ECLI:NL:RVS:2008:BD0781, Raad van State, 29-04-2008, 200704969/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juni 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij besluit van 13 maart 2007 vastgestelde uitwerkingsplan &quot;1e Uitwerkingsplan Rijnfront&quot;.

200704969/1.
    
    Datum uitspraak: 29 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bastion Hotel Groep B.V., gevestigd te Utrecht,
    
    appellante,
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 5 juni 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college) besloten over de goedkeuring van het door het college van burgemeester en wethouders van Oegstgeest (hierna: het college van burgemeester en wethouders) bij besluit van 13 maart 2007 vastgestelde uitwerkingsplan "1e Uitwerkingsplan Rijnfront".
    
    Tegen dit besluit heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bastion Hotel Groep B.V. (hierna: Bastion) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 juli 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    Het college van burgemeester en wethouders en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [partij 2] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2008, waar Bastion, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Vegten en mr. G.J.M. Cartigny, beiden advocaat te Rotterdam, ing. E.H.A. de Beer, werkzaam bij Peutz B.V., en W. van Riezen, werkzaam bij Van Riezen & Partners, Bureau voor planologie & planontwikkeling B.V., en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.V.M. Severijns, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar als partij gehoord het college van burgemeester en wethouders, vertegenwoordigd door R.P.W. Smaalen, R. Kersten en mr. drs. A.C.M. Goud, allen ambtenaar in dienst van de gemeente, en [partij 2], vertegenwoordigd door mr. D.A. Cleton en mr. A.G. van Keulen, beiden werkzaam bij Cleton & Com, Vastgoed- en ruimtelijke ontwikkeling, [gemachtigde], werkzaam bij [partij 2], en ir. J. Hardlooper, werkzaam bij Cauberg-Huygen Raadgevende Ingenieurs B.V. (hierna: Cauberg-Huygen).
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het plan moet worden uitgewerkt volgens bij het plan te geven regelen. Bij het besluit over de goedkeuring van een uitwerkingsplan dient het college te toetsen of aan de bij het bestemmingsplan gegeven uitwerkingsregelen is voldaan. Ingevolge artikel 11, vierde lid, van de WRO gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust daarnaast op het college de taak te onderzoeken of het plan binnen de bij het bestemmingsplan gegeven regelen niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Tevens heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Bastion stelt dat het college ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden I" voor een perceel, gelegen ten zuiden van haar perceel Rijnzichtweg 97, nu hiermee een aantal van elf woningen mogelijk wordt gemaakt binnen een afstand van 30 meter van haar hotel. Ten onrechte wordt volgens haar niet voldaan aan de in de door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten uitgegeven brochure "Bedrijven en milieuzonering" (hierna: de VNG-brochure) geadviseerde afstand van 30 meter. Zij vreest voor beperkingen voor haar bedrijfsvoering en voorts is een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen niet gewaarborgd, in het bijzonder wat betreft de aspecten geur en geluid. Ook is volgens Bastion ten onrechte geen rekening gehouden met de in het bestemmingsplan "Rijnfront" opgenomen uitgangspunten voor de vestiging van een horecabedrijf in het plangebied. Zij voert verder aan dat niet vaststaat dat het uitwerkingsplan voldoet aan de artikelen 15 en 16 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005). Het onderzoek naar de luchtkwaliteit vertoont volgens haar gebreken omdat daarin wordt uitgegaan van niet vaststaande, onduidelijke en verouderde invoergegevens. In dat verband doet zij een beroep op de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2006, zaak no. 200505546/1.
    
    2.3. Het uitwerkingsplan is gebaseerd op de onherroepelijke bestemmingsplannen "Rijnfront" en "1e partiële herziening bestemmingsplan Rijnfront", vastgesteld op 19 juni 2003 onderscheidenlijk 31 maart 2005 (hierna samen: het bestemmingsplan).
    
    Het perceel waaraan in het uitwerkingsplan de bestemming "Woondoeleinden I" is toegekend was onder vigeur van het bestemmingsplan bestemd als "Woondoeleinden 2 (W2)".
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de op de plankaart voor "Woondoeleinden 2 (W2)" bestemde gronden uitsluitend bestemd voor:
    
    a. woningen;
    
    b. tuinen en erven;
    
    en mede ten behoeve daarvan voor:
    
    c. wegen en (ondergrondse) parkeervoorzieningen;
    
    d. groenvoorzieningen en water;
    
    e. geluidwerende voorzieningen;
    
    f. nutsvoorzieningen waaronder (ondergrondse) afvalinzamelpunten.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, werkt het college van burgemeester en wethouders deze bestemming uit met als hoofddoelstelling het realiseren van een hoogwaardig woongebied.
    
    2.4. Over het tussen partijen bestaande geschilpunt of de realisering en uitwerking van de woonbestemming uit het bestemmingsplan in de huidige procedure nog aan de orde kan komen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    Aan een uitwerkingsplicht dient gevolg te worden gegeven. Daarbij dienen de uitwerkingsregels te worden toegepast. Slechts bijzondere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat aan deze verplichting kan worden voorbijgegaan. Het voorgaande brengt met zich dat door het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan de aanvaardbaarheid van de bestemming "Woondoeleinden 2 (W2)" in beginsel als een gegeven moet worden beschouwd. In dit geval betekent dit dat de inrichting van het uit te werken gebied als woongebied een gegeven is. De enkele omstandigheid, zoals door Bastion gesteld, dat in de doeleindenomschrijving van de bestemming "Woondoeleinden 2 (W2)" de functie horeca niet is genoemd, brengt niet met zich dat woonbebouwing in de nabijheid van het hotel om die reden in strijd met het bestemmingsplan zou moeten worden geacht. Het bestemmingsplan en de doeleindenomschrijving van de bestemming "Woondoeleinden 2 (W2)" verzetten zich niet tegen woningbouw in de nabijheid van een horecavestiging buiten dat bestemmingsvlak.
    
    Voor het antwoord op de vraag in hoeverre thans nog ter beoordeling staat of hetgeen in het uitwerkingsplan binnen de in het bestemmingsplan aangegeven uitwerkingsregels mogelijk wordt gemaakt in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, is bepalend in hoeverre de uitwerkingsregels ruimte laten aan het college van burgemeester en wethouders om de inrichting van het uit te werken gebied nader in het uitwerkingsplan te bepalen. Artikel 14, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan biedt verschillende mogelijkheden voor de invulling van het uit te werken gebied. Gelet hierop diende het college bij de beslissing omtrent goedkeuring van het uitwerkingsplan tevens te beoordelen of de bij het uitwerkingsplan in acht genomen afstand van de woningen tot het Bastion Hotel uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar is. De verwijzing door [partij 2] naar de uitspraak van de Afdeling van 23 februari 2005, zaak no. 200408647/1, leidt niet tot een ander oordeel. Het betrof in die zaak, anders dan in de onderhavige, een op de bestemmingsplankaart gedetailleerd weergegeven uitwerkingsverplichting voor een incidentele uitbreidingslocatie in een bestaand woongebied.
    
    2.5. Bij het opstellen van het uitwerkingsplan, en ook bij de goedkeuring daarvan, is gebruik gemaakt van de VNG-brochure, uitgave 1999/2001. Deze brochure heeft een globaal en indicatief karakter. In de brochure worden afstanden genoemd die bij bepaalde functies tot woningen gelegen in een rustige woonwijk aanbevolen worden. In de brochure is een hotel als een categorie 2-bedrijf aangemerkt. Ter voorkoming van hinder ten gevolge van geur wordt een afstand van 30 meter tussen een rustige woonwijk en een hotel aanbevolen en ter voorkoming van hinder ten gevolge van geluid een afstand van tien meter. In de brochure is aangegeven dat een afwijking van de aanbevolen afstanden mogelijk is. Deze dient te worden gemotiveerd en afgewogen in het licht van het doel van de brochure, namelijk het voorkomen van milieuhinder in nieuwe situaties.
    
    2.6. De afstand van de perceelsgrens van het hotel tot de grens van het bestemmingsvlak "Woondoeleinden I", althans de gevels van de voorziene woningen, bedraagt ongeveer vijftien meter. De afstand van de gevel van het hotel tot het bestemmingsvlak "Woondoeleinden I" bedraagt ongeveer achttien meter.
    
    2.7. Met betrekking tot de aanbevolen afstand ter voorkoming van hinder ten gevolge van geur wordt overwogen dat van de in de VNG-brochure aangegeven afstand van 30 meter wordt afgeweken. Het aspect geur wordt in dit geval met name bepaald door de rookgasafvoer van de keuken van het hotel. Het college heeft in navolging van het college van burgemeester en wethouders van belang kunnen achten dat de afstand tussen de rookgasafvoer en de meest nabij voorziene woningen ten minste 25 meter bedraagt. Hiermee kan door het Bastion Hotel worden voldaan aan voorschrift 1.4.3, onder a, van de bijlage bij het ten tijde van het bestreden besluit geldende Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer, voor zover met dit voorschrift wordt bepaald dat afgezogen dampen, die vrijkomen in een ruimte waarin voedingsmiddelen worden bereid, op een afstand van ten minste 25 meter van de uitmonding gelegen gebouwen worden afgevoerd. Het college heeft voorts van belang kunnen achten dat sprake is van een zakenhotel met een bescheiden keuken, bedoeld voor het bereiden van eenvoudige maaltijden. Door Bastion is niet aannemelijk gemaakt dat ter plaatse van de woningen voor significante geuroverlast dient te worden gevreesd. Gelet op het voorgaande heeft het college voor het aspect geur in redelijkheid kunnen instemmen met de afwijking van de in de VNG-brochure neergelegde afstand.
    
    2.8. Met betrekking tot de aanbevolen afstand ter voorkoming van hinder ten gevolge van het aspect geluid wordt overwogen dat aan de in de VNG-brochure voor dit aspect vermelde afstand van tien meter wordt voldaan, nog daargelaten de omstandigheid dat de directe nabijheid van de A44 en de Rijnzichtweg aanleiding geven niet van een rustige woonwijk uit te gaan. Dit betekent echter niet dat er reeds om die reden geen gevolgen voor de bedrijfsvoering van het hotel kunnen zijn en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor de bewoners van de nieuw te bouwen woningen is gewaarborgd. Bastion heeft in dit geval een beroep gedaan op bijzondere omstandigheden die naar haar mening aanleiding zouden moeten zijn voor het aanhouden van een grotere afstand. Zij heeft daartoe gewezen op mogelijke geluidhinder ten gevolge van stemgeluid op het terras van haar hotel en ten gevolge van laad- en losactiviteiten aan de oostzijde van het hotel.
    
    2.8.1. Overwogen wordt dat het terras zich aan de zuidzijde van het hotel op een afstand van ongeveer vijftien meter tot de grens van het bestemmingsvlak "Woondoeleinden I" bevindt. Het terras biedt plaats aan ongeveer tien personen. Niet in geschil is dat het terras niet kan worden aangemerkt als een binnenterrein. Bij het bepalen van de geluidniveaus, als bedoeld in voorschrift 1.1.1 van de bijlage bij het ten tijde van het bestreden besluit geldende Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer blijft het stemgeluid van gebruikers van het terras dan ook buiten beschouwing. Dit neemt niet weg dat het college geluidhinder voor omwonenden door stemgeluid in de belangenafweging dient te betrekken. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting volgt dat het college het gebruik van het terras en het stemgeluid in zijn afweging heeft betrokken. Bastion heeft niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van het terras aanleiding kan geven voor een onaanvaardbare verstoring van het woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen.
    
    2.8.2. Met betrekking tot de laad- en losactiviteiten wordt overwogen dat in opdracht van het college van burgemeester en wethouders door Cauberg-Huygen onderzoek is gedaan naar de maximale geluidniveaus. De resultaten hiervan zijn neergelegd in een rapport van 17 april 2007. Bastion heeft door Peutz B.V. een contra-expertise doen opstellen, waarvan de resultaten zijn neergelegd in een rapport van 11 juli 2007. In dit rapport staat onder meer dat in voornoemd rapport van Cauberg-Huygen van een te laag piekgeluidvermogen is uitgegaan ten aanzien van activiteiten op het ten oosten van het hotel gesitueerde parkeerterrein en dat de laad- en losactiviteiten gedeeltelijk in de nachtperiode plaatsvinden. Ter zitting zijn de laad- en losactiviteiten nadrukkelijk aan de orde gesteld. Op de gestelde vragen is geen eensluidend antwoord verkregen. Onduidelijkheid is blijven bestaan waar, op welke wijze, op welke tijdstippen en in welke mate de activiteiten plaatsvinden, met welke (piek)geluidniveaus in de dag-, avond- en nachtperiode rekening moet worden gehouden en of het mogelijk is door het treffen van maatregelen aan de geluidgrenswaarden te voldoen. Gelet hierop kan niet worden vastgesteld of het college in redelijkheid geen aanleiding heeft behoeven te zien uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, meer in het bijzonder het bedrijfsbelang van Bastion en het woon- en leefklimaat ter plaatse van de voorziene woningen, van een grotere afstand van deze woningen tot het Bastion Hotel uit te gaan.
    
    2.9. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide in acht.
    
    In artikel 15 worden voor stikstofdioxide grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens gegeven.
    
    In artikel 16 worden voor de jaren 2005 tot en met 2009 plandrempels voor stikstofdioxide gegeven, gedefinieerd als jaargemiddelde concentraties.
    
    2.9.1. Ten behoeve van het uitwerkingsplan is onderzoek uitgevoerd naar de luchtkwaliteit. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de toelichting bij het uitwerkingsplan. Bij het onderzoek is voor het wegverkeer uitgegaan van gegevens, afkomstig uit een verkeersstudie van Goudappel Coffeng uit 2006. Voor zover Bastion aanvoert dat deze gegevens niet vaststaan en daarnaast onduidelijk en verouderd zijn wordt overwogen dat uit het enkele feit dat in het onderzoek naar de luchtkwaliteit is aangegeven dat een nieuw onderzoek uitgevoerd dient te worden, indien de invoergegevens gewijzigd zijn, niet kan worden afgeleid dat het college niet van de gebruikte gegevens uit mocht gaan. Bastion heeft niet aannemelijk gemaakt dat de invoergegevens zijn gewijzigd en dat de in de plantoelichting weergegeven verkeerscijfers in relevante mate afwijken van de werkelijkheid. Het college heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat van gewijzigde inzichten geen sprake was en dat geen aanleiding bestond voor een nader onderzoek naar de luchtkwaliteit. Bastion heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de conclusie dat de grenswaarden van het Blk 2005, met name die voor stikstofdioxide, met de planontwikkeling in acht worden genomen, onjuist zou zijn. Haar beroep op de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2006 faalt omdat, anders dan in die zaak, in dit geval wel in voldoende mate is gebleken welke invoergegevens voor de berekening van de luchtkwaliteit zijn gehanteerd.
    
    Wat betreft het beroep op artikel 16 van het Blk 2005 wordt overwogen dat in het kader van de beoordeling of het uitwerkingsplan voldoet aan het Blk 2005 grenswaarden in acht moeten worden genomen. Plandrempels zijn geen waarden waaraan in het kader van de toets van artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 moet worden voldaan.
    
    In hetgeen Bastion inzake de luchtkwaliteit heeft aangevoerd, kan geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het uitwerkingsplan niet in strijd is met het Blk 2005.
    
    2.10. Uit 2.8.2. volgt dat het bestreden besluit, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden I" voor elf woningen ten zuiden van het perceel Rijnzichtweg 97, zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart, is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. De conclusie is dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit dient in zoverre wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te worden vernietigd.
    
    2.11. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van Bastion te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van 5 juni 2007, kenmerk PZH-2007-154113A, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden I", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart;
    
    III. veroordeelt het college tot vergoeding van bij Bastion in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan Bastion onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de provincie Zuid-Holland aan Bastion het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Bechinka, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Bechinka
    
    Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2008
    
    371-464.
    
    
    
      
        plankaart