ECLI:NL:RVS:2007:AZ6313, Raad van State, 08-01-2007, 200608463/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-01-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 november 2006 heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd wegens het uitbreiden dan wel wijzigen van een inrichting zonder vergunning.

200608463/1.
      Datum uitspraak: 8 januari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    
    [verzoeker], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van De Bilt,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 november 2006 heeft verweerder aan verzoeker een last onder dwangsom opgelegd wegens het uitbreiden dan wel wijzigen van een inrichting zonder vergunning.
    
    
      Tegen dit besluit heeft verzoeker bezwaar gemaakt.
      Bij brief van 22 november 2006, bij de Raad van State ingekomen op 23 november 2006, heeft verzoeker de Voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De Voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 12 december 2006, waar verzoeker in persoon en bijgestaan door mr. M.P.H. van Wezel, advocaat te Utrecht, en verweerder, vertegenwoordigd door Y.C.Y Mayr-van Schajik, ambtenaar van de gemeente, en A.J.H. Merks, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij besluit van 22 oktober 1991 heeft verweerder aan verzoeker een vergunning krachtens de Hinderwet verleend voor het oprichten en in werking hebben van een veehouderij- en loonbedrijf gelegen aan de [locatie] te [plaats].
    
    2.2.    De bij het bestreden besluit opgelegde last onder dwangsom heeft zowel betrekking op de inzameling en opslag van bentonietmengsel zonder een daartoe verleende vergunning, als op alle overige uitbreidingen dan wel wijzigingen van de inrichting zonder een daartoe verleende vergunning. Verweerder stelt dat verzoeker handelt in strijd met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer.
    
    2.3.    Verzoeker betoogt dat hij, voor zover de last betrekking heeft op andere onvergunde activiteiten dan de inzameling en opslag van bentonietmengsel, ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om zijn zienswijze naar voren te brengen.
    
    2.3.1.    De Voorzitter stelt vast dat verzoeker, voor zover de last betrekking heeft op andere uitbreidingen dan wel wijzigingen van de inrichting zonder een daartoe verleende vergunning dan de inzameling en opslag van bentonietmengsel, niet in de gelegenheid is gesteld om voorafgaand aan het bestreden besluit zijn zienswijze naar voren te brengen. Nu verzoeker echter in het kader van de bezwaarprocedure zijn zienswijze naar voren heeft gebracht, en niet is gebleken dat hij door het gebrek dat aan het besluit kleeft in zijn belangen is geschaad, ziet de Voorzitter aanleiding om met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht dit gebrek te passeren.
    
    2.4.    Verzoeker betoogt dat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden ten aanzien van het bentonietmengsel, omdat het volgens hem geen afvalstof betreft en derhalve geen vergunning is vereist als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer. Hij voert daartoe onder meer aan dat het bentonietmengsel als bijproduct dient te worden aangemerkt, omdat sprake is van gegarandeerd hergebruik. Hij wijst erop dat bentoniet werkt als bodemverbeteraar en aldus nuttig kan worden toegepast. Bentoniet is, aldus verzoeker, als bodemverrijker voor de landbouw te koop. Verder stelt verzoeker dat inklinking een natuurlijk proces is en dat van verwerking dan wel bewerking van het bentonietmengsel derhalve geen sprake is. Verzoeker vermeldt ook dat de aangetroffen en bemonsterde partij bentoniet schoon is bevonden.
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
        Of sprake is van een afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn nr. 75/442/EEG, terwijl ervoor moet worden gewaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland e.a., C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311).
    
    2.4.2.    Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder tijdens een controle op 21 april 2006 die ten grondslag ligt aan het bestreden besluit, geconstateerd dat door verzoeker bentonietmengsel werd opgeslagen, hetgeen door verzoeker niet wordt betwist.
    
        Blijkens de stukken bestaat bentonietmengsel uit een mengsel van grond, water en het kleimineraal bentoniet. Het ontstaat bij het boren ten behoeve van de aanleg van ondergrondse kabels en leidingen waarbij een mengsel van bentoniet en water wordt gebruikt. Door het boren vermengt het mengsel van bentoniet en water zich met grond en ontstaat het zogenoemde bentonietmengsel. Verzoeker heeft ter zitting gesteld dat hij voor het inzamelen van bentonietmengsel van degenen bij wie wordt ingezameld een vergoeding ontvangt. Voorts is uit de stukken gebleken dat alvorens bentonietmengsel als bodemverbeteraar kan worden toegepast, inklinking daarvan moet hebben plaatsgevonden.
    
        Niet dan wel onvoldoende bestreden is dan ook dat de vorige houders van bentonietmengsel zich daarvan ontdoen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Verweerder heeft derhalve terecht geconcludeerd dat voor de opslag van bentonietmengsel krachtens de Wet milieubeheer een vergunning is vereist.
    
        Gelet op het vorenstaande was verweerder in zoverre bevoegd om handhavend op te treden.
    
    2.5.    Voor zover het bestreden besluit betrekking heeft op de andere onvergunde uitbreidingen dan wel wijzigingen van de inrichting dan de inzameling en opslag van bentonietmengsel, overweegt de Voorzitter als volgt.
    
        Niet in geschil is dat, behalve de inzameling en opslag van bentonietmengsel, ten tijde van het nemen van het bestreden besluit door verzoeker ook andere activiteiten werden ondernomen waarvoor ingevolge artikel 8.1 van de Wet milieubeheer een vergunning was vereist, maar niet was verleend. Verweerder was derhalve ook in zoverre bevoegd om handhavend op te treden.
    
    2.6.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.1.    Verzoeker betoogt dat concreet uitzicht op legalisatie bestaat, omdat op 17 juli 2006 een ontvankelijke aanvraag om een revisievergunning is ingediend.
    
    2.6.2.    Verweerder stelt dat de milieuvergunning niet in werking zal kunnen treden, omdat geen bouwvergunningen zullen kunnen worden verleend wegens strijd van de bouwwerken met het vigerende bestemmingsplan.
    
    2.6.3.    Niet is duidelijk geworden in hoeverre naar aanleiding van de aangevraagde activiteiten nieuwbouw zal moeten worden gerealiseerd. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Voorzitter evenwel niet aannemelijk geworden dat binnen afzienbare tijd tot legalisatie zal worden overgegaan. Onder meer is in dit verband van belang dat de aanvraag niet ziet op een deel van de activiteiten waarop de onderhavige last betrekking heeft, waaronder het opslaan van bentonietmengsel. Gelet hierop is verweerder er bij het nemen van het bestreden besluit dan ook terecht van uitgegaan dat geen concreet uitzicht op legalisatie bestaat, en heeft hij terecht geoordeeld dat er gelet hierop geen grond bestaat om af te zien van handhavend optreden.
    
    2.7.    Verzoeker voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat hem is bericht dat niet handhavend zou worden opgetreden indien een ontvankelijke aanvraag om een revisievergunning zou zijn ingediend. Verzoeker stelt verder dat onvoldoende concreet is aangegeven welke maatregelen moeten worden getroffen om aan de last te voldoen.
    
    2.7.1.    Bij besluit van 22 maart 2006 is verzoeker een last onder dwangsom opgelegd met daarin vermeld dat indien binnen een maand een complete, ontvankelijk aanvraag is ingediend, niet zal worden overgegaan tot invordering van een op basis van die last verbeurde dwangsom. Het besluit van 22 maart 2006 is bij het bestreden besluit ingetrokken. Nu de toezegging van verweerder een ander besluit betreft dan thans in geschil, kan het beroep op het vertrouwensbeginsel reeds hierom niet slagen.
    
    2.7.2.    Ten aanzien van het betoog dat het bestreden besluit onvoldoende concreet is geformuleerd, overweegt de Voorzitter als volgt. De in het bestreden besluit geformuleerde last houdt in dat vergunninghouder de delen van de inrichting waarvoor geen vergunning geldt dient te sluiten dan wel de onvergunde activiteiten dient te beëindigen. Voorts dient de inzameling en opslag van bedrijfsafvalstoffen van derden te worden beëindigd. Blijkens het bestreden besluit heeft de last enerzijds betrekking op de opslag van bentonietmengsel, en anderzijds op alle overige uitbreidingen dan wel wijzigingen van de inrichting zonder een daartoe verleende vergunning. De Voorzitter is van oordeel dat, mede gelet op de verouderde vigerende vergunning, onvoldoende duidelijk is wat wordt bedoeld met alle overige uitbreidingen dan wel wijzigingen van de inrichting zonder een daartoe verleende vergunning. Het bestreden besluit is in zoverre onvoldoende duidelijk en concreet geformuleerd en derhalve in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. De Voorzitter ziet daarom aanleiding tot het treffen van de hierna te melden voorlopige voorziening.
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 7 november 2006, kenmerk 06/9446 06/9929, voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd voor het uitbreiden dan wel wijzigingen van de inrichting zonder een daartoe verleende vergunning krachtens de Wet milieubeheer, met uitzondering van de inzameling en opslag van bentonietmengsel, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist;
    
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Bilt tot vergoeding van bij verzoeker in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 665,07 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro en zeven cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente De Bilt aan verzoeker onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III.    gelast dat de gemeente De Bilt aan verzoeker het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, als Voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen          w.g. Heijerman
      Voorzitter           ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 januari 2007
    
    255-415.