ECLI:NL:RVS:2010:BL9590, Raad van State, 24-03-2010, 201001961/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2010 heeft het college aan Bottelunie en anderen een last onder dwangsom opgelegd vanwege het opslaan van meer dan 2500 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% binnen hun inrichting op het adres De Corantijn 10 te Hoorn.

201001961/1/M1.
      Datum uitspraak: 24 maart 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bottelunie B.V. en anderen (hierna: Bottelunie en anderen), gevestigd te Edam, gemeente Edam-Volendam, om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    verzoekers,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Hoorn (hierna: het college),
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 februari 2010 heeft het college aan Bottelunie en anderen een last onder dwangsom opgelegd vanwege het opslaan van meer dan 2500 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% binnen hun inrichting op het adres De Corantijn 10 te Hoorn.
    
    
      Tegen dit besluit hebben Bottelunie en anderen bezwaar gemaakt.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 februari 2010, hebben Bottelunie en anderen de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 8 maart 2010, waar Bottelunie en anderen, vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en J.B.I. Nankman, en het college, vertegenwoordigd door J. Gorter, B. Mell, beiden werkzaam bij de Milieudienst Westfriesland, en P. Grim, werkzaam bij de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij het bestreden besluit is aan Bottelunie en anderen een last onder dwangsom opgelegd wegens het opslaan van meer dan 2500 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% binnen de inrichting. De opslag van deze hoeveelheid dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% is volgens het college in strijd met de krachtens de Wet milieubeheer voor de inrichting verleende vergunning van 7 september 2000. Volgens het college is op grond van de vergunning een maximale opslag van 2500 liter van deze dranken toegestaan.
    
    2.2. Niet in geschil is dat in de inrichting een hoeveelheid van meer dan 2500 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% aanwezig was, zoals de Milieudienst Westfriesland tijdens een controlebezoek op 15 december 2009 heeft geconstateerd. Deze dranken waren aanwezig in bovengrondse tanks en IBC-containers. Het betreft in totaal circa 10.280 liter dranken met alcoholpercentages tussen de 30 en 40%.
    
    2.3. Bottelunie en anderen voeren aan dat de activiteiten in de inrichting, zoals eerder vergund, sinds de inwerkingtreding van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) niet meer vergunningplichtig zijn. Volgens hen is de vergunning van 7 september 2000 daarom vervallen. Bottelunie en anderen verwijzen in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802355/1.
    
    Subsidiair betogen Bottelunie en anderen dat ook indien de activiteiten in de inrichting nog vergunningplichtig zouden zijn, voorschriften uit het Activiteitenbesluit van toepassing zijn. In het bijzonder doelen zij op een aantal voorschriften uit hoofdstuk 4 van het Activiteitenbesluit.
    
    2.3.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de inrichting valt onder categorie l, onder 8º, van bijlage 1, behorende bij het Activiteitenbesluit en daarom moet worden beschouwd als een inrichting type C. Dit betekent volgens het college dat de inrichting nog altijd vergunningplichtig is en dat de vergunning van 7 september 2000 niet van rechtswege is vervallen.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting waartoe een gpbv-installatie behoort op te richten, te veranderen of de werking daarvan te veranderen, of in werking te hebben.
    
    Ingevolge artikel 8.1, tweede lid kunnen bij algemene maatregel van bestuur andere categorieën van inrichtingen worden aangewezen, waarvoor de in het eerste lid bedoelde verboden gelden.
    
    Ingevolge artikel 1.5 van het Activiteitenbesluit, in samenhang met bijlage 1, onder l, onder 8º, behorende bij het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, zijn als categorieën van inrichtingen als bedoeld in artikel 8.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer aangewezen: inrichtingen voor de opslag van gevaarlijke stoffen of CMR-stoffen anders dan gassen, gasolie, afgewerkte olie of stoffen van ADR klasse 5.1 of klasse 8, verpakkingsgroepen II en III, zonder bijkomend gevaar, in bovengrondse opslagtanks.
    
    2.3.3. De voorzitter stelt voorop dat uit de uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802355/1 volgt dat in de situatie dat als gevolg van het in werking treden of wijzigen van een krachtens artikel 8.40 vastgestelde maatregel van bestuur voor een inrichting zoals vergund geen vergunning meer is vereist, vaststaat dat aan de vergunning - afgezien van het mogelijk tijdelijk doorwerken als nadere eis of maatwerkvoorschrift van onderdelen daarvan - geen betekenis meer zal toekomen. In die situatie brengt een redelijke uitleg van artikel 8.1 samen met artikel 8.40 van de Wet milieubeheer mee dat, ondanks het ontbreken van een expliciete wettelijke grondslag, moet worden aangenomen dat de vergunning van rechtswege is vervallen.
    
    2.3.4. De voorzitter is van oordeel dat voor de activiteiten waarvoor bij besluit van 7 september 2000 vergunning was verleend, met de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit op 1 januari 2008 de vergunningplicht niet is vervallen. De onder 2.3.3 bedoelde situatie waarin de vergunning voor de inrichting van rechtswege is komen te vervallen, doet zich daarom in dit geval niet voor. De voorzitter overweegt daartoe het volgende.
    
    Uit de aanvraag, die deel uitmaakt van de vergunning van 7 september 2000, leidt de voorzitter af dat een vergunning is aangevraagd en verleend voor onder meer het opslaan van maximaal 2500 liter "diverse gedistilleerd", alsmede voor het opslaan van maximaal 10.000 liter "kruidenbitters/likeuren e.d.". Uit de aanvraag volgt dat de vergunning mede betrekking heeft op het opslaan van de in de aanvraag genoemde alcoholhoudende dranken.
    
    Niet in geschil is dat dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% kunnen worden aangemerkt als gevaarlijke stoffen. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting kan ervan worden uitgegaan dat in ieder geval de dranken uit de categorie "diverse gedistilleerd" een alcoholpercentage van meer dan 24% kunnen hebben. Uit de vergunning, met inbegrip van de aanvraag, blijkt dat deze dranken onder meer mogen worden opgeslagen in bovengrondse tanks. Naar het voorlopig oordeel van de voorzitter vallen de activiteiten waarvoor bij besluit van 7 september 2000 vergunning is verleend daarom onder categorie l, onder 8º, van bijlage 1 behorende bij het Activiteitenbesluit, zodat deze activiteiten ook sinds de inwerkingtreding van het Activiteitenbesluit vergunningplichtig zijn gebleven. Daarnaast volgt uit de uitspraak van 29 oktober 2008, nr. 200802355/1, dat, ook indien de feitelijke situatie in de inrichting zodanig zou zijn veranderd dat de activiteiten feitelijk niet meer onder categorie l, onder 8º, van bijlage 1 behorende bij het Activiteitenbesluit zouden vallen, dit niet leidt tot het van rechtswege vervallen van de vergunning; de vergunning verliest in dat geval slechts haar geldigheid na een intrekkingsbesluit van het bevoegd gezag.
    
    Gelet hierop is het college bij het nemen van het bestreden besluit terecht uitgegaan van de vergunning van 7 september 2000.
    
    2.3.5. Met betrekking tot het betoog van Bottelunie en anderen dat naast de vergunning van 7 september 2000 tevens enkele bepalingen uit hoofdstuk 4 van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn, overweegt de voorzitter het volgende.
    
    Uit artikel 1.2, in samenhang met categorie l, onder 8º, van bijlage 1 bij het Activiteitenbesluit volgt dat het college de inrichting zoals die bij besluit van 7 september 2000 is vergund, terecht heeft aangemerkt als inrichting type C.
    
    Hoofdstuk 4 van het Activiteitenbesluit is blijkens het opschrift van dat hoofdstuk slechts van toepassing op inrichtingen type C, voor zover het de in artikel 1.4, derde lid, onderdeel b tot en met e, van het Activiteitenbesluit genoemde activiteiten betreft. Nu het opslaan van dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% niet valt onder de in artikel 1.4, derde lid, onderdeel b tot en met e, van het Activiteitenbesluit genoemde activiteiten, zijn de bepalingen van hoofdstuk 4 van het Activiteitenbesluit in dit geval niet van toepassing. Gelet hierop is niet van belang of de opslag van alcoholhoudende dranken in de inrichting voldoet aan de eisen die daarvoor in het Activiteitenbesluit zijn neergelegd, zoals Bottelunie en anderen hebben betoogd.
    
    2.4. Vervolgens dient te worden beoordeeld of het college er in het bestreden besluit terecht van is uitgegaan dat in de inrichting meer dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% worden opgeslagen dan op grond van de vergunning is toegestaan.
    
    2.4.1. In dat verband voeren Bottelunie en anderen in de eerste plaats aan dat de aanwezigheid van meer dan 2500 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% niet kan worden aangemerkt als opslag. Volgens hen worden de dranken niet opgeslagen, maar maakt de inhoud van de bovengrondse tanks deel uit van de procesinstallatie, dan wel moet deze worden beschouwd als werkvoorraad die voor direct gebruik klaar staat; ditzelfde geldt volgens hen voor de inhoud van een tankwagen met een capaciteit van ongeveer 30.000 liter, die zij voornemens zijn op het terrein te plaatsen. Volgens Bottelunie en anderen kan het aanwezig hebben van de dranken daarom niet worden aangemerkt als opslag. Zij verwijzen in dat verband naar PGS 15, waarin is vermeld dat de werkvoorraad de strikt noodzakelijke voorraad gevaarlijke stoffen is die voor de bedrijfsvoering, dan wel de productie in een productieruimte of werkruimte nabij een procesinstallatie of afvulinstallatie staat en dat de grootte van de werkvoorraad is afgestemd op het verbruik van één dag of één batch.
    
    2.4.2. Het college betoogt dat de bovengrondse tanks waarin in totaal ongeveer 10.280 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% zijn aangetroffen, moeten worden aangemerkt als opslagtanks. Verder stelt het college zich op het standpunt dat de vergunning van 7 september 2000 de opslag van maximaal 2500 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% toestaat.
    
    2.4.3. Met betrekking tot de vraag of hetgeen door het college is geconstateerd, namelijk het aanwezig hebben van ongeveer 10.280 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% in bovengrondse tanks, kan worden aangemerkt als opslag, overweegt de voorzitter het volgende.
    
    De voorzitter ziet, mede gezien de aanwezige hoeveelheden, onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de inhoud van de bovengrondse tanks moet worden beschouwd als werkvoorraad of als deel van de procesinstallatie. Daarbij is onder meer van belang dat het college ter zitting aannemelijk heeft gemaakt dat de aanwezigheid van dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% doorgaans ook na afloop van een productiedag nog voortduurt. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting is naar het oordeel van de voorzitter voldoende aannemelijk dat de aanwezige hoeveelheden zodanig zijn, dat deze niet in één of twee dagen kunnen worden verwerkt. Gelet hierop is de voorzitter van oordeel dat vooralsnog voldoende aannemelijk is geworden dat het college de aanwezigheid van deze stoffen in de inrichting terecht heeft aangemerkt als opslag. Bij de behandeling van het bezwaar zal een en ander zonodig nader kunnen worden verduidelijkt.
    
    Voor zover Bottelunie en anderen hebben aangevoerd dat het in dit geval niet gaat om opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking, zoals bedoeld in onder meer artikel 4.1 van het Activiteitenbesluit en PGS 15, overweegt de voorzitter dat in het bestreden besluit niet is gesteld dat opslag in verpakking plaatsvindt. Reeds hierom kan dit betoog niet slagen.
    
    2.5. Voor het overige vat de voorzitter het betoog van Bottelunie en anderen zo op, dat zij aanvoeren dat de last in het bestreden besluit - die inhoudt dat een dwangsom zal worden verbeurd indien wordt geconstateerd dat meer dan 2500 liter aan dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% in de inrichting is opgeslagen - er ten onrechte van uitgaat dat bij een opslag van 2500 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% een overtreding plaatsvindt; volgens hen mag op grond van de vergunning maximaal 12.500 liter van dergelijke dranken worden opgeslagen.
    
    2.5.1. Op grond van de vergunning van 7 september 2000, met inbegrip van de aanvraag die daarvan deel uitmaakt, is voor de opslag van "diverse gedistilleerd" een maximale hoeveelheid van 2500 liter vergund. Daarnaast is voor "kruidenbitters/likeuren e.d." een maximale opslag van 10.000 liter vergund. De voorzitter is, mede gelet op hetgeen het college hierover ter zitting naar voren heeft gebracht, voorshands van oordeel dat de aangevraagde en vergunde opslag van maximaal 10.000 liter "kruidenbitters/likeuren e.d." geen betrekking heeft op de opslag van dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24%. Naar het oordeel van de voorzitter is alleen binnen de in de aanvraag genoemde categorie "diverse gedistilleerd" opslag van dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% mogelijk, zodat de maximale opgeslagen hoeveelheid 2500 liter bedraagt. De voorzitter ziet daarom geen grond voor het oordeel dat in de last onder dwangsom ten onrechte is vermeld dat bij een opslag van meer dan 2500 liter dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% een dwangsom zal worden verbeurd.
    
    Nu naar het voorlopig oordeel van de voorzitter voldoende vaststaat dat in de inrichting meer dan 2500 liter aan dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% aanwezig was en nu, gelet op hetgeen onder 2.4.3 is overwogen, kan worden aangenomen dat het hierbij gaat om opslag, kan worden geconcludeerd dat is gehandeld in strijd met de vergunning van 7 september 2000 en artikel 8.1 van de Wet milieubeheer.
    
    2.6. Bottelunie en anderen betogen verder dat zij door het bestreden besluit onevenredig in hun belangen worden geschaad, omdat zij als gevolg van dat besluit slechts op een bedrijfseconomisch onverantwoorde wijze dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% kunnen bereiden en bottelen. Hierdoor kunnen zij niet meer volledig aan hun contractuele verplichtingen voldoen.
    
    2.6.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.2. Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting komt het de voorzitter voor dat in dit geval geen concreet zicht op legalisatie bestaat en dat zich ook geen andere omstandigheden voordoen op grond waarvan van handhavend optreden moest worden afgezien. Daarbij is in aanmerking genomen dat de voorzitter het aannemelijk acht dat de opslag van dranken met een alcoholpercentage van meer dan 24% in hoeveelheden zoals die bij controle in de inrichting zijn aangetroffen - nog daargelaten dat Bottelunie en anderen naar zij ter zitting hebben verklaard bovendien voornemens zijn nog eens circa 30.000 liter van dergelijke dranken in een tankwagen op te slaan - aanzienlijke risico’s voor de omgeving met zich brengt, onder meer vanwege explosiegevaar en brandveiligheid. Voorts is niet gebleken dat toereikende voorzieningen zijn getroffen ter beperking van explosie- en brandgevaar. De voorzitter ziet daarom bij afweging van de betrokken belangen onvoldoende grondslag voor het oordeel dat aanleiding bestaat voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.7. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Sparreboom
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2010
    
    483.