ECLI:NL:HR:2006:AV3053, Hoge Raad, 03-03-2006, 40340
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2006-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Verontreinigingsheffing. Onredelijke en willekeurige heffing. Verzuimboete opgelegd i.p.v. verhoging.

Nr. 40.340
      3 maart 2006
      RW
    
    
    gewezen op het beroep in cassatie van het College van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 7 maart 2003, nr. P00/03188, betreffende na te melden aan X B.V. te Z opgelegde aanslagen in de verontreinigingsheffing.
    
    1. Aanslagen, bezwaren en geding voor het Hof
    
    
      Aan belanghebbende zijn voor de jaren 1996, 1997 en 1998 aanslagen in de verontreinigingsheffing opgelegd ten bedrage van respectievelijk ƒ 64.614, ƒ 50.200 en ƒ 42.000, welke aanslagen, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de heffingsambtenaar van het Hoogheemraadschap zijn gehandhaafd. 
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
      Het Hof heeft de beroepen gegrond verklaard en de aanslagen verminderd tot bedragen van respectievelijk ƒ 4851,39, ƒ 5211,80 en ƒ 6083,50. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht. 
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Het College van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier (hierna: het College) heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      Het College heeft een conclusie van repliek ingediend.
      Belanghebbende heeft een conclusie van dupliek ingediend.
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. 
    
    3.1.1. De hiervoor onder 1 vermelde aanslagen zijn gebaseerd op de Heffingsverordeningen Kwaliteitsbeheer 1996, 1997 en 1998 van het hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier (hierna: de Verordeningen). De Verordeningen voorzien in de mogelijkheid om de verontreinigingsheffing te baseren op de door meting en bemonstering verkregen gegevens omtrent de vervuilingswaarde, en anders in een heffing naar een vervuilingswaarde die is berekend met toepassing van de in een bijlage bij de Verordeningen opgenomen tabel van afvalwatercoëfficiënten. Die tabel bevat onder meer de volgende posten: 
    
    
      1		2		3		4
      Nr.		Bedrijf	Eenheid, waarop de in kolom 4 vermelde 	Afvalwater-
      			afvalwatercoëfficiënt betrekking heeft	coëfficiënt
    
    
    
      (...)
      35.*		A. Vleeswarenbedrijven	(produktie van bijv. fricandel, hamburger, kroket, loempia, 					bami, soepen, sauzen, salades, kant-en-klaar maaltijden
    
    
    (...)		B. Snackbedrijven
    
    (...)				1.000 kg gefabriceerd 							produkt, inclusief 							toevoegingen zoals sauzen, 							opgiet, etc.		      0,45
    
    (...)
    
    							
    (...)
    
    
      44.	De niet in deze tabel vermelde bedrijven(...)
      	1 m3 gebruikt water				0,023
    
    
    
      3.1.2. De tabel is afgeleid van de tabel behorende bij de Wet verontreiniging oppervlaktewateren in verbinding met het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren van 5 november 1970, Stb. 536. Bij besluit van 28 december 1978, Stb. 681, houdende wijziging van het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren, werd aan tabelpost 35*, onderdeel B toegevoegd. De bij dat besluit van 28 december 1978 behorende toelichting houdt onder meer in: 
      "De tabel Afvalwatercoëfficiënten wordt regelmatig aangepast aan de ervaringen die daarmede bij de uitvoering zijn opgedaan. Zo is thans uit een onderzoek van de werkgroep van de Coördinatiecommissie Uitvoering Wet verontreiniging oppervlaktewateren (....) en de Stichting toegepast Onderzoek reiniging afvalwater (STORA) gebleken, dat een aantal coëfficiënten (...) wijziging moet ondergaan. (....) 
      Voorts is gebleken, dat de voorgestelde coëfficiënt voor snackbedrijven (voor wat betreft de vleeswarensnacks, vleesbevattende snacks en aan deze categorie snacks verwante producten zonder vlees) goed overeenkomt met de bestaande coëfficiënt voor &lt;&lt; overige vleeswaren &gt;&gt;. Op grond van enkele meetgegevens en de overeenkomst in bereidingswijze tussen snacks enerzijds en kant-en-klaarmaaltijden, soepen, sauzen, en salades anderzijds, zijn ook de fabrikanten van deze laatste producten onder de snackbedrijven gerangschikt. Voorts is gebleken dat het waterverbruik van deze branche niet bruikbaar is voor een afvalwatercoëfficient."
    
    
    3.1.3. Belanghebbende produceert uitsluitend sauzen. In de jaren 1996 tot en met 1998 heeft bij belanghebbende geen meting en bemonstering plaatsgevonden. De aan belanghebbende over die jaren opgelegde aanslagen in de verontreinigingsheffing zijn daarom berekend op basis van de vorengenoemde tabel. Belanghebbende is daarbij ingedeeld in de tabelpost 35*B. 
    
    3.1.4. Belanghebbende heeft medio 1999 een extra reinigingsfase van het afvalwater ingelast tussen de vetafscheider en de uitstroom naar het gemeentelijke riool. 
    
    3.1.5. In de periode 8 tot en met 15 november 1999 heeft bij belanghebbende een meting en bemonstering plaatsgevonden. De daarbij verkregen gegevens hebben geleid tot voorlopige aanslagen in de verontreinigingsheffing over de jaren 1999 en 2000 berekend naar respectievelijk 60 en 72 vervuilingseenheden. Toepassing van tabelpost 35*B zou hebben geleid tot aanslagen berekend naar respectievelijk 1800 en 2257 vervuilingseenheden. 
    
    3.2. Voor het Hof heeft belanghebbende betoogd dat zij voor de jaren 1996, 1997 en 1998 ten onrechte is ingedeeld in tabelpost 35*B. 
    
    
      3.2.1. Als bijlage bij een brief aan het Hof van 7 november 2000 heeft belanghebbende een kopie in het geding gebracht van het in 1977 uitgebrachte eindrapport van de subgroep "Kleine Kokswaren" van de Werkgroep Afvalwatercoëfficiënten van de Stichting Toegepast Onderzoek Reiniging Afvalwater. In de brief van 7 november 2000 wordt omtrent dat rapport opgemerkt: 
      "Het secretariaat van de Coördinatiecommissie Uitvoering Wet Verontreiniging Oppervlaktewateren (...) is gevestigd bij het RIZA (Rijks Instituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling). De heer T. de Ruiter van het RIZA heeft als (enige) achtergrondinformatie over het ontstaan van de rubriek 35*B van de Tabel een rapport uit 1977 van de werkgroep afvalwatercoëfficiënten (subgroep "Kleine Kokswaren") van de Stichting Toegepast Onderzoek Reiniging Afvalwater (S.T.O.R.A.) in de archieven kunnen vinden."
    
    
    3.2.2. Voor het Hof heeft belanghebbende uiteengezet hoe zij haar sauzen produceert. Voorts heeft belanghebbende aan het Hof overgelegd een stuk met de aanhef: "Vergelijking X B.V. met snackbedrijven" waarin een vergelijking wordt gemaakt tussen de bereiding van een van haar producten - fritessaus - en de bereiding van saté met saus door een snackbedrijf. 
    
    3.3. Het Hof heeft vooropgesteld dat de algemene strekking van de tabel afvalwatercoëfficiënten, als uitzondering op de in de Verordeningen geformuleerde hoofdregel, is het bij wijze van forfait onderwerpen van een zo groot mogelijk aantal gevallen aan een praktisch uit te voeren regeling. Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat tabelpost 35*B "snackbedrijven" met de daarbij behorende afvalwatercoëfficiënt is opgesteld aan de hand van het resultaat van het onderzoek dat is verricht door een subgroep "Kleine Kokswaren". Uit de omstandigheid dat in het eindrapport van die subgroep en het daarbij gevoegde meetrapport sausproductie als zodanig niet wordt genoemd en uit die rapporten niet naar voren komt dat sausproductie als zodanig is bemeten en bemonsterd, heeft het Hof geconcludeerd dat er wat betreft de productie van sauzen als zodanig geen meetgegevens voorhanden zijn. Voorts heeft het Hof geoordeeld dat belanghebbende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen overeenkomst in bereidingswijze is tussen snackbedrijven en de productie van sauzen. Op grond van die conclusie en dat oordeel heeft het Hof vervolgens geoordeeld dat, voorzover onder de opsomming van tabelpost 35*B is bedoeld tevens te begrijpen de producenten van enkel sauzen, de definitie van snackbedrijf en de vaststelling van de afvalwatercoëfficient voor producenten van sauzen als zodanig niet op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en voor belanghebbende leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. De hiervoor onder 3.1.5 vermelde verschillen tussen de in 1999 na meting en bemonstering geconstateerde vervuilingswaarde en de met toepassing van de tabelpost 35*B berekende vervuilingswaarde bevestigen naar het oordeel van het Hof dat toepassing van tabelpost 35*B voor belanghebbende leidt tot onredelijke en willekeurige heffing. Op grond van een en ander heeft het Hof geoordeeld dat tabelpost 35*B niet op belanghebbende van toepassing is en dat belanghebbende valt onder de in tabelpost 44 samengebrachte restcategorie van bedrijven. Deze oordelen worden in het primaire onderdeel van het eerste middel bestreden.
    
    
      3.4. Naar in het hiervoor onder 3.1.2 weergegeven gedeelte van de Nota van toelichting is vermeld, berustte de in 1978 genomen beslissing om fabrikanten van kant-en-klaarmaaltijden, soepen, sauzen en salades te rangschikken onder de in tabelpost 35*B bedoelde categorie "snackbedrijven" op enkele meetgegevens en op de overeenkomst in bereidingswijze tussen snacks enerzijds en die genoemde producten anderzijds. De omstandigheid dat na meer dan twintig jaren kennelijk geen archiefstukken meer voorhanden zijn waaruit kan worden afgeleid op welke meetgegevens de Besluitgever die rangschikking heeft gebaseerd of waarom de Besluitgever van mening was dat de bereidingswijzen van die producten overeenkwamen, rechtvaardigt niet het oordeel dat de beslissing niet op een zorgvuldige wijze is genomen. De door belanghebbende aan het Hof verstrekte gegevens over de wijze waarop zij haar producten bereidt en de wijze waarop een snackbedrijf één snack - saté met saus - zou bereiden, vormen een onvoldoende basis voor een oordeel over het bereiden van sauzen en snacks in het algemeen. Uit die gegevens kan derhalve niet worden afgeleid dat de rangschikking van producenten van sauzen onder de in tabelpost 35*B bedoelde 'snackbedrijven' berust op willekeur. 
      De in 1999 bij belanghebbende na meting en bemonstering verkregen gegevens over de vervuilingswaarde van de productie van belanghebbende in dat jaar zijn opgenomen nadat belanghebbende in dat jaar een maatregel had getroffen tot verbetering van de reiniging van haar afvalwater. Reeds om die reden kan uit die gegevens niet worden afgeleid dat de toepassing van de tabelpost 35*B voor de jaren 1996 tot en met 1998 ten aanzien van haar een onredelijke en willekeurige belastingheffing tot gevolg zou hebben. Het primaire onderdeel van het eerste middel slaagt derhalve. 
    
    
    3.5. Het tweede middel richt zich tegen 's Hofs oordeel dat het verhogen van de in de aanslag over 1998 begrepen belasting wegens de te late indiening van het aangiftebiljet met ingang van 1998 niet meer mogelijk is. Dat oordeel is juist. Het tweede middel faalt derhalve.
    
    3.6. Gelet op hetgeen hiervoor in 3.4 is overwogen, kan 's Hofs uitspraak niet in stand blijven. Het subsidiaire onderdeel van het eerste middel behoeft geen behandeling. De Hoge Raad kan de zaak afdoen. 
    
    4. Proceskosten
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    5. Beslissing
    
    
      De Hoge Raad:
      verklaart het beroep in cassatie gegrond, 
      vernietigt de uitspraak van het Hof, behoudens de beslissingen omtrent het griffierecht en de proceskosten,
      vernietigt de uitspraak van de Inspecteur voorzover die de aanslag over het jaar 1998 betreft,
      vermindert deze aanslag tot een bedrag van ƒ 41.000 (€ 18.604), en
      verklaart het tegen de uitspraak van de Inspecteur ingestelde beroep ongegrond voorzover die uitspraak betrekking heeft op de aanslagen over de jaren 1996 en 1997.
    
    
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president A.E.M. van der Putt-Lauwers, als voorzitter, en de raadsheren D.G. van Vliet, P. Lourens, C.B. Bavinck en J.W. van den Berge, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 3 maart 2006.