ECLI:NL:RVS:2008:BC1527, Raad van State, 09-01-2008, 200704219/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-01-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode (hierna: het college) vrijstelling en bouwvergunning aan [vergunninghouder] verleend voor het uitbreiden van de op het perceel [locatie] te Sint-Oedenrode (hierna: het perceel) gelegen bebouwing met 14 m², alsmede voor het gebruik van maximaal 40 m² van die bebouwing voor kleinschalige, ondersteunende daghoreca.

200704219/1.
      Datum uitspraak: 9 januari 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de vereniging "Vereniging voor natuurbehoud en milieubeheer in Midden- en Noord-Oost-Brabant "het groene hart"", gevestigd te Den Dungen (gemeente Sint-Michielsgestel),
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 06/2454 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 3 mei 2007 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 oktober 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode (hierna: het college) vrijstelling en bouwvergunning aan [vergunninghouder] verleend voor het uitbreiden van de op het perceel [locatie] te Sint-Oedenrode (hierna: het perceel) gelegen bebouwing met 14 m², alsmede voor het gebruik van maximaal 40 m² van die bebouwing voor kleinschalige, ondersteunende daghoreca.
    
    Bij besluit van 4 april 2006 heeft het college het door appellante daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 mei 2007, verzonden op 9 mei 2007, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door appellante daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 12 juni 2007, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 16 juli en 17 augustus 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 augustus 2007 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door [voorzitter] van de vereniging, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H.J. van Els, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder] daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    [vergunninghouder] gebruikt drie op het perceel aanwezige gebouwen grotendeels ten behoeve van de exploitatie van een kampeerboerderij/groepsaccommodatie (hierna: kampeerboerderij). De oppervlakte van de op het perceel aanwezige gebouwen bedraagt ruim 700 m². Het perceel is tevens in gebruik als kampeergelegenheid. In de nabijheid van de kampeerboerderij bevindt zich een kano-rustpunt, waar uitgestapt en gerust kan worden.
    
        Het project strekt tot uitbreiding van een slaap- en recreatieruimte in één van de op het perceel aanwezige gebouwen met 14 m². Voorts voorziet het in het realiseren van een inpandige horecavoorziening. Deze voorziening zal 40 m² beslaan van één van de eerdergenoemde gebouwen en is bedoeld om passanten, voornamelijk kanovaarders en fietsers, en diegenen die op de kampeerboerderij logeren van eten en drinken te kunnen voorzien.
    
    2.2.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1997" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden -R- , R8, kampeerboerderij".
    
        Ingevolge artikel 15, lid 1, aanhef en onder a, van de planvoorschriften, zijn de gronden, op plankaart 1 aangewezen voor "Recreatieve doeleinden -R-", overeenkomstig de aanduidingen op de kaart bestemd voor:
    
    a. recreatieve voorzieningen in de vorm van een:
    
    (…);
    
    R8: kampeerboerderij.
    
        Ingevolge artikel 15, lid 6, van de planvoorschriften gelden voor het bouwen van gebouwen en bouwwerken, geen gebouwen zijnde, de aanwijzingen op de kaart alsmede de volgende bepalingen:
    
    a. t/m c. (…);
    
    d. het voor de gronden met de aanduiding R1, R3, R5, R7 en R8 op de kaart aangegeven bebouwingsoppervlak alsmede de goot- en nokhoogte mogen niet worden overschreden.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 41, van de planvoorschriften (Begripsomschrijvingen) wordt in de planvoorschriften onder kampeerboerderij verstaan een (voormalig) agrarisch bedrijf, waarvan de gebouwen geheel of gedeeltelijk zijn ingericht om daarin gelegenheid te geven voor recreatief nachtverblijf.
    
        Het op de plankaart aangegeven bebouwingsoppervlak bedraagt 600 m².
    
    2.3.    Nu het op de plankaart aangegeven bebouwingsoppervlak met de bestaande bebouwing reeds wordt overschreden, is het uitbreiden van de slaap- en recreatieruimte in strijd met het bestemmingsplan. Het realiseren van een horecavoorziening voor passanten en verblijfsrecreanten is eveneens in strijd met het bestemmingsplan.
    
    2.4.    Het college heeft, na afgifte door gedeputeerde staten van een verklaring van geen bezwaar, vrijstelling krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) verleend.
    
        Aan de bij besluit van 31 oktober 2005 verleende vrijstelling is de volgende voorwaarde verbonden: "er (is) sprake (…) van een kleinschalige horeca-activiteit, die extensief en als nevenactiviteit, ondergeschikt aan de verblijfsrecreatie, mag worden uitgeoefend. Het gebruik moet dus ondergeschikt zijn aan de kampeerboerderij. Er mag geen sprake zijn van een zelfstandige horecagelegenheid waar feesten en partijen worden georganiseerd; de oppervlakte van de ruimte die mag worden gebruikt ten behoeve van kleinschalige horeca bedraagt 40 m², zoals op bijgevoegde tekening is aangegeven; voor de kleinschalige horeca-activiteiten (geldt) een sluitingstijd van 21.00 uur (…)".
    
    2.5.    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk, intergemeentelijk of regionaal structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied. De gemeenteraad van Sint-Oedenrode heeft de in de eerste volzin bedoelde vrijstellingsbevoegdheid gedelegeerd aan het college.
    
    2.6.    Appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het project in strijd is met het streekplan Noord-Brabant 2002 "Brabant in Balans" (hierna: het streekplan) en dat het college om die reden geen gebruik kon maken van de afgegeven verklaring van geen bezwaar.
    
    2.6.1.    Het perceel is gelegen in een gebied dat door provinciale staten  van Noord-Brabant in het streekplan is aangewezen als "Groene Hoofdstructuur" (hierna: GHS), met de nadere aanduiding "natuurparel".
    
        In paragraaf 3.4.4 van het streekplan is vermeld dat in de natuurparels moet worden gezorgd voor maximale rust en ruimte voor de ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden.
    
        In het streekplan is in paragraaf 3.4.9 ten aanzien van de ontwikkelingsmogelijkheden van bestaande verblijfsrecreatiebedrijven in de GHS, waartoe gedeputeerde staten ook de kampeerboerderij rekenen, vermeld dat deze in twee categorieën worden opgedeeld. De eerste categorie bevat de bedrijven in de GHS die zich ter plaatse verder kunnen ontwikkelen en, als dat nodig is voor een kwaliteitsverbeteringslag, in beperkte mate kunnen uitbreiden. De tweede categorie bevat de bedrijven in de GHS waarvoor verplaatsing naar minder gevoelige plekken wordt nagestreefd. Het gaat hier om bedrijven in de meest kwetsbare gedeelten van de GHS, waarvan de verplaatsing duidelijke voordelen voor natuur en landschap oplevert.
    
        Op basis van het rapport "Inventarisatie recreatiebedrijven in de GHS, Bedrijvenboek" van 6 oktober 2004 van bureau "Oranjewoud" hebben gedeputeerde staten zich op het standpunt gesteld dat verplaatsing van de kampeerboerderij niet wordt nagestreefd.
    
        In het streekplan is voorts vermeld dat, als een bedrijf in de GHS gevestigd kan blijven, de recreatieve voorzieningen kunnen worden uitgebreid onder de volgende voorwaarden:
    
    a. (…);
    
    b. de mogelijkheden om tot kwaliteitsverbetering te komen zonder uitbreiding - dit wil zeggen, door inbreiding en herstructurering van de recreatieve voorzieningen - zijn uitgeput;
    
    c. de uitbreiding en de uitstralingseffecten daarvan mogen de draagkracht van het betrokken gebied niet overschrijden;
    
    d. de uitbreiding moet leiden tot verrijking van het toeristisch product in de streek;
    
    e. t/m f. (…).
    
    2.6.2.    Anders dan appellante betoogt, wordt geen grond gevonden voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat gedeputeerde staten voldoende rekening hebben gehouden met de omstandigheid dat de kampeerboerderij is gelegen binnen de GHS met de nadere aanduiding "natuurparel". Weliswaar volgt uit het streekplan enerzijds dat indien een project is voorzien in de GHS met de nadere aanduiding "natuurparel" er moet worden gezorgd voor maximale rust en ruimte voor de ontwikkeling van de natuur- en landschapswaarden, anderzijds laat dat onverlet dat het streekplan, ter nadere invulling van de interne bescherming van de GHS, in paragraaf 3.4.9 beperkte uitbreiding van bestaande verblijfsrecreatiebedrijven onder voorwaarden toelaatbaar acht. De rechtbank heeft op goede gronden overwogen dat gedeputeerde staten zich op basis van het rapport van Oranjewoud van 6 oktober 2004 op het standpunt hebben kunnen stellen dat verplaatsing van de kampeerboerderij niet wordt nagestreefd. Anders dan appellante betoogt, kan uit de bewoordingen van paragraaf 3.4.9 van het streekplan dat de vaststelling van de categorieën van bedrijven in het kader van het project "Revitalisering Landelijk Gebied" wordt bepaald, niet worden afgeleid dat deze vaststelling in het reconstructieplan zou moeten plaatsvinden. Verder wordt in hetgeen appellante heeft aangevoerd, geen grond gezien voor het oordeel dat in het rapport van Oranjewoud is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten om te kunnen vaststellen of de verplaatsing van de kampeerboerderij duidelijke voordelen voor natuur en landschap oplevert.
    
        De rechtbank heeft voorts op juiste gronden overwogen dat gedeputeerde staten zich op basis van het advies van de Adviescommissie voor toerisme en recreatie (hierna: de Adviescommissie) van 12 augustus 2005 - aan welke commissie de toetsing van de aanvraag tot het uitbreiden en ontwikkelen van verblijfsrecreatie aan de hiervoor vermelde voorwaarden a tot en met d in het streekplan was opgedragen - op het standpunt mochten stellen dat aan de voorwaarden uit het streekplan is voldaan, nu het verzoek is gericht op de benodigde kwaliteitsverbetering van de bestaande accommodatie, het slechts een kleinschalige horeca-activiteit betreft die als nevenactiviteit wordt uitgeoefend en de draagkracht van het gebied niet wordt overschreden. Anders dan appellante betoogt, bestaat, gelet op het beleid zoals opgenomen in paragraaf 3.4.9 van het streekplan, ruimte om verblijfsrecreatiemogelijkheden binnen de GHS verder te ontwikkelen en in beperkte mate uit te kunnen breiden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 9 mei 2007 in zaak no. 200603851/1, wordt geen grond gezien voor het oordeel dat gedeputeerde staten op het realiseren van de horecavoorziening ten onrechte de in het streekplan vermelde ontwikkelingsmogelijkheden voor bestaande verblijfsrecreatiebedrijven van toepassing hebben geacht. 
    
        Voorts betoogt appellante tevergeefs dat het project strijdig is met het natuurgebiedplan van de provincie Noord-Brabant. Zoals de Afdeling eerder in de uitspraak van 1 augustus 2007 in zaak no. 200607238/1 heeft overwogen, maken natuurgebiedplannen onderdeel uit van het sectoraal ontwikkelingsspoor van het rijk en hebben deze geen planologische doorwerking. 
    
    2.7.    Appellante betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college geen gebruik kon maken van de door gedeputeerde staten afgegeven verklaring van geen bezwaar, omdat gedeputeerde staten het project ten onrechte niet hebben getoetst aan het reconstructieplan "Meierij" van 22 april 2005 (hierna: het reconstructieplan). Zij stelt dat aan de grond waarop het project is voorzien in het reconstructieplan de aanduiding "kansrijk extensief recreatief landelijk gebied" is gegeven en dat verblijfs- en dagrecreatie hierin niet past. Voorts betoogt zij dat de grond is gelegen in een gebied dat in de Nota Belvedère is aangewezen als gebied met een hoge concentratie van cultuurhistorische waarden en voorkomt op de - in het reconstructieplan opgenomen - provinciale cultuurhistorische waardenkaart en dat het project niet leidt tot behoud of versterking van die waarden. Verder betoogt appellante dat het project in strijd is met het reconstructieplan, omdat daarin als regulerende maatregel is opgenomen dat gemeenten optreden tegen illegale uitbreidingen van verblijfsrecreatie terwijl met de vrijstelling een illegale uitbreiding wordt gelegaliseerd.
    
    2.7.1.    De grond waarop het project is voorzien, maakt onderdeel uit van het gebied waarop het reconstructieplan ziet. Mede gelet op het bepaalde in artikel 16, tweede lid, van de Reconstructiewet concentratiegebieden waren gedeputeerde staten gehouden het project te toetsen aan het reconstructieplan. In de afgegeven verklaring van geen bezwaar is van een toetsing aan het reconstructieplan niet gebleken. De rechtbank heeft dat niet onderkend. Dit gebrek behoeft echter, gelet op het navolgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak te leiden.
    
        In paragraaf 11.5 van het reconstructieplan is vermeld dat bij het opstellen van het reconstructieplan het streekplan als uitgangspunt is genomen. Op een aantal onderdelen geldt het reconstructieplan als een herziening van het streekplan. Van een herziening van het streekplan is op onderhavig onderdeel echter geen sprake. Het reconstructieplan stelt dan ook geen zwaardere eisen aan recreatieve ontwikkelingen ter plaatse dan het streekplan. Blijkens paragraaf 6.7.3 in samenhang gelezen met kaart 20 van het reconstructieplan is het gebied aangewezen als "kansrijk extensief recreatief landelijk gebied". Dat houdt volgens het reconstructieplan in dat het gebied in recreatief opzicht kansrijk is voor kleinschalige extensieve en intensieve bedrijven, zoals kleinschalige horeca en speelboerderijen. Niet aannemelijk is dat het project, dat ziet op uitbreiding van de bebouwing met 14 m2 en het gebruik van maximaal 40 m2 van de bebouwing voor kleinschalige, ondersteunende daghoreca, niet past binnen deze uitgangspunten. Ook overigens bestaat in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het project in strijd is met het reconstructieplan.
    
    2.7.2.    Voor zover appellante betoogt dat gedeputeerde staten ten onrechte niet het advies van de Adviescommissie hebben overgenomen dat de eigenaren van kampeerboerderij afspraken met Staatsbosbeheer dienen te maken over het tijdstip en de aard van de groepsactiviteiten, dat het huidige extensieve karakter van de kano-overstapplaats moet worden gehandhaafd en dat oeverbescherming dient te worden aangebracht, mist het betoog feitelijke grondslag. In de verklaring van geen bezwaar onderschrijven gedeputeerde staten het advies van de Adviescommissie en verzoeken zij het college nadrukkelijk met genoemde adviezen rekening te houden.
    
        Waar appellante betoogt dat het college deze adviezen van de Adviescommissie ten onrechte niet als voorschrift aan de vrijstelling heeft verbonden, faalt ook dat betoog. Het college heeft in redelijkheid kunnen afzien deze adviezen als voorschriften aan de vrijstelling te verbinden, nu, daargelaten de vraag of deze voorschriften ruimtelijk relevant zouden zijn, deze niet in rechtstreeks verband staan met het verzoek om vrijstelling.
    
    2.8.    Voor zover appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de ruimtelijke onderbouwing niet deugdelijk is omdat het reconstructieplan moet worden aangemerkt als intergemeentelijk en/of regionaal structuurplan en het college ten onrechte niet daaraan heeft getoetst, faalt het betoog. Een reconstructieplan heeft een andere doelstelling dan een intergemeentelijk en/of regionaal structuurplan en kan daaraan niet worden gelijkgesteld.
    
    2.9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    			w.g. Van Driel
      Voorzitter    			ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2008
    
    414.