ECLI:NL:CBB:2025:402, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-07-2025, 23/1687
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB. Afwijzing rechtstreekse betalingen en randvoorwaardenkorting voor het jaar 2021. Het (gedeeltelijk) verhinderen van een bedrijfscontrole ter plaatse door geen inzage te geven in het (gevorderde) medisch register. Beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Geen belang meer bij oordeel over randvoorwaardenkorting.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1687 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2025 in de zaak tussen
    
      
        [naam 1] , handelend onder de naam [naam 2], te [woonplaats] ( [naam 1] )
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. C. Daniels)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 4 april 2023 heeft de minister de aanvraag van [naam 1] voor het jaar 2021 voor de basis- en vergroeningsbetaling op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) afgewezen en aan hem over hetzelfde jaar een randvoorwaardenkorting van 14% opgelegd op alle door hem voor het jaar 2021 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
    
    
    
      Met het besluit van 25 juli 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen door [naam 1] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    
    
      
        [naam 1] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 1 mei 2025. Aan de zitting hebben [naam 1] en de gemachtigde van de minister deelgenomen. 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. [naam 1] houdt onder meer schapen. Met de Gecombineerde opgave 2021 heeft hij gevraagd om uitbetaling van de basis- en de vergroeningsbetaling.
    
    2 Op 29 november 2021 heeft een medewerkster van de dierenambulance [gemeente] naar aanleiding van anonieme meldingen over onder meer dode schapen in een sloot telefonisch contact opgenomen met een (haar bekende) toezichthouder ( [naam 3] ) van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). Vervolgens heeft die toezichthouder op 30 november 2021 het bedrijf van [naam 1] bezocht voor een controle in het kader van ‘Welzijn grazers’. Van dat bezoek is op 10 december 2021 een rapport van bevindingen opgemaakt (rapport van bevindingen) en op 23 december 2021 een Rapport Welzijn grazers. 
    
    3 Met de brief van 7 maart 2023 heeft de minister [naam 1] bericht dat hij voornemens is om alle door [naam 1] voor 2021 aangevraagde GLB-subsidies af te wijzen. Dit omdat [naam 1] het controlebezoek door de toezichthouder van de NVWA op 30 november 2021 (gedeeltelijk) heeft verhinderd. Daarnaast is uit het wel uitgevoerde deel van de controle gebleken van niet-naleving van een aantal randvoorwaarden op het gebied van dierenwelzijn. In zijn zienswijze van 21 maart 2023 over dit voornemen heeft [naam 1] zowel het verhinderen van het controlebezoek als de niet-naleving van randvoorwaarden weersproken. Verder heeft hij daarin vermeld dat de NVWA de aan hem na het bezoek op 30 november 2021 opgelegde last onder bestuursdwang op 19 april 2022 heeft ingetrokken, en dat het controlebezoek dus geen consequenties voor hem heeft gehad. 
    
    4 De minister heeft met het – in het bestreden besluit gehandhaafde – besluit van 4 april 2023 de aanvraag van [naam 1] voor GLB-subsidies voor het jaar 2021 alsnog afgewezen, en over hetzelfde jaar een randvoorwaardenkorting van 14% opgelegd. De minister heeft aan de afwijzing ten grondslag gelegd dat [naam 1] op 30 november 2021 geweigerd heeft het register van medische zorg en sterfgevallen aan de toezichthouder van de NVWA te laten zien. Daarmee heeft hij de bedrijfscontrole Cross Compliance verhinderd. De opgelegde korting van 14% wegens niet-naleving van randvoorwaarden op het gebied van dierenwelzijn heeft betrekking op ‘welzijnscontrole’, ‘verzorging en huisvesting ziek of gewond dier’ en ‘geschikt voer en juiste toediening’. 
    
    
      
        Standpunt van [naam 1]
      
    
    
    
      5.1
      Volgens [naam 1] beschuldigt de dierenambulance [gemeente] hem al sinds 2020 van het niet goed verzorgen van zijn schapen. Daarin wordt zij gesteund door de toezichthouder van de NVWA die op 30 november 2021 het bedrijf van [naam 1] heeft bezocht en in zijn rapport van bevindingen heeft beschreven wat er volgens hem allemaal mis was op het bedrijf. In het voorjaar van 2022 heeft [naam 1] bericht ontvangen van de NVWA dat zij aan het controlebezoek van 30 november 2021 geen gevolg zou geven. Daaruit blijkt dus dat de NVWA geen overtredingen heeft geconstateerd waar sancties tegenover stonden en dat daarmee de zaak was afgedaan. [naam 1] vermoedt dat de betrokken toezichthouder daarin niet kon berusten en vervolgens begin 2023 e-mails naar de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft gestuurd, waarna het besluit van 4 april 2023 is gevolgd. 
      
    
    
      5.2
      
        
          [naam 1] bestrijdt alle beschuldigingen die zijn opgenomen in het rapport van bevindingen, in het bijzonder dat hij de controle heeft verhinderd door geen inzage te geven in het medisch register. Het is juist dat hij het medisch register, omdat het thuis lag, tijdens het controlebezoek op 30 november 2021 niet ter plekke kon tonen. [naam 1] heeft echter de toezichthouder laten weten dat als hij het medisch register wilde ontvangen, [naam 1] dat hem alsnog kon toesturen. De toezichthouder is hierop niet bij [naam 1] teruggekomen. Het bericht van de RVO, begin 2023, dat hij voor 2021 geen GLB-subsidies zou ontvangen, kwam voor [naam 1] als een volslagen verrassing en bezorgt hem het gevoel dat hij er door de toezichthouder is ingeluisd. Daarbij vindt hij de maatregel, terugvordering van het gehele aan hem voor 2021 uitbetaalde subsidiebedrag, buitenproportioneel gezien de aard van de gestelde overtreding, namelijk het niet op aanvraag direct tonen van het medisch register.
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
      
        6	De minister stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit op goede gronden is genomen. [naam 1] heeft, door op 30 november 2021 de toezichthouder van de NVWA de gevraagde inzage in het medisch register te weigeren, (het volledig uitvoeren van) de controle verhinderd. Dat, zoals [naam 1] stelt, het medisch register op een later moment aan de toezichthouder had kunnen worden toegestuurd doet niet ter zake. Juist bij een medisch register is van belang dat dit zonder uitstel of tussenkomst gecontroleerd kan worden, zodat de toezichthouder zich een zo reëel mogelijk beeld kan vormen van het werkelijke nalevingsniveau op het moment van controle. 
      
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      7.1
      De door de toezichthouder van de NVWA op 30 november 2021 uitgevoerde controle ziet (mede) op de naleving van randvoorwaarden die gelden voor de toewijzing van rechtstreekse betalingen. Artikel 59, zevende lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) bepaalt dat indien de begunstigde of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, de betrokken steun- of betalingsaanvraag wordt afgewezen, behalve in gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden.
      
    
    
      7.2
      In het rapport van bevindingen van 10 december 2021 heeft de toezichthouder – voor zover hier van belang – opgenomen:
      
      
        “ Op mijn vraag aan [naam 1] of hij een register bijhield van de verstrekte
        medische zorg en het aantal schapen dat was doodgegaan antwoordde hij dat hij
        dit bijhield. Op mijn verzoek om dit register te tonen antwoordde hij, althans in
        woorden van gelijke strekking;
        "Na jullie vorige controles heb ik van mijn juridisch vertegenwoordiger het advies
        gekregen om alleen op schriftelijke verzoeken in te gaan. "
        Nadat ik [naam 1] had medegedeeld dat ik inzage vorderde in de
        visitebrieven van zijn dierenartsen facturen van zijn dierenarts en in het bedoelde register medische zorg en nadat ik had verteld wat de strekking van deze
        vordering was vertelde ik hem dat ik ervan uitging dat hij geen register had als hij
        dit niet toonde. [naam 1] bleef hierna bij zijn opmerking alleen op
        schriftelijke verzoeken in te gaan. 
        […]
        Doordat [naam 1] ook op vordering geen medisch register toonde kon
        niet worden vastgesteld of en welke schapen er met de aangekochte Levamisole 10% waren behandeld.”
      
      
    
    
      7.3
      Eind 2022 is vanuit de RVO de volgende vraag aan de NVWA gesteld: 
      
      
        “De relatie wilde volgens de bevindingen in het rapport van bevindingen geen inzage geven in het register medische zorg. Dit kan volgens ons een weigering van de controle betekenen. Heeft de inspecteur later alsnog inzage in het register medische zorg gekregen of kan dit als controle weigering gezien worden?”
      
      
      
        De toezichthouder heeft die vraag in zijn e-mailbericht van 25 november 2022 als volgt beantwoord: 
      
      
      
        “De desbetreffende controle is afgerond op 30-11-2021. Hij heeft op die dag of in de periode daarna niet alsnog een medisch register getoond. 
        Hij heeft mijn telefoonnummer en dat van mijn collega vanuit eerdere controles en maakte daar ook gebruik van om diverse apjes te sturen over zaken die hem niet bevielen. Als hij tot inkeer was gekomen had hij dus meerdere mogelijkheden om contact op te nemen. 
        Tijdens die inspectie heeft hij dus inderdaad geweigerd het medisch register te tonen waarvan hij desgevraagd aangaf dat hij dit wel bijhield. Ook na vordering op basis van de WED weigerde hij om dit te tonen.”
      
      
    
    
      7.4
      Het is vaste rechtspraak dat een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel mag uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, als de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door (een) hiertoe bevoegde toezichthouder(s) en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Als de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent. Als het rapport van bevindingen, zoals in dit geval, niet op ambtseed of ambtsbelofte is opgemaakt, komt aan de in het rapport vermelde feiten en omstandigheden daarmee minder bewijskracht toe, dan wanneer deze zouden zijn opgenomen in een op ambtseed dan wel ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal. Dit betekent evenwel niet dat de minister zijn besluit niet (uitsluitend) op het rapport van bevindingen mocht baseren. Het College betrekt hierbij dat dit rapport is opgesteld door een opgeleide toezichthouder, van wie niet is gebleken dat deze een belang heeft bij het onjuist vermelden van hetgeen hij heeft waargenomen (zie de uitspraak van het College van 28 januari 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:38) onder 5.2).
      
    
    
      7.5
      Het College ziet in de stellingen van [naam 1] dat hij er door de toezichthouder is ingeluisd en dat de dierenambulance [gemeente] met steun van deze toezichthouder al sinds 2020 een hetze tegen hem voert, onvoldoende reden om aan de betrouwbaarheid van het rapport van bevindingen te twijfelen en te oordelen dat de minister zijn besluit daarop niet mocht baseren. Daarbij betrekt het College dat, zoals de minister op de zitting heeft toegelicht, (een toezichthouder van) de NVWA gehouden is om een geconstateerde niet-naleving van een randvoorwaarde (ter beoordeling) te rapporteren aan – in dit geval – de RVO. Het is dus niet aan de betrokken toezichthouder om daarin een keuze te maken. 
      
    
    
      7.6
      Uit het hiervoor onder 7.2 vermelde citaat uit het rapport van bevindingen blijkt – en dat is ook niet betwist – dat [naam 1] tijdens de op 30 november 2021 uitgevoerde controle heeft geweigerd in te gaan op het verzoek van de toezichthouder om ter plaatse het medisch register te tonen. Ook nadat inzage daarvan door de toezichthouder was gevorderd, bleef [naam 1] , volgens de weergave in het rapport van bevindingen, bij zijn weigering. In zijn e-mailbericht van 25 november 2022 heeft de toezichthouder desgevraagd bevestigd dat [naam 1] heeft geweigerd om tijdens de controle op 30 november 2021 het medisch register aan hem te tonen. Daarmee staat voldoende vast dat sprake is van het (gedeeltelijk) verhinderen van een controle ter plaatse. Omdat artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013 dwingend voorschrijft dat in een dergelijke situatie de betalingsaanvraag wordt afgewezen, was de minister – nu niet is gebleken van overmacht of uitzonderlijke omstandigheden – gehouden om de aanvraag van [naam 1] voor rechtstreekse betalingen voor het jaar 2021 af te wijzen. Gezien het dwingende karakter van dat artikel treft het betoog van [naam 1] dat het gevolg dat de minister heeft verbonden aan het niet ter plaatse op verzoek tonen van het medisch register buitenproportioneel is, geen doel. Het betoog van [naam 1] dat een andere toezichthouder hem bij eerdere controlebezoeken wel heeft toegestaan om op een later moment alsnog het medisch register te tonen, maakt het voorgaande niet anders. De minister heeft er in dit verband terecht op gewezen dat het van belang is om juist tijdens de controle, en dus niet achteraf, te kunnen controleren of het medisch register op de juiste wijze wordt bijgehouden, zodat de toezichthouder zich een zo reëel mogelijk beeld kan vormen van het werkelijke nalevingsniveau op het moment van controle (zie de uitspraak van het College van 27 oktober 2020 (ECLI:NL:CBB:2020:753) onder 6.3). 
      
    
    
      7.7
      Het argument van [naam 1] dat hij pas begin 2023 hoorde dat het niet tonen van het medisch register tijdens de al in november 2021 uitgevoerde controle gevolgen zou hebben, alsook zijn verwijzing naar het besluit van 19 april 2022, waarbij zijn bezwaar tegen de op 4 januari 2022 aan hem opgelegde last onder dwangsom niet-ontvankelijk is verklaard, vat het College op als een beroep op het vertrouwensbeginsel. Dat beroep slaagt alleen al niet op grond van het volgende. Zoals het College eerder heeft overwogen, kan op grond van de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie het vertrouwensbeginsel niet tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling worden aangevoerd en kan een daarmee strijdige gedraging van een met de toepassing van het Unierecht belaste nationale autoriteit bij een ondernemer niet het gewettigde vertrouwen wekken dat hij een behandeling kan genieten die in strijd is met het Unierecht. Een justitiabele kan zich dan ook niet beroepen op het Unierechtelijke vertrouwensbeginsel of de nationale tegenhanger ervan om een voordeel te verkrijgen dat in strijd is met een duidelijke Unierechtelijke bepaling (in dit geval artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013; zie onder meer de uitspraak van het College van 29 april 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:272), onder 13.2, en de daar genoemde arresten van het Hof van Justitie). 
      
    
    
      7.8
      Uit het voorgaande volgt dat de minister gelet op artikel 59, zevende lid, van Verordening 1306/2013, de aanvraag van [naam 1] voor het jaar 2021 voor de basis- en vergroeningsbetaling op grond van de Uitvoeringsregeling terecht heeft afgewezen. 	
      
      8 Voor zover het beroep van [naam 1] is gericht tegen het onderdeel van het bestreden besluit dat ziet op de aan hem opgelegde randvoorwaardenkorting, heeft hij geen rechtens te beschermen belang meer bij een oordeel daarover. Die korting voor het jaar 2021 kan namelijk niet meer worden geëffectueerd, omdat de afwijzing van de aanvraag voor de rechtstreekse betalingen voor het jaar 2021 in stand blijft. Niet is gebleken dat [naam 1] anderszins nog een belang heeft bij een oordeel van het College over het bestreden besluit op dit punt. Voor zover de minister in het bestreden besluit een standpunt heeft ingenomen over het (herhaaldelijk) overtreden van de daarin genoemde randvoorwaarden en dat standpunt aan nieuwe besluitvorming ten grondslag legt, kan [naam 1] daartegen alsdan een rechtsmiddel aanwenden (zie de uitspraak van het College van 11 maart 2025 (ECLI:NL:CBB:2025:152) onder 4.5). De stelling van [naam 1] dat hij alle beschuldigingen uit het rapport van bevindingen met betrekking tot de betrokken randvoorwaarden heeft weerlegd, behoeft daarom hier geen beoordeling.
      
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      9 Het beroep is ongegrond. 
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. H.L. van der Beek, mr. C.T. Aalbers en 
      mr. B.J. van de Griend, in aanwezigheid van mr. J.M. Baars, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. H.L. van der Beek	w.g. J.M. Baars 
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) Nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad
      
    
    
    
      Artikel 59, zevende lid
      
        Algemene controlebeginselen
      
      7. Indien de begunstigde of zijn vertegenwoordiger de uitvoering van een controle ter plaatse verhindert, wordt de betrokken steun- of betalingsaanvraag afgewezen, behalve in gevallen van overmacht en uitzonderlijke omstandigheden.