ECLI:NL:RVS:2020:2361, Raad van State, 07-10-2020, 201906165/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 oktober 2018 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit een verzoek van RTL Nieuws om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur gedeeltelijk toegewezen. RTL Nieuws heeft bij brief van 8 september 2016 een Wob-verzoek ingediend bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit. Met dat verzoek, zoals nader gespecificeerd, heeft RTL Nieuws verzocht om informatie over het toezicht van de NVWA op bedrijven op het gebied van dierenwelzijn vanaf 1 januari 2015. Daartoe heeft RTL Nieuws meer specifiek per bedrijf en per locatie verzocht om inspectierapporten, waaronder boeterapporten, en de daarbij opgenomen kwalificaties zoals ‘verscherpt toezicht’ en ‘notoire overtreder’.

201906165/1/A3.
    Datum uitspraak: 7 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland (hierna: de rechtbank) van 9 juli 2019 in zaken nrs. 19/2922 en 19/2921 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 oktober 2018 heeft de minister een verzoek van RTL Nieuws om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob) gedeeltelijk toegewezen.
    Bij besluit van 6 mei 2019 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 juli 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 6 mei 2019 vernietigd, voor zover daarin is besloten passage I en de onderste foto op pagina 6 van het rapport van bevindingen van 22 maart 2016 (hierna: het rapport van bevindingen) openbaar te maken, het besluit van 29 oktober 2018 in zoverre herroepen, bepaald dat het verzoek van RTL Nieuws in zoverre niet wordt ingewilligd, en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft de toestemming, bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, verleend.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. A.H.T.M. van Straaten, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. L. Bolier, rechtsbijstandverlener te Elspeet, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    RTL Nieuws heeft bij brief van 8 september 2016 een Wob-verzoek ingediend bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (hierna: de NVWA). Met dat verzoek, zoals nader gespecificeerd, heeft RTL Nieuws verzocht om informatie over het toezicht van de NVWA op bedrijven op het gebied van dierenwelzijn vanaf 1 januari 2015. Daartoe heeft RTL Nieuws meer specifiek per bedrijf en per locatie verzocht om inspectierapporten, waaronder boeterapporten, en de daarbij opgenomen kwalificaties zoals ‘verscherpt toezicht’ en ‘notoire overtreder’.
    Besluitvorming
    2.    De minister heeft naar aanleiding van het verzoek in totaal 474 dossiers met meer dan 50.000 documenten aangetroffen. Bij het besluit van 29 oktober 2018 heeft de minister besloten tot gedeeltelijke openbaarmaking van de aangetroffen documenten. De informatie die herleidbaar is tot de betrokken ondernemingen heeft hij op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob niet openbaar gemaakt. Een van de bedrijven die onder het Wob-verzoek vallen, is het agrarische bedrijf van [wederpartij]. [wederpartij] wil niet dat derden zijn identiteit of het adres van het bedrijf kunnen achterhalen. Hij heeft in bezwaar aangevoerd dat de minister nog minder informatie over zijn bedrijf openbaar moet maken dan in het besluit van 29 oktober 2018 beoogd was. De minister heeft het bezwaar van [wederpartij] ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft ten aanzien van de omvang van het geding vastgesteld dat het in beroep slechts nog gaat om het voornemen tot openbaarmaking van delen uit het rapport van bevindingen, te weten: passage 1 (de tweede volzin van alinea twee op pagina 2), passage 2 (de gehele vijfde alinea op pagina 2), de foto op pagina 3, beide foto's op pagina 4, en de onderste foto op pagina 6. De rechtbank heeft over passage 1 overwogen dat daarin is beschreven dat zich op het bedrijf van [wederpartij] op een specifieke datum een voorval met een uitzonderlijk karakter heeft voorgedaan. Gelet op de omstandigheid dat zich dit in een bedrijf als dat van [wederpartij] niet regelmatig zal voordoen, is de informatie volgens de rechtbank voor de omgeving van [wederpartij] herleidbaar tot zijn bedrijf. Wat betreft de onderste foto op pagina 6 heeft [wederpartij] voldoende aannemelijk gemaakt dat het voorwerp dat op het onderste deel van die foto is te zien, gelet op de kleur, herleidbaar is tot zijn bedrijf, met name voor personen die bij hem in de stal komen. Daarbij heeft [wederpartij] volgens de rechtbank ook voldoende aannemelijk gemaakt dat er al dan niet op regelmatige basis mensen in of in de buurt van zijn open stal komen. Het verstrekken van die informatie dient volgens de rechtbank op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob achterwege te blijven. De rechtbank heeft het beroep van [wederpartij] gegrond verklaard en na gedeeltelijke vernietiging van het besluit op bezwaar zelf in de zaak voorzien door het verzoek van RTL Nieuws in zoverre af te wijzen.
    Hoger beroep
    4.    De minister kan zich niet met deze uitspraak verenigen. Hij ziet geen reden om passage 1 en de onderste foto op pagina 6 van het rapport van bevindingen alsnog onleesbaar te maken. Hij stelt dat de desbetreffende informatie niet zonder onevenredige inspanning voor een ieder herleidbaar is tot [wederpartij] of zijn bedrijf. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet gemotiveerd. Ook heeft de rechtbank niet gemotiveerd waarom [wederpartij], in het geval hij of zijn bedrijf wel herleidbaar is, wordt benadeeld, en waarom openbaarmaking ten aanzien van hem onevenredig zou zijn in relatie tot het algemene belang van openbaarheid van overheidsinformatie.
    4.1.    Artikel 10, tweede lid, van de Wob luidt:
    "Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:
    […]
    g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden."
    4.2.    Na bestudering van de stukken overweegt de Afdeling als volgt. Vast staat dat de minister in het rapport van bevindingen alle direct identificerende gegevens betreffende [wederpartij], zoals zijn naam en het adres van zijn bedrijf, heeft weggelakt. De in hoger beroep in geding zijnde passage 1 en de onderste foto op pagina 6 van het rapport van bevindingen betreffen algemene gegevens waarvan het de vraag is of [wederpartij] of zijn bedrijf alsnog indirect kan worden geïdentificeerd. Het beantwoorden van de vraag of een persoon op basis van indirecte gegevens kan worden geïdentificeerd is casuïstisch. Hierbij kan een rol spelen of het unieke details betreft binnen het geheel van omstandigheden waarin de identificeerbare persoon verkeert of heeft verkeerd, dan wel of het voldoende gegevens betreft die onmiskenbaar naar die persoon verwijzen. Voorts kan, ook als documenten worden geanonimiseerd, de kring van betrokkenen een rol spelen.
    4.3.    De minister heeft naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat passage 1 en de onderste foto op pagina 6 van het rapport van bevindingen niet zulke unieke details betreffen of zodanige herkenbaarheid met zich brengen, dat zij voor een ieder zonder onevenredige inspanning leiden tot identificatie van [wederpartij] of zijn bedrijf. Ook indien passage 1 en de desbetreffende foto in onderlinge samenhang, of in samenhang met de andere gegevens in het rapport van bevindingen, zouden worden bezien, ziet de Afdeling daartoe onvoldoende aanleiding gelet op hetgeen de minister heeft aangevoerd over het onderzoek dat hij op internet heeft verricht naar de herleidbaarheid, hetgeen niet tot relevante uitkomsten heeft geleid.
    Wat betreft de kring van betrokkenen heeft [wederpartij] betoogd dat vrijwel iedereen uit de dorpsgemeenschap waar hij deel van uitmaakt, derden die zijn erf betreden en jongeren die in de jeugdsoos op korte afstand van de plek op de desbetreffende foto verblijven, zonder enige inspanning passage 1 en de desbetreffende foto tot hem kunnen herleiden. De Afdeling is evenwel van oordeel dat passage 1 en de desbetreffende foto ook voor hen daartoe niet specifiek genoeg zijn. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat [wederpartij] of zijn bedrijf zullen worden geïdentificeerd. Dat brengt eveneens met zich dat van een benadeling als bedoeld in artikel 10, tweede lid, onder g, van de Wob reeds om die reden geen sprake is.
    Het betoog van de minister slaagt.
    Conclusie en proceskosten
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van de minister van 6 mei 2019 alsnog ongegrond verklaren. Dit betekent dat de minister passage 1 en de onderste foto op pagina 6 van het rapport van bevindingen niet alsnog onleesbaar hoeft te maken.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Gelderland van 9 juli 2019 in zaken nrs. 19/2922 en 19/2921;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
    612.