ECLI:NL:RVS:2003:AN8820, Raad van State, 26-11-2003, 200206518/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2002, kenmerk 2002-31873, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend, voor een periode van tien jaar, voor een inrichting voor het versnipperen, verkleinen en composteren van (snoei)hout, hooi, gras, tuinafval, slootvegetatie, agrarisch afval en groenafval alsmede de opslag van gerede compost en zwarte grond, gelegen op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummers [-]en [-]. Dit besluit is op 1 november 2002 ter inzage gelegd.

200206518/1.
      Datum uitspraak: 26 november 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten sub 1], wonend te [woonplaats], en
      2.    [appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2002, kenmerk 2002-31873, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan de [vergunninghoudster] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend, voor een periode van tien jaar, voor een inrichting voor het versnipperen, verkleinen en composteren van (snoei)hout, hooi, gras, tuinafval, slootvegetatie, agrarisch afval en groenafval alsmede de opslag van gerede compost en zwarte grond, gelegen op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie [-], nummers [-]en [-]. Dit besluit is op 1 november 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 9 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2002, en appellanten sub 2 bij brief van 10 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 12 december 2002, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 24 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 10 juni 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders van Drechterland. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 oktober 2003, waar appellanten sub 1, van wie [twee van de appellanten] in persoon,
      en verweerder, vertegenwoordigd door mr. P.C. Speelman en ing. J.G.W.M. Schoemaker, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde] als partij gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellanten sub 1 hebben de grond inzake de levensvatbaarheid van de inrichting en de daarmee samenhangende vraag of de inrichting kan bijdragen aan een doelmatige verwijdering van afvalstoffen niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 1 redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 1 in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.    Voorzover appellanten sub 1 aanvoeren dat de door hen terzake van de voorschriften 2.1 en 2.2 ingebrachte bedenking, dat de begripsbepalingen in het bestreden besluit verschillen met de begripsbepalingen die zijn opgenomen in de Nederlandse Emissierichtlijnen Lucht (hierna: de NeR), niet door verweerder is weerlegd, overweegt de Afdeling als volgt. De bedenkingen die appellanten sub 1 hebben ingebracht met betrekking tot de opsommingen van stoffen in de voorschriften 2.1 en 2.2 hadden niet specifiek betrekking op een discrepantie met de begripsbepalingen van de NeR, zodat de beroepsgrond in zoverre feitelijke grondslag mist. Verweerder heeft op pagina 16, ad u, in samenhang met pagina 11, ad h, van het bestreden besluit zijn overwegingen omtrent de bedenkingen tegen de voorschriften 2.1 en 2.2 kenbaar gemaakt, zodat het bestreden besluit in zoverre niet in strijd is met artikel 3:27 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.3.    Appellanten sub 1 betogen dat op grond van het advies van de Inspectie Milieuhygiëne geen milieuvergunning had mogen worden verleend voor het zuidelijke gedeelte van de inrichting, aangezien dit advies volgens hen dwingend voorschrijft dat de milieuvergunning in overeenstemming dient te zijn met de verleende vrijstelling krachtens de Wet op de Ruimtelijke Ordening en geen vergunning mag worden verleend voor de verwerking van andere materialen dan op basis van de vrijstelling is toegestaan.
    
        De Afdeling overweegt dat door de Inspectie Milieuhygiëne een advies is uitgebracht als bedoeld in artikel 8.7, tweede lid, van de Wet milieubeheer. Gelet op het bepaalde in artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht kan verweerder een besluit nemen dat afwijkt van dit advies, mits deze afwijking wordt gemotiveerd. In het bestreden besluit heeft verweerder zijn redenen voor de afwijking vermeld, zodat aan dit vereiste is voldaan. Van een dwingend karakter van het advies, in de zin dat verweerder dit te allen tijde moet volgen, is geen sprake.
    
        Gelet op het bovenstaande faalt de beroepsgrond.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.5.    Blijkens de considerans van het bestreden besluit heeft verweerder ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid met betrekking tot het geuraspect aansluiting gezocht bij de bijzondere regeling G.2 voor compostering van groenafval van paragraaf 3.3 van de NeR.
    
    2.6.    Appellanten sub 1 voeren aan dat de bijzondere regeling voor groencompostering in paragraaf 3.5/98.7 van de NeR uit januari 1996 tot uitgangspunt had moeten worden gekozen, omdat deze ten tijde van het opstellen van het geurrapport in oktober 2001 en het indienen van de aanvraag van 31 oktober 2001 van toepassing was.
    
    2.6.1.    Allereerst overweegt de Afdeling dat reeds in mei 2001 de bijzondere regeling voor groencompostering in paragraaf 3.5/98.7 van de NeR is vervangen door de in paragraaf 3.3 van de NeR opgenomen aangepaste bijzondere regeling G.2 voor groencompostering, zodat de beroepsgrond in zoverre feitelijke grondslag mist.
    
        Voorts overweegt de Afdeling dat het tijdstip van het nemen van het bestreden besluit bepalend is voor de te hanteren meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten, alsmede dat dit tijdstip door verweerder in redelijkheid bepalend kon worden geacht voor de versie van de richtlijn, waarbij door hem ter invulling van de beoordelingsvrijheid wordt aangesloten, en niet het tijdstip van indiening van de aanvraag om een milieuvergunning dan wel van het opstellen van een geurrapport. Gelet hierop faalt de beroepsgrond voor het overige.
    
        Voorzover appellanten sub 1 stellen dat voor een goed begrip de in voorschrift 1.1 opgenomen definitie van groenafval in overeenstemming zou moeten zijn met de definitie daarvan zoals opgenomen in de bijzondere regeling voor groencompostering in paragraaf 3.5/98.7 van de NeR uit januari 1996, kan deze beroepsgrond gelet op het vorenstaande evenmin slagen.
    
    2.7.    Appellanten sub 1 voeren aan dat in de aanvraag en in de voorschriften 2.1 en 2.2 een foute definitie van agrarisch afval wordt gehanteerd, omdat aanhangende vruchten zoals tomaten, paprika’s, komkommers en meloenen niet moeten worden beschouwd als agrarisch afval, maar als GFT-afval.
    
        Ingevolge voorschrift 2.2 mag het in voorschrift 2.1 genoemde agrarisch afval niet meer dan incidenteel aanhangend afvalmateriaal zoals tomaten, paprika’s, komkommers, meloenen en dergelijke bevatten in geen grotere hoeveelheden dan maximaal 10% van een dergelijke vracht. Daarnaast is tevens niet toegestaan om afval van uien en koolplanten binnen de inrichting te accepteren.
    
        Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de aan het agrarisch afval hangende niet geplukte oude vruchten eveneens moeten worden aangemerkt als agrarisch afval. 
    
        Voorzover appellanten sub 1 stellen dat voorschrift 2.2 slecht handhaafbaar is, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat er geen geschikte methode beschikbaar is om te bepalen of zich in een vracht agrarisch afval een hoeveelheid aanhangend materiaal bevindt van meer dan 10% van die vracht. Naar het oordeel van de Afdeling is dan ook niet gebleken dat voorschrift 2.2 niet handhaafbaar is.
    
        Gelet op het bovenstaande slagen de beroepsgronden niet.
    
    2.8.    Appellanten sub 1 voeren aan dat voorschrift 4.1.2 ontoereikend is om geurhinder vanwege de inrichting te voorkomen dan wel voldoende te beperken. Appellanten sub 2 vrezen een toename van de geurhinder vanwege de inrichting.
    
        Voorts betogen appellanten sub 1 dat de verwerkingshoeveelheid van de inrichting op jaarbasis onduidelijk is. Deze hoeveelheid is volgens hen van belang om te bepalen welke afstandseisen van de bijzondere regeling G.2 in de NeR op de inrichting van toepassing zijn.
    
         Appellanten sub 1 stellen dat in het geurrapport ten onrechte wordt gesteld dat “het composteerbedrijf is gelegen in het buitengebied, zodat er weinig omwonenden zijn” en verweerder ten onrechte de bebouwde kom van Hem niet heeft aangemerkt als aaneengesloten woonbebouwing.
    
    2.8.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de inrichting aan de afstandseisen van de bijzondere regeling G.2 voor groencompostering van paragraaf 3.3 van de NeR kan voldoen en dat de resterende hinder bij de te beschermen objecten aanvaardbaar kan worden geacht. Daartoe voert hij aan dat volgens hem voor deze inrichting afstanden van 150 tot 225 meter gelden, omdat in de inrichting maximaal 10.000 ton groenafval op jaarbasis volgens methode B wordt gecomposteerd en de te beschermen objecten moeten worden aangemerkt als verspreid liggende woningen. Verweerder stelt dat voorschrift 4.1.2 toereikend is om geurhinder te voorkomen dan wel voldoende te beperken.
    
    2.8.2.    Vaststaat dat in de inrichting groenafval wordt gecomposteerd volgens methode B van de bijzondere regeling G.2 van de NeR.
    
        Op grond van de stukken, waaronder de aanvraag, en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat in de inrichting een hoeveelheid van maximaal 10.000 ton groenafval op jaarbasis wordt gecomposteerd.
    
        Volgens de bijzondere regeling G.2 voor compostering van groenafval geldt bij een verwerkingshoeveelheid van maximaal 10.000 ton te composteren groenafval volgens methode B een afstand van 300 tot 450 meter vanaf de rand van de feitelijke compostering tot de te beschermen objecten. Voor verspreid liggende woonbebouwing kan worden uitgegaan van de helft van de aangegeven afstanden, met een minimum van 100 meter.
    
        Uit het deskundigenbericht maakt de Afdeling op dat de afstand van de rand van de feitelijke compostering tot de meest nabijgelegen woning ongeveer 345 meter bedraagt en tot de woningen in de bebouwde kom van Hem ongeveer 375 meter. Op grond van het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting overweegt de Afdeling dat de meest nabijgelegen woningen niet kunnen worden aangemerkt als verspreid liggende woonbebouwing, aangezien sprake is van een aantal woningen dat in elkaars directe nabijheid is gelegen. Nu verweerder de te beschermen objecten in zoverre heeft aangemerkt als verspreid liggende woonbebouwing, ligt aan het bestreden besluit op dit punt geen deugdelijke motivering ten grondslag.
    
        Gelet op het bovenstaande mochten de opgenomen afstanden in de bijzondere regeling G.2 niet worden gehalveerd. Dit heeft tot gevolg dat een aantal van de te beschermen objecten zich bevindt binnen de in de bijzondere regeling G.2 opgenomen range van afstanden van 300 tot 450 meter.
    
        Volgens de toelichting op de afstandstabel in de bijzondere regeling G.2 is er, vanwege de onzekerheden in de berekening van de emissies en de invloed van de heersende windrichting op de verspreiding, voor gekozen een range in plaats van een vaste afstand aan te geven. Deze range geeft het gebied weer waarbinnen hinder kan gaan optreden. Buiten deze afstanden zal waarschijnlijk geen hinder optreden. Binnen die afstanden is hinder waarschijnlijk. De verwachting is dat als de afstanden tussen te beschermen objecten en de bron groter zijn dan in de regeling genoemd er aanvaardbare hinder zal optreden, aldus de toelichting.
    
        Uit het vorenstaande volgt dat in het geval dat de te beschermen objecten zich bevinden binnen de in de bijzondere regeling G.2 opgenomen range van afstanden, die gelden voor een bepaalde methode en bij een bepaalde productie, nader moet worden beoordeeld of aanvaardbare hinder bij de te beschermen objecten optreedt. Verweerder is in het onderhavige geval niet overgegaan tot een zodanige beoordeling.
    
        Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is het bestreden besluit in zoverre in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.8.3.    Ter voorkoming dan wel beperking van geurhinder heeft verweerder onder andere voorschrift 4.1.2 aan de vergunning verbonden. In voorschrift 4.1.2 is bepaald dat wanneer tengevolge van de inrichting geurhinder buiten de inrichting optreedt of kan optreden door vergunninghoudster terstond doeltreffende maatregelen moeten worden getroffen om de oorzaak van de geurhinder weg te nemen c.q. te voorkomen.
    
        Uit het verhandelde ter zitting leidt de Afdeling af dat verweerder heeft beoogd om in voorschrift 4.1.2 de in het geurrapport, dat behoort tot de aanvraag, neergelegde geurcontour van 3 ge/m3 als 98-percentiel vast te leggen en dat met het woord “geurhinder” aldus het overschrijden van deze geurcontour wordt bedoeld. Nu naar het oordeel van de Afdeling de bewoordingen van voorschrift 4.1.2, waaruit volgt dat geen geurhinder buiten de inrichting mag optreden, niet overeenkomen met hetgeen verweerder heeft beoogd te bepalen, waardoor dit voorschrift wellicht ook niet kan worden nageleefd, verdraagt het bestreden besluit zich in zoverre niet met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
    
    2.9.    Nu het geuraspect bepalend is voor de beantwoording van de vraag of de vergunning, zoals aangevraagd, kan worden verleend, zijn de beroepen van appellanten geheel gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De overige beroepsgronden behoeven in verband daarmee geen bespreking.
    
    2.10.    Verweerder dient ten aanzien van appellanten sub 1 op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
        Ten aanzien van het verzoek van appellanten sub 2 om verweerder te veroordelen in de kosten van het verzenden van aangetekende stukken in verband met het ingestelde beroep en van de nationale telefoongesprekken, overweegt de Afdeling als volgt. Gelet op het bepaalde in artikel 1, aanhef en onder e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan een veroordeling in kosten van uittreksels en communicatie uitsluitend betrekking hebben op kosten van uittreksels uit openbare registers, telegrammen, internationale telexen, internationale telefaxen en internationale telefoongesprekken. De door appellanten sub 2 gevraagde kosten vallen niet onder de genoemde kosten als bedoeld in artikel 1, onder e, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zodat het verzoek van appellanten sub 2 in zoverre moet worden afgewezen. Voor het overige is ten aanzien van appellanten sub 2 niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 niet-ontvankelijk voorzover het de levenslevensvatbaarheid van de inrichting en de daarmee samenhangende vraag of de inrichting kan bijdragen aan een doelmatige verwijdering van afvalstoffen betreft;
    
    II.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 voor het overige gegrond en het beroep van appellanten sub 2 gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 21 oktober 2002, kenmerk 2002-31873;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 124,35; het bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellanten;
    
    V.    gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten sub 1 en 2 het door elk van hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. M. Oosting en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Kuipers
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2003
    
    271-372.