ECLI:NL:RVS:2021:334, Raad van State, 17-02-2021, 202003541/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Wolden het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen twee parkeerstroken en een weg in een groensingel op het perceel Oude Benderseweg 11 te Ruinen afgewezen. Landclub exploiteert een vakantiepark met een camping op het perceel. Op het perceel staan diverse bouwwerken. [appellant] woont aan de [locatie] te Ruinen en heeft vanuit zijn woning zicht op het vakantiepark. Op het terrein van Landclub zijn een weg en bijbehorende parkeerstroken aangebracht. Op 4 mei 2020 heeft [appellant] het college een ingebrekestelling gestuurd, omdat het volgens hem niet tijdig opnieuw heeft beslist op zijn bezwaar. Het college heeft [appellant] op 14 mei 2020 geïnformeerd over het handhavingstraject. Bij besluit van 20 mei 2020 heeft het college Landclub gelast om voor 14 mei 2021 de wegverharding op het perceel, waarmee de weg en parkeerstroken worden bedoeld, te verwijderen.

202003541/1/R4.
    Datum uitspraak: 17 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Ruinen, gemeente De Wolden,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Wolden,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 januari 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] om handhavend op te treden tegen twee parkeerstroken en een weg in een groensingel op het perceel Oude Benderseweg 11 te Ruinen afgewezen.
    Bij besluit van 29 mei 2018 heeft het college naar aanleiding van het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar besloten om het besluit niet te herroepen.
    De rechtbank Noord-Nederland heeft bij uitspraak van 11 oktober 2018 in zaak nrs. 17/4459 en 18/1830 onder meer het beroep van [appellant] tegen dat besluit ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:177, heeft de Afdeling het door [appellant] ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd voor zover het beroep tegen het besluit van 29 mei 2018 ongegrond is verklaard, het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen dat besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Verder heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Deze uitspraak is aangehecht.
    Op 4 mei 2020 heeft [appellant] het college in gebreke gesteld, omdat het volgens hem niet tijdig een nieuw besluit heeft genomen ter uitvoering van de uitspraak.
    Bij besluit van 20 mei 2020 heeft het college opnieuw beslist op het bezwaar en aan Landclub Ruinen B.V. (hierna: Landclub) een last onder dwangsom opgelegd ter zake van in de groenstrook aangebrachte verharding.
    Tegen het besluit van 20 mei 2020 heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college [appellant] medegedeeld dat geen dwangsommen zijn verschuldigd wegens niet tijdig beslissen.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2021. [appellant], bijgestaan door mr. R.A. Oosterveer, advocaat te Apeldoorn, en vergezeld van [gemachtigde A], en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Thijssen, hebben via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen. Voorts is via een videoverbinding [gemachtigde B] namens Landclub gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Landclub exploiteert een vakantiepark met een camping op het perceel aan de Oude Benderseweg 11 te Ruinen (hierna: het perceel). Op het perceel staan diverse bouwwerken. [appellant] woont aan de [locatie] te Ruinen en heeft vanuit zijn woning zicht op het vakantiepark. Op het terrein van Landclub zijn een weg en bijbehorende parkeerstroken aangebracht.
        In de uitspraak van 22 januari 2020 heeft de Afdeling geoordeeld dat deze verharding in strijd is met de Beheersverordening "Buitengebied De Wolden", zodat het college, anders dan waarvan de rechtbank in haar uitspraak en het college in het besluit van 29 mei 2018 zijn uitgegaan, bevoegd is om daartegen handhavend op te treden. Als gevolg van de uitspraak diende het college opnieuw op het bezwaar van [appellant] te beslissen.
        Op 4 mei 2020 heeft [appellant] het college een ingebrekestelling gestuurd, omdat het volgens hem niet tijdig opnieuw heeft beslist op zijn bezwaar.
        Het college heeft [appellant] op 14 mei 2020 geïnformeerd over het handhavingstraject. Bij besluit van 20 mei 2020 heeft het college Landclub gelast om voor 14 mei 2021 de wegverharding op het perceel, waarmee de weg en parkeerstroken worden bedoeld, (hierna: de verharding) te verwijderen.
        Blijkens het beroepschrift is het beroep van [appellant] expliciet gericht tegen de brief van 14 mei 2020 en tegen het besluit van 20 mei 2020. In het beroepschrift staat dat het beroep ook is gericht tegen het uitblijven van een besluit naar aanleiding van zijn ingebrekestelling van 4 mei 2020.
        Bij besluit van 24 juli 2020 heeft het college [appellant] medegedeeld dat geen dwangsommen zijn verschuldigd wegens niet tijdig beslissen.
    Brief van 14 mei 2020
    2.    In de brief van 14 mei 2020 heeft het college [appellant] bericht dat naar aanleiding van de uitspraak van de Afdeling tot handhaving zal worden overgegaan, dat Landclub tot 14 mei 2021 de tijd krijgt de verharding te verwijderen en dat een daartoe strekkend besluit zal worden genomen.
        De Afdeling overweegt dat de brief van 14 mei 2020 slechts de aankondiging van een nieuw besluit op bezwaar betreft. De brief leidt niet tot een wijziging in de rechtspositie van Landclub. De brief is niet gericht op enig rechtsgevolg en is geen besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb. Tegen de brief staat daarom geen beroep open.
        Het beroep, voor zover gericht tegen de brief van 14 mei 2020, is niet-ontvankelijk.
    Besluit van 20 mei 2020
    - begunstigingstermijn
    3.    [appellant] betoogt dat de termijn van ongeveer een jaar die het college aan Landclub heeft gegeven om de verharding te verwijderen, te lang is. Het college heeft die termijn zodanig gekozen dat Landclub in de gelegenheid wordt gesteld om de verharding te laten legaliseren, maar daar is de begunstigingstermijn niet voor bedoeld, aldus [appellant].
    3.1.    Het college heeft in het verweerschrift de gestelde begunstigingstermijn toegelicht. Het college heeft de termijn van ongeveer een jaar passend geacht, omdat de verharding al jaren aanwezig is. Het is om die reden volgens het college onredelijk om een korte begunstigingstermijn aan de last te verbinden. Daarnaast heeft het college in het verweerschrift gesteld dat er voornemens zijn de verharding in een nieuw bestemmingsplan te legaliseren.
            De Afdeling overweegt dat, anders dan waarvan het college is uitgegaan, de begunstigingstermijn niet is bedoeld om de overtreding te kunnen legaliseren. Bij de begunstigingstermijn geldt als uitgangspunt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient er toe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:210.
        Ter zitting heeft het college te kennen gegeven dat het mogelijk is de verharding, die grotendeels bestaat uit klinkers, binnen vier weken te verwijderen. Landclub heeft dit bevestigd.
        Weliswaar heeft het college betekenis kunnen toekennen aan de omstandigheid dat de verharding al jaren aanwezig is, maar de Afdeling is van oordeel dat de gestelde begunstigingstermijn van ongeveer een jaar, gelet op wat hiervoor staat, wezenlijk langer is dan noodzakelijk om de verharding te verwijderen.
        Het betoog slaagt.
    - hoogte dwangsom
    4.    [appellant] betoogt dat de hoogte van de aan de last verbonden dwangsom te laag is en dat daarvan geen reële financiële prikkel uitgaat om de verharding tijdig te verwijderen, aldus [appellant].
    4.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2747.
    4.2.    De hoogte van de dwangsom is in het besluit van 20 mei 2020 bepaald op € 500,00 per week, met een maximum van € 5.000,00.
    Het college heeft in het verweerschrift toegelicht dat de kosten van het verwijderen van de verharding, gezien de relatief beperkte omvang van de verharding, niet zodanig zijn dat de dwangsom hoger zou moeten zijn om een reële financiële prikkel te vormen.
        De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
        Het betoog treft geen doel.
    Uitblijven besluit over verschuldigdheid dwangsommen
    5.    [appellant] betoogt in zijn beroepschrift van 19 juni 2020 dat het college ten onrechte niet op zijn ingebrekestelling van 4 mei 2020 over het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar heeft beslist.
    5.1.    Artikel 6:2, aanhef en onder b, van de Awb luidt:
    "Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
    a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
    b. het niet tijdig nemen van een besluit."
    5.2.    Het college heeft bij het besluit van 24 juli 2020 alsnog naar aanleiding van de ingebrekestelling van [appellant] van 4 mei 2020 beslist dat geen dwangsom is verschuldigd. Nu het college alsnog een besluit heeft genomen, is datgene wat met het beroep tegen het uitblijven van een besluit is beoogd bereikt. [appellant] heeft daarom geen belang meer bij de beoordeling van zijn beroep.
        Het beroep, voor zover gericht, tegen het uitblijven van een besluit op de ingebrekestelling van 4 mei 2020, is niet-ontvankelijk.
    Besluit van 24 juli 2020
    - beroep tegen het besluit
    6.    Het college heeft bij het besluit van 24 juli 2020 een beslissing genomen op de ingebrekestelling van [appellant] van 4 mei 2020.
        [appellant] heeft het besluit van 24 juli 2020 tijdens de zitting betwist.
    6.1.    Artikel 4:19 van de Awb luidt:
    "1. Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de beschikking op de aanvraag heeft mede betrekking op een beschikking tot vaststelling van de hoogte van de dwangsom, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist. […]".
    6.2.    Het college heeft zich tijdens de zitting op het standpunt gesteld dat het besluit van 24 juli 2020 in rechte onaantastbaar is omdat [appellant] geen bezwaar tegen dat besluit heeft gemaakt. Het besluit van 24 juli 2020 kan daarom volgens het college niet worden meegenomen in deze beroepsprocedure.
        Gelet op artikel 4:19, eerste lid, van de Awb is van rechtswege beroep ontstaan tegen het besluit van 24 juli 2020, nu [appellant] tijdens de zitting dat besluit heeft betwist. Ook het eerst ter zitting betwisten van een dergelijk besluit leidt tot het ontstaan van een rechtsmiddel van rechtswege. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 27 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY7307, waar het eerst ter zitting betwisten van een bijkomende beschikking ingevolge een soortgelijke concentratiebepaling eveneens leidde tot een van rechtswege ontstaan (hoger) beroep. De Afdeling zal hierna inhoudelijk het beroep tegen het besluit van 24 juli 2020 bespreken.
    - verschuldigdheid dwangsom
    7.    [appellant] heeft aangevoerd dat het college zich in het besluit van 24 juli 2020 ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen dwangsom is verschuldigd. Door eerst bij het besluit van 20 mei 2020 een handhavingsbesluit te nemen, heeft het college niet tijdig op zijn bezwaar beslist, aldus [appellant].
    7.1.    Het college heeft zich bij het besluit van 24 juli 2020 op het standpunt gesteld dat het geen dwangsom verschuldigd is, nu het binnen twee weken na de ontvangst van de ingebrekestelling van 4 mei 2020 een besluit heeft genomen, namelijk op 14 mei 2020.
    7.2.    Artikel 4:17 van de Awb luidt:
    "1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    […]".
        Artikel 7:10 luidt:
    "1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
    […]".
        Artikel 7:14 luidt:
    "Artikel 3:6, tweede lid, afdeling 3.4, de artikelen 3:41 tot en met 3:45, afdeling 3.7, met uitzondering van artikel 3:49 en titel 4.1, met uitzondering van de artikelen 4:14, eerste lid, en 4:15, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen b en c, derde lid en vierde lid en paragraaf 4.1.3.2, zijn niet van toepassing op besluiten op grond van deze afdeling."
    7.3.    Ter bepaling van de termijn die gold voor het nemen van het nieuwe besluit op bezwaar, overweegt de Afdeling het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2233), moet een bestuursorgaan, indien na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter geen nieuwe termijn voor het nemen van een nieuw besluit is gesteld, in beginsel beslissen binnen dezelfde termijn als de termijn die gold voor het nemen van het vernietigde besluit.
         In de uitspraak van 22 januari 2020 heeft de Afdeling geen termijn gesteld voor het nemen van een nieuw besluit op bezwaar. Omdat bij de voorbereiding van het oorspronkelijke besluit op bezwaar gebruik werd gemaakt van een adviescommissie in de zin van artikel 7:13 van de Awb, gold in dit geval ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Awb een termijn van twaalf weken. Niet is gebleken dat het college deze termijn heeft verlengd. De termijn om opnieuw te beslissen op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 15 januari 2018 startte op 23 januari 2020 en liep tot en met 15 april 2020. Omdat het college niet op uiterlijk die dag een vervangend besluit over handhaving heeft genomen, heeft het niet tijdig beslist.
        [appellant] heeft het college bij brief van 4 mei 2020 in gebreke gesteld. In artikel 4:17, derde lid, van de Awb is bepaald dat de eerste dag waarover een dwangsom is verschuldigd, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een ingebrekestelling heeft ontvangen. Het college wordt niet gevolgd in de stelling dat op 14 mei 2020 is beslist. Nog daargelaten dat de brief van 14 mei 2020 geen besluit is, zoals onder 2 is overwogen, dient, indien het wel zou gaan om een gesplitste besluitvorming, binnen de beslistermijn de besluitvorming te worden vervolmaakt. Het college heeft eerst met het besluit van 20 mei 2020 een vervangend besluit op bezwaar genomen. Er zijn na ontvangst door het college van de ingebrekestelling op 4 mei 2020 twee dagen verstreken na de eerste dag waarop ingevolge artikel 4:17, derde lid, van de Awb de dwangsom is verschuldigd. Daarom is, gezien het tweede lid van dat artikel, een dwangsom van € 46,00 verbeurd. Het college heeft dit niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    8.    De beroepen, gericht tegen de brief van 14 mei 2020, en tegen het uitblijven van een besluit op de ingebrekestelling van 4 mei 2020, zijn niet-ontvankelijk.
        Het beroep, gericht tegen het besluit van 20 mei 2020, is gegrond. Het besluit van 20 mei 2020 dient vanwege de daarin gestelde begunstigingstermijn te worden vernietigd. Het college dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daartoe zal de Afdeling op grond van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb een termijn stellen. De Afdeling ziet aanleiding om aan deze termijn op na te melden wijze een dwangsom, als bedoeld in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb, te verbinden. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld
        Het beroep, gericht tegen het besluit van 24 juli 2020, is gegrond. Het besluit van 24 juli 2020 dient te worden vernietigd, omdat het college in dat besluit zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat geen dwangsommen zijn verbeurd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb in de zaak te voorzien door te bepalen dat het college, gelet op wat onder 7.3 is overwogen, een dwangsom van € 46,00 is verschuldigd aan [appellant] en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 24 juli 2020.
    Proceskosten
    9.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep, gericht tegen de brief van het college van burgemeester en wethouders van De Wolden van 14 mei 2020, kenmerk Z.097168/D.329453, niet-ontvankelijk;
    II.    verklaart het beroep, gericht tegen het uitblijven van een besluit op de ingebrekestelling van 4 mei 2020 niet-ontvankelijk;
    III.    verklaart de overige beroepen gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit op bezwaar van het college van burgemeester en wethouders van De Wolden van 20 mei 2020, kenmerk Z.097168/D.330514;
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van De Wolden op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak en met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.    bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders van De Wolden aan [appellant] een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee het de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
    VII.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VIII.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van De Wolden van 24 juli 2020, kenmerk Z.201259/D.353154;
    IX.    stelt de hoogte van de door het college van burgemeester en wethouders van De Wolden aan [appellant] verschuldigde dwangsom vast op € 46,00 (zegge: zesenveertig euro);
    X.    bepaalt dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het in VIII. vernietigde besluit van 24 juli 2020;
    XI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van De  Wolden tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    XII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van De Wolden aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. F.D. van Heijningen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 17 februari 2021
    163-971.