ECLI:NL:RVS:2008:BG1164, Raad van State, 22-10-2008, 200707427/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2007, kenmerk 5.2/2007010655, heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. (hierna: Gasselte B.V.) een vergunning verleend voor het ontgronden van een terrein in de gemeente Aa en Hunze, kadastraal bekend gemeente Gasselte, sectie E, nummers 94, 101, 440, 535, 538, 558, 559 en 1532 (alle gedeeltelijk), plaatselijk bekend Gasselterveld.

200707427/1.
      Datum uitspraak: 22 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zandzuigbedrijf Gasselte B.V., gevestigd te Gieten,
      2. Staatsbosbeheer, gevestigd te Driebergen,
      3. de stichting Milieu Federatie Drenthe, gevestigd te Assen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 augustus 2007, kenmerk 5.2/2007010655, heeft het college van gedeputeerde staten van Drenthe (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Zandzuigbedrijf Gasselte B.V. (hierna: Gasselte B.V.) een vergunning verleend voor het ontgronden van een terrein in de gemeente Aa en Hunze, kadastraal bekend gemeente Gasselte, sectie E, nummers 94, 101, 440, 535, 538, 558, 559 en 1532 (alle gedeeltelijk), plaatselijk bekend Gasselterveld.
    
    Tegen dit besluit hebben Gasselte B.V., bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 oktober 2007, Staatsbosbeheer bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 oktober 2007, en de stichting Milieu Federatie Drenthe (hierna: de Federatie) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 oktober 2007, beroep ingesteld. Gasselte B.V. heeft de gronden van haar beroep aangevuld bij brief van 16 november 2007.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze bij brief van 10 januari 2008 een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Gasselte B.V. en Staatsbosbeheer hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2008.
      Gasselte B.V. is daar vertegenwoordigd door mr. M.B.W. Litjens, advocaat te Assen. De Federatie is daar vertegenwoordigd door [gemachtigde]. Staatsbosbeheer is vertegenwoordigd door mr. drs. M. Uittenbos, drs. E.A.J. Wanders, A.A. Witvoet en B. Jenster. Het college is vertegenwoordigd door G. Folmer, J. Grotenhuis en C. Schaafsma, ambtenaren in dienst van de provincie. Het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze is vertegenwoordigd door J. ten Cate-Pekel, ambtenaar in dienst van de gemeente.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Gasselte B.V. heeft ter zitting betoogd dat het beroep van Staatsbosbeheer niet-ontvankelijk is omdat het niet is ingediend door de directeur van Staatsbosbeheer, zoals in artikel 13, derde lid, van de Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer is voorgeschreven, maar door de directeur van Staatsbosbeheer regio Noord.
    
    2.1.1. Artikel 13, derde lid, van de Wet verzelfstandiging Staatsbosbeheer bepaalt dat Staatsbosbeheer in en buiten rechte wordt vertegenwoordigd door de directeur.
    
    2.1.2. De Afdeling leidt uit de brief van de directeur van Staatsbosbeheer van 14 november 2007 af dat hij de directeur Staatsbosbeheer regio Noord heeft gemachtigd om namens Staatsbosbeheer beroep in te stellen tegen het besluit van het college betreffende de goedkeuring van het bestemmingsplan Zandwinning Gasselterveld. Gezien die machtiging is bevoegd beroep ingesteld. Dit betoog van Gasselte B.V. faalt.
    
    2.2. Voor zover de Federatie en Staatsbosbeheer tegen het verlenen van de vergunning op grond van de Ontgrondingenwet beroepsgronden hebben aangevoerd omtrent de ruimtelijke aspecten die ten grondslag liggen aan de uitbreiding van de zandwinning in het Gasselterveld en de daarvoor vereiste compensatie voor de aantasting van natuurwaarden, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet is het verboden zonder vergunning te ontgronden. Ingevolge artikel 10, zesde lid, van die wet wordt een vergunning verleend na afweging van alle in artikel 3, tweede lid bedoelde belangen.
    
    2.2.2. Het bestemmingsplan "Zandwinning Gasselterveld" voorziet in een uitbreiding van de zandwinning in het Gasselterveld van ten hoogste 16 ha. Die uitbreiding is gebaseerd op het Provinciale Omgevingsplan, waarin staat dat de uitbreiding van de bestaande winput in het Gasselterveld noodzakelijk is om de continuïteit van de grondstoffenvoorziening voor de korte termijn veilig te stellen.
    
    2.2.3. Door de uitspraak van de Afdeling van heden, in zaak nr. 200707470/1 (www.raadvanstate.nl), is het bestemmingsplan "Zandwinning Gasselterveld" in rechte onaantastbaar geworden. In deze beroepsprocedure betreffende de vergunning op grond van de Ontgrondingenwet is het college dan ook terecht uitgegaan van de in dat plan vastgestelde winplaats. Verder moet, gezien die uitspraak, de natuurcompensatie voor de aantasting van het Gasselterveld toereikend worden geacht, zowel wat betreft aard en omvang als de wijze van uitvoering. De beroepsgronden die een rol hebben gespeeld bij de beoordeling van de beroepen van Staatsbosbeheer en de Federatie tegen het besluit omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan hoeven in deze beroepsprocedure niet nogmaals aan de orde te komen. Gelet daarop beperkt de beoordeling van de Afdeling zich tot de hiernavolgende beroepsgronden van Gasselte B.V. en Staatsbosbeheer.
    
    2.3. Staatsbosbeheer, eigenaar van de percelen waarop de ontgronding is voorzien, betoogt primair dat de vergunningaanvraag niet in behandeling mocht worden genomen, omdat hij Gasselte B.V. geen toestemming heeft verleend gebruik te maken van zijn eigendom. Subsidiair betoogt hij dat de vergunning had moeten worden geweigerd, omdat deze door het ontbreken van zijn toestemming niet uitvoerbaar is.
    
    2.3.1. In artikel 8.3 van de provinciale omgevingsverordening is bepaald dat gedeputeerde staten een aanvraag buiten behandeling kunnen laten indien de aanvrager geen eigenaar is van alle onroerende zaken waarop de aanvraag betrekking heeft en hij geen verklaring van toestemming van de eigenaar overlegt.
    
    2.3.2. De Afdeling stelt vast dat het hiervoor aangehaalde artikel 8.3 het college niet verplicht de aanvraag om een ontgrondingsvergunning buiten behandeling te laten indien de instemming van de grondeigenaar ontbreekt, maar dat die bepaling daartoe alleen de bevoegdheid verleent. In dit geval had de eigenaar van de gronden, Staatsbosbeheer, medewerking toegezegd, zij het onder voorwaarden. Ter zitting is door Staatsbosbeheer gesteld dat indien de vergunning onherroepelijk wordt, hij uitvoering daarvan niet onmogelijk zal maken. Die omstandigheden bieden geen grond voor het oordeel dat de vergunning redelijkerwijs niet in behandeling had kunnen worden genomen. Evenmin kan staande worden gehouden dat op de aanvraag afwijzend had moeten worden beslist omdat de vergunning niet uitvoerbaar zou zijn.
    
    2.4. Gasselte B.V. betoogt dat vergunningvoorschrift A.1 ten onrechte de mogelijkheid biedt om op verzoek van het college de zandwinning al vóór 1 januari 2013 te beëindigen als er in Zuidwest-Drenthe substantieel beton- en metselzand kan worden gewonnen, aangezien daardoor de toch al korte winperiode tot 2013 nog verder kan worden beperkt en het onzeker wordt of zij haar aanloopkosten nog wel kan terugverdienen. Daarnaast acht zij de voorwaarde om beëindiging van de zandwinning af te dwingen in strijd met de rechtszekerheid, aangezien de voortzetting van haar activiteiten daardoor geheel afhangt van zandwinning door anderen elders in Drenthe, waarop zij geen enkele invloed heeft.
    
    Volgens Gasselte B.V. had de wijze van beëindiging bovendien niet mogen worden geregeld in de ontgrondingsvergunning zelf, omdat artikel 8, tweede lid, van de Ontgrondingenwet het college al de bevoegdheid biedt de vergunning zo nodig in te trekken of te wijzigen, welke wettelijke procedure volgens haar meer waarborgen biedt dan de toepassing van dit voorschrift, met name wat de mogelijkheid van schadevergoeding betreft.
    
    Verder achten Gasselte B.V. en Staatsbosbeheer voorschrift A.1 onvoldoende bepaald, omdat daarin niet is vastgelegd wat dient te worden verstaan onder het begrip "substantieel".
    
    2.4.1. In vergunningvoorschrift A.1 is bepaald dat de op grond van de vergunning uit te voeren werken en werkzaamheden dienen te zijn voltooid vóór 1 januari 2013, maar dat de zandwinning ook voordien door een schriftelijke aanzegging van het college kan worden beëindigd wanneer overeenkomstig het provinciale ontgrondingenbeleid in Zuidwest-Drenthe substantieel beton- en metselzand kan worden gewonnen.
    
    2.4.2. Het college heeft aan vergunningvoorschrift A.1 ten grondslag gelegd, kort gezegd, dat het winnen van beton- en metselzand beëindigd moet worden zodra er in de provincie een alternatief is om in de behoefte aan beton- en metselzand te voorzien, omdat het Gasselterveld is gelegen in de Ecologische Hoofdstructuur (hierna: EHS) en de aantasting daarvan zoveel mogelijk moet worden voorkomen. Met het oog daarop is in de loop van deze procedure de maximale omvang van de winlocatie al beperkt van 30 tot 16 hectare en is in voorschrift A.14 bepaald dat er per kalenderjaar niet meer dan 210.000 m3 zand mag worden gewonnen. Het in voorschrift A.1 beoogde alternatief voor het Gasselterveld is de winlocatie te Echten, waar naar verwachting van de exploitant tussen 2011 en 2013 de deklaag verwijderd zal zijn, waarna daar voldoende beton- en metselzand zal worden gewonnen om gedurende lange tijd te voorzien in de zandbehoefte van de provincie. Verder is volgens het college duidelijk dat de term "substantieel" in vergunningvoorschrift A.1 betrekking heeft op een hoeveelheid die ten minste gelijk is aan de winning in het Gasselterveld, om de continuïteit van de winning van beton- en metselzand in Drenthe te kunnen garanderen.
    
    2.4.3. Naar het oordeel van de Afdeling sluit de Ontgrondingenwet niet uit dat in de vergunning wordt vastgelegd onder welke voorwaarden de werken en werkzaamheden moeten worden beëindigd. De schriftelijke aanzegging in vergunningvoorschrift A.1 is op rechtsgevolg gericht en is een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, waartegen die wet beroepsmogelijkheden openstelt. Die schriftelijke aanzegging is tegelijkertijd een beschikking betreffende een ontgronding in de zin van artikel 26 van de Ontgrondingenwet, welke bepaling een publiekrechtelijk kader biedt voor het toekennen van een schadevergoeding ten gevolge van een ontgronding. Het betoog van Gasselte B.V., dat er op neerkomt dat vergunningvoorschrift A.1 zich wat betreft de beëindiging van de winning vóór 1 januari 2013 niet zou verdragen met het stelsel van de Ontgrondingenwet, treft geen doel.
    
    De Afdeling stelt vast dat de vergunning is verleend om gedurende de overbruggingsperiode tot uiterlijk 2013 te kunnen blijven voorzien in de eigen zandbehoefte van de provincie, waarbij het college er naar streeft dat die periode zo kort mogelijk is om de natuurwaarden in het Gasselterveld zo min mogelijk aan te tasten. Op grond van de stukken is voldoende duidelijk dat het alternatief voor het Gasselterveld de toekomstige zandwinlocatie te Echten betreft. Omdat daar naar verwachting vóór 2011 nog geen beton- en metselzand zal worden gewonnen, blijft de daaruit voortvloeiende periode van onzekerheid voor Gasselte B.V. beperkt tot de laatste twee jaar. Verder is op grond van de stukken voldoende duidelijk dat met het begrip "substantieel" in voorschrift A. 1 wordt gedoeld op een hoeveelheid die overeenkomt met de zandwinning in het Gasselterveld, waarvan de maximale capaciteit in de vergunning is vastgelegd. Hoeveel dat in het concrete geval zal zijn dient te worden aangegeven in de schriftelijke aanzegging, die ook wat dit betreft in rechte kan worden betwist.
    
    Gelet daarop heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten om een groter belang toe te kennen aan de bescherming van het Gasselterveld tegen verdere aantasting dan aan het bedrijfsbelang van Gasselte B.V., dat is gebaat bij de zekerheid om tot 1 januari 2013 zand te mogen winnen in het Gasselterveld, ongeacht de zandbehoefte van de provincie. De beroepsgronden betreffende vergunningvoorschrift A.1 treffen geen doel.
    
    2.5. Concluderend ziet de Afdeling in hetgeen tegen het besluit is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het college bij afweging van alle bij de ontgronding betrokken belangen niet in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. In hetgeen naar voren is gebracht wordt evenmin aanleiding gezien voor het oordeel dat het besluit anderszins is genomen of voorbereid in strijd met het recht.
    
    2.6. De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en drs. W.J. Deetman, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.C. van Geel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Van Geel
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2008
    
    157.