ECLI:NL:RVS:2021:381, Raad van State, 24-02-2021, 202003104/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Beleggingsmaatschappij Klaprozenweg Amsterdam (BKA) B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een combinatiegebouw met 72 huurwoningen en kantoor-, bedrijfs- en bijeenkomstruimtes, met bijbehorende nevenfuncties, op het terrein op de hoek Hulstweg en Vlierweg (kavel BSH06) in Amsterdam. Het college heeft aan BKA een omgevingsvergunning verleend. Op 30 augustus 2019 heeft [appellant] het college langs digitale weg verzocht om de vergunningsstukken. Op 8 september 2019 heeft [appellant] een online klachtformulier ingediend bij het college, omdat hij de gevraagde stukken nog niet had ontvangen. Op 7 oktober 2019 ontving [appellant] van het college een "link" naar de stukken.

202003104/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 april 2020 in zaak nr. 19/6915 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 augustus 2019 heeft het college aan Beleggingsmaatschappij Klaprozenweg Amsterdam (BKA) B.V. (hierna: BKA) een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een combinatiegebouw met 72 huurwoningen en kantoor-, bedrijfs- en bijeenkomstruimtes, met bijbehorende nevenfuncties, op het terrein op de hoek Hulstweg en Vlierweg (kavel BSH06) in Amsterdam.
    Bij besluit van 20 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 10 april 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en BKA hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.M. Rensing, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Hop, zijn verschenen. Voorts is ter zitting BKA, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. M. Snippe, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 20 augustus 2019 heeft het college aan BKA een omgevingsvergunning verleend. Het besluit is op dezelfde datum verzonden en op 28 augustus 2019 gepubliceerd. Op 30 augustus 2019 heeft [appellant] het college langs digitale weg verzocht om de vergunningsstukken. Op 8 september 2019 heeft [appellant] een online klachtformulier ingediend bij het college, omdat hij de gevraagde stukken nog niet had ontvangen. Op 7 oktober 2019 ontving [appellant] van het college een "link" naar de stukken. Op dezelfde datum heeft hij ongemotiveerd bezwaar gemaakt tegen het besluit van 20 augustus 2019. Bij besluit van 20 november 2019 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat de bezwaartermijn liep tot en met 1 oktober 2019 en het bezwaar volgens het college niet verschoonbaar buiten de termijn is ingediend.
    2.    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat met het indienen van het klachtformulier niet tijdig bezwaar is gemaakt, omdat het klachtformulier niet als bezwaarschrift is aan te merken. Volgens de rechtbank heeft [appellant] eerst op 7 oktober 2019 bezwaar gemaakt. Omdat de termijn liep tot en met 1 oktober 2019 en de termijnoverschrijding niet verschoonbaar is, heeft het college het bezwaar van [appellant] naar het oordeel van de rechtbank terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Heeft [appellant] tijdig bezwaar gemaakt?
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat hij tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van 20 augustus 2019. Hij voert daartoe aan dat het klachtformulier is aan te merken als bezwaarschrift. Het college kon uit de klacht opmaken dat het zijn bedoeling was bezwaar te maken. Als zijn bedoeling onvoldoende kenbaar was, brengt het dienstbaarheidsbeginsel volgens hem met zich mee dat het op de weg van het college had gelegen te informeren naar de bedoelingen van de klacht. Volgens hem volgt uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 10 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:128, en uit de uitspraak van de Afdeling van 21 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1638, dat een bestuursorgaan bij onduidelijkheid over de bedoelingen van een burger, met de burger contact moet opnemen. Daarnaast volgt uit artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dat het college het bezwaar niet-ontvankelijk kan verklaren, maar dat het college daartoe niet verplicht is.
        Onder verwijzing naar de annotatie van H.J. Simons bij het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM) van 26 januari 2017, Ivanova en Ivashova tegen Rusland, ECLI:CE:ECHR:2017:0126JUD000079714, en de annotatie van Simons bij het arrest van het EHRM van 30 mei 2017, Muić tegen Kroatië, ECLI:CE:ECHR:2017:0530JUD007965312, verzoekt hij de Afdeling de zogenoemde verzendleer, zoals neergelegd in artikel 6:8, eerste lid, van de Awb, in het licht van de jurisprudentie van het EHRM te heroverwegen en de ontvangstleer te hanteren. Dit omdat artikel 6:8, eerste lid, van de Awb volgens [appellant] meebrengt dat de aanvang van de bezwaar- en beroepstermijn afhankelijk is van een factor die geheel aan de macht van de justitiabele ontsnapt. Nu hij eerst op 7 oktober 2019 kennis kon nemen van de stukken, ving pas toen de termijn aan en heeft hij tijdig bezwaar gemaakt, aldus [appellant].
    3.1.     De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de op 8 september 2019 ingediende klacht niet is aan te merken als bezwaarschrift. In de klacht is vermeld dat [appellant] nog geen stukken heeft ontvangen, waardoor de tijd om onderzoek te kunnen doen wordt ingekort. Ook is vermeld dat hij de stukken zo snel mogelijk wenst te ontvangen en verzoekt hij de inzendingstermijn voor eventuele bezwaren met ten minste een weekend te verlengen. De klacht is niet zodanig geformuleerd dat het college gehouden was bij [appellant] te informeren of dit schrijven als bezwaarschrift moest worden opgevat. De strekking van zijn verzoek was duidelijk. Hij wilde zo snel mogelijk stukken ontvangen om onderzoek te kunnen doen, met als doel op grond daarvan te beslissen over het eventueel indienen van bezwaren. Nergens is in het klachtformulier aangegeven dat [appellant] bezwaar maakt. Dit wordt bevestigd door de omstandigheid dat [appellant] na ontvangst van de stukken op 7 oktober 2019 alsnog bezwaar heeft gemaakt. Anders dan [appellant] lijkt te veronderstellen, is de bezwaartermijn van openbare orde en staat deze niet ter vrije beschikking van het college (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3275, onder 3.5). Een andere opvatting zou in strijd zijn met de rechtszekerheid, omdat vergunninghouder er bij het uitblijven van bezwaren na afloop van de bezwaartermijn van uit mag gaan dat de aan hem verleende vergunning onherroepelijk is.
        Wat betreft het betoog dat artikel 6:8, eerste lid, van de Awb in de geest van de jurisprudentie van het EHRM over artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) uitgelegd moet worden, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling onder verwijzing naar jurisprudentie van het EHRM eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 27 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL0716) mag het recht op toegang tot de rechter worden beperkt en is dat niet in strijd met artikel 6 van het EVRM, mits de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden, een gerechtvaardigd doel dienen en proportioneel zijn. Omdat alle partijen bij een appellabel besluit gediend zijn met een zo kort mogelijke periode van onzekerheid omtrent een besluit, de bezwaar- en beroepstermijnen van openbare orde zijn en de ontvankelijkheid van een rechtsmiddel dient te worden beoordeeld aan de hand van de toepasselijke wettelijke bepalingen, is aan deze vereisten voldaan (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2053, onder 91.7). De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn vergelijking met de door hem genoemde arresten van het EHRM. In het arrest Muić tegen Kroatië oordeelde het EHRM dat artikel 6 van het EVRM niet was geschonden en in het arrest Ivanova en Ivashova tegen Rusland oordeelde het EHRM dat het voor de justitiabelen onmogelijk was, zelfs met uiterste inspanning, aan de verplichting om tijdig beroep in te stellen te voldoen, terwijl het naar het oordeel van de Afdeling in dit geval aan [appellant] kan worden verweten niet tijdig bezwaar te hebben gemaakt. Op [appellant] is geen verplichting gelegd waaraan hij onmogelijk zou kunnen voldoen. [appellant] heeft op 28 augustus 2019 door bekendmaking van het besluit kennis kunnen nemen van de mogelijkheid om bezwaar te maken. Hij had toen nog tot en met 1 oktober 2019 de gelegenheid om dat te doen, maar heeft daarvan geen gebruikgemaakt. Daarmee heeft [appellant] voldoende gelegenheid gehad om tijdig bezwaar te maken. In afwachting van de stukken had hij binnen de daarvoor geldende termijn van zes weken een nog ongemotiveerd bezwaarschrift kunnen indienen ter veiligstelling van de termijn. De mogelijkheid om een nog ongemotiveerd bezwaar te maken is juist bedoeld voor situaties waarin het formuleren van gronden nog niet mogelijk is, bijvoorbeeld omdat nog niet alle stukken beschikbaar zijn.
        De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat [appellant] niet tijdig bezwaar heeft gemaakt.
         Het betoog slaagt niet.
    Is de termijnoverschrijding verschoonbaar?
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Daartoe voert hij aan dat in artikel 3:40 van de Awb is vermeld dat de bezwaartermijn aanvangt met de bekendmaking van het besluit. Gelet hierop mocht hij er als burger op vertrouwen dat de termijn aanving op de datum van de publicatie op 28 augustus 2019. Hem kan derhalve niet worden tegengeworpen dat de termijn is aangevangen op de datum van de verzending van het besluit op 20 augustus 2019. In de publicatie van het besluit is geen verzenddatum opgenomen en hij heeft direct nadat hij de stukken ontving bezwaar gemaakt. Hij verwijst daarbij naar de uitspraak van de Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2286. Inmiddels heeft het college de verzenddatum wel in de bekendmaking van een besluit vermeld. Hieruit blijkt dat ook het college de gehanteerde wijze van publiceren verwarrend vond.
    4.1.    De Afdeling volgt [appellant] niet in zijn stelling dat hij door de formulering van artikel 3:40 van de Awb in de veronderstelling kon worden gebracht dat de bezwaarmijn aanving op de dag dat het besluit werd gepubliceerd. Daartoe wijst de Afdeling erop dat in de publicatie van het besluit duidelijk is vermeld dat de bezwaartermijn begint op de dag na het bekend maken van het besluit, en dat de dag van bekendmaking de datum is waarop het besluit aan de aanvrager is verzonden. Dit is in overeenstemming met artikel 6:8, eerste lid, en artikel 3:41, eerste lid, van de Awb. Uit die laatste bepaling volgt dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager. Een onjuiste interpretatie van de wettekst komt voor rekening en risico van [appellant]. Het college heeft weliswaar de op de vergunningverlening betrekking hebbende stukken zeer laat ter beschikking gesteld, maar dat neemt niet weg dat het op de weg van [appellant] lag om ter veiligstelling van de termijn bezwaar te maken, eventueel op nader in te dienen gronden.
        In de uitspraak van 11 juli 2018 overwoog de Afdeling dat uit de in die zaak aan de orde zijnde publicatie niet bleek wanneer de vergunning bekend is gemaakt. Vervolgens is echter overwogen dat het op de weg van de bezwaarmaakster in die zaak lag om kennis te nemen van de vergunning en van de datum van bekendmaking daarvan. De Afdeling heeft derhalve geen consequenties verbonden aan het feit dat de datum van bekendmaking niet was vermeld. Er bestaat geen aanleiding om dat in het voorliggende geval wel te doen. Dit ligt in dit geval nog minder voor de hand nu de in de publicatie vermelde datum van het besluit tevens de verzenddatum en derhalve de datum van bekendmaking is. Gelet op het voorgaande volgt de Afdeling [appellant] niet in zijn stelling dat het niet duidelijk was wanneer de vergunning bekend is gemaakt.
        Wat betreft de verwijzing naar een recentere publicatie waarin wel een verzenddatum is vermeld, heeft het college aangegeven dat deze publicatie van een ander stadsdeel is en dat het stadsdeel Noord de werkwijze ten aanzien van het publiceren van besluiten niet heeft gewijzigd. Voor zover deze werkwijze wel is gewijzigd, zoals in het geval van de door [appellant] ter zitting als voorbeeld overgelegde publicatie, heeft het college toegelicht dat dit is gedaan om meer uniformiteit tussen de verschillende stadsdelen te bewerkstellingen en niet omdat de voorheen gevolgde werkwijze onduidelijk zou zijn. Derhalve volgt de Afdeling Linder niet in zijn stelling dat het college zelf ook tot de conclusie is gekomen dat de gehanteerde wijze van publiceren verwarrend is.
         De conclusie is dat de rechtbank in zoverre terecht geen aanleiding heeft gezien voor het oordeel dat de termijnoverschrijding verschoonbaar is.
         Het betoog slaagt niet.
    Is er van rechtswege een omgevingsvergunning verleend?
    5.    [appellant] betoogt dat er een vergunning van rechtswege is verleend, zodat het college niet meer bevoegd was een besluit te nemen. Daartoe voert hij aan dat het besluit op de aanvraag te laat is genomen, omdat de vergunning is aangevraagd op 1 augustus 2017, de beslistermijn pas op 20 december 2017 is verdaagd met zes weken en de beslistermijn na afloop van die termijn op 20 maart 2018 voor onbepaalde tijd is opgeschort.
    5.1.    [appellant] heeft deze grond voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. Op zichzelf gaat de grond het bestek van deze procedure ook te buiten, nu het daarbij niet gaat om de vraag of het college het besluit tot vergunningverlening mocht nemen maar om de vraag of het bezwaar van [appellant] tegen dat besluit terecht niet-ontvankelijk is verklaard. De Afdeling begrijpt de grond echter aldus dat [appellant] na het ontstaan van een vergunning van rechtswege er redelijkerwijs niet langer op bedacht hoefde te zijn dat het college nog een reëel besluit tot vergunningverlening zou nemen, en dat een overschrijding van de bezwaartermijn hem daarom niet mocht worden tegengeworpen. In verband daarmee zal de Afdeling toch op deze grond ingaan.
        Een omgevingsvergunning is op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in verbinding met artikel 4:20b, eerste lid, van de Awb, van rechtswege verleend, indien de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is en het bestuursorgaan niet binnen de wettelijk gestelde termijn een besluit op de aanvraag heeft genomen.
    5.2.    Op grond van artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo beslist het bevoegd gezag op de aanvraag om een omgevingsvergunning binnen acht weken na de datum van ontvangst van de aanvraag. Die beslistermijn wordt overeenkomstig artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb opgeschort gedurende de periode dat het bevoegd gezag om aanvulling van de aanvraag heeft verzocht en die opschorting loopt door tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. Op grond van artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo kan het bevoegd gezag de in het eerste lid bedoelde termijn eenmaal met ten hoogste zes weken verlengen. Dit kan alleen binnen de in het eerste lid van dat artikel bedoelde termijn. Anders dan [appellant] lijkt te veronderstellen, betekent dat niet dat die beslistermijn alleen verlengd kan worden binnen acht weken na indiening van de aanvraag, maar wel dat die verlenging plaats moet vinden binnen de voor het college geldende beslistermijn. Dit betekent dat daarbij ook rekening wordt gehouden met een eventuele opschorting van de termijn om te beslissen (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2825).
    5.3.    De beslistermijn van acht weken is ingegaan op 2 augustus 2017, de dag na ontvangst van de aanvraag op 1 augustus 2017. De oorspronkelijke beslistermijn liep daarom tot en met 26 september 2017. Op 30 augustus 2017 is aanvullende informatie gevraagd, welke informatie op 15 december 2017 is ontvangen. Daarmee was de beslistermijn gedurende de tussenliggende periode van ruim vijftien weken opgeschort en was ruim vier weken verstreken. Op grond van artikel 4:15, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is de beslistermijn na ontvangst van de aanvullende informatie weer gaan lopen. Er resteerde toen nog ongeveer vier weken om te beslissen, dus tot halverwege januari. Op 20 december 2017 is de beslistermijn op grond van artikel 3.9, tweede lid, van de Wabo met zes weken verlengd tot en met 22 februari 2018. Eveneens is op 22 februari 2018 tussen het college en aanvrager afgesproken de beslistermijn te verlengen tot en met 20 maart 2018, waarna de beslistermijn op 20 maart 2018 op verzoek van aanvrager voor onbepaalde tijd is verlengd. Op grond van artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd.
        Aangezien de beslistermijn op verzoek van de aanvrager en dus met toestemming van de aanvrager voor onbepaalde tijd is opgeschort is, gelet op het bepaalde in artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder a, van de Awb, alleen al daarom geen omgevingsvergunning van rechtswege verleend.
        Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
    195-855.