ECLI:NL:RBROT:2025:8414, Rechtbank Rotterdam, 15-07-2025, ROT 23/6781
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boetes opgelegd aan schapenhouder voor niet aangeven van kadavers, zieke dieren niet op passende wijze verzorgen en geen zorg dragen voor voldoende voer en water. De overtredingen worden niet betwist. Vanwege geringe financiële draagkracht en vanwege overschrijding van de redelijke termijn worden de boetes gematigd.

Rechtbank Rotterdam	
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 23/6781
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2025 in de zaak tussen
    
  
  
    
      [eiser], uit [plaats], eiser,
    (gemachtigde: mr. C. Karlas),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder, 
      (gemachtigde: mr. A.F.D. Weken).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [de stichting], te [plaats], de stichting,
      (gemachtigde: mr. C.M. van de Ven).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een boete van  € 7.000,- die verweerder hem met het besluit van 12 mei 2023 heeft opgelegd voor overtredingen van de Wet dieren.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 12 september 2023 op het bezwaar van eiser heeft verweerder de boete gehandhaafd. 
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De stichting heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 25 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, de gemachtigde van verweerder en de gemachtigde van de stichting, bijgestaan door [naam].
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    2. Verweerder heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen dat op 28 februari 2023 is opgemaakt door twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). De toezichthouders schrijven in het rapport dat zij naar aanleiding van een melding op 17 december 2022 een inspectie hebben uitgevoerd op een perceel aan de [adres]. Zij troffen daar een dierenambulance en medewerkers van de stichting aan. Een van de medewerksters was op het perceel geweest en had naar aanleiding van wat zij daarbij zag de politie en een dierenarts gebeld. Vervolgens hebben de toezichthouders het perceel betreden en in het rapport staat dat zij toen meerdere kadavers van schapen zagen liggen, waaronder vijf kadavers die volgens de toezichthouders al meer dan drie dagen op het perceel lagen. Daarna hebben de toezichthouders het koppel van ongeveer 55 schapen bekeken en volgens de toezichthouders zagen de dieren er zeer slecht uit. Zij zagen meerdere schapen die kreupel liepen, erg mager waren en/of waarbij de vacht was losgelaten. Ook had een deel van het koppel volgens de toezichthouders last van schurft. Verder schrijven de toezichthouders in het rapport dat alle sloten rondom het perceel bevroren waren en er ook geen andere wijze was waarop de schapen aan hun behoefte aan water konden voldoen. Ook zagen de toezichthouders nergens op het perceel aanwijzingen dat de schapen werden bijgevoerd. Vervolgens hebben de toezichthouders een toezichthoudend dierenarts van de NVWA gevraagd naar het perceel te komen om de schapen te beoordelen. Deze dierenarts is direct ter plaatse gekomen en heeft haar bevindingen in een veterinaire verklaring neergelegd, die bij het rapport is gevoegd. Ook in die verklaring is beschreven dat er meerdere kadavers op het perceel lagen die al meerdere dagen oud moesten zijn geweest, dat schapen kreupel liepen en dat bij de meeste schapen de wol ruig was of los hing. Volgens de toezichthoudend dierenarts waren alle schapen sterk vermagerd tot zwaar ondervoed en moet dit binnen enkele weken zijn ontstaan, en leden de schapen ook aan schurft, wat gezien de grote kale plekken in de vacht ook al enkele weken het geval moet zijn geweest. De kreupelheid is volgens de dierenarts veroorzaakt door het verwaarlozen van de klauwverzorging en het niet tijdig bekappen van de klauwen en behandelen van ontstekingen. Verder staat in de veterinaire verklaring dat het gras op het perceel vrij kort was en bevroren en ook de sloten al meerdere dagen bevroren waren, terwijl de schapen niet werden bijgevoerd en er ook geen extra drinkwatervoorzieningen waren geplaatst. Volgens de toezichthoudend dierenarts heeft eiser de schapen de nodige verzorging (water, voer, huisvesting en medische zorg) onthouden en was sprake van vermijdbaar lijden. Behalve de veterinaire verklaring zijn bij het rapport van bevindingen ook andere stukken gevoegd, zoals foto’s van de kadavers en de schapen, een proces-verbaal van de politie die ook ter plekke is geweest en een visiteformulier van de door de dierenambulance ingeschakelde dierenarts.    
    
    3. Op grond van het rapport van bevindingen heeft verweerder vastgesteld dat eiser vier beboetbare feiten heeft gepleegd.
    
    
      3.1.
      
        Beboetbaar feit 1: “De houder van aangewezen dierlijke bijproducten, zijnde kadavers van schapen, gaf dit materiaal niet aan bij, hield het niet ter beschikking van en stond het niet af aan de ondernemer binnen wiens werkgebied het materiaal zich bevindt. Kadavers (categorie 1 en 2 materiaal) werden bewust aan de voorgeschreven aangifte en overdracht, met het oog op verwerking, onttrokken.”
        Volgens verweerder heeft eiser hiermee een overtreding begaan van artikel 3.4, eerste lid, van de Wet dieren.
      
      
    
    
      3.2.
      
        Beboetbaar feit 2: “Degene die een dier houdt, zorgde er niet voor dat een dier, dat ziek of gewond leek, onmiddellijk op passende wijze werd verzorgd. Wanneer deze zorg geen verbetering in de toestand van het dier brengt, werd niet zo spoedig mogelijk een dierenarts geraadpleegd.”
        Volgens verweerder heeft eiser hiermee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 1.7, aanhef en onder c, en artikel 2.4, vijfde lid, van het Besluit houders van dieren.
      
      
    
    
      3.3.
      
        Beboetbaar feit 3: “Degene die een dier houdt, draagt er geen zorg voor dat het dier een toereikende hoeveelheid gezond en voor de soort en leeftijd geschikt voer krijgt toegediend, op een wijze die past bij het ontwikkelingsstadium van het dier.”
        Volgens verweerder heeft eiser hiermee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 1.7, aanhef en onder e, van het Besluit houders van dieren.
      
      
    
    
      3.4.
      
        Beboetbaar feit 4: “De houder van dieren zorgde er niet voor dat de dieren toegang hebben tot een toereikende hoeveelheid water van passende kwaliteit, of op andere wijze aan zijn behoefte van water kan voldoen.”
        Volgens verweerder heeft eiser hiermee een overtreding begaan van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 1.7, aanhef en onder f, van het Besluit houders van dieren.
      
      
    
    
      3.5.
      
        Verweerder heeft voor deze feiten een boete opgelegd van in totaal € 7.000,-. Dit is de som van de standaardboetebedragen die op grond van de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren gelden voor elk van de vier feiten, namelijk € 2.500,- voor feit 1 en € 1.500,- voor de feiten 2, 3 en 4.
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder eiser terecht de boete heeft opgelegd. De rechtbank doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is omdat de boete moet worden gematigd. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel is gekomen en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    6. Eiser voert aan dat de boete van € 7.000,- onevenredig hoog is. Eiser heeft een geringe financiële draagkracht en wordt onevenredig getroffen door de hoge boete. Daarom moet de boete worden gematigd. Bovendien is de boete te hoog omdat sprake is van samenhang tussen de overtredingen die tevens in datum en tijd dicht bij elkaar gelegen zijn, aldus eiser. 
    
    
      6.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van zodanige samenhang tussen de overtredingen dat daarom een lagere boete had moeten worden opgelegd. De overtredingen staan los van elkaar en de overtreden voorschriften dienen verschillende doelen. Wel vindt verweerder het aannemelijk dat eiser een geringe financiële draagkracht heeft en verweerder verzoekt de rechtbank daarom om de boete te matigen met 50 %. Omdat eiser in bezwaar niets over deze bijzondere omstandigheid naar voren heeft gebracht, moet het verzoek om toekenning van de proceskosten in bezwaar worden afgewezen, aldus verweerder. 
      
    
    
      6.2.
      De stichting vindt dat sprake is van overtredingen met zeer ernstige risico’s en gevolgen, zoals bedoeld in artikel 2.3, aanhef en onder b, van het Besluit handhaving en overige zaken Wet dieren, en wijst erop dat eiser al eerder soortgelijke overtredingen heeft begaan. Verweerder had hierin aanleiding moeten zien om de standaardboetebedragen te verdubbelen, aldus de stichting.
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank stelt vast dat eiser niet betwist dat hij de vier beboetbare feiten heeft begaan. Verweerder was dus bevoegd eiser daarvoor boetes op te leggen. Over de hoogte van de boetes overweegt de rechtbank dat de wetgever reeds een afweging heeft gemaakt welke boete bij een bepaalde overtreding evenredig is. De met de relevante regelgeving gediende doelen, bescherming van het dierenwelzijn, de diergezondheid en het milieu, staan voorop. In de Bijlage bij de Regeling handhaving en overige zaken Wet dieren is de standaardboete voor feit 1 vastgesteld op € 2.500,- en de standaardboete voor de feiten 2, 3 en 4 vastgesteld op € 1.500,-. De rechtbank vindt deze bedragen voor dit soort overtredingen in het algemeen evenredig. Voorts stelt verweerder terecht dat geen sprake is van zodanige samenhang tussen de overtredingen dat dit reden vormt voor matiging. Het gaat hier om verschillende gedragingen: niet aangeven van kadavers, niet op passende wijze verzorgen van dieren, niet zorgen voor toereikend voer en niet zorgen voor voldoende water voor de dieren. Het gaat niet om voortgezette handelingen of hetzelfde feitencomplex en deze overtredingen kunnen afzonderlijk worden begaan. Verder heeft verweerder bij het opleggen van de boete reeds de ernst van de overtredingen meegewogen. Uit het bestreden besluit volgt dat verweerder beboetbaar feit 1 (het niet aangeven van kadavers) conform het toepasselijk specifiek interventiebeleid aanmerkt als klasse B, zijnde een overtreding met (risico op) een ernstig gevaar voor de volks- of diergezondheid of het milieu. De beboetbare feiten 2, 3 en 4 heeft verweerder op basis van het toepasselijk specifiek interventiebeleid aangemerkt als zwaar (klasse B) omdat ze in dit geval meer structureel van aard zijn, waarbij sprake is van (risico op) een ernstige aantasting van dierenwelzijn. Verweerder heeft de risico’s of gevolgen van de overtredingen voor het dierenwelzijn of milieu evenwel niet als zodanig ernstig ingeschat dat de boetes om die reden hadden moeten worden verdubbeld. De rechtbank volgt verweerder hierin en vindt oplegging van de vier standaardboetebedragen van in totaal € 7.000,- passend bij de aard en ernst van de overtredingen. 
      
    
    
      7.2.
      Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht legt verweerder een lagere boete dan het wettelijk standaardboetebedrag op als de overtreder aannemelijk maakt dat de wettelijk vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. In dat kader heeft eiser in beroep gesteld dat de totale boete te hoog is vanwege zijn geringe financiële draagkracht. Verweerder heeft dit aannemelijk geacht en de rechtbank gevraagd de boete te halveren. Dit zal de rechtbank doen. Het beroep is daarom gegrond en de boete wordt vastgesteld op € 3.500,-. De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen aanleiding voor verdere matiging vanwege bijzondere omstandigheden.  
      
      
        8.	Eiser heeft ter zitting aangevoerd dat de redelijke termijn in de zin van artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden is geschonden.
      
      
    
    
      8.1.
      Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan eiser de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen; dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. Voorts geldt dat de boete wordt verminderd met 5 % per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden.
      
    
    
      8.2.
      
        In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 12 mei 2023. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim twee maanden overschreden. De rechtbank ziet in deze overschrijding aanleiding om de hiervoor vastgestelde boete van € 3.500,- verder te matigen met 5 % tot een bedrag van € 3.325,-.
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Uit al het voorgaande volgt dus dat verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiser de beboetbare feiten heeft gepleegd, maar dat het boetebedrag wordt verlaagd vanwege de geringe financiële draagkracht van eiser en vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Omdat de rechtbank het boetebedrag verlaagt, wordt het bestreden besluit in zoverre vernietigd en het primaire besluit in zoverre herroepen. Het beroep is dus gegrond. 
    
    10. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding van een deel van zijn proceskosten. De rechtbank stelt vast dat eiser eerst in beroep heeft gesteld dat de boete moet worden gematigd omdat hij een geringe financiële draagkracht heeft. In bezwaar heeft eiser geen beroep gedaan op deze bijzondere omstandigheid, zoals eiser ook erkent. Niet valt in te zien waarom eiser naast zijn bezwaargronden gericht tegen de rechtmatigheid van het boetebesluit, niet subsidiair ook een beroep op matiging van de boete had kunnen doen. Nu hij dit niet heeft gedaan, heeft verweerder het boetebesluit in bezwaar terecht gehandhaafd en is dus geen sprake van herroeping van het boetebesluit vanwege een aan verweerder te wijten onrechtmatigheid. Evenmin is sprake van een gegrond bezwaar vanwege eisers beroep op het una via beginsel, zoals eiser meent. Het Openbaar Ministerie heeft immers besloten de strafzaak tegen eiser te laten vallen, terwijl het boetebesluit door verweerder in bezwaar is gehandhaafd. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiser in bezwaar. Wel moet verweerder de proceskosten van eiser in beroep vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.814,- (1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1). Verweerder hoeft het griffierecht niet aan eiser te vergoeden, nu eiser vanwege betalingsonmacht in dit beroep is vrijgesteld van betaling van griffierecht. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 12 september 2023, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit, voor zover dat ziet op de hoogte van de boete;
      
      
        stelt de boete vast op € 3.325,-;
      
      
        veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten van eiser.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.L. van der Duijn Schouten, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2025.
    
    
    
      
        de rechter is verhinderd  
      
      
        deze uitspraak te tekenen 
      
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Als partijen het niet eens zijn met deze uitspraak, kunnen zij een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin zij uitleggen waarom zij het niet eens zijn met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kunnen zij de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kunnen zij de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
    
  
  
     Gelet op artikel 8.7 van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 8.6, en artikel 2.2, tiende lid, en artikel 3.4, eerste lid, van de Wet dieren
  
  
     Specifiek interventiebeleid dierlijke bijproducten, IB02-SPEC33, versie 3
  
  
     Specifiek interventiebeleid dierenwelzijn, IB02-SPEC02, versie 6
  
  
     zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32