ECLI:NL:RVS:2007:BA9803, Raad van State, 18-07-2007, 200608061/1 en 200608190/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 augustus 2002 heeft verweerder een aanvraag van [vergunninghouder] om hem krachtens artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (hierna: NB-wet) vergunning te verlenen voor een vleesvarkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] in de gemeente Steenbergen afgewezen.

200608061/1 en 200608190/1.
      Datum uitspraak: 18 juli 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 augustus 2002 heeft verweerder een aanvraag van [vergunninghouder] om hem krachtens artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (hierna: NB-wet) vergunning te verlenen voor een vleesvarkenshouderij aan de [locatie] te [plaats] in de gemeente Steenbergen afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 juli 2003 heeft verweerder het door [vergunninghouder] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 19 augustus 2002 herroepen en aan [vergunninghouder] vergunning verleend voor een vleesvarkenshouderij met een emissie van 6.912 kg NH3.
    
    Bij uitspraak van 22 december 2004 in zaak no. 200305403/1 heeft de Afdeling dat besluit vernietigd.
    
    Bij besluit van 28 maart 2006 heeft verweerder een aanvraag van appellante om haar krachtens artikel 12 van de NB-wet vergunning te verlenen voor de vleesvarkenshouderij afgewezen.
    
    Bij besluit van 29 september 2006, kenmerk DRR&R2006/4078, heeft verweerder het voormelde bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 19 augustus 2002 gehandhaafd.
    
    Bij besluit van diezelfde dag, kenmerk DRR&R2006/4079, heeft verweerder het door appellante tegen het besluit van 28 maart 2006 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen de beide besluiten van 29 september 2006 heeft appellante bij onderscheiden brieven, bij de Raad van State ingekomen op 7 november 2006, beroep ingesteld. De zaken zijn geregistreerd onder de op het voorblad van deze uitspraak vermelde nummers. De gronden van de beroepen zijn aangevuld bij onderscheiden brieven van 7 en 11 december 2006.
    
    Bij onderscheiden brieven van 8 en 9 januari 2007 heeft verweerder in de zaken een verweerschrift ingediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan appellante toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd en ter zitting behandeld op 17 april 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door ing. J. van den Borne, bijgestaan door mr. J.J. Vermeulen, advocaat te Middelharnis, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.M.B. Kuijpers, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 oktober 2005 zijn verschillende bepalingen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Ingevolge het daarbij behorende overgangsrecht is het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op de bestreden besluiten van toepassing.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de NB-wet is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de NB-wet van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
    
    2.3.    Aan het besluit 29 september 2006 met kenmerk DRR&R2006/4078, heeft verweerder ten grondslag gelegd dat hij, in afwachting van de uitkomst van het onderzoek naar de vraag of een drempelwaarde kan worden gehanteerd die aangeeft, tot welke omvang een toename van de ammoniakdepositie als niet-significant kan worden beschouwd, er in het geval van nieuwvestiging vanuit gaat dat elke toename van ammoniakdepositie significant is. Vergunningverlening is in die gevallen volgens het gevoerde beleid alleen mogelijk, indien saldering van de depositie ertoe leidt dat de totale depositie op de voor stikstof gevoelige vegetatie in het natuurmonument kleiner wordt of gelijk blijft.
    
        Verweerder ziet geen aanleiding om ten gunste van appellante van het aldus gevoerde beleid af te wijken, nu de kritische depositiewaarde van de plantensoort Parnassia (Parnassia Palustris) ruimschoots wordt overschreden, zodat er een reëel risico is dat de extra depositie van het bedrijf daarop schadelijk effect zal hebben. Volgens hem vormt Parnassia een belangrijke nieuwe plantengemeenschap die ingevolge de aanwijzing van het "Krammer-Volkerak" als natuurmonument bescherming geniet.
    
        De aanvraag die aanleiding heeft gegeven tot het besluit van 29 september 2006 met kenmerk DRR&R2006/4079 is gebaseerd op de verwerving door appellante van depositierechten van een onderneming te Ooltgensplaat, waarmee zij de ammoniakdepositie op het natuurmonument beoogt te compenseren, de zogenoemde saldering. Het bezwaar tegen de afwijzing van die aanvraag is bij dat besluit ongegrond verklaard, omdat de vermeerdering van stikstofdepositie op De Dintelse Gorzen, die onderdeel uitmaken van het natuurmonument "Krammer-Volkerak", volgens een advies van het bureau Milieubeheer van de provincie Noord-Brabant van 10 augustus 2006 niet door de vermindering van de depositie door het bedrijf dat ammoniakrechten aan appellante heeft overgedragen wordt opgeheven. De overgedragen rechten zijn daarvoor volgens verweerder ontoereikend. Nu reeds de aanwezigheid van Parnassia in het natuurmonument aldus aan vergunningverlening in de weg staat, behoeven de overige bezwaren van appellante volgens verweerder geen bespreking.
    
    2.4.    Appellante voert tegen het besluit van 29 september 2006 met kenmerk DRR&R2006/4078 aan dat verweerder een te restrictief beleid voert voor nieuwvestiging van bedrijven, nu nooit vergunning wordt verleend, indien de vergunde activiteit een merkbare toename van de depositie zou veroorzaken. Verweerder mocht de gevraagde vergunning volgens haar niet weigeren, omdat door de desbetreffende activiteit geen schade ontstaat, nu de achtergronddepositie lager is dan de kritische grenswaarden van in het gebied voorkomende vegetaties. Voorts voert appellante aan dat verweerder, door de aanwezige vegetaties die gelijkenis vertonen met de Associatie van Duinrus en Parnassia (Parnassio-Juncetum atricapilli), maar dan zonder Duinrus (hierna: Parnassia), als waardevolle nieuwe leefgemeenschap in het natuurmonument "Krammer-Volkerak" aan te merken, heeft miskend dat Parnassia niet tot een bepaalde gemeenschap kan worden gerekend en het natuurmonument door het minder zout worden van de ondergrond steeds minder geschikt wordt voor deze plantensoort. Afgezien daarvan voert het volgens haar te ver een vergunning te weigeren voor een activiteit die een toevoeging van ongeveer 9 mol/ha/jaar meebrengt, nu uit het rapport van ECN/Alterra van 28 juli 2006 kan worden afgeleid dat de achtergronddepositie met gemiddeld 140 tot 150 mol/ha/jaar afneemt. Verweerder is onder die omstandigheden ten onrechte niet met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht ten gunste van haar van het gevoerde beleid afgeweken, aldus appellante.
    
        Voorts heeft verweerder zich volgens haar in het besluit van 29 september 2006 met kenmerk DRR&R2006/4079 ten onrechte op het standpunt gesteld dat sprake moet zijn van saldering om voor verlening van de vergunning aanleiding te kunnen vinden. Verder heeft verweerder volgens haar, door bij de beoordeling van de saldering slechts de effecten ervan op het dichtst bij de vleesvarkenshouderij gelegen deel van het natuurmonument "Krammer-Volkerak" in aanmerking te nemen, ten onrechte de effecten van de saldering op het dichtst bij het saldogevende bedrijf gelegen deel van het natuurmonument veronachtzaamd.
    
    2.5.    Appellante beoogt een vleesvarkenshouderij te exploiteren aan de [locatie] te [plaats]. Haar activiteiten zijn voorzien op ongeveer 1250 meter van het gebied "Krammer-Volkerak", dat bij onderscheiden besluiten van 2 augustus en 2 november 1988 als beschermd natuurmonument, onderscheidenlijk staatsnatuurmonument, is aangewezen.
    
        In de toelichtingen op deze besluiten staat dat door de verscheidenheid in milieu-omstandigheden als gevolg van de aanwezige verschillen in bodemsamenstelling en waterhuishouding een aantal waardevolle levensgemeenschappen is ontstaan en het karakter van het gebied als gevolg van de sluiting van de Oesterdam en de Philipsdam sterk zal veranderen, doordat het zoute getijdemilieu zal plaatsmaken voor een zoet milieu, waarin getijdewerking ontbreekt. De optredende veranderingen zullen volgens die toelichtingen leiden tot de ontwikkeling van nieuwe waardevolle levensgemeenschappen, mits deze ontwikkelingen zich op zo natuurlijk mogelijke wijze kunnen voltrekken. Bovendien zijn de met de veranderingen samenhangende processen op zichzelf in natuurwetenschappelijk opzicht van groot belang, mede voor het ecologisch onderzoek, aldus de toelichtingen.
    
    2.6.    Volgens het in zoverre niet bestreden rapport "Rapportage betreffende stikstofdepositie op het gebied Krammer-Volkerak" (ECN, Luchtkwaliteit en klimaatverandering/ Alterra, 28 juli 2006) bedroeg de stikstofdepositie in de omgeving van de groeiplaatsen van Parnassia op De Dintelse Gorzen in 2004 ongeveer 1500 mol/ha/jaar. Volgens een berekening voor het jaar 2006 van de stikstofdepositie in deze omgeving op basis van de gegevens uit 2004, is deze depositie volgens het rapport in 2006 naar verwachting afgenomen tot ongeveer 1350 mol/ha/jaar. In het rapport staat verder dat de depositie over het gehele studiegebied tussen 2004 en 2006 daalt met ongeveer 9%.
    
    2.7.    In voormelde uitspraak van 22 december 2004 is, voor zover thans van belang, als volgt overwogen:
    
        "2.7.1. Blijkens de hiervoor genoemde Memorie van Antwoord voert verweerder bij de vergunningverlening voor nieuwe veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het beleid dat in beginsel de depositie-eis van maximaal 15 mol/ha/j wordt gehanteerd.
    
        Ter zitting heeft verweerder hieromtrent gesteld dat voor een nieuw veehouderijbedrijf met een ammoniakdepositie van ten hoogste 15 mol/ha/j vergunning kan worden verleend omdat die depositie, gelet op de natuurlijke achtergronddepositie, niet zal leiden tot extra schade aan de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument.
    
        2.7.2. De Afdeling ziet zich thans gesteld voor de vraag of dit beleid ten aanzien van de nieuwvestiging van veehouderijbedrijven in de nabijheid van natuurmonumenten niet onredelijk is. Vooralsnog bestaan onvoldoende aanknopingspunten om deze vraag bevestigend te beantwoorden. Onduidelijk is in hoeverre de toevoeging van de depositie van een nieuw veehouderijbedrijf aan de reeds bestaande depositie kan leiden tot een toeneming van de door ammoniakdepositie veroorzaakte schade aan de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument. De enkele stelling van verweerder dat een depositie die lager is dan of gelijk is aan de natuurlijke achtergronddepositie, geen gevolgen heeft voor die wezenlijke kenmerken, acht de Afdeling in dit verband onvoldoende motivering. In het bijzonder ziet de Afdeling niet in hoe het beleid inzake de nieuwvestiging van veehouderijbedrijven in de nabijheid van een natuurmonument zich verhoudt tot het door verweerder gevoerde generieke beleid tot vermindering van de achtergronddepositie op het natuurmonument, zoals genoemd in de uitspraken van 21 mei 2003 in zaak no. 200206469/1 en 27 oktober 2004 in zaak no. 200402459/1."
    
    2.8.    Evenmin als ten tijde van de uitspraak van 22 december 2004, is thans duidelijk, in hoeverre de toevoeging van ammoniakdepositie van een nieuw veehouderijbedrijf aan de bestaande depositie tot een toename van de door ammoniakdepositie veroorzaakte schade aan de wezenlijke kenmerken van het natuurmonument kan leiden. Gelet hierop, geeft het in beroep aangevoerde geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid als beleidsuitgangspunt heeft kunnen nemen dat slechts vergunning wordt verleend in geval van saldering.
    
    2.9.    Tussen partijen is niet in geschil dat op De Dintelse Gorzen Parnassia voorkomt. Parnassia is opgenomen in de nationale lijst van kwetsbare plantensoorten die behoort bij het Besluit van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 4 november 2004, nr. TRCJZ/2004/5727, aan welke plantensoorten bijzondere aandacht moet worden besteed voor de instandhouding ervan. Gelet hierop, heeft verweerder de aanwezigheid van de Parnassia bij zijn besluitvorming mogen betrekken. Of de verzoeting van de omgeving al dan niet een negatief effect op de aanwezigheid van Parnassia heeft, heeft in dit verband niet de betekenis die appellante daaraan kennelijk gehecht wil zien, aangezien bij de aanwijzing van het "Krammer-Volkerak" als natuurmonument ook de met de verandering van zout milieu naar zoet milieu gepaard gaande veranderingsprocessen van groot natuurwetenschappelijk belang zijn geacht, dus ook de effecten van de verzoeting op Parnassia.
    
    2.10.    In de in zoverre niet bestreden nota van de Directie Kennis van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 21 december 2005, kenmerk DK-E/05/3333/HB, staat dat volgens de huidige inzichten voor Parnassia een kritische depositiewaarde van 1264 mol/ha/jaar gehanteerd moet worden. Appellante heeft niet betwist dat de achtergronddepositie op de groeiplaatsen van Parnassia ten tijde van het nemen van de bestreden besluiten deze waarde overschreed. Voor zover appellante betoogt dat verweerder de gevraagde vergunning had moeten verlenen, omdat de kritische grenswaarde van de Parnassia niet wordt overschreden, mist dit betoog derhalve feitelijke grondslag.
    
    2.11.    Bij het betoog van appellante dat verweerder haar, gezien de afname van de achtergronddepositie van 140 à 150 mol/ha/jaar, ten onrechte niet in afwijking van het gevoerde beleid vergunning heeft verleend, is zij er kennelijk van uitgegaan dat de mededeling in het rapport, hiervoor vermeld onder 2.6., dat de depositie over het gehele studiegebied tussen 2004 en 2006 met ongeveer 9% daalt, op de afname per jaar ziet. Uit de figuren met de geconstateerde depositiegetallen in 2004 en de berekende depositiegetallen voor 2006, in onderlinge samenhang bezien, moet echter worden afgeleid dat in het rapport de afname over drie jaar wordt bedoeld. Verweerder heeft in deze afname van de achtergronddepositie in redelijkheid geen aanleiding hoeven vinden om van het gevoerde beleid af te wijken om appellante de gevraagde vergunning te verlenen.
    
    2.12.    Het door verweerder gevoerde beleid houdt thans in dat saldering van de ammoniakdepositie ertoe dient te leiden dat deze depositie op de voor stikstof gevoelige vegetatie, voor zover beschermd krachtens de NB-wet, overal in het natuurmonument kleiner wordt of gelijk blijft. Niet in geschil is dat in aanmerking nemen van de aan appellante overgedragen depositierechten er niet toe leidt dat de depositie op de plaatsen, waar Parnassia groeit, gelijk blijft, dan wel afneemt. Gelet op de bestaande onduidelijkheid over de schadelijkheid van de toename van ammoniakdepositie, geeft het in beroep aangevoerde geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat elke toename van ammoniakdepositie op de voor verzuring gevoelige wezenlijke kenmerken van het natuurmonument, op iedere locatie waar een dergelijk wezenlijk kenmerk van het natuurmonument voorkomt, als significant gezien moet worden.
    
    2.13.    Appellante heeft in de beroepschriften voor het overige verwezen naar de in eerdere instanties door haar naar voren gebrachte bezwaren.
    
    In de bestreden besluiten is op deze bezwaren ingegaan. Zij heeft in beroep geen redenen aangevoerd ten betoge dat de weerlegging van de desbetreffende bezwaren in de bestreden besluiten rechtens onjuist is.
    
    2.14.    De conclusie is dat de beroepen ongegrond zijn.
    
    Proceskosten
    
    2.15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb    		w.g. Kooijman
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2007
    
    177-528.