ECLI:NL:RVS:2008:BG5310, Raad van State, 26-11-2008, 200708275/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer aan de voor onbepaalde tijd verleende vergunningen voor de inrichting aan de [locatie] te [plaats], van [appellante] de beperking verbonden dat deze gelden tot en met 31 december 2008, tenzij voor deze datum een ontvankelijke aanvraag voor een revisievergunning is ingediend, in welk geval de vergunningen gelden tot het moment van inwerkingtreding van het besluit op de ingediende aanvraag.

200708275/1
      Datum uitspraak: 26 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 oktober 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer aan de voor onbepaalde tijd verleende vergunningen voor de inrichting aan de [locatie] te [plaats], van [appellante] de beperking verbonden dat deze gelden tot en met 31 december 2008, tenzij voor deze datum een ontvankelijke aanvraag voor een revisievergunning is ingediend, in welk geval de vergunningen gelden tot het moment van inwerkingtreding van het besluit op de ingediende aanvraag.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 november 2007, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 december 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. D.H. Nas, advocaat te Nijmegen, en M.J.W.M. Wouters van den Oudenweijer, en het college, vertegenwoordigd door mr. T. van Esch, M.B.J. Janssen en ing. F.J. Weening, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    2.2. [appellante] stelt allereerst dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen. [appellante] voert daartoe aan dat de feitelijke situatie bepalend is en dat de inrichting al geruime tijd uitsluitend wordt gebruikt voor het opslaan, bewerken, verwerken of vernietigen - anders dan verbranden - van ferro- of non-ferro metalen en schroot, waarvoor ingevolge categorie 28, onderdeel 28.7, van bijlage I behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) het college niet het bevoegd gezag is. In dit verband is volgens [appellante] van belang dat de activiteiten van de inrichting zijn beperkt tot handeling met ferro- en non-ferro metalen en schroot.
    
    2.2.1. Het college betoogt dat niet de feitelijke, maar de aangevraagde en vergunde activiteiten bepalen wie het bevoegd gezag is. Het college brengt naar voren dat de inrichting onder meer valt onder categorie 28, onderdeel 28.4, sub 5 en 6, op grond waarvan gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn ten aanzien van de inrichting. Overigens zouden volgens het college ook de feitelijk in de inrichting verrichte activiteiten niet vallen onder categorie 28, onderdeel 28.7, van bijlage I behorende bij het Ivb.
    
    2.2.2. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer zijn burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede, het derde en het vierde lid van dat artikel.
    
    Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten aanzien van daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, of de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer bevoegd zijn te beslissen op de aanvraag om een vergunning. Aan deze bepaling is uitvoering gegeven bij het Ivb.
    
    Ingevolge artikel 3.1 van het Ivb zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning ten aanzien van inrichtingen die behoren tot een categorie die daartoe in bijlage I is aangewezen.
    
    Ingevolge categorie 28, onderdeel 28.4, onder a, van bijlage I behorende bij het Ivb, zijn gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen:
    
    a. voor het opslaan van:
    
    1. van buiten de inrichting afkomstige huishoudelijke afvalstoffen (…..);
    
    2. zuiveringsslib, kolenreststoffen of afvalgips (…..);
    
    3. verontreinigde grond (…..);
    
    4. 5 of meer autowrakken;
    
    5. van buiten de inrichting afkomstige gevaarlijke afvalstoffen;
    
    6. andere dan de onder 1 tot en met 5 genoemde van buiten de inrichting afkomstige afvalstoffen met een capaciteit daarvan van 1.103 m3 of meer.
    
    Ingevolge categorie 28, onderdeel 28.7, van bijlage I behorende bij het Ivb, blijven voor de toepassing van onderdeel 28.4, onder a, sub 1, 2, 3 en 6 en onder c, sub 1, buiten beschouwing inrichtingen voor het uitsluitend opslaan, bewerken, verwerken of vernietigen - anders dan verbranden - van de volgende afvalstoffen: a. papier; b. textiel; c. ferro- of non-ferrometalen; d. schroot; e. glas.
    
    2.2.3. Bepalend voor de bevoegdheidsvraag in een geval als dit is de capaciteit die feitelijk kan worden gerealiseerd met de installaties en bedrijfsvoering, zoals deze in de aanvragen van de voor de inrichting geldende vergunningen zijn beschreven en voor zover daaraan in de aan vergunning verbonden voorschriften niet wordt afgeweken. Voor zover een andere bedrijfsvoering dan die oorspronkelijk is aangevraagd en vergund, wordt beoogd, is een verandering van het vergunningenbestand aangewezen. De door [appellante] genoemde uitspraken van 25 augustus 2004 in zaak nr. 200400727/1 en 23 augustus 2006 in zaak nr. 200601212/1 zien op situaties die niet vergelijkbaar zijn.
    
    Bij besluit van 11 november 1980 is door het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Gendt aan de rechtsvoorganger van [appellante] een vergunning als bedoeld in de Hinderwet verleend voor het oprichten, in werking brengen en in werking houden van een terugwinningsbedrijf aan de [locatie] te Gendt voor non-ferrometalen, door middel van slopen, snijden en/of smelten van auto- en vliegtuigonderdelen.
    
    Bij besluit van 28 januari 1986 is door het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Gendt aan [appellante] een vergunning als bedoeld in de Hinderwet verleend voor de uitbreiding van de inrichting aan de [locatie] te Gendt met het terugwinnen van ferrometalen uit remblokjes door deze te verhitten en/of te verbranden.
    
    Deze vergunningen zijn met ingang van 1 maart 1993 gelijkgesteld met vergunningen verleend krachtens de Wet milieubeheer.
    
    2.2.4. Uit de bij de vergunning van 11 november 1980 behorende tekeningen blijkt dat de delen van het terrein van de inrichting waar opslag van afvalstoffen plaatsvindt, een oppervlakte van in totaal 6000 m2 hebben. In het voor opslag bestemde terreingedeelte worden met name onderdelen van vrachtwagens en trailers opgeslagen. Wat betreft deze materialen is zowel in de vergunde als in de feitelijke situatie sprake van de opslag van afvalstoffen als bedoeld in categorie 28, onderdeel 28.4, onder a, sub 6, van bijlage I behorende bij het Ivb.
    
    Voor zover [appellante] stelt dat categorie 28, onderdeel 28.7, van bijlage I behorende bij het Ivb meebrengt dat niet het college maar het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard bevoegd is, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder andere in de uitspraak van 7 augustus 2002 in zaak nr. 200103502/1), ziet de in categorie 28, onderdeel 28.7, opgenomen uitzondering, mede gelet op de bij het Ivb behorende nota van toelichting, op inrichtingen die zich uitsluitend bezig houden met de opslag, bewerking, verwerking of vernietiging van de hierin genoemde afvalstoffen. Uit de vergunning van 11 november 1980 blijkt dat olie uit de te slopen auto's en vliegtuigen wordt opgevangen. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat deze olie in de inrichting wordt opgeslagen. Deze olie is volgens het besluit als afgewerkte olie aan te merken en daarmee een gevaarlijke afvalstof. In aanmerking genomen de op de Regeling Europese afvalstoffenlijst gebaseerde afvalstoffenlijst ziet de Afdeling in hetgeen [appellante] heeft aangevoerd geen grond om ervan uit te gaan dat deze kwalificatie onjuist is. Derhalve moet worden uitgegaan van de opslag van gevaarlijke afvalstoffen als bedoeld in categorie 28, onderdeel 28.4, onder a, sub 5, van bijlage I behorende bij het Ivb, zodat reeds in verband hiermee in de onderhavige inrichting niet uitsluitend handelingen worden verricht die betrekking hebben op de opslag, bewerking, verwerking of vernietiging van de in onderdeel 28.7 genoemde afvalstoffen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat categorie 28, onderdeel 28.7 van bijlage I behorende bij het Ivb niet van toepassing is, zodat het college het bevoegd gezag is ten aanzien van de inrichting.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.3. [appellante] voert aan dat er geen grondslag is voor het beperken van de looptijd van de vergunning. Artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer schept weliswaar de bevoegdheid voor het eindig maken van een milieuvergunning, maar dit artikel is alleen van toepassing indien het een inrichting betreft als genoemd in artikel 2.2 van het Ivb. Juist doordat de activiteiten van [appellante] gedeeltelijk zijn gestaakt en voor het overige in omvang zijn teruggebracht, kan [appellante] niet langer als een dergelijke inrichting worden aangemerkt.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 2.2 van het Ivb worden als categorieën van inrichtingen als bedoeld in artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer de categorieën van inrichtingen aangewezen die zijn genoemd in bijlage I, onderdeel 28.4, onder a tot en met d, en onder g, 28.5 en 28.6.
    
    In aanmerking genomen dat de onderhavige inrichting in ieder geval valt binnen de werkingssfeer van categorie 28, onderdeel 28.4, onder a, sub 5 en 6, van bijlage I behorende bij het Ivb, is ingevolge artikel 2.2 van het Ivb artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer van toepassing.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.4. [appellante] voert aan dat het eindig maken van de vergunning alleen die onderdelen van de inrichting mag betreffen die ingevolge artikel 2.2 van het Ivb zijn aangewezen.
    
    2.4.1. Ingevolge artikel 8.17, tweede lid, eerste volzin, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen waarin afvalstoffen nuttig worden toegepast of verwijderd, aangewezen, ten aanzien waarvan de vergunning, voor zover zij deze handelingen betreft, slechts geldt voor een bij de vergunning te stellen termijn van ten hoogste tien jaar.
    
    Zoals hierboven is vastgesteld, behoort de onderhavige inrichting tot een categorie waarop ingevolge artikel 2.2 van het Ivb artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer van toepassing is. Daaruit volgt dat aan de vergunning, voor zover zij het nuttig toepassen of verwijderen van afvalstoffen betreft, een bij de vergunning te stellen termijn van ten hoogste tien jaar wordt gesteld. Naar het oordeel van de Afdeling kon het college zich op het standpunt stellen, dat binnen de vergunde activiteiten in de inrichting geen activiteiten kunnen worden onderscheiden die niet rechtstreeks met de in de vergunningen aangegeven hoofdactiviteiten samenhangen. Het college heeft dan ook geen onjuiste toepassing aan artikel 8.17 van de Wet milieubeheer gegeven door de beperking van de looptijd te verbinden aan de vergunningen van 11 november 1980 en 28 januari 1986 zonder deelactiviteiten daarvan uit te zonderen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. [appellante] voert aan dat een ambtshalve wijziging van de vergunning op grond van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer niet, zoals in dit geval is gebeurd, uitsluitend mag worden gebaseerd op doelmatigheidsoverwegingen, maar dat dit slechts mag in het belang van de bescherming van het milieu. Het eindig maken van de onderhavige vergunning zou niet noodzakelijk zijn in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    2.5.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 maart 2007 in zaak nr. 200606681/1) kan, nu artikel 8.17, tweede lid, van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing is op het alsnog aan de vergunning aanbrengen van een beperking van de looptijd, de looptijd van de vergunning ook slechts worden beperkt voor zover hieraan overwegingen met betrekking tot de doelmatigheid van het beheer van afvalstoffen ten grondslag liggen.
    
    Ingevolge artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder c, worden in de Wet milieubeheer en de daarop berustende bepalingen onder bescherming van het milieu mede verstaan, voor zover hier van belang, de zorg voor een doelmatig beheer van afvalstoffen. Het alsnog aan de vergunning aanbrengen van een beperking van de looptijd uitsluitend op grond van overwegingen met betrekking tot de doelmatigheid van het milieu is aldus niet strijdig met artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer krachtens welk het bevoegd gezag alleen in het belang van de bescherming van het milieu alsnog beperkingen aan een vergunning kan aanbrengen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.6. Het beroep is ongegrond.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Melse
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2008
    
    191-579.