ECLI:NL:RVS:2010:BN4280, Raad van State, 18-08-2010, 200909879/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-08-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 januari 2009 heeft het college onder oplegging van een dwangsom Fit gelast de hoofdactiviteiten ten aanzien van het historisch toeristisch-recreatief centrum op het perceel Padje 9 te Slochteren (weer) op te (laten) starten en uit te voeren, waarbij de activiteiten van Fit (gelet op de gemaakte afspraken) ondergeschikt aanwezig mogen zijn, dan wel de activiteiten van Fit op het perceel te staken en gestaakt te houden.

200909879/1/H1.
      Datum uitspraak: 18 augustus 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Fit Reïntegratie en Revitalisering B.V. (hierna: Fit), gevestigd te Zwolle,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Groningen van 27 november 2009 in zaak nr. 09/671 in het geding tussen:
    
    Fit
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Slochteren.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 januari 2009 heeft het college onder oplegging van een dwangsom Fit gelast de hoofdactiviteiten ten aanzien van het historisch toeristisch-recreatief centrum op het perceel Padje 9 te Slochteren (weer) op te (laten) starten en uit te voeren, waarbij de activiteiten van Fit (gelet op de gemaakte afspraken) ondergeschikt aanwezig mogen zijn, dan wel de activiteiten van Fit op het perceel te staken en gestaakt te houden.
    
    Bij besluit van 1 juli 2009 heeft het college het door Fit daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 november 2009, verzonden op 4 december 2009, heeft de rechtbank het door Fit daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2009 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw dient te beslissen op het bezwaarschrift met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft Fit bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 december 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 18 januari 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het college het door Fit tegen het besluit van 28 januari 2009 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft Fit een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juli 2010, waar Fit en het college met voorafgaand bericht niet zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Fit, een onderneming die zich richt op de begeleiding van arbeidsreïntegratie- en revitaliseringstrajecten, huurde sedert 2003 het achterste deel van de kleine schuren en appartementen van de op het perceel gelegen voormalige boerenstee "Geertsemaheerd". Het college heeft aan de oplegging van de last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat de door Fit ondernomen activiteiten op het gebied van arbeidsintegratie niet meer ondergeschikt zijn aan het door de verleende vrijstelling toegestane gebruik van het perceel en de opstallen als historisch toeristisch-recreatief centrum, nu deze hoofdactiviteiten zijn beëindigd en mitsdien geen grond meer bestaat om het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te blijven gedogen.
    
    2.2. Ingevolge de ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Fraeylema"en "Fraeylema, aanpassing ex artikel 30 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening" hebben de gronden waarop de activiteiten plaats vinden de bestemmingen "Eengezinshuizen", "Erf kategorie I", "Erf kategorie II", "Water", "Agrarisch gebied" en "Groenvoorzieningen" en is het gebruik van deze gronden en opstallen ten behoeve van activiteiten op het gebied van arbeidsintegratie niet toegestaan.
    
    2.3. Fit betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zij wat betreft het gebruik van het appartementencomplex niet als overtreder van de planvoorschriften kan worden aangemerkt. Daartoe voert zij aan dat de in de planvoorschriften neergelegde gebruiksverboden zich alleen richten tot de gebruiker van de opstallen en niet tot degene die de opstallen in gebruik geeft dan wel laat gebruiken op een wijze of tot een doel in strijd met de daaraan gegeven bestemmingen. Nu Fit de appartementen niet zelf in gebruik heeft, maar beschikbaar stelt aan cliënten die bij haar het intensieve dagprogramma volgen, kan zij niet als overtreder worden aangemerkt.
    
    2.3.1. Dit betoog slaagt niet. Fit gebruikt het achterste deel van de kleine schuren van de "Geertsemaheerd" ten behoeve van haar bedrijfsactiviteiten. Voorts huurt Fit enkele appartementen in de omgebouwde veldschuur teneinde logies aan te kunnen bieden aan de deelnemers van de door haar aangeboden arbeidsintegratieprojecten. De mogelijkheid om in de appartementen te overnachten vormt een onlosmakelijk onderdeel van de door Fit aangeboden arbeidsreïntegratietrajecten en Fit gebruikt de appartementen derhalve om haar bedrijfsconcept uit te voeren. Gelet hierop moet Fit in de hoedanigheid van huurster van de appartementen als de gebruiker, bedoeld in de planvoorschriften worden aangemerkt.
    
    Nu, zoals de rechtbank heeft overwogen en in hoger beroep niet is betwist, Fit het feitelijk in haar macht heeft uitvoering te geven aan de haar opgelegde last, heeft het college Fit terecht als overtreder van het gebruiksverbod aangemerkt.
    
    2.4. Fit betoogt voorts tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college voor het gebruik van het appartementencomplex vrijstelling heeft verleend van het bestemmingsplan en het aanbieden van logies derhalve is toegestaan. Het vrijstellingsbesluit van 10 juni 1998 om de verbouwing van een van de schuren tot logiesappartementen mogelijk te maken beperkt zich uitdrukkelijk tot het recreatief gebruik van het appartementencomplex, mede gelet op de in het "Bokkeblad" verschenen publicatie van het voornemen van het college om door toepassing van artikel 19 van de WRO aan het bouwplan mee te werken en het aanvraagformulier voor een verklaring van geen bezwaar van 10 maart 1998. Fit is in het beroepschrift van 16 juli 2009 daarvan ook uitgegaan. Het vrijstellingsbesluit van 11 juni 2002 ziet uitsluitend op het gebruik van de "Geertsemaheerd" als historisch toeristisch-recreatief centrum met logementen in het bijgebouw en vertrekken bestemd voor opslag en stalling, (wisselende) exposities, ontvangsten en vergaderingen, klein opgezette conferenties, ondersteunende horeca-activiteiten en een beheerderswoning. Nu uit de in het dossier aanwezige stukken blijkt dat met laatstgenoemd besluit niet is beoogd om het met het besluit van 10 juni 1998 toegestane recreatieve gebruik van de logementen te verruimen, strekken beide besluiten zich niet uit tot het gebruik dat Fit ervan maakt.
    
    2.5. Fit betoogt dat de rechtbank aan haar oordeel dat het college in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel heeft gehandeld ten onrechte niet de conclusie heeft verbonden dat de opgelegde last niet in stand kan blijven en het beroep gegrond dient te worden verklaard.
    
    2.5.1. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat de bedrijfsactiviteiten van Fit binnen het bestemmingsplan passen noch zijn toegestaan op basis van de verleende vrijstellingen. De rechtbank heeft overwogen dat de door het college omschreven last, voor zover die betrekking heeft op het weer (laten) opstarten en het uitvoeren van de hoofdactiviteiten van het historisch toeristisch-recreatief centrum, in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel omdat uitvoering van deze last leidt tot strijdig gebruik met de planvoorschriften van het bestemmingsplan en met de verleende vrijstelling, aangezien het gebruik - ook indien dat ondergeschikt is - hiermee niet zal worden gelegaliseerd. De rechtbank heeft in dit verband voorts overwogen dat het beroep desondanks ongegrond moet worden verklaard omdat er sprake is van reformatio in peius.
    
    Daargelaten of de rechtbank terecht heeft overwogen dat de oplegging van de last in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en in dit geval sprake is van reformatio in peius, leidt dit betoog niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak, nu de rechtbank blijkens het dictum het beroep gegrond heeft verklaard en het besluit van 27 november 2009 heeft vernietigd.
    
    2.6. Fit betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het vertrouwensbeginsel aan handhavend optreden in de weg stond. Zij voert daartoe aan dat het college de bedrijfsactiviteiten vanaf 2002 heeft toegestaan en zelfs financieel heeft ondersteund. De op 2 juli 2003 met de gemeente gesloten overeenkomst tot geldlening ten behoeve van de uitvoering van haar bedrijfsactiviteiten moet worden gekwalificeerd als een ondubbelzinnige, ongeclausuleerde het bestuursorgaan bindende toezegging waaraan Fit het gerechtvaardigd vertrouwen kon ontlenen dat haar bedrijfsactiviteiten zijn toegestaan, aldus Fit.
    
    2.6.1. Dit betoog slaagt niet. Weliswaar heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het de vestiging van Fit op het perceel uitsluitend heeft gedoogd onder de voorwaarde dat de te ontplooien bedrijfsactiviteiten ondergeschikt zijn aan de historisch toeristisch-recreatieve hoofdfunctie van de "Geertsemaheerd", maar van een ondubbelzinnige, ongeclausuleerde toezegging door het college of namens het college door een daartoe bevoegde persoon dat niet tot handhaving zou worden overgegaan is echter evenmin gebleken. Aan de met bedoelde overeenkomst geboden financiële ondersteuning die het college aan Fit heeft verleend, kan evenmin de rechtens te honoreren verwachting worden ontleend dat het college het met het bestemmingsplan strijdige gebruik, ook indien dit niet langer ondergeschikt is aan de toeristisch-recreatieve hoofdfunctie, zal blijven toestaan. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de ondersteuning door het college in de weg staat aan handhavend optreden.
    
    2.6.2. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7. Bij besluit van 3 maart 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door Fit gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan haar bezwaren is tegemoetgekomen, wordt het hoger beroep van Fit, gelet op artikel 6:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.8. Fit betoogt dat het college in het besluit van 3 maart 2010 geen gevolg heeft gegeven aan de opdracht van de rechtbank om de aan het besluit tot handhaving ten grondslag liggende belangenafweging te voorzien van een deugdelijke motivering.
    
    2.8.1. Bij de aan het handhavingsbesluit ten grondslag liggende belangenafweging is de beleidsvrijheid van het college beperkt en kan het college slechts afzien van handhavend optreden indien de oplegging van de last een onevenredige benadeling van de belangen van Fit tot gevolg heeft. De omstandigheid dat het college het gebruik dat Fit van de "Geertsemaheerd" maakte gedurende geruime tijd heeft ondersteund en gedoogd, brengt niet mee dat door het handhavend optreden de belangen van Fit onevenredig zijn geschaad. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat het college na de beëindiging van de toegestane hoofdactiviteit in de "Geertsemaheerd" veelvuldig overleg heeft gevoerd met Fit en bij de vaststelling van de begunstigingstermijn rekening heeft gehouden met de termijn die Fit stelde nodig te hebben voor het verplaatsen van haar bedrijfsactiviteiten naar een andere vestiging, waardoor ook de belangen van de bewoners van de appartementen waren veilig gesteld. Nu het college zich in het besluit van 3 maart 2010 rekenschap heeft gegeven van de belangen van Fit en dienaangaande genoegzaam heeft gemotiveerd dat van een onevenredige benadeling daarvan geen sprake is, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college had behoren af te zien van handhavend optreden. Het betoog faalt.
    
    2.9. Het beroep tegen het besluit van 3 maart 2010 is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Slochteren van 3 maart 2010, kenmerk 2006/3064/GJ/IR, ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. V. van Dorst, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Van Dorst
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2010
    
    357-604.