ECLI:NL:RVS:2003:AF4712, Raad van State, 19-02-2003, 200200591/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200200591/1.
      Datum uitspraak: 19 februari 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    [appellant sub 1], voorheen [bedrijf], gevestigd te [plaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Assen van 18 december 2001 in het geding tussen:
    
    appellante sub 1
    
    en
    
    de raad van de gemeente Tynaarlo.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 maart 1999 heeft de raad van de gemeente Zuidlaren, thans genaamd Tynaarlo, (hierna: de raad) het verzoek van appellante sub 1 (hierna ook: [appellant sub 1]) om vergoeding van schade, als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), afgewezen.
    
    Bij besluit van 21 september 1999 heeft de raad het daartegen door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 18 december 2001, verzonden op dezelfde dag, heeft de arrondissementsrechtbank te Assen (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant sub 1] ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2] bij brief van 28 januari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 29 januari 2002, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 12 maart 2002 heeft de raad van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. P.T. Bakker, advocaat te Groningen, en [appellant sub 2] in persoon, en de raad, vertegenwoordigd door B. Aardema en P. van der Meulen, beiden ambtenaar der gemeente, zijn verschenen. Door de raad is als deskundige meegebracht mr. J. Marskamp van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (SAOZ).
    
    2.    Overwegingen
    
    Ten aanzien van het hoger beroep, voorzover ingesteld voor [appellant sub 2]
    
    2.1.    Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar of in administratief beroep genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt of administratief beroep te hebben ingesteld tegen het oorspronkelijke besluit. Op grond van artikel 6:24, eerste lid, van de Awb is deze bepaling in hoger beroep van overeenkomstige toepassing.
    
        [appellant sub 2] heeft noch bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit noch beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar. Mede gelet op hetgeen hieronder wordt overwogen, valt niet in te zien op grond waarvan hem dat redelijkerwijs niet kan worden verweten. Derhalve staat artikel 6:13 van de Awb aan ontvankelijkheid in de weg. Het hoger beroep, voorzover ingesteld voor [appellant sub 2], dient derhalve niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    Ten aanzien van het hoger beroep, voorzover ingesteld voor [appellant sub 1]
    
    2.2.    Ingevolge artikel 49 van de WRO, voorzover hier van belang, kent de raad, voorzover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan of een besluit, als bedoeld in artikel 19, schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.3.    Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    2.4.    [appellant sub 1] heeft verzocht om vergoeding van schade in de vorm van inkomensdaling en verminderde omzet van haar bedrijf als gevolg van de planologische maatregelen ten behoeve van wijziging van de verkeerssituatie in de voormalige gemeente Vries.
    
        De bedrijfsexploitatie aan de [locatie] bestond uit een motorbrandstoffenverkooppunt en een garagebedrijf met werkplaats en de verkoop van nieuwe en gebruikte auto's. Het garagebedrijf is begin 2001 binnen de gemeente Tynaarlo verhuisd.
    
        De planologische maatregelen betreffen het in 1990 vastgestelde bestemmingsplan "Wegaansluiting Tynaarlo en uitbreiding Industrieterrein", waarbij onder meer de op- en afritten van de rijksweg A28 op de Vriezerweg nabij Tynaarlo mogelijk zijn gemaakt, het in 1992 vastgestelde bestemmingsplan "Vries Noordelijke Rondweg", waarbij de aanleg van een op de Vriezerweg aansluitende noordelijke rondweg bij Vries mogelijk is gemaakt, het vrijstellingsbesluit van 10 september 1991 ten behoeve van de herinrichting van de traverse Vries ten zuiden van de panden [locaties] en het vrijstellingsbesluit van 11 januari 1994 ten behoeve van de realisering van een rotonde en een carpoolplaats bij Rhee. Al deze maatregelen zijn inmiddels onherroepelijk geworden.
    
    2.5.    De raad heeft bij het primaire besluit, in navolging van het advies van de SAOZ, het verzoek afgewezen. Dit besluit is bij de beslissing op bezwaar, overeenkomstig het advies van de Commissie voor de bezwaar- en beroepschriften, gehandhaafd.
    
        Blijkens de beslissing op bezwaar is niet in geding dat door [appellant sub 1] schade in de vorm van verminderde omzet en winstgevendheid kan zijn geleden door vermindering van het aantal motorvoertuigen op de N 371 in de bebouwde kom van Vries als gevolg van de met het gewijzigde planologische regime mogelijk gemaakte verkeersmaatregelen.
    
        De raad heeft zich evenwel op het standpunt gesteld dat de schade wegens verminderde benzineverkopen ten laste van [appellant sub 1] dient te blijven om reden van voorzienbaarheid. Volgens de raad moet, mede gelet op de gegevens uit het handelsregister van de betrokken Kamer van Koophandel en Fabrieken, ervan worden uitgegaan dat 1 januari 1974 de datum is waarop het bedrijf te Vries, als filiaal van de te Groningen gevestigde [bedrijf], is voortgezet. Naar het oordeel van de raad waren op dat moment de planologische maatregelen, gezien het in augustus 1971 vastgestelde bestemmingsplan "Vries" en het op 28 maart 1972 vastgestelde "Structuurplan 1985", voorzienbaar en heeft [appellant sub 1] door de overname een risico op negatieve beïnvloeding van het bedrijfsresultaat genomen, waardoor de schade geheel voor haar rekening dient te blijven. Voorts is ten aanzien van de autoverkopen en de garage geen sprake van opgetreden aantoonbare en blijvende schade als gevolg van de betreffende planologische maatregelen en zou, zo dit anders ware, ook ten aanzien van deze schade sprake zijn van voorzienbaarheid, aldus de raad.
    
    2.6.    De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, overwogen dat het bestemmingsplan "Vries" en het "Structuurplan 1985" voldoende duidelijkheid boden omtrent het streven naar een vermindering van de verkeersdrukte in de kern van Vries, dat het familiebedrijf van [appellant sub 2] en zijn vader J.M. [appellant sub 2] te Vries per 1 januari 1974 als een filiaal van [bedrijf] te [plaats] is voortgezet en dat die overgang, nu het familiebedrijf is overgedaan aan een reeds gevestigde en elders het bedrijf uitoefenende onderneming, niet kan en niet mag worden beschouwd als een ononderbroken bedrijfsovergang. Volgens de rechtbank had [appellant sub 1] behoren te onderzoeken of het per laatstgenoemde datum geldende planologische regime wellicht in de toekomst nadelige gevolgen voor het filiaal kon inhouden en was de eventuele schade voorzienbaar, zodat het verzoek om planschadevergoeding terecht is afgewezen.
    
    2.7.    [appellant sub 1] acht het oordeel van de rechtbank dat zij niet als rechtstreekse voortzetting van het voormalige familiebedrijf kan worden beschouwd, onjuist. Zij voert daartoe aan dat haar rechtsvoorganger, [bedrijf], ten tijde van de overname van het familiebedrijf weliswaar in eigendom was van J.M. [appellant sub 2], A.K. [appellant sub 2] en een derde aandeelhouder, maar dat bij oprichting ervan al was afgesproken dat J.M. [appellant sub 2] en de derde aandeelhouder de vennootschap na korte tijd zouden verlaten. Dat geen sprake was van een overname blijkt volgens haar voorts uit het feit dat het familiebedrijf indertijd fiscaal geruisloos in [bedrijf] is ingebracht. Omdat sprake is van de overgang van een bedrijf binnen de familie, moet terughoudendheid worden betracht bij het volgen van de redenering dat de planologische maatregelen voor haar voorzienbaar waren, aldus [appellant sub 1].
    
    2.7.1.    Vast staat dat [bedrijf] op 30 maart 1973 is opgericht, dat deze vennootschap ten tijde van de oprichting te Groningen was gevestigd en dat noch A.K. [appellant sub 2], noch J.M. [appellant sub 2], noch zij beiden tezamen daarvan de grootste aandeelhouder waren. Deze vennootschap, die reeds in Groningen een bedrijf exploiteerde, heeft de exploitatie van het voormalige familiebedrijf te Vries per 1 januari 1974 overgenomen. Uit een fiscaal geruisloze inbreng van het familiebedrijf in [bedrijf] kan mogelijk op basis van de belastingwetgeving voor het bepalen van de winst worden aangenomen dat het familiebedrijf wordt geacht in het jaar van overdracht niet te zijn gestaakt, er vloeit echter geenszins uit voort dat geen sprake is van een bedrijfsoverdracht. Mede gelet hierop, heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat geen sprake is van een rechtstreekse voortzetting van het familiebedrijf. Voor de door [appellant sub 1] bepleite terughoudendheid bij beantwoording van de vraag of de planologische wijzigingen voor haar voorzienbaar waren, is daarom geen plaats.
    
    2.8.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte de schade die door [appellant sub 2] als economisch belanghebbende is geleden, niet, althans onvoldoende, heeft meegewogen. Hoewel zij het planschadeverzoek op haar naam heeft ingediend, behelsde dat verzoek tevens de vordering van [appellant sub 2], die bij haar is ingebracht. Nu [appellant sub 2] sedert 1963 ononderbroken eigendomsrechten op de onderneming te Vries heeft gehad, doet de kwestie van de voorzienbaarheid omstreeks 1974 van de schade er niet toe, aldus [appellant sub 1].
    
    2.8.1.    Dit betoog slaagt niet. Het onderhavige planschadeverzoek is ingediend door [appellant sub 1]. Nu, zoals hiervoor is overwogen, geen sprake is van een ononderbroken voortzetting van het familiebedrijf, is enige vordering van [appellant sub 2] niet op [appellant sub 1] overgegaan. Bovendien viel er ten tijde van de oprichting van [appellant sub 1], onder de naam [bedrijf], nog niets te vorderen - de onderhavige planologische maatregelen dateren immers eerst uit de periode 1990-1994 - en komt [appellant sub 2] na de oprichting als aandeelhouder niet naast [appellant sub 1] in aanmerking voor een zelfstandige schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO. Niet valt dan ook in te zien dat vanwege het gestelde economisch belang van [appellant sub 2] eventuele voorzienbaarheid van de schade niet aan de orde is en de rechtbank om die reden tot een ander oordeel had moeten komen.
    
    2.9.    [appellant sub 1] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte de inhoudelijke vraag omtrent de planschade niet heeft beantwoord omdat, anders dan de rechtbank heeft geconcludeerd, de genomen schadeveroorzakende planologische maatregelen op 1 januari 1974 niet geheel voorzienbaar waren.
    
    2.9.1.    Dit betoog slaagt. In het "Structuurplan 1985" is vastgelegd dat het gemeentelijk beleid erop is gericht de verkeersdruk op de kern van Vries te verminderen door het doorgaand verkeer vanuit de richtingen Assen en Groningen in de richtingen Zuidlaren en Donderen, en vice versa, om de bebouwde kom van Vries heen te leiden. In dat kader wordt in het structuurplan het besluit van Rijkswaterstaat om bij de aanleg van de langs Vries lopende rijksweg 36 (de huidige A28) niet te voorzien in aansluitingen op de Vriezerweg, die van Vries richting Zuidlaren loopt, als onbegrijpelijk aangemerkt. Als alternatief voor deze aansluitingen is in het structuurplan de aanleg van een noordelijke rondweg en een oostelijke randweg langs Vries opgenomen, die beide aansluiten op de Vriezerweg. Door de aanleg van deze wegen zou – aldus het structuurplan – los van de bebouwde kom van Vries een bijzonder goede onderlinge aansluiting van de vier op Vries gerichte hoofdwegen ontstaan. Voorts is in het structuurplan opgenomen dat, om te voorkomen dat uitgaand verkeer gebruik maakt van de route over de op de Asserstraat aansluitende Rijksweg, de zuidelijke aansluiting van de Rijksweg op de oost-west-verbinding wordt verbroken en dat, als gevolg van de in het structuurplan opgenomen ingrepen, de Rijksweg, voorzover deze is gelegen binnen de bebouwde kom, geheel ten dienste van het lokale verkeer zal worden gesteld.
    
        De in het structuurplan opgenomen noordelijke rondweg wijkt af van de rondweg die in het bestemmingsplan “Vries” uit 1971 is opgenomen, in zoverre dat daarin het oostelijk deel van het traject rondweg meer noordelijk is gesitueerd en dat niet is voorzien in een aansluiting op de Vriezerweg.
    
        Niet kan worden staande gehouden dat elk van de vier onderhavige planologische maatregelen voor [appellant sub 1] op 1 januari 1974 geheel voorzienbaar had kunnen zijn. Weliswaar is het voornemen om de verkeersintensiteit in de Asserstraat te verminderen ondubbelzinnig in het structuurplan opgenomen, maar dit voornemen is gedeeltelijk door andere, verderstrekkende maatregelen dan de in het structuurplan genoemde planologische maatregelen gerealiseerd.
    
        De aanleg van de op- en afritten van de A28 was op grond van het structuurplan als zodanig niet voorzienbaar. Nu deze aanleg – die blijkens het structuurplan de voorkeur van de gemeente genoot – in de plaats is gekomen van de in het structuurplan opgenomen oostelijke randweg, kan echter niet worden gesteld dat de door die aanleg gerealiseerde verkeersreductie in de Asserstraat geheel niet voorzienbaar was. Het is niet onaannemelijk dat realisering van de oostelijke randweg in combinatie met de aanleg van de noordelijke rondweg zou hebben geleid tot een verkeersreductie in de Asserstraat die nagenoeg gelijk zou zijn aan de reductie die het gevolg is van de aanleg van de op- en afritten van de A28.
    
        De aanleg van een op de Vriezerweg aansluitende noordelijke rondweg is opgenomen in het structuurplan en was dus voorzienbaar. Terecht betoogt [appellant sub 1] echter dat in het structuurplan in aanleg van deze weg, in samenhang met de oostelijke randweg, is voorzien als alternatief voor de aansluiting van rijksweg 36 op de Vriezerweg. Dat zowel deze aansluiting als de noordelijke rondweg met aansluiting op de Vriezerweg zou worden gerealiseerd, was niet voorzienbaar.
    
        De herinrichting van de traverse Vries was voor [appellant sub 1] voorzienbaar op grond van het in het structuurplan opgenomen voornemen om de aansluiting van de Rijksweg op de oost-west-verbinding te verbreken.     De aanleg van de rotonde en de carpoolplaats bij Rhee was voor [appellant sub 1] in het geheel niet voorzienbaar.
    
        Gelet op het vorenstaande, overweegt de Afdeling dat van de beweerdelijk door [appellant sub 1] geleden schade, indien en voorzover die voortvloeit uit de aanleg van de op- en afritten van de A28 en de noordelijke rondweg, 20% redelijkerwijs niet voor haar rekening behoort te blijven. Hierbij is mede in aanmerking genomen dat geruime tijd is verstreken tussen de opstelling van het “Structuurplan 1985” en de realisering van genoemde maatregelen. Voorzover schade is geleden ten gevolge van de herinrichting van de traverse Vries, behoort deze voor rekening van [appellant sub 1] te blijven. Voorzover schade is geleden door de aanleg van de rotonde en de carpoolplaats bij Rhee, behoort deze in het geheel niet voor rekening van [appellant sub 1] te blijven. De beslissing op bezwaar, waarbij de afwijzing van het verzoek van [appellant sub 1] om schadevergoeding is gehandhaafd op de grond dat de beweerdelijk schadeveroorzakende maatregelen voor haar voorzienbaar waren, kan niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en is derhalve in strijd met artikel 7:12 van de Awb. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    2.10.    Het hoger beroep van [appellant sub 1] is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. De Afdeling zal doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, het beroep van [appellant sub 1] tegen de beslissing op bezwaar gegrond verklaren en dat besluit vernietigen. De raad dient met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, opnieuw op het bezwaar van [appellant sub 1] te beslissen.
    
    2.11.    De raad dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 1] te worden veroordeeld. Voor vergoeding van de kosten gemaakt voor het opstellen van een deskundigenrapport bestaat geen aanleiding, reeds omdat niet is gebleken van een in het kader van het beroep als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb ten behoeve van [appellant sub 1] opgesteld deskundigenrapport. Het rapport van Hofstra Verkeersadviseurs B.V. is immers opgesteld vóór het indienen van het planschadeverzoek.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep, voorzover ingesteld voor A.K. [appellant sub 2] niet-ontvankelijk;
    
    I.    verklaart het hoger beroep, voorzover ingesteld voor [appellant sub 1] gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de arrondissementsrechtbank te Assen van 18 december 2001, 99/763 BELEI;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank door [appellant sub 1] ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Zuidlaren (thans Tynaarlo) van 21 september 1999, nummer 34;
    
    V.    draagt de raad van de gemeente Tynaarlo op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
    
    VI.    veroordeelt de raad van de gemeente Tynaarlo in de door [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1528,02, waarvan een gedeelte groot € 1449,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Tynaarlo te worden betaald aan [appellant sub 1] ;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Tynaarlo aan [appellant sub 1] het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (in totaal € 531,20) vergoedt.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, Voorzitter, en 
      mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.G. Treffers, Leden, 
      in tegenwoordigheid van mr. R.P. Hoogenboom, ambtenaar van Staat.
    
    
    
      w.g. Van Dijk    w.g. Hoogenboom
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2003
    
    119-413.