ECLI:NL:RVS:2006:AV2272, Raad van State, 22-02-2006, 200504978/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 april 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: de raad) een verzoek van appellant sub 2 om planschadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.

200504978/1.
      Datum uitspraak: 22 februari 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    de raad van de gemeente Emmen,
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 03/1134 van de rechtbank Assen van 10 mei 2005 in het geding tussen:
    
    appellant sub 2
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 april 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: de raad) een verzoek van appellant sub 2 om planschadevergoeding als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
    
    Bij besluit van 23 oktober 2003 heeft de raad het daartegen door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 mei 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) het daartegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit vernietigd en bepaald dat de raad opnieuw dient te beslissen op het bezwaarschrift. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de raad bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 juni 2005, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 juni 2005, hoger beroep ingesteld. De raad heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 5 juli 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 15 juli 2005 heeft [appellant sub 2] en bij brief van 21 juli 2005 heeft de raad van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2005, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. M. Groenewegen, ambtenaar van de gemeente, en [appellant sub 2] in persoon, bijgestaan door mr. P.J.G.G. Sluyter, advocaat te Assen, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 49 van de WRO, zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de raad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2.    [appellant sub 2] bewoont sinds 1 juni 1987 de woning [locatie] te [plaats] en heeft deze woning sinds 13 november 1995 in eigendom. Hij stelt dat ten gevolge van het van kracht worden van het bestemmingsplan "Emmen-centrum, Kapelstraat e.o." zijn woongenot is aangetast waardoor zijn woning in waarde is gedaald. Daartoe voert hij aan dat het nieuwe bestemmingsplan nabij zijn woning hogere bebouwing mogelijk maakt dan onder het vorige planologische regime was toegestaan waardoor zijn privacy wordt aangetast, hij hinder ondervindt van de reflectie van zonlicht op de gevels van de nieuwe bebouwing, zijn uitzicht wordt beperkt en het karakter van de omgeving zal veranderen. Bovendien maakt het nieuwe bestemmingsplan anders dan het oude, volgens [appellant sub 2], de aanleg van ontsluitingswegen naar de nieuwe bebouwing mogelijk.
    
    2.3.    Bij de beoordeling van een verzoek om planschadevergoeding dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient een vergelijking te worden gemaakt tussen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel en het voordien geldende planologische regime. Daarbij is wat betreft het oude planologische regime niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Slechts wanneer realisering van de maximale mogelijkheden van het planologische regime met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan worden uitgesloten, kan daarin aanleiding worden gevonden om te oordelen dat van voormeld uitgangspunt moet worden afgeweken.
    
    2.4.    Ten tijde van de eigendomsverkrijging waren de woning van [appellant sub 2] en de omliggende gronden gelegen in het plangebied van het bestemmingsplan "Emmen-centrum, Sterrenkamp en omgeving", dat door de raad is vastgesteld op 23 februari 1981, door het college van gedeputeerde staten van Drenthe is goedgekeurd bij besluit van 13 april 1982 en vervolgens in rechte onaantastbaar is geworden. In dit bestemmingsplan was aan gronden ten zuiden en zuidwesten van de woning van [appellant sub 2] (hierna: het zuidwestelijke terrein) de bestemming "Centrumbebouwing CD1" gegeven.
    
        Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, van de voorschriften was het zuidwestelijke terrein aldus bestemd voor gebouwen ten behoeve van centrumdoeleinden, waaronder worden verstaan kantoren en woningen (uitgezonderd detailhandelsbedrijven) en daarmede naar de aard gelijk te stellen bebouwing, met daarbij behorende bijgebouwen, andere bouwwerken, tuinen en erven, met dien verstande, dat:
    
    a. de gebouwen uitsluitend binnen de op de kaart aangegeven grenslijnen van de bebouwing mogen worden opgericht;
    
    b. de gebouwen uitsluitend van een kap mogen worden voorzien;
    
    c. de dakhelling van een gebouw niet minder dan 30 en niet meer dan 60 graden mag bedragen;
    
    d. de gebouwen uitsluitend mogen worden aaneengebouwd;
    
    e. de goothoogte van een gebouw niet minder dan 3 en niet meer dan 6 meter mag bedragen;
    
    f. het te bebouwen oppervlak van het binnen de grenslijnen van de bebouwing gelegen terrein niet meer mag bedragen dan het op de kaart voor het desbetreffende terrein aangegeven percentage;
    
    g. de inhoud van een woning niet minder dan 250 en niet meer dan 600 m3 mag bedragen.
    
        Op grond van het vierde lid van dit artikel, voor zover hier van belang, kan het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen voor overschrijding van de grenslijnen van de bebouwing met maximaal 3 meter alsmede voor overschrijding van de maximale goothoogte met maximaal 3 meter met dien verstande dat laatstgenoemde vrijstelling niet mag worden verleend indien het vloeroppervlak meer gaat bedragen dan 50 procent van het vloeroppervlak van de onderliggende verdieping. Voorts kan het college van burgemeester en wethouders op grond van de in artikel 1.3, eerste lid, aanhef en onder d, opgenomen algemene vrijstellingsbevoegdheid vrijstelling verlenen voor afwijking van goothoogten, afstand en afmetingen van bebouwing tot maximaal 10 procent van de in de bestemmingsbepalingen genoemde maten. In de voorschriften is geen bepaling opgenomen die gecumuleerde toepassing van vrijstellingsbevoegdheden verbiedt.
    
        De raad heeft op 27 april 2000 voor onder meer de woning van [appellant sub 2] en het zuidwestelijke terrein het bestemmingsplan "Emmen-centrum, Kapelstraat e.o." vastgesteld, dat door het college van gedeputeerde staten bij besluit van 31 oktober 2000 is goedgekeurd en door de uitspraak van de Afdeling van 1 augustus 2001, no. 200005873/1, in rechte onaantastbaar is geworden. In dit bestemmingsplan maakt het zuidwestelijke terrein deel uit van een gebied dat grotendeels is bestemd voor "Groenvoorzieningen" waarin zich drie ovale percelen bevinden met de bestemming "Woondoeleinden" (meergezinshuizen). Twee van deze ovale percelen met de bestemming "Woondoeleinden" (meergezinshuizen) zijn gelegen op het zuidwestelijke terrein. Deze twee ovale percelen kunnen worden onderscheiden in een noordelijk ovaal perceel, op ongeveer 25 meter afstand van de westelijke perceelgrens van [appellant sub 2], en een zuidelijk ovaal perceel, op ongeveer 20 meter afstand van deze perceelgrens. Deze twee ovale percelen bevinden zich beide op ongeveer 30 meter afstand van de woning van [appellant sub 2].
    
        Ingevolge de voorschriften van het bestemmingsplan, voor zover hier van belang, mag in het noordelijke ovale perceel een meergezinshuis met maximaal 31 woningen en een maximale hoogte van 24 meter worden opgericht en in het zuidelijke ovale perceel een meergezinshuis met maximaal 24 woningen en een maximale hoogte van 18 meter worden opgericht. Met toepassing van een in het plan opgenomen algemene vrijstellingsbevoegdheid kan vrijstelling worden verleend van de vermelde hoogtematen voor een overschrijding van maximaal 10 procent.
    
        Uit het voorgaande volgt dat onder het bestemmingsplan "Emmen-centrum, Sterrenkamp en omgeving" (met vrijstellingen) op circa 5 meter van de woning van [appellant sub 2] over een lengte van ongeveer 30 meter aaneengesloten woonbebouwing met kap mogelijk was met een maximale goothoogte van 9,9 meter. Op grond van het bestemmingsplan "Emmen-centrum, Kapelstraat e.o." kunnen op ongeveer 30 meter van de woning van [appellant sub 2] twee ovale appartementengebouwen worden opgericht met een hoogte van respectievelijk 26,4 en 19,8 meter en met in totaal 55 appartementen.
    
    2.5.    De raad heeft het verzoek van [appellant sub 2] om planschadevergoeding ter advisering voorgelegd aan de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: SAOZ) die daarover in juli 2002 advies heeft uitgebracht dat, naar aanleiding van het bezwaarschrift van [appellant sub 2], nader is toelicht bij brief van 22 juli 2003 (hierna: de SAOZ-adviezen). De SAOZ is op grond van een vergelijking van de maximale gebruiks- en bouwmogelijkheden van voornoemde bestemmingsplannen tot de conclusie gekomen dat [appellant sub 2] ten gevolge van het van kracht worden van het bestemmingsplan "Emmen-centrum, Kapelstraat e.o." niet in een planologisch nadeliger positie is geraakt. De raad heeft het verzoek om planschadevergoeding van [appellant sub 2] op grond van het SAOZ-advies van juli 2002 afgewezen en die afwijzing bij de beslissing op bezwaar gehandhaafd.
    
    2.6.    In het door [appellant sub 2] in bezwaar ingebrachte taxatierapport van de taxateur J.A.M.C.M. van Nispen (hierna: de taxateur) is de waardedaling bepaald op € 50.000,--. Volgens dit rapport lijdt [appellant sub 2] ten gevolge van de planologische verandering schade door aantasting van zijn privacy wegens zicht vanuit de appartementengebouwen op zijn woning en tuin, door vermindering van uitzicht vanuit de woning, ten gevolge van hinder van de ontsluitingswegen van de appartementengebouwen en door verandering van het karakter van de omgeving.
    
        Op verzoek van de rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) op 6 mei 2004 een advies uitgebracht dat nader is toegelicht in het advies van 7 juli 2004 (hierna samen: het StAB-advies). De StAB is tot de conclusie gekomen dat [appellant sub 2] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren en schade heeft geleden in de vorm van waardevermindering van zijn woning. Daarbij heeft de StAB in aanmerking genomen dat het bouwvlak voor het zuidwestelijke terrein ingevolge artikel 2.7, eerste lid, onder f, van de voorschriften, gelezen in samenhang met de aanduiding op de plankaart, van het oude bestemmingsplan "Emmen-centrum, Sterrenkamp en omgeving" slechts voor 60 procent mocht worden bebouwd en dat in dat plan niet was bepaald welk deel van dat bouwvlak onbebouwd diende te blijven. Volgens de StAB dient in een dergelijk geval de maximale invulling van het bestemmingsplan niet gelijk te worden gesteld aan de invulling die voor [appellant sub 2] de meest ongunstige is. Daaraan heeft de StAB toegevoegd dat de voor [appellant sub 2] meest ongunstige invulling van de maximale bebouwingmogelijkheden van het oude bestemmingsplan van alle mogelijke "invullingen" de minst voor de hand liggende is.
    
    2.7.    [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de raad zich bij zijn beslissing niet mocht baseren op de SAOZ-adviezen voor zover daarin is uitgegaan van de voor hem ongunstigste invulling van de maximale bouwmogelijkheden van het bestemmingsplan "Emmen-centrum, Sterrenkamp en omgeving" voor het zuidwestelijke terrein, aangezien een dergelijke invulling met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet zou worden gerealiseerd.
    
    2.7.1.    Dit betoog faalt. Gelet op het in 2.3 weergegeven toetsingskader is de rechtbank terecht tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van een zodanig bijzondere omstandigheid dat in het onderhavige geval niet zou mogen worden uitgegaan van de voor [appellant sub 2] meest ongunstige invulling van de maximale bouwmogelijkheden voor het zuidwestelijke terrein onder het bestemmingsplan "Emmen-centrum, Sterrenkamp en omgeving". De rechtbank heeft terecht in het StAB-advies en het taxatierapport geen aanleiding gezien om tot een andere conclusie te komen, nu hierin geen aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het oordeel dat de maximale bebouwingsmogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet kunnen worden gerealiseerd. Dat de voor [appellant sub 2] meest ongunstige invulling van voornoemde bouwmogelijkheden niet voor de hand lag vormt, wat daarvan ook zij, niet een dergelijk aanknopingspunt. [appellant sub 2] heeft ook anderszins niet aannemelijk gemaakt dat voornoemde bouwmogelijkheden met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid niet konden worden gerealiseerd. In de SAOZ-adviezen is derhalve niet van een onjuist uitgangspunt uitgegaan, zodat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de raad de SAOZ-adviezen op dit punt aan zijn besluit ten grondslag heeft kunnen leggen.
    
    2.8.    [appellant sub 2] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de taxateur niet is uitgegaan van de voor hem meest ongunstige invulling van de bouwmogelijkheden van het oude bestemmingsplan zodat het taxatierapport niet kan worden gevolgd voor wat betreft de door [appellant sub 2] gestelde situeringschade.
    
    2.8.1.    Dit betoog slaagt evenmin. In het taxatierapport is onderaan pagina 19 vermeld: "In de eerdere situatie was sprake van een 'maximale benutting' van een bebouwingsvlak van ca. 1.815 m2: niet realistisch is te veronderstellen dat één totaal complex van een dergelijke omvang ooit zou worden gebouwd, te meer omdat delen van dit complex dan niet 'bruikbaar' zouden zijn voor de voorgeschreven doeleinden e.e.a. op grond van wet- en regelgeving en (bouw)verordeningen." Op pagina 20 is vermeld dat de taxateur mede op grond van voormelde overweging tot zijn conclusies is gekomen.
    
        De rechtbank heeft gelet hierop terecht geoordeeld dat de in het taxatierapport gestelde schade betreffende de ligging van de woning, ten onrechte in belangrijke mate is gebaseerd op het - onjuiste - uitgangspunt dat niet mag worden uitgegaan van de voor [appellant sub 2] meest ongunstige invulling van de bouwmogelijkheden van het oude bestemmingsplan. Dat de maximale benutting van het bebouwingsvlak in de oude planologische situatie volgens de taxateur 'niet realistisch' is, is slechts een veronderstelling die voor diens rekening dient te blijven.
    
    2.9.    [appellant sub 2] keert zich tevens tegen het oordeel van de rechtbank dat de raad zich ook wat betreft de gestelde reflectiehinder mocht baseren op de SAOZ-adviezen. Daartoe voert hij aan dat de reflectiehinder samenhangt met de hoogte van de bebouwing die onder het nieuwe bestemmingsplan is toegestaan. Volgens appellant kan hij zich door die hoogte niet met bijvoorbeeld een heg of schutting afschermen van de reflectie. Dat zou volgens hem wèl mogelijk zijn geweest indien de bebouwing die onder het oude bestemmingsplan maximaal was toegestaan ook met een reflecterende gevel zou zijn uitgevoerd.
    
    2.9.1.    Ook dit betoog faalt. De SAOZ heeft terecht overwogen dat reflectie van zonlicht vanaf de gevels van de appartementengebouwen niet voorvloeit uit het nieuwe bestemmingsplan maar de uitvoering van het bouwplan betreft. Voor zover [appellant sub 2] doelt op reflectie van zonlicht in de ramen van de appartementengebouwen overweegt de Afdeling dat de appartementengebouwen ten westen van de woning van [appellant sub 2] zijn geprojecteerd zodat de zon alleen aan het begin van de dag eventueel in de ramen van de gebouwen zou kunnen reflecteren. Voor zover daarvan hinder zou kunnen worden ondervonden, is, gezien de ligging van de appartementengebouwen ten opzichte van de woning van [appellant sub 2], de omstandigheid dat de appartementengebouwen hoger zijn dan de voorheen toegestane woonbebouwing onvoldoende voor het oordeel dat [appellant sub 2] op dit punt ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan in een planologisch nadeliger positie is geraakt. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen.
    
    2.10.    Tot slot kan [appellant sub 2] niet worden gevolgd in zijn betoog dat onder het vorige bestemmingsplan op het zuidwestelijke terrein geen ontsluitingswegen mochten worden gerealiseerd, zoals wel is toegestaan op grond van het nieuwe bestemmingsplan. De raad heeft zich in navolging van de SAOZ-adviezen terecht op het standpunt gesteld dat op het zuidwestelijke terrein, dat mede was bestemd voor erven bij de ten behoeve van centrumdoeleinden op te richten gebouwen, de aanleg van een weg ter ontsluiting van het voor deze bebouwing bedoelde verkeer mogelijk was.
    
    2.11.    Het hoger beroep van de raad is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de SAOZ-adviezen onvoldoende deugdelijk zijn gemotiveerd wat betreft de schade door verlies aan privacy. De raad betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de privacy van [appellant sub 2] ten gevolge van het nieuwe bestemmingsplan niet extra kan worden aangetast. Daartoe voert hij aan dat onder het vorige bestemmingsplan op vijf meter afstand van het perceel van [appellant sub 2] in plaats van maximaal zes woningen, waarvan de rechtbank is uitgegaan, ook in drie woonlagen in totaal achttien appartementen konden worden gerealiseerd. Vanuit deze appartementen zou vrij uitzicht bestaan op de tuin en in de woning van [appellant sub 2], waartegen, vanwege de zichthoek, geen afscherming kon worden opgericht. Bovendien zouden op een dergelijk korte afstand gesprekken vanuit de tuin en mogelijk ook vanuit de woning van [appellant sub 2] hoorbaar kunnen zijn in voornoemde appartementen. De raad wijst er daarbij op dat onder het nieuwe bestemmingsplan weliswaar meer appartementen kunnen worden gerealiseerd in hogere bebouwing dan onder het oude bestemmingsplan, maar dat die appartementen zich op een grotere afstand van het perceel van [appellant sub 2] zullen bevinden, waarbij, door een andere zichthoek, afscherming van de inkijk wel mogelijk zal zijn. Bovendien zullen gesprekken vanuit de tuin en de woning van [appellant sub 2] in de nieuwe appartementen niet hoorbaar kunnen zijn.
    
    2.11.1.    Dit betoog faalt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat onder het nieuwe bestemmingsplan vanuit een groot aantal appartementen op het zuidwestelijke terrein zicht kan ontstaan op de tuin en woning van [appellant sub 2]. Onder het oude bestemmingsplan waren ter plaatse aanzienlijk minder woningen toegestaan, ook indien onder dat plan achttien appartementen op het zuidwestelijke terrein konden worden gerealiseerd zoals de raad in hoger beroep heeft aangevoerd. Dat de nieuwe appartementengebouwen op grotere afstand van het perceel van [appellant sub 2] zullen worden gerealiseerd dan de woonbebouwing die onder het oude bestemmingsplan was toegestaan doet daaraan niet af, nu ook op een afstand van 20 of 25 meter in beginsel goed zicht kan bestaan op dat perceel. De raad heeft niet toegelicht waarom, zoals ook in het aanvullende SAOZ-advies van 22 juli 2003 is gesteld, maar door [appellant sub 2] is bestreden, tegen zicht op het perceel van [appellant sub 2] vanuit de voorheen toegestane woonbebouwing geen afschermende maatregelen konden worden genomen. De eveneens door [appellant sub 2] bestreden stelling van de raad dat gesprekken in de tuin en de woning van [appellant sub 2] hoorbaar konden zijn in de woonbebouwing die onder het oude bestemmingsplan mogelijk was terwijl dat niet het geval zou zijn in de onder het nieuwe plan te realiseren appartementengebouwen is evenmin onderbouwd.
    
        Evenals de rechtbank is de Afdeling dan ook van oordeel dat het in de SAOZ-adviezen neergelegde en door de raad gevolgde standpunt, dat geen sprake is van een ten gevolge van de bestemmingswijziging voor [appellant sub 2] nadelige planologische situatie in verband met verlies aan privacy,  onvoldoende is gemotiveerd zodat de beslissing op bezwaar in zoverre onzorgvuldig is voorbereid en berust op een onvoldoende draagkrachtige motivering.
    
    2.12.    De conclusie is dat de rechtbank terecht en op goede gronden de beslissing op bezwaar heeft vernietigd en heeft bepaald dat de raad  een nieuw besluit dient te nemen omtrent het verlies aan privacy voor [appellant sub 2].
    
    2.13.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.14.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek    w.g. Haan
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 februari 2006
    
    171-507.