ECLI:NL:HR:2006:AS4911, Hoge Raad, 24-02-2006, 39999
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2006-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges bouwvergunning; doorberekening kosten welstandscommissie toegestaan? Omzetbelasting in heffingsgrondslag toelaatbaar?

Nr. 39.999
      24 februari 2006
      RS
    
    
    gewezen op het beroep in cassatie van X B.V. te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te ’s-Gravenhage van 7 mei 2003, nr. BK-02/01634, betreffende na te melden leges.
    
    1. Heffing, bezwaar en geding voor het Hof
    
    Van belanghebbende is bij schriftelijke kennisgeving, gedagtekend 28 januari 2002, ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag tot verlening van een vergunning voor de bouw van 53 woningen een bedrag van € 114.037,24 aan leges geheven, welk bedrag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Wateringen (hierna: de heffingsambtenaar) is gehandhaafd.
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. 
      De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 30 december 2004 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie.
      Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd. Na afloop van de daartoe gestelde termijn heeft belanghebbende een nadere reactie op de conclusie ingediend, op welk stuk de Hoge Raad geen acht slaat.
      Bij brief van de griffier van de Hoge Raad van 7 november 2005 zijn inlichtingen gevraagd aan de griffier van de Raad van de Gemeente Westland betreffende een document getiteld "Tarieven Welstands- en monumentencommissie Dorp, Stad en Land". Deze inlichtingen zijn verstrekt bij brief van 2 december 2005. 
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    
      3.1. Belanghebbende heeft voor het Hof ter toelichting van haar betoog dat de Legesverordening 2001 van de gemeente Wateringen in strijd is met artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet, slechts gesteld dat de opbrengsten die gegenereerd worden door de heffing van leges ter zake van aanvragen tot verkrijging van een bouwvergunning, de kosten van behandeling van zulke aanvragen overtreffen. Onder 7.1 van de bestreden uitspraak heeft het Hof tot uitdrukking gebracht dat die stelling op zichzelf niet kan leiden tot onverbindendheid van de onderhavige legesverordening, die mede voorziet in legesheffing ter zake van andere diensten, aangezien de toets aan de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet omschreven opbrengstlimiet dient plaats te vinden met betrekking tot alle in de verordening opgenomen diensten gezamenlijk en niet per dienst of groep van diensten afzonderlijk. Laatstgenoemd oordeel is juist (HR 4 februari 2005, nrs. 38860 en 40072, BNB 2005/112 en 113).
      Nu belanghebbende voor het Hof in het licht van de zojuist genoemde toetsingsmaatstaf onvoldoende had gesteld om te kunnen concluderen tot onverbindendheid van de onderhavige verordening, behoefde het Hof niet toe te komen aan een bewijsoordeel. Belanghebbende heeft dan ook geen belang bij de klacht van middel I dat het Hof in onderdeel 7.2 van zijn uitspraak de bewijslast verkeerd zou hebben verdeeld. 
      Voorts komt de klacht van middel I dat het Hof heeft miskend dat de heffingsambtenaar de gestelde overschrijding van de kostenlimiet niet zou hebben betwist, tevergeefs op tegen de (kennelijk in andere zin luidende) uitleg door het Hof van de gedingstukken, welke uitleg feitelijk en niet onbegrijpelijk is.
      Middel I kan derhalve niet tot cassatie leiden. 
    
    
    3.2.1. De van belanghebbende geheven leges ten bedrage van € 114.037,24 bestaan voor een gedeelte groot € 1713,02 uit advieskosten van de welstandscommissie. Middel II betoogt (onder meer) dat de Legesverordening 2001, voorzover deze voorziet in doorberekening van dergelijke kosten, onverbindend is wegens strijd met de artikelen 217 en 219 van de Gemeentewet. 
    
    3.2.2. De Hoge Raad dient dit betoog te behandelen, ook al zou belanghebbende voor het Hof een grief met dezelfde strekking hebben ingetrokken. De regel dat belastingheffing slechts kan geschieden uit kracht van de wet is immers van openbare orde, zodat een procespartij van een beroep op die regel geen afstand kan doen.
    
    3.2.3. Het tarievenblad behorende bij de Legesverordening 2001 bevat onder het hoofd "Vrijstellingsverzoeken c.q. verhogingen in verband met bouwvergunningen bouwmeldingen en aanlegvergunningen" onder meer de navolgende passages:
    
    
      Algemeen
      Het bedrag aan kosten kan worden verhoogd met kosten van externe bureaus in verband met het in behandeling nemen. Aanvrager wordt hiervan in beginsel tevoren op de hoogte gesteld.
    
    
    (....) 
    
    
      Adviezen welstandscommissie
      Indien een bouwaanvraag uit oogpunt van welstand door de Welstandscommissie wordt beoordeeld, wordt het berekende bedrag aan leges vermeerderd met de door deze commissie voor deze beoordeling aan de gemeente in rekening gebrachte kosten. Kosten van welstandadviezen zijn, ongeacht het aantal gewijzigde voorstellen voor dezelfde ontwerpen, voor hetzelfde bouwplan slechts éénmaal verschuldigd. 
    
    
    Bij zijn verweerschrift voor het Hof heeft de heffingsambtenaar een stuk overgelegd met het opschrift "Tarieven Welstand- en monumentencommissie Dorp, Stad en Land", waarin een staffel is opgenomen voor de tariefkosten welstand- en monumentencommissie. De griffier van de raad van de gemeente Westland (waarin de voormalige gemeente Wateringen is opgegaan) heeft de Hoge Raad desgevraagd bericht dat dit stuk is opgesteld door de welstandscommissie, geen onderdeel uitmaakt van de Legesverordening 2001, ook niet anderszins door de raad is vastgesteld, en niet bekendgemaakt is.
    
    
      3.2.4. Uit de onder 3.2.3 vermelde gegevens volgt dat de Legesverordening 2001 (met inbegrip van de daarbij behorende tarieventabel) aan de belastingplichtige niet op voldoende duidelijke wijze inzicht geeft in het beloop van de van hem te heffen leges voorzover het betreft de vermeerdering ter zake van de advieskosten welstandscommissie (vgl. HR 22 juli 1985, nr. 22780, BNB 1985/259).
      Evenmin voldoet die verordening (voorzover het betreft de doorberekening van de advieskosten welstandscommissie) aan de vereisten van de zogenoemde begrotingsconstructie (vgl. de onderdelen 3.4.1 en 3.4.2 van het arrest van de Hoge Raad van 2 december 2005, nr. 40079, V-N 2005/59.26); voorzover al de welstandscommissie kan worden aangemerkt als een "extern bureau" als bedoeld in de eerste passage uit de Tarieventabel die hiervoor in 3.2.3 is geciteerd, die passage schrijft niet voor dat de kosten worden opgegeven vóór het in behandeling nemen van de aanvraag, maar vermeldt slechts dat de aanvrager hiervan "in beginsel" tevoren op de hoogte gesteld wordt.
      Hetgeen is bepaald in de Tarieventabel bij de Legesverordening 2001 onder het hoofd "Adviezen welstandscommssie" (hiervoor in 3.2.3 geciteerd) is mitsdien onverbindend. Het hiervoor in 3.2.1 weergegeven betoog slaagt. Middel II behoeft voor het overige geen behandeling.
    
    
    
      3.3. Middel III keert zich tegen 's Hofs oordeel dat de onderhavige verordening niet leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing. Het betoogt dat het opnemen van omzetbelasting in de heffingsgrondslag voor leges wel degelijk tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing leidt. 
      Het middel voert daartoe aan dat de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor uitvoering van werken 1989 een begrip aannemingssom kennen, waarin de omzetbelasting niet is begrepen. Dit argument gaat niet op omdat de gemeente bij haar tariefstelling voor de leges niet aan die voorwaarden is gebonden en ervoor heeft mogen kiezen onder bouwkosten te verstaan de aannemingssom inclusief omzetbelasting. 
      Het middel voert voorts aan dat als gevolg van de omstandigheid dat bij de berekening van de verschuldigde leges ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning wordt uitgegaan van de aannemingssom inclusief omzetbelasting, een verschil kan ontstaan al naar gelang de zogenoemde verleggingsregeling voor de omzetbelasting al dan niet wordt toegepast dan wel al dan niet binnen een fiscale eenheid wordt gefactureerd. Ook dat argument gaat niet op, aangezien onderdeel VI, onder B, van het tarievenblad aldus moet worden uitgelegd dat ook bij toepassing van de verleggingsregeling en bij facturering binnen een fiscale eenheid de heffingsmaatstaf wordt gevormd door de bouwkosten inclusief omzetbelasting. Dit geldt ook indien sprake is van een levering als bedoeld in artikel 3, lid 1, letter h, van de Wet op de omzetbelasting 1968. De omstandigheid dat de omzetbelastingtarieven kunnen worden gewijzigd, maakt de legesheffing op dit punt evenmin willekeurig. 
      Het middel faalt derhalve.
    
    
    3.4. De Hoge Raad kan de zaak afdoen. De gegrondheid van middel II leidt ertoe dat het bedrag van de leges dient te worden verminderd tot € 112.324,22.
    
    4. Proceskosten
    
    Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Westland (hierna: het college) zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie en de heffingsambtenaar in de kosten van het geding voor het Hof. 
    
    5. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verklaart het beroep gegrond,
      vernietigt de uitspraak van het Hof alsmede de uitspraak van de heffingsambtenaar,
      vermindert het bedrag van de leges tot € 112.324,22,
      gelast dat de gemeente Westland aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie verschuldigd geworden griffierecht ten bedrage van € 348, alsmede het bij het Hof betaalde griffierecht ter zake van de behandeling van de zaak voor het Hof ten bedrage van € 218, derhalve in totaal € 566,
      veroordeelt het college in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 805 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand,
      veroordeelt de heffingsambtenaar in de kosten van het geding voor het Hof aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 644 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en 
      wijst de gemeente Westland aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president A.G. Pos als voorzitter, en de raadsheren L. Monné, P.J. van Amersfoort, C.J.J. van Maanen en C.A. Streefkerk, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2006.