ECLI:NL:RBLIM:2025:6444, Rechtbank Limburg, 04-07-2025, ROE 23/1767 en ROE 24/281
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-07-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen twee handhavingsbesluiten. De beroepsgronden met betrekking tot de strijdigheid met het bestemmingsplan hebben ten aanzien van het eerste handhavingsbesluit geen betekenis, aangezien deze buiten de omvang van het geding vallen. Ten aanzien van het tweede handhavingsbesluit geldt dat geen sprake is van een overtreding. De situatie uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 7 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:362, doet zich hier voor. Er zijn twee omgevingsvergunningen verleend voor het bouwen op grond van een (inmiddels) vernietigd bestemmingsplan. Ten tijde van de vernietiging waren de twee omgevingsvergunningen al onherroepelijk. De rechtszekerheid maakt dat het gebruik van deze omgevingsvergunningen toegestaan blijft. Er is ook om handhaving van de vergunningvoorschriften van de twee omgevingsvergunningen verzocht. De rechtbank komt tot het oordeel dat het college niet bevoegd was om op deze verzoeken te beslissen. De omgevingsvergunningen hebben allebei enkel betrekking op de activiteit ‘bouwen’. De voorschriften die aan deze omgevingsvergunningen verbonden zijn, zijn naar het oordeel van de rechtbank gebruiksvoorschriften. Er bestaat geen grondslag voor handhavend optreden ten aanzien van dergelijke vergunningvoorschriften.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 23/1767 en 24/281 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 juli 2025 in de zaak tussen
      
      
        
        Profigreen BV, uit Belfeld , eiseres
      (gemachtigde: mr.drs. A.P.G. Hendrix),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, het college 
      (gemachtigde: mr. E.P.B. Moors).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] uit [vestigingsplaats] ( [derde-partij] ) (gemachtigde: ing. H.N.J.M. Steins).
    
    
    
    
      
        Procesverloop
      
    
    
    
      Het college heeft bij besluit van 13 december 2022 (het primaire besluit I) een verzoek van eiseres om handhavend op te treden gedeeltelijk toegewezen. Het college heeft bij besluit van 4 juli 2023 (het primaire besluit II) een drietal verzoeken van eiseres om handhavend op te treden afgewezen. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt. Op 23 juni 2023 (het bestreden besluit I) heeft het college het bezwaar tegen het primaire besluit I ongegrond verklaard en het primaire besluit I herroepen (en alsnog afgezien van handhavend optreden). Op 13 december 2023 (het bestreden besluit II) heeft het college het bezwaar tegen het primaire besluit II ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I (ROE 23/1767) en het bestreden besluit II (ROE 24/281). 
    
    
    
      
        [derde-partij] heeft zich in beide procedures gesteld en (in ROE 23/1767) op 24 oktober 2024 een reactie op het beroepschrift ingediend. Eiseres heeft op 16 juni 2025 (in ROE 23/1767) nadere stukken ingediend. Verweerder heeft een verweerschrift (in beide beroepsprocedures) ingediend op 17 juni 2025.  
    
    
    
      Op verzoek van de rechtbank (van 11 juni 2025) hebben het college en [derde-partij] (in ROE 23/1767) op 16, respectievelijk 19 juni 2015 nog nadere stukken ingediend.  
    
    
    
      De zaken zijn gevoegd en op 30 juni 2025 op zitting behandeld. Ter zitting is eiseres, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 1] , verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. S.S. de Jonge. [derde-partij] is eveneens verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 2] 
    
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
  
  
    
      1Voorgeschiedenis en feiten
    
    
      1.1.
      
        [derde-partij] exploiteert een aardbeienkwekerij op (onder meer) de percelen gelegen aan de [adres] te [plaats] , kadastraal bekend als [kadastrale gegevens 1] , [kadastrale gegevens 2] , [kadastrale gegevens 3] , [kadastrale gegevens 4] en [kadastrale gegevens 5] . Eiseres is eigenaar en erfpachter van gronden die grenzen aan de percelen waarop [derde-partij] haar bedrijf exploiteert (kadastraal bekend als [kadastrale gegevens 6] en [kadastrale gegevens 7] ). Zij kweekt op die gronden bomen en planten. 
      
    
    
      1.2.
      
        Bij besluit van 23 september 2020 heeft de raad van de gemeente Venlo het bestemmingsplan “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek”
        vastgesteld. Eiseres heeft tegen dit bestemmingsplan beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling).
      
      
    
    
      1.3.
      In het bestemmingsplan “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek” zijn de percelen van [derde-partij] bestemd als Agrarisch-Agrarisch bedrijf met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – landschappelijke inpassing’. Als voorwaardelijke verplichting is in artikel 4.5.2 in het bestemmingsplan opgenomen: “Het is uitsluitend toegestaan de gronden met de bestemming 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf' ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - landschappelijke inpassing' te gebruiken en/of in gebruik te (laten) nemen voor de doeleinden als beschreven in artikel 4.1 indien de landschappelijke inpassing ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - landschappelijke inpassing' en als bedoeld in het Landschappelijk inpassingsplan dat als Bijlage 2 bij deze regels is opgenomen, is gerealiseerd en vervolgens in stand wordt gehouden en beheerd.” 
      
    
    
      1.4.
      Op grond van voornoemd bestemmingsplan is aan [vergunning] bij besluit van 26 maart 2021 (kenmerk [nummer 2] ) een omgevingsvergunning ex. artikel 2.1 lid 1 onder a Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verleend die ziet op het oprichten van een tuinbouwkas met loods en warmtebuffertank en het aanleggen van een inrit/uitweg aan de [adres] te [plaats] (kadastraal perceel [kadastrale gegevens 1] en [kadastrale gegevens 2] ). Aan deze omgevingsvergunning is als voorschrift verbonden: “De landschappelijke inpassing dient uitgevoerd te worden conform het van dit besluit onderdeel uitmakende ‘Landschappelijk inpassingsplan [derde-partij] [vestigingsplaats] ’ met projectnummer [nummer 1] en datum 19 augustus 2019.”
      
    
    
      1.5.
      
        Aan [derde-partij] is bij besluit van 7 oktober 2021 (kenmerk [nummer 3] ) een omgevingsvergunning ex. artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo verleend. De omgevingsvergunning van 7 oktober 2021 ziet op het oprichten van een (tweede) tuinbouwkas met bedrijfsruimte aan de [adres] te [plaats] (kadastraal perceel [kadastrale gegevens 4] en [kadastrale gegevens 5] ). Aan deze omgevingsvergunning is als voorschrift verbonden: 
        
          “conform het bestemmingsplan is het gebruiken en het (doen) laten gebruiken van het bedrijfsgebouw uitsluitend toegestaan als de landschappelijke inpassing, zoals opgenomen in ‘Landschappelijk inpassingsplan [derde-partij] [plaats] ’ met kenmerk [nummer 1] en d.d. 19 augustus 2019 is uitgevoerd en aldus in stand wordt gehouden.”
        
      
      
    
    
      1.6.
      Tegen deze omgevingsvergunningen zijn geen rechtsmiddelen aangewend. De vergunde tuinbouwkassen en andere bouwwerken zijn in het voorjaar van 2022 gebouwd en vanaf augustus 2022 in gebruik genomen. 
      
    
    
      1.7.
      Het Landschappelijk inpassingsplan [derde-partij] [plaats] van 19 augustus 2019 (het Lap 2019), dat als bijlage 2 deel uitmaakt van de regels van het bestemmingsplan “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek” en van de beide omgevingsvergunningen (via de voorschriften), is door [derde-partij] niet volledig uitgevoerd (de punten 1, 3 en 8 niet). De reden daarvoor is dat het Lap 2019 deels op de percelen van eiseres is gesitueerd (kadastraal bekend als [kadastrale gegevens 6] en [kadastrale gegevens 7] ). 
      
    
    
      1.8.
      Eiseres heeft verweerder bij brief van 26 september 2022 verzocht onmiddellijk handhavend op te treden tegen [derde-partij] door de (bouw- en aanleg)werkzaamheden van het bedrijf per direct stil te laten leggen tot in ieder geval voldaan wordt aan de voorwaarde van een gerealiseerde landschappelijke inpassing uit het bestemmingsplan (het verzoek I).
      
    
    
      1.9.
      Bij besluit van 13 december 2022 (het primaire besluit I) heeft verweerder het verzoek om handhaving gedeeltelijk toegewezen. Eiseres heeft tegen het primaire besluit I bezwaar gemaakt. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij (mondelinge) uitspraak van 18 april 2023 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek afgewezen wegens het ontbreken van een spoedeisend belang.
      
    
    
      1.10.
      Bij uitspraak van 17 mei 2023 heeft de Afdeling het beroep van eiseres tegen het bestemmingsplan “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek” gegrond verklaard en het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan vernietigd, voor zover het betreft de plandelen ten noorden van de [adres] (deelgebied 1) en ten westen van de [adres] (deelgebied 2) en het niet vaststellen van een exploitatieplan. Onder deelgebied 2 vallen de gronden waarop [derde-partij] de tuinbouwkassen heeft gebouwd.
      
    
    
      1.11.
      Eiseres heeft het college bij drie afzonderlijke verzoeken van 26 mei 2023 (de verzoeken II) verzocht om handhavend op te treden tegen [derde-partij] wegens (i) het handelen in strijd met het vergunningvoorschrift van de omgevingsvergunning [nummer 2] (ii) het handelen in strijd met het vergunningvoorschrift van de omgevingsvergunning [nummer 3] en (iii) het gebruiken van gronden, gebouwen en werken in strijd met de bestemming ‘Agrarisch’ en ‘Water’ in het bestemmingsplan ‘Buitengebied Venlo’. 
      
    
    
      1.12.
      Bij besluit van 23 juni 2023 (het bestreden besluit I) heeft het college het primaire besluit I herroepen en alsnog afgezien van handhavend optreden. Eiseres heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. Dit beroep staat bij de rechtbank bekend onder zaaknummer ROE 23/1767. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 3 november 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van materiele connexiteit. 
      
    
    
      1.13.
      Bij besluit van 4 juli 2023 (het primaire besluit II) heeft verweerder de verzoeken II afgewezen omdat volgens verweerder geen sprake is van overtredingen. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II. Bij besluit van 13 december 2023 (het bestreden besluit II) heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit II beroep ingesteld. Dit beroep staat bij de rechtbank bekend onder het zaaknummer 24/281. 
      
    
    
      1.14.
      Bij besluit van 25 september 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Correctieve herziening herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek" vastgesteld voor deelgebied 1 en 2. Eiseres heeft tegen het besluit tot vaststelling van dit bestemmingsplan beroep ingesteld bij de Afdeling. In dit bestemmingsplan zijn de percelen van [derde-partij] bestemd als ‘Agrarisch-Agrarisch bedrijf’ met de functieaanduiding ‘specifieke vorm van agrarisch – landschappelijke inpassing’. Als voorwaardelijke verplichting is in artikel 4.5.2. in het bestemmingsplan opgenomen: “Het is uitsluitend toegestaan de gronden met de bestemming 'Agrarisch - Agrarisch bedrijf' ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - landschappelijke inpassing' te gebruiken en/of in gebruik te (laten) nemen voor de doeleinden als beschreven in artikel 4.1 indien de landschappelijke inpassing ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - landschappelijke inpassing' en als bedoeld in het Landschappelijk inpassingsplan dat als Bijlage 2 bij deze regels is opgenomen, is gerealiseerd en vervolgens in stand wordt gehouden en beheerd.” 
      
    
    
      1.15.
      Het Landschappelijk inpassingsplan dat als Bijlage 2 bij de regels van het bestemmingsplan hoort, is het Landschappelijk inpassingsplan [derde-partij] [plaats] van 26 oktober 2023 (Lap 2023). Het Lap 2023 is – in tegenstelling tot het Lap 2019 – niet op de kadastrale percelen van eiseres gesitueerd – en is volledig uitgevoerd. 
      
    
  
  
    
      2Toepasselijk recht 
    
    
      2.1.
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving op grond van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De verzoeken om handhaving zijn gedaan vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft. 
      
    
  
  
    
      3Het beroep tegen het bestreden besluit I 
    
    
      
        Strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo”
      
    
    
    
      3.1.
      Eiseres heeft beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de strijdigheid van het gebruik van de gronden en kassen door [derde-partij] met het bestemmingsplan Buitengebied Venlo. Volgens eiseres wordt door de vernietiging van deelgebied 2 van het bestemmingsplan “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek” teruggevallen op het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo” en de bestemming ‘Agrarisch’. De door [derde-partij] gerealiseerde bebouwing (tuinbouwkassen) en het gebruik van de gronden voor glastuinbouw wordt binnen dit bestemmingsplan, binnen deze bestemming ‘Agrarisch’ niet toegelaten. Eiseres voert verder aan dat het (kadastrale) perceel [kadastrale gegevens 3] op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo” is bestemd voor ‘Water’, terwijl [derde-partij] de voorheen aanwezige watergang gedempt heeft en ter plaatse verhardingen heeft aangelegd.  Reeds hierom bestond er volgens eiseres (ten tijde van het nemen van het bestreden besluit I) een aanleiding om tot handhavend optreden over te gaan. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank overweegt over deze beroepsgronden het volgende. Het verzoek I had enkel – en specifiek – betrekking op het door [derde-partij] gebruiken van de gronden in strijd met de in het bestemmingsplan “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek” (en omgevingsvergunningen) opgenomen verplichting om het Lap 2019 uit te voeren alvorens de gronden (en bebouwing) te gebruiken voor glastuinbouw. Het verzoek had dus geen betrekking op ‘het gebruiken van gronden in strijd met een bestemmingsplan’ in algemene zin, en ook niet op het gebruiken van gronden in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo”. In het primaire besluit I is daarover dan ook geen beslissing genomen. 
      
    
    
      3.3.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. Gelet hierop komt geen betekenis toe aan de beroepsgronden van eiseres voor zover die betrekking hebben op het handelen in strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo”. 
      
      
        
          Strijd met de vergunningvoorschriften
        
      
      
    
    
      3.4.
      Eiseres heeft tevens beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de voorschriften bij de omgevingsvergunningen van 26 maart 2021 en 7 oktober 2021. Bij deze omgevingsvergunningen, waarmee de bouw van de twee tuinbouwkassen is vergund, zijn voorschriften opgenomen die inhouden dat het Lap 2019 dient te worden uitgevoerd (alvorens de tuinbouwkassen in gebruik mogen worden genomen). Volgens eiseres zijn deze omgevingsvergunningen onherroepelijk en nog steeds van kracht, ondanks de vernietiging van het bestemmingsplan “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek”. [derde-partij] handelt – aldus eiseres - in strijd met deze omgevingsvergunningen omdat de voorschriften met betrekking tot de uitvoering van het Lap 2019 niet worden nageleefd. Hierop had het college moeten handhaven. 
      
    
    
      3.5.
      De rechtbank overweegt over deze beroepsgronden het volgende. Aan een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen (ex. artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo) kunnen, gelet op artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo, alleen voorschriften worden verbonden die zien op het bouwen. Voorschriften die zien op de activiteit ‘gebruik’ kunnen daarom niet aan een omgevingsvergunning voor het bouwen worden verbonden. Deze kunnen alleen worden verbonden aan een omgevingsvergunning die (tevens) op het ‘gebruik van gronden in strijd met het bestemmingsplan’ ziet (ex. artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo). 
      
    
    
      3.6.
      Soms komt het voor dat aan een omgevingsvergunning die enkel ziet op de activiteit bouwen, toch een gebruiksvoorschrift wordt verbonden en dat die omgevingsvergunning vervolgens ook onherroepelijk wordt en dus formele rechtskracht heeft. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 12 december 2018 geoordeeld dat er geen grondslag is voor handhavend optreden ten aanzien van een dergelijk vergunningvoorschrift. Deze grondslag kan in ieder geval niet gevonden worden in artikel 2.3, aanhef en onder b van de Wabo. Zonder een wettelijke grondslag, bestaat er voor het college geen bevoegdheid tot handhavend optreden. De vraag of een bestuursorgaan bevoegd was een besluit te nemen is van openbare orde, hetgeen betekent dat de rechtbank hieraan moet toetsen ongeacht of dit door eiseres in beroep naar voren is gebracht. 
      
    
    
      3.7.
      De omgevingsvergunningen van 26 maart 2021 en 7 oktober 2021 hebben allebei enkel betrekking op de activiteit ‘bouwen’. Het voorschrift dat aan deze omgevingsvergunningen verbonden is, en inhoudt dat het Lap 2019 moet worden uitgevoerd (voor de ingebruikname van de gronden), is naar het oordeel van de rechtbank een gebruiksvoorschrift. Gezien de hierboven besproken rechtspraak van de Afdeling betekent dit dat het college niet bevoegd was om tot handhavend optreden over te gaan ten aanzien van de (gestelde) overtreding van dit gebruiksvoorschrift. 
      
    
    
      3.8.
      De rechtbank heeft het voorgaande ter zitting aan partijen voorgehouden en gevraagd om (na lezing van de hierboven bedoelde uitspraak van de Afdeling) daarop te reageren. Het standpunt van eiseres, dat in de uitspraak van de Afdeling sprake was van een ambtshalve opgenomen (gebruiks)voorschrift, terwijl het in de omgevingsvergunningen gaat om gebruiksvoorschriften die op verzoek van de aanvrager zouden zijn opgenomen (wat daar ook van zij), maakt het oordeel van de rechtbank niet anders. Artikel 2.22, tweede lid van de Wabo maakt namelijk geen onderscheid tussen ambtshalve en op verzoek op te leggen voorschriften. Voor beide situaties geldt dat alleen voorschriften kunnen worden opgenomen die zien op de vergunde activiteit. 
      
    
    
      3.9.
      Het voorgaande brengt met zich mee dat het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit I gegrond zal worden verklaard omdat het primaire besluit I (voor zover het betrekking heeft op het verzoek tot handhavend optreden tegen het handelen in strijd met de vergunningvoorschriften) onbevoegd genomen is. De beroepsgronden van eiseres hoeven niet meer (verder) besproken te worden. 
      
    
  
  
    
      4Het beroep tegen het bestreden besluit II
    
    
      
        Strijd met het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo”
      
    
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft ook in haar beroep tegen het bestreden besluit II beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de strijdigheid van het gebruik van de gronden en tuinbouwkassen door [derde-partij] met het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo” (zie r.o. 3.1.). De verzoeken II van eiseres hadden ook betrekking op dit strijdig gebruik, waardoor de rechtbank in het kader van dit beroep (in tegenstelling tot het beroep tegen het bestreden besluit I, zie r.o. 3.2 en 3.3) wél toekomt aan een bespreking van deze beroepsgronden. 
      
    
    
      4.2.
      Volgens eiseres wordt door de vernietiging van deelgebied 2 van het bestemmingsplan “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek” teruggevallen op het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo” en de bestemming ‘Agrarisch’. De door [derde-partij] gerealiseerde bebouwing (tuinbouwkassen) en het gebruik van de gronden voor glastuinbouw wordt binnen dit bestemmingsplan, binnen deze bestemming ‘Agrarisch’ niet toegelaten. Volgens eiseres heeft het college (dus) ten onrechte geconcludeerd dat geen sprake is van een overtreding. Eiseres voert verder aan dat er een beginselplicht bestaat tot handhaving en het college in het bestreden besluit II ten onrechte een beroep doet op ‘een concreet zicht op legalisatie’. Op het moment dat het ontwerpbestemmingsplan “Correctieve herziening herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek” door het college ter inzage werd gelegd, was dit in strijd met de (op dat moment nog geldende) Provinciale omgevingsverordening. Er kan dan ook geen sprake zijn geweest van een concreet zicht op legalisatie. Eiseres voert ook nog aan dat het standpunt van het college dat handhaving onevenredig zou zijn, niet opgaat. Eiseres voert in dat kader aan dat voorafgaand aan de bouwactiviteiten en ingebruikname daarvan meer dan duidelijk was voor [derde-partij] dat dit voor eigen risico was.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank overweegt dat het college in het bestreden besluit II tot de conclusie komt dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo”. Het college heeft ter onderbouwing daarvan verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 7 december 2022. Uit deze uitspraak volgt dat de vernietiging van een bestemmingsplan er slechts toe leidt dat een omgevingsvergunning (ex. artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo) die op grond daarvan is verleend, blootstaat aan vernietiging zolang de vergunning niet onherroepelijk is. Voor onherroepelijke omgevingsvergunningen geldt dat de rechtszekerheid van de vergunninghouder maakt dat het beoogd gebruik van die omgevingsvergunningen toegestaan blijft ondanks dat dit gebruik in strijd is met het door de vernietiging van het bestemmingsplan ‘herleefde’ voorheen geldende bestemmingsplan.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank overweegt dat de bouw van de twee tuinbouwkassen, de loods, de warmtebuffertank, en het bedrijfsgebouw vergund is met de twee omgevingsvergunningen ex. artikel 2.1 lid 1 onder a Wabo van 26 mei 2021 en 7 oktober 2021. Op het moment van de vergunningverlening paste het beoogde gebruik van deze bouwwerken voor/ten behoeve van de glastuinbouw binnen het toen nog geldende bestemmingsplan  “Herbegrenzing glastuinbouwconcentratiegebied Meelderbroek”. Ten tijde van de vernietiging van dit bestemmingsplan, waren de twee omgevingsvergunningen al onherroepelijk. De rechtszekerheid maakt dat het gebruik van deze omgevingsvergunningen toegestaan blijft voor [derde-partij] . Dit geldt – onder verwijzing naar de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling - ondanks dat het bestemmingsplan "Buitengebied Venlo" na de onherroepelijke vergunningverlening is herleefd, en het met de aanvraag beoogde gebruik van de gebouwen en gronden daarmee in strijd is. Het college heeft op basis hiervan mogen concluderen dat van een overtreding (in de zin van strijdig gebruik van de bouwwerken) geen sprake was. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      4.5.
      De rechtbank is zich ervan bewust dat de hierboven vermelde uitspraak niet ziet op het strijdig gebruik van de gronden van [derde-partij] voor zover dat gebruik zich buiten de vergunde bouwwerken voordoet. Aangezien vrijwel de volledige percelen bebouwd zijn met de bedoelde vergunde bouwwerken en eiseres in de beroepsgronden niet concreet gemaakt heeft om welk strijdig gebruik het dan zou gaan, maakt dat de voorgaande conclusie niet anders. Voor de volledigheid merkt de rechtbank op dat de beroepsgrond dat het (kadastrale) perceel [kadastrale gegevens 3] op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo” is bestemd voor ‘Water’, terwijl [derde-partij] de voorheen aanwezige watergang gedempt heeft en ter plaatse verhardingen heeft aangelegd, alleen in de beroepsprocedure tegen het bestreden besluit I is aangevoerd. 
      
    
    
      4.6.
      De beroepsgronden van eiseres met betrekking tot het concreet zicht op legalisatie en de evenredigheid behoeven hierdoor geen bespreking meer. De overwegingen hierover in het bestreden besluit II zijn ten overvloede opgenomen door het college voor het geval er wel sprake zou zijn geweest van een overtreding en er een ‘beginselplicht tot handhaving’ zou zijn. 
      
      
        
          Strijd met de vergunningvoorschriften
        
      
      
    
    
      4.7.
      Eiseres heeft tevens beroepsgronden aangevoerd met betrekking tot de voorschriften bij de omgevingsvergunningen van 26 maart 2021 en 7 oktober 2021, inhoudende dat de tuinbouwkassen pas in gebruik mogen worden genomen, als het Lap 2019 is uitgevoerd. De rechtbank verwijst voor haar oordeel over deze beroepsgronden naar r.o. 3.5, 3.6, 3.7 en 3.8 van deze uitspraak. 
      
    
    
      4.8.
      Het voorgaande brengt met zich mee dat het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit II gegrond zal worden verklaard omdat het primaire besluit II (voor zover het betrekking heeft op het verzoek tot handhavend optreden tegen het handelen in strijd met de vergunningvoorschriften) onbevoegd genomen is.
      
    
    
      4.9.
      De beroepsgrond van eiseres (dat het college in feite niet beslist heeft op het verzoek tot handhaving, voor zover het gaat om de omgevingsvergunning van 26 maart 2021) behoeft vanwege het voorgaande geen bespreking meer. 
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
    
    
      5.1.
      De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten worden vernietigd voor zover deze betrekking hebben op het handelen in strijd met de vergunningvoorschriften (en in stand gelaten voor zover deze betrekking hebben op het handelen in strijd met het bestemmingsplan). De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid onder b van de Algemene wet bestuursrecht de primaire besluiten herroepen voor zover deze betrekking hebben op het handelen in strijd met de vergunningvoorschriften en de verzoeken om handhaving van eiseres op dat punt afwijzen, omdat het college niet bevoegd is. De rechtbank zal tevens bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde delen van de bestreden besluiten. 
      
    
    
      5.2.
      
        Omdat de beroepen gegrond zijn moet het college het griffierecht (van € 365,- en 
        € 371,-) aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De kosten van rechtsbijstand in beroep stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op een bedrag van in totaal € 2.721,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907,-, en met wegingsfactor 1). De verzochte verletkosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 27,- (op basis van een uurtarief van 9,00 per uur en een zittingstijd met reistijd van 3 uur). De rechtbank hanteert hierbij het forfaitair minimumuurtarief, aangezien eiseres het eigenlijke uurtarief heeft nagelaten te onderbouwen.
      
      
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
        
          verklaart de beroepen gegrond;
        
        
          vernietigt de besluiten van 23 juni 2023 en 13 december 2023, voor zover deze betrekking hebben op (het verzoek tot handhavend optreden tegen) het handelen in strijd met de vergunningvoorschriften;
        
        
          herroept de primaire besluiten van 13 december 2022 en 4 juli 2023 voor zover deze betrekking hebben op (het verzoek tot handhavend optreden tegen) het handelen in strijd met de vergunningvoorschriften en wijst de verzoeken van eiseres in zoverre af;
        
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde delen van de besluiten van 23 juni 2023 en 13 december 2023;
        
        
          bepaalt dat het college het griffierecht van € 736,- aan eiseres moet vergoeden;
        
        
          bepaalt dat het college aan eiseres een vergoeding moet betalen van de proceskosten van € 2.748,-.
        
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Drent, rechter, in aanwezigheid van mr. C. Chraiha, griffier. Uitgesproken in het openbaar op: 4 juli 2025
      
      
      
      
        De griffier is buiten staat 
        de uitspraak mede te ondertekenen
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                                     rechter
              
            
            
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 4 juli 2025.
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
      
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van 19 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2944 en 13 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1998.
  
  
     Dit volgt uit de rechtspraak van de Afdeling, zie onder meer de uitspraak van 29 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2014:225. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:4047. 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:362.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:833.