ECLI:NL:RVS:2009:BK4368, Raad van State, 25-11-2009, 200808750/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Assen (hierna: het college) met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer aanvullende voorschriften verbonden aan de op 5 juli 1996 verleende revisievergunning voor een tankstation gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 23 oktober 2008 ter inzage gelegd.

200808750/1/M1
      Datum uitspraak: 25 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Assen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 oktober 2008 heeft het college van burgemeester en wethouders van Assen (hierna: het college) met toepassing van artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer aanvullende voorschriften verbonden aan de op 5 juli 1996 verleende revisievergunning voor een tankstation gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 23 oktober 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 december 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door R. Blankestijn, en het college vertegenwoordigd door A. Johannes, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het aan de [locatie] te [plaats] gelegen tankstation wordt gedreven door [appellant]. Binnen de inrichting worden motorbrandstoffen waaronder LPG verkocht.
    
    Bij het bestreden besluit heeft het college de voorschriften 1.1.1 tot en met 1.1.4, 1.2.1 en 1.3.1 tot en met 1.3.4 aan de op 5 juli 1996 verleende revisievergunning verbonden. Het beroep is gericht tegen de voorschriften 1.1.1, 1.1.4 en 1.2.1.
    
    2.2. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
    [appellant] heeft tegen het ontwerpbesluit zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot externe veiligheid. De beroepsgrond met betrekking tot voorschrift 1.2.1 heeft eveneens betrekking op externe veiligheid. Er bestaat derhalve - anders dan het college stelt - geen grond om het beroep op dit punt niet-ontvankelijk te verklaren.
    
    2.3. Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.4. In het bij het bestreden besluit gestelde voorschrift 1.1.4 is bepaald dat de doorzet van LPG maximaal 1.000 m3 per jaar mag bedragen.
    
    2.4.1. [appellant] betoogt dat de voorgeschreven doorzetgrens onnodig bezwarend is, omdat niet is aangetoond dat zich binnen de contour voor het plaatsgebonden risico een kwetsbaar object bevindt. Het college heeft volgens haar ten onrechte geen rekening gehouden met de verwachte groei van de LPG-doorzet van de inrichting in de komende jaren.
    
    2.4.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraken van 22 oktober 2008, in zaken nrs. 200708270/1 en 200800532/1, komt in titel 8.1 van de Wet milieubeheer tot uitdrukking dat duidelijk dient te zijn voor welke activiteiten een milieuvergunning is verleend en wat de milieugevolgen zijn van deze activiteiten. Dit uitgangspunt komt mede tot uitdrukking in artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder f en h, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Daarin is, voor zover hier van belang, bepaald dat de aanvrager in of bij de aanvraag om een vergunning de maximale capaciteit van de inrichting vermeldt onderscheidenlijk de aard en omvang van de belasting van het milieu die de inrichting tijdens normaal bedrijf kan veroorzaken. De Afdeling stelt vast dat de maximale doorzet in de op 5 juli 1996 verleende milieuvergunning niet is gelimiteerd. Ook uit de aan de milieuvergunning ten grondslag liggende aanvraag kan geen beperking van de doorzet worden afgeleid. Dit betekent, wat het aspect externe veiligheid betreft, dat niet duidelijk is welke milieugevolgen de inrichting heeft. Gelet hierop heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het limiteren van de doorzet van LPG in het belang is van de bescherming van het milieu.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat de doorzet van LPG de afgelopen jaren tussen de 600 m3 en 700 m3 per jaar bedroeg. Hoewel [appellant] in de omgeving rekening houdt met een toenemende vraag naar LPG, heeft zij niet aannemelijk gemaakt dat een toename van de doorzet van LPG tot meer dan 1.000 m3 per jaar in de toekomst redelijkerwijs kan worden verwacht. Hierbij wordt nog daargelaten of bij een LPG-doorzet die groter is dan of gelijk is aan 1.000 m3 per jaar wordt voldaan aan de eisen van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) en de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Revi).
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. In het bij het bestreden besluit gestelde voorschrift 1.1.1 is bepaald dat het lossen van LPG uitsluitend mag plaatsvinden in de dagperiode van 07.00 uur tot 18.00 uur in aanwezigheid van een terzake deskundig persoon.
    
    2.5.1. [appellant] betoogt dat het college in voorschrift 1.1.1 ten onrechte lostijden voor de LPG tankauto heeft opgelegd ter beperking van het groepsrisico, nu het Bevi niet van toepassing is op het bestreden besluit, aangezien het bestreden besluit niet een besluit op een aanvraag om een vergunning is als bedoeld in artikel 4, derde lid, van het Bevi, maar een ambtshalve wijziging met toepassing van artikel 8.23 van de Wet milieubeheer. Voorts voert zij aan dat het college heeft miskend dat in het kader van het Bevi bij een gelijkblijvend of lager risico geen verantwoording van het groepsrisico nodig is.
    
    Verder betoogt [appellant] dat zij uit de reactie op haar zienswijze afleidt dat met voorschrift 1.1.1 niet is beoogd dwingend voor te schrijven wie de "terzake deskundige persoon" is. Volgens [appellant] moet de chauffeur van de tankwagen, gezien zijn opleiding en ADR diploma, worden geacht een "terzake deskundige persoon" te zijn.
    
    2.5.2. Blijkens de considerans van het bestreden besluit heeft het college aansluiting gezocht bij de wijze van bepaling van de omvang van het groepsrisico van het Bevi en daarbij een kwantitatieve risicoanalyse (hierna: QRA) laten uitvoeren. Uit een conceptversie van de QRA, die het college tot uitgangspunt heeft genomen bij de besluitvorming, bleek volgens het college dat het groepsrisico voor de omgeving overdag het kleinst is, omdat dan minder mensen aanwezig zijn dan 's avonds en 's nachts. Ter zitting heeft het college echter naar voren gebracht dat volgens de definitieve QRA het aantal mensen in de woonomgeving en het groepsrisico overdag niet lager is dan 's avonds en ’s nachts, zodat het voorschrijven van tijden voor het lossen LPG weinig waarde heeft. Om die reden heeft het college de Afdeling verzocht het voorschrift, voor zover lostijden zijn voorgeschreven, te vernietigen.
    
    Ten aanzien van de term "terzake deskundige persoon" merkt het college op dat niet dwingend is voorgeschreven wie de terzake deskundige persoon dient te zijn, en dat een chauffeur van de tankwagen, die in het bezit is van een ADR diploma, een terzake deskundig persoon als bedoeld in het voorschrift kan zijn.
    
    2.5.3. In artikel 2 van het Bevi is bepaald op welke besluiten het Bevi van toepassing is.
    
    In artikel 4, derde lid, van het Bevi is bepaald dat het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag om een vergunning, de grenswaarden, genoemd in de artikelen 7, eerste lid, en 24, eerste lid, in acht neemt indien de aanvraag betrekking heeft op een verandering die nadelige gevolgen heeft voor het plaatsgebonden risico.
    
    Artikel 12 van het Bevi bepaalt, kort weergegeven, dat indien het bevoegd gezag een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste tot en met het vijfde lid vaststelt, het bevoegd gezag in de motivering van het besluit een verantwoording van het groepsrisico moet vermelden.
    
    2.5.4. Het bestreden besluit is, aangezien het geen beslissing op een aanvraag om een vergunning betreft, geen besluit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, in samenhang met artikel 4, eerste tot en met het vierde lid, en daarmee ook niet een besluit als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, van het Bevi. Het bestreden besluit behoort dan ook niet tot de in artikel 12 van het Bevi genoemde besluiten, waarop de plicht tot verantwoording van het groepsrisico van toepassing is.
    
    Nu het Bevi, zoals de Afdeling in haar uitspraken van 4 februari 2009 in zaken nrs. 200806384/1 en 200800493/1 heeft overwogen, gelet op de systematiek van deze regeling, uitputtend is voor de daarin geregelde aspecten, is het bestreden besluit, wat het daarbij aan de vergunning van 5 juli 1996 verbonden voorschrift 1.1.1 betreft in strijd met artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, vijfde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.6. In het bij het bestreden besluit gestelde voorschrift 1.2.1 is bepaald dat in de inrichting een goed werkend bedrijfsnoodplan aanwezig moet zijn. Het bedrijfsnoodplan is gebaseerd op analyses van denkbaar te achten calamiteiten en incidenten en de mogelijke effecten daarvan en wordt actueel gehouden. Het plan omvat, voor zover hier van belang, ten minste informatie over actieplannen en maatregelen gebaseerd op alle denkbaar te achten calamiteiten en incidenten.
    
    2.6.1. [appellant] betoogt dat voorschrift 1.2.1 verlangt dat het bedrijfsnoodplan informatie moet geven over acties en maatregelen gebaseerd op een oneindig scala aan mogelijke calamiteiten en incidenten, zodat zij nooit de zekerheid kan hebben dat het bedrijfsnoodplan aan dit voorschrift voldoet. Haars inziens is het toereikend om in aansluiting op het Besluit LPG-tankstations milieubeheer een noodplan conform bijlage I van PGS 16 voor te schrijven.
    
    2.6.2. De Afdeling overweegt dat het college in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het in het belang van de bescherming van het milieu is dat [appellant], teneinde adequaat te kunnen reageren op rampen of ongevallen, in een bedrijfsnoodplan de effecten van mogelijke incidenten in de inrichting beschrijft en dat het daartoe vereist is dat de beschrijving betrekking heeft op alle denkbaar te achten calamiteiten en incidenten. Gezien de beperking die in het voorschrift is aangebracht tot denkbaar te achten calamiteiten en incidenten verdraagt het voorschrift zich met het algemene rechtsbeginsel van de rechtszekerheid. Tenslotte heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat zij niet aan het voorschrift kan voldoen.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.7. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 16 oktober 2008 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het voorschrift 1.1.1 betreft. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant] te worden veroordeeld. Hierbij is in aanmerking genomen dat de door [appellant] opgegeven verletkosten niet zijn onderbouwd, zodat deze moeten worden gesteld op 6 x € 4,54 = € 27,24. De reiskosten worden gesteld op € 31,39.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Assen van 16 oktober 2008, kenmerk 2008-07815, voor zover het voorschrift 1.1.1 betreft;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Assen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 58,63 (zegge: achtenvijftig euro en drieënzestig cent);
    
    V. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Assen aan [appellant] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. C.W. Mouton en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2009
    
    271-590.