ECLI:NL:RBDHA:2025:11297, Rechtbank Den Haag, 08-07-2025, 22/7195
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Tozo. Beroep gegrond. Intrekking en terugvordering van Tozo-uitkering in verband met inkomsten boven de norm. Het college heeft geen deugdelijke en kenbare belangenafweging aan het besluit ten grondslag gelegd.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 22/7195 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
    (gemachtigde: mr. P. Siemerink).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de intrekking en terugvordering van de uitkering die eiseres op grond van de Tijdelijke overbruggingsmaatregel voor zelfstandigen (Tozo) heeft ontvangen. Eiseres is het er niet mee eens dat zij de Tozo 4-uitkering gedeeltelijk moet terugbetalen. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep van eiseres ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het besluit van 21 maart 2022 (primair besluit 1) heeft het college de Tozo 4-uitkering van eiseres ingetrokken en teruggevorderd over de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021 tot een bedrag van € 2.259,95. 
    
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 17 oktober 2022 (bestreden besluit 1) is het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit 1 beroep ingesteld bij de rechtbank. 
      
    
    
      2.3.
      Met het besluit van 26 januari 2023 (primair besluit 2) heeft het college de intrekking en terugvordering over de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021 gewijzigd vastgesteld op een lager bedrag, te weten € 948,18.
      
    
    
      2.4.
      Met de herziene beslissing op bezwaar van 6 februari 2023 (bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van eiseres gegrond verklaard en de terugvordering beperkt tot € 948,18.
      
    
    
      2.5.
      Eiseres heeft kenbaar gemaakt dat zij het beroep handhaaft. 
      
    
    
      2.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 26 mei 2025 op zitting behandeld. Eiseres is verschenen, vergezeld door haar vader [naam] . De gemachtigde van het college is met voorafgaande afmelding niet op zitting verschenen. 
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft na de zitting een proces-verbaal van het verhandelende ter zitting aan het college voorgelegd met de vraag of dit nog aanleiding geeft om de terugvordering te heroverwegen. Bij brief van 5 juni 2025 heeft de gemachtigde van het college medegedeeld dat er geen aanleiding tot heroverweging van de terugvordering is. Eiseres heeft op 13 juni 2025 een schriftelijke reactie gegeven op de brief van het college. De rechtbank heeft vervolgens het onderzoek gesloten. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
      3. Eiseres werkte als zelfstandig ondernemer en had haar eigen bedrijfsruimte. Als gevolg van de corona-maatregelen kon zij haar werkzaamheden tijdelijk niet meer verrichten en heeft zij een beroep op de Tozo gedaan. 
    
    
    
      3.1.
      Op 19 mei 2021 heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een Tozo 4-uitkering. Bij besluit van 21 juni 2021 heeft het college de Tozo 4-uitkering toegekend met ingang van 1 april 2021. Eiseres heeft over de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021 in totaal € 2.259,95 ontvangen. 
      
    
    
      3.2.
      Bij brieven van 18 februari 2022 en 7 maart 2022 heeft het college aan eiseres verzocht om de definitieve inkomensgegevens over de periode van 1 april 2021 tot en met 30 juni 2021 over te leggen om het recht op bijstand vast te kunnen stellen. Vervolgens heeft het college met het besluit van 21 maart 2022 (primair besluit 1), gehandhaafd na bezwaar met het besluit van 17 oktober 2022 (bestreden besluit 1), de Tozo 4-uitkering over de gehele periode ingetrokken en teruggevorderd. 
      
    
    
      3.3.
      Dossieronderzoek heeft uitgewezen dat eiseres op 22 maart 2022 haar inkomsten heeft doorgegeven aan het college. Dit heeft geleid tot het besluit van 26 januari 2023 (primair besluit 2). Het college heeft de Tozo 4-uitkering herzien over de periode van 1 april 2021 tot met 30 juni 2021 omdat eiseres inkomsten uit arbeid heeft gehad. De terugvordering is in verband hiermee gewijzigd vastgesteld op € 948,18.
      
    
    
      3.4.
      Bij besluit van 6 februari 2023 (het bestreden besluit 2) heeft het college het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Voor zover het bezwaar van eiseres mede gericht is tegen het herziene besluit van 26 januari 2023, is het ongegrond. De terugvordering is terecht vastgesteld op € 948,18, aldus het college. 
      
      
        
          Wat vindt eiseres?
        
      
      4. Eiseres is het niet eens met de terugvordering. Ze vindt het oneerlijk dat haar inkomsten zijn verrekend met de haar Tozo4-uitkering. Eiseres voert aan dat haar salaris later werd uitbetaald. Daarom ziet het loon eigenlijk op een andere periode. Ook zat het vakantiegeld bij de uitbetalingen inbegrepen. Hier heeft het college geen rekening mee gehouden. Daarnaast is er veel mis gegaan aan de zijde van het college bij de aanvraag. Het was eigenlijk de bedoeling van eiseres om een Tozo 2- en Tozo 3-uitkering aan te vragen. 4.1.	Tijdens de zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat zij haar eigen bedrijf had geopend, maar dat zij vanwege de coronamaatregelen geen werkzaamheden mocht verrichten. De vaste lasten (zoals de huur van de bedrijfsruimte) liepen echter gewoon door. Daarom is ze als tandartsassistente in een ziekenhuis gaan werken. Dit was voor haar een zware periode omdat ze ernstig ziek was. Ze heeft ook een operatie moeten ondergaan. 
      
      
        
          Wat oordeelt de rechtbank?
        
      
      5. De rechtbank overweegt als eerste dat het besluit van 6 februari 2023 een wijzigingsbesluit is als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb en dat dit besluit niet (geheel) tegemoetkomt aan de bezwaren van eiseres. Op grond van dit artikel heeft het beroep mede betrekking op dit besluit. Niet gebleken is dat eiseres nog belang heeft bij een beoordeling van de oorspronkelijke beslissing op bezwaar van 17 oktober 2022. Daarom zal de rechtbank het beroep van eiseres in zoverre niet-ontvankelijk verklaren.
      
    
    
      5.1.
      In geschil is of het college de Tozo 4-uitkering van eiseres mocht herzien en terugvorderen tot een bedrag van € 948,18.
      
    
    
      5.2.
      De Tozo is een noodvoorziening die in het leven is geroepen om zelfstandig ondernemers te helpen die door de maatregelen van de overheid in verband met het coronavirus in de financiële problemen zijn gekomen. Indien een zelfstandig ondernemer als gevolg van de coronacrisis in zijn inkomen is geraakt en niet meer zelf in zijn bestaan kan voorzien, biedt de Tozo onder voorwaarden een inkomensvoorziening. 
      
    
    
      5.3.
      De basis voor de Tozo ligt in artikel 78f van de Participatiewet (Pw) waarin, kort samengevat, staat dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (AMvB) regels worden gesteld met betrekking tot de verlening van bijstand en bijstand ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal op grond van deze wet aan zelfstandigen. Op grond van artikel 78f van de Pw kan voor de daarin bepaalde, specifieke bepalingen uit de Pw bij AMvB worden afgeweken. Voor zover in de Tozo niet expliciet van die bepalingen is afgeweken, gelden de Pw-bepalingen.
      
    
    
      5.4.
      In de Nota van Toelichting bij de Tozo staat dat de Tozo, als onderdeel van de Participatiewet, in overwegende mate hetzelfde karakter heeft als de Participatiewet, met dien verstande dat de Tozo specifiek gericht is op zelfstandigen die vanwege de gevolgen van de coronacrisis in de financiële problemen zijn geraakt. Op grond van artikel 11 van de Pw wordt bijstand alleen verleend indien de belanghebbende in zodanige omstandigheden verkeert of dreigt te geraken dat hij niet over de middelen beschikt om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Een beroep op aanvullende inkomensondersteuning in de vorm van bijstand, waaronder Tozo-bijstand, is dus pas mogelijk nadat een aanvrager eerst zelf al zijn beschikbare eigen middelen heeft ingezet.
      
    
    
      5.5.
      Uit paragraaf 2.2 van de Nota van Toelichting bij de Tozo blijkt dat uitsluitend degene met een verwacht (netto) inkomen van ten hoogste 100 procent van de op de zelfstandige van toepassing zijnde bijstandsnorm, recht heeft op inkomensondersteuning. Als een ondernemer door de coronacrisis in zijn geheel geen inkomsten had, dan wordt de volledige uitkering betaald. Zijn er wel inkomsten, dan worden deze aangevuld tot de bijstandsnorm. Het inkomensbegrip op grond van artikel 32 van de Participatiewet wordt daarbij als uitgangspunt gehanteerd.
      
    
    
      5.6.
      Eiseres betwist niet dat zij over de periode van 1 april 2021 tot 31 juni 2021 inkomsten heeft verworven. Deze inkomsten worden op grond van artikel 32 van de Participatiewet in aanmerking genomen bij het vaststellen van het recht op bijstand of inkomensondersteuning.  
    
    
      5.7.
      De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd verder geen aanleiding om aan de juistheid van de berekening door het college te twijfelen. Voor zover eiseres aanvoert dat het college van de verkeerde inkomsten uit is gegaan omdat haar salaris niet in dezelfde maand werd uitbetaald als de maand waarin zij de werkzaamheden had verricht, leidt dit niet tot een ander oordeel. Het college is bij de berekening uitgegaan van de door eiseres opgegeven inkomsten. Deze opgave komt overeen met de stortingen van [ziekenhuis] op de bankrekening van eiseres. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat het salaris in de maand mei 2021 het salaris van twee maanden zou betreffen. Wat betreft het vakantiegeld heeft het college terecht gesteld dat bij verrekening van de inkomsten wordt uitgegaan van de van toepassing zijnde bijstandsnorm en de looninkomsten inclusief vakantietoeslag.
      
    
    
      5.8.
      Vervolgens is de vraag of het college de door eiseres ontvangen inkomsten terecht heeft verrekend met de verstrekte Tozo 4- uitkering, en of het college de teveel betaalde Tozo 4 - uitkering van eiseres mocht terugvorderen. Het college heeft niet gesteld dat sprake was van een schending van de inlichtingenplicht door eiseres. Hieruit volgt dat de terugvordering uitsluitend gebaseerd kan zijn op artikel 54, derde lid, tweede volzin, en artikel 58, tweede lid, aanhef en onder a, van de Pw. De herziening en de terugvordering op basis van deze artikelen betreft een discretionaire bevoegdheid, met beleidsruimte voor het college. Dat heeft tot gevolg dat het college, ook ambtshalve, een deugdelijke belangenafweging moet maken die uit het besluit ook kenbaar moet blijken. 5.9.	Uit het bestreden besluit 2 blijkt niet dat het college bij het nemen van dit (herziene) bestreden besluit op enigerlei wijze het belang van eiseres bij de afweging heeft betrokken. Ook nadat het college naar aanleiding van hetgeen eiseres ter zitting naar voren had gebracht, door de rechtbank nog in de gelegenheid was gesteld om hierop te reageren en een deugdelijke belangenafweging te verrichten, heeft het college het belang van eiseres niet kenbaar bij de afweging betrokken. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit daarom niet kan worden gedragen door de hieraan ten grondslag gelegde motivering. Dit besluit is genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 6.	De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen ten einde het college de gelegenheid te bieden om het gebrek te herstellen. Hierbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat het college na de zitting reeds de mogelijkheid heeft gehad om schriftelijk te reageren op wat van de kant van eiseres naar voren is gebracht. Een bestuurlijke lus acht de rechtbank in dit geval dan ook niet aangewezen. 7.	Bij afweging van de betrokken belangen, te weten enerzijds het belang van het college bij correctie van teveel betaalde uitkering, en anderzijds het belang van eiseres om rekening te houden met de door haar geschetste bijzondere omstandigheden, vindt de rechtbank het redelijk wanneer zij de helft van het in geding zijnde bedrag van € 948,18 terugbetaalt. Dit is € 474,09. Aangezien uit het dossier blijkt dat eiseres het gehele bedrag al had terugbetaald, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit 2 te herroepen. te bepalen dat eiseres niet het gehele bedrag hoeft terug te betalen maar de helft daarvan. Daarbij gaat de rechtbank er van uit dat het college voor zover nodig uitvoering geeft aan deze uitspraak door aan eiseres een bedrag van € 474,09 te restitueren. 
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is gegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit wordt vernietigd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit 2 te herroepen en door te bepalen dat eiseres de helft van het in geding zijnde bedrag van  € 948,18 verschuldigd is. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 1 niet-ontvankelijk; 
      
      
        verklaart het beroep gericht tegen het bestreden besluit 2 gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit 2;
      
      
        herroept het primaire besluit 2 van 26 januari 2023 en bepaalt dat eiseres aan het college de helft van het bedrag van € 948,18 verschuldigd is;
      
      
        bepaalt dat het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 50,- moet vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.J. Waterbolk, rechter, in aanwezigheid van mr.F. Leichel, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Nota van Toelichting bij de Tozo, Staatsblad 2020, 118, pag. 9 en 10. 
  
  
     Nota van Toelichting bij de Tozo, Staatsblad 2020, 118, pag. 12.