ECLI:NL:RVS:2023:4230, Raad van State, 15-11-2023, 202200907/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand besloten tot invordering van door [wederpartij] verbeurde dwangsommen van in totaal € 15.000,00. Aan de [locatie] in De Moer is een agrarisch (pluimvee)bedrijf gevestigd, dat door [wederpartij] en zijn broer (Maatschap [wederpartij]) wordt geëxploiteerd. Op dit perceel bevindt zich onder meer een bedrijfswoning. Op 14 augustus 2018 is door de toezichthouder geconstateerd dat de bedrijfswoning sinds mei 2017 wordt gehuurd en bewoond door een persoon die geen binding heeft met het agrarisch bedrijf. Bij besluit van 19 februari 2019 heeft het college [wederpartij] gelast om het in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht en het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2011" bewonen van de bedrijfswoning behorend bij het agrarisch bedrijf aan de [locatie] als burgerwoning te staken, op verbeurte van een dwangsom van € 1.500,00 per week, met een maximum van € 15.000,00. In de uitspraak van 8 mei 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat het bewonen van de bedrijfswoning door de bewoner in strijd is met het bestemmingsplan.

202200907/1/R2.
    Datum uitspraak: 15 november 2023
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    het college van burgemeester en wethouders van Loon op Zand,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West-­Brabant van 14 december 2021 in zaak nr. 21/1973 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te De Moer, gemeente Loon op Zand
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college besloten tot invordering van door [wederpartij] verbeurde dwangsommen van in totaal € 15.000,00.
    
    Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 december 2021 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 april 2021 vernietigd en bepaald dat het college een nieuw besluit dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 29 augustus 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. P.N.E.E. Risamasu en R.J.C. Braat, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. W. Krijger, rechtsbijstandverlener te Gilze, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.       Aan de [locatie] in De Moer is een agrarisch (pluimvee)bedrijf gevestigd, dat door [wederpartij] en zijn broer (Maatschap [wederpartij]) wordt geëxploiteerd. Op dit perceel bevindt zich onder meer een bedrijfswoning. Op 14 augustus 2018 is door de toezichthouder geconstateerd dat de bedrijfswoning sinds mei 2017 wordt gehuurd en bewoond door een persoon die geen binding heeft met het agrarisch bedrijf (hierna: de bewoner).
    
    Bij besluit van 19 februari 2019, gehandhaafd bij besluit van 2 juli 2019, heeft het college [wederpartij] gelast om het in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) en het geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2011" bewonen van de bedrijfswoning behorend bij het agrarisch bedrijf aan de [locatie] als burgerwoning te staken, op verbeurte van een dwangsom van € 1.500,00 per week, met een maximum van € 15.000,00. In de uitspraak van 8 mei 2020 heeft de rechtbank geoordeeld dat het bewonen van de bedrijfswoning door de bewoner in strijd is met het bestemmingsplan. Tegen deze uitspraak zijn geen rechtsmiddelen ingesteld, waardoor de overtreding op dat moment in rechte vast is komen te staan.
    
    2.       Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college de dwangsommen van in totaal € 15.000,00 ingevorderd, omdat de dwangsommen van rechtswege zijn verbeurd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat uit verrichte controles op 19 mei 2020, 28 mei 2020, 18 juni 2020, 30 juni 2020, 7 juli 2020 en 30 juli 2020 blijkt dat de bewoner de bedrijfswoning bewoont en dat hij slechts een marginale rol speelt in de bedrijfsvoering. Daardoor ontbreekt de noodzaak voor hem om de bedrijfswoning aan de [locatie] te bewonen. Dit betekent volgens het college dat [wederpartij] vanaf 8 mei 2020 tot en met 30 juli 2020 de dwangsommen heeft verbeurd. Bij besluit van 6 april 2021 heeft het college het besluit van 24 november 2020 gehandhaafd. Het college heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat ook uit de arbeidsovereenkomst, die [wederpartij] per 1 mei 2020 heeft gesloten met de bewoner, de noodzaak van bewoning van de bedrijfswoning niet blijkt.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    3.       De rechtbank is van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom het standpunt van [wederpartij], dat er geen overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo (meer) is, onjuist is. De rechtbank overweegt daartoe dat [wederpartij] de noodzaak voor bewoning van de bedrijfswoning voldoende heeft onderbouwd en heeft toegelicht welke werkzaamheden door de bewoner worden verricht en dat de tijdstippen waarop die werkzaamheden moeten worden uitgevoerd, maken dat de bewoner in de bedrijfswoning moet wonen. Het college heeft die noodzaak weliswaar weersproken, maar het college heeft ten onrechte volstaan met die enkele stelling en onvoldoende onderzoek verricht naar de noodzaak van bewoning.
    
    Hoger beroep
    
    Geen nieuwe feiten en omstandigheden bij de invordering
    
    4.       Het college betoogt dat met de uitspraak van de rechtbank van 8 mei 2020 over de opgelegde last onder dwangsom, vast is komen te staan dat het bewonen van de bedrijfswoning in strijd is met het geldende bestemmingsplan. Doordat deze uitspraak in rechte onaantastbaar is, kan in de onderhavige invorderingsprocedure in beginsel niet meer met succes worden aangevoerd dat er geen overtreding is. Slechts in een uitzonderlijk geval kan hiervan worden afgeweken. Het college verwijst naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1152 en de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466. Volgens het college zijn de naar voren gebrachte omstandigheden, namelijk de nieuwe arbeidsovereenkomst met dienstverband per 1 mei 2020, niet zodanig bijzonder dat opnieuw moet worden beoordeeld of er een overtreding is.
    
    4.1.    De Afdeling overweegt dat het betoog van het college, dat de rechtbank ten onrechte opnieuw heeft beoordeeld of er een overtreding is, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft namelijk een oordeel gegeven over het besluit tot invordering en niet over de last onder dwangsom. Om tot invordering over te kunnen gaan, moet vast komen te staan dat de last niet is nageleefd en dus dwangsommen zijn verbeurd. De rechtbank heeft in dit kader beoordeeld of na afloop van de begunstigingstermijn nog sprake was van een overtreding en of daarom tot invordering kon worden overgegaan.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    Noodzaak van bewoning
    
    5.       Het college betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de overtreding niet ongedaan is gemaakt en dat daarom tot invordering mocht worden overgegaan. Volgens het college bestond geen noodzaak voor bewoning van de bedrijfswoning en is ook met de overgelegde arbeidsovereenkomst niet aangetoond dat de bewoning van de bedrijfswoning door de bewoner noodzakelijk was. Volgens het college vergen de werkzaamheden en de daaraan gekoppelde 10 uur per week niet zoveel tijd van de bewoner dat er een redelijk belang is om in de bedrijfswoning te wonen.
    
    5.1.    De Afdeling stelt met de rechtbank vast dat de bij besluit van 19 februari 2019 opgelegde last onder dwangsom onherroepelijk is. Daarnaast gaat de Afdeling er met de rechtbank vanuit dat de bewoner in de betrokken periode in de bedrijfswoning woonde. Dit is tussen partijen niet langer in geschil. In geschil is uitsluitend of het college aannemelijk heeft gemaakt dat in de periode van 8 mei 2020 tot en met 30 juli 2020 de dwangsommen zijn verbeurd, omdat de overtreding waarvoor de last was opgelegd niet binnen de begunstigingstermijn ongedaan is gemaakt. Meer in het bijzonder gaat het om de vraag of de noodzaak voor bewoning van de bedrijfswoning door de bewoner is aangetoond met de arbeidsovereenkomst die is ingegaan op 1 mei 2020.
    
    5.2.    In de planregels is een bedrijfswoning gedefinieerd als "een woning in of bij een gebouw of op een terrein, kennelijk slechts bedoeld voor (het huishouden van) een persoon, wiens huisvesting daar gelet op de bedrijfsvoering van het gebouw of het terrein, noodzakelijk is."
    
    5.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1697) is voor de vraag naar de noodzaak van een bedrijfswoning van belang of de bedrijfsprocessen ter plaatse zoveel tijd en aandacht opeisen, dat op grond daarvan een redelijk belang om op het perceel te wonen aanwezig moet worden geacht. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich in het besluit op bezwaar terecht op het standpunt gesteld dat uit de overgelegde arbeidsovereenkomst niet blijkt dat de bewoning door de bewoner in de bedrijfswoning noodzakelijk was voor de bedrijfsvoering. De rechtbank is ten onrechte tot een andere conclusie gekomen. In de arbeidsovereenkomst zijn [wederpartij] en de bewoner namelijk overeengekomen dat de arbeidsduur 10 uur per week bedraagt en dat de werkzaamheden bestaan uit het voeren van dieren, onderhoudswerkzaamheden, helpen met laden en lossen van dieren, ontvangst van leveranciers, werken aan de vloerinstallatie, controle rondes lopen in de avond en administratieve werkzaamheden. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de uitbreiding van de werkzaamheden en de daaraan gekoppelde 10 uur per week niet zoveel tijd en aandacht van de bewoner vragen dat een redelijk belang bestaat om op het perceel te wonen. Het college heeft terecht het aantal uren van 10 per week onvoldoende geacht om noodzaak voor bewoning van de bedrijfsvoering aan te nemen. De werkzaamheden die de bewoner volgens de arbeidsovereenkomst verricht, maken het evenmin noodzakelijk dat de bewoner de bedrijfswoning bewoont. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat voor die werkzaamheden andere organisatorische maatregelen kunnen worden getroffen. Bovendien is niet aannemelijk geworden dat bewoning door de bewoner noodzakelijk is om criminele activiteiten te voorkomen. Dat dit risico dreigt, is door [wederpartij] niet geconcretiseerd en niet onderbouwd. Gelet op het voorgaande heeft het college in het besluit op bezwaar voldoende gemotiveerd waarom met de arbeidsovereenkomst de noodzaak voor bewoning van de bedrijfswoning niet is aangetoond. Dat betekent dat de overtreding waarvoor de last was opgelegd niet binnen de begunstigingstermijn ongedaan is gemaakt.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    6.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van het college van 6 april 2021 alsnog ongegrond verklaren. Hieruit volgt dat dit besluit herleeft.
    
    Verzoek tot schadevergoeding
    
    7.       Het verzoek van [wederpartij] tot schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM zal worden afgewezen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1704) is in beginsel de redelijke termijn overschreden als in een zaak als deze, met een bezwaar, een beroep en een hoger beroep, de totale procedure meer dan vier jaar heeft geduurd. De termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift tegen het invorderingsbesluit door het bestuursorgaan. Anders dan [wederpartij] ter zitting heeft aangevoerd, is de termijn niet aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift tegen het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom. Het college heeft het bezwaarschrift van [wederpartij] op 17 december 2020 ontvangen, zodat op 17 december 2020 de termijn is aangevangen. Door deze uitspraak heeft de Afdeling in hoger beroep finaal over het geschil geoordeeld. Daarmee heeft de totale procedure niet meer dan vier jaar geduurd en dat betekent dat de redelijke termijn niet is overschreden.
    
    Verzoek innemen standpunt
    
    8.       [wederpartij] heeft aan de Afdeling verzocht om aan het college op te leggen om een standpunt in te nemen over wanneer het college de noodzaak van bewoning aanwezig acht en welke vorm van arbeidsovereenkomst daarvoor noodzakelijk is. Het is volgens [wederpartij] namelijk onduidelijk of het college in de toekomst ook handhavend zal gaan optreden ten aanzien van bewoning door de zoon en dochter van [wederpartij], die per 1 februari 2022 in de woning zijn gaan wonen.
    
    8.1.    De Afdeling begrijpt het verzoek van [wederpartij], maar zoals hiervoor is overwogen is uitsluitend in geschil of in de periode van 8 mei 2020 tot en met 30 juli 2020 de dwangsommen zijn verbeurd. De door [wederpartij] naar voren gebrachte omstandigheden dateren van na 30 juli 2020 en daarom kan de Afdeling in deze procedure niet aan het college opleggen een standpunt in te nemen over de noodzaak van bewoning door de kinderen van [wederpartij]. De Afdeling vraagt aan partijen om hierover met elkaar in gesprek te gaan.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland­-West­-Brabant van 14 december 2021 in zaak nr. 21/1973;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. dr. H.J.M. Baldinger, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F. Nales, griffier.
    
    w.g. Baldinger
    lid van de enkelvoudige kamer
    
    w.g. Nales
    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 november 2023
    
    1074-680