ECLI:NL:RVS:2010:BO4870, Raad van State, 24-11-2010, 200905515/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2009, kenmerk 5.2/2009001074, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Westerveld bij besluit van 30 oktober 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Diever 2006".

200905515/1/R1.
      Datum uitspraak: 24 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. [appellante sub 2], gevestigd te [woonplaats],
      3. [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 juni 2009, kenmerk 5.2/2009001074, heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Westerveld bij besluit van 30 oktober 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Diever 2006".
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 27 juli 2009, [appellante sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 juli 2009, en [appellant sub 3] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 11 augustus 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De raad heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [belanghebbende] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 september 2010, waar [appellant sub 1], bijgestaan door F.J. van der Woude, werkzaam bij advies- en bemiddelingskantoor Projectplan Nederland, [appellante sub 2], vertegenwoordigd door F.J. van der Woude, voornoemd, en [appellant sub 3], bijgestaan door ing. J.G.M. Wesselink, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de raad, vertegenwoordigd door drs. H.M. Korte, werkzaam bij de gemeente.
    
    2. Overwegingen
    
    Intrekking
    
    2.1. Ter zitting heeft [appellant sub 1] de beroepsgronden dat de wettelijke termijn tot het vaststellen van het plan is overschreden en dat het college het plan niet objectief heeft beoordeeld, ingetrokken.
    
    Toetsingskader
    
    2.2. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het college rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    Het plan
    
    2.3. Het plan voorziet in een actuele planologische regeling voor de bebouwde kom van de kern Diever. Het plan is grotendeels conserverend van aard.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    2.4. [appellant sub 1] richt zich in beroep tegen het plandeel met de bestemming "Verkeer (V)" met de nadere aanduiding 'horeca' voor het perceel op de hoek van de Ten Darperweg en Kasteel te Diever (hierna: het perceel). [appellant sub 1] exploiteert ter plaatse een mobiele snackkiosk en wenst deze te vervangen door een vaste snackkiosk met een oppervlakte van 50 m² en een terras van 50 m². Het plan maakt dit evenwel niet mogelijk. [appellant sub 1] heeft bouwschetsen overgelegd die volgens hem ten onrechte niet bij de beoordeling zijn betrokken. Het perceel dient overeenkomstig het langdurige bestaande gebruik te worden bestemd, aldus [appellant sub 1]. Tot slot betoogt hij dat het plan in zoverre in strijd is met het Provinciaal Omgevingsplan II (hierna: POP II).
    
    2.5. Op het perceel staat naast de mobiele snackkiosk van [appellant sub 1] tevens een mobiele viskiosk die eigendom is van een andere exploitant. De raad wenst uitsluitend mee te werken aan een duurzame oplossing in de vorm van een vaste kiosk indien beide exploitanten zich in één kiosk vestigen. Een mobiel verkooppunt én een gebouw op het perceel komt de ruimtelijke uitstraling van het perceel namelijk niet ten goede. Dit klemt te meer, zo voegt de raad hieraan toe, nu het perceel een prominente plaats in het dorp inneemt. Teneinde de verkoopwerkzaamheden planologisch te verzekeren, is aan de desbetreffende gronden de aanduiding 'horeca' toegekend, op grond waarvan ter plaatse zowel een mobiel verkooppunt voor vis als voor snacks is toegestaan. Het college heeft ingestemd met deze keuze van de raad.
    
    2.6. De raad heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat is beoogd in artikel 19, tweede lid, onder 1, van de planvoorschriften op te nemen dat mobiele verkooppunten op gronden met de bestemming "Verkeer (V)" met de nadere aanduiding 'horeca' een maximaal oppervlak van 25 m² mogen beslaan. Het planvoorschrift zoals dat is vastgesteld, biedt evenwel de mogelijkheid op die gronden een permanent bouwwerk met een maximaal oppervlak van 25 m² op te richten, waardoor op het perceel zowel een mobiel verkooppunt als een permanent bouwwerk kan worden gevestigd. Nu het planvoorschrift voorziet in de mogelijkheid op het perceel zowel een mobiel verkooppunt als een gebouw op te richten, is de Afdeling van oordeel dat de raad zich reeds om die reden niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan in zoverre in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking het standpunt van de raad dat een mobiel verkooppunt én een gebouw op het perceel de ruimtelijke uitstraling van het perceel niet ten goede komt. Het college heeft dit niet onderkend.
    
    2.6.1. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat het college, door het plandeel goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan dit plandeel.
    
    Het beroep van [appellante sub 2]
    
    2.7. [appellante sub 2] stelt dat zij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld op het advies van de Adviescommissie voor de Fysieke leefomgeving te reageren.
    
    2.7.1. Uit de WRO, de Awb noch anderszins vloeit de verplichting voort gelegenheid te bieden tot het geven van een reactie op een advies van de Adviescommissie voor de Fysieke leefomgeving. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.8. [appellante sub 2] heeft haar betoog, dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat het college de raad niet tijdig in de gelegenheid heeft gesteld een reactie te geven op het ontwerpgoedkeuringsbesluit, niet nader onderbouwd. Gelet hierop kan het betoog niet slagen.
    
    2.9. Het college heeft goedkeuring onthouden aan het plandeel met de bestemming "Bedrijf (B)" voor het perceel [locatie]. Dat het perceel [locatie] onder het vorige plan een bedrijfsbestemming had, leidt volgens het college niet zonder meer tot de conclusie dat de bestemming "Bedrijf (B)" toelaatbaar kan worden geacht, voor zover deze betrekking heeft op gronden die liggen op 30 meter afstand of minder van milieugevoelige bestemmingen. Naar het standpunt van het college had het in de rede gelegen in het kader van de onderhavige bestemmingsplanprocedure opnieuw te bezien of vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening het aanvaardbaar kan worden geacht bedrijvigheid, waarvoor een afstand van 30 meter tot milieugevoelige bestemmingen wordt aanbevolen, op het perceel toe te laten.
    
    2.10. [appellante sub 2] richt zich tegen de onthouding van goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Bedrijf (B)" voor het perceel [locatie]. Zij voert aan dat zij daardoor ernstig in haar bedrijfsvoering wordt belemmerd en dat onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen. [appellante sub 2] betoogt dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door een verklaring van geen bezwaar af te geven in de vrijstellingsprocedure en vervolgens goedkeuring te onthouden aan het plandeel dat overeenkomstig de verleende vrijstelling is bestemd.
    
    2.11. De raad stelt dat het perceel [locatie] onder het voorgaande plan reeds een bedrijfsbestemming had. De raad heeft geen aanleiding gezien aan het perceel [locatie] niet opnieuw de bestemming "Bedrijf (B)" toe te kennen. De raad heeft bij de vaststelling van het plan beoogd om bestaande rechten waar mogelijk te respecteren.
    
    2.12. [appellante sub 2] exploiteert ter plaatse van het perceel Moleneinde 37 een installatiebedrijf. De werkzaamheden bestaan uit aanleg, onderhoud en beheer van gas-, water-, verwarmings- en elektro-installaties ten behoeve van woningbouw, utiliteitsbouw en renovatieprojecten.
    
    In het vorige bestemmingsplan "Diever" (hierna: het vorige plan) was aan het perceel [locatie] de bestemming "Ambachtelijke bedrijven (AB)" toegekend. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de bij dat plan behorende voorschriften zijn de als zodanig op de plankaart aangegeven gronden bestemd voor ambachtelijke bedrijven met bijbehorende gebouwen, bijgebouwen, andere bouwwerken en erven.
    
    Bij besluit van 5 januari 2001 is een vrijstelling krachtens artikel 19 van de WRO verleend voor het bouwen van een (bedrijfs)woning op het perceel [locatie] in Diever. Het college heeft hiervoor een verklaring van geen bezwaar afgegeven.
    
    Aan het perceel [locatie] is in het thans voorliggende plan de bestemming "Bedrijf (B)" met de aanduiding 'één dienst/-bedrijfswoning (dw1)' toegekend. De kortste afstand tussen gronden met een bedrijfsbestemming en de gevel van de dichtsbijzijnde woning bedraagt ongeveer tien meter. Ingevolge artikel 5, eerste lid, onder a en h, van de planvoorschriften bij het voorliggende plan zijn de op de plankaart voor "Bedrijf (B)" aangewezen gronden bestemd voor bedrijven, opslag en installaties met daarbij behorende gebouwen, andere bouwwerken, tuinen, erven, terreinen en parkeervoorzieningen, met dien verstande dat uitsluitend bedrijven als genoemd in de categorieën 1 en 2 van de bedrijvenlijst zijn toegestaan en bedrijfswoningen uitsluitend zijn toegestaan indien en voor zover de gronden zijn aangeduid met 'één dienst-/bedrijfswoning (dw1)', in welk geval niet meer dan één bedrijfswoning is toegestaan.
    
    2.12.1. Ingevolge artikel 9, eerste lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 rust op het gemeentebestuur de verplichting om in het kader van de voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan het benodigde onderzoek te verrichten en een afweging te maken omtrent de gewenste ruimtelijke inrichting van het plangebied. De afstand tussen de gronden met een bedrijfsbestemming en de gevel van de dichtstbijzijnde woning bedraagt ongeveer tien meter. De brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten beveelt bij milieucategorie 2 een afstand van 30 meter aan. De in de brochure aanbevolen afstanden gelden in beginsel tussen de perceelsgrens van een bedrijf enerzijds en de gevel van een - in een rustige woonwijk gelegen - woning anderzijds. Een afwijking van de aanbevolen afstanden is mogelijk, maar dient voldoende te worden afgewogen in het licht van het doel van deze aanbeveling en te worden gemotiveerd. De enkele stelling van de raad dat het bij de vaststelling van het plan heeft beoogd bestaande rechten waar mogelijk te respecteren, heeft het college in dit geval een onvoldoende draagkrachtige motivering kunnen achten voor de aan het perceel [locatie] toegekende bedrijfsbestemming. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat geen onderzoek is verricht naar eventuele hinder voor omwonenden vanwege de bedrijfsactiviteiten. De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat de onthouding van goedkeuring onzorgvuldig is in verband met de verklaring van geen bezwaar in het kader van de vrijstellingsprocedure, nu de vrijstelling ziet op de bouw van een (bedrijfs)woning en niet op het gebruik van het perceel [locatie] voor bedrijfsdoeleinden. Er bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat het college onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van [appellante sub 2] Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat het perceel [locatie] nimmer in gebruik is geweest voor bedrijfsactiviteiten.
    
    2.13. De conclusie is dat hetgeen [appellante sub 2] heeft aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan op dit punt in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 3]
    
    2.14. [appellant sub 3] richt zich in beroep tegen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Agrarisch (A)" voor zijn perceel gelegen op de hoek van de Veentjesweg en de Kloosterstraat te Diever (hierna: het plandeel). [appellant sub 3] stelt dat ten onrechte niet is voorzien in de mogelijkheid ter plaatse een woning te bouwen. Reeds in 2005 heeft hij een bouwaanvraag ingediend bij het college van burgemeester en wethouders. Deze is destijds niet gehonoreerd aangezien het bouwplan in strijd was met het toen vigerende bestemmingsplan. [appellant sub 3] stelt dat zijn bouwplan bij de besluitvorming omtrent het onderhavige plan alsnog had moeten worden betrokken. Vanuit ruimtelijk oogpunt bestaan volgens [appellant sub 3] geen bezwaren tegen bebouwing van het perceel; het is reeds aan drie zijden omgeven door (woon)bebouwing. Aan het niet-opnemen van een bouwmogelijkheid heeft de raad volgens [appellant sub 3] geen ruimtelijke motieven ten grondslag gelegd.
    
    2.14.1. De raad stelt dat aan het plan een startnotitie ten grondslag ligt waarin is neergelegd dat buiten de programmatische woningbouwplannen geen woningbouw wordt toegestaan op particuliere percelen. Die woningbouwplannen voorzien namelijk in de behoefte aan nieuwe woningen voor de doelgroepen die zijn genoemd in het woonplan. Daarbuiten bestaat geen noodzaak voor woningbouw op particuliere gronden en de raad ziet dan ook geen aanleiding voor het plandeel van [appellant sub 3] af te wijken van het uitgangspunt dat woningbouwplannen op particuliere gronden niet worden meegenomen in de besluitvorming omtrent het plan. De raad benadrukt verder dat sprake is van een conserverend plan en dat is beoogd de bestaande planologische situatie vast te leggen. Met betrekking tot concrete bouwplannen die niet in het bestemmingsplan passen, kan om wijziging van het bestemmingsplan worden verzocht. Aan de hand van de bouwplannen, voorzien van een ruimtelijke onderbouwing, zal het gemeentebestuur vervolgens een ruimtelijke afweging maken.
    
    2.15. Het college stelt zich op het standpunt dat, hoewel het weigeren van medewerking aan ruimtelijke plannen in zijn algemeenheid niet afhankelijk mag worden gesteld van het feit of de gronden al dan niet particulier eigendom zijn, in het onderhavige geval sprake is van een conserverend plan waarin woningbouwplannen op particuliere gronden niet zijn meegenomen. De motivering van de raad, namelijk dat uitsluitend op die wijze kan worden veilig gesteld dat wordt gebouwd ten behoeve van de in het woonplan genoemde doelgroepen, acht het college vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening aanvaardbaar. Dit geldt te meer nu de raad heeft aangegeven dat het gemeentebestuur bereid is eventuele particuliere woningbouwplannen te beoordelen op de ruimtelijke consequenties.
    
    2.16. Aan het plandeel is de bestemming "Agrarisch (A)" toegekend. Ingevolge artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor "Agrarisch (A)" aangewezen gronden bestemd voor het weiden van vee en/of het verbouwen van gewassen - niet in een volkstuin.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder 1, sub a, mogen op de gronden met de bestemming "Agrarisch (A)" uitsluitend bouwwerken worden gebouwd ten dienste van de bestemming, met dien verstande dat een gebouw uitsluitend binnen een bouwvlak mag worden gebouwd.
    
    In het vorige plan had het perceel de bestemming "Agrarische kultuurgronden". Ingevolge artikel 17, eerste lid, van de voorschriften behorende bij dat plan zijn deze gronden bestemd voor grasland, akkerbouw- en tuinbouwgronden, met uitzondering van bosgronden, met de bijbehorende andere bouwwerken.
    
    2.16.1. Volgens de plantoelichting is binnen de oude kern van Diever het beleid gericht op conservering van waardevolle historische elementen. Nieuwbouwmogelijkheden zijn er vrijwel niet. Verbouwingen en uitbreidingen moeten vanuit de bestaande karakteristieken worden ontwikkeld.
    
    Dit gebied is historisch waardevol omdat de authentieke brinkstructuur er nog zichtbaar is in combinatie met een aantal oude boerderijen. Er geldt voor dit gebied dan ook een bijzonder welstandsbeleid. De meest ingrijpende veranderingen in de karakteristieke dorpsbebouwing stammen uit de afgelopen 40 jaar, waarbij rond het dorp een groot aantal uitbreidingen is gerealiseerd.
    
    2.17. De Afdeling overweegt dat aan het toekennen van bestemmingen planologische motieven ten grondslag dienen te liggen. Hoewel het gemeentelijk volkshuisvestingsbeleid een ruimtelijk relevant motief vormt, heeft dat in het onderhavige geval geresulteerd in het, niet ruimtelijk relevante, uitgangspunt dat woningbouwplannen op particuliere gronden niet worden meegenomen in de besluitvorming omtrent het plan. Met de verwijzing naar voornoemd uitgangspunt heeft de raad de aan het plandeel toegekende bestemming derhalve onvoldoende gemotiveerd. Hierbij neemt de Afdeling voorts in aanmerking dat in het verleden op het plandeel reeds een woning heeft gestaan, het plandeel aan drie zijden wordt omringd door (woon)bebouwing en dat het plandeel is gelegen aan de rand van een woonwijk die stamt uit de jaren zestig van de vorige eeuw en derhalve niet bepalend is voor de karakteristieke uitstraling van het dorp. De Afdeling neemt hierbij verder in aanmerking dat de raad niet uitsluit dat het plandeel in de toekomst wordt bebouwd, nu ter zitting door de raad is gesteld dat het plandeel in het kader van de "Ruimte-voor-Ruimte" regeling wellicht voor bebouwing in aanmerking komt ter compensatie van in het buitengebied geamoveerde agrarische bebouwing.
    
    De stelling van de raad dat het onderhavige plan conserverend van aard is en dat met betrekking tot concrete plannen die daar niet in passen om wijziging van het plan kan worden verzocht, leidt niet tot een ander oordeel. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in het stelsel van de WRO een bestemmingsplan bij uitstek het ruimtelijke instrument is waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd en dit kaderstellend is voor verdere ruimtelijke besluitvorming. Het uitgangspunt van de raad waarin dit systeem wordt omgedraaid, moet derhalve in strijd worden geacht met de systematiek van de WRO. Gelet op het voorgaande heeft de raad onvoldoende gemotiveerd dat het plan in zoverre in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Het college heeft dit niet onderkend.
    
    2.18. De conclusie is dat hetgeen [appellant sub 3] heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Door het plan op dit punt niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit artikel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit in zoverre dient te worden vernietigd.
    
    Gelet hierop ziet de Afdeling aanleiding om goedkeuring te onthouden aan dit plandeel.
    
    Proceskosten
    
    2.19. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 1] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellante sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling. Ten aanzien van [appellant sub 3] is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 3] gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Drenthe van 2 juni 2009, kenmerk 5.2/2009001074, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan:
    
    a) het plandeel met de bestemming "Verkeer (V)" met de nadere aanduiding 'horeca' voor het perceel op de hoek van de Ten Darperweg en Kasteel te Diever, en
    
    b) het plandeel met de bestemming "Agrarisch (A)" voor (zover betrekking hebbende op) het perceel gelegen op de hoek van de Veentjesweg en de Kloosterstraat te Diever;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan onder II.a en II.b genoemde plandelen;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 2 juni 2009, voor zover daarbij is besloten omtrent de goedkeuring van de onder III. bedoelde plandelen;
    
    V. verklaart het beroep van [appellante sub 2] ongegrond;
    
    VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 687,05 (zegge: zeshonderdzevenentachtig euro en vijf cent), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Drenthe aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 1] en € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) voor [appellant sub 3].
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.C. van Sloten, voorzitter, en mr. J.G.C. Wiebenga en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.M. Gerkema, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Sloten w.g. Gerkema
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 november 2010
    
    472-649.