ECLI:NL:RVS:2011:BP4764, Raad van State, 16-02-2011, 201004784/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 januari 2010, nr. 1020/2, heeft de raad het bestemmingsplan "Midsland" vastgesteld.

201004784/1/R3.
      Datum uitspraak: 16 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te Midsland, gemeente Terschelling,
      2. [appellante sub 2], gevestigd te Midsland, gemeente Terschelling,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      de raad van de gemeente Terschelling,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 januari 2010, nr. 1020/2, heeft de raad het bestemmingsplan "Midsland" vastgesteld.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 mei 2010, en [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 mei 2010, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 11 juni 2010.
    
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 december 2010, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigden] en bijgestaan door mr. A. Vinkenborg, werkzaam bij SRK rechtsbijstand, en de raad, vertegenwoordigd door H.T. Smit, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Met het plan wordt beoogd de geldende bestemmingsplannen voor het dorp Midsland te actualiseren. Het plan is grotendeels conserverend van aard.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.2. [appellant sub 1] komt in beroep tegen het plandeel met de bestemming "Wonen-2", voor zover dat ziet op zijn perceel aan de [locatie A]. Daartoe voert hij in de eerste plaats aan dat het ingetekende bouwvlak ter plaatse te klein is, omdat de aanbouwen die met bouwvergunning zijn opgericht en die constructief en functioneel aan zijn woning zijn verbonden, buiten het bouwvlak liggen. De raad had deze aanbouwen als zodanig moeten bestemmen, aldus [appellant sub 1].
    
    2.2.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het plan een ruimtelijk onderscheid maakt tussen hoofdgebouwen en de aan- en uitbouwen en bijgebouwen. De hoofdgebouwen zijn van belang voor de eisen met betrekking tot maatvoering, zodat die binnen het bouwvlak moeten liggen. De overige bebouwing mag daar buiten liggen en is, afgezien van de erker waar geen bouwvergunning voor is verleend, als zodanig bestemd. Het aanpassen van het bouwvlak zou ongewenste gevolgen hebben voor de maatvoering, omdat de aanbouwen dan tot hoofdgebouw verbouwd mogen worden.
    
    2.2.1.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 3, van de planregels wordt onder aan-/uitbouw en aangebouwd bijgebouw verstaan een gebouw dat constructief verbonden is met een (hoofd)-gebouw en dat ruimtelijk ondergeschikt is aan dat (hoofd)-gebouw.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 60, van de planregels wordt onder een woonhuis verstaan een gebouw, dat één woning omvat, dan wel twee of meer naast elkaar en/of geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en dat qua uiterlijke verschijningsvorm als een eenheid kan worden beschouwd.
    
    Ingevolge artikel 16.1, aanhef en onder a, van de planregels zijn de voor "Wonen-2" aangewezen gronden bestemd voor woonhuizen en aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen eventueel in combinatie met een vrij beroep.
    
    Ingevolge artikel 16.2.1, aanhef en onder b, van de planregels geldt voor het bouwen van hoofdgebouwen de regel dat een hoofdgebouw binnen het bouwvlak zal worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 16.2.2, aanhef en onder a, e en f, voor zo ver hier van belang, van de planregels geldt voor het bouwen van de aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen dat:
    
    - aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen uitsluitend zullen worden gebouwd binnen het bestemmingsvlak van het daarbij behorende hoofdgebouw;
    
    - de gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen, en de vrijstaande bijgebouwen in de vorm van recreatieverblijven zal per hoofdgebouw ten hoogste 100 m² bedragen;
    
    - de gezamenlijke oppervlakte van de aan- en uitbouwen, bijgebouwen en overkappingen zal ten hoogste 50% van de oppervlakte van het bestemmingsvlak, verminderd met de oppervlakte van het hoofdgebouw, bedragen.
    
    2.2.2. In de verbeelding is ter plaatse van het perceel van [appellant sub 1] een bouwvlak ingetekend. Niet in geschil is dat het woonhuis van [appellant sub 1] binnen de begrenzing van het bouwvlak ligt. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de erker en een deel van de woonkeuken/praktijkruimte aan de achterzijde van de woning niet binnen het bouwvlak zijn gelegen. Ten aanzien van de erker komt uit de stukken naar voren dat deze, anders dan de raad stelt, is opgericht met bouwvergunning en vrijstelling van het geldende bestemmingsplan op grond van artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO). Deze als aan- dan wel uitbouw aan te merken bebouwing hoeft op grond van evengenoemde planregels niet binnen het bouwvlak te liggen en is, waar niet in geschil is dat aan de overige daarvoor geldende voorwaarden is voldaan, derhalve terecht als zodanig bestemd. Datzelfde geldt voor de woonkeuken/praktijkruimte achter de woning van [appellant sub 1], die met bouwvergunning en vrijstelling als bedoeld in artikel 15 van de WRO is opgericht. Deze als aanbouw aan te merken bebouwing hoeft evenmin binnen het bouwvlak te liggen en is eveneens als zodanig bestemd. Gelet hierop heeft de raad in redelijkheid geen aanleiding gezien om het bouwvlak te vergroten.
    
    2.3. [appellant sub 1] heeft verder bezwaar tegen het plandeel, voor zover het ziet op zijn perceel gelegen achter [locaties B en C] en naast [locatie D] met de bestemming "Wonen-2". [appellant sub 1] stelt zich op het standpunt dat ten onrechte de voorheen geldende wijzigingsbevoegdheid is komen te vervallen, die het voor hem mogelijk zou maken een passende invulling voor bedoeld perceel te vinden, zoals bijvoorbeeld een winkel met woning. [appellant sub 1] voelt zich benadeeld doordat aan de gronden van zijn buurman, het perceel naast [locatie C], met de bestemming "Detailhandel" een groter bouwvlak is toegekend en er nu voor hem geen ruimte meer is om naast de op dat perceel bestaande bebouwing een woning op te richten. In verband daarmee betoogt [appellant sub 1] dat hij bij de aankoop van het desbetreffende perceel bij de gemeente heeft geïnformeerd naar de bebouwingsmogelijkheden. Hem is toen door drie verschillende ambtenaren meegedeeld dat hij met behulp van de wijzigingsbevoegdheid zijn bouwplan zou kunnen uitvoeren. [appellant sub 1] stelt dat hij op deze uitlatingen mocht vertrouwen.
    
    2.3.1. De raad stelt zich op het standpunt dat in het voorliggende plan de feitelijke situatie bepalend is geweest. Thans bevindt zich op het perceel naast dat van [appellant sub 1] een legaal opgericht bijgebouw. Nu hiervan uit moet worden gegaan is er volgens de raad naast dit bijgebouw geen ruimte meer voor de door [appellant sub 1] gewenste winkel met woning. Voor dit perceel gold volgens de raad onder het vorige bestemmingsplan geen wijzigingsbevoegdheid. Verder stelt de raad dat voor bedoeld perceel van [appellant sub 1] nog wel ruimte is voor een bijgebouw, maar niet voor een winkel met woning.
    
    2.3.2. In het vorige bestemmingsplan "Midsland-centrum" had bedoeld perceel de bestemming "Woonhuizen klasse I". Bij het ontwerp van dat plan was aan dat perceel nog een bouwlak toegedacht, maar dit bouwvlak is naar aanleiding van een ingediende zienswijze komen te vervallen bij de vaststelling. Verder was bedoeld perceel aangeduid als "Waardevol dorpsgebied".
    
    Ingevolge artikel 26 van de planvoorschriften van evengenoemd bestemmingsplan was het college van burgemeester en wethouders bevoegd de binnen de op de kaart met "Waardevol dorpsgebied" aangeduide gronden met de bestemming "Woonhuizen klasse I" te wijzigen in de bestemming "Winkels klasse A".
    
    Ingevolge artikel 6, onder B, ten tweede, van die planvoorschriften mogen hoofdgebouwen uitsluitend binnen de op de kaart als zodanig aangegeven bouwvlakken worden gebouwd.
    
    2.3.3. Gelet op het vorenstaande moet worden geconcludeerd dat voor bedoeld perceel weliswaar bovengenoemde wijzigingsbevoegdheid gold, maar dat de bouw van een hoofdgebouw ter plaatse was uitgesloten. Verder overweegt de Afdeling dat in het algemeen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en voorschriften voor gronden vaststellen. Nu het uitgangspunt bij de bepaling van de bestemmingen de bestaande situatie is geweest, ziet de Afdeling in het door [appellant sub 1] aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet in redelijkheid voor de bestemming "Wonen - 2" zonder een apart bouwvlak heeft kunnen kiezen. Het standpunt van [appellant sub 1] dat hij is benadeeld door de vergroting van het naast gelegen bouwvlak leidt niet tot het door hem gewenste resultaat, nu sprake is van een legaal opgericht bouwwerk en de raad op grond daarvan terecht de ligging van het bouwvlak heeft afgestemd op die bebouwing.
    
    2.3.4. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] dat het vertrouwensbeginsel is geschonden wordt overwogen dat in het algemeen geen rechten kunnen worden ontleend aan toezeggingen die zijn gedaan door niet ter zake beslissingsbevoegden. [appellant sub 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij bij de aankoop van bedoeld perceel is geïnformeerd door beslissingbevoegden. De raad heeft het plan op dit punt derhalve niet in strijd met het vertrouwensbeginsel vastgesteld.
    
    2.4. In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de in het beroep aangevochten plandelen strekken ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Het beroep van [appellante sub 2]
    
    2.6. [appellante sub 2] heeft bezwaar tegen het plandeel met de bestemming "Wonen-1" voor zover het ziet op het perceel 2938 aan het Groenelandstraatje, omdat er ter plaatse ten onrechte geen bouwvlak is ingetekend. [appellante sub 2] heeft sinds jaren de wens ter plaatse een of meerdere woningen te realiseren. Volgens het Woonplan Terschelling 2008-2016 (hierna: het Woonplan) is in Midsland op invullocaties en herstructureringslocaties nog ruimte voor zes woningen, aldus [appellante sub 2].
    
    2.6.1. De raad stelt zich op het standpunt dat het gemeentelijke beleid geen particuliere woningbouwmogelijkheden meer toelaat in Midsland, omdat er slechts beperkte ruimte is. Een deel van die ruimte wordt benut voor de realisatie van meerdere woningen in één hoofdgebouw. De invullocaties waar [appellante sub 2] op doelt vloeien voort uit het vorige bestemmingsplan. Alleen de locaties die al in procedure waren of waarover in het verleden afspraken zijn gemaakt alsmede herstructureringslocaties en locaties die de gemeente in eigendom heeft zijn voor woningbouw opgenomen in het voorliggende plan. Ook uit vrees voor het scheppen van een precedent acht de raad het toestaan van een woning ter plaatse in dit geval ongewenst.
    
    2.6.2. Volgens het Woonplan wordt ernaar gestreefd om 60% van de netto uitbreiding van de woningvoorraad in bestaand bebouwd gebied te realiseren. Dit omvat zowel herstructurerings-, inbreidings- als invullocaties. In het oog moet worden gehouden dat realisatie binnen bestaand bebouwd gebied sterk afhankelijk is van het beschikbaar komen van voldoende mogelijkheden en deels afhankelijk is van particulier initiatief, aldus het Woonplan. Het betreft veelal locaties in particuliere eigendom waarop slechts een enkele woning of een gering aantal woningen gerealiseerd kunnen worden, waarbij het in de meeste gevallen gaat om het bouwen van koopwoningen. In het geval van een particulier initiatief kan, zo stelt het Woonplan, het streven naar woningbouw in bestaand bebouwd gebied strijdig worden met het streven naar de bouw van 2/3 huurwoningen en 1/3 koopwoningen. Mocht het contingent koopwoningen ‘’benut’’ zijn, dan kan de bouw op herstructurerings-, invul- en inbreidingslocaties slechts plaatsvinden als de nieuwbouw voor minimaal 50% van het aantal woningen bestaat uit betaalbare huurwoningen en aangetoond wordt dat aan de, in combinatie met de huurwoningen te realiseren, koopwoningen behoefte bestaat. Hierover zullen nadere afspraken tussen initiatiefnemer en de gemeente vastgelegd moeten worden. Slechts in uitzonderlijke, per geval te bepalen, omstandigheden kan hiervan afgeweken worden. In de periode 2008-2016 zal volgens het Woonplan de woningbouw met name op West-Terschelling gerealiseerd worden, omdat dit dorp een inhaalslag heeft te maken. In Midsland zijn de mogelijkheden voor inbreiding vrijwel benut, aldus het Woonplan. Slechts een enkele locatie leent zich voor herstructurering.
    
    2.7. Gezien de strekking van het Woonplan is daarin de beleidskeuze gemaakt om mede gezien de in Midsland reeds tot stand gekomen woningen, slechts in bepaalde omstandigheden en op bepaalde plaatsen woningen toe te laten. Niet weersproken is de stelling van de raad dat de door [appellante sub 2] bedoelde woningen reeds waren voorzien in een eerder plan. Uit de bij het Woonplan gevoegde kaarten in bijlage 5 blijkt niet dat het perceel van [appellante sub 2] is aangeduid als zoeklocatie voor woningbouw. Verder wordt bedoeld perceel evenmin genoemd in het overzicht in bijlage 6 als potentiële herstructureringslocatie. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de raad het toekennen van een bouwblok voor het bouwen van een woning op bedoeld perceel in redelijkheid in strijd met het in het Woonplan vervatte beleid heeft kunnen achten.
    
    2.8. In hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel met de bestemming "Wonen-1" voor zover het ziet op het perceel 2938 aan het Groenelandstraatje strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep van [appellante sub 2] is ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van der Beek-Gillessen w.g. Matulewicz
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
    
    45-661.