ECLI:NL:RVS:2004:AP1130, Raad van State, 09-06-2004, 200400262/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2003, kenmerk 2003WEM004207i, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] voor een periode van vier jaar een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het winnen van (industrie)zand en het houden van een zanddepot, op het perceel [locatie], te [plaats], kadastraal bekend gemeente IJsselstein, sectie […], nummers […], […], […] en […]. Dit besluit is op 4 december 2003 ter inzage gelegd.

200400262/1.
      Datum uitspraak: 9 juni 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de [maatschap], gevestigd te IJsselstein, waarvan de maten zijn [maat sub 1] en [maat sub 2], beiden wonend te [woonplaats], en [maat sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2003, kenmerk 2003WEM004207i, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] voor een periode van vier jaar een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het winnen van (industrie)zand en het houden van een zanddepot, op het perceel [locatie], te [plaats], kadastraal bekend gemeente IJsselstein, sectie […], nummers […], […], […] en […]. Dit besluit is op 4 december 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 12 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 13 januari 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 10 februari 2004.
    
    Bij brief van 10 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 april 2004, waar appellanten in persoon en bijgestaan door mr. J.J Vermeulen, advocaat te Middelharnis, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.L. Rosch en ing. R. Sukul, beiden ambtenaar van de provincie,
      zijn verschenen. Voorts zijn [vergunninghouder] en het college van burgemeester en wethouders van IJsselstein, vertegenwoordigd door J. Boer en G.A. van der Lit, beiden ambtenaar van de gemeente, als partijen gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder betoogt dat appellanten geen processueel belang hebben bij het beroep omdat de woning van [maat sub 2] niet behoort tot de geluidgevoelige bestemmingen die zijn betrokken in het geluidonderzoek en deze woning op 400 meter afstand van de dichtstbijzijnde zandwinactiviteit en op 900 meter van het zanddepot is gelegen.
    
        De Afdeling overweegt dat de motivering die verweerder ten grondslag heeft gelegd aan zijn stelling dat appellanten geen processueel belang hebben bij het beroep, erop neerkomt dat appellanten volgens verweerder door het bestreden besluit niet rechtstreeks in hun belangen worden getroffen, dat wil zeggen: niet als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt. De vraag of appellanten (processueel) belang hebben bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit staat echter los van de vraag of appellanten door dat besluit rechtstreeks in hun belangen worden getroffen. Reeds hierom is in hetgeen verweerder heeft betoogd geen grond gelegen voor het oordeel dat appellanten geen processueel belang hebben. Ook voor het overige is niet gebleken dat er ten aanzien van appellanten sprake is van een gemis aan processueel belang.
    
    2.2.    Appellanten kunnen zich er niet mee verenigen dat naar aanleiding van een aanvulling op de aanvraag het bestreden besluit is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit. Zij zijn van mening dat een nieuw ontwerpbesluit ter inzage had moeten worden gelegd.
    
    2.2.1.    De Afdeling stelt vast dat in voorschrift 3.1.6 van het ontwerpbesluit de daarin vermelde grenswaarden waren opgenomen voor het langtijdgemiddelde geluidniveau (LAr,LT) en het maximale geluidniveau (Lmax). Zowel appellanten als vergunninghoudster hebben hiertegen binnen de termijn, die liep tot en met 15 oktober 2003, bedenkingen ingebracht. Vergunninghoudster heeft in dat kader verzocht om de geluidgrenswaarden te baseren op de (ruimere) waarden van de geluidbelasting zoals deze zijn berekend en neergelegd in een bij de aanvraag overgelegd rapport van Peutz & Associés (hierna: Peutz) van 12 mei 2003, nr. 16379-2 (hierna: het geluidrapport). Naar aanleiding van een bespreking op 23 oktober 2003 tussen verweerder en vergunninghoudster heeft vergunninghoudster op 30 oktober 2003 een beschouwing van Peutz doen toekomen aan verweerder omtrent de mogelijkheden van een verdere reductie van de geluidbelasting. In deze brief wordt geconcludeerd dat een additionele geluidreductie ten opzichte van de berekende geluidbelasting zoals deze is weergegeven in het geluidrapport als niet realistisch moet worden beschouwd.
    
        De Afdeling stelt voorop dat deze brief niet is aan te merken als aanvulling op de aanvraag, aangezien hiermee in de aanvraag geen wijzigingen of toevoegingen worden aangebracht. Voorts overweegt de Afdeling dat het systeem van de Wet milieubeheer met zich brengt dat het bevoegd gezag na het nemen van het ontwerpbesluit, onder meer naar aanleiding van daartegen ingebrachte bedenkingen, nader onderzoek in zijn beoordeling kan betrekken en mede op grond daarvan tot een andersluidend oordeel kan komen.
    
        Naar aanleiding van de ingebrachte bedenkingen heeft verweerder de grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau verruimd. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, onder c, hebben degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht, het recht om daartegen beroep in te stellen.
    
        Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat er geen aanleiding bestond een nieuw ontwerpbesluit ter inzage te leggen.
    
    2.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.4.    Appellanten stellen dat strengere geluidvoorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden. Daartoe voeren zij aan dat de in het bestreden besluit neergelegde grenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau op sommige punten de berekende geluidbelasting afkomstig van de inrichting overschrijden en ver boven het vastgestelde referentieniveau liggen. Appellanten wijzen erop dat verweerder een overschrijding van het referentieniveau toelaatbaar stelt te hebben geacht, mede vanuit de overweging dat de zandwinactiviteiten niet langer dan zes maanden duren, terwijl het bestreden besluit een geldigheidsduur heeft van vier jaar (hoewel volgens appellanten een vergunning is aangevraagd voor de duur van twee jaar). Naar de mening van appellanten is voorts onvoldoende onderzoek gedaan naar geluidreducerende maatregelen en wordt niet voldaan aan het Alara-beginsel.
    
    2.4.1.    Ter voorkoming dan wel voldoende beperking van geluidhinder heeft verweerder de voorschriften 3.1.1 tot en met 3.1.8 aan de vergunning verbonden. Ingevolge voorschrift 3.1.6, voor zover hier van belang, mag het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximale geluidniveau (LAmax), veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige toestellen en installaties, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden, ter plaatse van de beoordelingspunten en gemeten op 1,5 meter hoogte, zowel in situatie 1 als 2, zoals omschreven in het geluidrapport, in de periode van 07.00 uur tot 19.00 uur, niet meer bedragen dan 50 dB(A) (LAr,LT), respectievelijk 60 dB(A) (LAmax). Blijkens het geluidrapport onderscheiden de situaties 1 en 2 zich van elkaar door de locatie waar de zandwinningsactiviteiten plaatsvinden.
    
    2.4.2.    Verweerder voert aan dat voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau de waarden van pagina 16 van het geluidrapport in voorschrift 3.1.6 hadden moeten worden opgenomen. Die waarden lopen, afhankelijk van de beoordelingspositie, uiteen van 40 dB(A) tot 50 dB(A). Verweerder betoogt onder meer dat hij geen strengere voorschriften aan de vergunning heeft verbonden omdat in de inrichting reeds wordt gewerkt met zandzuigers, kranen en wagens die in hun soort het minste geluid veroorzaken en dat de activiteiten uitsluitend plaatsvinden in de dagperiode. Verweerder heeft ook het tijdelijk karakter van de inrichting in aanmerking genomen, alsmede de omstandigheid dat geluidreductie bij de zandwinactiviteiten alleen nog kan worden bereikt door de aanleg van een aarden wal van vijf meter hoog, over een lengte van 600 meter, welke maatregel gezien de korte duur van die activiteiten niet realistisch is.
    
    2.4.3.    Voor de beoordeling van de geluidbelasting van de inrichting heeft verweerder ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van oktober 1998 (hierna: de Handreiking) gehanteerd.
    
        In de Handreiking is bepaald dat zolang er nog geen gemeentelijke nota industrielawaai is vastgesteld – zoals het geval is in de gemeente IJsselstein – bij het opstellen van de geluidvoorschriften gebruik moet worden gemaakt van de systematiek van richt- en grenswaarden zoals die in hoofdstuk 4 van de Handreiking zijn opgenomen.
    
        In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. De inrichting is gelegen in een landelijke omgeving. Voor een landelijke omgeving gelden als richtwaarden voor het equivalente geluidniveau 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor nieuwe inrichtingen beveelt de Handreiking aan om aan de richtwaarden te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden kan volgens de Handreiking toelaatbaar zijn op grond van een bestuurlijk afwegingsproces, waarbij het bestaande referentieniveau van het omgevingsgeluid een belangrijke rol speelt. De Handreiking beveelt aan om als maximum aan te houden de etmaalwaarde van 50 dB(A) op de gevel van de dichtstbijzijnde woningen of het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
    
    2.4.4.    De Afdeling is van oordeel dat nu verweerder kenbaar heeft gemaakt dat in voorschrift 3.1.6 voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau de waarden van pagina 16 van het geluidrapport hadden moeten worden opgenomen, die op een aantal posities lager liggen dan de thans in voorschrift 3.1.6 gestelde waarden, het bestreden besluit in zoverre in strijd is met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Het beroep is in zoverre gegrond.
    
        Wat de stelling betreft dat verweerder ook ten opzichte van de waarden zoals deze aldus komen te gelden nog strengere normen voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau aan de vergunning had moeten verbinden, overweegt de Afdeling als volgt. Blijkens de stukken bedraagt het referentieniveau van het omgevingsgeluid 37 dB(A). Voor een landelijke omgeving, zoals hier aan de orde, geldt voor het equivalente geluidniveau voor de dagperiode 40 dB(A) als richtwaarde. Verweerder heeft een overschrijding van de richtwaarde voor het equivalente geluidniveau tot een maximale waarde van 50 dB(A) toelaatbaar geacht. De Afdeling constateert in de eerste plaats dat het standpunt van verweerder dat in redelijkheid de aanleg van een aarden wal van vijf meter hoog over een lengte van 600 meter niet kan worden gevergd als geluidreducerende maatregel, niet door appellanten wordt bestreden. Met betrekking tot het betoog van appellanten dat een geluidreductie kan worden bewerkstelligd door het spreiden van de zandwinactiviteiten over een langere periode, stelt de Afdeling voorop dat blijkens het geluidrapport dat behoort bij de aanvraag, die deel uitmaakt van de vergunning en waarmee de inrichting ingevolge voorschrift 1.1.1 in overeenstemming moet zijn, de zandwinactiviteiten ongeveer 4 maanden bedragen. Een verlenging van deze periode zou zonder het verlaten van de grondslag van de aanvraag niet mogelijk zijn. Voorts is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich op basis van de door hem in aanmerking genomen omstandigheden in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat ter beperking van geluidhinder van de zandwinactiviteiten en het in werking zijn van het depot geen lagere geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau dan de waarden vermeld op pagina 16 van het akoestisch rapport nodig zijn. Voorts overweegt de Afdeling dat de vergunning blijkens de aanvraag is gevraagd voor de duur van maximaal vier jaar (maximaal twee jaar na aanvang ingebruikname depot), zodat het beroep in zoverre evenmin doel treft.
    
    2.5.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voorzover het voorschrift 3.1.6 betreft.
    
    2.6.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Utrecht van 11 november 2003, kenmerk 2003WEM004207i, voorzover het voorschrift 3.1.6 betreft;
    
    III.    draagt het college van gedeputeerde staten van Utrecht op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Utrecht in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 759,86, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Utrecht te worden betaald aan appellanten;
    
    V.    gelast dat de provincie Utrecht aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Kuipers
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2004
    
    271-441.