ECLI:NL:RVS:2020:2489, Raad van State, 21-10-2020, 201905975/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau aan Baarle International een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten oprichten van een milieu-inrichting en het bouwen van bouwwerken op het adres Boschoven 9a te Baarle-Nassau. De omgevingsvergunning is verleend voor het oprichten, in werking hebben en (ver)bouwen van een akkerbouwbedrijf met als neventak een ambachtelijke landbouwdistilleerderij voor de productie en opslag van jenevers en whisky’s op het perceel. Er wordt een bedrijfsgebouw van ongeveer 1.400 m² gebouwd, waarvan 1.100 m² zal worden gebruikt voor de stalling van landbouwwerktuigen en de opslag van graan en 300 m² voor de distilleerderij. Op de verdieping van dit gebouw zal nog een ruimte van 100 m² worden gebruikt voor een ontvangstruimte en de verkoop van de producten afkomstig van de distilleerderij. Daarnaast worden er twee loodsen van ieder 800 m² gebouwd voor de opslag van houten vaten, waarin de jenever en whisky moeten rijpen.

201905975/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau,
    2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    3.    Baarle International Holding B.V. (hierna: Baarle International), gevestigd te Baarle-Nassau,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 1 juli 2019 in zaak nr. 18/5586 in het geding tussen:
    [appellant sub 2]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 juli 2018 heeft het college aan Baarle International een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten oprichten van een milieu-inrichting en het bouwen van bouwwerken op het adres Boschoven 9a te Baarle-Nassau (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 1 juli 2019 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 10 juli 2018 vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college, [appellant sub 2] en Baarle International hoger beroep ingesteld.
    Het college, [appellant sub 2] en Baarle International hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    [appellant sub 2] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2020, waar het college, vertegenwoordigd door ing. T.A.B.M. de Kousemaeker en mr. S.M. van Harssel, [appellant sub 2], bijgestaan door mr. R. Keuken, rechtsbijstandverlener te Tilburg, en Baarle International, vertegenwoordigd door haar [bestuurder], bijgestaan door mr. W. Krijger, werkzaam bij Krijger & Van Dun B.V., zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De omgevingsvergunning is verleend voor het oprichten, in werking hebben en (ver)bouwen van een akkerbouwbedrijf met als neventak een ambachtelijke landbouwdistilleerderij voor de productie en opslag van jenevers en whisky’s op het perceel. Er wordt een bedrijfsgebouw van ongeveer 1.400 m² gebouwd, waarvan 1.100 m² zal worden gebruikt voor de stalling van landbouwwerktuigen en de opslag van graan en 300 m² voor de distilleerderij. Op de verdieping van dit gebouw zal nog een ruimte van 100 m² worden gebruikt voor een ontvangstruimte en de verkoop van de producten afkomstig van de distilleerderij. Daarnaast worden er twee loodsen van ieder 800 m² gebouwd voor de opslag van houten vaten, waarin de jenever en whisky moeten rijpen.
    Tussen partijen is niet in geschil dat ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 2008" op het perceel de bestemming "Agrarisch, Agrarisch bedrijf" rust en dat de als zodanig aangewezen gronden zijn bestemd voor grondgebonden agrarische bedrijfsdoeleinden.
    2.    De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak geoordeeld dat het op te richten akkerbouwbedrijf in overeenstemming is met het bestemmingsplan, omdat het een grondgebonden agrarisch bedrijf is. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat het college in de omgevingsvergunning de verkoop van de producten afkomstig van de distilleerderij als nevenfunctie heeft kunnen toestaan op grond van artikel 4.3.3, aanhef en onder c, van de planregels. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college echter de ambachtelijke landbouwdistilleerderij niet als nevenfunctie mogen vergunnen, omdat de in artikel 4.3.3, aanhef en onder e, genoemde maximaal toegestane oppervlakte van 300 m² wordt overschreden. Volgens de rechtbank moet de opslag in de vatenloodsen worden gezien als een onlosmakelijk onderdeel van het productieproces van graan tot whisky en jenever. De totale oppervlakte van de distilleerderij bedraagt daarom geen 300 m² maar 1.900 m². Naar het oordeel van de rechtbank is de distilleerderij derhalve in strijd met de planregels. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 2] daarom gegrond verklaard, het besluit van 10 juli 2018 vernietigd en het college opgedragen om met inachtneming van de uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag.
    Het hoger beroep van [appellant sub 2]
    3.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een agrarisch bedrijf. Volgens [appellant sub 2] wil Baarle International eigenlijk alleen een ambachtelijke landbouwdistilleerderij oprichten, maar is dat planologisch alleen toegestaan als nevenactiviteit van een akkerbouwbedrijf. Volgens [appellant sub 2] heeft Baarle International geen enkel bewijsstuk overgelegd dat onderbouwt dat een akkerbouwbedrijf wordt opgericht. In het verweerschrift bij de rechtbank heeft het college een pachtovereenkomst overgelegd, maar dit is volgens [appellant sub 2] onvoldoende om van een economisch levensvatbaar akkerbouwbedrijf te kunnen spreken. Andere pacht- en/of huurovereenkomsten zijn nimmer overgelegd.
    3.1.    Artikel 1.7 van de planregels luidt:
    "Agrarisch bedrijf: een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of het houden van dieren, met uitzondering van paardenhouderij en manege. […]"
    Artikel 1.54 luidt:
    "Grondgebonden agrarisch bedrijf: een agrarisch bedrijf waarvan de productie geheel of overwegend afhankelijk is van het voortbrengend vermogen van onbebouwde grond behorende bij het bedrijf. Grondgebonden bedrijven zijn: akkerbouw-, fruitteelt- en vollegrondstuinbouwbedrijven en boomteeltbedrijven. […]"
    Artikel 4.1.1 luidt:
    "De voor ‘Agrarisch, agrarisch bedrijf’ op verbeelding 1 aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. grondgebonden agrarische bedrijfsdoeleinden;
    […]."
    3.2.    Het college heeft de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: AAB) advies gevraagd over de vraag of sprake is van een agrarisch bedrijf als bedoeld in het bestemmingsplan. De AAB heeft op 25 november 2015 advies uitgebracht, op basis waarvan het college heeft geoordeeld dat sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf, gericht op de teelt van graan. Volgens het advies kan het bedrijf door middel van pacht- en huurovereenkomsten beschikken over een perceel van ongeveer 20 ha en wordt in de planvorming uitgegaan van de ontwikkeling binnen enkele jaren naar een areaal van 50 à 60 ha. De stalling van landbouwmachines en de opslag van graan in het bedrijfsgebouw behoren tot de bedrijfsvoering van een regulier grondgebonden bedrijf, aldus het advies. De Afdeling ziet in hetgeen [appellant sub 2] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het advies in zoverre onjuist is en het college zich daar niet op had mogen baseren. De omstandigheden dat het bedrijf whisky en jenever beoogt te produceren als eindproduct en dat de distilleerderij zelf niet als agrarisch bedrijf kan worden aangemerkt, doen er niet aan af dat er daarnaast wel sprake is van een grondgebonden agrarisch bedrijf, dat gericht is op de teelt van graan.
    Het betoog faalt.
    4.    [appellant sub 2] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat de distilleerderij niet kan worden aangemerkt als een aan het akkerbouwbedrijf ondergeschikte functie. Van de totale oppervlakte aan gebouwen wordt volgens [appellant sub 2] minimaal 2.000 m² gebruikt voor of ten behoeve van de distilleerderij.
    4.1.    Artikel 1.84 van de planregels luidt:
    "Ondergeschikte functie: een activiteit van zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang zodat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie duidelijk herkenbaar blijft."
    Artikel 4.3.1 luidt:
    "Het is verboden de in dit plan opgenomen gronden en bouwwerken te gebruiken of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de aan de gronden gegeven bestemming."
    Artikel 4.3.2 luidt:
    "Onder strijdig gebruik als bedoeld in 4.3.1 wordt in ieder geval verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor:
    […]
    c. het bedrijfsmatig vervaardigen, opslaan, verwerken of herstellen van goederen en het opslaan en be- of verwerken van producten tenzij:
    1. dit plaatsvindt ten behoeve van de agrarische productie binnen het bedrijf of uitsluitend betrekking heeft op agrarische producten van het eigen bedrijf;
    2. dit plaatsvindt ten behoeve van een specifiek toegestane ondergeschikte functie zoals opgenomen in 4.3.3;
    […]"
    Artikel 4.3.3 luidt:
    "Onder strijdig gebruik als bedoeld in 4.3.1 en 4.3.2 wordt in ieder geval niet verstaan het gebruik van gronden en bouwwerken voor de navolgende functies, mits het gaat om een ondergeschikte functie ten opzichte van de agrarische functie zoals omschreven in lid 4.1:
    […]
    c. detailhandel in door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten of agrarische streekproducten tot een verkoopvloeroppervlak van maximaal 100 m² of zeer beperkte verkoop in het klein in direct verband met het aan huis gebonden beroep;
    […]
    e. bewerking en/of verwerking van door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten in maximaal 30% van de aanwezige bedrijfsgebouwen en tot maximaal 300 m².
    […]"
    4.2.    De distilleerderij is op grond van artikel 4.3.3, aanhef en onder e, van de planregels, alleen toegestaan indien zij kan worden aangemerkt als een ondergeschikte functie ten opzichte van de agrarische functie. Gelet op artikel 1.84 van de planregels moet dan sprake zijn van een activiteit van zeer beperkte bedrijfsmatige en/of ruimtelijke omvang, zodat de functie waaraan zij wordt toegevoegd, qua aard, omvang en verschijningsvorm, overwegend of nagenoeg geheel als hoofdfunctie duidelijk herkenbaar blijft. Het standpunt van het college en Baarle International dat de distilleerderij slechts een oppervlakte beslaat van 300 m², en dat de opslagloodsen niet bij de omvang van de distilleerderij hoeven te worden betrokken, kan niet worden gevolgd. De opslagloodsen worden immers gebruikt ten behoeve van de distilleerderij en dienen daarom ook te worden betrokken bij de beoordeling of de distilleerderij kan worden aangemerkt als een ondergeschikte functie. Uit de stukken die deel uitmaken van de vergunning blijkt dat het betelen van een perceel van 50 ha agrarische grond, zoals door Baarle International wordt beoogd, leidt tot een productie van ongeveer 250.000 liter whisky en/of jenever per jaar. De twee loodsen zijn volgens de vergunning bedoeld voor het afrijpen en opslaan van per loods maximaal 750.000 liter whisky en/of jenever in vaten met een inhoud van maximaal 250 liter. Gelet op het voorgaande kan de distilleerderij niet worden aangemerkt als een activiteit van een zeer beperkte bedrijfsmatige omvang. Van een zeer beperkte ruimtelijke omvang is evenmin sprake, nu 1.900 m² van de totale oppervlakte van 3.000 m² aan bebouwing ten dienste staat van de distilleerderij, namelijk een ruimte van 300 m² in het bedrijfsgebouw en twee vatenloodsen van ieder 800 m².
    Gelet op de bedrijfsmatige en ruimtelijke omvang heeft het college de distilleerderij ten onrechte als ondergeschikte functie aangemerkt. Het college heeft daarom ten onrechte vergunning verleend op grondslag van artikel 4.3.2, aanhef en onder c, onder 2, gelezen in samenhang met artikel 4.3.3, aanhef en onder e, van de planregels. Dat heeft de rechtbank niet onderkend. Of overigens aan de vereisten van artikel 4.3.3, aanhef en onder e, wordt voldaan, behoeft, gelet op het voorgaande, geen beoordeling.
    Het betoog slaagt.
    5.    [appellant sub 2] voert voorts aan dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de winkelruimte van 100 m² heeft mogen toestaan op grond van artikel 4.3.3, aanhef en onder c, van de planregels. Volgens [appellant sub 2] zijn whisky en jenever niet aan te merken als door het bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten, dan wel als agrarische streekproducten, zoals bedoeld in dit artikelonderdeel.
    5.1.    Gelet op artikel 4.3.3, aanhef en onder c, van de planregels, is detailhandel toegestaan in door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte agrarische producten of agrarische streekproducten. Beide begrippen zijn niet in de planregels gedefinieerd, maar gezien de tekst van artikelonderdeel c, mogen agrarische producten worden verkocht die zijn voortgebracht ofwel door het agrarisch bedrijf zelf, ofwel door een ander bedrijf dat in dezelfde streek is gelegen. Volgens de uitleg die het college aan deze bepaling heeft gegeven, kan gedistilleerde drank weliswaar niet worden aangemerkt als een door het agrarisch bedrijf zelf voortgebracht agrarisch product, maar kan een lokaal be- of verwerkt agrarisch product zoals gedistilleerde drank wél worden aangemerkt als agrarisch streekproduct en is de verkoop daarvan daarom toegestaan.
    De Afdeling is van oordeel dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat gedistilleerde drank niet kan worden aangemerkt als een door het agrarisch bedrijf zelf voortgebracht agrarisch product, omdat het een verwerkt product betreft. Deze uitleg sluit aan bij de definitie van agrarisch bedrijf in artikel 1.7 van de planregels: "een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen of het houden van dieren […]". In dit geval is graan het door het agrarisch bedrijf zelf voortgebrachte product. Het standpunt van het college dat een verwerkt product zoals gedistilleerde drank wel als agrarisch streekproduct zou kunnen worden aangemerkt, valt hiermee echter niet te rijmen, omdat ook bij een agrarisch streekproduct sprake moet zijn van een agrarisch product en geen verwerkt product, zoals whisky en jenever. De uitleg die het college aan de bepaling heeft gegeven is daarom te ruim. Nu geen sprake is van agrarische producten die op grond van artikel 4.3.3, aanhef en onder c, van de planregels mogen worden verkocht, heeft het college de winkelruimte daarom niet op grond van deze planregel kunnen toestaan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    De hoger beroepen van het college en van Baarle International
    6.    Baarle International betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de landbouwdistilleerderij inclusief de opslag in de vatenloodsen is toegestaan op grond van artikel 4.3.2, aanhef en onder c, onder 1, van de planregels.
    6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling is de distilleerderij niet toegestaan op grond van artikel 4.3.2, aanhef, onder c, en onder 1, van de planregels. De activiteiten in de distilleerderij vinden immers niet plaats ten behoeve van de agrarische productie binnen het bedrijf, zoals in het eerste deel van dit artikelonderdeel is bedoeld, omdat de agrarische productie het telen van graan betreft. Ook is geen sprake van activiteiten die uitsluitend betrekking hebben op agrarische producten van het eigen bedrijf, zoals in het tweede deel van dit artikelonderdeel is bedoeld. De vatenloodsen van de distilleerderij zijn immers bedoeld voor het afrijpen en opslaan van whisky en/of jenever, dus geen agrarische producten, maar verwerkte producten.
    Het betoog faalt.
    7.    Het college en Baarle International betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de distilleerderij in strijd is met artikel 4.3.2, aanhef, en onder c, onder 2, in samenhang gelezen met artikel 4.3.3, aanhef, en onder e, van de planregels.
    Onder 4.2 is geoordeeld dat de distilleerderij niet als ondergeschikte functie kan worden aangemerkt, als bedoeld in deze bepalingen. Of het bepaalde onder e van artikel 4.3.3 van toepassing is, is dus niet relevant. Daarom behoeven de betogen geen inhoudelijke bespreking.
    Slotoverwegingen
    8.    Het hoger beroep van [appellant sub 2] is gegrond. De hoger beroepen van het college en Baarle International zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, te worden bevestigd. Het college dient met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling een nieuw besluit op de aanvraag te nemen. Aangezien het project wat betreft de distilleerderij en de verkoopruimte in strijd is met het bestemmingsplan, dient het college de aanvraag mede te beschouwen als een aanvraag om een vergunning tot afwijking van het bestemmingsplan.
    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.    Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van Baarle International bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep van [appellant sub 2] gegrond;
    II.    verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau en van Baarle International Holding B.V. ongegrond;
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    IV.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Baarle-Nassau aan [appellant sub 2] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 259,00 (zegge: tweehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen en mr. R.W.L. Koopmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2020
    190-929.