ECLI:NL:RVS:2010:BL1832, Raad van State, 03-02-2010, 200905516/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten, bekendgemaakt in de Stadskrant Delft (hierna: de Stadskrant) van 3 februari 2008, heeft het college van burgemeester en wethouders van Delft (hierna: het college) ontheffing verleend aan een aantal ondernemingen voor het afmeren van een terrasboot gedurende de seizoenen 2008, 2009 en 2010. Bij besluit van 29 januari 2008 heeft het college het gewijzigde terrasbotenbeleid vastgesteld en in de Stadskrant van 3 februari 2008 bekendgemaakt. Bij afzonderlijke besluiten, bekendgemaakt in de Stadskrant van 24 februari 2008, heeft het college ontheffing verleend aan een aantal ondernemingen voor het afmeren van een terrasboot gedurende de seizoenen 2008, 2009 en 2010.

200905516/1/H3.
      Datum uitspraak: 3 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Delft,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 17 juni 2009 in zaken nrs. 08/8209, 08/8210 en 08/8211 in het geding tussen:
    
    
      1. de Bewonersvereniging Grachtengebied Zuid, gevestigd te Delft
      2. de Belangenvereniging Wateringsepoort, gevestigd te Delft
      3. de Historische Vereniging Delfia Batavorum, gevestigd te Delft
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Delft.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten, bekendgemaakt in de Stadskrant Delft (hierna: de Stadskrant) van 3 februari 2008, heeft het college van burgemeester en wethouders van Delft (hierna: het college) ontheffing verleend aan een aantal ondernemingen voor het afmeren van een terrasboot gedurende de seizoenen 2008, 2009 en 2010. Bij besluit van 29 januari 2008 heeft het college het gewijzigde terrasbotenbeleid vastgesteld en in de Stadskrant van 3 februari 2008 bekendgemaakt. Bij afzonderlijke besluiten, bekendgemaakt in de Stadskrant van 24 februari 2008, heeft het college ontheffing verleend aan een aantal ondernemingen voor het afmeren van een terrasboot gedurende de seizoenen 2008, 2009 en 2010.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 12 juni 2008 heeft het college de door de verenigingen Bewonersvereniging Grachtengebied Zuid, Belangenvereniging Wateringsepoort en Historische Vereniging Delfia Batavorum (hierna: de verenigingen) gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 17 juni 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) de door de verenigingen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de besluiten van 12 juni 2006 (lees: 2008) vernietigd en het college opgedragen opnieuw te beslissen op de bezwaren met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2009, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 25 augustus 2009.
    
    De verenigingen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2009, waar de verenigingen, vertegenwoordigd door mr. D.J. van Doorninck, adviseur te Delft, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan geen beroep worden ingesteld tegen een besluit, inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel.
    
    2.2. Het college heeft de bezwaren bij besluiten van 12 juni 2008 niet-ontvankelijk verklaard, omdat deze volgens het college uitsluitend zijn gericht tegen het besluit van 29 januari 2008 waarbij het gewijzigde terrasbotenbeleid is vastgesteld. Nu ingevolge artikel 8:2 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 7:1 van de Awb geen bezwaar kan worden gemaakt tegen een besluit inhoudende een beleidsregel, zijn de bezwaren van de verenigingen niet-ontvankelijk, aldus het college.
    
    2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de bezwaren van de verenigingen ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college de bezwaren had moeten opvatten als in elk geval te zijn gericht tegen de besluiten tot verlening van een ontheffing aan Brasserie La Vie en Eetcafé Verbeelding voor het afmeren van een terrasboot op de locaties Binnenwatersloot 7 en Verwersdijk 128, welke besluiten zijn gepubliceerd in de Stadskrant van 24 februari 2008. Volgens de rechtbank bevatten de bezwaarschriften een duidelijke omschrijving van de besluiten waartegen de bezwaren zijn gericht. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat artikel 8:2 van de Awb er niet aan in de weg staat dat bezwaren die zijn gericht tegen individuele ontheffingen, zich wat de gronden betreft beperken tot bezwaren die zich richten tegen het beleid waarop die ontheffingen zijn gebaseerd.
    
    2.4. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte geen grond heeft gevonden voor het oordeel dat de bezwaren van de verenigingen slechts zijn gericht tegen het besluit van 29 januari 2008 inhoudende het gewijzigde terrasbotenbeleid en om die reden terecht niet-ontvankelijk zijn verklaard op grond van artikel 8:2 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 7:1 van de Awb. De verenigingen hebben bij brief van 19 maart 2008 volgens het college expliciet te kennen gegeven bezwaar te maken tegen het besluit met registratienummer 333358, dat is het besluit inhoudende het gewijzigde terrasbotenbeleid. Dit besluit hebben de verenigingen ook in kopie bij de brief van 19 maart 2008 gevoegd. De verenigingen hebben in deze brief voorts te kennen gegeven bezwaar te maken tegen alle college- en raadsbesluiten die geleid hebben tot een structurele wijziging van het terrasbotenbeleid om het aantal terrasboten van maximaal één naar maximaal twee terrasboten per grachtvak uit te breiden. Hieruit kan volgens het college worden afgeleid dat de bezwaren zich richten tegen het beleid, omdat de besluiten tot ontheffingverlening niet hebben geleid tot een structurele wijziging van het terrasbotenbeleid. Uit het door de verenigingen aangevoerde tijdens de bezwaar- en beroepsprocedure kan verder worden afgeleid dat de verenigingen de bedoeling hebben het bezwaar te richten tegen het gewijzigde terrasbotenbeleid, omdat dit beleid volgens hen onvoldoende rekening houdt met het historisch stadsgezicht, aldus het college.
    
    2.4.1. In de Stadskrant van 3 februari 2008 heeft het college het besluit van 29 januari 2008 bekendgemaakt, waarbij het gewijzigde terrasbotenbeleid is vastgesteld. In deze bekendmaking is onder meer vermeld dat het college heeft besloten om in het terrasbotenbeleid het criterium "maximaal 1 terrasboot per grachtvak" te wijzigen in "maximaal 2 terrasboten per grachtvak" en aan de ligplaatsenkaart toe te voegen als terrasbotenlocaties Binnenwatersloot 7, Vrouwjuttenland 11 en Verwersdijk 128.
    
    Voorts heeft het college in diezelfde Stadskrant in een publicatie genaamd "ontheffing terrasboten 2008-2010" bekendgemaakt dat het college aan bij naam genoemde ondernemingen een ontheffing heeft verleend voor het afmeren van een terrasboot gedurende de seizoenen 2008, 2009 en 2010 en dat belanghebbenden binnen zes weken na bekendmaking van dit besluit een bezwaarschrift kunnen indienen.
    
    In de Stadskrant van 24 februari 2008 heeft het college een publicatie geplaatst waarin onder meer is bekendgemaakt dat het aan Brasserie La Vie en Eetcafé Verbeelding ontheffing heeft verleend voor het afmeren van een terrasboot gedurende de seizoenen 2008, 2009 en 2010 en dat belanghebbenden binnen zes weken na deze bekendmaking bezwaar kunnen maken tegen deze ontheffingen.
    
    2.4.2. De verenigingen Bewonersvereniging Grachtengebied Zuid en Belangenvereniging Wateringse Poort hebben op 25 februari 2008 een bezwaarschrift ingediend. In dit bezwaarschrift is onder meer vermeld "Betreft: Bezwaarschrift ontheffingen Terrasboten" en is de zinsnede opgenomen "[…] maken hierbij bezwaar tegen de uitbreiding van het aantal ontheffing- cq. ligplaatsvergunningen voor terrasboten in genoemd gebied." […].
    
    De vereniging Historische Vereniging Delfia Batavorum heeft op 27 februari 2008 een bezwaarschrift ingediend. In dit bezwaarschrift is onder meer vermeld "Betreft: bezwaarschrift ontheffing terrasboten 2008-2010" en is de zinsnede opgenomen "[…] bezwaar maken tegen de uitbreiding van het aantal ontheffing- c.q. ligplaatsvergunningen voor terrasboten in de binnenstad." […].
    
    2.4.3. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college, gelet op de inhoud van de verschillende bekendmakingen in de Stadskrant zoals weergegeven onder overweging 2.4.1 en de inhoud van de bezwaarschriften van de verenigingen zoals weergegeven onder overweging 2.4.2, de bezwaarschriften diende op te vatten te zijn gericht tegen de besluiten tot verlening van een ontheffing voor het afmeren van een terrasboot aan in elk geval Brasserie La Vie en Eetcafé Verbeelding als bekendgemaakt in de Stadskrant van 24 februari 2008. De rechtbank heeft verder met juistheid geoordeeld dat de bezwaarschriften van de verenigingen een voldoende duidelijke omschrijving bevatten van de besluiten waartegen de bezwaren zijn gericht. Hierbij wordt voorts in aanmerking genomen dat de verenigingen tijdens de hoorzitting in bezwaar op 14 mei 2008 expliciet te kennen hebben gegeven dat zij met een procedure tegen de besluiten ter uitvoering van het terrasbotenbeleid, dat zijn de besluiten tot ontheffingverlening, beogen een oordeel te verkrijgen over de verbindendheid van het terrasbotenbeleid door middel van een exceptieve toetsing. Anders dan het college betoogt, volgt uit de brief van 19 maart 2008, waarin is vermeld dat bezwaar wordt gemaakt tegen alle college- en raadsbesluiten die hebben geleid tot een structurele wijziging van het terrasbotenbeleid, niet zonder meer dat de verenigingen hebben beoogd de bezwaren te beperken tot een bezwaar gericht tegen het besluit van 29 januari 2008. De verenigingen stellen in deze brief dat het collegebesluit van 29 januari 2008 een centrale rol in de procedure speelt, maar niet dat dit besluit als enige wordt aangevochten. Dat de verenigingen, zoals het college stelt, in de bezwaar- en beroepsprocedure slechts argumenten hebben aangevoerd die zich richten tegen het terrasbotenbeleid, maakt - wat daar van zij - niet dat de bezwaarschriften niet tevens kunnen zijn gericht tegen de besluiten tot verlening van een ontheffing voor het afmeren van een terrasboot. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen, staat artikel 8:2 van de Awb er, in aanmerking genomen de mogelijkheid van exceptieve toetsing van dat beleid als hiervoor aangegeven, niet aan in de weg dat de inhoudelijke bezwaren van de verenigingen zich beperken tot het terrasbotenbeleid. Het betoog van het college faalt derhalve.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het college dient opnieuw op de bezwaren gericht tegen de verleende ontheffingen te beslissen, waarbij het in het bijzonder aandacht dient te besteden aan de bezwaren gericht tegen het gewijzigde terrasbotenbeleid en het betoog dat het gewijzigde terrasbotenbeleid in strijd is met het bestemmingsplan. Nu het college heeft nagelaten een nieuw besluit op bezwaar te nemen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, zal de Afdeling daartoe een termijn stellen.
    
    2.6. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken. Hiertoe overweegt de Afdeling onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2009, nr. 200800791/1 dat geen grond bestaat om aan te nemen dat mr. D.J. van Doorninck, beroepsmatig rechtsbijstand heeft verleend als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Niet is gebleken van aanknopingspunten dat de gemachtigde meer dan incidenteel rechtsbijstand aan derden verleent, zodat niet kan worden aangenomen dat het verlenen van rechtsbijstand een vast onderdeel vormt van een duurzame, op het vergaren van inkomen gerichte taakuitoefening van de gemachtigde. De door de gemachtigde overgelegde "verklaring arbeidsrelatie" leidt, wat daarvan ook zij, niet tot een ander oordeel, waarbij de Afdeling er bovendien op wijst dat deze geldig was tot en met 31 december 2008.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. draagt het college van burgemeester en wethouders van Delft op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen;
    
    III. verstaat dat de secretaris van de Raad van State van het college van burgemeester en wethouders van Delft griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) heft.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. T.G.M. Simons, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A.M.J. Graat, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Graat
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2010
    
    307-581.