ECLI:NL:RVS:2005:AT4228, Raad van State, 20-04-2005, 200400601/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-04-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 december 2003, kenmerk DGM/SAS nr. BGGO 03/04, heeft verweerder aan de Coöperatieve Verkoop- en Productie Vereniging van aardappelmeel en derivaten "AVEBE" b.a. (hierna: vergunninghoudster) te Veendam vergunning verleend krachtens artikel 23 van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit GGO) voor proeven in het veld met genetisch gemodificeerde aardappelplanten, waarin het kgz-gen is gebracht, op percelen zoals genoemd in de aanvraag in de gemeenten Aa en Hunze, Borger-Odoorn, Eemsmond, Emmen, Pekela en Veendam. Het besluit is op 12 december 2003 ter inzage gelegd.

200400601/1.
      Datum uitspraak: 20 april 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 december 2003, kenmerk DGM/SAS nr. BGGO 03/04, heeft verweerder aan de Coöperatieve Verkoop- en Productie Vereniging van aardappelmeel en derivaten "AVEBE" b.a. (hierna: vergunninghoudster) te Veendam vergunning verleend krachtens artikel 23 van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: het Besluit GGO) voor proeven in het veld met genetisch gemodificeerde aardappelplanten, waarin het kgz-gen is gebracht, op percelen zoals genoemd in de aanvraag in de gemeenten Aa en Hunze, Borger-Odoorn, Eemsmond, Emmen, Pekela en Veendam. Het besluit is op 12 december 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 28 december 2004.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante en verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2005, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B. Arentz, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. C.R. Langius, ambtenaar van het ministerie, en dr. ir. M.M.C. Gielkens, gemachtigde, zijn verschenen.
      Voorts is daar als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door mr. N.H. van den Biggelaar, advocaat te Den Haag, en mr. J.J. de Boer en dr. P.M. Bruinenberg, gemachtigden.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij het bestreden besluit is vergunning verleend voor uitbreiding van de werkzaamheden met genetisch gemodificeerde aardappelplanten afgeleid van het uitgangsras Karnico, zoals vergund bij besluit van 10 december 2002, nr. BGGO 01/11, naar alle zetmeelaardappelrassen als uitgangsorganisme. Het besluit van 10 december 2002 heeft de Afdeling bij haar uitspraak van 28 juli 2004, in zaak no. 200300531/1, vernietigd.
    
        Op 1 september 2004 heeft vergunninghoudster opnieuw een aanvraag om vergunning ingediend, die betrekking heeft op beproeving en vermeerdering van genetisch gemodificeerde aardappelplanten met een verlaagd amylosegehalte op percelen in bovengenoemde gemeenten. Voor deze voorgenomen werkzaamheden heeft verweerder bij besluit van 25 januari 2005 vergunning verleend.
    
    2.2.    Appellante heeft betoogd dat het besluit van 25 januari 2005, dat naar haar mening inhoudelijk nagenoeg identiek is aan het bestreden besluit, moet worden opgevat als een besluit als bedoeld in artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht. Volgens appellante moet haar beroep, gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, worden geacht mede te zijn gericht tegen dat besluit.
    
    2.2.1.    Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
        Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    2.2.2.    De Afdeling is van oordeel dat het besluit van 25 januari 2005 niet kan worden aangemerkt als een besluit tot intrekking of wijziging van het in het geding zijnde besluit van 9 december 2003. Het besluit van 25 januari 2005 betreft een afzonderlijke beslissing op een andere, meeromvattende aanvraag om vergunning dan die welke ten grondslag ligt aan het besluit van 9 december 2003. Daarbij komt dat op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting voldoende aannemelijk is geworden dat het besluit van 25 januari 2005, onder meer wat de genetische modificatie betreft waarbij gebruik wordt gemaakt van twee vectoren, een ruimere reikwijdte heeft ten opzichte van het in het geding zijnde besluit, zodat het ook niet kan worden beschouwd als een materieel gelijkluidend besluit.
    
    Anders dan appellante meent, kan haar beroep niet op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 25 januari 2005.
    
    2.3.    Appellante heeft voorts betoogd dat de milieurisicobeoordeling die verweerder heeft uitgevoerd niet in overeenstemming is met Bijlage II van de Richtlijn 2001/18/EG. Uit het bestreden besluit blijkt naar haar mening niet dat verweerder zowel directe als indirecte, vertraagde en cumulatieve langetermijneffecten die het gevolg zijn van de doelbewuste introductie van GGO's, in ogenschouw heeft genomen. Nu verweerder niet inzichtelijk heeft kunnen maken hoe de milieurisicobeoordeling precies heeft plaatsgevonden, stelt appellante - onder verwijzing naar bovengenoemde uitspraak van de Afdeling van 28 juli 2004 inzake de eveneens aan vergunninghoudster verleende vergunning nr. BGGO 01/11 - dat het besluit reeds daarom moet worden vernietigd.
    
    2.3.1.    De onderhavige aanvraag om vergunning heeft betrekking op het genetisch modificeren van aardappelplanten en het doelbewust introduceren van deze aardappelplanten in het milieu. Voor dergelijke situaties is de Richtlijn 2001/18/EG inzake de doelbewuste introductie van genetisch gemodificeerde organismen in het milieu en tot intrekking van Richtlijn 90/220/EEG vastgesteld.
    
        Vaststaat dat verweerder vergunning heeft verleend krachtens artikel 23, eerste lid, van het Besluit GGO en dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit (nog) geen aanpassing van de Wet milieugevaarlijke stoffen (hierna: Wms), die de grondslag vormt voor het Besluit GGO, had plaatsgevonden ter implementatie van de Richtlijn 2001/18/EG.
    
        De Afdeling heeft in haar eerdergenoemde uitspraak van 28 juli 2004 geoordeeld dat het toetsingskader van artikel 26, tweede lid, van de Wms, dat ook hier van toepassing is, richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd. Richtlijnconforme interpretatie van artikel 26 van de Wms en artikel 23 van het Besluit GGO brengt naar haar oordeel mee dat in het licht van de doelstelling van de Richtlijn 2001/18/EG de mogelijke negatieve gevolgen van de introductie van GGO's zorgvuldig geval per geval dienen te worden beoordeeld. Wanneer een milieurisicobeoordeling wordt opgemaakt, dienen daarbij dan ook in ieder geval de criteria die zijn neergelegd in bijlage II van de Richtlijn 2001/18/EG in acht te worden genomen.
    
    2.3.2.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat met het van kracht worden van Richtlijn 2001/18/EG geen wijziging heeft plaatsgevonden van de wijze waarop de milieurisicobeoordeling onder de Richtlijn 90/220/EEG moest plaatsvinden. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit is volgens hem expliciet aandacht besteed aan de beginselen en criteria voor de milieurisicobeoordeling, zoals neergelegd in bijlage II van de Richtlijn 2001/18/EG. In dit verband heeft hij in zijn verweerschrift - dat als nader stuk op 24 februari 2005 bij de Raad van State is ingekomen - en ter zitting gewezen op de milieurisicoanalyse die ten behoeve van de beoordeling van de aanvraag is opgesteld en die is terug te vinden in het VROM-interne werkdocument 'Voorblad aanvraag vergunning BGGO 03/04' (versie 22 juli 2003, laatste pagina). Voorts heeft hij gewezen op de overwegingen van de vergunning en op zijn reactie op de door appellante ingebrachte bedenkingen tegen het ontwerpbesluit, waarin is vermeld dat de milieurisicoanalyse en de daarop volgende milieurisicobeoordeling is uitgevoerd overeenkomstig bijlage II.
    
    2.3.3.    In de milieurisicoanalyse, waarnaar verweerder verwijst, wordt onder meer de mogelijke impact op het milieu van de ingebrachte genen beschreven; een tweetal zogenoemde hazards die zich zouden kunnen manifesteren worden genoemd. Zo wordt vermeld dat een wijziging in de samenstelling van macrocomponenten in de aardappelknol een effect zou kunnen hebben op de vorstgevoeligheid van de knol, en dat eventuele expressie van het getrunceerde KGZ-eiwit mogelijk allergene of toxische effecten zou kunnen hebben. Het laatstgenoemde mogelijke effect van expressie van het genproduct is door de Commissie Genetische Modificatie (hierna: COGEM), die heeft geadviseerd over de onderhavige aanvraag, gesignaleerd.
    
        In de milieurisicoanalyse wordt evenwel gesteld dat deze signalering van de COGEM inconsistent is met het gevoerde beleid ten aanzien van het gebruik van de klassieke veredeling als referentiekader. Het betreft hier de eventuele expressie van een genproduct die principieel niet afwijkt van gebeurtenissen op moleculair niveau die plaatsvinden in de klassieke veredeling. Dit mogelijke effect is daarom, zo wordt in de analyse gesteld, niet specifiek gerelateerd aan de in de aanvraag geschetste genetische modificatie.
    
    2.3.4.    Daargelaten de vraag of bij de milieurisicoanalyse en de daarop volgende milieurisicobeoordeling de verschillende aspecten of stappen genoemd in bijlage II van de Richtlijn 2001/18/EG in acht zijn genomen, overweegt de Afdeling dat verweerder - zo heeft hij ter zitting ook erkend - enkel het mogelijke effect op de vorstgevoeligheid van de aardappelknol, dat op basis van de milieurisicoanalyse wordt voorzien bij de genetische modificatie van de onderhavige aardappelplanten, alsmede de waarschijnlijkheid van het optreden van dit effect, in het bestreden besluit heeft beschreven. Het bestreden besluit, noch het ontwerp ervan geven inzicht in de redenen op grond waarvan verweerder van oordeel is dat het door de COGEM gesignaleerde effect van expressie van het getrunceerde KGZ-eiwit en mogelijke allergene en/of toxische effecten hiervan, buiten beschouwing moet blijven. Voorzover verweerder deze conclusie heeft getrokken op basis van de milieurisicoanalyse zoals opgenomen in het bovengenoemde VROM-interne werkdocument 'Voorblad aanvraag vergunning BGGO 03/04', overweegt de Afdeling dat dit document op het moment van de vergunningverlening niet openbaar was en niet ter inzage is gelegd bij het (ontwerp)besluit, zodat appellante daarvan niet (tijdig) kennis heeft kunnen nemen.
    
        Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het besluit niet voldoet aan de eis van een kenbare motivering. Reeds hierom moet het wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht worden vernietigd.
    
    2.4.    Het beroep is gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking.
    
    2.5.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 9 december 2003, DGM/SAS nr. BGGO 03/04;
    
    III.    veroordeelt de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer tot vergoeding van bij appellante in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV.    gelast dat de Staat der Nederlanden (het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 232,00 vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. S.L. Toorenburg-Bovenkerk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. Toorenburg-Bovenkerk
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 april 2005
    
    334.