ECLI:NL:RVS:2003:AN9724, Raad van State, 10-12-2003, 200302037/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 april 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein appellante, onder het opleggen van een dwangsom per 26 april 2002 van € 25.000 per overtreding per dag met een maximum van €1.500.000, gelast de illegale bouwwerkzaamheden op het perceel plaatselijk bekend als [naam], kadastrale aanduiding gemeente [plaats] sectie […], nr. […], te staken.

200302037/1.
      Datum uitspraak: 10 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], voorheen [naam], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te Utrecht van 7 februari 2003 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 april 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein (hierna: het college) appellante, onder het opleggen van een dwangsom per 26 april 2002 van € 25.000 per overtreding per dag met een maximum van €1.500.000, gelast de illegale bouwwerkzaamheden op het perceel plaatselijk bekend als [naam], kadastrale aanduiding gemeente [plaats] sectie […], nr. […], te staken.
    
    Bij besluit van 20 augustus 2002 heeft het college het daartegen door appellante gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 7 februari 2003, verzonden op 14 februari 2003, heeft de rechtbank te Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 27 maart 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 16 mei 2003. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 3 juni 2003 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 12 september 2003 heeft appellante nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn, advocaat te Amsterdam, en mr. H. Vogt en [gemachtigde], werkzaam bij appellante, en het college, vertegenwoordigd door M. van Rijbroek en M. Teunissen, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
    
    2.2.    Appellante is zonder dat haar daarvoor de benodigde bouwvergunning was verleend gestart met de bouw van het bovengronds gelegen gedeelte van een bedrijfsgebouw met bijbehorende kantoren. Het college was derhalve, gelet op voormeld artikel 40, eerste lid, bevoegd handhavend op te treden.
    
    2.3.    Alleen in bijzondere gevallen kan een bestuursorgaan afzien van handhavend optreden tegen een illegale situatie.
    
    2.4.    Appellante betoogt in dat verband dat de rechtbank heeft miskend dat reeds ten tijde van het nemen van het besluit in primo van 15 april 2002, dan wel in ieder geval vóór het nemen van de beslissing op bezwaar van 20 augustus 2002, sprake was van concreet zicht op legalisatie. Volgens appellante had de last bij de beslissing op bezwaar met terugwerkende kracht moeten worden herroepen, of had daarbij de hoogte van de dwangsom moeten worden aangepast. Nu dat is nagelaten heeft de dwangsom, in ieder geval op het moment van het nemen van de beslissing op bezwaar, een punitief karakter gekregen, aldus appellante.
    
    2.5.    Vastgesteld wordt dat het besluit van 15 april 2002 niet strekt tot afbraak van hetgeen zonder vergunning is gebouwd, doch uitsluitend tot stillegging van de illegale bouwwerkzaamheden. Nu dit besluit, dat bij de beslissing op bezwaar is gehandhaafd, niet is gericht op een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften, en niet is gericht op leedtoevoeging, heeft het geen punitief karakter. Voorts is, anders dan appellante meent, gelet op de aard en het beoogde doel van de last (stillegging) de vraag naar de mogelijkheid van legalisatie niet aan de orde, welke vraag wel speelt bij een last strekkende tot verwijdering van een illegaal opgericht bouwwerk. Aard en strekking van de gegeven last brengen voorts mee dat in het kader van de heroverweging allereerst wordt beoordeeld of het college destijds terecht tot het geven van de last is overgegaan. Met de rechtbank beantwoordt de Afdeling die vraag bevestigend. Bij die beoordeling komt geen betekenis toe aan het beëindigen van de overtreding op een tijdstip gelegen na het primaire besluit.
    
    De Afdeling is voorts van oordeel dat in de enkele omstandigheid dat op 13 augustus 2002, dus vóór het nemen van de beslissing op bezwaar van 20 augustus 2002, door het college van gedeputeerde staten van Utrecht (hierna: gedeputeerde staten) een verklaring van geen bezwaar ten behoeve van het bouwplan is afgegeven, geen grond was gelegen om de gegeven last te herroepen. Die verklaring deed immers niet af aan de geconstateerde overtreding. De Afdeling heeft op grond van de gedingstukken en het ter zitting verhandelde echter moeten vaststellen dat het college naar aanleiding van genoemde verklaring appellante eveneens op 13 augustus 2002 heeft toegestaan de bouwwerkzaamheden te hervatten. Daarbij is appellante medegedeeld dat van de invordering van op en na die datum verbeurde dwangsommen zou worden afgezien. Vastgesteld wordt voorts dat het maximum aan te verbeuren dwangsommen op 13 augustus 2002 nog niet was volgelopen, hetgeen tussen partijen ook niet in geschil is. De Afdeling is van oordeel, dat het college deze feiten en omstandigheden bij de heroverweging had dienen te betrekken en dat dit had moeten leiden tot herroeping van de last door intrekking daarvan per 13 augustus 2002.
    
    2.6.    Appellante betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat een bijzonder geval om van handhaving af te zien is gelegen in de omstandigheid dat de procedure tot afgifte van de benodigde vrijstelling en bouwvergunning door toedoen van het college ernstig is vertraagd. Zonder deze vertraging had volgens appellante reeds voordat zij was gelast de bouwwerkzaamheden stil te leggen bouwvergunning en vrijstelling verleend kunnen worden.
    
        Dit betoog faalt. De Afdeling is van oordeel dat in het handelen of nalaten van het college nimmer rechtvaardiging kan worden gevonden om zonder de daarvoor vereiste vrijstelling en bouwvergunning over te gaan tot het verrichten van bouwwerkzaamheden. Van een bijzonder geval als vorenbedoeld is derhalve geen sprake.
    
    2.7.    Het betoog dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding, slaagt evenmin.
    
    2.7.1.    Ingevolge artikel 5:32, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) strekt een last onder dwangsom ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
    
        Ingevolge de derde volzin van het vierde lid staat het vastgestelde bedrag van de dwangsom in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.7.2.    In het besluit in primo is opgenomen dat de hoogte van de dwangsom is afgestemd op het bedrag van de schade van € 22.689 die appellante heeft gesteld per dag te leiden als gevolg van het niet verrichten van bouwwerkzaamheden. Voorts is het maximum van het bedrag berekend aan de hand van de periode gelegen tussen het moment waarop de dwangsom is opgelegd en het moment waarop naar verwachting de verklaring van geen bezwaar zou worden afgegeven en vrijstelling zou kunnen worden verleend.
    
    Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat niet kan worden staande gehouden dat de hoogte van de dwangsom niet in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging, die immers een afdoende financiële prikkel moet zijn om van (verder) illegaal gedrag af te zien. Bovendien is ter zitting gebleken dat appellante na bekendmaking van het besluit in primo op 24 april 2002 gedurende in ieder geval nog 40 dagen bouwactiviteiten heeft verricht. Gelet hierop heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten de hoogte van het bedrag van de dwangsom bij de beslissing op bezwaar te handhaven en niet - zoals appellante heeft bepleit - met terugwerkende kracht te matigen.
    
    2.8.    Appellante betoogt voorts tevergeefs dat de gestelde begunstigingstermijn onredelijk kort is. Dit betoog faalt, omdat uit de aard van de gegeven last volgt dat het college staking van de bouwwerkzaamheden per direct had kunnen bevelen. Het college heeft bij besluit van 15 april 2002, aan appellante verzonden op 24 april 2002, appellante gelast uiterlijk 26 april 2002 aan de last te hebben voldaan. Gelet op het hiervoor overwogene wordt geconcludeerd dat de geboden termijn niet in strijd is met het recht.
    
    2.9.    Appellante betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet heeft beslist op haar verzoek om schadevergoeding.
    
        Dit betoog leidt niet tot het daarmee gewenste doel. Het college heeft aangegeven niet op het verzoek te hebben kunnen beslissen, omdat onduidelijk was uit welke posten de gestelde schade was opgebouwd. Vastgesteld kan worden dat appellante haar toezegging, gedaan tijdens de hoorzitting van 27 juli 2002, dat zij in ieder geval vóór 19 augustus 2002 het college een specificatie van het schadebedrag zou doen toekomen, niet is nagekomen. Onder die omstandigheden heeft het college bij de beslissing op bezwaar kunnen afzien van het nemen van een besluit op het schadeverzoek.
    
    2.10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voorzover het beroep tegen de bij het besluit van 20 augustus 2002 ook na 13 augustus 2002 gehandhaafde last onder dwangsom ongegrond is verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog in zoverre gegrond verklaren en het besluit van 20 augustus 2002, voorzover daarbij de last onder dwangsom ook na 13 augustus 2002 is gehandhaafd, vernietigen. Met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb zal de Afdeling het primaire besluit van 15 april 2002 herroepen vanaf 13 augustus 2002 en bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het daarop betrekking hebbende gedeelte van de beslissing op bezwaar van 20 augustus 2002.
    
    2.11.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank te Utrecht van 7 februari 2003, SBR 02/1434, voorzover daarbij het beroep gericht tegen de bij het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein van 20 augustus 2002, JZV 2002/7967, ook na 13 augustus 2002 gehandhaafde last onder dwangsom ongegrond is verklaard;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zoverre gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 20 augustus 2002, voorzover daarbij het besluit van 15 april 2002, 2002/4027, ook na 13 augustus 2002 is gehandhaafd;
    
    V.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 15 april 2002 vanaf 13 augustus 2002;
    
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 20 augustus 2002;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Nieuwegein te worden betaald aan appellante;
    
    VIII.    gelast dat de gemeente Nieuwegein aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 218,00 + € 348,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Roelfsema, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Ettekoven    w.g. Roelfsema
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 december 2003
    
    378.