ECLI:NL:RVS:2021:58, Raad van State, 13-01-2021, 201906316/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juli 2018 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland aan [boomkwekerij] een vergunning als bedoeld in de Waterwet verleend De vergunning betreft de kern- en beschermingszone van een "overige watergang" in de Gouwepolder, ter plaatse van [locatie] te Boskoop. [naam eigenaar] is eigenaar van een boomkwekerij. Het perceel waarop deze boomkwekerij wordt geëxploiteerd, wordt doorsneden door een sloot. Om de beide helften met elkaar te verbinden, wordt gebruik gemaakt van een brug. [boomkwekerij] wil de sloot dempen om zijn bedrijfsvoering efficiënter te maken. [appellante sub 1] en de stichting hebben hiertegen bezwaar omdat zij met hun boten gebruik maken van de sloot. Het gaat hierbij onderscheidenlijk om boten die worden gebruikt voor het transport van materiaal en om rondvaartboten.

201906316/1/R1.
    Datum uitspraak: 13 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
    2.    Stichting Rondvaarten en Promotie Boskoop, gevestigd te Boskoop, gemeente Alphen aan den Rijn, (hierna: de stichting)
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 9 juli 2019 in zaken nrs. 18/5649, 18/5764, 18/5766 en 18/5889 in het geding tussen onder meer:
    [appellante sub 1],
    de stichting
    en
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 juli 2018 heeft het college aan [boomkwekerij] een vergunning als bedoeld in de Waterwet verleend voor:
    a. het dempen van 300 m2 oppervlaktewater;
    b. het gebruik maken van 290 m2 eerder gegraven compensatiewater op grond van het besluit van het hoogheemraadschap van 8 juli 2013, kenmerk V57043. De vergunning betreft de kern- en beschermingszone van een "overige watergang" in de Gouwepolder, ter plaatse van [locatie] te Boskoop, zoals weergegeven op de gewaarmerkte bijlagen 1 tot en met 3 die bij het besluit behoren.
    Bij uitspraak van 9 juli 2019 heeft de rechtbank de onder meer door [appellante sub 1] en de stichting daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college en [boomkwekerij] hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De stichting en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2020, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door mr. T. de Beet, rechtsbijstandverlener te Amsterdam, en [gemachtigde], de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door drs. R. van der Heiden en S.A.O. van Dijk, zijn verschenen. Voorts is [boomkwekerij], vertegenwoordigd door mr. D. Schilstra, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, [gemachtigden], ter zitting gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [naam eigenaar] is eigenaar van een boomkwekerij. Het perceel waarop deze boomkwekerij wordt geëxploiteerd, wordt doorsneden door een sloot. Om de beide helften met elkaar te verbinden, wordt gebruik gemaakt van een brug. [boomkwekerij] wil de sloot dempen om zijn bedrijfsvoering efficiënter te maken. [appellante sub 1] en de stichting hebben hiertegen bezwaar omdat zij met hun boten gebruik maken van de sloot. Het gaat hierbij onderscheidenlijk om boten die worden gebruikt voor het transport van materiaal en om rondvaartboten.
    2.    Bij besluit van 22 april 2015 heeft het college [boomkwekerij] vergunning verleend om de sloot te dempen. Bij besluit op bezwaar van 20 oktober 2015 heeft het college het besluit van 22 april 2015 herroepen en alsnog geweigerd de aangevraagde vergunning te verlenen. Het college heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het ten onrechte niet het belang van de vaarwegfunctie van de sloot bij het besluit van 22 april 2015 heeft betrokken en heeft na heroverweging geconcludeerd dat dit belang zich tegen vergunningverlening verzet. De rechtbank heeft het besluit van 20 oktober 2015 bij uitspraak van 31 mei 2016 in stand gelaten. De Afdeling heeft deze uitspraak bij uitspraak van 8 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2999, bevestigd.
    [boomkwekerij] heeft vervolgens opnieuw een aanvraag gedaan. Het college heeft daarop bij besluit van 13 juli 2018 opnieuw vergunning verleend aan [boomkwekerij]. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de belemmering om de vaarweg te dempen, zoals ten grondslag gelegd aan de eerdere besluitvorming, is opgeheven, omdat er een alternatieve vaarroute aanwezig is. Het besluit van 13 juli 2018 bevat het voorschrift dat pas mag worden overgegaan tot demping van de watergang wanneer de alternatieve route doorvaarbaar is. Volgens het college waarborgen de voorschriften die zijn verbonden aan dit besluit dat de vergunning verenigbaar is met de doelstellingen van het waterbeheer. Het besluit van 13 juli 2018 is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure die is geregeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Dit betekent dat ingevolge artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb tegen dat besluit niet eerst bezwaar behoefde te worden gemaakt, maar rechtstreeks beroep kon worden ingesteld bij de rechtbank. Zoals volgt uit het vermelde onder "procesverloop", heeft de rechtbank het besluit in stand gelaten.
    Bespreking hogerberoepsgronden
    3.    De stichting en [appellante sub 1] betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college de aanvraag, gelet op artikel 6.21 van de Waterwet, had moeten weigeren.
    Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank heeft miskend dat de situatie ten tijde van de voorliggende besluitvorming ten opzichte van de situatie ten tijde van de eerdere weigering van de vergunning niet is gewijzigd en dat de reden om de eerdere aanvraag te weigeren, te weten dat de aanvraag om vergunning niet verenigbaar is met de vaarfunctie van het water, nog steeds aanwezig is. De stichting en [appellante sub 1] voeren in dat kader aan dat de door het college van belang geachte alternatieve route niet doorvaarbaar is. Volgens hen is sprake van privaatrechtelijke belemmeringen, omdat voor het gebruik van de alternatieve vaarroute toestemming is vereist van de exploitanten van omliggende boomkwekerijen en die niet zal worden gegeven. [appellante sub 1] voert voorts aan dat de voorgeschreven afmetingen van de nieuwe vaarweg met een minimale diepte van 1,0 m en een doorvaarbreedte van 3,75 m op de waterlijn onvoldoende zijn om te kunnen spreken van een vaarweg die doorvaarbaar is. Volgens [appellante sub 1] is ten onrechte geen breedte onder de waterlijn voorgeschreven, nu de oeverkant vanaf de waterlijn niet recht naar beneden tot de bodem van de vaarweg loopt, maar sprake is van een natuurlijk talud onder de waterlijn. Hij wijst erop dat de nieuwe vaarweg aanzienlijk smaller is dan de bestaande te dempen vaarroute. Voorts hebben volgens [appellante sub 1] de schepen die hij gebruikt een diepgang van 1,21 m waaruit volgt dat de voorgeschreven diepte onvoldoende is.
    De stichting voert verder aan dat de rechtbank heeft miskend dat het college bij de besluitvorming onvoldoende aandacht heeft gegeven aan het feit dat de watergang die wordt gedempt een zogenoemde vaarsloot is. De rechtbank heeft verder miskend dat de gemeente een ander beleid met betrekking tot het te dempen water voert dan het hoogheemraadschap, aldus de stichting.
    3.1.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet luidt:
    "De toepassing van deze wet is gericht op:
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen."
    Artikel 6.21 luidt:
    "Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11."
    3.2.    Het college heeft de eerdere aanvraag geweigerd omdat de demping van de sloot volgens hem onverenigbaar was met de vaarfunctie van het water. De Afdeling heeft in de uitspraak van 8 november 2017 overwogen dat op grond van artikel 6.21 in samenhang met artikel 2.1 van de Waterwet een vergunning geweigerd moet worden indien verlening daarvan onverenigbaar is met de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen. Onder verwijzing naar haar uitspraken van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2154 en ECLI:NL:RVS:2015:2159, heeft de Afdeling voorts overwogen dat het gebruik van de sloot door grondschippers en rondvaartboten - waaronder de rondvaartboten van de stichting - een maatschappelijke functie van een watersysteem als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Waterwet is. Dat een dergelijk gebruik onder deze bepaling valt, blijkt ook uit de geschiedenis van de totstandkoming van de bepaling (Kamerstukken II 2006/07, 30 818, nr. 3, blz. 90). Dit leidt ertoe dat als een aanvraag om vergunning niet verenigbaar is met de vaarfunctie van het water, de vergunning door het college geweigerd moet worden. Of het college al dan niet als vaarwegbeheerder moet worden aangemerkt, is daarbij niet van belang.
    In de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2017 is geoordeeld dat het college tot de conclusie mocht komen dat het dempen van de sloot onverenigbaar was met de vaarfunctie van het water. Volgens de Afdeling heeft het college daarom terecht geweigerd de destijds aangevraagde vergunning te verlenen. Daarbij heeft de Afdeling opgemerkt dat indien, zoals gesteld, de alternatieve route inmiddels doorvaarbaar is, een nieuwe aanvraag ingediend zou kunnen worden en het college dan de nieuwe situatie dient te toetsen aan de doelstellingen genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet.
    Volgens het college is er thans sprake is van een nieuwe situatie, waarmee volgens hem de eerdere weigeringsgrond is komen te vervallen.
    3.3.    Over het betoog van de stichting over het begrip "vaarsloot" oordeelt de Afdeling als volgt. Het college heeft toegelicht dat het door de stichting genoemde begrip "vaarsloot" niet voorkomt in de toepasselijke Legger oppervlaktewateren van het Hoogheemraadschap van Rijnland. Het vaarwegbeheer behoort sinds een aantal jaren ook niet meer tot de reglementaire taken van het hoogheemraadschap, aldus het college. Er heeft in dit opzicht een verschuiving plaatsgevonden naar de gemeenten, in dit geval de gemeente Alphen aan den Rijn. Dit neemt niet weg dat het college bij het verlenen van de vergunning heeft onderkend dat de te dempen watergang onderdeel uitmaakt van een vaarroute en dat het college met deze functie rekening heeft gehouden door een alternatieve, doorvaarbare route te verlangen. De enkele omstandigheid dat, naar de stichting heeft gesteld, de in voorbereiding zijnde vaarverordening van de gemeente Alphen aan den Rijn nog niet in werking is getreden, maakt niet dat het college aan het belang van de doorvaarbaarheid van het gebied meer gewicht had moeten toekennen dat het nu heeft gedaan.
    Gelet op het voorgaande is de conclusie van de Afdeling dat het betoog van de stichting over het begrip "vaarsloot" en het verschil in beleid tussen de gemeente en het hoogheemraadschap, niet slaagt.
    3.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 30 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:850), kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden. Een weigering van de aangevraagde watervergunning is slechts aan de orde voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet. De Afdeling heeft in de uitspraak van 30 maart 2016 verder overwogen dat het al dan niet bestaan van evidente privaatrechtelijke belemmeringen niet valt te herleiden tot de doelstellingen van artikel 2.1 van de Waterwet, zodat dat geen reden kan zijn om een watervergunning te weigeren.
    De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht overwogen dat eventuele privaatrechtelijke belemmeringen geen rol spelen bij de toetsing van de watervergunning. Dit betekent dat het betoog dat voor het gebruik van de alternatieve vaarroute toestemming is vereist van derden en dat die niet zal worden gegeven, geen doel kan treffen.
    3.5.    Ten aanzien van het betoog dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de vergunning had moeten worden geweigerd vanwege de ontoereikende diepte en breedte van de alternatieve vaarroute, overweegt de Afdeling dat het college tijdens de zitting op 16 juli 2020 heeft toegelicht dat zowel de bestaande als de alternatieve vaarroute "overig oppervlaktewater" vormt, als bedoeld in de destijds geldende Legger oppervlaktewateren. Voor beide routes voorziet de legger slechts in een beperkte minimale diepte. In het geval van de alternatieve vaarroute gaat het om 0,5 m. Voor de bestaande vaarroute is de voorgeschreven minimale diepte dezelfde. In het bijzondere voorschrift 5.1.4 van de bij het besluit van 13 juli 2018 verleende vergunning wordt echter een minimale diepte in de vaargeul van 1,0 m verlangd. Voorts verlangt dit vergunningvoorschrift, in aanvulling op de minimale omvang van de breedte en bodembreedte als genoemd in de legger, een minimale doorvaarbreedte van 3,75 m op de waterlijn.
    Voor het oordeel dat de alternatieve route niet doorvaarbaar moet worden geacht omdat de in de vergunning voorgeschreven diepte van 1,0 m niet toereikend is, bestaat naar het oordeel van de Afdeling geen grond. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college de minimumdiepte, gelet op de voorheen geldende regelgeving en de ervaringen daarmee, in redelijkheid heeft kunnen vaststellen op 1,0 m. Voor zover de door [appellante sub 1] gebruikte schepen een grotere diepgang hebben, heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat dit voor het betrokken gebied en het type waterweg uitzonderlijk is en dat daarmee bij het nemen van een besluit op de vergunningaanvraag geen rekening kon worden gehouden. In dat verband is van belang dat volgens het college een grotere waterdiepte dan 1 m in de betrokken polder moeilijk kan worden gerealiseerd in verband met de grondslag van de bodem, waardoor een dergelijke diepte ter plaatse dan ook zelden voorkomt. Hetgeen [appellante sub 1] aanvoert biedt onvoldoende basis om aan de juistheid van de desbetreffende stellingen van het college te twijfelen. Weliswaar heeft hij ter zitting gesteld dat de diepte van de bestaande vaarweg in het verleden op 1,25 m werd gehouden, maar hij heeft dit niet nader onderbouwd. De Afdeling leidt uit het verhandelde tijdens de zitting af dat de bestaande vaarweg de afgelopen jaren in elk geval een geringere diepte had, nu naar voren is gekomen dat het in de huidige situatie met een zekere regelmaat voorkomt dat de door [appellante sub 1] gebruikte schepen vastlopen.
    Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat de alternatieve route niet doorvaarbaar moet worden geacht omdat de voorgeschreven breedte niet afdoende is. Weliswaar is in het bijzondere voorschrift 5.1.4 van de vergunning alleen een doorvaarbreedte op de waterlijn opgenomen, maar in de legger is ook een waarde voor de minimale bodembreedte vermeld. Gelet daarop heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat de doorvaarheid ook in dit opzicht voldoende is gewaarborgd.
    Het betoog slaagt niet.
    3.6.    [appellante sub 1] en de stichting hebben tijdens de zitting aan de orde gesteld dat het bijzondere vergunningvoorschrift 5.1.4 in ieder geval niet regelt dat de doorvaarbaarheid tot in lengte van jaren wordt gewaarborgd. In dat verband hebben zij opgemerkt dat de afgelopen tijd een zeker vacuüm is ontstaan waar het gaat om het vaarwegbeheer, nu het hoogheemraadschap de daarbij behorende taken reeds heeft afgestoten en de gemeente deze nog niet effectief aan zich heeft getrokken. Ook in dit kader is aan de orde gekomen dat, zoals vermeld onder 3.3, de in voorbereiding zijnde vaarverordening van de gemeente Alphen aan den Rijn nog niet in werking is getreden.
    De Afdeling stelt vast dat voor zover sprake is van een vacuüm als bedoeld door [appellante sub 1] en de stichting, dit niet alleen hen raakt maar een veel grotere groep gebruikers van vaarwegen. Niet aannemelijk is geworden dat de situatie voor [appellante sub 1] en de stichting dusdanig nadelige consequenties heeft, dat het college in verband daarmee een verderstrekkend voorschrift had behoren op te nemen in de vergunning. In dat verband kan er evenmin aan worden voorbijgegaan dat dergelijke waarborgen ook voor de bestaande vaarroute ontbreken.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    4.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2021
    195.