ECLI:NL:RVS:2021:289, Raad van State, 17-02-2021, 201906592/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop Free Heart Vastgoed B.V., Free Heart B.V. en [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om vijf gestelde overtredingen van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht op het perceel nabij de Meije 300 te Zegveld te beëindigen en beëindigd te houden. Free Heart exploiteert op het perceel de buitenplaats "De Blauwe Meije". Deze buitenplaats ligt deels op grondgebied van de gemeente Nieuwkoop en deels op grondgebied van de gemeente Woerden. Het Nieuwkoopse deel van de buitenplaats ligt aan weerszijden van de rivier de Meije en biedt onder meer ruimte aan een beeldentuin. Voor deze beeldentuin en zes parkeerplaatsen heeft het college op 24 februari 2015 omgevingsvergunning verleend. Ten tijde van het handhavingsbesluit beschikte Free Heart bovendien over een omgevingsvergunning die het college op 30 november 2016 had verleend.

201906592/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], Free Heart B.V., Free Heart Vastgoed B.V. en Free Heart Holding B.V., achtereenvolgens wonend en gevestigd te Zegveld, gemeente Woerden (hierna tezamen en in enkelvoud: Free Heart),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 juli 2019 in zaken nrs. 18/2176, 18/4783 en 18/5158 in het geding tussen:
    Free Heart
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwkoop.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2017 heeft het college Free Heart Vastgoed B.V., Free Heart B.V. en [appellant] onder oplegging van dwangsommen gelast om vijf gestelde overtredingen van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) op het perceel nabij de Meije 300 te Zegveld (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluiten van 1 december 2017 en 8 januari 2018 heeft het college besloten tot invordering van volgens hem door Free Heart verbeurde dwangsommen ten bedrage van achtereenvolgens € 1.400,00 en € 400,00.
    Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college het door Free Heart tegen het besluit van 17 juli 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluiten van 29 mei 2018 heeft het college de door Free Heart tegen de besluiten van 1 december 2017 en 8 januari 2018 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en die besluiten ambtshalve ingetrokken voor zover bij die besluiten een bedrag van € 400,00 is ingevorderd vanwege het onderdeel van de opgelegde last die ziet op het plaatsen van bebording.
    Bij uitspraak van 18 juli 2019 heeft de rechtbank de door Free Heart tegen de besluiten van 13 februari 2018 en 29 mei 2018 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Free Heart hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. [partij] en anderen hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken 201906593/1/R3 en 202001082/1/R3, ter zitting behandeld op 16 november 2020, waar Free Heart, vertegenwoordigd door [appellant], bijgestaan door mr. J.J. van Nuland, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door F. Zorn, zijn verschenen. Verder zijn ter zitting [partij] en anderen, vertegenwoordigd door [partij], bijgestaan door mr. Y.M.G. van den Heerik, rechtsbijstandverlener te Zegveld, als partij gehoord. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Free Heart exploiteert op het perceel de buitenplaats "De Blauwe Meije". Deze buitenplaats ligt deels op grondgebied van de gemeente Nieuwkoop en deels op grondgebied van de gemeente Woerden. Het Nieuwkoopse deel van de buitenplaats ligt aan weerszijden van de rivier de Meije en biedt onder meer ruimte aan een beeldentuin. Voor deze beeldentuin en zes parkeerplaatsen heeft het college op 24 februari 2015 omgevingsvergunning verleend. Ten tijde van het handhavingsbesluit beschikte Free Heart bovendien over een omgevingsvergunning die het college op 30 november 2016 had verleend. Bij deze omgevingsvergunning zijn verschillende nadere bedrijfsactiviteiten, voorzieningen en bouwwerken op het perceel vergund. Voor de vergunde activiteiten heeft het college aan de omgevingsvergunning voorschriften verbonden.
        [partij] en anderen wonen in de nabijheid van het perceel. Zij hebben verschillende verzoeken om handhaving jegens Free Heart aan het college gericht. Naar aanleiding daarvan hebben toezichthouders van de gemeente Nieuwkoop op 22 mei 2017 en 27 mei 2017 controles uitgevoerd op het perceel. Daarbij is volgens het college gebleken dat in strijd met artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo op verschillende punten werd gehandeld in afwijking van de voorwaarden die waren verbonden aan de omgevingsvergunning van 30 november 2016. Daarop heeft het college Free Heart bij het besluit van 17 juli 2017 gelast om deze overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden door (voor zover hier van belang):
    - alle voorwerpen op de brug, waaronder onder andere blauwe ballen en blauwe bloempotten te verwijderen en verwijderd te houden en de brug vrij te houden van eventuele fietsen en andere obstakels;
    - duidelijke bebording te plaatsen bij de entree van de locatie waaruit bezoekers kunnen opmaken dat zij achter op het terrein met auto’s kunnen parkeren;
    - de omvang van het terras op houtsnippers in de beeldentuin langs de oever van De Meije terug te brengen tot een oppervlakte van maximaal 21 m2;
    - de hekwerken nabij de hooimijt waarmee het (achter-)terrein wordt afgesloten tijdens de openingstijden van de beeldentuin altijd in geopende toestand te houden (met beide hekhelften open).
    Belanghebbendheid
    2.    [partij] en anderen voeren in incidenteel hoger beroep aan dat de rechtbank de beroepen niet-ontvankelijk had moeten verklaren voor zover deze waren ingesteld door [appellant], h.o.d.n. Free Heart Organisatiebureau, en door Free Heart Holding B.V. De lasten onder dwangsom en de invorderingsbesluiten waren niet aan hen gericht, zodat zij geen belanghebbenden waren, aldus [partij] en anderen.
    2.1.    De rechtbank heeft terecht geen onderscheid gemaakt tussen [appellant], zijnde de natuurlijke persoon tot wie de bedoelde besluiten waren gericht, en [appellant], h.o.d.n. Free Heart Organisatiebureau, namens wie het beroep is ingesteld. Deze enkele nadere aanduiding van de natuurlijke persoon aan wie de lasten mede waren gericht, maakt niet dat rechtens van een andere persoon moet worden uitgegaan. De rechtbank heeft de beroepen, voor zover ingesteld door [appellant], h.o.d.n. Free Heart Organisatiebureau, terecht ontvankelijk geacht.
        Verder heeft de rechtbank terecht ook Free Heart Holding B.V. ontvankelijk geacht. In de uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1934), was de omgevingsvergunning van 30 november 2016 aan de orde. In die zaak heeft de Afdeling onder meer Free Heart Holding B.V. als belanghebbende aangemerkt omdat zij betrokken is bij de exploitatie van de buitenplaats. Gelet daarop bestaat in dit geval geen grond voor het oordeel dat Free Heart Holding B.V. niet rechtstreeks in haar belang wordt geraakt door het besluit van 17 juli 2017.
    Omvang beoordeling beroep door de rechtbank
    3.    [partij] en anderen betogen dat de rechtbank verschillende beroepsgronden van Free Heart tegen het besluit van 13 februari 2018 buiten bespreking had moeten laten, omdat deze gaan over onderdelen van het besluit van 17 juli 2017 die Free Heart in bezwaar niet heeft aangevochten. Zij heeft in bezwaar uitsluitend de lasten over onderdelen aangevochten die zien op het plaatsen van bebording en op de omvang van het terras, zodat de rechtbank de beoordeling van het beroep tot deze onderdelen had moeten beperken, aldus [partij] en anderen.
    3.1.    Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld."   
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat het besluit van 17 juli 2017 uiteenvalt in vijf afzonderlijke lasten. Aan elke last is een afzonderlijke overtreding ten grondslag gelegd, voor het beëindigen en beëindigd houden van die overtreding is een afzonderlijke begunstigingstermijn opgenomen en aan de voortzetting van de afzonderlijke overtreding is een eigen dwangsom verbonden.
        Naar het oordeel van de Afdeling gaat het dus om vijf van elkaar te onderscheiden zelfstandige lasten. Deze hebben betrekking op verschillende locaties op het perceel, kunnen onafhankelijk van elkaar worden nageleefd en leiden bij het niet naleven afzonderlijk van elkaar tot verbeurte van dwangsommen. Het college had er desgewenst voor kunnen kiezen om voor elk van deze lasten een afzonderlijk besluit te nemen.
    3.3.    Zoals [partij] en anderen terecht betogen, beperkt het bezwaar dat Free Heart tegen het besluit van 17 juli 2017 heeft gemaakt zich tot de last die ziet op het aanbrengen van duidelijke bebording en de last die betrekking heeft op de omvang van het terras. Het beroep van Free Heart tegen het besluit op dat bezwaar richt zich echter ook tegen de lasten over het geopend zijn van de hekwerken tijdens de openingsuren en over voorwerpen, geplaatst op de brug, waartegen Free Heart in bezwaar niet is opgekomen. Dat, zoals ter zitting naar voren is gekomen, bij het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 ook is gemotiveerd waarom deze onderdelen van de last in stand worden gelaten, betekent niet dat Free Heart artikel 6:13 van de Awb niet kan worden tegengeworpen. Het kan Free Heart redelijkerwijs verweten worden dat zij in bezwaar niet is opgekomen tegen het besluit van 17 juli 2017, voor zover zij daarbij ook is gelast de hekwerken tijdens de openingsuren open te houden en geen voorwerpen op de brug te plaatsen. Daarom had de rechtbank de gronden die hiertegen waren gericht, buiten beschouwing moeten laten.
        Het betoog slaagt.
    4.    Nu de rechtbank in de ten onrechte behandelde beroepsgronden  geen aanleiding heeft gevonden om het beroep van Free Heart gegrond te verklaren, zal de Afdeling de aangevallen uitspraak, voor zover het de beoordeling van deze gronden betreft, bevestigen met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    5.    Het voorgaande betekent dat de Afdeling de gronden die Free Heart tegen de aangevallen uitspraak heeft aangevoerd, voor zover deze zijn gericht tegen de overwegingen over het geopend zijn van de hekwerken en over voorwerpen op de brug, onbesproken laat.
    Bebording
    6.    Free Heart betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat vergunningvoorschrift 14 over de plaatsing van bebording onvoldoende concreet is om te kunnen vaststellen dat Free Heart dit voorschrift heeft overtreden. Het college had haar daarom niet mogen gelasten om alsnog duidelijke bebording te plaatsen. Ook de last zelf is volgens haar onvoldoende concreet.
    6.1.    Vergunningvoorschrift 14, verbonden aan de omgevingsvergunning van 30 november 2016, luidt:
    "De parkeerplaatsen in de beeldentuin moeten via duidelijke bebording zijn aangegeven bij de entree van de locatie, zodat het bezoekers duidelijk is dat ook achter op het terrein geparkeerd kan worden."
    6.2.    Naar het oordeel van de Afdeling is het vergunningvoorschrift voldoende concreet en kon Free Heart daaruit redelijkerwijs afleiden wat van haar werd verlangd. Hetzelfde geldt voor de opgelegde last om duidelijke bebording bij de entree van de locatie te plaatsen waaruit bezoekers kunnen opmaken dat zij achter op het terrein met auto’s kunnen parkeren.
    6.3.    Tijdens controlebezoeken op 22 mei 2017 en 27 mei 2017 hebben toezichthouders van de gemeente geconstateerd dat in het geheel geen bebording aanwezig was. Voor zover Free Heart in dit verband wijst op de flipover die zij - tijdens het geopend zijn van de beeldentuin - bij de entree plaatste, heeft de rechtbank daarin terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat Free Heart vergunningvoorschrift 14 naleefde. De flipover kan redelijkerwijs niet worden begrepen onder bebording in de zin van dat vergunningvoorschrift. Het college mocht er dan ook van uitgaan dat vergunningvoorschrift 14 niet werd nageleefd.
        Het betoog slaagt niet.
    7.    Het college is bij besluiten van 1 december 2017 en 8 januari 2018 overgegaan tot invordering van verbeurde dwangsommen. Uit controles was namelijk gebleken dat Free Heart niet tijdig had voldaan aan onder meer de last om alsnog duidelijke bebording te plaatsen. Bij besluiten van 29 mei 2018 heeft het college de invorderingsbesluiten in zoverre ingetrokken. Gebleken was namelijk dat Free Heart nadien alsnog adequate bebording had geplaatst. Er bestond dus in zoverre geen kans op herhaling van de overtreding. Het college heeft de verzoeken van Free Heart om vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten daarbij niet toegekend. De rechtbank heeft de daartegen gerichte beroepen van Free Heart ongegrond verklaard.
    7.1.    Free Heart betoogt dat het college de verzoeken om vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten wel had moeten toekennen. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het college de invorderingsbesluiten van 1 december 2017 en 8 januari 2018 wat betreft de bebording niet hoefde te herroepen wegens aan hem te wijten onrechtmatigheid. Zij betoogt daartoe dat het college bij die besluiten ten onrechte heeft aangenomen dat Free Heart dwangsommen had verbeurd door het niet naleven van de last tot plaatsing van duidelijke bebording. Zij had wel tijdig bebording geplaatst en uit de opgelegde last kon niet blijken dat die bebording ontoereikend was, aldus Free Heart.
    7.2.    Aan de besluiten van 1 december 2017 en 8 januari 2018 lagen controlerapporten van de toezichthouder van 26 september 2017 en 4 oktober 2017 ten grondslag. De toezichthouder heeft beide keren geconstateerd dat twee borden met een P en een pijl aanwezig waren, zoals op de foto's bij het controlerapport van 26 september 2017 ook is te zien. Eén bord was geplaatst langs de weg aan de overkant van de entree, en één bord bij de entree. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat deze borden zodanig waren geplaatst, dat bezoekers daaruit redelijkerwijs niet konden opmaken dat zij achter op het terrein van de beeldentuin auto’s kunnen parkeren. Met deze bebording was de vastgestelde overtreding niet beëindigd. Het college heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat Free Heart de last met de plaatsing van deze borden niet tijdig had nageleefd, zodat zij dwangsommen had verbeurd.
    7.3.     Dit betekent dat het college niet was gehouden om de invorderingsbesluiten van 1 december 2017 en 8 januari 2018 te herroepen wegens aan hem te wijten onrechtmatigheid. Het oordeel van de rechtbank op dit punt is juist. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat het college evenmin was gehouden om het verzoek van Free Heart om vergoeding van in bezwaar gemaakte proceskosten toe te kennen.
        Het betoog slaagt niet.
    Omvang terras
    8.    Free Heart betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroepsgrond, inhoudende dat in het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 niet is ingegaan op de bezwaren die zij over de omvang van het terras naar voren heeft gebracht, feitelijke grondslag mist. De rechtbank heeft de beroepsgronden die Free Heart in dit verband heeft aangevoerd ten onrechte niet in haar overwegingen betrokken, aldus Free Heart.
    8.1.    Free Heart heeft in bezwaar betwist dat het terras waarop de opgelegde last ziet groter is dan 21 m2, en daarmee afwijkt van de omgevingsvergunning van 30 november 2016. Zij heeft aangevoerd dat in de controlerapporten van de toezichthouder van 22 mei 2017 en 27 mei 2017 geen meetgegevens of foto's zijn opgenomen waaruit van een grotere omvang blijkt.
        In het advies van de commissie voor de bezwaarschriften van 23 januari 2018, dat het college bij het besluit op bezwaar van 13 februari 2018 heeft overgenomen, staat over de omvang van het terras dat uit het controlerapport van de toezichthouder van 22 mei 2017 blijkt dat de toezichthouder het terras heeft opgemeten en tot de conclusie kwam dat het een afmeting van 4 bij 14 meter heeft, waarmee de maximaal toegestane oppervlakte werd overschreden. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat in het besluit op bezwaar wel op het betoog van Free Heart is ingegaan.
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 5 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:370, mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
        In het controlerapport van de toezichthouders van 22 mei 2017 staat dat een van de toezichthouders de afmetingen van het terras heeft "uitgestapt" en dat is geconcludeerd dat het terras zo'n 4 bij 14 m groot was, oftewel 56 m2. Hoewel hieraan geen precieze, maar een door de toezichthouder op deze wijze geschatte meting ten grondslag ligt, betekent dit  - gelet op het grote verschil met de toegestane omvang van 21 m2 - niet dat daarom twijfel bestaat aan de bevinding van de toezichthouder dat het terras groter was dan toegestaan. Free Heart heeft dit ook niet onderbouwd bestreden. Het college mocht aan de hand van dat controlerapport vaststellen dat sprake was van een overtreding.
        Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    9.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. R.J.J.M. Pans en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
    727.