ECLI:NL:RVS:2007:BA6005, Raad van State, 30-05-2007, 200606372/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juli 2006 heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Combinatie Plas van Heenvliet B.V." een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het nuttig toepassen van ten hoogste 5.000.000 m3 schone grond, MVR grond, grond zijnde een categorie 1 bouwstof en klasse 0, 1 en 2 baggerspecie voor het verondiepen van een voormalige zandwinplas. De inrichting is gelegen aan de Kanaalweg, ongenummerd, te Zwartewaal, gemeente Brielle. Dit besluit is op 20 juli 2006 ter inzage gelegd.

200606372/1.
      Datum uitspraak: 30 mei 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juli 2006 heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Combinatie Plas van Heenvliet B.V." een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het nuttig toepassen van ten hoogste 5.000.000 m3 schone grond, MVR grond, grond zijnde een categorie 1 bouwstof en klasse 0, 1 en 2 baggerspecie voor het verondiepen van een voormalige zandwinplas. De inrichting is gelegen aan de Kanaalweg, ongenummerd, te Zwartewaal, gemeente Brielle. Dit besluit is op 20 juli 2006 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 25 augustus 2006, bij de Raad van State ingekomen op 28 augustus 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 september 2006.
    
    Bij brief van 21 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 mei 2007, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. J. Schrijnemaekers-Spätjens, ing. P.C.E.M. Heyne en drs. ing. R.D. Heijsman, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door D.F. Damen en C.H. van de Zande, daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant stelt dat verweerder niet het bevoegd gezag is voor de onderhavige inrichting, maar het college van burgemeester en wethouders van Brielle.
    
    2.1.1.    Verweerder stelt dat hij het bevoegd gezag is, omdat de gehele plas, inclusief de gronddepots en de overige voorzieningen, één inrichting is.
    
    2.1.2.    Ingevolge artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur categorieën van inrichtingen aangewezen, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
    
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van het Ivb worden als categorieën van inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de wet, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken, aangewezen de categorieën van inrichtingen, die in bijlage I zijn genoemd.
    
        Ingevolge artikel 8.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer zijn burgemeester en wethouders van de gemeente waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning, behoudens in gevallen als bedoeld in het tweede, het derde en het vierde lid.
    
        Ingevolge artikel 8.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, voorzover hier van belang, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat ten aanzien van daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd zijn te beslissen op de aanvraag om een vergunning.
    
        Ingevolge artikel 3.1 van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb) zijn gedeputeerde staten van de provincie waarin de inrichting geheel of in hoofdzaak zal zijn of is gelegen, bevoegd te beslissen op de aanvraag om een vergunning ten aanzien van inrichtingen die behoren tot een categorie die daartoe in bijlage I is aangewezen.
    
        Categorie 28.1 van bijlage I behorende bij het Ivb betreft - voor zover hier van belang - inrichtingen voor: d. het anderszins op of in de bodem brengen van afvalstoffen.
    
        In categorie 28.4, onder a, sub 3 van bijlage I behorende bij het Ivb is - voor zover hier van belang - bepaald dat gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn ten aanzien van inrichtingen, behorende tot deze categorie, voor zover het betreft inrichtingen voor het opslaan van van buiten de inrichting afkomstige verontreinigde grond met een capaciteit ten aanzien daarvan van 10.000 m3 of meer.
    
    2.1.3.    De Afdeling stelt vast dat gedeputeerde staten, nu de inrichting onder meer onder categorie 28.4, onder a, sub 3, van bijlage I behorende bij het Ivb moet worden geschaard, voor de vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer het bevoegd gezag zijn. Dit beroepsonderdeel faalt derhalve.
    
    2.2.    Appellant stelt dat sprake is van schending van het EVRM.
    
    2.2.1.    De Afdeling begrijpt deze beroepsgrond aldus dat appellant betoogt dat het bestreden besluit strijdig is met artikel 8 van het EVRM.
    
        In het eerste lid van artikel 8 van het EVRM is bepaald dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé-leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. In het tweede lid is bepaald dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voorzover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
         Voor zover het bestreden besluit beschouwd kan worden als een inmenging in de rechten, neergelegd in artikel 8, eerste lid, van het EVRM, overweegt de Afdeling dat deze haar grondslag vindt in de Wet milieubeheer. De inmenging van de overheid is derhalve bij wet voorzien en moet worden aangemerkt als noodzakelijk in het belang van de bescherming van de openbare veiligheid, de gezondheid en de rechten en vrijheden van anderen, waarbij een eerlijke afweging heeft plaats gevonden tussen de belangen van het individu enerzijds, en die van de gemeenschap als geheel anderzijds. 
    
         Voor zover sprake is van een op verweerder rustende positieve verplichting om redelijke en gepaste maatregelen te nemen ter bescherming van de in artikel 8, eerste lid, van het EVRM neergelegde rechten, kan niet worden geoordeeld dat hij daarin te kort is geschoten. Overeenkomstig de Wet milieubeheer genomen besluiten kunnen alleen dan geacht worden in strijd te zijn met artikel 8 van het EVRM, wanneer zich omstandigheden voordoen waardoor als gevolg van deze besluiten een zodanige mate van milieuhinder kan worden ondervonden, dat deze zou moeten worden beschouwd als een niet-gerechtvaardigde of disproportionele inbreuk op de door artikel 8 van het EVRM beschermde rechten. Daarvan is echter in onderhavig geval geen sprake. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
        Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.4.    Appellant stelt dat de voormalige zandwinplas reeds is vervuild met baggerspecie afkomstig uit de Rotterdamse haven en met grond, zijnde categorie 1 bouwstof, en dat de gevraagde vergunning daarom niet verleend had mogen worden.
    
    2.4.1.    Verweerder heeft hierover overwogen dat de in het verleden ingebrachte baggerspecie uit de Rotterdamse haven niet heeft geleid tot een wezenlijke verontreiniging van de aanwezige waterbodem in de Plas van Heenvliet. De kwaliteit van de waterbodem is volgens verweerder vergelijkbaar met de waterbodem in veel van de omringende sloten en is geschikt voor de meeste functies. Bovendien betekent een mogelijke vervuiling van de waterbodem niet noodzakelijkerwijs dat ook het water hierdoor vervuild raakt, omdat veel van de verontreinigingen in hoge mate zijn gebonden aan slibdeeltjes, aldus verweerder.
    
    2.4.2.    Niet gebleken is dat het standpunt van verweerder onjuist is. Verweerder heeft in hetgeen appellant naar voren heeft gebracht geen aanleiding behoeven te zien om de vergunning geheel dan wel gedeeltelijk te weigeren.
    
    2.5.    Appellant kan zich er niet mee verenigen dat partijen grond waarvan de definitieve kwaliteit niet is vastgesteld maar waarvan op basis van voorinformatie wordt aangenomen dat deze tenminste zullen voldoen aan de eisen van grond zijnde categorie 1 bouwstof, tijdelijk worden geborgen op een van de tijdelijke opslagplaatsen (hierna: TOP's) en vervolgens worden toegepast in de plas.
    
    2.5.1.    Verweerder heeft ten aanzien van de partijen grond opgemerkt dat in de vergunning is aangegeven welke voorinformatie bekend moet zijn voordat de grond in depot mag worden gezet. Omdat de kwaliteit van het te ontvangen materiaal niet met zekerheid vaststaat, worden de TOP's voorzien van een folie ter bescherming van de onderliggende bodem. Na opbulking vindt, aldus verweerder, een bemonstering plaats overeenkomstig het Bsb. Indien uit de monstername blijkt dat het schone grond is of grond, zijnde een categorie 1 bouwstof, dan kan deze binnen de inrichting worden toegepast. Mocht de partij niet voldoen aan de eisen voor schone of categorie 1 grond, dan wordt, aldus verweerder, de partij afgevoerd naar een andere bestemming.
    
    2.5.2.    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat op dit punt een toereikend beschermingsniveau wordt geboden.
    
    2.6.    Appellant betoogt dat het hier niet gaat om het verwerken van licht verontreinigde baggerspecie, maar om het storten hiervan. Naar zijn mening is de minimum verwerkings standaard (hierna: MVS) daarom van toepassing.
    
    2.6.1.    Verweerder stelt dat het verondiepen van de Plas als een nuttig werk dient te worden beschouwd en niet als storten, zodat de MVS, die uitsluitend ziet op het verwijderen van herbruikbaar zand in geval van het storten van baggerspecie, niet van toepassing is.
    
    2.6.2.    De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich terecht op dit standpunt heeft gesteld.
    
    2.7.    Voorts richt appellant zich er tegen dat natte baggerspecie direct via een pijpleiding met een diffusor in de plas wordt gebracht. Hij stelt dat er door deze handelswijze niet althans onvoldoende wordt gecontroleerd wat er wordt geloosd in de plas. In dit kader voert appellant aan dat verweerder bij het nemen van het bestreden besluit geen toepassing had mogen geven aan de Tijdelijke vrijstellingsregeling eisen grond en baggerspecie en geen aansluiting had mogen zoeken bij het op Rijksniveau vastgestelde Beleidsstandpunt Verwijdering Baggerspecie.. Bovendien betwijfelt hij of aan de hierin vermelde toets C wordt voldaan.
    
    2.7.1.    Ten aanzien van de toepassing van natte baggerspecie heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat het vaststellen van de chemische samenstelling van natte baggerspecie mogelijk is, maar het bepalen van het uitlooggedrag wegens fysische en technische redenen niet. Hierdoor voldoet natte baggerspecie volgens verweerder niet aan het Bsb. Verweerder acht het echter wenselijk en mogelijk om deze bouwstof toch nuttig toe te passen, mits er een aanvullende toets wordt uitgevoerd om de effecten van de uitloging van de toe te passen natte baggerspecie te kunnen beoordelen. Volgens verweerder is de beoordelingsmethodiek zoals beschreven in het Beleidsstandpunt verwijdering baggerspecie hiervoor het geschiktst, omdat hiermee inzicht in de verspreidingseffecten van verontreinigingen uit de toegepaste bouwstoffen naar het grondwater in de omgeving van de Plas van Heenvliet kan worden verkregen. Uit het bestreden besluit blijkt dat de poriewaterkwaliteit bij nuttig hergebruik van natte baggerspecie en categorie 1 grond, met uitzondering van zink, niet voldoet aan de streefwaarde voor grondwater (toets A) en dat de toelaatbare emissie(flux) wordt overschreden voor alle maatgevende parameters (toets B). Aan toets C wordt volgens verweerder echter voldaan, omdat uit de berekeningen kan worden geconcludeerd dat de omvang van de maximale pluimgrootte van de emissie vanuit de plas 15% bedraagt van de omvang van de totaal toegepaste hoeveelheid categorie 1 grond en natte baggerspecie en daarmee voldoet aan het criterium voor het toelaatbaar beïnvloede gebied (toets C), te weten na een periode van 10.000 jaar een inhoud ter grootte van het depot. Dit geldt volgens verweerder ook indien wordt uitgegaan van een worst-case scenario.
    
    2.7.2.    De Afdeling is van oordeel dat verweerder in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij het Beleidsstandpunt verwijdering baggerspecie. Niet aannemelijk is geworden dat niet aan genoemde toets C wordt voldaan. Gelet op de in hoofdstuk 2 van de vergunning opgenomen acceptatievoorschriften heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het nat toepassen van baggerspecie zonder onacceptabel gevaar voor vervuiling van het grondwater kan geschieden en dat de aan de vergunning verbonden voorschriften toereikend zijn.
    
    2.8.    Appellant heeft tevens bezwaar tegen het feit dat schone grond met licht verontreinigde grond en met baggerspecie klasse 0, 1 en 2 mag worden vermengd.
    
    2.8.1.    Verweerder heeft hierover opgemerkt dat dit is toegestaan, omdat beide als bouwstof nuttig worden toegepast.
    
    2.8.2.    De Afdeling ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen en de vergunning in zoverre had moeten weigeren.    
    
    2.9.    Wat betreft het bezwaar van appellant tegen de toepassing van de Tijdelijke vrijstellingsregeling eisen grond en baggerspecie, overweegt de Afdeling dat deze regeling ten tijde van het nemen van het bestreden besluit was vervallen en verweerder niet aan deze regeling heeft getoetst, zodat deze beroepsgrond reeds hierom faalt.
    
    2.10.    Appellant vreest voor gezondheidsproblemen wegens de emissie van fijn stof.
    
    2.10.1.    Verweerder stelt dat de meeste activiteiten plaatsvinden met vochtige grond of specie en dat daarvan geen emissie van fijn stof is te verwachten. Evenmin zal het met het in werking zijn van de inrichting samenhangende verkeer of de gestorte grond die als lospier in het water wordt gebruikt volgens verweerder veroorzaken dat de in het Besluit luchtkwaliteit 2005 opgenomen jaargemiddelde en vierentwintig-uurgemiddelde concentratie van zwevende deeltjes zullen worden overschreden.
    
    2.10.2.    Niet is gebleken dat dit standpunt onjuist is, zodat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat voor de emissie van fijn stof niet behoeft te worden gevreesd.
    
    2.11.        Appellant heeft bezwaar tegen de toepassing van asbest in de inrichting.
    
    2.11.1.    Verweerder stelt dat het risico op verspreiding van asbest naar zijn mening in voldoende mate wordt ingeperkt door het in de vergunning opnemen van de landelijk geldende normen voor hergebruik en/of nuttige toepassing. De overige voorschriften met betrekking tot asbest hebben volgens verweerder tot doel dat nadrukkelijk rekening wordt gehouden met de mogelijke aanwezigheid van asbest in de aangeboden hergebruiksmaterialen. Indien onverhoopt asbesthoudend materiaal wordt aangetroffen, wordt hierop geanalyseerd, aldus verweerder. Indien na analyse blijkt dat hergebruik niet mogelijk is, dient het materiaal uit de inrichting te worden afgevoerd. Tevens wijst verweerder erop dat vergunninghoudster, indien zij van plan is asbesthoudende bulkmaterialen op te slaan, een uitvoeringsplan dient op te stellen en dit ter goedkeuring aan verweerder dient aan te bieden.
    
    2.11.2.    In hoofdstuk 15 van de vergunningvoorschriften zijn voorschriften opgenomen met betrekking tot de opslag van asbest en asbesthoudend afval binnen de inrichting. De Afdeling ziet in hetgeen appellant heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder deze voorschriften niet in redelijkheid toereikend heeft kunnen achten.
    
    2.12.    Voor zover het beroep is gericht tegen de in het bestreden besluit opgenomen overwegingen, overweegt de Afdeling dat overwegingen dienen ter motivering van het besluit, maar op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven roepen. Deze overwegingen zijn als zodanig niet voor beroep vatbaar. Het daartegen ingestelde beroep is ongegrond.
    
    2.13.    Ook in hetgeen appellant voor het overige heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder de gevraagde vergunning niet heeft kunnen verlenen.
    
    2.14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink                             w.g. Heijerman
      Voorzitter                            ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2007
    
    255