ECLI:NL:RVS:2008:BF7232, Raad van State, 08-10-2008, 200707152/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Fryslân (hierna: het dagelijks bestuur) aan [appellante] een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) verleend voor onder meer het lozen van huishoudelijk afvalwater, procesafvalwater, ketelspuiwater, regeneratiewater, koelwater, laboratoriumafvalwater en hemelwater via de gemeentelijke riolering en de rioolwaterzuiveringsinstallatie (hierna: de rwzi) te Harlingen op het Van Harinxmakanaal. Dit besluit is op 30 augustus 2007 ter inzage gelegd.

200707152/1.
      Datum uitspraak: 8 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats], gemeente Franekeradeel,
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het waterschap Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 augustus 2007 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Fryslân (hierna: het dagelijks bestuur) aan [appellante] een vergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) verleend voor onder meer het lozen van huishoudelijk afvalwater, procesafvalwater, ketelspuiwater, regeneratiewater, koelwater, laboratoriumafvalwater en hemelwater via de gemeentelijke riolering en de rioolwaterzuiveringsinstallatie (hierna: de rwzi) te Harlingen op het Van Harinxmakanaal. Dit besluit is op 30 augustus 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 oktober 2007, beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht. [appellante] heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2008, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J.A.W. Suijver, advocaat te Alphen aan den Rijn, en [gemachtigde], en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door ing. A. Dijkstra en drs. G. Jansen, werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het beroep van [appellante] richt zich tegen voorschrift 4 van de bij het bestreden besluit verleende vergunning. Ingevolge voorschrift 4, aanhef en onder het tweede en derde bolletje, voor zover hier van belang, moet het effluent AWZI, koelwater, ketelspuiwater en regeneratiewater onthardingsinstallatie ter plaatse van de in voorschrift 5, eerste lid, bedoelde meetvoorziening, voor de genoemde periode aan de volgende eisen voldoen:
    
    • Na 12 maanden na het van kracht worden van de vergunning mag het aantal vervuilingeenheden (v.e.) niet minder bedragen dan 3,0 per m3. De verhouding BZV/totaal N dient groter te zijn dan 4 en de verhouding BZV/totaal P dient groter te zijn dan 10, waarbij BZV staat voor biologisch zuurstofverbruik, totaal N voor totaal stikstofgehalte en totaal P voor totaal fosforgehalte.
    
    • Na 24 maanden moet de verhouding BZV/totaal P groter zijn dan 15.
    
    2.2. Ingevolge artikel 1, vijfde lid, van de Wvo worden aan een vergunning voorschriften verbonden tot bescherming van de belangen, waarvoor het vereiste van vergunning is gesteld. De voorschriften kunnen mede strekken tot bescherming van het belang van een doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk.
    
    Ingevolge artikel 7, vijfde lid, van de Wvo is met betrekking tot een vergunning als de onderhavige onder meer artikel 8.11 van de Wet milieubeheer van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het dagelijks bestuur een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.3. [appellante] voert aan dat voorschrift 4, voor zover thans aan de orde, in strijd is met de artikelen 7, vijfde lid, van de Wvo en 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. In de eerste plaats betoogt [appellante] dat zij reeds de beste beschikbare technieken toepast, aangezien in haar inrichting het afvalwater met behulp van een eigen zuiveringsinstallatie wordt voorgezuiverd. Het aldus voorgezuiverde afvalwater bevat een lager aantal vervuilingseenheden per m3, namelijk ongeveer 1 v.e./m3, en lagere verhoudingen BZV/totaal N en BZV/totaal P dan in voorschrift 4, onder het tweede en derde bolletje, zijn voorgeschreven. Het voorschrijven van een grotere hoeveelheid verontreiniging, zoals in voorschrift 4 aan de orde is, is volgens [appellante] niet in overeenstemming met het vereiste van toepassing van ten minste de beste beschikbare technieken.
    
    [appellante] betoogt voorts dat het voorschrijven van een grotere mate van verontreiniging dan door toepassing van voorzuivering van het afvalwater binnen de inrichting technisch haalbaar is, zich niet verdraagt met het in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer neergelegde beginsel dat verontreiniging zo veel mogelijk aan de bron dient te worden bestreden.
    
    Verder betoogt [appellante] dat uitvoering van voorschrift 4 technisch niet mogelijk is. Ook stelt [appellante] zich op het standpunt dat het opleggen van de in voorschrift 4 neergelegde minimumeisen voor het aantal v.e. per m3 en de verhoudingen BZV/totaal P en BZV/totaal N in het afvalwater tot een onevenredige lastenverzwaring leidt vanwege de kosten van de technische aanpassingen in het zuiveringproces die nodig zijn om aan deze eisen te voldoen en omdat zij bij een groter aantal vervuilingseenheden in het geloosde afvalwater een aanzienlijk hoger bedrag aan verontreinigingsheffing aan het waterschap verschuldigd zal zijn. In verband daarmee heeft [appellante] aangeboden de kosten te vergoeden van de maatregelen die het waterschap moet treffen om het zogenaamde ‘dun water’ te verwerken.
    
    2.3.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat voorschrift 4, voor zover in beroep aan de orde, is gebaseerd op toepassing van ten minste de met betrekking tot de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Het dagelijks bestuur heeft voorschrift 4 aan de vergunning verbonden met het oog op de bescherming van de doelmatige werking van de rwzi waarin het afvalwater van [appellante] wordt gezuiverd. De voorzuivering van het afvalwater door [appellante] is volgens het dagelijks bestuur eenzijdig, zodat bepaalde componenten in het voorgezuiverde afvalwater naar verhouding te weinig of te veel voorkomen. Als gevolg van de eenzijdige voorzuivering is de samenstelling van het afvalwater van [appellante] zodanig, dat de biologische zuiveringsprocessen in de rwzi, in het bijzonder de processen voor de biologische verwijdering van fosfaat en stilstof, dreigen te worden verstoord. Mede vanwege de samenstelling van het overige influent van de rwzi is het volgens het dagelijks bestuur voor een optimale werking van de biologische zuiveringsprocessen noodzakelijk dat het afvalwater van [appellante] een groter aantal v.e. per m3 en hogere verhoudingen BZV/totaal N en BZV/totaal P bevat dan [appellante] na voorzuivering binnen de inrichting voornemens is te lozen. Hiertoe heeft het dagelijks bestuur de in voorschrift 4 vermelde lozingseisen aan de vergunning verbonden. Het dagelijks bestuur wijst er tevens op dat bij de lozing van sterk voorgezuiverd of verdund afvalwater de voorkeur uitgaat naar rechtstreekse lozing op het oppervlaktewater, maar dat dit in dit geval niet mogelijk is vanwege het hoge fosfaatgehalte in het afvalwater van [appellante].
    
    2.3.2. Ten aanzien van het betoog van [appellante] dat voorschrift 4 zich niet verdraagt met het beginsel van bestrijding van verontreiniging aan de bron overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer is weliswaar een voorkeur, maar geen verplichting neergelegd voor het aan de bron beperken en ongedaan maken van de nadelige gevolgen voor het milieu. Voor zover de eisen in voorschrift 4 tot gevolg hebben dat de nadelige milieugevolgen van de lozing niet binnen de inrichting van [appellante] - en derhalve niet aan de bron - , maar pas in de rwzi worden beperkt of ongedaan worden gemaakt, overweegt de Afdeling voorts dat in gevallen waarin afvalwater via de gemeentelijke riolering op een rwzi wordt geloosd, de verontreiniging niet noodzakelijkerwijs geheel aan de bron behoeft te worden bestreden. Daarbij is mede van belang dat artikel 1, vijfde lid, van de Wvo het bevoegd gezag uitdrukkelijk de mogelijkheid geeft voorschriften aan de vergunning te verbinden ten behoeve van de bescherming van het belang van een doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk.
    
    Gelet op het voorgaande ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat voorschrift 4 reeds hierom in strijd is met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 7, vijfde lid, van de Wvo.
    
    2.3.3. Ten aanzien van de toepassing van de beste beschikbare technieken overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 18 april 2000 in zaak nr. E03.98.0460; JM 2000/131) blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 1, vijfde lid, van de Wvo dat het begrip "doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk" ruim dient te worden opgevat. De bepaling kan derhalve zien op alle aspecten die van invloed zijn op de werking van het zuiveringstechnische werk, waaronder zonodig het tegen kunnen gaan van sterk verdunde afvalwaterlozingen. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting kan er naar het oordeel van de Afdeling van worden uitgegaan dat het door [appellante] voorgezuiverde afvalwater van een zodanige samenstelling is dat door lozing daarvan, mede gelet op het feit dat het afvalwater van [appellante] ongeveer 10% van het totale influent van de rwzi vormt, de doelmatige werking van de rwzi nadelig wordt beïnvloed. Onder meer is gebleken dat in de rwzi extra ijzerchloride als hulpstof moet worden toegevoegd ten behoeve van de chemische verwijdering van fosfaat. Mede gelet op het deskundigenbericht kan er voorts van worden uitgegaan dat de in voorschrift 4 opgenomen waarden voor het aantal v.e. per m3 en voor de verhoudingen BZV/totaal P en BZV/totaal N in het afvalwater, de doelmatige werking van de rwzi ten goede komen. Het dagelijks bestuur heeft zich daarom in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 4, voor zover dit voorschrift in beroep ter discussie staat, de bescherming van het belang van een doelmatige werking van het betrokken zuiveringstechnische werk dient.
    
    Voorts is de Afdeling van oordeel dat de artikelen 1, vijfde lid, en 7, vijfde lid, van de Wvo en 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, in hun onderlinge samenhang gelezen, er niet aan in de weg staan dat in gevallen als het onderhavige, wanneer de doelmatige werking van de rwzi door de lozing van sterk verdund afvalwater wordt bedreigd, aan de vergunning een voorschrift wordt verbonden waarin een ondergrens wordt opgenomen voor de hoeveelheid vervuiling in v.e./m3 en voor de verhoudingen BZV/totaal P en BZV/totaal N in het te lozen afvalwater. Dit is niet anders indien het stellen van een dergelijke ondergrens ertoe leidt dat een grotere mate van vervuiling wordt voorgeschreven dan in technisch opzicht haalbaar zou zijn, bijvoorbeeld door voorzuivering van het afvalwater binnen de inrichting. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat hierdoor geen sprake is van de toepassing van de met betrekking tot de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken. Bij de beste beschikbare technieken gaat het, gelet op artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, immers om de voor het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu meest doeltreffende technieken om de emissies en andere nadelige gevolgen voor het milieu, die een inrichting kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken, die - kosten en baten in aanmerking genomen - economisch en technisch haalbaar in de bedrijfstak waartoe de inrichting behoort, kunnen worden toegepast, en die voor degene die de inrichting drijft, redelijkerwijs in Nederland of daarbuiten te verkrijgen zijn. Daarbij wordt onder technieken mede begrepen het ontwerp van de inrichting, de wijze waarop zij wordt gebouwd en onderhouden, alsmede de wijze van bedrijfsvoering en de wijze waarop de inrichting buiten gebruik wordt gesteld. Gelet op de artikelen 1, vijfde lid, en 7, vijfde lid, van de Wvo dient voor de nadelige gevolgen voor het milieu in dit geval te worden gelezen de nadelige gevolgen voor de kwaliteit van het oppervlaktewater, waaronder de nadelige gevolgen voor de doelmatige werking van de rwzi mede dienen te worden begrepen.
    
    Uit hetgeen [appellante] heeft aangevoerd is voorts niet aannemelijk geworden dat het voldoen aan voorschrift 4, voor zover hier aan de orde, economisch en technisch niet haalbaar is in de bedrijfstak waartoe de inrichting van [appellante] behoort.
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de lozingseisen in voorschrift 4, voor zover hier aan de orde, zijn gebaseerd op de toepassing van ten minste de met betrekking tot de lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat voorschrift 4 in zoverre in strijd is met het bepaalde in artikel 7, vijfde lid, van de Wvo, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.4. [appellante] voert voorts aan dat het voorschrijven van de hier aan de orde zijnde lozingseisen in voorschrift 4 tot gevolg heeft dat de grondslag van de aanvraag wordt verlaten. In dat verband betoogt zij dat om te voldoen aan voorschrift 4 een zogenoemde bypass moet worden aangelegd, die tot gevolg heeft dat een deel van het afvalwater niet meer in de inrichting wordt voorgezuiverd, maar ongezuiverd op de riolering wordt geloosd. De aanleg van de bypass vergt volgens [appellante] aanzienlijke technische aanpassingen en leidt tot extra kosten.
    
    2.4.1. Het dagelijks bestuur betoogt dat naast de door [appellante] bedoelde bypass ook andere mogelijkheden bestaan om aan voorschrift 4 te voldoen. Een van die mogelijkheden is het toevoegen van bijvoorbeeld methanol of melasse aan het te lozen afvalwater, waardoor het BZV-gehalte en het aantal v.e./m3 toeneemt en geen extra fosfaat wordt geloosd. Daarnaast stelt het dagelijks bestuur zich op het standpunt dat het aanbrengen van de bypass technisch uitvoerbaar is.
    
    2.4.2. Niet in geschil is dat met de huidige werkwijze in de inrichting, die tevens in de aanvraag om de bij het bestreden besluit verleende vergunning is opgenomen, niet kan worden voldaan aan voorschrift 4, voor zover het de daarin neergelegde eisen voor het aantal v.e./m3 en de verhoudingen BZV/totaal P en BZV/totaal N betreft. De Afdeling acht het aannemelijk dat verschillende maatregelen kunnen worden getroffen om aan deze eisen te voldoen. Voorschrift 4 leidt er dan ook niet toe dat een bepaalde techniek of maatregel van [appellante] wordt gevergd. Gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting is de Afdeling van oordeel dat de mogelijke maatregelen om aan voorschrift 4 te voldoen in technisch en financieel opzicht niet zodanig ingrijpend zijn dat daarmee de grondslag van de aanvraag wordt verlaten.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.5. [appellante] voert aan dat in voorschrift 4 onder het tweede bolletje ten onrechte is voorgeschreven dat de daar vermelde eisen gelden vanaf 12 maanden na het van kracht worden van de vergunning.
    
    2.5.1. Het dagelijks bestuur heeft erkend dat in voorschrift 4, onder het tweede bolletje, ten onrechte is vermeld dat de lozingseisen betrekking hebben op de periode vanaf 12 maanden na het van kracht worden van de vergunning. Volgens het dagelijks bestuur is beoogd de desbetreffende eisen te laten gelden vanaf 6 maanden na het van kracht worden van de vergunning, dit in aansluiting op het bepaalde in voorschrift 4, onder het eerste bolletje. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het bestreden besluit in zoverre niet met de vereiste zorgvuldigheid is genomen.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover in voorschrift 4, onder het tweede bolletje, is bepaald dat de daar vermelde lozingseisen betrekking hebben op de periode vanaf 12 maanden na het van kracht worden van de vergunning. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.7. Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het dagelijks bestuur van 16 augustus 2007, kenmerk WF.2007/30541, voor zover in voorschrift 4, onder het tweede bolletje, is bepaald dat de daar vermelde lozingseisen betrekking hebben op de periode vanaf 12 maanden na het van kracht worden van de vergunning;
    
    III. bepaalt dat de eisen in voorschrift 4, onder het tweede bolletje, gelden vanaf 6 maanden na het van kracht worden van de vergunning;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 16 augustus 2007;
    
    V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het dagelijks bestuur tot vergoeding van bij de [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het waterschap Fryslân aan [appellante] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII. gelast dat het waterschap Fryslân aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. R. Teuben, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Teuben
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2008
    
    483.