ECLI:NL:RVS:2020:2737, Raad van State, 18-11-2020, 202002624/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan GEM Bloemendalerpolder C.V. ontheffing verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ten behoeve van de ontwikkeling van het project ‘Natuurontwikkeling Bloemendalerpolder’ aan de Papelaan en de Weesperweg te Weesp. In deze procedure staat de bij besluit van 10 april 2018 aan GEM verleende ontheffing op grond van de Wnb centraal. Deze ontheffing is verleend om de inrichting en ontwikkeling van het in de ontheffing van 1 november 2017 bedoelde compensatiegebied mogelijk te maken. Meer in het bijzonder gaat het om de aanleg en inrichting van een kerngebied en een verbindingszone in de Bloemendalerpolder. In het westelijk deel van de Bloemendalerpolder ligt het kerngebied (de locaties D3 en D2).  De ontheffing heeft onder meer betrekking op de beschermde diersoorten heikikker, rugstreeppad, platte schijfhoren, hermelijn, wezel en ringslang.

202002624/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    stichting Flora & Faunabescherming, gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 maart 2020 in zaak nr. 18/4824 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 april 2018 heeft het college aan GEM Bloemendalerpolder C.V. ontheffing verleend op grond van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) ten behoeve van de ontwikkeling van het project ‘Natuurontwikkeling Bloemendalerpolder’ aan de Papelaan en de Weesperweg te Weesp.
    Bij besluit van 26 september 2018 heeft het college het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, maar het besluit van 10 april 2018 gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 11 maart 2020 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college en GEM hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2020, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A en [gemachtigde B] en bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. F. Sassen, vergezeld door B.P. Brussel, zijn verschenen. Verder is ter zitting verschenen GEM, vertegenwoordigd door [gemachtigde C], vergezeld door [gemachtigde D] en [gemachtigde E].
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    GEM realiseert in de Bloemendalerpolder in Weesp een woonwijk met 2.750 woningen met de daarbij behorende voorzieningen. Het project is verdeeld in een aantal gebiedsdelen en fasen waarin werkzaamheden zullen plaatsvinden. In verband met de realisatie van de woonwijk heeft het college op grond van de Wnb verschillende ontheffingen aan GEM verleend van een aantal verbodsbepalingen.
    1.1.    Bij besluit van 1 november 2017 heeft het college een ontheffing op grond van de Wnb verleend ten behoeve van werkzaamheden in het kader van de realisatie van het (deel)project Bloemendalerpolder fase 2. Deze werkzaamheden bestaan onder meer uit het bouwrijp maken van het projectgebied, grondverzet en nieuwbouwwerkzaamheden. Omdat de realisatie van de woonwijk tot gevolg heeft dat leefgebied van beschermde diersoorten verloren gaat, heeft het college in de ontheffing van 1 november 2017 de verplichting voor GEM opgenomen om een geoptimaliseerde habitat in te richten in de westelijke helft van de Bloemendalerpolder en ecologische verbindingen te realiseren. Verder zijn aan deze ontheffing specifieke voorschriften verbonden over dit te realiseren compensatiegebied. De ontheffing van 1 november 2017 is voorwerp geweest van een gerechtelijke procedure. Bij uitspraak van 8 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1491, heeft de Afdeling de uitspraak van de rechtbank van 16 juli 2018 bevestigd. De ontheffing van 1 november 2017 staat daarmee in rechte vast.
    1.2.    In deze procedure staat de bij besluit van 10 april 2018 aan GEM verleende ontheffing op grond van de Wnb centraal. Deze ontheffing is verleend om de inrichting en ontwikkeling van het in de ontheffing van 1 november 2017 bedoelde compensatiegebied mogelijk te maken. Meer in het bijzonder gaat het om de aanleg en inrichting van een kerngebied en een verbindingszone in de Bloemendalerpolder. In het westelijk deel van de Bloemendalerpolder ligt het kerngebied (de locaties D3 en D2). Aansluitend ligt ten oosten van het kerngebied de verbindingszone (locatie D1) die het kerngebied met de natuurgebieden ten noorden van de Rijksweg A1 verbindt. Om dit compensatiegebied te kunnen realiseren, moeten er werkzaamheden worden verricht, zoals het graven van waterpartijen, de realisatie van plasdrasgebieden, verhoging van het waterpeil en het aanleggen van poelen. Voor de uitvoering van die werkzaamheden en voor het stimuleren van het ontstaan van een meta-populatie van de heikikker heeft het college ontheffing verleend van verschillende verbodsbepalingen van de Wnb. De ontheffing heeft onder meer betrekking op de beschermde diersoorten heikikker, rugstreeppad, platte schijfhoren, hermelijn, wezel en ringslang.
    De uitspraak van de rechtbank
    2.    De rechtbank heeft het beroep van de stichting ongegrond verklaard. Zij is heeft het betoog van de stichting verworpen dat de aard, omvang en locatie van de werkzaamheden waarvoor de ontheffing is verleend onvoldoende duidelijk zijn. Verder heeft de rechtbank geen reden gezien om te oordelen dat als voorschrift aan de ontheffing moet worden verbonden dat de werkzaamheden voor de inrichting van het compensatiegebied afgerond moeten zijn voordat van de ontheffing van 1 november 2017 gebruik mag worden gemaakt. Over het aan de ontheffing verbonden voorschrift 23, waarin staat dat het compensatiegebied dient te voldoen aan de specifieke eisen die de beschermde soorten aan hun biotoop stellen, heeft de rechtbank geoordeeld dat het niet onjuist is. Verder heeft de rechtbank de stichting niet gevolgd in haar betoog dat ten onrechte geen voorschrift aan de ontheffing is verbonden dat de plaatsing van faunaschermen voorschrijft. De rechtbank heeft het betoog verworpen dat in de ontheffing ten onrechte geen voorschrift is opgenomen over de pH-waarde van het water waarin geraapte eiklompen worden uitgezet. Bovendien heeft de rechtbank het college in zijn standpunt gevolgd dat een totaalverbod op werkzaamheden in de kwetsbare perioden te ver strekt. Ook in de overige betogen van de stichting heeft de rechtbank geen aanleiding gezien om het besluit van het college van 26 september 2018 te vernietigen.
    Het hoger beroep van de stichting
    3.    De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de ontheffing van 10 april 2018 onvoldoende waarborgen biedt voor de beschermde diersoorten waarop de ontheffing ziet. Zij voert aan dat de aard, omvang en locatie van de werkzaamheden onvoldoende duidelijk zijn en dat in de ontheffing geen afstemming is voorgeschreven met de ontheffing van 1 november 2017. Daarnaast waarborgt de ontheffing niet dat het compensatiegebied zijn functie voor het behoud van beschermde soorten kan vervullen en zijn daarin geen specifieke voorschriften opgenomen over de kwaliteit van de gebieden en de locaties waarnaar dieren kunnen worden verplaatst. Ten onrechte is het plaatsen van faunaschermen niet als verplichting in de ontheffing opgenomen, daardoor kunnen de verplaatste dieren weer terugkeren tijdens de werkzaamheden. In voorschrift 18 over de waterkwaliteit bij het verplaatsen van eiklompen van de heikikker had ook een geschikte pH-waarde van het water moeten worden bepaald. Verder had moeten worden bepaald dat er geen werkzaamheden mogen plaatsvinden in de kwetsbare periode van de hermelijn, wezel en ringslang en is het college niet op alle bezwaargronden ingegaan, aldus de stichting.
    De aard, de omvang en de locatie van de werkzaamheden
    4.    De stichting voert aan dat de werkzaamheden onder meer bestaan uit het graven van waterpartijen, het verbreden van slootoevers, de realisatie van plas-drasgebieden en veenmoeras, de verhoging van het waterpeil en het aanleggen van poelen. In verband hiermee had preciezer moeten worden aangegeven op welke plekken welke werkzaamheden worden uitgevoerd. Ook in het inrichtingsplan Compensatie Bloemendalerpolder is niet inzichtelijk gemaakt hoe het compensatiegebied precies wordt ingericht. Op basis van de beschikbare informatie kon geen goede belangenafweging worden gemaakt, aldus de stichting. De stichting heeft in dit kader gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2788, waarin is overwogen dat het belang dat met de uitvoering van een project is gediend, dient te worden afgewogen tegen de aantasting van de voortplantings- of vaste rust- of verblijfplaatsen van de in het gebied voorkomende soorten.
    4.1.    Op pagina 3 van de ontheffing is in voorschrift 12 vermeld dat wijzigingen ten opzichte van de bij de aanvraag gevoegde ‘Inrichtingsschets compensatiegebied’ moeten worden gemeld en dat een kopie van de Inrichtingsschets als bijlage bij het besluit is opgenomen. Ook in voorwaarde 23 op pagina 5 is naar deze Inrichtingsschets verwezen. Verder staat op pagina 8 van de ontheffing een kaart waarop de globale ligging van het compensatiegebied (locaties D3, D2 en D1). Daarbij is vermeld dat locaties D3 en D2 kerngebied zijn en dat locatie D1 een ecologische verbindingszone wordt met de geschikte natuurgebieden ten noorden van de Rijksweg A1 zodat de populaties heikikker en rugstreeppad op eigen kracht kunnen groeien. De Inrichtingsschets is als bijlage B03 bij het besluit gevoegd. Zoals de rechtbank ook heeft overwogen, is in de ontheffing beschreven welke natuurtypen gerealiseerd gaan worden en wat de ligging van die natuurtypen is. Door middel van de door de stichting genoemde werkzaamheden worden de compensatiegebieden geoptimaliseerd als leefgebied voor de beschermde soorten. Gelet op het doel, namelijk het optimaliseren van leefgebieden voor beschermde soorten, en de omstandigheid dat het tijdelijke ingrepen betreft waarna de soorten weer kunnen terugkeren naar de gebieden, heeft het college de belangenafweging als bedoeld in de hiervoor genoemde uitspraak van 26 oktober 2016 kunnen baseren op de beschikbare informatie. Voor die afweging was geen meer gedetailleerde informatie noodzakelijk. Het betoog van de stichting slaagt niet.
    Onderlinge afstemming met de ontheffing van 1 november 2017
    5.    De stichting betoogt dat in de ontheffing een voorschrift moet worden opgenomen dat eerst het compensatiegebied moet worden gerealiseerd voordat verder mag worden gegaan met de werkzaamheden op grond van de ontheffing van 1 november 2017. In samenhang bezien zullen de ontheffingen ongewenste effecten hebben door het verdwijnen van geschikt leefgebied. Als de werkzaamheden op grond van de ontheffingen gelijktijdig plaatsvinden, zijn er namelijk geen geschikte gebieden beschikbaar waar de heikikker naartoe kan worden verplaatst.
    5.1.    Het betoog van de stichting slaagt niet. In de eerder genoemde uitspraak van de Afdeling van 8 mei 2019 is overwogen dat voorschriften 18 en 19 [van de ontheffing van 1 november 2017] zo moeten worden begrepen dat de soorten waarop de ontheffing ziet pas kunnen worden verplaatst wanneer het compensatiegebied voldoende functioneel is, waarbij geldt dat het compensatiegebied geschikter wordt voor grote aantallen dieren naarmate het optimaler wordt ingericht. Ook is daarin overwogen dat het onttrekken van meer gronden aan het leefgebied van de beschermde soorten in het projectgebied moet worden voorafgegaan door uitplaatsing van deze soorten naar voor hen geschikt compensatiegebied. Uit de omstandigheid dat in de ontheffing van 1 november 2017 is bepaald dat het onttrekken van leefgebied moet worden voorafgegaan door uitplaatsing volgt al dat niet gelijktijdig in het hele compensatiegebied werkzaamheden kunnen plaatsvinden. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college daarover toegelicht dat optimalisatie van de inrichting van het compensatiegebied nodig is om alle exemplaren van de soorten heikikker, rugstreeppad en platte schijfhoren uit het projectgebied daar naartoe te kunnen verplaatsen. Zoals ter zitting hierover is toegelicht, wordt hiervoor een hectareboekhouding bijgehouden. Voor ieder perceel dat wordt ontwikkeld voor woningbouw, moet van tevoren worden bezien of de draagkracht van het compensatiegebied voldoende is om ook de te verplaatsen dieren op te kunnen vangen. Hieruit volgt dat niet alle exemplaren van genoemde soorten naar het compensatiegebied kunnen worden verplaatst als daar nog werkzaamheden plaatsvinden. Ook volgt uit de hiervoor beschreven werkwijze dat niet alle exemplaren op hetzelfde moment naar het compensatiegebied zullen worden verplaatst, zodat de inrichting daarvan nog verder kan worden geoptimaliseerd. Bovendien kan in deze ontheffing niet worden bepaald onder welke omstandigheden uitvoering mag worden gegeven aan de ontheffing van 1 november 2017 en betreffen de werkzaamheden in het compensatiegebied telkens tijdelijke werkzaamheden na afronding waarvan de dieren weer kunnen terugkeren. Het door de stichting gewenste voorschrift dat ziet op de uitvoering van de ontheffing van 1 november 2017 is daarom niet mogelijk.
    De inrichting van het compensatiegebied
    6.    De stichting betoogt dat uit het inrichtingsplan en de inrichtingsschets onvoldoende blijkt hoe het compensatiegebied wordt ingericht. Het compensatiegebied heeft een essentiële functie voor het behoud van de populatie van beschermde soorten, met name de heikikker. Daarom hadden in voorschrift 23 specifieke eisen moeten worden opgenomen. Een kwaliteitsverbetering met factor 3 en een minimale oppervlakte van 109 hectare zouden daarbij in ieder geval nodig zijn.
    6.1.    Het betoog slaagt niet. Uit voormelde uitspraak van 8 mei 2019 volgt dat de heikikker in de oorspronkelijke situatie een groter leefgebied tot zijn beschikking had maar dat dit agrarisch in gebruik was. Het compensatiegebied zal wat betreft leefomstandigheden van de heikikker veel gunstiger worden ingericht en niet agrarisch worden gebruikt. In voorschrift 23 is daarbij bepaald dat het compensatiegebied moet voldoen aan de specifieke eisen die de beschermde soorten aan hun biotoop stellen. De stichting heeft niet aannemelijk gemaakt dat het compensatiegebied daarmee niet voldoende draagkracht heeft voor alle te verplaatsen exemplaren van de heikikker.
    De overlap tussen de twee ontheffingen en de verplaatsing van dieren naar locaties buiten het compensatiegebied
    7.    De stichting betoogt dat hoewel het niet de bedoeling is om dieren te verplaatsen naar gebieden buiten de Bloemendalerpolder, daarvoor toch een verbodsbepaling in de ontheffing moet worden opgenomen. Zo kan worden uitgesloten dat de populatie wordt verplaatst naar gebieden ten noorden van de Rijksweg A1. Bovendien is er sprake van overlap tussen het compensatiegebied en het gebied waarop de ontheffing van 1 november 2017 ziet en waarbinnen ook het afvangen van eieren is toegestaan.
    7.1.    In de schriftelijke uiteenzetting is toegelicht dat het op grond van de activiteiten die zijn toegestaan op grond van de ontheffing niet mogelijk is om dieren naar gebieden buiten de Bloemendalerpolder te verplaatsen. Verder is volgens het college op grond van de ontheffing van 1 november 2017 het binnen het projectgebied afvangen van eieren niet toegestaan en overlapt het compensatiegebied waarop deze ontheffing ziet dan ook niet met het projectgebied van de eerstgenoemde ontheffing. Gelet hierop heeft de rechtbank in deze gronden terecht geen aanleiding gezien om het besluit van 26 september 2018 te vernietigen. Het betoog slaagt niet.
    Het plaatsen van faunaschermen
    8.    De stichting betoogt dat de ontheffing niet waarborgt dat heikikkers, rugstreeppadden en platte schijfhorens die zijn verplaatst vanwege de werkzaamheden, tijdens of voorafgaand aan de werkzaamheden terugkeren naar hun leefgebied. Op foto’s en videomateriaal is vastgelegd dat dit in de praktijk ook gebeurt. Daardoor zullen alsnog dieren worden gedood, ook al gaat het om kortdurende werkzaamheden. Voor het opzettelijk doden van dieren is geen ontheffing verleend. Hoewel het doden van dieren nooit helemaal kan worden uitgesloten, moeten alle maatregelen worden getroffen om dat te voorkomen. Als dat niet wordt gedaan, is er sprake van opzettelijk doden waarvoor geen ontheffing is verleend. Om dat te voorkomen moeten er faunaschermen worden geplaatst als gebieden ongeschikt zijn gemaakt in verband met werkzaamheden, aldus de stichting.
    8.1.    In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college benadrukt dat niet het hele compensatiegebied ongeschikt wordt gemaakt en dat te werkzaamheden veelal kort duren, zoals het graven van poelen. Alleen de locaties waar direct kortdurende werkzaamheden gaan plaatsvinden, zoals bijvoorbeeld het graven van een poel, worden tijdelijk ongeschikt gemaakt. Na de werkzaamheden kunnen de dieren daar weer terugkeren. Dit is in overeenstemming met voorschrift 24 op grond waarvan de ontheffinghouder voorafgaand aan de werkzaamheden de locatie waar de werkzaamheden zullen plaatsvinden ongeschikt dient te maken en tijdens de werkzaamheden ongeschikt dient te houden voor de beschermde diersoorten. Ter zitting is de werkwijze nader besproken. Op de betrokken werklocatie, een ruime cirkel daaromheen en het pad van de werkmachines worden kort voor de aanvang van de werkzaamheden zoveel mogelijk dieren gevangen en naar een andere plek binnen het compensatiegebied verplaatst. Vervolgens wordt het gras heel kort gemaaid en wordt rondom de locatie plaatmateriaal neergelegd. Voordat daadwerkelijk met de werkzaamheden wordt begonnen, wordt iedere dag opnieuw het plaatmateriaal gecontroleerd op eventueel eronder schuilende dieren. Het hele proces wordt begeleid door een ecoloog die op de handelingen toeziet. Verder is ter zitting toegelicht dat de heikikkers en rugstreeppadden niet gebonden zijn aan een specifieke verblijfplaats in het compensatiegebied. Als er een andere poel of locatie beschikbaar is, het inrichtingsplan voorziet in minimaal 10 poelen, is het goed mogelijk dat zij niet naar de werklocatie zullen terugkeren. Dit geldt in het bijzonder zo lang daar werkzaamheden worden uitgevoerd. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de ontheffing met voorschrift 24 voldoende waarborgt dat geen beschermde dieren opzettelijk zullen worden gedood. Het betoog slaagt niet. Overigens heeft GEM ter zitting verklaard dat het plaatsen van faunaschermen bij werkzaamheden die langer duren dan zeven dagen waarschijnlijk wel aan de orde is.
    De pH-waarde bij het verplaatsen van eiklompen
    9.    De stichting betoogt dat in voorschrift 18 ten onrechte niet is bepaald welke pH-waarde het water moet hebben als er eiklompen in worden uitgezet. De eis van een functionele habitat is niet eenvoudig te handhaven zonder de verplichting om de chemische samenstelling van het water te controleren. Daartoe ingediende handhavingsverzoeken worden volgens de stichting dan ook stelselmatig afgewezen.
    9.1.    Op grond van voorschrift 18 mogen eieren van de heikikker alleen worden uitgezet naar gebieden die naar het oordeel van deskundigen op het gebied van de heikikker beschikken over een functioneel habitat voor deze soort. De rechtbank heeft terecht overwogen dat water met een te hoge pH-waarde niet voldoet aan dit voorschrift en dat op die wijze de geschiktheid van het water is gewaarborgd. Het betoog slaagt niet.
    Werkzaamheden in gevoelige periodes
    10.    De stichting betoogt dat de ontheffing ten onrechte mogelijk maakt dat in de gevoelige periodes van onder meer de hermelijn, wezel en ringslang werkzaamheden mogen uitgevoerd. In de ontheffing is niet bepaald op welke wijze met deze dieren rekening moet worden gehouden in de gevoelige periodes, waardoor ook niet handhavend kan worden opgetreden.
    10.1.    Het betoog slaagt niet. Op grond van de ontheffing moet rekening worden gehouden met de gevoelige periodes van de verschillende soorten. De werkwijze van de ontheffinghouder is erop gericht om ter plaatse aanwezige dieren van tevoren te verwijderen en verwijderd te houden. De geschiktheid van een locatie wordt voorafgaand aan de werkzaamheden bepaald door een ecoloog waarbij geen werkzaamheden worden toegestaan op locaties waar ingegraven dieren in hun kwetsbare periode zouden kunnen worden verstoord. De rechtbank heeft op goede gronden overwogen dat de werkzaamheden die verricht worden ter uitvoering van de inrichting van het compensatiegebied, afzonderlijk van beperkte omvang en van korte duur zijn en dat het voldoende is dat in de ontheffing is voorgeschreven om rekening te houden met de kwetsbare perioden van de verschillende diersoorten.
    Behandeling van de bezwaargronden
    11.    De stichting heeft erop gewezen dat in het besluit van 26 september 2018 niet expliciet op alle ingediende bezwaargronden is ingegaan. De rechtbank heeft hierin ten onrechte geen aanleiding gezien om dat besluit te vernietigen.
    11.1.    In het besluit van 26 september 2018 heeft het college verwezen naar het advies van de Hoor- en adviescommissie naar aanleiding van de hoorzitting waarin de bezwaarschriften aan de orde zijn geweest. Verder is in het besluit vermeld dat het advies op een aantal punten aanleiding geeft voor een nadere onderbouwing. Die punten zijn in het besluit expliciet vermeld en behandeld. Hieruit volgt dat het college zich voor het overige heeft aangesloten bij hetgeen de Hoor- en adviescommissie in het advies heeft opgenomen over de bezwaargronden. Er is dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet alle bezwaargronden heeft behandeld en dat dit de rechtbank reden had moeten geven om het besluit van 26 september 2018 te vernietigen. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    12.    Het hoger beroep van de stichting is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
    545.