ECLI:NL:RVS:2020:2651, Raad van State, 04-11-2020, 201806009/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:624, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Hardenberg opgedragen om binnen 20 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 17 juli 2018 te herstellen. Aldi heeft de raad verzocht om een bestemmingsplan vast te stellen waarin wordt voorzien in een mogelijkheid om een supermarkt te vestigen op het Mercator-terrein in Dedemsvaart. Op grond van artikel 7 van de regels van het ter plaatse geldende plan "Bedrijvenpark Mercator" is reguliere detailhandel daar namelijk niet toegestaan. De raad heeft geweigerd om aan dit verzoek mee te werken. Volgens de raad is het schrappen van de detailhandelsmeters op de huidige locatie van Aldi - dat eveneens deel uitmaakt van het verzoek - weliswaar in overstemming met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de Detailhandelsstructuurvisie, maar de raad wil niet meewerken aan een mogelijkheid voor reguliere detailhandel op het Mercator-terrein.

201806009/2/R3.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Aldi Ommen B.V. en Aldi Vastgoed B.V., gevestigd te Ommen, onderscheidenlijk Culemborg (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: Aldi),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Hardenberg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 26 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:624 (hierna: de tussenuitspraak), heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na de verzending van de tussenuitspraak de daarin geconstateerde gebreken in het besluit van 17 juli 2018 te herstellen. Deze tussenuitspraak is aangehecht.
    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad bij brief van 29 juni 2020 het besluit van 17 juli 2018 nader gemotiveerd.
    Aldi heeft, daartoe in de gelegenheid gesteld, een zienswijze naar voren gebracht over de wijze waarop de gebreken volgens de raad zijn hersteld.
    Met toepassing van artikel 8:57, tweede lid, aanhef en onder c, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) heeft de Afdeling bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft. Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Aldi heeft de raad verzocht om een bestemmingsplan vast te stellen waarin wordt voorzien in een mogelijkheid om een supermarkt te vestigen op het Mercator-terrein in Dedemsvaart. Op grond van artikel 7 van de regels van het ter plaatse geldende plan "Bedrijvenpark Mercator" is reguliere detailhandel daar namelijk niet toegestaan. De raad heeft geweigerd om aan dit verzoek mee te werken. Volgens de raad is het schrappen van de detailhandelsmeters op de huidige locatie van Aldi - dat eveneens deel uitmaakt van het verzoek - weliswaar in overstemming met het gemeentelijk beleid zoals neergelegd in de Detailhandelsstructuurvisie, maar de raad wil niet meewerken aan een mogelijkheid voor reguliere detailhandel op het Mercator-terrein. Volgens de raad gaat - kort samengevat - de vestiging van reguliere detailhandel op het Mercator-terrein ten koste van de leefbaarheid van het centrumgebied van Dedemsvaart.
    1.1.    In de tussenuitspraak is onder 5.5 geoordeeld dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat op grond van de Detailhandelsstructuurvisie geen medewerking kan worden verleend aan het verzoek van Aldi, en onder 5.7 dat de Afdeling geen aanleiding ziet voor het oordeel dat handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft voor Aldi die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
         In deze einduitspraak ligt nog open de vraag of de weigering om mee te werken aan het verzoek van Aldi in overeenstemming is met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.
    Het besluit van 17 juli 2018 en de tussenuitspraak
    2.    Onder 11.6 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat de raad met wat hij naar voren heeft gebracht onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zijn besluit om niet mee te werken aan een herziening van artikel 7 van de regels van het plan "Bedrijvenpark Mercator" om alsnog de vestiging van een supermarkt planologisch mogelijk te maken, binnen het hele pakket aan maatregelen ter versterking van het centrumgebied van Dedemsvaart een zinvolle bijdrage levert.
         Onder 12 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling voorts overwogen dat, gelet op wat is overwogen onder 11.6, niet kan worden beoordeeld of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de beperking niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
    3.    Het beroep tegen het besluit van 17 juli 2018 is gegrond. Het besluit moet wegens strijd met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn worden vernietigd.
    4.    In de tussenuitspraak heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak alsnog:
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 11.6 en 12 aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat het besluit om niet mee te werken aan een herziening van artikel 7 van de regels van het plan "Bedrijvenpark Mercator" teneinde op de gronden waaraan de bestemming "Bedrijfsgebied II" is toegekend alsnog de vestiging van een supermarkt planologisch mogelijk te maken, voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn (geschiktheidseis en de eis van de minst beperkende maatregel);
    - dan wel met inachtneming van wat is overwogen onder 11.6 en 12 het besluit te wijzigen door vaststelling van een andere planregeling, bijvoorbeeld door aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat een minder beperkende planregeling voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn.
    5.    Verder heeft de Afdeling onder 13 van de tussenuitspraak overwogen dat zij daarin niet toekomt aan het betoog van Aldi over de Omgevingsverordening Overijssel 2017 en hier zo nodig in de einduitspraak een oordeel over zal geven.
    De nadere motivering
    6.    Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft de raad het rapport "Nadere motivering weigeringsbesluit Aldi Dedemsvaart Mercator-terrein" van Seinpost Adviesbureau en BRO van april 2020 (hierna: het rapport van Seinpost en BRO) laten opstellen.
    6.1.     De raad stelt onder verwijzing naar het rapport van Seinpost en BRO dat het besluit om niet mee werken aan het verzoek van Aldi om een bestemmingsplan vast te stellen waarin de vestiging van een supermarkt op het Mercator-terrein wordt mogelijk gemaakt, binnen het hele pakket aan maatregelen in Dedemsvaart een zinvolle bijdrage levert.
         De raad stelt hierbij voorop dat voor hem de effecten op het centrumgebied - dat wil zeggen het kernwinkelgebied en de aanloopgebieden, door de raad ook wel het concentratiegebied genoemd - van het mogelijk maken van detailhandel op het Mercator-terrein en de kans dat ook andere dienstverrichters zich willen vestigen op het Mercator-terrein, bepalend zijn geweest voor zijn besluit om niet mee te werken aan het verzoek van Aldi. Volgens de raad volgt uit de referentieanalyse dat het planologisch toestaan van reguliere detailhandel buiten een concentratiegebied onaanvaardbare nadelige effecten heeft voor het concentratiegebied en daarmee voor het behalen van de doelen van het detailhandelsbeleid. De aangehaalde referenties zijn volgens de raad vergelijkbaar met Dedemsvaart. Verder staat het beginsel van coherent en systematisch handelen er volgens de raad aan in de weg om op de gronden op het Mercator-terrein enkel een voor Aldi specifieke bestemming toe te kennen. In dat verband verwijst de raad naar de uitspraken van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:972 en ECLI:NL:RVS:2020:973 en 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569.
         De omstandigheid dat Aldi op de huidige locatie volgens hem fungeert als publiekstrekker is volgens de raad wel van belang voor de vraag of de raad bereid is om mee te werken aan het schrappen van detailhandelsmeters op de huidige locatie van Aldi aan de Julianastraat, maar is geen doorslaggevend argument geweest om niet mee te werken aan de mogelijkheid voor een supermarkt op het Mercator-terrein. Ook de omstandigheid dat Aldi op het Mercator-terrein volgens hem een cluster vormt met Lidl, is volgens de raad niet doorslaggevend geweest maar bedoeld als subsidiair argument.
         Daarnaast stelt de raad dat het besluit niet verder gaat dan nodig is om het doel te bereiken en er geen andere, minder beperkende maatregelen mogelijk zijn waarmee hetzelfde doel kan worden bereikt.
         Gelet hierop voldoet het besluit aan de eisen als bedoeld in artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn, aldus de raad.
    De zienswijze
    7.    Aldi heeft een zienswijze naar voren gebracht. Volgens haar is de raad er niet in geslaagd om aan de hand van een analyse met specifieke gegevens te onderbouwen dat de weigering om een bestemmingsplan vast te stellen waarin wordt voorzien in de mogelijkheid om een supermarkt te vestigen op het Mercator-terrein, voldoet aan de eisen van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. Ter onderbouwing hiervan heeft zij de memo "Reactie op motivering weigeringsbesluit Aldi Dedemsvaart Mercator-terrein Dedemsvaart" van Rho adviseurs voor leefruimte van 23 juni 2020 overgelegd.
    8.    De Afdeling beoordeelt hierna aan de hand van de zienswijze van Aldi of de rechtsgevolgen van het besluit van 17 juli 2018 in stand kunnen blijven.
    Evenredigheid
    Geschiktheid
    Effectiviteit regeling om nagestreefde doelen te bereiken - zinvolle bijdrage?
    9.    Volgens Aldi levert het besluit om niet mee te werken aan het verzoek van Aldi om een bestemmingsplan vast te stellen waarin de vestiging van een supermarkt op het Mercator-terrein wordt mogelijk gemaakt, geen zinvolle bijdrage aan de nagestreefde doelen.
    - Strekking opdracht
    10.    Aldi betoogt dat de raad de opdracht in de tussenuitspraak te beperkt heeft opgevat en alleen al hierom niet aan de opdracht heeft voldaan. Daarvoor acht zij van belang dat de raad er volgens haar ten onrechte van uitgaat dat de vraag of Aldi op de huidige locatie aan de Julianastraat fungeert als publiekstrekker slechts relevant is voor de keuze om al dan niet mee te werken aan het schrappen van detailhandelsmeters op die locatie. De mate waarin Aldi op de huidige locatie een publiekstrekker is voor het centrumgebied, is volgens haar bepalend voor de vraag of een verplaatsing naar het Mercator-terrein beduidend ongunstige effecten heeft op dat centrumgebied, en daarmee ook voor de vraag of de weigering om daaraan mee te werken een effectieve maatregel is.
    10.1.    Zoals de Afdeling ook onder 11.2 van de tussenuitspraak heeft overwogen, moet aannemelijk zijn dat de weigering om medewerking te verlenen aan het verzoek van Aldi om een bestemmingsplan vast te stellen waarin de vestiging van een supermarkt op het Mercator-terrein wordt mogelijk gemaakt, een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de nagestreefde doelen. Dat wil zeggen dat er een voldoende verband moet zijn tussen het onderdeel en het hele pakket aan maatregelen (vergelijk de uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, onder 13.12).
         Uit welk soort gegevens kan worden afgeleid of een beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met het pakket nagestreefde doelen, kan niet in zijn algemeenheid worden omschreven. Bij de weigering om mee te werken aan een planologische mogelijkheid voor de vestiging van een supermarkt buiten het centrumgebied, zoals hier aan de orde, kunnen onder meer omstandigheden van belang zijn als de aard van de beperking (de uitgesloten goederen), waarbij ook de (on)mogelijkheid om deze goederen in de centra te verkopen een rol kan spelen, de absolute omvang van (het effect van) de beperkingen, de omvang van (het effect van) de beperkingen in verhouding tot (het effect van) het totale pakket aan maatregelen, en de mate waarin kan worden verwacht dat vergelijkbare beperkingen voor andere dienstverleners ook zullen worden losgelaten (vergelijk de uitspraken van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:972, onder 14.6 en ECLI:NL:RVS:2020:973, onder 15.6).
    10.2.    Onder 11.6, eerste alinea, van de tussenuitspraak heeft de Afdeling overwogen dat - kort samengevat - de raad met wat hij naar voren heeft gebracht onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zijn besluit om geen medewerking te verlenen aan het verzoek van Aldi, binnen het hele pakket aan maatregelen ter versterking van het centrumgebied van Dedemsvaart, een zinvolle bijdrage levert. Uit 11.6, tweede alinea, volgt waarom volgens de Afdeling dat wat de raad naar voren heeft gebracht, vooralsnog niet tot dat oordeel kon leiden.
    10.3.    Voor zover Aldi meent dat de raad alleen aan de opdracht voldoet als alle eerder door hem naar voren gebrachte argumenten - die zijn genoemd onder 11.6, tweede alinea, van de tussenuitspraak - voldoende overtuigingskracht hebben, overweegt de Afdeling dat de opdracht zover niet strekt. De opdracht strekt ertoe dat de raad aannemelijk maakt dat de weigering om mee te werken aan het verzoek van Aldi binnen het hele pakket aan maatregelen ter versterking van het centrumgebied van Dedemsvaart een zinvolle bijdrage levert. De argumenten van de raad in dat verband die zijn genoemd onder 11.6, tweede alinea, van de tussenuitspraak, waaronder dat Aldi op de huidige locatie als publiekstrekker voor het centrumgebied fungeert, kunnen weliswaar allemaal van belang zijn voor dat oordeel, maar hieruit volgt niet dat pas tot dat oordeel kan worden gekomen als al die argumenten op zichzelf voldoende overtuigend zijn.
         Het betoog faalt.
    11.    De Afdeling gaat hierna - aan de hand van de zienswijze van Aldi - over tot een inhoudelijke beoordeling van de nadere motivering van de raad. In het bijzonder richt de Afdeling zich op het argument dat voor de raad dragend is geweest voor zijn besluit, te weten de vrees dat ook andere dienstverrichters zich willen vestigen op het Mercator-terrein.
    - Coherent en systematisch handelen
    12.    Aldi betoogt dat de raad zijn vrees dat ook andere dienstverrichters zich op het Mercator-terrein willen vestigen niet met concrete gegevens heeft onderbouwd. Daarnaast stelt de raad volgens haar ten onrechte dat het vereiste van coherent en systematisch handelen eraan in de weg staat om mee te werken aan het verzoek van Aldi om een bestemmingsplan vast te stellen waarin de vestiging van een supermarkt op het Mercator-terrein wordt mogelijk gemaakt. Volgens de uitspraken waarnaar de raad verwijst staat dit vereiste weliswaar in de weg aan een bestemmingsregeling die slechts aan één of een klein aantal ondernemingen een uitzondering op het algemene beleid toestaat, maar het bestemmingsplan waar zij om verzoekt is volgens haar niet slechts van toepassing op één of een klein aantal ondernemingen. Voor zover de raad meent dat hij vanwege genoemde uitspraken de eventuele verplaatsing van andere reguliere detailhandsvestigingen naar het Mercator-terrein niet kan tegenhouden, betoogt Aldi dat in Dedemsvaart slechts één andere discountsupermarkt aanwezig is en de raad geen gegevens heeft verschaft waaruit blijkt dat aannemelijk is dat deze zich ook op het Mercator-terrein zou willen vestigen.
    12.1.    Over de stelling van de raad dat het vereiste van coherent en systematisch handelen in de weg staat aan een regeling die voor Aldi een uitzondering maakt op zijn algemene beleid, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals volgt uit de uitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2569, onder 10.3, staat het vereiste van coherent en systematisch handelen in beginsel in de weg aan een bestemmingsregeling die slechts aan één of een klein aantal ondernemingen een uitzondering op het algemene beleid toestaat. Om te bezien of dit vereiste daadwerkelijk in de weg staat aan het vaststellen van een bestemmingsplan waarin wordt voorzien in de mogelijkheid om - in afwijking van het algemene beleid - een supermarkt te vestigen op het Mercator-terrein, moet worden beoordeeld of de weigering om een dergelijk bestemmingsplan vast te stellen een zinvolle bijdrage levert en niet verder gaat dan nodig is om het doel te bereiken (vergelijk de uitspraken van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:972, onder 14.6 en ECLI:NL:RVS:2020:973, onder 15.6).
    12.2.    Aldi wenst een mogelijkheid om op het Mercator-terrein een supermarkt te vestigen met een winkelvloeroppervlak (hierna: wvo) van 1.254 m2. Voor zover Aldi meent dat haar verzoek niet alleen betrekking heeft op een regeling voor haar eigen situatie omdat volgens haar - naar de Afdeling begrijpt - een bestemmingsplan zich leent voor herhaalde toepassing, overweegt de Afdeling dat het verzoek betrekking heeft op één locatie op het Mercator-terrein. Voor de overige gronden op het Mercator-terrein blijft ook bij inwilliging van dit verzoek van Aldi reguliere detailhandel niet toegestaan. Indien aan een solitaire locatie een specifieke bestemming voor reguliere detailhandel zou worden toegekend leent deze bestemming zich weliswaar voor herhaalde toepassing, maar deze kan in beginsel niet door meerdere dienstverrichters tegelijkertijd worden gebruikt.
         In paragraaf 3.6 van het rapport van Seinpost en BRO staat dat de gemiddelde omvang van een winkel in het centrum van Dedemsvaart op basis van Locatus 271 m2 wvo bedraagt. Een wvo van ruim 1.200 m2 op het Mercator-terrein zoals Aldi wenst, staat daarmee volgens het rapport gelijk aan 4,5 winkel. Omdat het verzoek van Aldi ook ziet op het schrappen van de detailhandelsmeters op de huidige locatie, houdt het verzoek van Aldi volgens het rapport van Seinpost en BRO per saldo een toevoeging van detailhandelsmeters buiten het concentratiegebied in die 2,5 winkel vertegenwoordigt. Het gaat daarbij voorts om wvo voor een assortiment dat in het bijzonder bestaat uit levens- en genotsmiddelen, en daarmee geschikt is om in het centrumgebied aan te bieden en ook in het centrumgebied van Dedemsvaart al wordt aangeboden.
         De Afdeling volgt de raad voorts dat aannemelijk is dat één of meer andere bedrijven een vergelijkbare mogelijkheid op het Mercator-terrein zullen wensen. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van de raad dat het Mercator-terrein goed bereikbaar is, ruime parkeermogelijkheden biedt, goede zichtbaarheid heeft en leidt tot lagere huurlasten dan in het centrumgebied van Dedemsvaart. In paragraaf II.d van het rapport van Seinpost en BRO staat over de huurprijzen dat deze in het centrum van Dedemsvaart rond de 70 tot 100 euro per m2 brutovloeroppervlak (hierna: bvo) liggen, terwijl op perifere detailhandelslocaties in Overijssel doorgaans niet meer wordt betaald dan 40 tot 70 per m2 bvo. Deze toelichting is door Aldi niet weersproken.
         Gelet op het voorgaande acht de Afdeling een merkbare invloed op het centrumgebied aannemelijk wanneer op het Mercator-terrein in een planologische mogelijkheid voor een supermarkt zou worden voorzien. De raad heeft daarom redelijkerwijs kunnen concluderen dat de weigering om planologische medewerking te verlenen aan het verzoek van Aldi een zinvolle bijdrage levert aan het totale pakket aan maatregelen.
         Het betoog faalt.
    Conclusie geschiktheid
    13.    De conclusie is dat de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de planregeling geschikt is om het daarmee beoogde doel te bereiken.
    Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen
    14.    Aldi betoogt dat de raad niet heeft aangetoond dat de weigering om mee te werken aan een verplaatsing naar het Mercator-terrein de minst ingrijpende maatregel is om het door hem gestelde doel - het behoud en de versterking van het centrumgebied van Dedemsvaart - te bereiken. Volgens haar kan dit doel ook worden bereikt met voor Aldi minder beperkende maatregelen. In dit verband voert zij aan dat de weigering om mee te werken aan de verplaatsing voor haar ingrijpende gevolgen heeft, omdat zij vanwege onder meer ruimtegebrek haar bedrijfsvoering op de huidige locatie niet zal kunnen voortzetten. Daarbij kan een vertrek van de huidige locatie volgens haar juist een positieve bijdrage leveren aan het centrumgebied, omdat daarmee de hoge verkeers- en parkeerdruk op de huidige locatie kan worden opgelost en deze locatie kan worden getransformeerd naar een ‘mengmilieu’ met een volgens de raad wenselijke functie.
    14.1.    Uit paragraaf 3.7 van het rapport van Seinpost en BRO volgt dat in de gemeente Hardenberg uitsluitend een "én-én systematiek" volstaat, dat wil zeggen de inzet van zowel effectieve juridische als effectieve niet-juridische instrumenten. Alleen deze combinatie zorgt ervoor dat de doelen, met name een toekomstbestendige en vitale detailhandelsstructuur, behaald kunnen worden. Zo worden naast de brancheringsregeling maatregelen getroffen voor de verlening van subsidies. Ook wordt gewerkt aan een plan om het verblijven in het kernwinkelgebied aantrekkelijker te maken, bijvoorbeeld door meer groen aan te brengen.
         Als alleen ‘zachte maatregelen’ worden ingezet, kan volgens het rapport echter juridisch niet worden voorkomen dat winkels, en specifiek supermarkten, zich buiten het kernwinkelgebied vestigen en is in feite sprake van "dweilen met de kraan open". Ook andere - juridische - maatregelen dan het beleidsuitgangspunt om geen planologische medewerking te verlenen aan de vestiging van reguliere detailhandel buiten het centrumgebied en het zogenoemde overloopgebied, zoals het reduceren van plancapaciteit of het opnemen van tijdelijke bestemmingen, volstaan volgens het rapport niet om de nagestreefde doelen te bereiken.
    14.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich op grond van vorenstaande argumenten in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat alternatieve maatregelen niet toereikend zijn voor het bereiken van de met de regeling beoogde doelen. Verder heeft de raad zich op grond hiervan in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een minder vergaande vorm van branchering evenmin toereikend zou zijn voor het bereiken van deze doelen. Het betoog faalt.
    15.    De conclusie is dat de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat het besluit om niet mee werken aan het verzoek van Aldi om een bestemmingsplan vast te stellen waarin de vestiging van een supermarkt op het Mercator-terrein wordt mogelijk gemaakt, geschikt is om het daarmee beoogde doel te bereiken, niet verder gaat dan nodig is om het beoogde doel te bereiken en dat dat doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Gelet op het voorgaande is aan de voorwaarde van evenredigheid (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn) voldaan.
    16.    Voor zover Aldi in dit verband meent dat de raad het verzoek om verplaatsing naar het Mercator-terrein vanwege de voor haar ingrijpende gevolgen niet had mogen weigeren, komt dit betoog er in feite op neer dat de raad vanwege die gevolgen ten gunste van haar had moeten afwijken van zijn detailhandelsbeleid, zoals neergelegd in de Detailhandelsstructuurvisie. Hierover overweegt de Afdeling dat de evenredigheid van het besluit om niet mee te werken aan het verzoek van Aldi in de hiervoor vermelde overwegingen is beoordeeld in het licht van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn. De algemene conclusie onder 15 laat echter onverlet dat de weigering in een concrete situatie onevenredig kan zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen als bedoeld in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb (zie de uitspraak van 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:972, onder 17.1).
         Onder 5.7 van de tussenuitspraak is evenwel overwogen dat de Afdeling geen aanleiding ziet voor het oordeel dat handelen overeenkomstig de beleidsregel gevolgen heeft voor Aldi die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. De Afdeling kan behoudens zeer uitzonderlijke gevallen niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een zeer uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Het betoog faalt.
    Conclusie
    17.    De zienswijzen over de nadere motivering treffen geen doel. Er bestaat aanleiding voor het oordeel dat is voldaan aan de opdracht die de Afdeling de raad in de tussenuitspraak heeft gegeven.
    18.    Dit betekent dat aanleiding bestaat om de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit van 17 juli 2018 in stand te laten. Dat wil zeggen dat het gevolg van dit besluit, namelijk dat Aldi geen planologische toestemming heeft voor het verplaatsen van de supermarkt naar het Mercator-terrein, blijft bestaan.
    19.    De Afdeling komt niet toe aan de bespreking van de andere weigeringsgrond van de raad, te weten de strijdigheid met de Omgevingsverordening Overijssel 2017.
    Proceskosten
    20.    De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de raad van de gemeente Hardenberg op het bezwaar tegen het besluit van 9 januari 2018 niet-ontvankelijk;
    II.    verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van de raad van de gemeente Hardenberg van 17 juli 2018, kenmerk 2275976, gegrond;
    III.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Hardenberg van 17 juli 2018 om te blijven bij het besluit van 9 januari 2018 waarbij de raad de aanvraag van Aldi om een bestemmingsplan vast te stellen waarin wordt voorzien in een mogelijkheid om een supermarkt te vestigen op een locatie op het Mercator-terrein heeft afgewezen;
    IV.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het besluit van 17 juli 2018 in stand blijven;
    V.    veroordeelt de raad van de gemeente Hardenberg tot vergoeding van bij Aldi Ommen B.V. en Aldi Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het beroep voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 262,50 (zegge: tweehonderdtweeënzestig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.    veroordeelt de raad van de gemeente Hardenberg tot vergoeding van bij Aldi Ommen B.V. en Aldi Vastgoed B.V. in verband met de behandeling van het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 17 juli 2018 opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.837,50 (zegge: achttienhonderdzevenendertig euro en vijftig cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.    gelast dat de raad van de gemeente Hardenberg aan Aldi Ommen B.V. en Aldi Vastgoed B.V. het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 338,00 (zegge: driehonderdachtendertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. E.A. Minderhoud, leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Klein Nulent
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    218-896.