ECLI:NL:RVS:2010:BO3494, Raad van State, 10-11-2010, 200910067/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 november 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een installatie voor de productie van biogas en elektriciteit aan de [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend sectie […], nummers deels […] en […]. Dit besluit is op 20 november 2009 ter inzage gelegd.

200910067/1/M1.
      Datum uitspraak: 10 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellante sub 1], wonend te [woonplaats], gemeente De Marne,
      2. [appellanten sub 2] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), wonend te [woonplaats], gemeente De Marne,
      3. [appellanten sub 3] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 3]), wonend te [woonplaats], gemeente De Marne,
      4. [appellant sub 4], wonend te [woonplaats], gemeente De Marne,
      5. [appellant sub 5 A], wonend te [woonplaats], gemeente De Marne en [appellant sub 5 B], wonend te [woonplaats], gemeente De Marne,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van De Marne,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 november 2009 heeft het college aan [vergunninghoudster] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een installatie voor de productie van biogas en elektriciteit aan de [locatie 1] te [plaats], kadastraal bekend sectie […], nummers deels […] en […]. Dit besluit is op 20 november 2009 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellante sub 1], [appellant sub 2] en [appellant sub 3] bij afzonderlijke brieven, alle bij de Raad van State ingekomen op 23 december 2009, [appellant sub 4] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 29 december 2009, en [appellant sub 5 A] en [appellant sub 5 B] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 december 2009, beroep ingesteld. [appellant sub 3] heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 25 januari 2010.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      [appellante sub 1] en het college hebben hun zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2010, waar [appellante sub 1], in persoon, [appellant sub 2], in persoon, [appellant sub 3], in persoon en bijgestaan door mr. J.A. Wols, [appellant sub 4], in persoon, [appellant sub 5 A], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door ing. W. Dodde, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Algemeen
    
    2.1. Bij het bestreden besluit is een vergunning onder voorschriften verleend voor de oprichting van een biomassavergistingsinstallatie, bedoeld om meststoffen en organische restproducten ("co-substraten") om te zetten in biogas, waarna het in een warmtekrachtkoppeling (hierna: WKK) wordt omgezet in warmte en elektriciteit.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.2. Ingevolge artikel 20.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van deze wet beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij het besluit is betrokken.
    
    2.2.1. Het college heeft aangevoerd dat [appellant sub 2] geen belanghebbende is bij het bestreden besluit, omdat zijn woning is gelegen op circa 1800 meter afstand van de inrichting.
    
    Gelet op deze afstand en op de aard en omvang van de inrichting is het niet aannemelijk dat [appellant sub 2] rechtstreeks milieugevolgen van de inrichting zal ondervinden. [appellant sub 2] is dientengevolge geen belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Het beroep is niet-ontvankelijk.
    
    2.2.2. De afstand van de woning van [appellant sub 5 A], gelegen aan [locatie 2] te [plaats], tot de inrichting bedraagt circa 8 kilometer. De afstand van de woning van [appellant sub 5 B], gelegen aan de [locatie 3] te [plaats], tot de inrichting bedraagt circa 1,5 kilometer. Gelet op deze afstanden is het niet aannemelijk dat ter plaatse van de woningen van [appellant sub 5 A] en [appellant sub 5 B] rechtstreeks milieugevolgen van de inrichting kunnen worden ondervonden.
    
    Gelet hierop kunnen [appellant sub 5 A] en [appellant sub 5 B] niet als belanghebbenden in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb worden aangemerkt. Het beroep van [appellant sub 5 A] en [appellant sub 5 B] is niet-ontvankelijk.
    
    2.2.3. Uit artikel 6:13 van de Awb vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
    2.2.4. [appellante sub 1] heeft geen zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot bodemverontreiniging. Nu niet is gebleken dat haar dit redelijkerwijs niet kan worden verweten, is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    Bevoegdheid
    
    2.3. [appellant sub 3] heeft ter zitting aangevoerd dat niet het college, maar het college van gedeputeerde staten van Groningen het bevoegde gezag is ten aanzien van de inrichting. Hiertoe voert [appellant sub 3] aan dat binnen de inrichting een hoeveelheid dierlijke meststoffen variërend van 2.300 m3 tot 47.000 m3 wordt verwerkt.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het college van burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede, het derde en het vierde lid.
    
    Ingevolge het tweede lid, voor zover hier van belang, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten aanzien van daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen het college van gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd is te beslissen op de aanvraag om een vergunning.
    
    Ingevolge artikel 3.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb) is het college van gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning ten aanzien van inrichtingen die behoren tot een categorie die daartoe in bijlage I van het Ivb is aangewezen.
    
    Ingevolge categorie 7, onderdeel 7.4, van bijlage I behorende bij het Ivb is het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag ten aanzien van inrichtingen, behorend tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor het bewerken of verwerken van buiten de inrichting afkomstige dierlijke meststoffen met een capaciteit ten aanzien daarvan van 25.103 m3 per jaar of meer.
    
    2.3.2. Binnen de inrichting worden co-substraten en meststoffen omgezet in biogas. Blijkens de aanvraag om vergunning en de daarbij behorende bijlage wordt per jaar maximaal 18.000 ton mest van derden verwerkt. Gezien het soortelijk gewicht van mest betekent dit dat binnen de inrichting minder dan 25.000 m3 aan dierlijke meststoffen per jaar wordt verwerkt, zodat categorie 7, onderdeel 7.4, van bijlage I behorend bij het Ivb niet van toepassing is. Het college heeft zich terecht bevoegd geacht om te beslissen op de aanvraag.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    Procedure
    
    2.4. [appellante sub 1] voert aan dat ten onrechte geen publiciteit is gegeven aan de informatiemiddag, die op 25 september 2009 door [vergunninghoudster] is georganiseerd. Voorts betoogt [appellante sub 1] dat uit de overwegingen van het bestreden besluit niet blijkt in hoeverre de inhoud van dit besluit is gewijzigd ten opzichte van het ontwerpbesluit.
    
    2.4.1. De informatiemiddag is georganiseerd op initiatief van [vergunninghoudster] en niet op initiatief van het college, zodat een eventueel gebrek in de aankondiging daarvan reeds daarom geen gevolgen kan hebben voor de rechtmatigheid van het bestreden besluit.
    
    Ten aanzien van de wijzigingen die in de vergunning zijn aangebracht ten opzichte van het ontwerpbesluit geldt dat de ingekomen zienswijzen in de overwegingen van het bestreden besluit door het college zijn gewaardeerd. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende duidelijk in hoeverre zienswijzen hebben geleid tot het wijzigen van vergunningvoorschriften.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    Milieueffectrapportage
    
    2.5. [appellant sub 3] betoogt dat het college ten onrechte heeft besloten dat geen milieueffectbeoordeling behoefde te worden uitgevoerd, omdat het niet zou gaan om een mestvergistingsinstallatie met een capaciteit van 100 ton per dag of meer.
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat voor de inrichting geen milieueffectbeoordeling behoefde te worden uitgevoerd. Hiertoe voert het college aan dat de inrichting geen capaciteit van 100 ton per dag of meer heeft.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.8b en 7.8d moet bepalen of voor de activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
    Ingevolge artikel 2, tweede lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit mer) worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven.
    
    Ingevolge onderdeel D, categorie 18.2, van de bijlage bij het Besluit mer zijn als activiteiten aangewezen de oprichting van een inrichting bestemd voor het bewerken, verwerken of vernietigen van dierlijke of overige organische meststoffen, groenafval en GFT, niet zijnde gevaarlijke afvalstoffen. Dit geldt voor gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met een capaciteit van 100 ton per dag of meer.
    
    2.5.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 oktober 2003 in zaak nr. 200206313/1) is bij beantwoording van de vraag of voor hetgeen is aangevraagd een wettelijke plicht bestaat tot het maken van een milieueffectbeoordeling de capaciteit die met de installatie maximaal kan worden gerealiseerd bepalend, uitgaande van de technische mogelijkheden en beperkingen van de installatie, zoals die uit de aanvraag volgen.
    
    In de bijlage bij de aanvraag staat vermeld dat in de installatie maximaal 36.000 ton producten per jaar worden verwerkt. Voorts heeft de inrichting blijkens de aanvraag een capaciteit van 2.000 kWe.
    
    In het deskundigenbericht is vermeld dat voor het opwekken van 1.000 kWe circa 20.000 ton co-substraat nodig is. Gelet op de capaciteit van de inrichting van 2.000 kWe wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd dat de maximale technische ontwerpcapaciteit 40.000 ton per jaar bedraagt en daarmee circa 109,6 ton per dag.
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit wat het standpunt van verweerder betreft dat geen mer-beoordelingsplicht bestaat, in strijd is met artikel 7.2, eerste lid van de Wet milieubeheer in samenhang gelezen met artikel 2, tweede lid, van het Besluit mer.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    Bestemmingsplan
    
    2.6. [appellant sub 3], [appellante sub 1] en [appellant sub 4] voeren aan dat de inrichting niet past binnen het geldende bestemmingsplan 'Bedrijventerrein Ulrum-Oost' van mei 2005. In dit verband betoogt [appellant sub 3] dat de inrichting een risicovol bedrijf betreft. [appellant sub 4] voert aan dat de inrichting een bouwhoogte van 15 meter heeft, terwijl slechts een bouwhoogte van 10 meter is toegestaan. Voorts betoogt hij dat de inrichting te dicht bij bestaande bebouwing is gesitueerd. [appellante sub 1] betoogt ten slotte dat de oprichting van de inrichting in strijd is met de uitgangspunten van het beeldkwaliteitsplan.
    
    2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de inrichting voldoet aan het geldende bestemmingsplan. Volgens het college is de inrichting tevens in overeenstemming met het Provinciaal Omgevingsplan en het beeldkwaliteitsplan.
    
    2.6.2. Ingevolge artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer kan de vergunning mede worden geweigerd ingeval door verlening daarvan strijd zou ontstaan met een bestemmings- of inpassingsplan, een beheersverordening of regels gesteld bij of krachtens een provinciale verordening of een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 4.1, derde lid, onderscheidenlijk artikel 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening.
    
    2.6.3. Voor zover [appellante sub 1] betoogt dat de inrichting niet voldoet aan het Provinciale Omgevingsplan of het beeldkwaliteitsplan overweegt de Afdeling dat, wat daarvan zij, hierin gelet op artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer geen grond kon zijn gelegen om de gevraagde vergunning te weigeren.
    
    2.6.4. Ingevolge het bestemmingsplan hebben de gronden waar de biomassavergistingsinstallatie wordt opgericht de bestemming 'Bedrijventerrein' met categorieaanduiding 'II'.
    
    2.6.5. Ingevolge artikel 3.1 van de bestemmingsplanbepalingen, voor zover hier van belang, zijn de op de kaart voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden bestemd voor:
    
    a. gebouwen en terreinen ten behoeve van:
    
    1. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1 en 2, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de categorie-aanduiding 'I';
    
    2. bedrijven die zijn genoemd in bijlage 1 onder de categorieën 1, 2 en 3, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de categorie-aanduiding 'II'; met uitzondering van geluidzoneringsplichtige en risicovolle inrichtingen.
    
    2.6.6. Voor zover [appellant sub 3] betoogt dat de inrichting een risicovolle inrichting betreft, overweegt de Afdeling dat blijkens artikel 1, onder 17, van de bestemmingsplanbepalingen onder een risicovolle inrichting wordt verstaan: een inrichting, bij welke ingevolge het Besluit Externe Veiligheid Inrichtingen (hierna: BEVI) een grenswaarde, richtwaarde voor het risico dan wel een risicoafstand moet worden aangehouden ten opzichte van kwetsbare objecten of beperkt kwetsbare objecten.
    
    Nu een biomassavergistingsinstallatie geen inrichting is die valt onder het toepassingsbereik van het BEVI, is de inrichting niet aan te merken als een risicovolle inrichting in de zin van het bestemmingsplan.
    
    2.6.7. Bij het bestemmingsplan is als bijlage 1 het VNG-bestand categorale bedrijfsindeling 1999 (hierna: VNG-bedrijvenlijst) opgenomen, waarin bedrijven zijn gecategoriseerd op hun milieugevolgen. De gronden waar de inrichting wordt opgericht zijn voorzien van de categorie-aanduiding 'II', zodat bedrijven van de categorieën 1, 2 en 3 zijn toegestaan die zijn vermeld op de VNG-bedrijvenlijst.
    
    Uit de stukken blijkt dat de inrichting volgens het college valt onder code 40 van de VNG-bedrijvenlijst, welke, voor zover hier van belang, betrekking heeft op inrichtingen voor de productie van elektriciteit, aardgas, stoom en warm water met een bepaalde productiecapaciteit en een bepaalde wijze van opwekking. De Afdeling overweegt dat, voor zover het college al in dit standpunt kan worden gevolgd, het bedrijven betreft van categorie 5. Het oprichten van een bedrijf van die categorie op de desbetreffende gronden is, gelet op artikel 3.1, sub a, onder 2, van de bestemmingsplanbepalingen, in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Elders op de VNG-bedrijvenlijst is een mestvergistingsinstallatie niet opgenomen.
    
    De omstandigheid dat op de geactualiseerde VNG-bedrijvenlijst van maart 2009 een mestvergistingsinstallatie wel is opgenomen, doet op zichzelf niet af aan het feit dat strijd bestaat met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. In het bestemmingsplan is immers uitdrukkelijk verwezen naar de VNG-bedrijvenlijst van 1999. Deze omstandigheid dient door het college te worden betrokken bij de vraag of het college al dan niet gebruik wil maken van zijn bevoegdheid op grond van artikel 8.10, derde lid, van de Wet milieubeheer om een vergunning te weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan.
    
    2.6.8. Ingevolge artikel 1, onder 6, van de bestemmingsplanbepalingen wordt onder bouwwerk verstaan: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, welke hetzij direct of indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond.
    
    Ingevolge artikel 1, onder 7, van de bestemmingsplanbepalingen wordt onder gebouw verstaan: elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    
    Ingevolge artikel 3.2.2 geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde dat de hoogte ten hoogste zes meter zal bedragen.
    
    2.6.9. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is komen vast te staan dat de tot de inrichting behorende silo's, die volgens het bestemmingsplan zijn aan te merken als bouwwerken, geen gebouw zijnde, een bouwhoogte van meer dan zes meter hebben, zodat de maximale bouwhoogte voor bouwwerken wordt overschreden. Het oprichten van de biomassavergistingsinstallatie is ook in zoverre in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan.
    
    2.6.10. Gelet op het vorenstaande berust het standpunt van het college dat geen aanleiding bestaat om de gevraagde vergunning te weigeren wegens strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet op een deugdelijke motivering.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    2.7. Het beroep van [appellant sub 3] is gegrond. Het bestreden besluit komt in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking. De overige beroepsgronden van [appellant sub 3] behoeven gelet hierop geen bespreking. Nu de beroepen van [appellante sub 1] en [appellant sub 4], wier beroepsgronden gelet op het vorenstaande ook geen bespreking behoeven, eveneens zijn gericht op vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met het belang van de bescherming van het milieu, ziet de Afdeling aanleiding deze beroepen, voor zover ontvankelijk, ook gegrond te verklaren.
    
    2.8. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 3] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 1] en [appellant sub 4] is van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] niet-ontvankelijk;
    
    II. verklaart het beroep van [appellant sub 5 A] en [appellant sub 5 B] niet-ontvankelijk;
    
    III. verklaart het beroep van [appellante sub 1] niet-ontvankelijk, voor zover het betrekking heeft op het aspect bodembescherming;
    
    IV. verklaart de beroepen voor het overige gegrond;
    
    V. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Marne van 17 november 2009, kenmerk 2009001659;
    
    VI. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De Marne tot vergoeding van bij [appellanten sub 3] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 874,00 (zegge: achthonderdvierenzeventig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Marne aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellante sub 1], € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellanten sub 3] en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 4] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en mr. G.N. Roes en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Mouton w.g. Sparreboom
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2010
    
    195-651.