ECLI:NL:RBGEL:2025:5832, Rechtbank Gelderland, 23-07-2025, ARN 24/2915
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Beroep tegen een last onder dwangsom (bouwstop). Geen omgevingsvergunning verleend voor werkzaamheden. Werkzaamheden ook niet vergunningvrij. Beroep ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/2915 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van  
    
    in de zaak tussen
    
      [eiser], uit [plaats], eiser
    (gemachtigde: mr. T. Tuenter),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tiel.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom (bouwstop) die aan eiser is opgelegd. Eiser woont aan de [locatie] in [plaats]. Op 3 februari 2022 is aan hem een omgevingsvergunning verleend, voor – kort gezegd - het vergroten van de woning en het realiseren van bijgebouwen op het perceel. Een toezichthouder van de gemeente constateerde op 16 oktober 2023 dat eiser bouwwerkzaamheden uitvoerde waarvoor geen vergunning was verleend. Daarom werd een bouwstop opgelegd, op straffe van een dwangsom ter hoogte van € 25.000,- ineens. Eiser is het niet eens met de bouwstop. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de bouwstop mocht opleggen omdat eiser bouwwerkzaamheden uitvoerde die niet zijn vergund. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 26 maart 2024 op het bezwaar van eiser is het college bij het besluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en mr. E. Nugteren namens het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
      3. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) luidt:
    
    
    
      
        Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.
      
    
    
    
      3.1.
      De definitie van ‘bouwen’ luidt op grond van artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo als volgt: 
      
      
        
          	plaatsen, geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten
        
      
      
    
    
      3.2.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo mogen gronden en bouwwerken niet zonder omgevingsvergunning worden gebruikt in strijd met een bestemmingsplan. Ter plaatse geldt ‘Bestemmingsplan Tiel-Oost’. Artikel 25.2.2. van dat plan luidt – voor zover relevant – als volgt:
      
      
        
          Voor het bouwen van aan- en uitbouwen en bijgebouwen gelden de volgende regels:
        
        
          a. de gezamenlijke oppervlakte, voorzover gebouwd buiten het bouwvlak, bij een hoofdgebouw mag niet meer dan 50 m2 bedragen, mits de gezamenlijke oppervlakte niet meer dan 50% van de oppervlakte van de achter het bouwvlak gelegen gronden binnen het bouwperceel bedraagt;
        
      
      
    
    
      3.3.
      Als er voor inwerkingtreding van het bestemmingsplan al (legaal) gebouwen waren gerealiseerd, gold een uitzondering op dat maximum (artikelen 39.1.1. en 39.1.3 van het bestemmingsplan):
      
      
        
          In die gevallen dat de bestaande goothoogte, bouwhoogte, oppervlakte en/of inhoud van bouwwerken, die in overeenstemming met het bepaalde in de Woningwet of Wet algemene bepalingen omgevingsrecht tot stand zijn gekomen meer bedraagt dan in de bouwregels in hoofdstuk 2 van deze regels is toegestaan, geldt die goothoogte, bouwhoogte, oppervlakte en/of inhoud in afwijking daarvan als maximaal toegestaan.
        
      
      
      
        
          In die gevallen dat een bestaand bebouwingspercentage, dat in overeenstemming met het bepaalde in de Woningwet of Wet algemene bepalingen omgevingsrecht tot stand is gekomen, meer bedraagt dan in de bouwregels in hoofdstuk 2 van deze regels is voorgeschreven, geldt dat bebouwingspercentage in afwijking daarvan als maximaal toegestaan.
        
      
      
    
    
      3.4.
      Artikel 2, aanhef en derde onderdeel, onder f, sub 2°, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) luidt als volgt:
      
      
        
          Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a of c, van de wet is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
        
        
          3. een op de grond staand bijbehorend bouwwerk of uitbreiding daarvan in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
        
        
          […]
        
        
          f. de oppervlakte van al dan niet met vergunning gebouwde bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied bedraagt niet meer dan:
        
        
          […]
        
        
          2°.in geval van een bebouwingsgebied groter dan 100 m2 en kleiner dan of gelijk aan 300 m2: 50 m2, vermeerderd met 20% van het deel van het bebouwingsgebied dat groter is dan 100 m2,
        
      
      
    
    
      3.5.
      Artikel 5.17 van de Wabo luidt:
      
      
        
          Een besluit tot oplegging van een last onder bestuursdwang of oplegging van een last onder dwangsom gericht op naleving van het bepaalde bij of krachtens de betrokken wet kan inhouden dat het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk wordt gestaakt of dat voorzieningen, met inbegrip van het slopen van een bouwwerk, gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid worden getroffen.
        
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
        4. Eiser voert aan dat de werkzaamheden die hij uitvoerde vergunningvrij waren. Hij voerde werkzaamheden uit aan bestaande (bij)gebouwen. De totale oppervlakte van de bijgebouwen werd door de werkzaamheden niet gewijzigd. De werkzaamheden aan bestaande gebouwen is volgens hem vergunningvrij. Er was dus geen sprake van een overtreding en het college was dus niet bevoegd om een bouwstop op te leggen. 
      
      
    
    
      4.1.
      De rechtbank oordeelt als volgt. De aanvraag – en daarmee de daarop verleende omgevingsvergunning – van eiser zagen op het gehele perceel. Op een bij de aanvraag behorende bouwtekening is precies aangegeven hoe het perceel wordt ingedeeld: het woonhuis (linksonder) en twee bijgebouwen (midden boven, en rechtsonder) staan daarop aangegeven: 
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      4.2.
      De aanvraag werd aangevuld met 3D-projecties waarop het woonhuis (linksboven) en de twee bijgebouwen staan geprojecteerd:
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      4.3.
      Op 16 oktober 2023 voerde de toezichthouder van het college een controle uit op het perceel van eisers. Van die controle is verslag opgemaakt. Uit dat controleverslag blijkt dat eiser andere werkzaamheden heeft uitgevoerd dan vergund. Het woonhuis werd tot een grotere omvang uitgebreid dan op de tekening van de vergunning aangegeven. Datzelfde gold voor de werkzaamheden op de plekken van de twee bijgebouwen. 
      
    
    
      4.4.
      Eiser stelt weliswaar dat er op zijn perceel voorheen ook bijgebouwen stonden, en dat zijn werkzaamheden er niet toe zouden leiden dat de oppervlakte aan bijgebouwen in de nieuwe situatie toeneemt ten opzichte van de oude situatie, maar dat maakt nog niet dat voor het (ver)bouwen van die gebouwen geen vergunningplicht (meer) geldt. Voor het bouwen of verbouwen is op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo een omgevingsvergunning vereist. Er gelden uitzonderingen op die hoofdregel. De uitzondering waar eiser kennelijk op doelt, is artikel 3, achtste lid, van bijlage II van het Bor. Dat artikel houdt in dat voor veranderingen aan bestaande bouwwerken geen omgevingsvergunning voor het bouwen is vereist. Daarvoor moet echter aan een aantal vereisten worden voldaan. Zo mag de draagconstructie niet worden gewijzigd, mag er geen verandering van de (sub)brandcompartimentering plaatsvinden, en mogen de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume niet wijzigen. In dit geval wordt aan de vereisten niet voldaan. Uit het controleverslag blijkt dat eiser ingrijpende werkzaamheden heeft uitgevoerd. Zo zijn de bestaande constructies van de bijgebouwen vrijwel geheel gesloopt, zijn vervolgens nieuwe vloeren aangelegd, nieuwe muren gemetseld, en zijn er balken geplaatst voor het dak. Hoewel eiser stelt dat het om herstel- en isolatiewerkhaamheden zou gaan, worden op zichzelf deze feitelijke constateringen van de toezichthouder door eiser niet betwist. Dat de werkzaamheden volgens eiser plaatsvinden op de plek waar voorheen ook een bijgebouw en een overkapping stonden, doet daaraan niet af. Er wordt dus niet voldaan aan de vereisten van het vergunningvrij mogen veranderen van bestaande bouwwerken in de zin van artikel 3, achtste lid, van Bijlage II van het Bor.
      
    
    
      4.5.
      De wet voorziet ook nog in een andere mogelijke grondslag voor vergunningvrije werkzaamheden. Die mogelijkheid is neergelegd in artikel 2 van bijlage II van het Bor.  Gelet op de locatie van het bouwvlak op het perceel, en de omvang van het bebouwingsgebied van ongeveer 108 m², heeft het college berekend dat er op grond van artikel 2, aanhef en derde lid, onderdeel f, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht alleen vergunningvrije bouwwerken mochten worden gerealiseerd voor zover de totale bebouwing in het bebouwingsgebied geen grotere oppervlakte zou beslaan dan (ongeveer) 51 m². Uit de aan het controlerapport gevoegde tekening blijkt dat die oppervlakte (ruimschoots) wordt overschreden; daaruit volgt, dat de bebouwing van eiser in dat gebied in totaal ongeveer 75 m² betrof. Dat betekent dat er in dit geval geen sprake was van een uitzondering op grond van artikel 2 van bijlage II van het Bor op de algemeen geldende omgevingsvergunningplicht van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wabo.  
      
    
    
      4.6.
      Over de vraag welke maximum bebouwoppervlakte er op grond van de bestemmingsplanregels geldt, voor de totale omvang van aanbouwen en bijgebouwen, oordeelt de rechtbank tot slot als volgt. Hiervoor is bij randnummer 3.2 opgenomen dat op grond van artikel 25.2.2. van de bestemmingsplanregels op het perceel van eiser maximaal 50 m² aan bijgebouwen buiten het bouwvlak mag worden gebouwd, en dat de gezamenlijke oppervlakte van de bijgebouwen niet meer dan 50% van het achter het bouwvlak gelegen gronden mag bedragen. Op deze regel kan op grond van artikel 39.1 van de bestemmingsplanregels een uitzondering gelden. Er moet dan sprake zijn van bestaande, in het verleden legaal gerealiseerde bebouwing met een grotere oppervlakte dan toegestaan volgens artikel 25.2.2. In die gevallen geldt het legaal aanwezige bestaande maximum als toegestaan maximum op grond van het bestemmingsplan. De rechtbank oordeelt echter dat eiser weliswaar op deze uitzondering heeft gewezen, maar dat hij niet heeft aangetoond dat in zijn geval aan de vereisten wordt voldaan. Zo heeft hij alleen gesteld, maar niet onderbouwd, dat de in het verleden gerealiseerde bijgebouwen van exact dezelfde omvang waren als de nieuwe bijgebouwen. Ook heeft hij van van de oude bijgebouwen geen vergunningen overgelegd op basis waarvan kan worden geconcludeerd dat die bebouwing legaal aanwezig was. Er moet dus worden uitgegaan van de hoofdregel van artikel 25.2.2. Voor overschrijding van dat maximum is dus een vergunning vereist in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c van de Wabo.
      
    
    
      4.7.
      Oftewel: de aan eiser verleende omgevingsvergunning houdt geen toestemming in voor het uitvoeren van bouwwerkzaamheden aan gebouwen die daarop niet zijn aangegeven, en ook niet voor het realiseren van grotere aanbouwen en bijgebouwen dan op de tekening aangegeven. Er is geen sprake van vergunningvrije werkzaamheden. Er is dus sprake van een overtreding. 
      
    
    
      4.8.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur?
        
        5. Eiser voert aan dat het college bekend was met de feitelijke situatie op zijn perceel. Het plotseling opleggen van een bouwstop leidt bij hem tot (financiële) schade. Eiser wijst erop dat een eerder aan hem verleende omgevingsvergunning, van 18 mei 2020, ook al is ingetrokken. Met zijn belangen is onvoldoende rekening gehouden. De bouwstop is daarom in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo, dat eiser voornamelijk meent dat het besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Omdat zijn belangen volgens hem niet voldoende (kenbaar) zijn meegewogen, is volgens hem daarnaast sprake van strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel.
      
    
    
      5.2.
      Als uitgangspunt geldt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving staat dus voorop. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank oordeelt dat het college in redelijkheid tot het besluit kon komen dat geen sprake is van omstandigheden waarvoor het algemeen belang dat is gediend met handhaving moet wijken. Dat eiser zegt belang te hebben bij het voortzetten van de werkzaamheden is begrijpelijk, maar dat belang op zichzelf betekent nog niet dat het college niet handhavend kan of mag optreden tegen overtredingen. Het college heeft zich rekenschap gegeven van de belangen van eiser door hem niet een algehele bouwstop op te leggen, maar er ruimte voor te laten dat de werkzaamheden mochten worden voortgezet voor zover die zouden overstemmen met de omgevingsvergunning. Dat eiser alle werkzaamheden heeft stilgelegd is zijn eigen keuze geweest. Hij gaf aan daarmee alle potentiële risico’s op overtreding van de bouwstop en dus het verbeuren van de dwangsom te willen vermijden, maar die keuze kan het college niet worden verweten. Ook het feit dat de werkzaamheden werden verricht op de plek van bestaande gebouwen maakt niet dat de afweging van het college anders had hoeven uitvallen. Tot slot maakt het feit dat de omgevingsvergunning van 18 mei 2020 – die nog niet onherroepelijk was – in de bezwaarprocedure is herroepen niet dat de later aan eiser verleende omgevingsvergunning van 3 februari 2022 op een andere, ruimere manier moet worden uitgelegd dan het college nu heeft gedaan. De schade die eiser door die vernietiging stelt te hebben geleden hoeft niet te worden gecompenseerd door nu van handhavend optreden af te zien. Van onevenredigheid is dus geen sprake.
      
    
    
      5.4.
      Ook is geen sprake van strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Eiser heeft niet anders dan in algemene zin opgemerkt dat er sprake is van strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Maar de rechtbank is niet gebleken van een onjuiste of onvolledige vergaring van kennis over de relevante feiten en de af te wegen belangen door het college, zoals verplicht op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ook is het besluit voldoende gemotiveerd. Eiser heeft toegelicht dat hij zich niet met de motivering van het besluit niet kan verenigen, maar dat is op zichzelf niet voldoende om aan te nemen dat sprake is van strijd met het motiveringsbeginsel. Aan het besluit is een controleverslag toegevoegd van de toezichthouder, zodat duidelijk is welke overtreding is geconstateerd. Ook is toegelicht dat en waarom een bouwstop is opgelegd op straffe van een dwangsom. 
      
    
    
      5.5.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van strijd met het handhavingsbeleid?
        
        6. Eiser stelt dat uit het besluit niet blijkt hoe met het toepasselijke handhavingsbeleid is omgegaan. Er is niet aangegeven in het besluit hoe de beleidsvrijheid is ingevuld en hoe de overtreding is ingeschaald in de Landelijke Handhavingsstrategie.
      
      
    
    
      6.1.
      Ter zitting heeft het college toegelicht dat van het beleid niet is afgeweken. Er is een mondelinge last opgelegd, die later op schrift is gesteld, vanwege de prioriteit die wordt gegeven aan overtredingen als onderhavige. Het college heeft daarbij rekening gehouden met de beginselplicht tot handhaving. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank oordeelt dat niet is gebleken van strijd met het handhavingsbeleid. Eiser heeft alleen gesteld dat is voorbijgegaan aan het handhavingsbeleid, maar hij heeft niet onderbouwd op welke punten het beleid afwijkt van de inhoud van het bestreden besluit. Gelet op de inhoud van het besluit en de toelichting van het college had dat wel op zijn weg gelegen. 
      
    
    
      6.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de bouwstop op straffe van een dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.S. Termaat, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, r.o. 6.1.