ECLI:NL:RVS:2002:AE0402, Raad van State, 20-03-2002, 200003471/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200003471/2.
      	Datum uitspraak: 20 maart 2002
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.		J(…) en anderen,
      2.		(...),
      3.		de vennootschap onder firma “Brasserie De Vluchthaven”,
      alle wonend dan wel gevestigd te (…),
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland,
      verweerders.
    
     
    1.	Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 mei 2000, kenmerk 0003966, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de gemeente Schouwen-Duiveland een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het laden, lossen en overslaan van goederen gelegen aan de Vluchthavenweg te Bruinisse. Dit aangehechte besluit is op 9 juni 2000 ter inzage gelegd. 
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 16 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op 19 juli 2000, appellant sub 2 bij brief van 21 juli 2000, ter post bezorgd op dezelfde datum en bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2000, en appellante sub 3 bij brief van 20 juli 2000, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 24 oktober 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 27 juni 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 maart 2002, waar appellanten sub 1, van wie (…),(…) en (…) in persoon, en appellant sub 2 in persoon en bijgestaan door mr. J.C. van den Doel, advocaat te Zierikzee, en E. de Beer, deskundige, zijn verschenen. Voorts zijn appellante sub 3, vertegenwoordigd door mr. E.F.J.A.M. de Wit en R. Scheffer, gemachtigden, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, J.A. van Dalen en A.H.B. Scheers, ambtenaren van de gemeente, verschenen. Verder is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en M. van Zetten, ambtenaar van de gemeente.
    
    
      2.		Overwegingen
      2.1.	 	De inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, omvat een loswal van ongeveer 40 bij 130 meter waar goederen 
      - in hoofdzaak zand, grind en andere wegenbouwmaterialen - met behulp van maximaal twee mobiele hydraulische (rupsterrein)kranen vanuit binnenvaartschepen in vrachtwagens worden overgeslagen. De inrichting is gesitueerd in een bestaande haven.
      2.2.	 	Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
      	Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
      	Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente, algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
      2.3.	 	Appellanten vrezen voor geluidoverlast ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Zij betogen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften onvoldoende waarborg bieden tegen geluidhinder. Volgens hen hebben verweerders bij het stellen van de geluidgrenswaarden er geen rekening mee gehouden dat de inrichting net buiten een integraal milieubeschermingsgebied is gesitueerd. Voorts achten zij het bezwaarlijk dat de inrichting op zondag in werking zal zijn.
      2.3.1.	 	Ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geluidhinder vanwege de inrichting hebben verweerders onder meer de voorschriften 3.1.1 en 3.1.2 aan de vergunning verbonden, waarin grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau respectievelijk het piekgeluidniveau zijn neergelegd. Het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau vanwege de inrichting mag ter plaatse van woningen van derden niet meer bedragen dan 50, 45 en 40 dB(A) gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. De grenswaarden voor het piekgeluidniveau zijn voor dezelfde perioden gesteld op 70, 65 en 60 dB(A).
      2.3.2.	 	Verweerders hebben bij de invulling van de beoordelingsvrijheid voor het aspect geluidhinder hoofdstuk 4 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) tot uitgangspunt genomen. In dit hoofdstuk is voor nieuwe inrichtingen zoals de inrichting in kwestie, voorzover hier van belang, vermeld dat wordt getoetst aan de richtwaarden van tabel 4 en dat overschrijding van deze richtwaarden toelaatbaar kan worden geacht op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid een belangrijke rol speelt. Als maximumniveau geldt een etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen of het referentieniveau.
      	Niet in geschil is dat de inrichting is gelegen in een buitengebied waarbij volgens tabel 4 van de Handreiking richtwaarden van 40, 35, 30 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode worden aanbevolen. De in voorschrift 3.1.1 opgenomen grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau liggen boven deze richtwaarden. Verweerders achten dit toelaatbaar op grond van een bestuurlijke afweging als bedoeld in de Handreiking. Zij hebben hierbij onder meer in aanmerking genomen dat het gebied planologisch in ontwikkeling is als bedrijventerrein. Het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Bruinisse”, dat ten behoeve van dit te realiseren bedrijventerrein is opgesteld, is op 16 mei 2000 door gedeputeerde staten van Zeeland goedgekeurd. Het bestemmingsplan staat toe dat het bedrijventerrein dat op een afstand van 250 meter vanaf de inrichting is gelegen, wordt uitgebreid tot aan de Vluchthavenweg. Volgens verweerders is de realisering van het bedrijventerrein een zodanig gewisse toekomstige ontwikkeling dat zij die, gelet op artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, bij hun besluitvorming moesten betrekken. Zij stellen dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid door deze bedrijvigheid omhoog zal gaan en dat het redelijk is daarop te anticiperen door een etmaalwaarde van 50 dB(A) in de vergunning op te nemen.
      	De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerders zich op basis van de door hen verrichte bestuurlijke afweging niet in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat met deze geluidgrenswaarden een toereikend beschermingsniveau wordt geboden.
      	Voorzover appellanten beogen te stellen dat verweerders in strijd hebben gehandeld met de provinciale milieuverordening Zeeland (hierna: de PMV), overweegt de Afdeling dat voor dat standpunt geen grond bestaat. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op een inrichting die verband houdt met laad- en losactiviteiten van scheepvaart. Volgens de PMV hoeft wat deze activiteiten betreft geen rekening te worden gehouden met de daarin opgenomen bepaling dat bij een activiteit buiten een integraal milieubeschermingsgebied het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid op de grens van het milieubeschermingsgebied geldt.
      2.3.3.	 	De in voorschrift 3.1.2 vastgestelde geluidgrenswaarden voor het piekgeluidniveau wijken niet af van de grenswaarden die in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar zijn aangemerkt. Verweerders hebben naar het oordeel van de Afdeling, gezien het door hen gehanteerde beoordelingskader, in redelijkheid het standpunt kunnen innemen dat ook deze waarden toereikend zijn ter beperking van geluidhinder.
      2.3.4.	 	Voorzover appellanten zich er niet mee kunnen verenigen dat de inrichting op zondagen in werking is, overweegt de Afdeling dat een vergunning op grond van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd en dat, indien door het stellen van voorschriften de nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden voorkomen dan wel voldoende kunnen worden beperkt, de vergunning overeenkomstig de aanvraag moet worden verleend. 
      	Verweerders hebben in het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1.4 bepaald dat op zon- en feestdagen tussen 07.00 en 19.00 uur de geluidniveaus gelden voor de periode 19.00 en 23.00 uur. 
      	Verweerders hebben zich, gelet op het bovenstaande, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat dit voorschrift in samenhang met de overige geluidvoorschriften voldoende bescherming bieden tegen geluidhinder. Zij hebben dan ook terecht geen aanleiding gezien voor het stellen van nadere beperkingen in de vergunning.
      2.4.	 	Wat de feitelijke geluidbelasting vanwege de inrichting betreft zijn verweerders uitgegaan van het in opdracht van vergunninghoudster uitgevoerde akoestisch onderzoek door Akoestisch Adviesburo Van Lienden v.o.f. (hierna: Van Lienden), waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 29 maart 2000 (herzien mei 2000). Op basis van de uitkomsten van dit onderzoek hebben verweerders zich bij het nemen van het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat aan de gestelde geluidgrenswaarden kan worden voldaan.
      2.4.1.	 	Appellanten zijn van mening dat verweerders zich bij het nemen van het bestreden besluit niet op dat geluidrapport hadden mogen baseren, omdat het op bepaalde punten onvolledig en onjuist is. Zij stellen dat de inrichting meer geluidbelasting zal veroorzaken dan is vermeld in het geluidrapport, zodat moet worden betwijfeld of de gestelde geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd.
      2.4.2.	 	In het deskundigenbericht van de StAB is uiteengezet dat de lokale situatie in het door Van Lienden opgestelde geluidrapport niet correct is gemodelleerd. De vastgestelde maaiveldniveaus ter plaatse zijn volgens het deskundigenbericht onjuist en voor de zeekering aan de Vluchthaven, bestaande uit een met gras begroeide aarden wal, is niet overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai een profielcorrectie van 2 dB(A) gehanteerd. Verder is in het deskundigenbericht vermeld dat het lossen via een trechter van zand en grond niet akoestisch is onderzocht en dat een nabijgelegen woning, die vanwege haar ligging niet akoestisch is afgeschermd van de inrichting, niet als immissiepunt in het akoestisch onderzoek is meegenomen. Ter zitting hebben verweerders dit niet bestreden. Ook de Afdeling gaat in zoverre uit van de juistheid van het deskundigenbericht. Met appellanten moet dan ook worden aangenomen dat de resultaten van het door Van Lienden uitgevoerde onderzoek in zoverre geen betrouwbaar beeld geven van de geluidbelasting vanwege de inrichting. Verweerders hebben naar het oordeel van de Afdeling, door zich voor het antwoord op de vraag of de gestelde geluidgrenswaarden kunnen worden nageleefd te baseren op het akoestisch onderzoek van Van Lienden, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten vergaard.
      2.5.	 	Appellanten vrezen voorts voor geluidoverlast ten gevolge van verkeersbewegingen van en naar de inrichting. Zij betogen dat de voor indirecte hinder gestelde geluidgrenswaarde wordt overschreden. Zij betwijfelen of deze overschrijding, zoals verweerders stellen, kan worden weggenomen door het treffen van voorzieningen. Ter motivering van dit standpunt verwijst appellant sub 2 naar een in opdracht van hem uitgevoerd akoestisch onderzoek door Adviesbureau Peutz & Associes B.V. (hierna: Peutz), waarvan de resultaten zijn neergelegd in rapporten van 20 juli 2000 en 8 maart 2001. In deze rapporten wordt kritiek geuit op de door Van Lienden gehanteerde uitgangspunten en modellering.
      2.5.1.		Bij de beoordeling van de geluidhinder van het verkeer van en naar de inrichting hebben verweerders de voorkeursgrenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde die wordt aanbevolen in de circulaire “Geluidhinder veroorzaakt door het wegverkeer van en naar de inrichting; beoordeling in het kader van de vergunningverlening op basis van de Wet milieubeheer” van 29 februari 1996 tot uitgangspunt genomen.
      	Uit het door Van Lienden opgestelde geluidrapport, waarin bij de berekeningen is uitgegaan van 200 verkeersbewegingen in de dagperiode en 50 bewegingen in de avondperiode (met uitloop in de nachtperiode), blijkt dat zonder het treffen van maatregelen in de avond- en nachtperiode niet voldaan kan worden aan de in voornoemde circulaire opgenomen norm van 50 dB(A) etmaalwaarde. Dit in aanmerking genomen hebben verweerders aan de vergunning voorschrift 3.1.5 verbonden, waarin - kort samengevat - is bepaald dat het, met uitzondering van maximaal tien nachten per jaar, verboden is tijdens de nachtperiode laad- en losactiviteiten te bezigen in de inrichting. Voorts hebben zij in voorschrift 4.1.1 bepaald dat voorzieningen dienen te worden getroffen om te kunnen voldoen aan de grenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde voor indirecte hinder vanwege inrichtingsgebonden verkeer op de openbare weg.
      2.5.2.	 	De Afdeling stelt vast dat de conclusie in het rapport van Peutz van 8 maart 2001 dat de akoestische modelvorming betreffende het inrichtingsgebonden verkeer, zoals opgenomen in het rapport van Van Lienden, enkele onjuistheden bevat, wordt onderschreven in het deskundigenbericht van StAB. Volgens het deskundigenbericht zijn de gehanteerde emissiepunten alsmede de Rijksstraatweg ten opzichte van de nabijgelegen woningen onjuist gemodelleerd. Verder is hierin vermeld dat de rijsnelheid van met name vertrekkende, beladen vrachtwagens op de Rijksstraatweg lager is dan de gemodelleerde 80 km per uur en dat het gehanteerde ongewogen bronvermogen van 104,6 dB voor de octaafband met middenfrequentie van 8 kHz niet overeenkomt met de gangbare praktijkgegevens. Dit in aanmerking genomen alsmede gelet op hetgeen hierboven is overwogen met betrekking tot de door Van Lienden gehanteerde modellering van de situatie ter plaatse acht de Afdeling aannemelijk dat appellanten terecht stellen dat de inrichting waarvoor vergunning is aangevraagd niet in werking kan zijn overeenkomstig de voor indirecte hinder geldende grenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde.
      	Voorzover verweerders in dit kader verwijzen naar het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.1.1, overweegt de Afdeling als volgt. In dit voorschrift is bepaald dat vergunninghoudster voorzieningen moet treffen om aan de grenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde te voldoen. De voorgestelde voorzieningen komen er op neer dat vergunninghoudster de activiteiten op de loswal beperkt, het wegdek vervangt waardoor de geluiduitstraling vermindert of geluidwerende voorzieningen, zoals een geluidwal, aanlegt. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was evenwel onduidelijk of het treffen van dergelijke voorzieningen – nog daargelaten of deze binnen de grondslag van de aanvraag mogelijk zijn en dat zij, voorzover zij betrekking hebben op de openbare weg, niet kunnen worden voorgeschreven in de vergunning - zou bewerkstelligen dat de grenswaarde kan worden nageleefd.
      	Gelet op het voorgaande zijn verweerders naar het oordeel van de Afdeling bij het nemen van het bestreden besluit van onjuiste gegevens omtrent de relevante feiten uitgegaan. Verder hebben zij onvoldoende kennis vergaard omtrent de vraag of aan de gestelde grenswaarde van 50 dB(A) etmaalwaarde al dan niet na het treffen van maatregelen kan worden voldaan. Het bestreden besluit is ook op dit genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
      2.6.	 	Appellanten vrezen voorts voor stofhinder vanwege de inrichting.
      2.6.1.	 	Niet in het geding is dat het in werking zijn van de inrichting verspreiding van stof met zich zal brengen. Verweerders hebben ter voorkoming dan wel voldoende beperking van stofhinder voorschriften aan de vergunning verbonden. Naar hun mening bieden deze voorschriften voldoende bescherming tegen stofhinder.
      2.6.2.	 	Verweerders hebben blijkens de stukken kennelijk bij de beoordeling van de aanvraag wat stofhinder betreft de Nederlandse Emissie Richtlijnen (hierna: NeR) met betrekking tot diffuse emissies als uitgangspunt genomen. In paragraaf 3.3 van de NeR zijn richtlijnen gegeven in de vorm van maatregelen ter beperking van diffuse stofemissies ten gevolge van handelingen met stuifgevoelige stoffen, welke zijn ingedeeld in vijf verschillende stuifklassen (S1 tot en met S5). Voor de verschillende stuifklassen worden maatregelen aanbevolen ter voorkoming dan wel beperking van stofhinder, zoals het bevochtigen, afdekken en afschermen van stuifgevoelige materialen.
      	Blijkens de aanvraag wordt in de inrichting zand, grind en overige wegenbouwmaterialen overgeslagen. Uit de aanvraag noch het bestreden besluit blijkt tot welke stuifklassen deze goederen behoren. In het aan de vergunning verbonden voorschrift 5.2.1 is weliswaar bepaald dat goederen behorende tot de stuifklassen S1, S2 en S3 niet verladen mogen worden met behulp van een grijper, doch hieruit volgt niet dat deze goederen in het geheel niet in de inrichting mogen worden overgeslagen. Vastgesteld moet dan ook worden dat de bij het bestreden besluit verleende vergunning zich niet verzet tegen de overslag van goederen behorende tot de stuifklassen S1, S2 en S3. In de NeR worden voor deze klassen in verband met de (sterke) stuifgevoeligheid ervan nog andere maatregelen aanbevolen dan voorgeschreven in de aan de vergunning verbonden voorschriften.
      	Gelet op de aard van de bedrijfsvoering en het uitgebrachte deskundigenbericht, alsmede gelet op de aanbevelingen in de NeR, kan het standpunt van verweerders dat zij het niet noodzakelijk achten om nadere middelvoorschriften op te nemen ter bescherming tegen stofhinder niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
      2.7.	 	Aangezien het bestreden besluit, gelet op het vorenoverwogene, niet in stand kan blijven op onderdelen die essentieel moeten worden geacht voor het voorkomen dan wel voldoende beperken van de nadelige gevolgen die de inrichting voor de omgeving kan veroorzaken en derhalve voor de vraag of de vergunning al dan niet kan worden verleend, zijn de beroepen gegrond en dient het gehele besluit te worden vernietigd.
      	De overige gronden van appellanten behoeven derhalve geen bespreking meer.
      2.8.	 	Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De Afdeling heeft aanleiding gezien de door appellant sub 2 gewenste vergoeding van de kosten van de deskundigenrapporten van 20 juli 2000 en 8 maart 2001, in verband met de daaraan bestede uren, te matigen. De Afdeling merkt daarbij op dat voor het deskundigenrapport van 20 juli 2000, overgelegd in het kader van de behandeling van het verzoek om voorlopige voorziening, reeds bij uitspraak van 26 september 2000, 
      no. 200003471/1, een vergoeding is toegekend.
    
     
    3.	Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    
      I.	verklaart de beroepen gegrond;
      II.	vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland van 30 mei 2000, kenmerk 003966;
      III.	veroordeelt burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van hun beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 106,00, in de door appellant sub 2 in verband met de behandeling van zijn beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1.309,31, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en in de door appellante sub 3 in verband met de behandeling van haar beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 770,31, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; deze bedragen dienen door de gemeente Schouwen-Duiveland te worden betaald aan appellanten;
      IV.	gelast dat de gemeente Schouwen-Duiveland aan appellanten sub 1, 2 en 3 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (respectievelijk € 102,10, € 102,10 en € 204,20) vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg?Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
    
    
    
    
    
      w.g. Konijnenbelt	w.g. Toorenburg-Bovenkerk
      Voorzitter	ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 maart 2002
    
    
      334.
      Verzonden: 
    
    
    
      	Voor eensluidend afschrift,
      de Secretaris van de Raad van State,
      voor deze,