ECLI:NL:RVS:2003:AN9228, Raad van State, 03-12-2003, 200206484/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 november 2002, kenmerk GI01.2005DW/GI485, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een windturbine, gelegen op het perceel [locatie sub 1] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Giessenburg, sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 15 november 2002 ter inzage gelegd.

200206484/1.
      Datum uitspraak: 3 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], beiden wonend te [woonplaats], en
      2.    [appellanten sub 2], beiden wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Giessenlanden,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 november 2002, kenmerk GI01.2005DW/GI485, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een windturbine, gelegen op het perceel [locatie sub 1] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Giessenburg, sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 15 november 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 19 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag per telefaxbericht, en appellanten sub 2 bij brief van 29 november 2002, bij de Raad van State ingekomen op 5 december 2002, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 3 april 2003.
    
    Bij brief van 5 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 26 mei 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1, verweerder en vergunninghouder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2003, waar appellanten sub 1, van wie [naam een der appellanten] in persoon, bijgestaan door [gemachtigde], deskundige, appellanten sub 2, van wie [naam een der appellanten] in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door H.G.J. Scholts en D.W. Kraaij, medewerkers van de Milieudienst Zuid-Holland Zuid, en J. de Kreij, wethouder van de gemeente Giessenlanden, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk is wat de geluidoverlast vanwege de windturbine op de woningen aan de Bovenkerkseweg betreft.
    
        Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Anders dan verweerder heeft gesteld vindt de desbetreffende grond wel zijn grondslag in de bedenkingen waarin immers is aangevoerd dat bij de woning gelegen aan de [locatie sub 2] te [plaats] het heersende referentieniveau van het omgevingsgeluid (hierna: het referentieniveau) is gemeten en aldaar mogelijk nog meer hinder van de windturbine zal worden ondervonden dan bij de woning van appellanten sub 1. Het beroep van appellanten sub 1 is daarom ontvankelijk.
    
    2.2.    Eerst bij nadere memorie hebben appellanten sub 1 betoogd dat de windturbine en het agrarisch bedrijf van vergunninghouder als één inrichting moeten worden beschouwd en dat verweerder ten onrechte bij de verlening van de vergunning de inrichting niet in zijn geheel heeft beoordeeld. Het aanvoeren van deze grond in dit stadium van de procedure is in strijd met de goede procesorde. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat niet is gebleken dat appellanten sub 1 deze grond niet eerder in de procedure naar voren hadden kunnen brengen. Voornoemde grond kan derhalve niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.3.    Appellanten sub 1 voeren aan dat in het bestreden besluit onder Adviezen en bedenkingen, onder punt 3, een bedenking foutief is weergegeven. Voorts voeren zij aan dat de bedenking met betrekking tot de modelaannames bij de verwerking van de meetgegevens door verweerder foutief is geïnterpreteerd.
    
         Ingevolge artikel 3:27 van de Algemene wet bestuursrecht vermeldt het bestuursorgaan bij de bekendmaking van het besluit zijn overwegingen omtrent de ingebrachte bedenkingen.
    
         Niettegenstaande de volgens appellanten sub 1 gebrekkige weergave en onjuiste interpretatie van de door hen bedoelde bedenkingen, overweegt de Afdeling dat verweerder op pagina 8, ad 1 en ad 3, en op pagina 10, ad 11, in samenhang met pagina 12, ad 19, onder b, van het bestreden besluit zijn overwegingen omtrent de door appellanten sub 1 bedoelde bedenkingen kenbaar heeft gemaakt. Het bestreden besluit is derhalve in zoverre niet in strijd met artikel 3:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
         De beroepsgrond faalt.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.5.    Appellanten sub 1 vrezen met name in de nachtperiode voor geluidhinder vanwege de windturbine.
    
        Zij voeren allereerst aan dat verweerder de omgeving van de inrichting ten onrechte heeft gekarakteriseerd als een “landelijk gebied met veel agrarische activiteiten”.
    
         Appellanten sub 1 voeren verder aan dat verweerder bij het stellen van de geluidgrenswaarden heeft aangesloten bij een onjuist bepaald referentieniveau.
    
         Appellanten sub 1 stellen voorts dat verweerder ten onrechte de WNC-40 curve als beoordelingskader heeft toegepast, aangezien het Besluit voorzieningen en installaties milieubeheer (hierna: Bvi) pas in werking is getreden nadat de aanvraag was ingediend en niet van toepassing is op de onderhavige inrichting, gezien de geringe afstand tot woningen. Hierdoor is volgens appellanten sub 1 ten onrechte 40 dB(A) in plaats van 30 dB(A) toelaatbaar geacht in de nachtperiode. Voorts voeren zij aan dat deze curve niet kan worden gehanteerd voor de nachtperiode.
    
         Verder voeren appellanten sub 1 aan dat verweerder ten onrechte is uitgegaan van een grotere dan de werkelijke afstand tussen de windturbine en woningen aan de Bovenkerkseweg.
    
         Tot slot betogen appellanten sub 1 dat ter voorkoming van geluidoverlast vanwege de windturbine in een voorschrift dient te worden bepaald dat de windturbine slechts in werking mag zijn bij windsnelheden van maximaal 2,7 meter per seconde.
    
    2.5.1.    Verweerder betoogt dat de windturbine geen geluidhinder voor de omgeving zal opleveren onder de weersomstandigheden waaronder deze in werking zal zijn. In de considerans van het bestreden besluit, onder Maatregelen, betoogt verweerder hiertoe dat de in voorschrift F.1 gestelde waarde voor de dag- en avondperiode overeenkomt met de laagste gemeten waarde van het omgevingsgeluid in de dag- en avondperiode. De in voorschrift F.1 gestelde waarde voor de nachtperiode stemt volgens verweerder overeen met de in het rapport “Prognose geluidemissie vanwege een Vestas V52 windturbine” genoemde waarde van 40 dB(A) bij windsnelheden van 4 tot 6 m/s op 10 meter hoogte. In het onderdeel Adviezen en bedenkingen van de considerans van het bestreden besluit overweegt verweerder onder meer dat de waarde voor de dag- en avondperiode lager ligt dan de grenswaarde van 45 dB(A) voor de dag- en avondperiode voor “landelijk gebied met veel agrarische activiteiten”, zoals opgenomen in tabel 2 op bladzijde 15 van de Handreiking - welke omschrijving volgens verweerder gelet op de aanwezigheid van agrarische bedrijven van toepassing is - en tevens lager ligt dan de 50 dB(A) etmaalwaarde in het Bvi. Voor de nachtperiode is volgens verweerder een waarde conform de WNC-40 curve van het Bvi gekozen.
    
        Verweerder stelt dat het referentieniveau van het omgevingsgeluid dient te worden bepaald volgens de Richtlijnen voor karakterisering en meting van omgevingsgeluid, IL-HR-15-01. Hij bestrijdt dat het referentieniveau op onjuiste wijze is bepaald.
    
         Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat wel mocht worden aangesloten bij de WNC-40 curve, aangezien deze curve nieuwe inzichten behelst die nauw verwant zijn aan het betrokken onderwerp, ook al is hoofdstuk 5 van het Bvi niet op de onderhavige windturbine van toepassing.
    
        Het stellen van geluidgrenswaarden op de woningen aan de Bovenkerkseweg acht verweerder niet nodig, aangezien deze woningen op grotere afstand van de inrichting zijn gelegen dan die aan de Heideweg en de referentieniveaus ter plaatse van de woningen aan de Bovenkerkseweg en de Heideweg niet wezenlijk van elkaar verschillen.
    
         Tot slot stelt verweerder dat de windturbine bij een windsnelheid van 2,7 meter per seconde niet in werking kan zijn. Indien een voorschrift als door appellanten sub 1 bedoeld aan de vergunning zou worden verbonden, zou de vergunning volgens verweerder impliciet worden geweigerd.
    
    
      2.5.2.    In voorschrift F.1 is bepaald dat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, veroorzaakt door de windturbine, ter hoogte van de nabijgelegen woningen van derden aan de Heideweg niet meer mag bedragen dan 40 dB(A) in de nachtperiode en 43 dB(A) in de avond- en dagperiode. De metingen dienen ingevolge dit voorschrift te worden uitgevoerd met inachtneming van de Windnormcurve WNC-40, en de uitgangspunten van de beoordeling dienen overeenkomstig het bij de aanvraag gevoegde geluidrapport (Windturbinelocatie [locatie sub 1] te [plaats], kenmerk R052 594aaAO.tk, van 29 juni 2001) te zijn. Verder dienen de metingen, berekeningen en beoordeling van de geluidniveaus plaats te vinden overeenkomstig de “Handleiding meten en rekenen industrielawaai (uitgave 1999)”. 
      2.5.3.    De Afdeling ziet zich in de eerste plaats voor de vraag gesteld welk beoordelingskader verweerder heeft gehanteerd ten aanzien van geluidhinder.
    
    
        In de considerans van het bestreden besluit, onder Maatregelen, heeft verweerder voor de beoordeling van de geluidbelasting in de dag- en avondperiode aansluiting gezocht bij het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Verder overweegt verweerder hier dat bij het opstellen van voorschrift F.1 de waarde in het rapport “Prognose geluidemissie vanwege een Vestas V52 windturbine” als uitgangspunt in de nachtperiode is genomen.
    
        In het onderdeel Adviezen en bedenkingen van de considerans van het bestreden besluit heeft verweerder ad 12 overwogen dat gezien de specifieke situatie op de Heideweg de verrichte metingen slechts aanvullend zijn bedoeld. Ad 17 is overwogen dat voor de normstelling wordt uitgegaan van de WNC-40 curve. Ad 19c heeft verweerder voor de beoordeling de grenswaarde voor “landelijk gebied met veel agrarische activiteiten”, zoals opgenomen in tabel 2 op bladzijde 15 van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening, alsmede de WNC-40 curve van het Bvi tot uitgangspunt genomen. Ad 19d heeft verweerder gesteld dat de geluidgrenswaarden zowel zijn gekozen op grond van de WNC-40 curve als op grond van de metingen in het veld.
    
        In het verweerschrift stelt verweerder dat conform de Handreiking vergunning kan worden verleend op basis van de gebiedstyperingen, waarbij op grond van een bestuurlijk afwegingsproces een hogere geluidbelasting kan worden toegelaten. Om een bestuurlijk afwegingsproces te ondersteunen zijn volgens verweerder geluidmetingen uitgevoerd ter bepaling van het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
    
        In het bij brief van 5 september 2003 ingediende nadere stuk betoogt verweerder dat de metingen uitsluitend hebben gediend om de juistheid te controleren van het uitgangspunt van de WNC-40 - dat het referentieniveau toeneemt bij een hogere windsnelheid - en er niet op waren gericht het referentieniveau te bepalen.
    
        Ter zitting heeft verweerder betoogd dat bij het stellen van de geluidgrenswaarden aansluiting is gezocht bij de WNC-40 curve, de richtwaarden van de Handreiking en de verrichte metingen.
    
        Blijkens het voorgaande bestaan tussen de onderscheidene overwegingen en betogen van verweerder verschillende inconsistenties. Daarom overweegt de Afdeling dat onvoldoende duidelijk blijkt welk beoordelingskader verweerder bij het stellen van de geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau uiteindelijk heeft gehanteerd. Het bestreden besluit is derhalve in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.5.4.    Voorzover verweerder ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid de Handreiking heeft gehanteerd, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Verweerder heeft de omgeving van de inrichting gekarakteriseerd aan de hand van de gebiedstyperingen in tabel 2 van hoofdstuk 2 op bladzijde 15 van de Handreiking en is uitgegaan van de in deze tabel opgenomen (indicatieve) grenswaarden. Volgens paragraaf 1.5 van de Handreiking kan, zolang een gemeente nog geen beleid ten aanzien van industrielawaai heeft vastgesteld, nog niet van de hoofdstukken 2 en 3 inzake de gemeentelijke nota industrielawaai en de grenswaarden gebruik worden gemaakt. Voor wat betreft de grenswaarden voor de geluidnormering bij de vergunningverlening moet dan volgens paragraaf 1.5 van de Handreiking nog gebruik worden gemaakt van de normstellingssystematiek zoals die in de circulaire Industrielawaai was opgenomen. Nu de gemeente nog geen beleid ten aanzien van industrielawaai heeft vastgesteld, is verweerder, door tabel 2 te hanteren, dan ook afgeweken van de systematiek van de door hem gehanteerde Handreiking, hetgeen hij echter niet heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit is ook op dit punt in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
        Voorzover verweerder bij het stellen van de geluidgrenswaarden heeft aangesloten bij het referentieniveau van het omgevingsgeluid en voorzover hij op grond van dat referentieniveau overschrijding van de door hem gehanteerde (indicatieve) grenswaarden van tabel 2 van hoofdstuk 2 op bladzijde 15 van de Handreiking toelaatbaar heeft geacht, wat hiervan zij, overweegt de Afdeling dat uit het deskundigenbericht blijkt dat het referentieniveau op onjuiste wijze is bepaald. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
        Voorzover verweerder aansluiting heeft gezocht bij de geluidgrenswaarden die zijn opgenomen in bijlage 2 behorende bij het Bvi, overweegt de Afdeling dat, vanwege het feit dat het Bvi niet op de onderhavige inrichting van toepassing is, bij het bepalen van de voor de inrichting te stellen geluidgrenswaarden geen doorslaggevende betekenis kan worden toegekend aan voornoemde in bijlage 2 behorende bij het Bvi opgenomen geluidgrenswaarden, maar een zelfstandige beoordeling van de door de inrichting veroorzaakte geluidbelasting is vereist. Noch het bestreden besluit, noch hetgeen verweerder voor het overige heeft gesteld biedt een motivering waarom aansluiting bij de geluidgrenswaarden uit het Bvi in dit geval zou overeenkomen met een toereikend beschermingsniveau. Gelet op het bovenstaande is het bestreden besluit eveneens in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.6.    Appellanten sub 2 stellen dat de aanwezigheid van de windturbine zich niet verdraagt met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kan reeds om die reden niet slagen.
    
    2.7.    Appellanten sub 2 voeren aan dat het oprichten van een windturbine het open landelijk gebied aantast en de horizon vervuilt.
    
        Verweerder stelt zich op het standpunt dat deze bezwaren geen aspecten betreffen die in de besluitvorming omtrent het verlenen van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer kunnen worden betrokken, aangezien dit geen milieuaspecten zijn die de Wet milieubeheer beoogt te regelen.
    
        De vragen of zich horizonvervuiling voordoet en of het landelijk gebied wordt aangetast door de windturbine komen primair aan de orde in het kader van planologische regelingen. Daarnaast blijft in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer ruimte voor een aanvullende milieuhygiënische toets. Nu verweerder heeft miskend dat in het kader van de Wet milieubeheer met betrekking tot deze aspecten een aanvullende toets dient te worden verricht, is het bestreden besluit ook in zoverre in strijd met artikel 3:2 en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.8.    Nu de beroepsgronden van appellanten die doel treffen betrekking hebben op aspecten die in het onderhavige geval bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of de vergunning, zoals aangevraagd, kan worden verleend, zijn de beroepen geheel gegrond en dient het bestreden besluit te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven in verband daarmee geen bespreking.
    
    2.9.    Verweerder dient ten aanzien van appellanten sub 1 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is ten aanzien van appellanten sub 2 niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Giessenlanden van 11 november 2002, kenmerk I01.2005 DW/GI 485;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Giessenlanden in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 857,12, waarvan een gedeelte groot € 322,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Giessenlanden te worden betaald aan appellanten sub 1;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Giessenlanden aan appellanten sub 1 en 2 elk het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. M. Oosting en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Kuipers
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 december 2003
    
    271-372.