ECLI:NL:RVS:2004:AR7120, Raad van State, 08-12-2004, 200401162/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juni 2001 heeft appellant sub 2 (hierna: het college) inzake het pand aan de [locatie] te [plaats] bepaald dat appellanten sub 1 dwangsommen verbeuren van ƒ 100.000,00 / € 45.378,02 per dag, tot een maximum van ƒ 1.400.000,00 / € 635.292,30 indien niet binnen 6 weken: -    de tussen de panden [locaties] gerealiseerde doorgang (116 cm dagmaat) is gedicht, opdat van een logistieke verbinding tussen beide panden niet meer kan worden gesproken; -    hetgeen is opgericht (een aantal wanden alsmede een vloergedeelte) uit hoofde van het koel- en vriesgedeelte (als ingetekend op de op 15 mei 2001 aan de gemeente verstrekte inrichtingstekening) is verwijderd; -    de groente- en fruitposters op de ramen van het pand [locatie] zijn verwijderd; -    de fastpack is verwijderd; -    de broodafdeling is verwijderd, en -    de toiletruimten (dames/heren) zijn verwijderd.

200401162/1.
      Datum uitspraak: 8 december 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    [appellant sub 1a], [appellant sub 1b] en [appellant sub 1c], alle gevestigd te [plaats],
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Anna Paulowna,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 12 januari 2004 in het geding tussen:
    
    appellanten sub 1
    
    en
    
    appellant sub 2.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 18 juni 2001 heeft appellant sub 2 (hierna: het college) inzake het pand aan de [locatie] te [plaats] bepaald dat appellanten sub 1 dwangsommen verbeuren van ƒ 100.000,00 / € 45.378,02 per dag, tot een maximum van ƒ 1.400.000,00 / € 635.292,30 indien niet binnen 6 weken: -    de tussen de panden [locaties] gerealiseerde doorgang (116 cm dagmaat) is gedicht, opdat van een logistieke verbinding tussen beide panden niet meer kan worden gesproken; -    hetgeen is opgericht (een aantal wanden alsmede een vloergedeelte) uit hoofde van het koel- en vriesgedeelte (als ingetekend op de op 15 mei 2001 aan de gemeente verstrekte inrichtingstekening) is verwijderd; -    de groente- en fruitposters op de ramen van het pand [locatie] zijn verwijderd; -    de fastpack is verwijderd; -    de broodafdeling is verwijderd, en -    de toiletruimten (dames/heren) zijn verwijderd.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 11 februari 2002 heeft het college de door [appellant sub 1a] voor de verbouw van de winkelruimte in, onderscheidenlijk het plaatsen van een ronde lichtbak, posters en vlaggenhouders op, het pand [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel), gevraagde bouwvergunningen geweigerd.
    
    Bij besluit van 16 april 2002 heeft het college het tegen het besluit van 18 juni 2001 door appellanten sub 1 gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het de hoogte van de dwangsommen betreft, deze gesteld op € 5.000,00 per dag, tot een maximum van € 70.000,00, de begunstigingstermijn gesteld op 6 weken na de verzending van dit besluit en voor het overige ongegrond.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 20 mei 2003 heeft het college de tegen de besluiten van 11 februari 2002 door [appellant sub 1a] gemaakte bezwaren, wat betreft de verbouw van de winkelruimte ongegrond verklaard, en wat betreft de lichtbak, voor zover die betrekking hebben op de posters en de vlaggenhouders gegrond, en voor het overige ongegrond.
    
    Bij uitspraak van 12 januari 2004, verzonden op diezelfde dag, heeft de rechtbank Alkmaar (hierna: de rechtbank) de tegen de besluiten van 16 april 2002 en 20 mei 2003 - inzake de verbouw van de winkelruimte - door appellanten sub 1 ingestelde beroepen gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd, voorzover zij betrekking hebben op de zogenoemde fastpack, bepaald dat de besluiten van 18 juni 2001 en 11 februari 2002 worden herroepen, voorzover die betrekking hebben op de zogenoemde fastpack, bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten en het door [appellant sub 1a] ingestelde beroep tegen het besluit van 20 mei 2003 – inzake de plaatsing van de lichtbak – ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten sub 1 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2004 en het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2004, hoger beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brieven van 20 februari en 5 april 2004 heeft het college van antwoord gediend in het hoger beroep van appellanten sub 1.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 september 2004, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door mr. W.J.M. Loomans, advocaat te Hoorn, en [appellant sub 1], en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Creutzberg, advocaat te Den Helder, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Ten aanzien van de geweigerde bouwvergunningen
    
    2.1.1.    Appellanten sub 1 komen tevergeefs op tegen de overweging dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat ook ten aanzien van de in het bouwplan opgenomen koelcellen en de broodafdeling sprake is van bouwen, als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet. Nu ten behoeve van het realiseren van dat onderdeel van het plan blijkens de bouwtekeningen in het pand systeemwanden zijn aangebracht, de vloer is aangepast en een keukenblok is bevestigd, is, gelet op de vaste constructie en het plaatsgebonden karakter ervan, sprake van het veranderen van een bouwwerk, als bedoeld in die bepaling.
    
         Het vorenstaande brengt met zich dat het college terecht opkomt tegen het oordeel dat voor de constructie van de zogenoemde fastpack-afdeling geen bouwvergunning is vereist, nu blijkens de bouwtekening en de zich in het dossier bevindende foto’s ook voor die afdeling systeemwanden en keukenblokken zijn bevestigd. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.1.2.    De rechtbank heeft voorts, anders dan appellanten sub 1 betogen, terecht overwogen dat de veranderingen in het pand [locatie] niet van niet-ingrijpende aard zijn, voor het realiseren waarvan ingevolge artikel 43 van de Woningwet geen bouwvergunning is vereist. Omdat het gebruik van het pand met deze wijzigingen verandert van dat ten behoeve van een rijwielhandel in dat ten behoeve van een magazijn voor een supermarkt, is niet voldaan aan de in die bepaling gestelde eis dat het bestaande gebruik wordt gehandhaafd. Dat het magazijn in overeenstemming zou zijn met het bestemmingsplan doet, wat hier ook van zij en anders dan appellanten sub 1 betogen, niet af aan het veranderd gebruik.
    
    2.2.    Appellanten sub 1 komen voorts op tegen de overweging dat het college de bouwvergunningen terecht wegens strijd met het bestemmingsplan “Kleine Sluis Centrum 1996 – 3e herziening” heeft geweigerd.
    
    2.2.1.    Ingevolge dit bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming “Centrumgebied”.
    
         Ingevolge artikel 4, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de gronden bestemd voor detailhandel en dienstverlening op de begane grond en voor het wonen daarboven met de daarbij behorende bouwwerken en open terreinen, waaronder nutsvoorzieningen, verkeersvoorzieningen, parkeerplaatsen, opslag- en laad- en losplaatsen en groenvoorzieningen.
    
         Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, sub 3 is detailhandel in de foodsector uitsluitend toegestaan met een maximale aaneengesloten verkoopvloeroppervlakte van 200 m2.
    
         Ingevolge artikel 11, eerste lid, mag een bouwwerk dat afwijkt van dit plan en dat hetzij op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van dit plan is of wordt opgericht, hetzij na dit tijdstip is of wordt opgericht met inachtneming van het bepaalde of krachtens de Woningwet, mits de bestaande afwijkingen naar hun aard niet worden vergroot en behoudens onteigening:
    
    a.    gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits dit geen algehele     vernieuwing of verandering van het in de aanhef bedoelde     bouwwerk tot gevolg heeft;
    
    b.    (…)
    
    c.    tot niet meer dan 115% van de oppervlakte van het in de aanhef     bedoelde bouwwerk worden uitgebreid, met inachtneming van de     grenzen welke ten aanzien van het bouwen ter plaatse bij het plan     – behoudens dit artikellid – zijn bepaald.
    
         Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, mag het gebruik van gronden anders dan voor bebouwing, alsmede het gebruik van zich op die gronden bevindende bouwwerken, dat in strijd is met het in dit plan – behoudens dit artikellid – bepaalde en dat bestaat op het tijdstip, waarop het plan van kracht wordt, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits door die wijziging de strijdigheid met het plan niet wordt vergroot.
    
    2.2.2.    De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college onder detailhandel in de foodsector als bedoeld in artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, sub 3 terecht ook gebruik als supermarkt verstaat, ten behoeve waarvan de magazijnruimte gebruikt zou worden. Dat de term supermarkt niet in de planvoorschriften wordt gebezigd en in de ruimte, naar gesteld, ook zogenaamde non-foodartikelen worden verkocht, is onvoldoende voor een ander oordeel. Volgens de plantoelichting is de beperking van het verkoopvloeroppervlak in deze bepaling juist opgenomen met het oog op supermarkten.
    
    2.2.3.    De rechtbank heeft evenzeer met juistheid overwogen dat het pand met de daarin ondergebrachte voorzieningen uitsluitend ten dienste staat van de in het pand [locatie], thans [locatie], gevestigde supermarkt en daarmee ook inpandig is verbonden. Aldus voorziet het bouwplan, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, in uitbreiding van die supermarkt.
    
         Het gebruik van het pand [locatie] als supermarkt is met een verkoopvloeroppervlak van meer dan 200 m2 in strijd met artikel 4, derde lid, aanhef en onder a, sub 3, van de planvoorschriften, maar, naar niet in geschil is, ingevolge artikel 11, tweede lid, toegestaan. Dat de supermarkt ingevolge deze overgangsbepaling inzake het gebruik is toegestaan neemt niet weg dat, anders dan appellanten sub 1 betogen, bouwwerkzaamheden aan dit bouwwerk moeten voldoen aan de overgangsbepaling inzake het bouwen, als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de planvoorschriften. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de uitbreiding van het pand Doorlaat 1 met het pand [locatie] ertoe leidt dat het bestaande bouwwerk met meer dan 115% van zijn oppervlakte wordt uitgebreid en dat dit zich niet verdraagt met artikel 11, eerste lid, aanhef en onder c. Terecht heeft de rechtbank tot die uitbreiding ook de daarop aangebrachte lichtbak ten behoeve van de supermarkt gerekend.
    
         Appellanten sub 1 kunnen evenmin worden gevolgd in hun betoog dat de rechtbank met dit oordeel de grondslag van het geding heeft verlaten, nu ook het college zich blijkens het aan de beslissing op bezwaar van 16 april 2002 ten grondslag liggende advies van de commissie voor de behandeling van de bezwaar- en beroepschriften van 13 maart 2002 op het standpunt heeft gesteld dat het betoog van appellanten dat de werkzaamheden op grond van het overgangsrecht ongemoeid dienden te worden gelaten niet kan slagen, aangezien daarbij sprake is van bouwen en niet louter van gebruik.
    
    2.2.4.    Gelet op het vorenstaande, is de rechtbank met juistheid tot de conclusie gekomen dat het college de bouwvergunningen terecht heeft geweigerd, met dien verstande dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, deze weigering ook voor de zogenoemde fastpack-afdeling terecht is.
    
    Ten aanzien van de last onder dwangsom.
    
    2.3.    De betrokken werkzaamheden zijn zonder de vereiste bouwvergunning uitgevoerd. Daarmee is gehandeld in strijd met artikel 40 van de Woningwet, zodat het college terzake handhavend kon optreden.
    
         Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dat kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarvan is, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, geen sprake. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.    Appellanten sub 1 betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet de noodzaak van een adequate winkelvoorziening en de voortrekkersfunctie die zij daarbij hebben in de beslissing op bezwaar heeft betrokken. Het belang daarvan is bij de totstandkoming van het bestemmingsplan, dat supermarkten en uitbreidingen daarvan onder omstandigheden toelaat, afgewogen en het resultaat van die afweging is in het plan neergelegd. In dit geval is niet aan de vereisten voor vergunningverlening voldaan. De rechtbank is appellanten sub 1 dan ook terecht niet gevolgd in hun betoog dat het college zijn bevoegdheid om het bestemmingsplan te handhaven voor een ander doel heeft gebruikt, dan waartoe die is verleend.
    
    2.5.    Ook hun betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de opgelegde dwangsom onredelijk hoog is faalt. In bezwaar is de hoogte van de dwangsom gerelateerd aan de omzet van de supermarkt en daarmee, nu tegen de daarvoor gebruikte gegevens geen bezwaren zijn gemaakt, voldoende gemotiveerd en niet disproportioneel. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel faalt evenzeer. De gevallen die appellanten sub 1 in dit verband vermelden betreffen geen uitbreidingen van supermarkten. Reeds daarom is geen sprake vergelijkbare of gelijk te stellen gevallen.
    
    2.6.    Appellanten betogen tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college de last terecht aan elk van hen heeft opgelegd.
    
         Dit betoog faalt evenzeer. Tussen de drie rechtspersonen bestaan nauwe organisatorische en economische verbanden. Volgens het bezwaarschrift heeft Deen Winkels B.V. de werkzaamheden, waarop de last ziet, laten verrichten. [appellant sub 1b] is volgens dat bezwaarschrift haar bestuurder. Naar niet is weersproken, heeft zij in die hoedanigheid zeggenschap over de beslissing van [appellant sub 1c] de betrokken werkzaamheden te laten verrichten. [appellant sub 1a] is aanvrager van de bouwvergunningen en eigenaar van het perceel. Haar medewerking was derhalve evenzeer noodzakelijk om de werkzaamheden uit te voeren. Onder deze omstandigheden mocht het college aannemen dat alle drie rechtspersonen overtreder zijn en het in hun macht hebben de overtreding ongedaan te maken. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.7.    De conclusie is dat het hoger beroep van appellanten sub 1 ongegrond is en dat van het college gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, voor zover de beroepen van appellanten sub 1 tegen de beslissingen op bezwaar van 26 april 2002 en 20 mei 2003 daarbij gegrond zijn verklaard, die beslissingen zijn vernietigd, de besluiten van 18 juni 2001 en 11 februari 2002 zijn herroepen en de gemeente Anna Paulowna is veroordeeld tot vergoeding van de bij appellanten sub 1 opgekomen proceskosten.
    
         Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de bij de rechtbank door appellanten sub 1 tegen de beslissingen op bezwaar van 26 april 2002 en 20 mei 2003 ingestelde beroepen in hun geheel ongegrond verklaren.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van appellanten sub 1 ongegrond;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van appellanten sub 2 gegrond;
    
    III.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Alkmaar van 12 januari 2004, in de zaken nrs. GEMWT 02/572, BSTPL 03/790 en WW44 03/791, voorzover daarbij de beroepen van appellanten sub 1 tegen de beslissingen op bezwaar van 26 april 2002 en 20 mei 2003 gegrond zijn verklaard, die beslissingen zijn vernietigd, de besluiten van 18 juni 2001 en 11 februari 2002 zijn herroepen en de gemeente Anna Paulowna is veroordeeld tot vergoeding van de bij appellanten sub 1 opgekomen proceskosten;
    
    IV.    verklaart de beroepen ook in zoverre ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. R.W.L. Loeb en mr. J.A.M. van Angeren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.W. Schortinghuis, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Schortinghuis
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 december 2004
    
    66-429.