ECLI:NL:RVS:2008:BD8892, Raad van State, 30-07-2008, 200706279/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 januari 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) vergunning verleend aan het college van burgemeester en wethouders van Rheden voor de bouw van 122 woningen in het plan "Nimmer Dor" te Laag-Soeren.

200706279/1.
      Datum uitspraak: 30 juli 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. de stichting Stichting A7, gevestigd te Velp, gemeente Rheden,
      2. [appellanten sub 2], allen wonend te [woonplaats],
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 januari 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland (hierna: het college) vergunning verleend aan het college van burgemeester en wethouders van Rheden voor de bouw van 122 woningen in het plan "Nimmer Dor" te Laag-Soeren.
    
    Bij besluit van 17 juli 2007 heeft het college het door de stichting Stichting A7 (hierna: Stichting A7) hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het door [appellanten sub 2] gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben Stichting A7 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2007, en [appellanten sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 september 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 mei 2008, waar Stichting A7, vertegenwoordigd door A.H. Hees, secretaris, K. van Loenen, voorzitter, en D.C. van Loenen-Imming, alsmede [appellanten sub 2], vertegenwoordigd door mr. F.F. Scheffer, advocaat te Zutphen, en het college, vertegenwoordigd door P.F.H.A. Tillie en T. Portegijs, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar het college van burgemeester en wethouders van Rheden gehoord, vertegenwoordigd door T.G.H. Strikers, ambtenaar in dienst van de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    Het bestreden besluit
    
    2.1. Bij het bestreden besluit heeft het college zijn besluit gehandhaafd om aan het college van burgemeester en wethouders van Rheden vergunning op grond van artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: Nbw 1998) te verlenen voor de bouw van 122 woningen in het gebied "Nimmer Dor", tussen de Harderwijkerweg en de Prof. Talmaweg te Laag-Soeren. Het gebied beslaat ongeveer 6 hectare en is gelegen op ongeveer 150 meter van het Natura 2000-gebied Veluwe.
    
    Toetsingskader
    
    2.2. Ingevolge artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden om zonder vergunning, of in strijd met aan die vergunning verbonden voorschriften of beperkingen, van gedeputeerde staten projecten of andere handelingen te realiseren onderscheidenlijk te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstelling de kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied of een gebied waarvan de aanwijzing als zodanig in overweging is genomen als bedoeld in artikel 12, derde lid, kunnen verslechteren of een verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor het gebied is aangewezen. Zodanige projecten of andere handelingen zijn in ieder geval projecten of handelingen die de natuurlijke kenmerken van het desbetreffende gebied kunnen aantasten.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 19e, aanhef en onder a, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, houden gedeputeerde staten bij het verlenen van een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, rekening met de gevolgen die een project of andere handeling, waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, gelet op de instandhoudingsdoelstelling kan hebben voor een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied.
    
    2.2.2. Ingevolge artikel 19f, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, maakt de initiatiefnemer voor nieuwe projecten of andere handelingen waarover gedeputeerde staten een besluit op een aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 19d, eerste lid, nemen en die niet direct verband houden met of nodig zijn voor het beheer van een op grond van artikel 10a, eerste lid, aangewezen gebied, maar die afzonderlijk of in combinatie met andere projecten of handelingen significante gevolgen kunnen hebben voor het desbetreffende gebied, alvorens gedeputeerde staten een besluit nemen, een passende beoordeling van de gevolgen voor het gebied waarbij rekening wordt gehouden met de instandhoudingsdoelstelling van dat gebied.
    
    2.2.3. Bij besluit van 24 maart 2000 (Stcrt. 31 maart 2000, nr. 65) heeft de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij het op de bij dat besluit behorende kaart aangegeven gebied, bekend onder de naam Veluwe, aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, eerste en tweede lid, van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (PbEG L 103; hierna: Vogelrichtlijn).
    
    2.2.4. Ingevolge artikel V, eerste lid, van de wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen gelden de besluiten van de minister houdende de aanwijzingen van gebieden ter uitvoering van de Vogelrichtlijn als besluiten als bedoeld in artikel 10a van de Nbw 1998.
    
    Het beroep van Stichting A7
    
    2.3. Stichting A7 betoogt dat het college bij het bestreden besluit ten onrechte het besluit van 10 januari 2007 heeft gehandhaafd, en haar bezwaren ongegrond heeft verklaard. Daartoe voert zij aan dat het college ten onrechte alleen de mogelijk nadelige effecten van woningbouw op regionale schaal in de beschouwing heeft betrokken, terwijl volgens haar vooral plaatselijk de verstoringsdruk op de Veluwe zal toenemen als gevolg van het project. Voorts is het rapport van Arcadis dat het college aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd naar Stichting A7 meent onvolledig, omdat het geen inventarisatie van de bestaande natuurwaarden bevat en niet is gebaseerd op veldonderzoek, en gaat het uit van aannames die niet kunnen worden getoetst. Verder is volgens Stichting A7 het beschermingsregime voor de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) ten onrechte niet in de beoordeling betrokken en is een ontheffing van de Flora- en Faunawet nodig.
    
    2.4. Het college stelt zich op het standpunt dat afdoende is aangetoond dat de voorgenomen woningbouw op regionale noch op plaatselijke schaal significante effecten zal hebben voor de instandhoudingsdoelstellingen van het Natura 2000-gebied Veluwe. Voorts bestrijdt het college dat het door Arcadis uitgebrachte rapport onvolledig is. Aanvullend veldonderzoek is volgens het college niet nodig, omdat de leefgebieden van de betrokken vogelsoorten, met name de wespendief, de zwarte specht en de ijsvogel, bekend zijn. Het beschermingsregime van de EHS en het eventueel benodigd zijn van een ontheffing van de Flora- en faunawet zijn naar de mening van het college in het kader van de toetsing aan de Nbw 1998 niet van belang.
    
    2.5. Bij hun vergunningaanvraag hebben burgemeester en wethouders van Rheden een rapport overgelegd opgesteld door Arcadis, getiteld "Bestemmingsplan Nimmer Dor: Gevolgen voor gebiedsbescherming". Dit rapport is gedateerd 29 augustus 2006. Op 8 december 2006 is een aangepaste versie van dit rapport aan het college overgelegd, waarin in het bijzonder aandacht is besteed aan de mogelijke nadelige effecten van het project op plaatselijk niveau. Het college heeft laatstgenoemde versie van het rapport ten grondslag gelegd aan het bestreden besluit.
    
    Volgens het rapport is de toename van het recreatief bezoek aan het Natura 2000-gebied Veluwe als gevolg van de in het plan voorziene woningbouw ten hoogste ongeveer 0,04 procent, en daarmee te verwaarlozen ten opzichte van het totaal aantal recreatieve bezoekers. Negatieve effecten op de instandhoudingsdoelstellingen van de Veluwe zijn daarom op regionaal niveau niet te verwachten, aldus het rapport.
    
    Op plaatselijk niveau zal volgens het rapport naar verwachting enige toename van verstoring optreden, doordat het aantal hondenbezitters, dat als een maat voor het aantal dagelijkse bezoekers van het aan het plangebied grenzende deel van de Veluwe wordt gehanteerd, met ongeveer 32 zal toenemen. In het rapport zijn in het bijzonder de gevolgen onderzocht van de voorgenomen woningbouw voor de wespendief en de zwarte specht. Er wordt geconcludeerd dat het een geringe toename van het aantal bezoekers betreft, die zeer waarschijnlijk niet zal leiden tot verstoring van de broedlocaties van de wespendief en evenmin tot een wezenlijke kwaliteitsafname van het foerageergebied van die soort, dat zich over een grote oppervlakte uitstrekt. Met betrekking tot de zwarte specht wordt geconcludeerd dat deze tijdens het broedseizoen hinder kan ondervinden van het toegenomen gebiedsbezoek, maar dat de kans klein is dat dat vermindering van broedgebied tot gevolg heeft. Verder wordt erop gewezen dat grote delen van de Veluwe, waaronder leefgebieden van de zwarte specht en de wespendief, zijn opengesteld voor recreatief gebruik, en dat dit samengaat met de ontwikkeling en instandhouding van duurzame populaties van de beide vogelsoorten. Met betrekking tot de ijsvogel wordt in het rapport opgemerkt dat deze slechts incidenteel voorkomt langs de Soerense beek, en dat de beek ter plaatse niet geschikt is als broedgebied voor deze soort.
    
    Gezien het voorgaande kan niet met juistheid worden gesteld dat het college de gevolgen van de voorgenomen woningbouw op plaatselijk niveau niet bij zijn besluit heeft betrokken.
    
    Voorts overweegt de Afdeling dat Stichting A7 haar stelling dat het rapport van Arcadis onvolledig is niet met eigen onderzoeksgegevens heeft onderbouwd, en dat zij niet nader heeft aangegeven welke natuurwaarden in het rapport ten onrechte buiten beschouwing zouden zijn gelaten en welke aannames het rapport bevat die ertoe hebben geleid dat de conclusies niet juist zouden zijn.
    
    Gezien het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat Stichting A7 niet aannemelijk heeft gemaakt dat de gevolgen van de voorgenomen woningbouw zodanig zijn dat het college de gevraagde vergunning niet in redelijkheid heeft kunnen verlenen.
    
    2.5.1. De vraag of een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet nodig is voor een voorgenomen activiteit en of een dergelijke ontheffing in een concreet geval kan worden verleend, is bij het besluit omtrent vergunningverlening op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 niet van belang, omdat het toetsingskader van de Nbw 1998 los staat van dat van de Flora- en faunawet. Het beschermingsregime van de EHS, waar Stichting A7 naar verwijst, bestaat volgens het Streekplan Gelderland 2005 daarin dat het college in beginsel geen planologische medewerking zal verlenen aan totstandkoming of wijziging van bestemmingsplannen die kunnen leiden tot aantasting van de natuurlijke waarden van tot de EHS behorende gebieden. Bescherming in het kader van de EHS kan derhalve slechts aan de orde komen in het kader van procedures op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
    2.5.2. De conclusie is dat hetgeen Stichting A7 heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellanten sub 2]
    
    2.6. [appellanten sub 2] betogen dat het college bij het bestreden besluit het door hen gezamenlijk onder de naam "Omwonenden Nimmer Dor" ingediende bezwaarschrift ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Daartoe voeren zij aan dat de bewonersgroepering "Omwonenden Nimmer Dor" bestaat uit vijf personen die allen in de directe nabijheid van het plangebied wonen, en die daarom als belanghebbende moeten worden aangemerkt. Daaruit volgt naar hun mening dat ook de bewonersgroepering als zodanig belanghebbend is. Verder voeren zij aan dat tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase een machtiging is overgelegd waaruit blijkt uit welke personen de bewonersgroepering bestaat. Aangezien deze personen ook individueel bezwaar hebben gemaakt en als belanghebbend zijn aangemerkt had het college volgens [appellanten sub 2] uit de machtiging kunnen afleiden dat ook de bewonersgroepering belanghebbend is. De door hen gezamenlijk onder de naam "Omwonenden Nimmer Dor" ingediende bezwaren dienen volgens hen te worden beschouwd als aanvullend ten opzichte van de bezwaren die zij elk op eigen naam hebben ingediend. Dat de bewonersgroepering niet over rechtspersoonlijkheid beschikt is naar hun mening niet relevant.
    
    2.7. Het college stelt zich op het standpunt dat de bewonersgroepering "Omwonenden Nimmer Dor" als zodanig geen rechtstreeks belanghebbende is bij het besluit van 10 januari 2007, omdat de personen waaruit deze groepering bestaat allen ook individueel een bezwaarschrift hebben ingediend, waarop ook is besloten. Naar de mening van het college blijkt ook uit de op de hoorzitting overgelegde machtiging niet wat het rechtstreekse belang is van de groepering.
    
    2.8. Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient, voor zover hier van belang, degene aan wie het recht is toegekend tegen een besluit beroep op een administratieve rechter in te stellen alvorens beroep in te stellen tegen dat besluit bezwaar te maken.
    
    Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    Ingevolge artikel 39, eerste lid, van de Nbw 1998, kan een belanghebbende tegen een besluit op grond van die wet beroep instellen bij de Afdeling.
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
    2.8.1. Vaststaat dat [appellanten sub 2], naast de door hen gezamenlijk onder de naam "Omwonenden Nimmer Dor" ingediende bezwaren, ook ieder op eigen naam bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van het college van 10 januari 2007, en dat zij daarbij allen als belanghebbende zijn aangemerkt. Voorts is niet in geschil dat tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase de toenmalig gemachtigde van
    
    [appellanten sub 2] een verklaring heeft overgelegd waaruit bleek dat de betrokken bezwaren namens hen waren ingediend. Onder die omstandigheden had het college deze bezwaren dienen te beschouwen als aanvullend ten opzichte van de door [appellanten sub 2] op eigen naam ingediende bezwaarschriften. Nu vaststaat dat [appellanten sub 2] woonachtig zijn in de onmiddellijke omgeving van het gebied waar de woningen zijn voorzien dienden zij als belanghebbend te worden aangemerkt, ook voor zover het de door hen gezamenlijk ingediende aanvullende bezwaren betrof. Door deze bezwaren niettemin niet-ontvankelijk te verklaren heeft het college gehandeld in strijd met artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 39, eerste lid, van de Nbw 1998.
    
    2.9. De conclusie is dat hetgeen [appellanten sub 2] hebben aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt is genomen in strijd met het recht. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd. Nu evenwel hetgeen [appellanten sub 2] gezamenlijk in bezwaar hebben aangevoerd in het bestreden besluit inhoudelijk in voldoende mate is behandeld bij de bespreking van de door Stichting A7 ingediende bezwaren en uit hetgeen in r.o. 2.5.2. is overwogen volgt dat deze bezwaren, die niet verschillen van die van Stichting A7, niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven, zijn [appellanten sub 2] door de niet-ontvankelijkverklaring niet in hun belangen geschaad. Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven.
    
    2.10. Het college dient ten aanzien van [appellanten sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van Stichting A7 bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellanten sub 2] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 17 juli 2007, nr. 2006-017519, voor zover daarbij de door [appellanten sub 2] gezamenlijk onder de naam "Omwonenden Nimmer Dor" ingediende bezwaren niet-ontvankelijk zijn verklaard;
    
    III. bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit geheel in stand blijven;
    
    IV. verklaart het beroep van de stichting Stichting A7 ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellanten sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Gelderland aan [appellanten sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de provincie Gelderland aan [appellanten sub 2] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. T.A. Oudenaarden, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Oudenaarden
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2008
    
    12-568.