ECLI:NL:RVS:2004:AQ9937, Raad van State, 08-09-2004, 200307020/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 oktober 2002, kenmerk 864683, heeft verweerder onder meer met betrekking tot de [locatie] te [plaats] (NB/045/0001) vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging en dat geen sprake is van urgentie om het geval te saneren.

200307020/1.
      Datum uitspraak: 8 september 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 oktober 2002, kenmerk 864683, heeft verweerder onder meer met betrekking tot de [locatie] te [plaats] (NB/045/0001) vastgesteld dat sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging en dat geen sprake is van urgentie om het geval te saneren.
    
    Bij besluit van 2 september 2003, kenmerk 936366, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar, voor zover hier van belang, ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 21 oktober 2003, bij de Raad van State ingekomen op 23 oktober 2003, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 19 november 2003.
    
    Bij brief van 17 december 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 april 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juni 2004, waar appellant in persoon, bijgestaan door A.N.T. Arts, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.H.E. Heesters, M. de Boer en R. Aben, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Tevens is daar gehoord het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen op Zoom, vertegenwoordigd door T.E.M. Rutters, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.        Het onderhavige geval van bodemverontreiniging betreft drie deellocaties: de woonwijk ‘De Jazzbuurt’, het volkstuinencomplex ‘De Bommesee’ en een lager gelegen terreindeel. De verontreiniging betreft gieterijafval, ook wel kras genoemd, dat afkomstig is van een voormalige haardenfabriek. Het kras bestaat voornamelijk uit gieterijzand dat is vermengd met zware metalen en oplosmiddelen.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 7:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover hier van belang, is dit artikel van toepassing indien ten behoeve van de beslissing op bezwaar een adviescommisie is ingesteld:
    
        a. […]
    
        b. waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan en
    
        c. […]
    
    2.2.1.    Artikel 29 van de Wet bodembescherming bepaalt dat gedeputeerde staten in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging.
    
        Artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming bepaalt dat gedeputeerde staten in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, tevens vaststellen of er van urgentie om het geval te saneren sprake is, waarbij zij in ieder geval rekening houden met het risico voor mens, plant of dier als gevolg van blootstelling aan de verontreiniging, gegeven het gebruik van de bodem op het ogenblik waarop de beschikking wordt gegeven. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van urgentie sprake is, bepalen zij ingevolge het tweede lid van artikel 37 dat met de sanering dient te worden begonnen:
    
    a. zo spoedig mogelijk na de beschikking, bedoeld in het eerste lid, doch uiterlijk vier jaar nadien of
    
    b. voor een door hen vast te stellen tijdstip dat in ieder geval vier jaar ligt na de beschikking.
    
    2.3.    Appellant betwijfelt of verweerder bij het bestreden besluit tot een onafhankelijk oordeel heeft kunnen komen over het tegen het primaire besluit ingebrachte bezwaar. Hierbij wijst appellant erop dat beide besluiten zijn ondertekend door dezelfde ambtenaar van de provincie, en op het feit dat de voorzitter van de Hoor- en adviescommissie milieuzaken tevens lid is van het college van gedeputeerde staten. Voorts is volgens appellant de onpartijdigheid van verweerder in het geding, omdat verweerder regelmatig overleg heeft gevoerd met vertegenwoordigers van voornoemde gemeente. Ten slotte stelt appellant dat in het primaire besluit ten onrechte niet is vermeld dat de gemeente Bergen op Zoom de veroorzaker is van de verontreiniging. 
    
    2.3.1.    Verweerder voert onder meer aan dat de bezwaarschriftprocedure een heroverweging van het primaire besluit betreft en dat het daarom niet bezwaarlijk is dat een lid van het college van gedeputeerde staten voorzitter is van de hoor- en adviescommissie. Voorts stelt verweerder dat het primaire besluit en de beslissing op het bezwaar inderdaad zijn ondertekend door dezelfde ambtenaar, maar dat alleen het eerstgenoemde besluit ook is genomen door deze ambtenaar.
    
    2.3.2.    De Afdeling stelt voorop dat de beslissing op het bezwaar blijkens de stukken, waaronder de ‘Regeling mandaat, volmacht en machtiging Gedeputeerde Staten’, is genomen door het college van gedeputeerde staten zelf. De Afdeling overweegt voorts dat geen rechtsregel zich ertegen verzet dat een daartoe bevoegde ambtenaar van een bestuursorgaan die een besluit heeft ondertekend, hetzelfde doet met betrekking tot het daarop genomen besluit op het bezwaar.
    
        Blijkens de stukken heeft verweerder ten behoeve van de beslissing op het bezwaar de hoor- en adviescommissie milieuzaken van de provincie Noord-Brabant gevraagd een advies uit te brengen. De Afdeling stelt op grond van de stukken, met name het instellingsbesluit, vast dat deze commissie geen commissie is in de zin van artikel 7:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 16 december 1997 in zaak no. H01.97.0051 (JB 1998/30), verplicht artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht een bestuursorgaan niet ertoe een adviescommissie als in die bepaling bedoeld in het leven te roepen, en heeft een bestuursorgaan met name de vrijheid een adviescommissie te benoemen die wat haar samenstelling betreft niet voldoet aan de in artikel 7:13 daaromtrent gestelde eisen. Het enkele feit dat de voorzitter van de onderhavige hoor- en adviescommissie deel uitmaakt van het college van gedeputeerde staten, leidt niet tot het oordeel dat sprake is van vooringenomenheid van verweerder.
    
        Zoals verweerder terecht heeft gesteld, hoeft in een besluit als het primaire besluit niet te worden vermeld wie de veroorzaker is van de verontreiniging. In het door appellant genoemde overleg tussen verweerder en vertegenwoordigers van de gemeente Bergen op Zoom, wat daarvan ook zij, ziet de Afdeling ook in zoverre geen grond voor het oordeel dat sprake is van vooringenomenheid van verweerder. Ook overigens is daarvan niet gebleken.
    
        Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.4.        Appellant stelt dat verweerder in het primaire besluit ten onrechte heeft vastgesteld dat geen sprake is van urgentie om het geval te saneren. Volgens hem is sprake van zowel humane risico’s als van een risico van verspreiding van de verontreiniging.
    
    2.4.1.    Wat humane risico’s betreft voert appellant aan dat het verrichte nader bodemonderzoek, waarvan een rapport is opgesteld, gedateerd 15 april 2002, ontoereikend is. Zo zou het onderzoek zich ten onrechte hebben beperkt tot stoffen waar specifiek naar gezocht is en zou onvoldoende rekening zijn gehouden met het synergetisch effect van de aanwezigheid van stoffen met een schadelijke werking op het menselijk lichaam. Verder is de door verweerder gebruikte beoordelingsmethodiek volgens appellant ondeugdelijk. Verweerder heeft bij de vaststelling van humane risico’s van het zware metaal antimoon ten onrechte niet gekeken naar de gevolgen van een kortdurende blootstelling aan de stof, hetgeen ook schadelijk kan zijn. Voorts zouden in het nader bodemonderzoek onjuiste invoergegevens zijn gebruikt bij de berekening van concentraties van verontreinigende stoffen in gewassen in de volkstuinen, onder meer door in gevallen waarin de mediaan onder de detectielimiet ligt, de halve detectielimiet als invoerwaarde te gebruiken. Daarnaast is volgens het Instituut voor Voedselveiligheid RIKILT (hierna: RIKILT) de gebruikte methode voor de berekening van het gehalte antimoon en lood niet voor plantaardig materiaal geaccrediteerd, aldus appellant.
    
        Appellant stelt voorts dat onvoldoende rekening is gehouden met de mogelijkheid dat produkten uit de stadstuinen worden geconsumeerd. Tevens is volgens hem het bestreden besluit in strijd met de Regeling locatiespecifieke omstandigheden, waarin gesteld wordt dat moeiteloos van het ene naar het andere bodemgebruik moet kunnen worden overgeschakeld. Ook zou verweerder onvoldoende aandacht hebben besteed aan de omstandigheid dat kinderen spelen op twee plekken waar een verhoogde concentratie lood is aangetroffen.
    
    2.4.2.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de humane risico’s niet zodanig zijn dat sprake is van een urgent geval van bodemsanering. De consumptie van in stadstuinen geteelde gewassen hoeft niet als relevante risicofactor te worden beschouwd, omdat in geen enkele stadstuin gewassen worden geteeld. Verweerder wijst er voorts op dat voor antimoon een aanvullend biobeschikbaarheidsonderzoek is uitgevoerd. De risico’s met betrekking tot de volkstuinen zijn beoordeeld door middel van een gewasonderzoek. Volgens de door verweerder gehanteerde berekeningsystematiek is geen sprake van ontoelaatbare blootstelling van volkstuinders aan lood of antimoon bij consumptie van gewassen uit eigen tuin.
    
        Synergetische effecten zouden in het onderhavige geval kunnen optreden bij lood, cadmium en kwik, maar de aangetroffen concentraties van deze metalen zijn zo laag dat van dergelijke effecten geen sprake is.
    
        Met de door appellant gevreesde acute intoxicatie van kinderen met lood door ingestie van verontreinigde grond hoeft volgens wetenschappelijke inzichten geen rekening te worden gehouden, aldus verweerder. Voorts is het niet reëel om te veronderstellen dat op de door appellant genoemde plekken door kinderen intensief in de grond gespeeld zal worden.     
    
    2.4.3.    Het geschil tussen partijen spitst zich toe op de vraag of de sanering van de als ernstig aangemerkte bodemverontreiniging op de onderhavige locatie urgent is. Verweerder heeft ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid aansluiting gezocht bij de circulaire "Saneringsregeling Wet bodembescherming: beoordeling en afstemming" van 12 januari 1998 (hierna: de circulaire). De Afdeling acht dit niet in strijd met het recht. Gelet hierop, en nog daargelaten dat de door appellant genoemde Regeling locatiespecifieke omstandigheden geen betrekking heeft op het bepalen van de urgentie van een bodemsanering, kan de grond dat verweerder deze regeling ten onrechte niet heeft toegepast reeds daarom niet slagen.
    
        Voor de beoordeling van de urgentie is in bijlage 7 van de circulaire een systematiek opgenomen (hierna: de urgentiesystematiek). Kern van de urgentiesystematiek van de circulaire is, voorzover hier van belang, dat de sanering van een geval van ernstige verontreiniging urgent is, tenzij is aangetoond of aannemelijk gemaakt, dat geen sprake is van een zodanig actueel risico voor mens, ecosysteem en verspreiding, dat de criteria genoemd in de circulaire worden overschreden. De urgentiesystematiek gaat uit van de actuele risico's die de aanwezige bodemverontreiniging, gezien het gebruik van de bodem, met zich brengt. Actuele humane risico’s zijn aanwezig als bij een bepaald gebruik van de grond het zogenoemde maximaal toelaatbaar risico (hierna: MTR) wordt overschreden. Voor stoffen met een drempelwaarde is het MTR gelijkgesteld aan de toelaatbare dagelijkse inname. De systematiek houdt geen rekening met korte termijn effecten en met synergetische effecten van stoffen die effect hebben op verschillende lichaamsfuncties. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan verweerder daar desalniettemin rekening mee had moeten houden.
    
        Uit de stukken blijkt dat het kras eerst is geanalyseerd op de aanwezigheid van onder meer 16 metalen, PAK’s en chloorhoudende koolwaterstoffen. Op grond van de aangetroffen concentraties van deze stoffen is een selectie gemaakt van stoffen die in het vervolg van het onderzoek zijn betrokken. Volgens het deskundigenbericht is deze selectie geschied volgens een correcte en gebruikelijke methode, en is voorts een breed inzicht verkregen in de potentiële risico’s van de verontreiniging voor de grond en het grondwater. Gelet hierop bestaat geen grond voor het oordeel dat het nader bodemonderzoek van 15 april 2002 in zoverre te beperkt is opgezet. 
    
        Uit het deskundigenbericht blijkt verder dat het RIKILT de in het nader bodemonderzoek gebruikte methode voor het bepalen van het gehalte van lood en antimoon in gewassen op basis van aanvullend validatieonderzoek geschikt heeft bevonden om gehanteerd te worden bij dit onderzoek. De stelling van appellant dat de door verweerder gehanteerde methode door het RIKILT niet is geaccrediteerd, is derhalve feitelijk onjuist.
    
        Wat betreft de in het nader bodemonderzoek gehanteerde invoergegevens bij de berekening van concentraties van verontreinigende stoffen in gewassen in de volkstuinen, overweegt de Afdeling als volgt. Uit het deskundigenbericht volgt dat weliswaar een aantal van de in het nader bodemonderzoek gehanteerde waarden van lood en antimoon onjuist is, maar dat ook bij hantering van de juiste waarden de berekende dagelijkse inname van lood en antimoon als gevolg van de consumptie van gewassen ver onder de toelaatbaar geachte dagelijkse inname van deze stoffen blijft. Verweerder heeft er dan ook van mogen uitgaan dat wat betreft lood en antimoon geen actueel humaan risico bestaat bij de consumptie van gewassen uit de volkstuinen.
    
        Ten aanzien van de stelling van appellant dat onvoldoende rekening is gehouden met de mogelijkheid dat produkten uit de stadstuinen worden geconsumeerd, overweegt de Afdeling dat voor de vaststelling of sprake is van urgentie om het geval te saneren op grond van artikel 37, eerste lid, van de Wet bodembescherming bepalend is het gebruik van de bodem op het ogenblik waarop de beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, van die wet wordt gegeven. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat in het onderhavige geval geen gewasteelt plaatsvond in de stadstuinen op het moment dat verweerder de beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, nam. Overigens blijkt uit het deskundigenbericht dat de in de stadstuinen aangetroffen concentraties van antimoon dermate gering zijn dat geen sprake is van een actueel humaan risico. Deze stelling is derhalve tevergeefs voorgedragen.
    
        Uit het nader bodemonderzoek van 15 april 2002 blijkt dat in de bovenlaag van de bodem op twee plekken sprake is van een loodconcentratie die de kritische concentratie van 360 mg lood per kg overschrijdt. Op grond van de urgentiesystematiek is sprake van een actueel humaan risico als de kritische concentratie wordt overschreden op plaatsen waar regelmatig kinderen zijn blootgesteld aan lood; het inslikken van gronddeeltjes is hierbij de relevante blootstellingsfactor. Blijkens het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting betreft een van deze plekken een groenstrook die begroeid is met struiken, en de andere plek het einde van een voetpad van gras. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat gelet op het gebruik van deze plekken en de mate van blootstelling die zich daar voordoet, geen actuele risico’s voor kinderen zijn te verwachten als gevolg van de aanwezige loodconcentratie.
    
        Gelet hierop en op het vorenstaande bestaat in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen sprake is van actuele humane risico’s.
    
    2.4.4.    Appellant acht de bodemsanering voorts urgent omdat een risico van verspreiding van de verontreiniging bestaat. Ter zake voert appellant aan dat verweerder zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat niet hoeft te worden gevreesd voor verspreiding. In het primaire besluit wordt de verontreiniging mobiel genoemd, maar wordt tegelijkertijd gesteld dat er geen verspreidingsrisico is. In het bestreden besluit is ten onrechte geen aandacht besteed aan deze tegenstrijdigheid, aldus appellant. Uit de door verweerder genomen bodemmonsters zou voorts blijken dat de oorspronkelijk schone deklaag inmiddels voor meer dan de helft van de oppervlakte van het geval van bodemverontreiniging, verontreinigd is. De verontreiniging zal zich volgens appellant verspreiden en er is geen reden om aan te nemen dat de verspreiding in de toekomst zal verminderen. Appellant wijst op door hemzelf gemaakte berekeningen, waaruit zou blijken dat de omvang van het gebied waarin de toplaag van de bodem is verontreinigd, toeneemt met meer dan 100 m3 per jaar. Verweerder had volgens hem ook andere verspreidingswijzen dan via het grondwater bij zijn beoordeling van de verspreidingsrisico’s moeten betrekken.
    
    2.4.5.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat zich geen actuele verspreidingsrisico’s voordoen. Hij is er van uitgegaan dat in het onderhavige geval alleen verspreiding via het grondwater relevant is. Verspreiding door verwaaiing is vanwege de aanwezige bebouwing niet aan de orde, en verspreiding door menselijk handelen wordt naar haar aard niet betrokken bij de bepaling van het verspreidingsrisico. De verspreiding via het grondwater is in dit geval zodanig dat de winning van grondwater niet bedreigd wordt en dat evenmin sprake is van een onacceptabele toename van de verontreiniging, aldus verweerder.
    
    2.4.6.    Op grond van de urgentiesystematiek is alleen sanering van die gevallen van verontreiniging, waarvan op basis van stofeigenschappen en bodemgesteldheid vaststaat dat zij niet leiden tot een relevante toename van de hoeveelheid verontreinigd bodemvolume of verontreinigd grondwater, als niet-urgent te typeren. Het verspreidingsrisico wordt hierbij als relevant aangemerkt indien er sprake is van een jaarlijkse toename van de grondwaterverontreiniging met meer dan100 m3. Deze toename wordt berekend aan de hand van de verontreinigde oppervlakten en de grondwaterstromingssnelheid.
    
        In het nader bodemonderzoek staat vermeld dat uit de gemeten concentraties in het grondwater en uit de gedane peilbuismetingen is gebleken dat geen actuele verspreidingsrisico’s bestaan. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat enige verspreiding van de verontreiniging via het grondwater mogelijk is, maar dat de toename van de hoeveelheid bodem waarin de interventiewaarde grondwater wordt overschreden geringer is dan 100 m3 per jaar. In het deskundigenbericht wordt de in het nader bodemonderzoek getrokken conclusie bevestigd. Verder blijkt uit het deskundigenbericht dat in casu het risico van andere vormen van verspreiding zeer gering is.
    
    2.5.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Angeren    w.g. Sparreboom
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 september 2004
    
    163-442.