ECLI:NL:RVS:2021:638, Raad van State, 24-03-2021, 202005340/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1221, heeft de Afdeling de raad van de gemeente Enkhuizen opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een besluit te nemen inhoudende de vaststelling van een uitwerkings- of bestemmingsplan of de afwijzing van de aanvraag van 21 september 2018. Het bestemmingsplan Gommerwijk West-West voorziet met artikel 6 van de planvoorschriften in een uitwerkingsplicht van de bestemming "Wonen-uit te werken" waarmee kan worden voorzien in maximaal 700 woningen op onder meer de gronden van [appellant] en anderen aan de westkant van Enkhuizen. Met de toekenning van de uit te werken bestemming is het agrarisch bedrijf van [appellant] en anderen onder het algemene overgangsrecht gebracht en geldt op grond van artikel 6, lid 6.3, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op de gronden van [appellant] en anderen een bouwverbod.

202005340/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Enkhuizen, en anderen,
    en
    de raad van de gemeente Enkhuizen,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1221, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een besluit te nemen inhoudende de vaststelling van een uitwerkings- of bestemmingsplan of de afwijzing van de aanvraag van 21 september 2018.
    [appellant] en anderen hebben beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door de raad op hun aanvraag van 21 september 2018 tot vaststelling van een uitwerkings- en/of bestemmingsplan voor hun gronden.
    Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft de raad het verzoek van [appellant] en anderen om uitwerking van het bestemmingsplan "Gommerwijk West-West" geweigerd, onder mededeling dat voor de gronden van [appellant] en anderen een bestemmingsplan zal worden opgesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] en anderen en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 januari 2021, waar [appellant] en anderen, van wie [appellant], [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat in Zwolle, en de raad, vertegenwoordigd door mr. W.J. Bosma, advocaat in Den Haag, en ing. W.J.W.M. Leemreize, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan "Gommerwijk West-West", dat is vastgesteld door de raad op 19 februari 2008, voorziet met artikel 6 van de planvoorschriften in een uitwerkingsplicht van de bestemming "Wonen-uit te werken" waarmee kan worden voorzien in maximaal 700 woningen op onder meer de gronden van [appellant] en anderen aan de westkant van Enkhuizen, kadastraal bekend sectie H, nummers 2036, 2037, 2038, 2039, 2040, 2041 en 2042. Met de toekenning van de uit te werken bestemming is het agrarisch bedrijf van [appellant] en anderen onder het algemene overgangsrecht gebracht en geldt op grond van artikel 6, lid 6.3, van de planvoorschriften van het bestemmingsplan sinds de inwerkingtreding van het bestemmingsplan op de gronden van [appellant] en anderen een bouwverbod.
    2.       Bij brief van 24 maart 2016 hebben [appellant] en anderen de raad verzocht om toepassing te geven aan de uitwerkingsplicht. Bij besluit van 27 februari 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Enkhuizen dit verzoek van [appellant] afgewezen. Bij besluit van 4 juli 2017 heeft het college het door [appellant] hiertegen ingediende bezwaar ongegrond verklaard. In haar uitspraak van 12 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2972, heeft de Afdeling geoordeeld dat het college het verzoek tot afwijzing van het verzoek tot uitwerking van de bestemming, alsmede het daarop volgende besluit tot ongegrondverklaring van het bezwaar van [appellant] en anderen, onbevoegd heeft genomen. Het plan is onder de tot 1 juli 2008 geldende Wet op de Ruimtelijk Ordening tot stand gekomen en kent aan de raad, niet aan het college, de uitwerkingsplicht toe.
    3.       [appellant] en anderen hebben de raad bij brief van 21 september 2018 nogmaals verzocht om, binnen veertien weken, een besluit te nemen op hun verzoek omtrent de uitwerking van de bestemming "Wonen-uit te werken" voor hun gronden, dan wel de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan voor te bereiden. Omdat binnen die termijn geen besluit was genomen tot weigering van de vaststelling van een uitwerkings- of bestemmingsplan en evenmin een ontwerpuitwerkingsplan of -bestemmingsplan ter inzage is gelegd, hebben [appellant] en anderen de raad bij brief van 28 december 2018 in gebreke gesteld. [appellant] en anderen hebben tegen het niet tijdig nemen van een besluit beroep ingesteld bij de Afdeling. In haar uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1221, heeft de Afdeling de raad opgedragen om binnen 26 weken na verzending van de uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen een besluit te nemen inhoudende de vaststelling van een uitwerkings- of bestemmingsplan of de afwijzing van de aanvraag en dit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken. Verder is bepaald dat de raad bij niet nakoming een dwangsom verbeurt van € 100,00 per dag met een maximum van € 15.000,00. De raad heeft aan deze verplichting niet voldaan en heeft op vordering van [appellant] en anderen een bedrag van € 15.000,00 uitbetaald.
    4.       Bij brief van 3 augustus 2020 hebben [appellant] en anderen de raad opnieuw in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek van 21 september 2018 en de raad verzocht om uiterlijk op
    29 september 2020 een uitwerkingsplan vast te stellen. De raad heeft hieraan binnen de gestelde termijn geen gehoor gegeven.
    5.       Bij besluit van 27 oktober 2020 heeft de raad besloten het verzoek van [appellant] en anderen om het bestemmingsplan "Gommerwijk West-West" uit te werken, te weigeren, onder mededeling dat voor de gronden van [appellant] en anderen een bestemmingsplan zal worden opgesteld. De Afdeling stelt vast dat de raad dit besluit na het instellen van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een nieuw besluit heeft genomen. Daarom moet het beroep van [appellant] en anderen tegen het niet tijdig nemen van een besluit op grond van artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geacht worden ook gericht te zijn tegen het besluit van 27 oktober 2020.
    Beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit
    6.       [appellant] en anderen verzoeken de Afdeling de raad op te dragen om overeenkomstig artikel 8:55d, eerste lid, van de Awb binnen een termijn van twee weken na de dag waarop de uitspraak is verzonden, of binnen een door de Afdeling te bepalen termijn, een besluit te nemen, en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken. Voorts verzoeken [appellant] en anderen om met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb aan de uitspraak een dwangsom te verbinden van € 2.500,00 voor iedere dag dat de raad in gebreke blijft de uitspraak na te leven, met een maximum van € 250.000,00.
    6.1.    De Afdeling stelt vast dat de raad nadat hij op 3 augustus 2020 in gebreke is gesteld niet binnen twee weken alsnog een besluit heeft genomen of een ontwerp van een besluit ter inzage heeft gelegd.
    De raad heeft echter bij besluit van 27 oktober 2020 alsnog op de aanvraag van [appellant] en anderen beslist en dat besluit is van rechtswege mede onderwerp van dit geding. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat [appellant] en anderen in dit geval geen belang meer hebben bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit.
    7.       Gelet op wat in 6.1 is overwogen, is het beroep tegen het niet tijdig nemen van een besluit niet-ontvankelijk.
    Beroep tegen het besluit van 27 oktober 2020
    Bekendmaking
    8.       [appellant] en anderen betogen dat het besluit van 27 oktober 2020 ten onrechte niet op de wettelijk voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. Volgens hen had de raad over moeten gaan tot bekendmaking van dit besluit via onder andere de officiële bekendmakingen of nieuwsmedia.
    8.1.    Deze beroepsgrond gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van het bestreden besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dus geen reden zijn voor de vernietiging van het bestreden besluit.
    Het betoog faalt.
    Zorgvuldigheid procedure
    9.       [appellant] en anderen betogen dat de procedure die heeft geleid tot het besluit van 27 oktober 2020 onzorgvuldig is verlopen. Zij wijzen erop dat een verzoek als door hen gedaan gewoonlijk eerst wordt behandeld in een commissievergadering en dat de raad daarna pas een besluit neemt. Dit is hier echter niet gebeurd. Verder voeren zij aan dat tijdens de raadsvergadering op 27 oktober 2020 geen hoor- en wederhoor is toegepast. [appellant] en anderen wijzen erop dat de griffier hun standpunt heeft voorgelezen, waarna raadsleden vragen hadden aan hen. Deze vragen zijn echter niet beantwoord, omdat zij niet welkom waren tijdens de vergadering waarin het bestreden besluit is genomen, zo stellen zij.
    9.1.    In de Wet ruimtelijke ordening of in enig ander wettelijk voorschrift is niet bepaald dat alvorens de raad een verzoek om een bestemmingsplan uit te werken inwilligt, dit verzoek in een commissievergadering moet worden besproken. Een dergelijke verplichting is evenmin opgenomen in de "Verordening raadscommissies 2004" van de gemeente Enkhuizen, daarbij nog daargelaten de vraag of derden rechten aan die verordening kunnen ontlenen. Ter zitting is verder gebleken dat [appellant] en anderen hun zienswijze naar voren hebben kunnen brengen. Het niet aanwezig zijn van [appellant] en anderen tijdens de vergadering van 27 oktober 2020 biedt verder geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de raad niet tot een weloverwogen besluit op hun verzoek heeft kunnen nemen.
    Het betoog faalt.
    Vertrouwensbeginsel
    10.     [appellant] en anderen betogen dat de raad in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld. Zij voeren aan dat de raad hen meerdere malen heeft toegezegd dat hij over zal gaan tot uitwerking van de bestemming "Wonen-uit te werken" voor hun gronden, terwijl nu wordt gezegd dat hun gronden pas over vijf jaar nodig zijn voor het realiseren van woningbouw. [appellant] en anderen wijzen in het bijzonder op de uitlatingen namens de raad tijdens de zitting bij de voorzieningenrechter van de Afdeling van 11 februari 2020 en op overweging 4.2 van de uitspraak van 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:480. Hieruit volgt volgens hen dat de raad heeft toegezegd dat de bestemming "Wonen-uit te werken" zal worden uitgewerkt en dat de agrarische bestemming niet hersteld zou worden. Het besluit van 27 oktober 2020 is volgens [appellant] en anderen niet in overeenstemming met de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019. Bovendien zijn hun belangen, anders dan de raad stelt, niet gediend met de vaststelling van een bestemmingsplan waarin een agrarische bestemming wordt toegekend aan hun gronden overeenkomstig het huidige feitelijke gebruik, zo stellen [appellant] en anderen.
    10.1.  Onder verwijzing naar overweging 11 van haar uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel in het omgevingsrecht drie stappen moeten worden doorlopen. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
    10.2.  In overweging 4.2 van de eerdergenoemde uitspraak van 19 februari 2020 staat: "Volgens de raad is het streven erop gericht om het uitwerkingsplan medio 2020, naar verwachting uiterlijk september 2020, te hebben vastgesteld. In dit verband heeft de raad ter zitting gesteld dat ook daadwerkelijk kan worden verwacht dat een uitwerkingsplan zal worden vastgesteld, omdat hij het opnieuw toekennen van een agrarische bestemming aan de gronden van [appellant] en anderen, in plaats van het vaststellen van een uitwerkingsplan, niet wenselijk acht."
    De Afdeling is van oordeel dat deze uitlatingen van de raad vallen
    te kwalificeren als een toezegging. De stelling van de raad dat de opmerkingen ter zitting niet op zichzelf staan, maar deel uitmaken van een omvangrijkere geschiedenis, maakt niet dat [appellant] en anderen aan die toezegging geen gerechtvaardigde verwachtingen mochten ontlenen. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de raad zonder voorbehoud heeft aangegeven dat daadwerkelijk een uitwerkingsplan zal worden vastgesteld.
    Tussen partijen is verder niet in geschil dat het gaat om namens de raad gedane uitlatingen, die derhalve per definitie aan de raad moeten worden toegerekend.
    Gelet op het voorgaande mochten [appellant] en anderen dan ook gerechtvaardigd verwachten dat de raad daadwerkelijk over zou gaan tot de vaststelling van een uitwerkingsplan dat voorziet in woningbouw op hun gronden.
    10.3.  Dat sprake is van gerechtvaardigde verwachtingen betekent niet dat daaraan altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gerechtvaardigde verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van die verwachtingen, kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de terzake geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming.
    10.4.  De Afdeling stelt voorop dat, anders dan [appellant] en anderen stellen, de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2019 op zich wel de ruimte laat dat het verzoek van [appellant] en anderen om voor hun gronden een uitwerkingsplan vast te stellen, door de raad wordt afgewezen.
    De raad heeft toegelicht dat het verzoek van [appellant] en anderen om het bestemmingsplan "Gommerwijk West-West" uit te werken, niet is ingewilligd omdat een dergelijke uitwerking niet binnen afzienbare termijn uitvoerbaar is. Volgens de raad kon niet op korte termijn tot overeenstemming worden gekomen met [appellant] en anderen over de minnelijke verwerving van hun gronden, nu de onderhandelingen dienaangaande tussen hen in een impasse zijn komen te verkeren. Dit betekent dat alleen de mogelijkheid van onteigening resteert. Onteigening is volgens de raad echter evenmin op korte termijn, althans in ieder geval niet binnen vijf jaar, mogelijk. De gronden van [appellant] en anderen bevinden zich volledig aan de zuidwestrand van het plangebied Gommerwijk-West-West en de ontwikkeling van die gronden voor woningbouw zal vanuit ruimtelijk en stedenbouwkundig oogpunt moeten starten aansluitend aan de bestaande woonwijk die zich aan de oostzijde van het plangebied bevindt. Dit betekent volgens de raad dat nu eerst de tussenliggende gronden bebouwd moeten worden, eventuele woningbouw op de gronden van [appellant] en anderen niet binnen een termijn van vijf jaar zal kunnen worden aangevangen, zodat niet aan de urgentietoets kan worden voldaan. Verder heeft de raad toegelicht dat er geen initiatiefnemer is voor eventuele woningbouw op de gronden waarop het bedrijf van [appellant] en anderen wordt geëxploiteerd. Evenmin kunnen [appellant] en anderen geacht worden in staat te zijn om een eventuele woonbestemming op deze gronden zelf te realiseren, omdat zij volgens de raad onder meer de daartoe noodzakelijke ervaring hiervoor missen. Onder deze omstandigheden is het dus in het belang van [appellant] en anderen dat het bestaande legale agrarische gebruik weer als zodanig zal worden bestemd, zo stelt de raad.
    De Afdeling overweegt dat de motivering van de raad grotendeels is gebaseerd op een tijdsaspect. Hiermee heeft de raad evenwel onvoldoende inzichtelijk gemaakt dat hij niet kon overgaan tot een uitwerking van de aan de gronden van [appellant] en anderen toegekende woonbestemming. Daarbij is van belang dat de raad, nu een concrete invulling van het gebied nog niet mogelijk is, er ook voor had kunnen kiezen om daarvoor een relatief globaal uitwerkings- of bestemmingsplan vast te stellen, wat hij echter niet heeft gedaan. De raad dient, gelet op de voorgeschiedenis van de zaak en de omstandigheid dat [appellant] en anderen al lange tijd in onzekerheid verkeren over het toegelaten gebruik van hun gronden in de toekomst, een keuze te maken of op die gronden wel of niet op termijn tot woningbouw kan worden overgegaan. Het staat de raad op zich vrij om het verzoek van [appellant] en anderen af te wijzen om een daartoe strekkende planologische maatregel als een uitwerkingsplan vast te stellen, echter alleen op grond van daartoe nopende gewijzigde planologische inzichten en na een afweging van alle daarbij aan de orde komende belangen, waaronder de belangen van [appellant] en anderen. Als de raad daartoe zou besluiten, dient de plicht om voor de gronden van [appellant] en anderen een uitwerkingsplan vast te stellen, komen te vervallen. Als de raad hiervoor kiest dient hij te onderzoeken of en zo ja, in hoeverre aan [appellant] en anderen enige vorm van compensatie moet worden geboden voor schade die zij hebben geleden in het bijzonder omdat zij gerechtvaardigd hebben vertrouwd op de juistheid van de hiervoor beschreven uitlatingen die aan de raad kunnen worden toegerekend. Een andere uitkomst is echter ook mogelijk. Zo staat het de raad ook vrij om het verzoek van [appellant] en anderen om een daartoe strekkende planologische maatregel vast te stellen, toe te wijzen als hij vindt dat woningbouw op de gronden van [appellant] en anderen op termijn nog steeds aan de orde kan zijn. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het besluit van de raad van 27 oktober 2020 niet toereikend is gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    11.     Gelet op wat in 10.4 is overwogen, is het beroep tegen het besluit van 27 oktober 2020 gegrond.
    12.     Het besluit van 27 oktober 2020 moet wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om, met inachtneming van wat onder 10.4 van deze uitspraak is overwogen, een nieuw besluit te nemen op het verzoek van [appellant] en anderen van 21 september 2018. De Afdeling zal daartoe een termijn stellen. De Afdeling ziet aanleiding om aan deze termijn op na te melden wijze een dwangsom, als bedoeld in artikel 8:72, zesde lid, van de Awb, te verbinden.
    Proceskosten
    13.     De raad dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit,   niet-ontvankelijk;
    II.       verklaart het beroep, voor zover dat is gericht tegen het besluit van 27 oktober 2020, gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Enkhuizen van 27 oktober 2020;
    IV.     draagt de raad van de gemeente Enkhuizen op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit vervolgens op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    V.      bepaalt dat de raad van de gemeente Enkhuizen aan [appellant] en anderen een dwangsom verbeurt voor elke dag waarmee deze de hiervoor genoemde termijn overschrijdt, waarbij de hoogte van de dwangsom € 100,00 (zegge: honderd euro) bedraagt, met een maximum van € 15.000,00 (zegge: vijftienduizend euro);
    VI.     veroordeelt de raad van de gemeente Enkhuizen tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.602,00  (zegge: zestienhonderdtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     gelast dat de raad van de gemeente Enkhuizen aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J. Hoekstra en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
    195-877.