ECLI:NL:RVS:2020:2833, Raad van State, 09-12-2020, 201907720/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk het verzoek van [appellant sub 1] om inzage in zijn persoonsgegevens buiten behandeling gesteld. [appellant sub 1] heeft op 30 juli 2017 verzocht om inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens als bedoeld in artikel 35 van de Wbp. Volgens [appellant sub 1] zijn zijn persoonsgegevens onder meer verwerkt voor een eerder ingediend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur. Hij heeft ook verzocht om, voor zover het college zijn persoonsgegevens heeft verwerkt door berichten te plaatsen op het forum van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), de inhoud van deze berichten op te nemen in het overzicht. Bij dit verzoek heeft hij een kopie van een verlopen paspoort gevoegd.

201907720/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2.    het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 september 2019 in zaak nr. 18/817 in het geding tussen:
    [appellant sub 1]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 september 2017 heeft college het verzoek van [appellant sub 1] om inzage in zijn persoonsgegevens buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 18 januari 2018 heeft het college het door [appellant sub 1] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 13 februari 2018 heeft het college beslist dat geen dwangsom wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar is verbeurd.
    Bij uitspraak van 12 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] tegen het besluit van 18 januari 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard en het tegen het besluit van 13 februari 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de door het college verbeurde dwangsom vastgesteld op € 520,-. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2020, waar [appellant sub 1], bijgestaan door [gemachtigde], rechtsbijstandverlener, en het college, vertegenwoordigd door mr. C.N. van der Sluis, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Toepasselijk recht
    1.    Op 25 mei 2018 is de Algemene verordening gegevensbescherming van toepassing geworden. Het besluit op bezwaar is van voor die datum. Daarom is op dit geding nog wel de Wbp van toepassing. Voor de tekst van de relevante bepalingen van de Wbp en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Besluitvorming
    2.    [appellant sub 1] heeft op 30 juli 2017 verzocht om inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens als bedoeld in artikel 35 van de Wbp. Volgens [appellant sub 1] zijn zijn persoonsgegevens onder meer verwerkt voor een eerder ingediend verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Hij heeft ook verzocht om, voor zover het college zijn persoonsgegevens heeft verwerkt door berichten te plaatsen op het forum van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), de inhoud van deze berichten op te nemen in het overzicht. Bij dit verzoek heeft hij een kopie van een verlopen paspoort gevoegd.
    2.1.    Op 7 augustus 2017 heeft het college medegedeeld dat het de identiteit van de verzoeker niet deugdelijk kan vaststellen met een verlopen paspoort. Het heeft [appellant sub 1] verzocht om een gewaarmerkte of geautoriseerde kopie van een geldig identiteitsbewijs op te sturen of om persoonlijk langs te komen op het gemeentehuis. [appellant sub 1] heeft daarop een kopie van een geldig paspoort opgestuurd, zonder verdere toelichting.
    2.2.    Het college heeft bij besluit van 19 september 2017 het verzoek buiten behandeling gesteld. Op grond van artikel 37, tweede lid, van de Wbp is het vereist om bij een aanvraag de identiteit van de verzoeker deugdelijk vast te stellen. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat dit niet mogelijk was met de gegevens waarover het beschikte. Hoewel een kopie van een geldig paspoort was overgelegd, was uit de administratie gebleken dat een persoon met dezelfde naam als [appellant sub 1] eerder brieven heeft gestuurd naar het college, maar dat de handtekening op die brieven niet overeenkwam met de handtekening op het inzageverzoek. Gelet daarop was het volgens het college noodzakelijk om de identiteit vast te stellen met een van de twee geboden opties. Het college heeft in bezwaar het besluit gehandhaafd.
    Aangevallen uitspraak
    3.    In beroep heeft het college zich op het standpunt gesteld dat [appellant sub 1] misbruik van recht maakt, omdat [appellant sub 1] het inzageverzoek heeft gedaan met als doel het innen van dwangsommen en het verkrijgen van proceskostenvergoedingen. De rechtbank heeft geoordeeld dat er onvoldoende grond is voor de conclusie dat [appellant sub 1] het Wbp-verzoek heeft ingediend voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college in redelijkheid kon vragen om een gewaarmerkte of geautoriseerde kopie van een identiteitsbewijs op te sturen of om langs te komen op het gemeentehuis. Nu [appellant sub 1] dat heeft nagelaten, mocht het college zijn verzoek buiten behandeling stellen, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep van het college
    4.    Het incidenteel hoger beroep van het college is het meest verstrekkend. Daarom zal dit als eerste worden beoordeeld. Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [appellant sub 1] geen misbruik van recht maakt. Er spelen meerdere aspecten die in samenhang bezien moeten leiden tot het oordeel dat sprake is van misbruik van recht. Zo is er sprake van een vaste handelwijze van [appellant sub 1] en [gemachtigde]. [appellant sub 1] heeft in het verleden in nagenoeg alle gemeenten Wob-verzoeken ingediend. Daarover zijn veel procedures gevoerd, wat uiteindelijk heeft geleid tot uitspraken van de Afdeling waarin is geoordeeld dat [appellant sub 1] met die verzoeken misbruik van recht heeft gemaakt. Nu heeft [appellant sub 1] bij vrijwel alle gemeenten een Wbp-verzoek ingediend. Daarnaast blijkt uit verschillende aspecten dat [appellant sub 1] en [gemachtigde]] een financieel motief hebben. Zo heeft [gemachtigde] in een vergelijkbare zaak het college benaderd om procedures af te kopen, is in hoger beroep een verzoek gedaan om schadevergoeding vanwege schending van de redelijke termijn en is het hogerberoepschrift een nagenoeg letterlijke herhaling van het beroepschrift, wat duidt op een minimale inspanning. Ook het niet verschijnen op een hoorzitting duidt daarop. De financiële belangen van [appellant sub 1] en [gemachtigde] blijken daarnaast uit de no-cure-no-pay praktijk van [persoon]. Ten slotte bestaat er voor [appellant sub 1] een andere weg om de persoonsgegevens die zijn verwerkt op het forum van de VNG te verkrijgen. Hij was namelijk een procedure tegen de VNG gestart om deze gegevens in te zien en had die procedure kunnen voortzetten. Verder bestond de mogelijkheid van het indienen van een nieuw Wbp-verzoek, aldus het college.
    4.1.    In de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:184, heeft de Afdeling geoordeeld dat de Wob en de Wbp een verschillende materie betreffen. Dat maakt dat het oordeel dat er misbruik van recht is gemaakt ter zake van de Wob niet zonder meer betekent dat ook van misbruik ter zake van de Wbp sprake is. De Wbp strekt er onder meer toe om burgers inzage te geven in de wijze waarop onder andere bestuursorganen hun persoonsgegevens verwerken. In de uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2797, die over een vergelijkbare zaak van [appellant sub 1] gaat, heeft de Afdeling geoordeeld dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat [appellant sub 1] met het indienen van het inzageverzoek en het aanwenden van rechtsmiddelen misbruik van recht had gemaakt. De omstandigheid dat de gemachtigde van [appellant sub 1] eerder in het kader van Wob-procedures niet-ontvankelijk is verklaard, dat [appellant sub 1] bij verschillende gemeenten inzageverzoeken heeft ingediend, dat daar veel procedures over lopen, dat [appellant sub 1] de beslistermijn goed in de gaten houdt en bij overschrijding van die termijn na ingebrekestellingen om vaststelling van dwangsommen verzoekt en om een schadevergoeding verzoekt, werd onvoldoende geacht om te concluderen dat [appellant sub 1] niet beoogde kennis te nemen van de over hem verwerkte persoonsgegevens, maar slechts probeerde geldsommen ten laste van de overheid te incasseren.
    4.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding om, in afwijking van de uitspraak van 21 augustus 2019, te oordelen dat [appellant sub 1] misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om inzageverzoeken in te dienen. Het achterhalen welke gemeenten persoonsgegevens van de verzoeker hebben geplaatst op het forum van de VNG sluit aan bij het doel van de Wbp. Zoals [appellant sub 1] ter zitting heeft toegelicht, heeft de VNG alles van hem van het forum verwijderd. Een inzageverzoek bij de VNG heeft daarom geen zin. Hij hoopt dat het college schermafbeeldingen heeft gemaakt van het forum of op een andere manier nog kan achterhalen wat op het forum was geplaatst. Indien het college onrechtmatig zijn persoonsgegevens heeft verwerkt, zal hij om een schadevergoeding verzoeken. Op grond van de AVG bestaat daartoe de mogelijkheid. Dat dit het achterliggende doel is van dit verzoek, en ook van de andere inzageverzoeken die hij heeft ingediend, maakt niet dat het doel van het verzoek niet meer in overeenstemming is met het doel van de Wbp. Ook in hetgeen voor het overige is aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond om tot een andere conclusie te komen. Het aangevoerde komt namelijk vrijwel overeen met wat in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 21 augustus 2019 was aangevoerd.
    4.3.    Het betoog faalt.
    Hoger beroep van [appellant sub 1]
    5.    [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college hem mocht vragen om een gewaarmerkte of geautoriseerde kopie van een identiteitsbewijs op te sturen of om langs te komen op het gemeentehuis. Met de kopie van zijn identiteitsbewijs kon het college zijn identiteit deugdelijk vaststellen. De handtekening op het verzoek komt overeen met de handtekening in het paspoort. Daarbij is het inzageverzoek ingediend vanaf het adres waarop hij staat ingeschreven in de basisregistratie personen, wat een belangrijke factor is bij de vaststelling van de identiteit, aldus [appellant sub 1].
    5.1.    Uit het ontbreken van concrete aanknopingspunten in de Wbp volgt dat het college in beginsel ten aanzien van de wijze waarop zij de identiteit van de verzoeker wil vaststellen beleidsruimte heeft. Die ruimte wordt mede bepaald door enerzijds het uitgangspunt dat de identiteitsvaststelling deugdelijk moet zijn. Anderzijds door het gegeven dat de identiteitsvaststelling niet zo belemmerend mag werken dat daarmee aan het recht van de betrokkene zich vrijelijk tot het college te wenden met een inzageverzoek afbreuk wordt gedaan.
    5.2.    Het uitgangspunt dat een kopie van een identiteitsbewijs wordt gevraagd bij een inzageverzoek, wordt niet onredelijk geacht. Dit waarborgt een deugdelijke identiteitsvaststelling zonder dat afbreuk wordt gedaan aan het recht van betrokkenen om zich vrijelijk tot het college te wenden. Het college heeft in dit geval opgemerkt dat de handtekening op het verzoek en op het paspoort niet overeen kwamen met de handtekening op eerder ingediende Wob-verzoeken van een persoon met dezelfde naam die woont op hetzelfde adres. Het kon zich daarom in redelijkheid op het standpunt stellen dat daardoor twijfel is ontstaan over de identiteit van de verzoeker en alleen een kopie van het paspoort in dit geval niet voldoende was. Dat het inzageverzoek volgens [appellant sub 1] was ingediend vanaf het adres waarmee hij staat ingeschreven in de basisregistratie personen en het overzicht naar dat adres gestuurd kon worden, heeft het college onvoldoende kunnen achten om de identiteit deugdelijk te kunnen vaststellen. Het college kon aanvullende informatie verlangen ter vaststelling van de identiteit van [appellant sub 1]. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de twee opties die het college [appellant sub 1] heeft gegeven, het overleggen van een gewaarmerkte of geautoriseerde kopie van een geldig identiteitsbewijs of het persoonlijk langskomen op het gemeentehuis, in dit geval niet onevenredig bezwarend zijn. Weliswaar is de afstand naar het gemeentehuis voor [appellant sub 1] groot, maar het alternatief van een gewaarmerkte of geautoriseerde kopie brengt niet zodanig hoge kosten mee dat aan het recht om vrijelijk een inzageverzoek te doen afbreuk wordt gedaan.
    5.3.    Het betoog faalt.
    5.4.    [appellant sub 1] heeft verder verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Dit verzoek heeft hij ter zitting ingetrokken en wordt daarom niet beoordeeld.
    Slotsom
    6.    De hoger beroepen van [appellant sub 1] en van het college zijn ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    7.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Dat [appellant sub 1] vaker wordt tegengeworpen dat hij misbruik heeft gemaakt van het recht om inzageverzoeken in te dienen, geeft, anders dan hij heeft aangevoerd, geen aanleiding om een zwaardere wegingsfactor toe te passen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heemskerk tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.184,53 (zegge: elfhonderdvierentachtig euro en drieënvijftig cent).
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020
    176-851.
     
    Bijlage
     
    Wet bescherming persoonsgegevens
    Artikel 35
    1. De betrokkene heeft het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt.
    […].
    Artikel 37
    1. […].
    2. De verantwoordelijke draagt zorg voor een deugdelijke vaststelling van de identiteit van de verzoeker.
    […].
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 4:5
    1. Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien:
    a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag, of
    b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15, of
    c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking,
    mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.
    […].