ECLI:NL:RVS:2005:AU0144, Raad van State, 27-07-2005, 200406354/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 21 augustus 2002, zaak no. 200100445/2, heeft de Afdeling het besluit van 11 december 2000, kenmerk DWM/2000/13378, waarbij verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een vergunning heeft verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting aan de [locatie] te Zwijndrecht, vernietigd voor zover het betreft de aan de vergunning verbonden voorschriften 8.1, 9.1 en 13.2, alsmede het niet voorschrijven van een controleonderzoek naar geluidhinder en het niet stellen van nadere middelvoorschriften ter voorkoming van stofhinder, en verweerder opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.

200406354/1.
      Datum uitspraak: 27 juli 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging "Vereniging Milieu Belangen", gevestigd te Zwijndrecht,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij uitspraak van 21 augustus 2002, zaak no. 200100445/2, heeft de Afdeling het besluit van 11 december 2000, kenmerk DWM/2000/13378, waarbij verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] een vergunning heeft verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting aan de [locatie] te Zwijndrecht, vernietigd voor zover het betreft de aan de vergunning verbonden voorschriften 8.1, 9.1 en 13.2, alsmede het niet voorschrijven van een controleonderzoek naar geluidhinder en het niet stellen van nadere middelvoorschriften ter voorkoming van stofhinder, en verweerder opgedragen met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen.
    
    Bij uitspraak van 17 december 2003, zaak no. 200301366/1, heeft de Afdeling het besluit van 21 januari 2003, kenmerk DGWM/2002/7811, waarbij verweerder met in achtneming van de uitspraak van 21 augustus 2002 een nieuw besluit heeft genomen, vernietigd voor zover het de daarbij aan de vergunning van 11 december 2000 verbonden voorschriften 8.1.2 en 8.1.6 betreft, voorzover niet is bepaald dat de wegen van het onverharde terrein moeten worden afgeschermd, voor zover geen voorschrift is gesteld inzake het staken van handelingen met stuifgevoelige stoffen indien in de onmiddellijke nabijheid van de bron visueel duidelijk waarneembare stofverspreiding optreedt, alsmede voor zover geen nadere voorschriften inzake fijn stof zijn gesteld voor zover deze nodig zijn om aan het Besluit luchtkwaliteit te voldoen.
    
    Bij besluit van 4 juni 2004, kenmerk DGWM/2003/17464, heeft verweerder een nieuw besluit genomen. Dit besluit is onder meer op 21 juni 2004 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 30 juli 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 27 augustus 2004.
    
    Bij brief van 29 september 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 5 januari 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, H.J. 't Hart en A.M. van Buren, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.H. Pennekamp-Topman en ing. K.J. Alblas, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Den Bosch, B.W. Jansens en ing. A.D. Hol, gemachtigden, als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 24 juni 2002, Stb. 54) en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb (wet van 26 mei 2005, Stb. 282) in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht, zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.2.    Ter zitting heeft appellante het beroep ingetrokken voorzover het de afscherming van wegen betreft.
    
    2.3.    Appellante voert aan dat het thans toevoegen van de voorschriften 8.1.7 en 8.1.4 aan de vergunning van 11 december 2000 tot verwarring leidt, nu deze voorschriften inhoudelijk overeenkomen met voorschriften die reeds bij besluit van 21 januari 2003 aan de vergunning van 11 december 2000 zijn verbonden.
    
    2.3.1.    Bij het bestreden besluit zijn de voorschriften 8.1.4 en 8.1.7 aan de vergunning van 11 december 2000 verbonden.
    
        Voorschrift 8.1.4 is gelijk aan het reeds bestaande voorschrift 8.1.4 dat bij besluit van 21 januari 2003 aan de vergunning van 11 december 2000 is verbonden. In zoverre is het bestreden besluit een zuivere herhaling van het besluit van 21 januari 2003, derhalve niet op rechtsgevolg gericht en geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep kan daarom niet tot vernietiging van het bestreden besluit leiden voorzover dit besluit voorschrift 8.1.4 betreft.
    
        Voorschrift 8.1.7 is inhoudelijk gelijkluidend aan voorschrift 8.1.3, dat bij besluit van 21 januari 2003 aan de vergunning van 11 december 2000 is verbonden. Nu het naast elkaar bestaan van deze voorschriften verwarring kan scheppen, dient het bestreden besluit voor wat betreft voorschrift 8.1.7 te worden vernietigd wegens strijd met het algemene rechtsbeginsel van de rechtszekerheid.
    
    2.4.    Appellante voert aan dat in het gemeentehuis van Heerjansdam gedurende een deel van de termijn van de ter inzage legging het definitieve besluit en de onderliggende stukken niet konden worden ingezien.
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 3:44, zesde lid, (oud) van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover van belang, kunnen de stukken gedurende zes weken vanaf de dag waarop een exemplaar van het besluit ter inzage is gelegd, worden ingezien tijdens de werkuren.
    
    2.4.2.    Vaststaat dat een exemplaar van het besluit en de onderliggende stukken pas 9 dagen na de dag van aanvang van de in de bekendmaking van het besluit genoemde termijn ter inzage zijn gelegd in het gemeentehuis van Heerjansdam. Gelet hierop heeft verweerder in strijd met artikel 3:44, zesde lid, (oud) van de Algemene wet bestuursrecht gehandeld. De Afdeling stelt evenwel vast dat het hierbij gaat om een onregelmatigheid die dateert van na het nemen van het bestreden besluit. Een dergelijke onregelmatigheid kan geen grond voor vernietiging van dat besluit zijn.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    2.5.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.6.    De Afdeling overweegt dat verweerder ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid voor het stofaspect aansluiting heeft gezocht bij paragraaf 3.8.1 van de Nederlandse Emissierichtlijnen Lucht (hierna: de NeR).
    
    2.7.    Appellante voert aan dat voorschrift 8.1.2 precies hetzelfde inhoudt als het bij uitspraak van 17 december 2003 vernietigde voorschrift 8.1.2. Zij betoogt dat ten onrechte niet overeenkomstig de NeR is voorgeschreven dat de berg door besproeiing vochtig moet worden gehouden en de berg met een vastleggend middel of bindmiddel dient te worden bespoten. Volgens haar kan water niet als vastleggend middel worden beschouwd. Zij acht de woorden "zo vaak als nodig" te vaag.
    
    2.7.1.    Verweerder stelt dat de goederen behorende tot de stuifklassen S4 en S5 goed bevochtigbaar zijn en ter voorkoming van stofverspreiding met water nat dienen te worden gehouden. Ter zitting heeft verweerder betoogd dat deze goederen niet voor langere tijd worden opgeslagen.
    
    2.7.2.    Ingevolge voorschrift 8.1.2 dienen, indien de opslag van S4- en S5- producten (zoals bedoeld in de NeR) in de openlucht voor langere tijd plaatsvindt, deze producten zo vaak als nodig met water te worden bespoten.
    
    2.7.3.    In paragraaf 3.8.1 van de NeR wordt aanbevolen dat goederen van de stuifgevoeligheidsklassen S4 en S5 die voor langere tijd in de open lucht worden opgeslagen, zo vaak als nodig met een zogenoemd vastleggend middel of bindmiddel dienen te worden bespoten. Ter zitting is gebleken dat regelmatig verplaatsingsactiviteiten worden verricht ten aanzien van de opgeslagen goederen behorende tot de stuifklassen S4 en S5. Gelet hierop kan naar het oordeel van de Afdeling worden aangenomen dat de goederen niet voor langere tijd in de open lucht worden opgeslagen.
    
        Verder overweegt de Afdeling dat in paragraaf 3.8.1 is vermeld dat goederen behorende tot de stuifklassen S4 en S5 buiten mogen worden opgeslagen mits de berg door besproeiing vochtig wordt gehouden. Uit het bestreden besluit blijkt dat verweerder met voorschrift 8.1.2 bedoelt dat de goederen nat moeten worden gehouden. In de aanvraag van 16 september 1999 is vermeld dat indien nodig de grond- en afvalstoffen vochtig worden gehouden. De aanvraag maakt deel uit van de vergunning. Ter zitting is gebleken dat de bedrijfsvoering van vergunninghoudster erop is gericht om stofverspreiding buiten de inrichting te voorkomen door het preventief besproeien van de opslag via een vast sproeischema. Gelet hierop zijn voornoemde in de aanvraag vermelde maatregel en voorschrift 8.1.2 in zoverre in overeenstemming met de NeR.
    
        Voorzover appellante aanvoert dat de in voorschrift 8.1.2 gebezigde woorden "zo vaak als nodig" te vaag zijn, overweegt de Afdeling dat, gelet op de aanvraag en de gebleken bedrijfsvoering van vergunninghoudster, de in dit voorschrift neergelegde verplichting voldoende bepaalbaar is.
    
        De desbetreffende beroepsgronden falen.
    
    2.8.    Appellante voert aan dat ten onrechte niet overeenkomstig de NeR is voorgeschreven dat handelingen met stuifgevoelige stoffen moeten worden gestaakt, indien bij de bron duidelijk visueel waarneembare stofverspreiding optreedt.
    
    2.8.1.    Verweerder stelt dat als uitgangspunt in de NeR geldt dat geen visueel waarneembare stofverspreiding bij de bron mag optreden. Volgens hem kan echter niet bij alle diffuse bronnen aan dit uitgangspunt worden voldaan, aangezien in de directe omgeving van een bron altijd wel wat stof waarneembaar is. Een voorschrift als door appellante voorgesteld, kan niet worden nageleefd. Hij betoogt dat enig stof bij op- en overslag niet zal leiden tot stofhinder buiten de inrichtingsgrenzen.
    
    2.8.2.    De Afdeling overweegt dat zelfs indien het door appellante gevraagde voorschrift ertoe zou leiden dat de bedrijfsvoering onmogelijk zou worden, een redelijke toepassing van de NeR met zich brengt dat de activiteiten binnen de inrichting in ieder geval moeten worden gestaakt, indien buiten de inrichting visueel duidelijk waarneembare stofverspreiding optreedt. Nu een dienovereenkomstig voorschrift ontbreekt, heeft verweerder zich in zoverre niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunning zonder het stellen van een zodanig voorschrift toereikend is ter beperking van stofhinder en is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
        Gelet hierop slaagt de beroepsgrond.
    
    2.9.    Appellante betoogt dat ten onrechte niet in een voorschrift is bepaald dat bij de in- en uitvoer van de puinbreker moet worden gesproeid.
    
    2.9.1.    De Afdeling stelt vast dat in de aanvraag van 16 september 1999 is vermeld dat het materiaal vochtig wordt gemaakt bij de invoer en het verlaten van de puinbreker. De aanvraag maakt deel uit van de vergunning, zodat vergunninghoudster aan deze maatregel is gehouden. Het is derhalve niet nodig deze maatregel in een voorschrift neer te leggen.
    
        De beroepsgrond faalt.
    
    2.10.    Appellante voert voorts onder meer aan dat de per 2005 geldende grenswaarden voor zwevende deeltjes uit het Besluit luchtkwaliteit niet kunnen worden nageleefd.
    
    2.10.1.    Verweerder stelt dat een zinnige uitvoering van het Besluit Luchtkwaliteit met zich brengt dat de luchtkwaliteit bij de gevoelige bestemmingen moet worden beoordeeld. Volgens hem wordt aldaar de jaargemiddelde grenswaarde voor de concentratie van zwevende deeltjes die geldt vanaf 1 januari 2005, de bijdrage van de puinbreker incluis, niet overschreden. Over de 24 uurgemiddelde waarde stelt verweerder dat dit gemiddelde reeds wordt overschreden en dat de bijdrage van de inrichting aan de totale concentratie van zwevende deeltjes gering is. In dit verband betoogt hij dat de piekdagen van de puinbreker nog niet hoeven samen te vallen met de dagen waarop het 24 uurgemiddelde wordt overschreden.
    
    2.10.2.    Ingevolge artikel 13 van het Besluit luchtkwaliteit nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen voor de luchtkwaliteit ten aanzien van zwevende deeltjes (PM10) kunnen hebben, behoudens voor zover de betrokken wettelijke regeling zich daartegen verzet, de volgende grenswaarden voor zwevende deeltjes (PM10) in acht:
    
    a. tot 1 januari 2005, 125 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. tot 1 januari 2005, 250 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden;
    
    c. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 40 microgram per m3 als jaargemiddelde concentratie;
    
    d. uiterlijk met ingang van 1 januari 2005, 50 microgram per m3 als 24 uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal 35 maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    2.10.3.    Onder verwijzing naar haar uitspraak van 15 september 2004, in zaak no. 200401178/1, overweegt de Afdeling allereerst dat de in het Besluit luchtkwaliteit gestelde grenswaarden, in tegenstelling tot hetgeen verweerder voorstaat, niet alleen gelden bij de gevoelige bestemmingen, maar voor de buitenlucht in het algemeen.
    
        Niet in geschil is dat reeds in de omgeving van de inrichting de grenswaarde voor de concentratie van zwevende deeltjes als 24 uurgemiddelde meer dan 35 dagen per jaar wordt overschreden. Evenmin is in geschil dat de inrichting een bijdrage levert aan deze concentratie. De in artikel 13, aanhef en onder c en d, van het Besluit Luchtkwaliteit genoemde grenswaarden gelden met ingang van 1 januari 2005. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 21 april 2004 in zaak no. 200206822/1 (AB 2004, 190), mag een vóór die datum genomen besluit het voldoen aan de dan geldende grenswaarden voor de concentratie van zwevende deeltjes niet in gevaar brengen. Verweerder heeft niet deugdelijk gemotiveerd hoe het bestreden besluit met dit uitgangspunt is te verenigen. Gelet hierop dient het bestreden besluit reeds wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    2.11.    Gelet op het voorgaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient, behoudens wat voorschrift 8.1.4 betreft, te worden vernietigd. Verweerder dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    2.12.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 4 juni 2004, kenmerk DGWM/2003/17464, behoudens wat voorschrift 8.1.4 betreft;
    
    III.    draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 657,57 (zegge: zeshonderdzevenenvijftig euro en zevenenvijftig cent), waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de provincie Zuid-Holland aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 273,00 (zegge: tweehonderddrieënzeventig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. J.H. van Kreveld, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J.M. Leurs, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Leurs
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2005
    
    372.