ECLI:NL:RVS:2020:2736, Raad van State, 18-11-2020, 201908624/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost (thans en hierna te noemen: het college) aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verhogen van het pand op de locatie [locatie 1] in Amsterdam met een kapverdieping en het plaatsen van een dakterras. [vergunninghouder] is eigenaar van het pand aan de [locatie 1] en wenst een kapverdieping op het pand te realiseren. De voorziene kapverdieping zal de vierde verdieping van het pand worden. Daarnaast voorziet het bouwplan ten behoeve van de te realiseren kapverdieping in het plaatsen van een dakterras aan de achterzijde van het pand. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Don Bosco en Park Frankendael", omdat de maximale bouwhoogte wordt overschreden en er uitsluitend bestaande dakterrassen zijn toegestaan. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan.

201908624/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B], [appellant C], [appellant D], [appellant E] en [appellant F], allen wonend te Amsterdam (hierna: [appellant] en anderen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 21 oktober 2019 in zaak nr. 18/3817 in het geding tussen:
    [appellant] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 augustus 2017 heeft het algemeen bestuur van de bestuurscommissie van stadsdeel Oost (thans en hierna te noemen: het college) aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het verhogen van het pand op de locatie [locatie 1] in Amsterdam met een kapverdieping en het plaatsen van een dakterras.
    Bij besluit van 17 april 2018 heeft het college de door [appellant] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en aan hen afzonderlijk een dwangsom toegekend van € 210,00.
    Bij uitspraak van 21 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 oktober 2020, waar [appellant A] en het college, vertegenwoordigd door mr. V. van Toledo, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghouder] is eigenaar van het pand aan de [locatie 1] en wenst een kapverdieping op het pand te realiseren. De voorziene kapverdieping zal de vierde verdieping van het pand worden. Daarnaast voorziet het bouwplan ten behoeve van de te realiseren kapverdieping in het plaatsen van een dakterras aan de achterzijde van het pand. Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Don Bosco en Park Frankendael", omdat de maximale bouwhoogte wordt overschreden en er uitsluitend bestaande dakterrassen zijn toegestaan. Om het bouwplan niettemin mogelijk te maken heeft het college omgevingsvergunning verleend voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft hierbij toepassing gegeven aan artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, in samenhang gelezen met artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) en artikel 4, aanhef en vierde lid, van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. [appellant] en anderen wonen in de directe nabijheid van het pand en kunnen zich niet verenigen met de verleende omgevingsvergunning. Zij vrezen onder meer nadelige gevolgen voor hun woon- en leefklimaat. Het gaat hen in het bijzonder om verlies van uitzicht en om schaduwwerking.
    Aangevallen uitspraak
    2.    Naar het oordeel van de rechtbank worden [appellant] en anderen door verlening van de omgevingsvergunning niet onevenredig in hun belangen geschaad, zodat het college in redelijkheid heeft kunnen afwijken van het bestemmingsplan. Wat betreft redelijke eisen van welstand heeft het college volgens de rechtbank in redelijkheid kunnen verwijzen naar het pand [locatie 2], omdat dat pand een zogenoemde trendsetter is en het bouwplan voor het pand [locatie 1] gelijk is aan het bouwplan van de trendsetter. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat het college terecht heeft beslist dat slechts één dwangsom is verbeurd door niet tijdig te beslissen en dat deze dwangsom terecht is verdeeld over alle indieners van het bezwaarschrift.
    Woon- en leefklimaat
    3.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat  het college niet in redelijkheid omgevingsvergunning kon verlenen, omdat realisering van het bouwplan leidt tot aantasting van hun woon- en leefklimaat. De rechtbank miskent volgens hen dat de door [vergunninghouder] gewenste uitbreiding eigenlijk een ‘dakopbouw’ is en geen ‘kapverdieping’. Een dakopbouw moet voldoen aan de in de Beleidsregels buitenplanse afwijkingen omgevingsvergunning (hierna: de beleidsregels) opgenomen 45°-regel en zichtbaarheidsregel en het bouwplan voldoet daar volgens hen niet aan. Realisering van het bouwplan leidt tot verdere vermindering van bezonning en verlies van uitzicht. Het college heeft nagelaten de gevolgen van het bouwplan voor hun woningen te onderzoeken, terwijl zij nu al negatieve gevolgen ondervinden van een vergelijkbare kapverdieping op het pand [locatie 2]. Zij vrezen ongewenste precedentwerking doordat op de panden met nummers [locatie 3] en [locatie 4] vergelijkbare kapverdiepingen kunnen worden gerealiseerd met een nog verdere aantasting van het woon- en leefklimaat tot gevolg.
    3.1.    De beslissing om al dan niet met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan behoort tot de bevoegdheid van het college, waarbij het college beleidsruimte heeft. De rechter toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit om een omgevingsvergunning te verlenen, dan wel om een omgevingsvergunning te weigeren, heeft kunnen komen.
    3.2.    Het college heeft met toepassing van paragraaf 3.2 (Bijzondere omstandigheden) van de beleidsregels maatwerk toegepast. Het heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat ‘kapverdieping’ niet is gedefinieerd in paragraaf 6.2 (Definities) van de beleidsregels en er geen bijzondere beleidsregels zijn voor het realiseren van een kap. Blijkens de bij de aanvraag behorende tekeningen is sprake van een bijzondere bouwlaag waarvan de dakconstructie bestaat uit tenminste één hellend dakvlak. In paragraaf 3.2 is vermeld dat algemene beleidsregels zien op algemene situaties. Maatwerk is van toepassing op situaties die zodanig specifiek zijn dat algemene beleidsregels niet toereikend zijn voor een zorgvuldige afweging ten aanzien van de wenselijkheid van bouwplannen. In zo’n geval wordt locatiespecifiek beoordeeld of het bouwplan wenselijk en verantwoord is. Bij ieder bouwplan dat niet past in de beleidsregels wordt overwogen of maatwerk aan de orde is.
    3.3.    Ter zitting heeft het college toegelicht dat hij het begrip ‘dakopbouw’ in de zin van de beleidsregels opvat als een doorgaans rechthoekige opbouw die bestemd is om toegang te verlenen tot bijvoorbeeld een dakterras, maar geen volwaardige bouwlaag is die bestemd is voor bewoning. In de beleidsregels is het begrip ‘dakopbouw’ gedefinieerd als één gedeeltelijke bouwlaag die geplaatst wordt op een gedeelte van een plat dak van een woning ten behoeve van één of meer van de daaronder gelegen woningen ter vergroting van het woongenot. De Afdeling stelt vast dat het bouwplan naar de letter weliswaar onder de definitie van het begrip ‘dakopbouw’ is te brengen, maar in combinatie met de in paragraaf 6.2 weergegeven illustratie van een ‘dakopbouw’ volgt de Afdeling het college in zijn toelichting dat met een dakopbouw in de zin van de beleidsregels iets anders is bedoeld dan de constructie waar het bouwplan op ziet. In dit geval reikt de constructie tot aan de dakrand en heeft deze aan de voorzijde een hellend dakvlak, terwijl de in de beleidsregels weergeven illustratie van een dakopbouw rechthoekig is en in het midden van het dak is gesitueerd. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de in de beleidsregels opgenomen 45°-regel en zichtbaarheidsregel niet op het bouwplan van toepassing zijn en dat het college in dit geval maatwerk heeft mogen toepassen omdat de algemene beleidsregels niet toereikend zijn.
    3.4.    Ten aanzien van het door [appellant] en anderen gestelde verlies van uitzicht en bezonning overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3693, bestaat er geen recht op blijvend vrij uitzicht. Voor zover het zicht van [appellant] en anderen vanuit hun woningen op de lucht gedeeltelijk door het bouwplan wordt beperkt, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de afname van uitzicht niet onevenredig is. Zoals de Afdeling eveneens eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 4 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1101, bestaan voor de bezonning van woningen geen wettelijke normen. Dat neemt echter niet weg dat in het kader van een omgevingsvergunning een afweging dient plaats te vinden van alle bij het besluit betrokken belangen, waaronder het belang van omwonenden bij een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. In dat kader moet worden gekeken naar de gevolgen van het bouwplan voor de bezonning van de woningen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de afname van zonlicht niet zodanig is dat sprake is van een onaanvaardbare achteruitgang van (zon)lichttoetreding als gevolg van het aanbrengen van de kap. Het college heeft ter zitting toegelicht dat het gelet op de breedte van de straat, de ligging van de woningen van [appellant] en anderen ten opzichte van de zon en de ervaringen met de kap op het pand aan de [locatie 2] geen aanleiding heeft gezien om een bezonningsstudie te verlangen. Gelet op de omvang van de kap en de breedte van de Zacharias Jansestraat ziet de Afdeling geen aanleiding om aan de juistheid van het standpunt van het college te twijfelen, ook niet wanneer de effecten van de bestaande kap op [locatie 2] daarbij in aanmerking worden genomen. Eventuele toekomstige vergunningaanvragen voor kapverdiepingen op andere panden in het bouwblok maken geen onderdeel uit van de toets of in dit geval sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
        De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college in redelijkheid tot het besluit heeft kunnen komen de gevraagde omgevingsvergunning te verlenen.
        Het betoog faalt.
    Gelijkheidsbeginsel
    4.    [appellant] en anderen betogen dat het college handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Daartoe voeren zij aan dat het college een omgevingsvergunning heeft geweigerd voor het veranderen en vergroten van het gebouw [locatie 5]. Dat bouwplan betrof ook het plaatsen van een extra bouwlaag en het college heeft zich in dat besluit op het standpunt gesteld dat het bouwplan leidt tot een ongewenste aantasting van het woon- en leefklimaat.
    4.1.    Dit betoog is voor het eerst in hoger beroep aangevoerd. De stelling van [appellant] en anderen dat zij dit betoog niet bij de rechtbank konden aanvoeren, omdat het weigeringsbesluit pas in 2019 is genomen volgt de Afdeling niet. De omgevingsvergunning voor de [locatie 5] is geweigerd bij besluit van 22 juli 2019, terwijl de zitting van de rechtbank plaatsvond op 11 september 2019. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit betoog niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellant] en anderen dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen hadden behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    Redelijke eisen van welstand
    5.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de welstandstoets ten onrechte heeft verwezen naar het pand [locatie 2]. De vergunning voor [locatie 2] is een uitzondering en kan niet dienen als generiek uitgangspunt voor het verlenen van vergunningen. Bij de welstandstoets van de kapverdieping voor [locatie 2] is geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat alle panden in het bouwblok kapverdiepingen kunnen realiseren. Ook vragen zij zich af of de vergunning voor [locatie 2] niet op oneigenlijke gronden is verleend.
    5.1.    Het college heeft toegelicht dat het bouwplan is getoetst aan de welstandsnota "De Schoonheid van Amsterdam 2016" (hierna: de welstandsnota). In de welstandsnota is vermeld dat wie zijn plan gelijk uitvoert aan een trendsetter er in de regel van uit kan gaan aan redelijke eisen van welstand te voldoen. Verder is in de welstandsnota vermeld dat een plan dat een trendsetter volgt op eenvoudige wijze kan worden getoetst en vergund. Omdat het bouwplan gelijk is aan het bouwplan dat als trendsetter is aangemerkt, wat tussen partijen ook niet in geschil is, ziet de Afdeling in hetgeen [appellant] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat het oordeel van de rechtbank op dit punt onjuist is. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college in redelijkheid naar het pand [locatie 2] als trendsetter heeft kunnen verwijzen ter onderbouwing van de welstandstoets. Hierbij merkt de Afdeling op dat de rechtmatigheid van de omgevingsvergunning voor het pand [locatie 2] in deze procedure op zichzelf niet aan de orde kan komen. Evenmin kunnen eventuele toekomstige vergunningen voor de overige panden in het bouwblok in deze procedure aan de orde komen.
        Het betoog faalt.
    Dwangsom
    6.    [appellant] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte de dwangsom van € 1.260,00 heeft verdeeld over alle bezwaarmakers, omdat alleen [appellant D] en [appellant C] samen en [appellant] het college in gebreke hebben gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar. Zij maken elk afzonderlijk aanspraak op de volledig verbeurde dwangsom van € 1.260,00. Verder voeren zij aan dat het college een afzonderlijk besluit had moeten nemen over de dwangsom en hierover niet gelijktijdig met het inhoudelijke besluit op bezwaar had moeten beslissen.
    6.1.    Bij het besluit van 17 april 2018 heeft het college aan bezwaarmakers afzonderlijk een dwangsom toegekend van € 210,00, wat neerkomt op € 1.260,00 gezamenlijk.
    6.2.    Artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
    […]
    3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
    […]
    7. Indien er meer dan één aanvrager is, is de dwangsom aan ieder van de aanvragers voor een gelijk deel verschuldigd."
    6.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat op grond van het zevende lid van artikel 4:17 van de Awb in dit geval slechts één dwangsom is verbeurd door niet tijdig te beslissen. In de uitspraak van 4 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2211, heeft de Afdeling overwogen dat artikel 4:17, zevende lid, van de Awb geen betrekking heeft op de ingebrekestelling, bedoeld in het derde lid, maar op de aanvrager van een beschikking die niet tijdig is gegeven, bedoeld in het eerste lid van artikel 4:17 van de Awb. Daarbij is mede van belang dat een ingebrekestelling geen aanvraag is. Dit betekent dat niet het aantal ondertekenaars van de ingebrekestellingen bepalend is, maar het aantal bezwaarmakers (aanvragers). Er zijn in dit geval zes nagenoeg identieke bezwaarschriften ingediend. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college één dwangsom heeft verbeurd en dat het college de dwangsom terecht heeft verdeeld over de indieners van de bezwaarschriften. Tot slot verzet geen rechtsregel zich ertegen dat het college bij een besluit op bezwaar gelijktijdig beslist over de verschuldigdheid van een dwangsom.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
    195-855.