ECLI:NL:RVS:2020:2689, Raad van State, 11-11-2020, 202002667/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2018 heeft de burgemeester van Velsen de aanvraag van [appellante] voor een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld. [appellante] is eigenaresse van [bedrijf] in IJmuiden. Zij heeft in haar aanvraag vermeld dat zij vijftien waterpijpen in het café in gebruik wil nemen. De burgemeester heeft aan [appellante] een exploitatievergunning verleend met het voorschrift dat in het café maximaal tien waterpijpen in gebruik zijn en maximaal tien reservewaterpijpen in een andere ruimte - niet zijnde het horecagedeelte - aanwezig zijn. [appellante] betoogt dat er voor de beperking van het aantal waterpijpen geen rechtsgrond is. De burgemeester heeft verder volgens [appellante] niet deugdelijk gemotiveerd waarom de beperking van het aantal waterpijpen noodzakelijk is.

202002667/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante] handelend onder de naam [bedrijf], wonend te IJmuiden, gemeente Velsen,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 19 maart 2020 in zaak nr. 19/2321 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de burgemeester van Velsen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 november 2018 heeft de burgemeester de aanvraag van [appellante] voor een exploitatievergunning buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 24 mei 2019 heeft de burgemeester het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de exploitatievergunning verleend.
    Bij uitspraak van 19 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. G.L.M. Teeuwen, advocaat te Amsterdam, en R. Chaabouch, en de burgemeester, vertegenwoordigd door I. van der Worp en R. de Bie, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante] is eigenaresse van [bedrijf] in IJmuiden. Zij heeft in haar aanvraag vermeld dat zij vijftien waterpijpen in het café in gebruik wil nemen. De burgemeester heeft aan [appellante] een exploitatievergunning verleend met het voorschrift dat in het café maximaal tien waterpijpen in gebruik zijn en maximaal tien reservewaterpijpen in een andere ruimte - niet zijnde het horecagedeelte - aanwezig zijn.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester in het besluit van 24 mei 2019 de beperking van het aantal waterpijpen niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Zij heeft dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht gepasseerd, omdat de burgemeester dit gebrek in het verweerschrift heeft hersteld en niet aannemelijk is dat [appellante] daardoor is benadeeld.  
    Hoger beroep
    3.     [appellante] betoogt dat er voor de beperking van het aantal waterpijpen geen rechtsgrond is.
        De burgemeester heeft verder volgens [appellante] niet deugdelijk gemotiveerd waarom de beperking van het aantal waterpijpen noodzakelijk is. Uit een advies van de brandweer Kennemerland en een QuickScan brandveiligheid bouwwerk van Veiligheid Specialisten B.V. blijkt dat beperking van het aantal waterpijpen respectievelijk niet mogelijk en niet noodzakelijk is. Er zijn voldoende en adequate koolstofmonoxidemelders geïnstalleerd evenals een luchtbehandelingsinstallatie met voldoende capaciteit. Omwonenden hebben nog nooit geklaagd, aldus [appellante].
    Beoordeling van het hoger beroep
    Rechtsgrond beperking aantal waterpijpen
    4.     Het is op grond van artikel 2:15, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Velsen 2019 (hierna: de APV) verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder exploitatievergunning.
        De burgemeester kan op grond van artikel 1:7 van de APV de exploitatievergunning weigeren in het belang van de openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu. Op grond van artikel 2:15, vijfde lid, van de APV kan hij de vergunning ook weigeren indien naar zijn oordeel de woon- en leefsituatie in de omgeving van de openbare inrichting of de openbare orde op ontoelaatbare wijze nadelig wordt beïnvloed. Daarbij dient hij rekening te houden met het karakter van de straat en de wijk waarin de openbare inrichting is gelegen, de aard van het horecabedrijf en de spanning waaraan het woonmilieu ter plaatse reeds blootstaat of bloot zal komen te staan door de exploitatie.
        Tot slot kan de burgemeester op grond van artikel 1:3 van de APV voorschriften aan een exploitatievergunning verbinden, die slechts mogen strekken tot bescherming van de belangen in verband waarmee de exploitatievergunning is vereist.
        Anders dan [appellante] betoogt, is er voor de burgemeester dus een rechtsgrond om het aantal waterpijpen te beperken omdat de APV aan hem de mogelijkheid biedt voorschriften aan de exploitatievergunning te verbinden.
    Motivering van de beperking van het aantal waterpijpen
    5.    Het café van [appellante] is het eerste horecabedrijf in de gemeente Velsen dat waterpijpen is gaan aanbieden. Ten tijde van de aanvraag van de exploitatievergunning door [appellante] had de gemeente Velsen nog geen beleidsregels voor het gebruik van waterpijpen in horecagelegenheden. De burgemeester heeft ter motivering van de beperking van het aantal waterpijpen daarom aansluiting gezocht bij, onder andere, het beleid van de gemeenten Purmerend en Zaanstad, die een restrictief beleid voeren. Deze gemeenten beperken het aantal waterpijpen per horecagelegenheid kleiner dan 200 m2, zoals die van [appellante], tot tien vanwege het brandgevaar, de risico’s voor de volksgezondheid en de overlast die waterpijpcafés met zich kunnen brengen. De beleidsregels van deze gemeenten zijn gebaseerd op wetenschappelijke onderzoeken en onderzoeken van het RIVM en de politie. De Afdeling acht het niet onredelijk dat de burgemeester, bij gebreke van eigen beleidsregels, aansluiting heeft gezocht bij de beleidsregels van de gemeenten Purmerend en Zaanstad.
        In wat [appellante] heeft aangevoerd bestaat geen aanleiding te oordelen dat de burgemeester niet in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij deze beleidsregels. Dat [appellante] koolmonoxidemelders en een luchtbehandelingsinstallatie voor de afvoer van de waterpijpdampen heeft geïnstalleerd, doet er niet aan af dat het gebruik van waterpijpen gezondheidsrisico’s voor de gebruikers en medewerkers van het café met zich brengt. Met dat belang mag de burgmeester op grond van artikel 1:7 van de APV bij het verlenen van een exploitatievergunning rekening houden. Dat er tot op heden geen meldingen van overlast en incidenten in en bij het café bekend zijn, neemt niet weg dat de burgemeester zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het risico daarop groter wordt naarmate er in het café een groter waterpijpaanbod is. De burgemeester heeft daarbij in redelijkheid kunnen betrekken dat, zoals in de beleidsregels van de gemeenten Purmerend en Zaanstad gemotiveerd uiteengezet is, waterpijpcafés een aantrekkende werking kunnen hebben op criminele activiteiten en overlast kunnen veroorzaken. Verder ziet Veiligheid Specialisten B.V. in haar Quickscan brandveiligheid bouwwerken gelet op de door [appellante] genomen brandveiligheidsmaatregelen weliswaar geen noodzaak tot het beperken van het aantal waterpijpen, maar dat doet niet af aan de juistheid van de stelling van de burgemeester dat de waterpijpen een risico voor brandgevaar vormen. De waterpijpen waarin de brandende kooltjes worden gebruikt, zijn smal en hoog, waardoor het risico op omvallen niet is uit te sluiten. Dit risico wordt groter naarmate er meer waterpijpen in gebruik zijn in het café. Veiligheid Specialisten B.V. adviseert bovendien om tijdens het gebruik van de waterpijpen voldoende controle te laten plaatsvinden door personen die weten hoe te handelen bij een calamiteit. Daaruit blijkt dat er ondanks de door [appellante] genomen brandveiligheidsmaatregelen een brandgevaar bestaat. De brandweer heeft in haar advies van 12 augustus 2019 over de gebruiksmelding weliswaar opgemerkt dat het niet mogelijk is om het aantal waterpijpen te beperken, maar dat gaat over voorschriften voor de brandveiligheid van het gebouw op grond van het Bouwbesluit 2012. De bevoegdheid van de burgemeester om voorschriften aan een exploitatievergunning te verbinden is echter gebaseerd op artikel 1:3, gelezen in samenhang met artikel 2:15, vijfde lid, van de APV. Deze wordt niet beperkt door dit advies van de brandweer.
    6.    Dat de burgemeester per 17 februari 2020 alsnog een vaste gedragslijn heeft vastgelegd in de Beleidsregels gebruik waterpijpen in horeca Velsen 2020, doet geen afbreuk aan de deugdelijkheid van de motivering van de beperking van het aantal waterpijpen. Bovendien is de beperking van het aantal waterpijpen in het café van [appellante] in overeenstemming met deze beleidsregels. De mondelinge adviezen van de brandweer, GGD en Omgevingsdienst doen evenmin afbreuk aan die motivering. Uit het besluit op bezwaar van 24 mei 2019 blijkt dat er uit die adviezen slechts in het algemeen geen bezwaar is gebleken tegen het aanbieden van waterpijpen. In de adviezen is niet concreet ingegaan op de vraag welk aantal waterpijpen aanvaardbaar is. Dat er ook gemeenten zijn die geen beleidsregel hebben waarin het aantal waterpijpen per horecagelegenheid wordt beperkt, neemt, anders dan [appellante] betoogt, tot slot niet weg dat de burgemeester een andere keuze heeft mogen maken.   
        Reeds op grond van wat onder 5 en 6 is overwogen heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de burgemeester deugdelijk heeft gemotiveerd waarom hij het aantal waterpijpen heeft beperkt.
        Het betoog faalt.
    Slotsom
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 11 november 2020
    280-960.