ECLI:NL:RVS:2005:AT0500, Raad van State, 16-03-2005, 200402964/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-03-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 februari 2004, kenmerk 2004-02780/8/A.14, MV, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan Akzo Nobel Chemicals B.V. een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor onder meer de productie van chloor, waterstof, natronloog en chloorbleekloog (in het membraanelectrolysebedrijf (MEB)) en de productie van monochloorazijnzuur en derivaten, en zoutzuur (in het monochloorazijnzuurbedrijf (MCA)). De inrichting is gelegen op het perceel Oosterhorn 4 te Delfzijl, kadastraal bekend gemeente Delfzijl, sectie O1, nummer 6. Dit besluit is op 23 februari 2004 ter inzage gelegd.

200402964/1.
      Datum uitspraak: 16 maart 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats] ([land]),
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 februari 2004, kenmerk 2004-02780/8/A.14, MV, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan Akzo Nobel Chemicals B.V. een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor onder meer de productie van chloor, waterstof, natronloog en chloorbleekloog (in het membraanelectrolysebedrijf (MEB)) en de productie van monochloorazijnzuur en derivaten, en zoutzuur (in het monochloorazijnzuurbedrijf (MCA)). De inrichting is gelegen op het perceel Oosterhorn 4 te Delfzijl, kadastraal bekend gemeente Delfzijl, sectie O1, nummer 6. Dit besluit is op 23 februari 2004 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 2 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 april 2004, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 9 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 oktober 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 januari 2005, waar appellant in persoon en verweerder, vertegenwoordigd door M.J. Hopma, J. Hiddinga, P. Kamminga en J.H. Veerkamp, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord Akzo Nobel Chemicals B.V, vertegenwoordigd door mr. M.L. Niemöller, advocaat te Amersfoort, en drs. J.W. Eshuis, ir. B.I. van Rhijn en F.G. Oosterhuis, gemachtigden.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant heeft de beroepsgrond inzake de bekendmaking van het besluit in Duitsland ter zitting ingetrokken.
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte geen realistisch 'worst-case' scenario heeft opgesteld. Hierdoor schieten zijns inziens zowel het uitgebrachte veiligheidsrapport als het milieueffectrapport tekort. Volgens appellant zijn er scenario's denkbaar met veel ernstiger gevolgen, met name wanneer zich meerdere incidenten gelijktijdig voordoen.
    
    2.3.1.    Verweerder stelt dat het chloorproductieproces in de MEB-fabriek bepalend is voor het externe veiligheidsrisico. In het bij de aanvraag om vergunning gevoegde veiligheidsrapport is het verslag opgenomen van de kwantitatieve risico-analyse (QRA) waarmee het externe veiligheidsrisico is bepaald. Bij het uitvoeren van de QRA heeft vergunninghoudster de Richtlijn voor kwantitatieve risico-analyse (CPR 18) toegepast, maar is zij op een paar ondergeschikte punten daarvan afgeweken vanwege de destijds nog bestaande onduidelijkheid over de definitieve bedrijfsvoering. Verweerder beschouwt de in de QRA weergegeven risico's daarom als indicatief. Hij verwacht op basis van deze QRA echter dat vergunninghoudster aan de normen voor externe veiligheid zal voldoen. Indien uit de, vóór het in werking stellen van de inrichting, nader in te dienen QRA blijkt dat dit niet het geval is, is vergunninghoudster op grond van de vergunning verplicht om aanvullende maatregelen nemen, aldus verweerder.
    
    2.3.2.    De normen voor de externe veiligheid zijn vastgelegd in de aan de vergunning verbonden voorschriften 11.1.1 en 11.1.2. In voorschrift 11.1.3 is bepaald dat vergunninghoudster ter controle van deze voorschriften vóór 1 april 2005 een herziene QRA moet indienen, die is uitgevoerd conform CPR 18 en is aangevuld zoals aangegeven in paragraaf 5.2.2 van het veiligheidsrapport. Deze voorschriften gelden voor zowel het MEB als het MCA.
    
    2.3.3.    De Afdeling stelt vast dat de onderhavige inrichting valt onder de werkingssfeer van het Besluit risico's zware ongevallen 1999. Ingevolge de artikelen 9 en 10 van het Besluit risico's zware ongevallen 1999 moet voor inrichtingen als de onderhavige een veiligheidsrapport worden opgesteld dat - voor zover hier relevant - een QRA bevat. In CPR 18 is beschreven welke ongevalsscenario's in een QRA worden beschouwd en hoe deze scenario's moeten worden uitgewerkt. Bij de in CPR 18 gehanteerde risicobenadering behoeft geen rekening te worden gehouden met de, overigens zeer kleine, kans dat zich gelijktijdig twee of meer incidenten voordoen (met uitzondering van interne domino-effecten). In hetgeen appellant terzake heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om aan te nemen dat in dit geval andere of strengere eisen moeten worden gesteld dan die van CPR 18.
    
        Volgens het deskundigenbericht is het chloorproductieproces in het MEB bepalend voor het externe veiligheidsrisico van de inrichting. Dat proces is in hoge mate gestandaardiseerd. In de uitgevoerde QRA met betrekking tot dit proces zijn geen belangrijke scenario's buiten beschouwing gelaten. De in de QRA niet behandelde scenario's kunnen hoogstens een beperkte invloed op het risico hebben, zo wordt in het deskundigenbericht gesteld.
    
        De Afdeling ziet geen aanleiding om in zoverre te twijfelen aan het deskundigenbericht. Op grond van vergunningvoorschrift 11.1.3 is verder gewaarborgd dat de relevante scenario's die in de uitgevoerde QRA buiten beschouwing zijn gelaten, alsnog en conform CPR 18 worden beoordeeld.
    
        Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.4.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten om een grensoverschrijdend rampbestrijdingsplan op te stellen. Volgens appellant is dit een taak voor verweerder als vergunningverlenend gezag, en niet voor de gemeentelijke overheid of vergunninghoudster.
    
    2.4.1.    De Afdeling stelt voorop dat een grensoverschrijdend rampbestrijdingsplan als zodanig niet wettelijk is geregeld. Ingevolge artikel 4 van de Wet rampen en zware ongevallen komt de burgemeester de bevoegdheid toe om een rampbestrijdingsplan vast te stellen met betrekking tot de in de desbetreffende gemeente gevestigde bedrijven. Die wet voorziet er verder onder meer in dat de Minister van Binnenlandse Zaken zorgdraagt voor de informatieverschaffing aan alle staten waarvan de bevolking en het milieu door rampen en zware ongevallen op Nederlands grondgebied kunnen worden getroffen. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat hij in het kader van de onderhavige procedure noch daarbuiten de bevoegdheid heeft om een (grensoverschrijdend) rampbestrijdingsplan vast te stellen.
    
        Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.5.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. drs. M.A.G. Stolker, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Stolker
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 maart 2005
    
    157-442.