ECLI:NL:RVS:2002:AE7799, Raad van State, 18-09-2002, 200100893/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200100893/1.
      Datum uitspraak: 18 september 2002.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats]
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 december 2000, kenmerk 725847, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Nedalco BV" een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor de productie van ethylalcohol op het perceel Van Konijnenburgweg 100 (voorheen Wittoucksingel 52) te Bergen op Zoom, kadastraal bekend gemeente Bergen op Zoom, sectie H, nummers 4196, 4197, 4198, 4286, 4011 en 4012. Dit aangehechte besluit is op 8 januari 2001 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 19 februari 2001, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 22 maart 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 18 april 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 januari 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2002, waar verweerders, vertegenwoordigd door ing. D. van der Linden en G.J.J.M. Boots, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. A.H. Gaastra, advocaat te Rotterdam, bijgestaan door [medewerkers van vergunninghoudster].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij het bestreden besluit is onder meer een uitbreiding vergund van de productie- en opslagcapaciteit van de inrichting met circa 30%, tot een totale hoeveelheid van 1,1 miljoen hectoliter ethylalcohol per jaar.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
        Ingevolge artikel 8.4, derde lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag bij de verlening van een revisievergunning de rechten die de vergunninghouder aan de eerder verleende vergunning ontleende, niet wijzigen anders dan mogelijk zou zijn met toepassing van afdeling 8.1.2 van de wet.
    
    2.3.    Volgens appellanten hadden verweerders de mogelijkheid om de aangevraagde en vergunde uitbreiding van de productie- en opslagcapaciteit elders te realiseren, bij hun besluitvorming moeten betrekken.
    
    2.3.1.    Verweerders zijn gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.4.    Appellanten vrezen dat de toegestane uitbreiding van de productie- en opslagcapaciteit het brandgevaar binnen de inrichting navenant en onaanvaardbaar zal vergroten. In dit verband voeren zij aan dat op 19 februari 1998 een ernstige brand heeft plaatsgevonden binnen de inrichting, waarbij omwonenden in gevaar kwamen. Uit onderzoek dat is verricht naar aanleiding van deze brand en een brandveiligheidsadvies van de brandweer van Bergen op Zoom van 14 mei 1998, blijkt volgens appellanten dat met name de binnenopslag van brandbare vloeistoffen een groot risico vormt. Volgens hen is ten onrechte niet voorgeschreven dat deze opslag volledig moet voldoen aan de toepasselijke richtlijnen CPR 9-2 en CPR 15-2. Appellanten betogen dat verweerders de brand ten onrechte afdoen als een incident. Zij vinden dat logistieke redenen niet kunnen rechtvaardigen dat vergunninghoudster tot 2005 de binnenopslag mag voortzetten. Zij stellen dat het door verweerders gehanteerde rapport van Ingenieurs/adviesbureau SAVE niet representatief is, omdat het eraan voorbijgaat dat de binnenopslag niet direct, maar gefaseerd wordt beëindigd. Een verdergaande minimalisering van de risico’s vinden zij aangewezen, gelet op het ALARA-beginsel.
    
    2.4.1.    Verweerders stellen dat de situatie in de inrichting die is vergund bij het bestreden besluit, is gewijzigd ten opzichte van de situatie voorafgaand aan de brand op 19 februari 1998 die is beschreven in het brandveiligheidsadvies van 14 mei 1998. Zij stellen dat de afstand van de dichtstbijzijnde opslag (tankput) tot de dichtstbijzijnde woning, destijds 35 meter, inmiddels 75 meter bedraagt. Volgens hen vinden risicovolle handelingen zoals opslaan en afvullen van emballage, die destijds hebben geleid tot het ontstaan van de brand, niet meer plaats. Een lineair verband tussen een toename van de productie- en opslagcapaciteit en brandgevaar achten zij dan ook afwezig. Aangezien de inpandige opslag niet de aanleiding was van de brand, vinden verweerders het aanvaardbaar dat de binnenopslag conform de aanvraag om vergunning gefaseerd wordt beëindigd. Hierbij hebben zij onder meer in aanmerking genomen de rechten die vergunninghoudster volgens hen aan de eerder verleende vergunningen kan ontlenen, bedrijfslogistieke en bedrijfseconomische aspecten en het rapport van Ingenieurs/adviesbureau SAVE. De aangevraagde uitbreiding voldoet aan de normen voor externe veiligheid, zodat de risico’s – ook in de periode dat de sanering nog niet is voltooid – aanvaardbaar zijn, aldus verweerders. Verweerders menen dat de risico’s zullen afnemen ten opzichte van de voorheen vergunde situatie dankzij preventie, sanering, controle en bewaking, het van toepassing verklaard zijn van de richtlijnen CPR 9-2 en CPR 15-2 op zowel nieuw op te richten als bestaande opslag, alsmede compartimentering van de nieuwe installaties.
    
    2.4.2.    Blijkens het dictum van het bestreden besluit maakt de aanvraag om vergunning daarvan deel uit. Voorzover niet anders is bepaald, is vergunninghoudster aan de aanvraag gebonden.
    
    2.4.3.    De Afdeling stelt vast dat het Besluit risico’s zware ongevallen 1999 (BRZO) van toepassing is op de onderhavige inrichting. Voorzover bepalingen uit het BRZO van toepassing zijn op de onderhavige inrichting, zijn deze bindend voor vergunninghoudster. Verweerders hebben deze, gelet op artikel 8.11, derde en vierde lid, van de Wet milieubeheer dan ook terecht niet in de aan de vergunning verbonden voorschriften opgenomen. Dit neemt niet weg dat verweerders ingevolge de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11, tweede en derde lid, van de Wet milieubeheer aanvullende voorschriften moeten stellen indien die nodig zijn ter beperking van de risico’s, en dat zij de vergunning moeten weigeren indien de risico’s niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    2.4.4.    In opdracht van vergunninghoudster is door Ingenieurs/adviesbureau SAVE een rapport opgesteld, gedateerd maart 1998, met de resultaten van een onderzoek naar de kans op overlijden als gevolg van activiteiten met gevaarlijke stoffen. Groepsrisico ten aanzien van de bevolking is niet aanwezig, aldus het rapport. Wel is het individueel risico, zijnde de kans op overlijden van een permanent aanwezige en onbeschermde persoon bij een ongeval binnen de inrichting, relevant geacht. In dat kader zijn verschillende scenario’s onderzocht. Het scenario van ongevallen bij tankwagenoverslag overschaduwt volgens het rapport het risico van een dampexplosie vanwege binnenactiviteiten wat betreft de kans daarop en het gevolg daarvan. Onder deze binnenactiviteiten bevindt zich onder meer de door appellanten aangehaalde binnenopslag. Uit het rapport moet worden afgeleid dat aanvullend onderzoek hiernaar geen toegevoegde waarde heeft. De Afdeling ziet, mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB, in zoverre geen aanleiding om de representativiteit van het rapport te betwijfelen. Het rapport geeft de contouren voor het individueel risico voor de ten tijde van het onderzoek bestaande situatie weer. Mede gelet op het deskundigenbericht van de StAB moet hieruit worden afgeleid dat buiten de inrichting het individueel risico in de ten tijde van het onderzoek bestaande situatie gering is. Op grond van het deskundigenbericht van de StAB stelt de Afdeling voorts vast, dat na realisering van de aangevraagde en vergunde verplaatsing van de afvulplaats de afstand tot woningen groter zal worden, zodat de veiligheid toeneemt, alsmede dat kan worden voldaan aan het aan de vergunning verbonden voorschrift 9.1.1, waarin is bepaald dat het individueel risico vanwege de inrichting de waarde van 10-6 per jaar op de grens van de inrichting niet mag overschrijden.
    
    2.4.5.    Het aan de vergunning verbonden voorschrift 13.4.1 bepaalt:
    
    ”Bovengrondse opslag van alcohol en denaturanten in kleine installaties moet voldoen aan CPR 9-2.”
    
        Voorschrift 13.4.2 bepaalt:
    
    ”Vergunninghoudster dient voor bestaande kleine installaties als bedoeld in voorschrift 13.4.1 binnen 6 maanden na het van kracht worden van de vergunning een Plan van Aanpak te overleggen, waarin per ruimte en indien niet in een ruimte gelegen per inrichtingsonderdeel is aangegeven op welke punten de ruimte danwel het inrichtingsonderdeel niet voldoet aan het gestelde in de CPR 9-2. In het Plan van Aanpak mogen de te saneren ruimten 69, 70 en 71 worden uitgezonderd.”
    
        Voorschrift 13.4.4 bepaalt:
    
    ”Tanks en leidingen zoals bedoeld in voorschriften 12.1.1, 12.1.2 en 12.1.3 van deze vergunning behoeven niet te voldoen aan het gestelde in de volgende hoofdstukken van CPR 9-2:
    
    a.    3.3.2 (materiaal);
    
    b.    3.3.3 (berekeningsgrondslagen van de tank);
    
    c.    3.3.5 (keuring, toezicht, certificaten);
    
    d.    3.4.3 (inspectie van tanks en leidingsysteem;
    
    e.    3.9.1.5 (leidingontwerp).”
    
        Voorschrift 13.4.5 bepaalt:
    
    ”Nieuwe, in de aanvraag beschreven alcoholopslagtanks moeten zijn uitgerust met een overdruk/vacuüm ventiel, tenzij er een andere voorziening aanwezig is waarmee een gelijke reductie van de emissie van koolwaterstoffen vanwege eerdergenoemde tanks wordt bereikt.”
    
        Voorschrift 13.6.1 bepaalt:
    
    ”De opslag van gevaarlijke (afval)stoffen in emballage in hoeveelheden vanaf 10 ton moet voldoen aan CPR 15-2.”
    
        Voorschrift 13.6.2 bepaalt:
    
    ”In afwijking van CPR 15-2 mag bij toepassing van een hi-ex installatie een rook- of warmteafvoerinstallatie achterwege blijven, indien een lichtschuim wordt toegepast dat bestand is tegen de optredende rook- of warmteontwikkeling.”
    
    2.4.6.    Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 13.4.1 moeten zowel de nieuwe als de bestaande bovengrondse opslag van alcohol en denaturanten in kleine installaties voldoen aan de richtlijn CPR 9-2. Het bepaalde in voorschrift 13.4.2 verplicht vergunninghoudster tot het inventariseren van de gevallen die niet voldoen aan de richtlijn CPR 9-2 en het doen van voorstellen met betrekking tot de te treffen maatregelen. Dit neemt echter niet weg dat ingevolge voorschrift 13.4.1 de eisen aan de binnenopslag die de richtlijn CPR 9-2 stelt, direct gelden, zodat in zoverre - in afwijking van de aanvraag - geen overgangstermijn tot 2005 is gegeven. De enige toegestane afwijkingen van de richtlijn CPR 9-2 betreffen hetgeen is vermeld in de voorschriften 13.4.4 en 13.4.5. Deels is voorzien in vervangende eisen, neergelegd in voorschrift 13.4.5 en paragraaf 12.1 van de aan de vergunning verbonden voorschriften.
    
        De opslag van gevaarlijke (afval)stoffen in emballage moet ingevolge de voorschriften 13.6.1 en 13.6.2, op één afwijking na, voldoen aan de richtlijn CPR 15-2. Mede gelet op het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de toegestane afwijking betrekking heeft op een ondergeschikt punt, en dat een vervangende maatregel is voorgeschreven.
    
    2.4.7.    Gelet op het vorenstaande, alsmede het samenstel van de aan de vergunning verbonden voorschriften en de in de aanvraag vermelde maatregelen ter bevordering van de brandveiligheid en ter beperking van gasontploffingsgevaar, hebben verweerders zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de externe veiligheid dermate wordt gewaarborgd, dat het belang van de bescherming van het milieu in zoverre niet noopt tot het stellen van nadere voorschriften, dan wel het weigeren van de vergunning. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ligt geen grond voor een ander oordeel. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.5.    Appellanten voeren tot slot aan dat onaanvaardbare geurhinder zal optreden, en dat de geuremissienormen zullen worden overschreden ten gevolge van de uitbreiding van de inrichting.
    
    2.5.1.    Verweerders betogen dat de voorgeschreven geuremissie beperkende maatregelen bewerkstelligen dat de geuremissie wordt gereduceerd ten opzichte van de voorheen vergunde situatie. In dit kader verwijzen zij naar de in de aanvraag weergegeven geurcontouren.
    
    2.5.2.    In het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.1.1 is het volgende bepaald.
    
    “De maximale geuremissie vanwege de inrichting mag voor de navolgende bronnen niet meer bedragen dan:
    
    biofilter:                    100.106 GE/uur
    
    drooglucht gistdroging:    500.106 GE/uur”
    
    2.5.3.    De Afdeling stelt, mede gelet op het verhandelde ter zitting, vast dat de geuremissie vanwege het biofilter en de gistdroging bepalend is voor de geurhinder. Op grond van het deskundigenbericht van de StAB kan verder worden vastgesteld dat bij naleving van de gestelde norm geen noemenswaardige geurhinder optreedt. In aanmerking genomen de in de aanvraag vermelde maatregelen en het deskundigenbericht, is deze norm ook naleefbaar. Verweerders hebben zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voor onaanvaardbare geurhinder niet hoeft te worden gevreesd.
    
    2.6.    Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Können
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2002.
    
    301.