ECLI:NL:RVS:2010:BN4268, Raad van State, 18-08-2010, 201000640/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-08-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 november 2008 heeft het college afwijzend beslist op een door [appellant] ingediend verzoek om openbaarmaking van een in oktober 2004 uitgebracht advies van de landsadvocaat inzake de toelating van [appellant] als lid van het algemeen bestuur van het hoogheemraadschap.

201000640/1/H3.
      Datum uitspraak: 18 augustus 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 9 december 2009 in zaak nr. 09/4365 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het hoogheemraadschap van Rijnland.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 november 2008 heeft het college afwijzend beslist op een door [appellant] ingediend verzoek om openbaarmaking van een in oktober 2004 uitgebracht advies van de landsadvocaat inzake de toelating van [appellant] als lid van het algemeen bestuur van het hoogheemraadschap.
    
    Bij besluit van 19 mei 2009 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 9 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 19 januari 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 10 februari 2010 heeft [appellant] toestemming verleend, als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    Bij brief van 22 februari 2010 heeft het college een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 1 juli 2010 heeft [appellant] nadere stukken ingediend.
    
    Buiten bezwaar van het college heeft [appellant] ter zitting nog een stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 juli 2010, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Dijkgraaf, advocaat te Den Haag, en A.J.M. Zonneveld, werkzaam bij het hoogheemraadschap, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder bestuurlijke aangelegenheid verstaan: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan.
    
    Ingevolge die aanhef en onder f wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder persoonlijke beleidsopvatting verstaan: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten.
    
    Ingevolge artikel 3, eerste lid, kan een ieder een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.
    
    Ingevolge het vijfde lid wordt een verzoek om informatie ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.
    
    Ingevolge artikel 11, eerste lid, wordt in geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.
    
    Ingevolge het tweede lid, eerste volzin, kan over persoonlijke beleidsopvattingen met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm.
    
    2.2. Bij het in bezwaar gehandhaafde besluit van 2 november 2008 heeft het college openbaarmaking van het advies van de landsadvocaat op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob geweigerd, omdat het ten behoeve van intern beraad is opgesteld en persoonlijke beleidsopvattingen inhoudt.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank, door te overwegen dat het college openbaarmaking van het advies terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd, heeft miskend dat dit document geen persoonlijke beleidsopvattingen bevat. Hij voert daartoe aan dat de landsadvocaat bij een verzoek om advies niet wordt gevraagd om zijn persoonlijke mening te geven, doch om in zijn hoedanigheid van jurist juridische feiten uiteen te zetten. In dat verband wijst hij op de uitspraak van de Afdeling van 16 december 2009 in zaak nr. 200809388/1/H3. Daarnaast kan de landsadvocaat geen beleidsopvattingen hebben, aangezien hij geen maker of uitvoerder van beleid is. Voorts is er geen belang meer om het advies geheim te houden. De handelingen waarvoor het advies is gebruikt, hebben reeds in 2004 plaatsgevonden en het advies is niet relevant voor soortgelijke gevallen, nu de kiesregelgeving inmiddels is gewijzigd. Daartegenover staat dat het belang van de democratie gediend is met openbaarmaking van het advies, omdat het de toelating van een gekozen volksvertegenwoordiger betreft, aldus [appellant].
    
    2.3.1. Niet in geschil is dat het advies is opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ingevolge deze bepaling wordt in geval van een verzoek om informatie uit een ten behoeve van intern beraad opgesteld document geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 november 2004 in zaak nr. 200308272/1), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat artikel 11, eerste lid, ter bescherming van de vrije meningsvorming beoogt te verzekeren dat de bij de ontwikkeling van beleid van een bestuursorgaan betrokken personen in alle vrijheid en in een vertrouwelijke sfeer hun gedachten en opvattingen kunnen uiten zonder vrees voor gezichtsverlies. In dat kader genieten ook de opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken bescherming ingevolge deze bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Dat de landsadvocaat geen ambtenaar of bestuurder is, brengt derhalve niet met zich dat een door hem uitgebracht advies niet kan worden geacht persoonlijke beleidsopvattingen in te houden.
    
    Na met toestemming van [appellant] ingevolge artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis te hebben genomen van het advies, heeft de Afdeling vastgesteld dat daarin voorstellen worden gedaan voor een handelwijze van het algemeen bestuur van het hoogheemraadschap ten aanzien van de toelating van [appellant] als lid van dat bestuursorgaan, alsmede dat daarin inschattingen worden gegeven over de uitkomst van eventueel ter zake te voeren juridische procedures. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het advies aldus opvattingen, voorstellen, aanbevelingen dan wel conclusies over een bestuurlijke aangelegenheid bevat, welke ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wob als persoonlijke beleidsopvattingen dienen te worden aangemerkt. Voor zover in het advies feiten zijn opgenomen, is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat deze dermate nauw met de persoonlijke beleidsopvattingen zijn verweven, dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden.
    
    De door [appellant] aangehaalde uitspraak doet aan het voorgaande niet af. Die uitspraak betreft een verzoek om openbaarmaking van bij een gemeente berustende planschaderisicoanalyses. Deze analyses behelsden een door externe adviesbureaus opgestelde inschatting van de bij de realisering van bouwprojecten te verwachten schade. Zoals de Afdeling heeft overwogen, hielden de analyses geen persoonlijke beleidsopvattingen in, aangezien zij in hoofdzaak een beoordeling aan de hand van objectieve factoren bevatten. Wat het advies van de landsadvocaat betreft, dient in aanmerking te worden genomen dat de daarin vermelde regelgeving weliswaar een objectief gegeven vormt, doch dat verschillende opvattingen kunnen bestaan over de handelwijze die het algemeen bestuur in het licht van deze regels diende te verkiezen en over de argumenten die, mede met het oog op eventuele juridische procedures, daarvoor en daartegen konden worden aangevoerd. Het advies van de landsadvocaat heeft daarom, anders dan voormelde planschaderisicoanalyses, geen overwegend objectief karakter.
    
    Dat, naar gesteld, geen belang meer bestaat bij geheimhouding van het advies, brengt niet met zich dat het college het door [appellant] ingediende verzoek om openbaarmaking daarvan had moeten inwilligen. Artikel 11, eerste lid, van de Wob gebiedt bestuursorganen om geen informatie te verstrekken over persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgenomen in documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad. Deze bepaling laat geen ruimte voor een belangenafweging. Wel kan een bestuursorgaan ingevolge het tweede lid, eerste volzin, met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken, doch ten aanzien van het advies valt niet in te zien hoe dit in een dergelijke vorm openbaar kan worden gemaakt.
    
    Gezien het vorenstaande, heeft de rechtbank met juistheid overwogen dat het college openbaarmaking van het advies terecht op grond van artikel 11, eerste lid, van de Wob heeft geweigerd. Het betoog faalt.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Altena w.g. De Vries
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2010
    
    582.