverslag verschaft deze berekening geen inzicht in de huidige concentraties, maar is een ruime marge aanwezig tussen de achtergrondconcentraties in het jaar 2010 en de grenswaarden voor dat jaar. Gezien de betrekkelijk geringe hoeveelheid verkeersbewegingen die het plan extra genereert, is het niet te verwachten dat de bijdrage vanwege het plan zal zorgen voor overschrijdingen, aldus het deskundigenverslag.
    
    Het college heeft zich verder met juistheid op het standpunt gesteld dat, naast de verkeersaantrekkende werking van het sportlandgoed, de activiteiten die plaatsvinden op dat landgoed zelf, te weten paintballen, tennissen, kamperen, horeca en het houden van evenementen, geen voor de luchtkwaliteit relevante emissie van stoffen opleveren en dientengevolge ook niet relevant zijn voor de beoordeling van de emissieberekening. De door [appellant] aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 19 april 2006, in zaak nr. 200505698/1 had betrekking op een bedrijventerrein en is dan ook niet vergelijkbaar met het sportlandgoed.
    
    Dit betoog faalt.
    
    2.5. De conclusie is dat hetgeen [appellant] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan, voor zover dit betreft het in overweging 2.3.6. bedoelde zuidelijke gedeelte van het plandeel met de bestemming "Sportlandgoed" en de aanduiding "horeca", is vastgesteld in strijd met artikel 7.27 van de Wm. Door het plan niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is in zoverre gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het betreft het gedeelte van het plandeel, zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart.
    
    Hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om goedkeuring te onthouden aan dit gedeelte van het plan.
    
    2.6. Voor het overige geeft hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarin wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.7. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van 5 mei 2007, kenmerk 20/5.4/2006011814, voor zover het betreft een gedeelte van het plandeel met de bestemming "Sportlandgoed" en de aanduiding "horeca", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan het onder II. bedoelde gedeelte van het plandeel;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit onder II. is vernietigd;
    
    V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 848,98 (zegge: achthonderdachtenveertig euro en achtennegentig cent), waarvan € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Drenthe aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII. gelast dat de provincie Drenthe aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Boermans
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juni 2008
    
    429.