ECLI:NL:RVS:2004:AP1081, Raad van State, 09-06-2004, 200303896/1, 200303897/1 en 200303898/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-06-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2002 heeft de gemeenteraad van Breda, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, vastgesteld de bestemmingsplannen "Om de Haenen", “Nieuwe Dorpsrand en Waterakkers” en “De Woonakker”.

200303896/1, 200303897/1 en 200303898/1.
      Datum uitspraak: 9 juni 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in de gedingen tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], allen wonend te Teteringen
      2.    Bewonersgroep Donker Groen, gevestigd te Teteringen
      (hierna: Donker Groen),
      3.    de vereniging "Teteringen Verstikt”, gevestigd te Teteringen
      (hierna: Teteringen Verstikt),
      4.    [appellanten sub 4], wonend te Teteringen
      5.    [appellanten sub 5], wonend te Teteringen
      6.    de stichting “Stichting Dorpsraad Teteringen”, gevestigd te Teteringen, (hierna: de Dorpsraad)
      7.    [appellanten sub 7], wonend te Teteringen
      8.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      “Beheer Breda B.V.”, en anderen, alle gevestigd te Teteringen
      (hierna: Beheer Breda B.V. e.a.),
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2002 heeft de gemeenteraad van Breda, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders, vastgesteld de bestemmingsplannen "Om de Haenen", “Nieuwe Dorpsrand en Waterakkers” en “De Woonakker”.
    
    
      Verweerder heeft bij zijn besluiten van 22 april 2003, respectievelijk
      nr. 864390, nr. 864434, en nr. 864437 beslist over de goedkeuring van deze bestemmingsplannen.
    
    
    Tegen één of meer van deze besluiten hebben appellanten beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 9 januari 2004 (hierna: het deskundigenbericht).
      Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
    Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van Teteringen Verstikt. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2004, waar [appellanten sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde], Donker Groen, vertegenwoordigd door J. Looije, gemachtigde, Teteringen Verstikt, vertegenwoordigd door J.H.A. van Doornmalen, gemachtigde, de Dorpsraad, vertegenwoordigd door H. Olden, gemachtigde, [appellanten sub 7], vertegenwoordigd door mr. H.J. Kastein, advocaat te Leusden,
      Beheer Breda B.V. e.a., vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.A.M. van de Laar, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad van Breda, vertegenwoordigd door mr. J.A.M. van der Velden, advocaat te Breda, en A.J.J. Neele en G. Klei, ambtenaren van de gemeente, daar verschenen. [Appellanten sub 4] en [appellanten sub 5] zijn, met voorafgaande kennisgeving, niet ter zitting verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde zijn geschillen inzake besluiten omtrent de goedkeuring van bestemmingsplannen. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of de plannen niet in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat de plannen en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van de besluiten omtrent goedkeuring van de plannen overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Met de plannen wordt beoogd de aanleg van drie nieuwe woonwijken van in totaal ongeveer 2.000 woningen mogelijk te maken ten noordoosten en ten zuidwesten van de kern Teteringen. Appellanten stellen dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan de plannen heeft verleend.
    
    Bezwaren ten aanzien van milieu-effectrapportage
    
    2.3.    [appellanten sub 1], Teteringen Verstikt, [appellanten sub 4], [appellanten sub 5], de Dorpsraad, [appellanten sub 7], en Beheer Breda B.V. e.a. voeren aan dat de bestreden besluiten zijn genomen in strijd met het recht nu voorafgaand aan de vaststelling van de plannen geen Milieu-effect Rapport (hierna: MER) is gemaakt. In dit verband stellen zij dat de plannen deel uitmaken van één VINEX-locatie en gezamenlijk het eerste ruimtelijke plan vormen dat voorziet in de bouw van 2.000 of meer woningen in een aaneengesloten gebied buiten de bebouwde kom.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 7.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer (hierna: de wet) worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, die belangrijke nadelige gevolgen kunnen hebben voor het milieu. Daarbij worden een of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van die activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan een MER moet worden gemaakt.
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit milieu-effectrapportage 1994, zoals gewijzigd bij besluit van 7 mei 1999,
    
    Stb. 1999, 224, (hierna: het Besluit m.e.r. 1994) worden als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, van de wet aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven.
    
        In onderdeel C van de bijlage is – voorzover hier van belang - in categorie 11.1 bepaald dat een MER moet worden gemaakt in het kader van het ruimtelijke plan dat als eerste in de mogelijke bouw van 2.000 of meer woningen in een aaneengesloten gebied buiten de bebouwde kom voorziet.
    
    2.3.2.    De plannen hebben betrekking op buiten de bebouwde kom gelegen gronden. Niet in geschil is dat elk plan afzonderlijk niet voorziet in de mogelijke bouw van 2.000 of meer woningen. Uit de toelichting bij de plannen volgt dat de plannen in samenhang bezien wel voorzien in de mogelijke bouw van 2.000 of meer woningen. Voorzover appellanten betogen dat de in de plannen mogelijk gemaakte woningbouw betrekking heeft op een aaneengesloten gebied in de zin van categorie 11.1 van onderdeel C van de bijlage bij het Besluit m.e.r. 1994, overweegt de Afdeling als volgt.
    
    
          Uit een overzichtskaart die bij het deskundigenbericht is gevoegd, blijkt dat de plangebieden van de plannen “Om de Haenen” en
      “De Woonakker” aan elkaar grenzen. Tussen deze plangebieden en het plangebied van het plan “Nieuwe Dorpsrand en Waterakkers” ligt de bestaande kern Teteringen. De kortste afstand tussen het laatstgenoemde plangebied en de plangebieden van de twee eerdergenoemde plannen bedraagt blijkens het deskundigenbericht ongeveer 600 meter.
    
    
    De plangebieden van de drie plannen grenzen derhalve niet aan elkaar.
    
    
      Dit feit op zichzelf brengt naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet zonder meer met zich dat de in de plannen mogelijk gemaakte woningbouw geen betrekking heeft op een aaneengesloten gebied in de zin van het
      Besluit m.e.r. 1994. Uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (Stb. 1999, 224) volgt dat met de zinsnede "in een aaneengesloten gebied" bedoeld is aan te geven dat bij de beoordeling of voor een woningbouwproject voor een dergelijk gebied, dat de gestelde drempelwaarde overschrijdt een MER moet worden gemaakt, de deelprojecten waar dit woningbouwproject uit bestaat niet afzonderlijk maar in samenhang met elkaar moeten worden bezien. Gelet op het doel waartoe deze zinsnede in het Besluit m.e.r. 1994 is opgenomen, kan naar het oordeel van de Afdeling onder omstandigheden ook voldaan zijn aan het daarin gestelde vereiste indien plangebieden die deel uitmaken van één woningbouwproject niet direct aaneensluiten maar een zodanige geografische samenhang vormen dat de milieu-effecten van dit project worden gebundeld en elkaar versterken. Zodanige omstandigheden zijn in het voorliggende geval aanwezig. De plangebieden maken deel uit van één woningbouwproject en behoren blijkens de toelichtingen en het Structuurplan Breda Noordoost – Teteringen tot de VINEX-locatie Breda Noordoost – Teteringen, waar op grond van de bijbehorende taakstelling 3.000 woningen dienen te worden gebouwd. De plangebieden liggen alle aansluitend aan de relatief kleinschalige, uit ongeveer 2.200 woningen bestaande kern Teteringen.
    
    
    Door de plannen wordt de kern Teteringen wat betreft oppervlakte en aantal inwoners ongeveer verdubbeld. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is bovendien gebleken dat de bestaande voorzieningen, zoals winkels, scholen en sportvelden, in de kern Teteringen in aantal en omvang moeten worden uitgebreid. Daar komt nog bij dat de in de plangebieden aan te leggen woonwijken voor het verkeer geheel worden ontsloten op de Oosterhoutseweg, waardoor de verkeerseffecten van de plannen worden geconcentreerd op deze bestaande hoofdontsluitingsweg van de kern Teteringen en bovendien cumulatie optreedt met het bestaande verkeer op deze weg.
    
        Gelet op het vorenstaande stelt de Afdeling vast dat de plannen onderdeel uitmaken van een woningbouwproject voor een aaneengesloten gebied in de zin van het Besluit m.e.r. 1994 dat voorziet in de mogelijke bouw van 2.000 of meer woningen. Voor het antwoord op de vraag welk plan het ruimtelijke plan is dat als eerste in de mogelijke bouw voorziet en derhalve het MER-plichtige besluit is, is naar het oordeel van de Afdeling de geografische samenhang van de plannen doorslaggevend. Hoe deze samenhang in de tijd tot stand is gekomen, dan wel zichtbaar wordt is niet bepalend. De verplichting tot het opstellen van een MER is derhalve niet zozeer verbonden aan één bepaald plan dat op zeker moment in de tijd tot stand is gekomen, als wel aan het samenhangende geheel van plannen dat als één plan dient te worden aangemerkt. De Afdeling stelt vast dat in het voorliggende geval niet aan de MER-plicht is voldaan. Nu ten onrechte is nagelaten dit MER op te stellen voorafgaande aan het besluit tot verlening van vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor de bouw van 279 woningen, dient dit MER alsnog mede betrekking te hebben op het gebied waar op grond van de vrijstelling deze 279 woningen reeds zijn gerealiseerd, aangezien ook dit gebied deel uitmaakt van de geografisch samenhangende plannen. Nu de plannen zijn vastgesteld in strijd met het bepaalde in artikel 7.27, eerste lid, van de wet, heeft verweerder door aan de plannen niettemin goedkeuring te verlenen gehandeld in strijd met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Bezwaren ten aanzien van de ontsluiting van de plangebieden
    
    2.4.    [appellanten sub 1], Teteringen Verstikt, de Dorpsraad,[appellanten sub 7], en Beheer Breda B.V. e.a. voeren voorts aan dat ontsluiting van de woonwijken op de Oosterhoutseweg tot onaanvaardbare verkeersoverlast zal leiden op deze weg en op de aansluitende Noordelijke Rondweg en A27.
    
    2.4.1.    De gemeenteraad heeft overwogen dat de in het Structuurplan Breda Noordoost -  Teteringen voorgestelde maatregelen tot vermindering van het doorgaande verkeer op de Oosterhoutseweg, voldoende zijn om de effecten van de nieuwe woningen op de verkeerssituatie op deze weg te compenseren. Voorts is in de planvoorschriften uitdrukkelijk bepaald dat niet eerder tot uitwerking van de bestemming “Woondoeleinden nader uit te werken” mag worden overgegaan dan nadat de effecten van de te nemen en genomen maatregelen afdoende zijn gebleken.
    
    2.4.2.    Verweerder acht de plannen op dit onderdeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening en heeft daaraan goedkeuring verleend. Hij heeft daartoe overwogen dat de plannen voor het overgrote deel bestaan uit woonbestemmingen die nader uitgewerkt dienen te worden. Daarbij kent hij gewicht toe aan het feit dat in de uitwerkingsregels is bepaald dat niet mag worden uitgewerkt dan nadat afdoende is gebleken via berekeningen dat de te nemen verkeersmaatregelen het gewenste effect zullen sorteren op het doorgaande verkeer en de toevoeging van verkeer vanwege het uitbreidingsgebied niet zal leiden tot een onaanvaardbare toename van het verkeer op de Oosterhoutseweg.
    
    2.4.3.    Uit de stukken blijkt dat de Oosterhoutseweg de voornaamste doorgaande weg in de kern Teteringen is. Deze weg verbindt Breda en Oosterhout met elkaar en heeft in het zuiden een directe aansluiting op de Noordelijke Rondweg van Breda en in het noorden een indirecte aansluiting op de autosnelweg A27. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat de Oosterhoutseweg in de bestaande situatie zwaar is belast en dat in de spitsuren filevorming optreedt die zich ook uitstrekt tot de aansluitende wegen. De ontsluiting van de woonwijken vindt in de voorliggende plannen plaats op de Oosterhoutseweg, zodat de hoeveelheid verkeer op deze weg als gevolg van de plannen verder zal toenemen. Blijkens de stukken heeft de gemeenteraad dit reeds in het kader van het Structuurplan Breda Noordoost - Teteringen onderkend en heeft hij overwogen dat de Oosterhoutseweg zijn functie van ontsluitingsweg slechts kan blijven vervullen indien het doorgaande verkeer (ongeveer 10.000 motorvoertuigen per etmaal) wordt teruggedrongen. In de toelichtingen bij de plannen is vermeld dat daartoe zowel op de Oosterhoutseweg als op de alternatieve route via de A27 maatregelen zullen worden genomen. Bovendien zal het gebruik van het openbaar vervoer worden gestimuleerd doordat de Oosterhoutseweg deel zal gaan uitmaken van het tracé van de aan te leggen Hoogwaardig Openbaar Vervoer (HOV)-verbinding tussen Breda en Oosterhout.
    
    2.4.4.    De maatregelen die vereist zijn om het doorgaande verkeer in Teteringen terug te dringen zullen voor het grootste deel buiten de plangebieden moeten worden getroffen. Deze maatregelen worden in de toelichtingen bij de plannen niet nader geconcretiseerd. Niet inzichtelijk is gemaakt of de afwikkeling van het extra verkeer vanwege de te bouwen woonwijken op een voldoende adequate wijze kan worden verzekerd. Vermeld is slechts dat de maatregelen ertoe zullen moeten leiden dat de Oosterhoutseweg onaantrekkelijk en de alternatieve route via de A27 aantrekkelijk wordt voor doorgaand verkeer. Ten tijde van de vaststelling en goedkeuring van de plannen was de planvorming met betrekking tot de reconstructie van de Oosterhoutseweg nog niet afgerond, zodat de aan deze weg te treffen maatregelen alsmede de van deze maatregelen te verwachten resultaten nog grotendeels onzeker waren. Ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad niet uitsluit dat, indien dit nodig mocht blijken, de Oosterhoutseweg tussen Teteringen en Oosterhout geheel wordt afgesloten en deze weg zijn functie voor doorgaand verkeer verliest. Eventuele maatregelen met betrekking tot de A27 vallen buiten het bereik van de bevoegdheid van het gemeentebestuur van Breda en zullen moeten worden getroffen door het Rijk. Uit het deskundigenbericht blijkt dat vanwege het Rijk een aantal verkennende studies zijn verricht maar dat er geen concrete plannen bestaan met betrekking tot het gedeelte van de A27 tussen Breda en Oosterhout. Voorts blijkt uit de stukken dat het terugdringen van het doorgaande verkeer in Teteringen door dit verkeer van de A27 gebruik te laten maken, ertoe zal leiden dat aan de bestaande verkeersstroom op de A27 ongeveer 10.000 motorvoertuigen per etmaal zullen worden toegevoegd. Uit de stukken blijkt niet dat dit gevolg van de plannen in het kader van de voorbereiding van de plannen is onderzocht. In zijn besluiten betrekt verweerder dit aspect evenmin in zijn beoordeling van de plannen en beperkt hij zich tot de mogelijke verkeersoverlast op de Oosterhoutseweg. Daarmee miskent verweerder evenwel dat in gevallen als het voorliggende waarin de ruimtelijke gevolgen van de plannen zich uitstrekken tot buiten de plangebieden, hij gehouden is om bij zijn beoordeling of deze plannen in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening, ook deze ruimtelijke gevolgen te betrekken. Gelet op het vorenstaande zijn de bestreden besluiten in zoverre genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid en derhalve in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
        Voorzover verweerder zijn besluiten tot goedkeuring van de plannen doet steunen op het feit dat aan het grootste deel van de gronden in de plangebieden de bestemming “Woondoeleinden nader uit te werken -UW-“ is toegekend, overweegt de Afdeling het volgende. In het bij deze bestemming behorende artikel 9, tweede lid, aanhef en onder zes, van de voorschriften is, voorzover hier van belang, bepaald dat deze bestemming door het college van burgemeester en wethouders niet mag worden uitgewerkt dan nadat afdoende uit berekeningen is gebleken dat de te nemen verkeersmaatregelen voor de Oosterhoutseweg het gewenste effect zullen sorteren op het doorgaande verkeer, zodat de toevoeging van verkeer vanwege het uitbreidingsgebied niet zal leiden tot een onaanvaardbare toename van het verkeer op de Oosterhoutseweg. Ingevolge het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat, tenzij de gemeenteraad zich daarbij een van deze bevoegdheden heeft voorbehouden, het college van burgemeester en wethouders volgens bij het plan te geven regelen het plan moet uitwerken of binnen bij het plan te bepalen grenzen het plan kan wijzigen. Uit artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening vloeit voort dat de in het plan gegeven plicht tot uitwerking onvoorwaardelijk moet zijn geformuleerd en niet afhankelijk mag zijn gesteld van onzekere gebeurtenissen.
    
    De bovenbedoelde uitwerkingsregeling die in artikel 9 van de planvoorschriften is opgenomen voldoet niet aan deze uit artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voortvloeiende eis, nu de plicht tot uitwerking van de bestemming voorwaardelijk is geformuleerd en afhankelijk is gesteld van onzekere gebeurtenissen. Door aan artikel 9 van de planvoorschriften en de gronden met de bestemming “Woondoeleinden nader uit te werken -UW-“ niettemin goedkeuring te verlenen heeft verweerder dan ook gehandeld in strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen zijn de beroepen gegrond en dienen de bestreden besluiten te worden vernietigd. Uit het vorenstaande volgt dat er omtrent de goedkeuring van de plannen rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om, met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, goedkeuring te onthouden aan de plannen. Gelet hierop behoeft hetgeen appellanten voor het overige hebben aangevoerd tegen de besluiten van verweerder geen bespreking.
    
    2.6.    Verweerder dient op na te melden wijze te worden veroordeeld in de proceskosten van [appellanten sub 1], [appellanten sub 4], [appellanten sub 5], [appellanten sub 7] en Beheer Breda B.V. e.a.. Ten aanzien van Donker Groen, Teteringen Verstikt en de Dorpsraad is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 22 april 2003, nrs. 864390, 864434, en 864437;
    
    
      III.    onthoudt goedkeuring aan de bestemmingsplannen
      ”Om de Haenen”, “Nieuwe Dorpsrand en Waterakkers” en
      “De Woonakker”;
    
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellanten in verband met de behandeling van hun beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.732,42, waarvan een bedrag groot € 2.576,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Noord-Brabant als volgt te worden betaald:
    
    - aan [appellanten sub 1] een bedrag van € 37,37;
    
    
      - aan [appellanten sub 4] en [appellanten sub 5] elk een
      bedrag van € 483,00;
    
    
    - aan [appellanten sub 7] een bedrag van € 805,00;
    
    - aan Beheer Breda B.V. e.a. een bedrag van € 924,05;
    
    VI.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellanten het door hen voor de behandeling van hun beroepen betaalde griffierecht als volgt vergoedt:
    
    - aan [appellanten sub 1] , Donker Groen, en [appellanten sub 7] elk een bedrag van € 116,00; 
    
    
      - aan [appellanten sub 4] en [appellanten sub 5] elk een bedrag van 
      € 348,00;
    
    
    
      - aan Teteringen Verstikt, en de Dorpsraad elk een bedrag van
      € 696,00;
    
    
    - aan Beheer Breda B.V. e.a. een bedrag van € 232,00.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van E.J. Nolles, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Nolles
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juni 2004
    
    291-417.