ECLI:NL:RVS:2021:95, Raad van State, 20-01-2021, 201904963/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2017 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een subsidieaanvraag van de vereniging voor een instellingssubsidie voor 2018 afgewezen. Instellingssubsidies voor patiënten- en gehandicaptenorganisaties (hierna: pg-organisaties) worden verstrekt op grond van de Kaderregeling OCW, SZW en VWS. Het subsidiebeleid is uitgewerkt in het Beleidskader inzake subsidiëring van patiënten- en gehandicaptenorganisaties. Met het subsidiëren van pg-organisaties wordt gestreefd naar effectief en efficiënt werkende organisaties die samen activiteiten uitvoeren zodat cliënten hun rol in het zorgstelsel en ten behoeve van maatschappelijke participatie optimaal kunnen innemen. In het beleidskader is invulling gegeven aan het beleid door het subsidiëren van één pg-organisatie per aandoening. De vereniging vertegenwoordigt patiënten die lijden aan de ziekte myalgische encefalomyelitis en houdt zich onder andere bezig met belangenbehartiging.

201904963/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    ME Vereniging Nederland (hierna: de vereniging), gevestigd te Rotterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 17 mei 2019 in zaak nr. 18/3208 in het geding tussen:
    de vereniging
    en
    de minister voor Medische Zorg (hierna: de minister).
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2017 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een subsidieaanvraag van de vereniging voor een instellingssubsidie voor 2018 afgewezen.
    Bij besluit van 15 januari 2018 heeft deze minister een subsidieaanvraag van de vereniging voor een instellingssubsidie voor 2017 afgewezen.
    Bij besluit van 14 mei 2018 heeft de minister de door de vereniging tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 17 mei 2019 heeft de rechtbank het door de vereniging daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de vereniging hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De vereniging heeft nadere stukken ingediend en gereageerd op de aan haar gerichte brief van de Afdeling van 8 oktober 2020.
    Partijen waren uitgenodigd voor een zitting van de Afdeling op 30 maart 2020. In verband met de uitbraak van het coronavirus en de in verband daarmee door de overheid getroffen maatregelen kon deze zitting niet doorgaan. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 oktober 2020, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. Gatzen en G.B.M. Schendstok-Doornweer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Instellingssubsidies voor patiënten- en gehandicaptenorganisaties (hierna: pg-organisaties) worden verstrekt op grond van de Kaderregeling OCW, SZW en VWS. Het subsidiebeleid is uitgewerkt in het Beleidskader inzake subsidiëring van patiënten- en gehandicaptenorganisaties (hierna: het beleidskader). Met het subsidiëren van pg-organisaties wordt gestreefd naar effectief en efficiënt werkende organisaties die samen activiteiten uitvoeren zodat cliënten hun rol in het zorgstelsel en ten behoeve van maatschappelijke participatie optimaal kunnen innemen. In het beleidskader is invulling gegeven aan het beleid door het subsidiëren van één pg-organisatie per aandoening.
    2.    De vereniging vertegenwoordigt patiënten die lijden aan de ziekte myalgische encefalomyelitis (hierna: ME) en houdt zich onder andere bezig met belangenbehartiging, voorlichting en lotgenotencontact.
    De vereniging heeft bij brieven van 17 oktober 2016 en 28 september 2017 een instellingsubsidie aangevraagd voor achtereenvolgens de jaren 2017 en 2018.
    Bij het besluit van 24 november 2017 is de aanvraag voor 2018 afgewezen omdat niet voldaan is aan de organisatiecriteria en de voorwaarden voor nieuwe toetreders die volgen uit het beleidskader. Bij het besluit van 15 januari 2018 is de aanvraag voor 2017 afgewezen om dezelfde reden.
    In het besluit van 14 mei 2018 heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat hij gezien het beleidskader aanstuurt op samenwerking tussen pg-organisaties die zich op een gelijke, verwante of een bredere doelgroep richten. De minister acht het van belang dat de reeds gesubsidieerde pg-organisaties de verschillende doelgroepen patiënten en gehandicapten zo goed mogelijk representeren. Een nog niet eerder gesubsidieerde pg-organisatie kan voor subsidie in aanmerking komen indien zij zich richt op nog niet vertegenwoordigde patiënten met een geheel nieuwe, aandoening of beperking. Volgens de minister richt de vereniging zich niet op nog niet vertegenwoordigde patiënten met een geheel nieuwe aandoening. De minister heeft de door de vereniging gemaakte bezwaren ongegrond verklaard omdat er al een andere organisatie, de ME/CVS Stichting (hierna: de stichting), is die een instellingsubsidie van hem ontvangt en zich richt op dezelfde, verwante of vergelijkbare aandoening. Volgens de minister ziet de stichting op belangenbehartiging van patiënten met dezelfde of aanverwante aandoeningen als de vereniging. Daarom is niet voldaan aan de voorwaarden voor het verlenen van subsidie aan nieuwe toetreders.
    Ook voldoet de stichting niet aan de organisatiecriteria van het beleidskader omdat de vereniging beperkt, dus niet zoals in deze criteria is voorgeschreven volledig, rechtsbevoegd is.
    Wettelijk kader
    3.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    3.1.    Volgens paragraaf 2.3.2 van het beleidskader geldt voor een instellingssubsidie de voorwaarde dat de organisatie een stichting of vereniging is met volledige rechtsbevoegdheid naar Nederlands recht.
    3.2.    Volgens paragraaf 3.2.3 is subsidieverlening aan een nieuwe toetreder uitsluitend mogelijk indien er geen andere pg-organisatie is die in het voorafgaande jaar reeds een instellingssubsidie heeft ontvangen en zich richt op dezelfde, een verwante of een vergelijkbare aandoening of beperking, dan wel zich richt op een bredere doelgroep die qua werkterrein overlappend is. Het is immers niet doelmatig en doeltreffend als er nieuwe organisaties bijkomen die zich op een beperkte doelgroep richten of op een andere wijze bijdragen aan versnippering in plaats van krachtenbundeling.
    Oordeel van de rechtbank
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister op grond van het rapport van de Gezondheidsraad van 19 maart 2018 heeft kunnen vaststellen dat er geen consensus bestaat over de vraag of ME en het chronisch vermoeidheidssyndroom (hierna: CVS) twee ziekten zijn die geheel geen verband met elkaar houden. Om die reden heeft de minister zich op het standpunt kunnen stellen dat de vereniging zich niet richt op een geheel nieuwe aandoening die niet verwant is aan de aandoening waar de (reeds subsidieontvangende) stichting zich op richt.
    De Gezondheidsraad heeft in het rapport aansluiting gezocht bij de bevindingen uit het rapport van het Institute of Medicine (hierna: IOM) uit 2015. In hel IOM-rapport is de conclusie getrokken dat er in de wetenschappelijke literatuur geen overeenstemming is of ME en CVS twee verschillende aandoeningen zijn. Volgens het rapport van de Gezondheidsraad is in het IOM-rapport een adequate beschrijving van de ziekte ME/CVS gegeven. Ook is de conclusie onderschreven dat er onvoldoende wetenschappelijk bewijs is voor de conclusie dat er een specifiek cluster van symptomen is dat in alle gevallen onderscheidend is voor ME/CVS of voor een specifieke subgroep daarvan.
    Het IOM-rapport is door de Gezondheidsraad voorgelegd aan een groot aantal wetenschappelijke (beroeps)verenigingen en patiëntenverenigingen die zeer uiteenlopende reacties gaven op het IOM-rapport. Daaruit bleek dat ook in de wetenschap in Nederland zeer uiteenlopend over ME wordt gedacht. Het rapport van de Gezondheidsraad vermeldt dat vervolgens is besloten een commissie in te stellen waarin die uiteenlopende visies zijn vertegenwoordigd. Volgens de rechtbank is het besluit van de minister van 14 mei 2018 gebaseerd op een deskundig advies van de Gezondheidsraad dat voldoende gemotiveerd en concludent is.
    Nu niet vaststaat dat ME enerzijds en CVS ofwel systemic exertion intolerance disease (hierna: SEID) anderzijds twee verschillende aandoeningen zijn en ze door de Gezondheidsraad als één aandoening worden besproken en geanalyseerd, heeft de minister zich naar het oordeel van de rechtbank op het standpunt kunnen stellen dat de aanvragen van de vereniging niet voldoen aan de voorwaarden in paragraaf 3.2.3 van het beleidskader. De enkele omstandigheid dat in de internationale ziekteclassificatie van de Wereldgezondheidsorganisatie (hierna: WHO) ME een andere classificatie heeft dan CVS, leidt niet tot het oordeel dat, anders dan in de rapporten van IOM en de Gezondheidsraad is geconcludeerd, toch sprake is van twee geheel verschillende aandoeningen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep en beoordeling
    5.    De vereniging is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Volgens de vereniging heeft de minister zich gebonden aan de WHO en de International Classification of Diseases Health Problems-11 (hierna: ICD-11) wat betreft het onderscheid tussen ME en CVS. De rapporten van de Gezondheidsraad en het IOM doen dan ook niet meer ter zake. Volgens de vereniging karakteriseren de WHO en de minister ME als een postvirale neurologische ziekte. Dit komt overeen met het standpunt van de vereniging hierover. ME/CVS is volgens de minister hetzelfde als CVS en is dus een andere diagnose dan ME, aldus de vereniging. Daarmee bevestigt de minister dat zij een andere doelgroep heeft dan de stichting die zicht richt op ME/CVS. Dit standpunt van de minister is volgens de vereniging onjuist in het besluit van 14 mei 2018 vermeld.
    De vereniging voert verder aan dat de stichting niet voldoet aan het subsidiekader en dat het de vraag is of deze stichting als patiëntenorganisatie kan worden beschouwd. Dat de stichting desondanks instellingsubsidie ontvangt kan de vereniging daarom niet worden tegengeworpen.
    6.    Op de zitting in hoger beroep is komen vast te staan dat partijen niet van standpunt verschillen dat de vereniging niet aan de organisatiecriteria van het beleidskader voldoet omdat de vereniging niet volledig rechtsbevoegd is. De minister heeft op de zitting toegelicht dat de vereniging niet in de gelegenheid is gesteld dit gebrek te herstellen omdat de vereniging niet voldoet aan paragraaf 3.2.3 van het beleidskader en ook daarom niet in aanmerking komt voor subsidie.
    In deze uitspraak staat de voorwaarde van paragraaf 3.2.3 van het beleidskader centraal, inhoudende dat er geen andere pg-organisatie is die in het voorafgaande jaar reeds een instellingssubsidie heeft ontvangen en zich richt op dezelfde, een verwante of een vergelijkbare aandoening of beperking, dan wel zich richt op een bredere doelgroep die qua werkterrein overlappend is.
    7.    In geschil is de vraag of de minister de aanvragen van de vereniging om instellingssubsidie voor de jaren 2017 en 2018 in redelijkheid heeft kunnen afwijzen, omdat de stichting al een instellingsubsidie ontvangt en de vereniging zich niet richt op belangenbehartiging van een nog niet vertegenwoordigde groep patiënten met een geheel nieuwe aandoening.
    8.    De door de vereniging opgeworpen vraag of de stichting wel voldoet aan het beleid om voor een instellingssubsidie in aanmerking te komen, is een vraag die in deze procedure niet aan de orde kan komen. Deze procedure gaat over de weigering van de minister instellingssubsidie te verlenen aan de vereniging en niet over een eerder aan de stichting verleende subsidie.
    9.    De stichting heeft volgens haar statuten ten doel het behartigen van de collectieve en individuele belangen van degenen die lijden aan de ziekte ME/CVS, ook wel genoemd chronisch vermoeidheidssyndroom (CVS), Myalgische Encephalomyelitis (ME) of Myalgische Encephalopathie (ME), verder te noemen ME/CVS, hun partners, verwanten en naaste omgeving. De stichting probeert dit doel onder andere te bereiken door lotgenotencontact, informatieverstrekking, belangenbehartiging en wetenschappelijk onderzoek. Op de website van de stichting staat dat de stichting de patiëntenorganisatie is voor mensen met ME en CVS. Op de website staat ook dat de stichting herkenbaar en vindbaar wil zijn voor artsen en patiënten, los van het diagnostisch label dat wordt gebruikt. Om deze reden maakt de stichting vooralsnog geen onderscheid tussen ME of CVS, en gebruikt de stichting het combinatiebegrip ME/CVS. De stichting vindt dat op den duur de naam CVS moet verdwijnen, vanwege het stigmatiserende karakter van de naam. De term myalgische encefalomyelitis (ME) heeft het meeste draagvlak onder patiënten, en wordt door de stichting aanbevolen als toekomstige naam voor de ziekte.
    10.    De stichting is al jaren subsidieontvanger en behartigt gelet op overweging 9 zowel de belangen van ME-patiënten als van CVS-patiënten. De vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat de belangen van ME-patiënten niet ook door de stichting worden of kunnen worden behartigd. Het betoog van de vereniging dat in de ICD-11 van de WHO onderscheid wordt gemaakt tussen ME en CVS en deze aandoeningen een andere oorzaak hebben, is daartoe niet voldoende. ME-patiënten kunnen dus ook door de stichting worden vertegenwoordigd. Volgens het beleidskader is subsidieverlening alleen mogelijk indien er geen andere pg-organisatie is die in het voorafgaande jaar reeds een instellingssubsidie heeft ontvangen en zich richt op dezelfde, een verwante of een vergelijkbare aandoening of beperking, dan wel zich richt op een bredere doelgroep die qua werkterrein overlappend is. Hiermee wil de minister versnippering voorkomen. Reeds gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een andere pg-organisatie, namelijk de stichting, al subsidie ontvangt voor het behartigen van de belangen van ME-patiënten. Dit betekent dat het betoog van de vereniging over wetenschappelijke ontwikkelingen in het onderscheid tussen ME en CVS geen verdere bespreking behoeft.
    11.    De minister heeft zich, zoals hiervoor weergegeven onder overweging 2, in het besluit van 14 mei 2018 op het standpunt gesteld dat hij gezien het beleidskader aanstuurt op samenwerking tussen pg-organisaties die zich op een gelijke, verwante of een bredere doelgroep richten. Reeds gesubsidieerde pg-organisaties dienen de verschillende doelgroepen patiënten en gehandicapten zo goed mogelijk te representeren. Een nog niet eerder gesubsidieerde pg-organisatie kan alleen voor subsidie in aanmerking komen indien zij zich richt op nog niet vertegenwoordigde patiënten met een geheel nieuwe, aandoening of beperking. Volgens de minister richt de vereniging zich niet op nog niet vertegenwoordigde patiënten met een geheel nieuwe aandoening en legt de stichting zich toe op belangenbehartiging van patiënten met dezelfde of aanverwante aandoeningen als de vereniging. Anders dan de vereniging betoogt is de motivering van de afwijzing van de aanvragen van de vereniging deugdelijk en is het besluit van 14 mei 2018 zorgvuldig voorbereid. Dit besluit is niet in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    Het betoog van de vereniging hierover slaagt niet.
    12.    Gelet op het voorgaande heeft de minister de aanvragen van de vereniging om instellingssubsidie voor de jaren 2017 en 2018 in redelijkheid kunnen afwijzen omdat de stichting al een instellingsubsidie ontvangt en de vereniging zich niet richt op belangenbehartiging van een nog niet vertegenwoordigde groep patiënten met een geheel nieuwe aandoening.
    Conclusie
    13.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. A. ten Veen en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
    85-921.
     
    Wettelijk kader
     
    Besluit vaststelling beleidskader inzake subsidiëring van patiënten- en gehandicaptenorganisaties
    Artikel 2.1
    […]
    f. Versnippering zal verder worden beperkt en samenwerking zal worden gestimuleerd. Er wordt gestreefd naar pg-organisaties die:
    ○ hun krachten bundelen,
    ○ meer slagkracht hebben doordat zij een grotere doelgroep vertegenwoordigen,
    ○ hun kennis onderling delen,
    ○ beproefde instrumenten en methodieken effectief inzetten en laten doorontwikkelen.
    h. Het cliëntenbelang kan beter en efficiënter worden bediend door een organisatie die zich op een grotere doelgroep richt van mensen die met gelijke vraagstukken te maken hebben, dan door een groot aantal kleine organisaties die allemaal dezelfde soort activiteiten ontplooien voor kleine meer specifieke doelgroepen.
    […]
    j. De ervaring leert dat er jaarlijks nieuwe initiatieven worden gestart door mensen die vanuit hun eigen persoonlijke ervaringen willen bijdragen aan betere zorg en ondersteuning voor anderen. Het is wenselijk dat deze nieuwe initiatieven bijdragen aan krachtenbundeling en een effectievere cliëntenbeweging. De organisaties die op basis van dit kader subsidie ontvangen vertegenwoordigen samen alle mogelijke doelgroepen van mensen met aandoeningen of beperkingen. Dit betekent dat nieuwe initiatieven aansluiting kunnen zoeken bij reeds gesubsidieerde organisaties die zich op een gelijke of verwante doelgroep richten of bij een samenwerkingsverband dat zich op een bredere groep richt waar de doelgroep van de organisatie onderdeel van uitmaakt. Reeds gesubsidieerde organisaties dienen een doelgroep immers zo goed mogelijk te representeren.
    […]
    k. Het is derhalve onwenselijk en onnodig om aan voornoemde initiatieven subsidie te verstrekken.
    Nieuwe, althans niet eerder gesubsidieerde organisaties, komen alleen dan in aanmerking voor subsidie als zij voldoen aan de aanvullende eisen gesteld in paragraaf 3.2.2 tot en met 3.2.4.
    Artikel 2.3.1
    De organisatie beschikt over:
    a. een administratie van leden en donateurs, dan wel lidorganisaties of aangesloten organisaties in geval van samenwerkingsverbanden, platforms en koepels;
    b. een deugdelijke financiële administratie indien de organisatie een instellingssubsidie van € 25.000 of meer ontvangt;
    c. een gedragscode met interne regels voor omgangsvormen (bijvoorbeeld integriteitbeleid);
    d. een regeling waarin -voor zover van toepassing- de invloed en zeggenschap van leden, donateurs, stakeholders en derde partijen (sponsors) transparant is vastgelegd;
    e. een interne klachtenregeling.
    Artikel 2.3.2
    […]
    Pg-II-organisaties richten zich primair op organisaties door de belangen van de bij haar aangesloten organisaties te behartigen. Pg-II-organisaties ontvangen geen instellingssubsidie, maar kunnen wel een projectsubsidie aanvragen en daarmee de verantwoordelijkheid voor een project op zich nemen. De organisatiecriteria voor pg-II-organisaties om subsidieontvanger te zijn van een voucherproject op grond van subsidiestroom 2 zijn als volgt.
    Voor een projectsubsidie op grond van subsidiestroom 2 voldoet een pg-organisatie aan de bovengestelde eisen voor een instellingssubsidie of aan de hieronder gestelde eisen:
    a.. De organisatie is een stichting of vereniging met volledige rechtsbevoegd naar Nederlands recht
    […]
    Artikel 3.2
    3.2.2
    Een nieuwe toetreder kan uitsluitend subsidie verkrijgen indien de aanvrager kan aantonen dat het een geheel nieuwe aandoening of daarmee samenhangende beperking betreft.
    3.2.3
    Subsidieverlening aan een nieuwe toetreder is uitsluitend mogelijk indien er geen andere pg-organisatie is die in het voorafgaande jaar reeds een instellingssubsidie heeft ontvangen en zich richt op dezelfde, een verwante of een vergelijkbare aandoening of beperking, dan wel zich richt op een bredere doelgroep die qua werkterrein overlappend is. Het is immers niet doelmatig en doeltreffend als er nieuwe organisaties bijkomen die zich op een beperkte doelgroep richten of op andere wijze bijdragen aan versnippering in plaats van krachtenbundeling.
    3.2.4
    Een nieuwe toetreder kan voor het eerst een instellingssubsidie verleend worden na verloop van twee volle kalenderjaren, waarin de organisatie aantoonbaar substantiële activiteiten op het gebied van lotgenotencontact of informatievoorziening heeft ontplooid voor de cliënten met de desbetreffende aandoening of beperking.