ECLI:NL:RVS:2021:145, Raad van State, 27-01-2021, 201908387/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 september 2018 heeft het bestuur van het Participatiefonds het verzoek van Amstelwijs om gevolg te geven aan het besluit van 25 september 2017 en een bedrag van € 250.000,00 uit te betalen, afgewezen. Op 19 september 2011 heeft Amstelwijs [werknemer] ontslagen. Aan dat ontslag heeft zij primair plichtsverzuim en subsidiair redenen van gewichtige aard, gelegen in een onherstelbare vertrouwensbreuk, ten grondslag gelegd. In 2011 is ook de aanvraag van [werknemer] voor een WW-uitkering en bovenwettelijke uitkeringen door het UWV en WWplus - een uitkeringsinstantie voor bovenwettelijke WW-uitkeringen - afgewezen vanwege verwijtbare werkloosheid.  Op 12 februari 2018 heeft Amstelwijs een verzoek ingediend om een bedrag van € 250.000,00 dat zij uit hoofde van een uitkeringsgarantie aan voormalig werknemer [werknemer] heeft betaald, uit te keren. Dat verzoek heeft het Participatiefonds afgewezen omdat de ingediende kosten geen uitkeringskosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen.

201908387/1/A2.
    Datum uitspraak: 27 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Stichting voor openbaar primair onderwijs Amstelwijs (hierna: Amstelwijs), gevestigd te Amstelveen,
    appellante,
    en
    het bestuur van het Participatiefonds (hierna: het Participatiefonds),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 september 2018 heeft het Participatiefonds het verzoek van Amstelwijs om gevolg te geven aan het besluit van 25 september 2017 en een bedrag van € 250.000,00 uit te betalen, afgewezen.
    Bij besluit van 16 oktober 2019 heeft het Participatiefonds het door Amstelwijs hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Amstelwijs beroep ingesteld.
    Het Participatiefonds heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 september 2020, waar Amstelwijs, vertegenwoordigd door mr. B.S. Nonnekes en mr. R.P.J. Hendrikx, beiden advocaat te Mijdrecht, en het Participatiefonds, vertegenwoordigd door S. el Addouti en mr. A.L.P.M. Konings, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Aanleiding tot het geschil
    1.       Op 19 september 2011 heeft Amstelwijs [werknemer] ontslagen. Aan dat ontslag heeft zij primair plichtsverzuim en subsidiair redenen van gewichtige aard, gelegen in een onherstelbare vertrouwensbreuk, ten grondslag gelegd. In 2011 is ook de aanvraag van [werknemer] voor een WW-uitkering en bovenwettelijke uitkeringen door het UWV en WWplus - een uitkeringsinstantie voor bovenwettelijke WW-uitkeringen - afgewezen vanwege verwijtbare werkloosheid.
    De Centrale Raad van Beroep heeft in hoger beroep in de ontslagprocedure tussen Amstelwijs en [werknemer] geoordeeld dat de primaire ontslaggrond plichtsverzuim, niet aan het besluit ten grondslag mocht worden gelegd, omdat het disciplinaire ontslag onevenredig is aan het door hem gepleegde plichtsverzuim. De Raad heeft het ontslag op de subsidiaire grondslag een onherstelbare vertrouwensbreuk, in stand gelaten. De Raad heeft verder geoordeeld dat Amstelwijs geen overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en het voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid. Er bestond volgens de Raad dan ook geen aanleiding voor Amstelwijs om bovenop de garantie op een uitkering ingevolge de WW en een bovenwettelijke uitkering, nog een vergoeding te verstrekken (uitspraak van 20 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2816).
    Bij besluit op bezwaar van 25 september 2017 heeft het Participatiefonds een vergoedingsverzoek van Amstelwijs, dat betrekking heeft op de uitkeringskosten die (kunnen) ontstaan nadat per 19 september 2011 het dienstverband van [werknemer] is beëindigd, toegewezen.
    Besluitvorming
    2.       Op 12 februari 2018 heeft Amstelwijs een verzoek ingediend om een bedrag van € 250.000,00 dat zij uit hoofde van een uitkeringsgarantie aan voormalig werknemer [werknemer] heeft betaald, uit te keren. Dat verzoek heeft het Participatiefonds afgewezen omdat de ingediende kosten geen uitkeringskosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen.
    3.       Aan het besluit van 16 oktober 2019 heeft het Participatiefonds het volgende ten grondslag gelegd. Niet in geschil is dat het ontslag onvermijdbaar was en dat, als een vergoedingsverzoek is toegekend, door Amstelwijs gemaakte uitkeringskosten voor rekening van het Participatiefonds komen. De door Amstelwijs gemaakte kosten zijn echter geen uitkeringskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, aldus het fonds. In artikel 1, onderdeel 35, van het Reglement Participatiefonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2011-2012 (hierna: het Reglement) is limitatief opgesomd welke kosten voor vergoeding in aanmerking komen. De grondslag van de uitkering is leidend voor het antwoord op de vraag of sprake is van voor vergoeding in aanmerking komende werkloosheidsuitgaven. Dit zijn uitkeringen die worden uitbetaald door het UWV of WWplus, niet door de werkgever. Uit de Wpo en het Reglement volgt niet dat een uitkeringsgarantie die is vastgesteld door de Centrale Raad van Beroep, door het Participatiefonds vergoed zou moeten worden.
    Daarbij heeft het Participatiefonds zich op het standpunt gesteld dat de uitkeringsgarantie een individuele afspraak tussen werkgever en werknemer is. De uitkeringsinstanties UWV en WWplus en het Participatiefonds zijn geen onderdeel van deze afspraak en de grondslag is buiten de wet- en regelgeving om geconstrueerd door de Centrale Raad van Beroep. Het Participatiefonds heeft er bewust voor gekozen om het standpunt of een uitkering terecht is uitgekeerd over te laten aan het UWV en WWplus, omdat op die manier te verifiëren is of de besluitvorming over de uitkering juist tot stand is gekomen. De omstandigheid dat Amstelwijs zich voor de bepaling van de hoogte van het bedrag dat is uitgekeerd aan de werknemer heeft aangesloten bij de geldende wet- en regelgeving of rechtspraak maakt niet dat sprake is van een uitkering in de zin van het Reglement. Dat er voor Amstelwijs geen alternatief was en dat dit in de praktijk betekent dat plichtsverzuim leidde tot hoge kosten voor de werkgever maakte dat niet anders. Het Participatiefonds heeft geen aanleiding gezien om van het Reglement af te wijken.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt onderdeel uit van deze uitspraak.
    Het geschil in beroep
    5.       Amstelwijs betoogt primair dat het Participatiefonds zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld, dat de kosten als gevolg van een op vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep gebaseerde uitkeringsgarantie geen uitkeringskosten zijn die voor vergoeding in aanmerking komen. Daartoe voert zij aan dat onder werkloosheidsuitkeringen als bedoeld in artikel 138, tweede lid, van de Wpo niet slechts uitkeringen van uitkeringsinstanties als het UWV en WWplus moeten worden begrepen. De beperkte uitleg van het Participatiefonds volgt ook niet uit de wetsgeschiedenis bij deze bepaling (Kamerstukken II 1993/94, 23 693, nr. 3, blz. 14, 16 en blz. 21-22). Het Participatiefonds heeft zich in het Reglement dan ook te zeer beperkt tot uitkeringen van deze uitkeringsinstanties. Dat de grondslag van de uitkering leidend zou zijn volgt volgens Amstelwijs overigens ook niet uit het Reglement. Ook uitgaven die voortvloeien uit de bij het ontslag verplicht door Amstelwijs afgegeven uitkeringsgarantie die het rechtstreekse gevolg is van vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep, dienen te worden vergoed. Daarbij wijst Amstelwijs erop dat een ontslag wegens redenen van gewichtige aard op grond van deze rechtspraak gepaard dient te gaan met toekenning van een aanspraak op een ontslaguitkering die tenminste gelijk is aan het voor die werknemer geldende totaal van uitkeringen berekend op basis van de Werkloosheidswet en de voor hem geldende bovenwettelijke uitkeringen bij werkloosheid, ongeacht of sprake is van verwijtbare werkloosheid in de zin van artikel 24 van de Werkloosheidswet. Zonder een uitkeringsgarantie houdt een ontslagbesluit in rechte geen stand, aldus Amstelwijs. Daarmee is geen sprake van een ontslagvergoeding, maar van een uitkering. Verder voert Amstelwijs aan dat het Participatiefonds in het licht van de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep de beoordelingsgronden had moeten aanvullen om zo duidelijkheid en daarmee rechtszekerheid aan schoolbesturen te verschaffen. De onduidelijkheid die nu bestaat kan haar niet worden tegengeworpen, aldus Amstelwijs.
    5.1.    Amstelwijs heeft op 29 december 2015 een verzoek gedaan om vergoeding van uitkeringskosten die voortvloeien uit het ontslag van [werknemer].
             Het Participatiefonds heeft het verzoek bij het besluit op bezwaar van 25 september 2017 ingewilligd en daarin uitdrukkelijk vermeld dat de uitkeringskosten die voortvloeien uit de beëindiging van het dienstverband van J[werknemer] per 19 september 2011, ten laste van het Participatiefonds worden gebracht. In het besluit is geen voorbehoud gemaakt dat deze uitkeringskosten alleen betrekking zouden hebben op kosten die het gevolg zijn van door het UWV of WWplus verstrekte uitkeringen. Artikel 138, tweede lid, van de Wpo vermeldt dat vereiste overigens ook niet uitdrukkelijk, zoals het Participatiefonds later, in het besluit van 16 oktober 2019, heeft erkend.
    5.2.    Het Participatiefonds heeft ter zitting desgevraagd bevestigd dat ten tijde van het indienen van de aanvraag bekend was dat het UWV en WWplus de aanvraag van [werknemer] om (bovenwettelijke) werkloosheidsuitkeringen hadden afgewezen. Het besluit kon dus geen betrekking hebben op vergoeding van deze uitkeringskosten. Verder was het Participatiefonds ten tijde van de aanvraag op de hoogte van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 20 augustus 2015, waaruit blijkt dat Amstelwijs was gebonden aan de garantie op een uitkering ingevolge de WW en een bovenwettelijke uitkering aan [werknemer]. Daarmee kon het besluit dus enkel betrekking hebben op de kosten van deze uitkeringsgarantie.
    5.3.    Het Participatiefonds heeft zich op het standpunt gesteld dat het besluit van 16 oktober 2019 is genomen voor het geval er toch nog een werkloosheidsuitkering zou worden verstrekt, aangezien de besluitvorming daarover buiten het fonds om plaatsvindt. Dit standpunt wordt niet gevolgd, omdat dit op geen enkele wijze kenbaar is uit het genomen besluit. Het besluit spreekt heel in het algemeen over de vergoeding van uitkeringskosten die voortvloeien uit de beëindiging van het dienstverband van [werknemer]. Daarbij zijn geen kosten uitgezonderd.
    5.4.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het Participatiefonds in het besluit van 17 september 2018, gehandhaafd bij besluit van 16 oktober 2019, onvoldoende heeft onderbouwd om welke redenen op het besluit van 25 september 2017 is teruggekomen.
    Het betoog slaagt.
    6.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 16 oktober 2019 dient wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 17 september 2018 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat het Participatiefonds de door Amstelwijs aan [werknemer] betaalde vergoeding voor een bedrag van € 250.000,00 aan Amstelwijs uitkeert. Verder zal de Afdeling bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    7.       Het bestuur dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het bestuur van het Participatiefonds van 16 oktober 2019, kenmerk BZW.18.0244.01;
    III.      herroept het besluit van het bestuur van het Participatiefonds van 17 september 2018, kenmerk BZW.18.0052.01;
    IV.     bepaalt dat het bestuur van het Participatiefonds een vergoeding van € 250.000,00 aan de Stichting voor openbaar primair onderwijs Amstelwijs uitkeert;
    V.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VI.     veroordeelt het bestuur van het Participatiefonds tot vergoeding van bij de Stichting voor openbaar primair onderwijs Amstelwijs in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     gelast dat het bestuur van het Participatiefonds aan de Stichting voor openbaar primair onderwijs Amstelwijs het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 27 januari 2021
    705.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 138
    […]
    2. Op de bekostiging worden eveneens in mindering gebracht de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet. De eerste volzin is niet van toepassing, indien de rechtspersoon, bedoeld in artikel 184, op een daartoe strekkend verzoek van het bevoegd gezag, voorafgaand aan het ontslag heeft ingestemd met het ten laste van die rechtspersoon brengen van de kosten van uitkeringen of suppleties als bedoeld in de eerste volzin.
    […]
    Artikel 184
    1. Het bevoegd gezag van een school onderscheidenlijk het bestuur van een centrale dienst is aangesloten bij een door Onze minister aan te wijzen rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid die zich ten doel stelt waarborgen te bieden voor de kosten van werkloosheidsuitkeringen, suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet ten behoeve van gewezen personeel.
    […]
    4. De rechtspersoon stelt regels vast voor de behandeling, beoordeling en beantwoording van een verzoek van het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst als bedoeld in artikel 138, derde lid. Indien het bevoegd gezag onderscheidenlijk het bestuur van de centrale dienst zich beroept op overwegingen van godsdienstige of levensbeschouwelijke aard, betrekt de rechtspersoon die overwegingen bij de beoordeling van een in de eerste volzin bedoeld verzoek.
    5. Indien de rechtspersoon het in het vierde lid bedoelde verzoek heeft ingewilligd, vergoedt hij aan de instantie die de werkloosheidsuitkeringen, de suppleties inzake arbeidsongeschiktheid alsmede de uitkeringen wegens ziekte en arbeidsongeschiktheid van gewezen personeel anders dan op grond van de Ziektewet verstrekt of heeft verstrekt, de kosten van die uitkeringen of suppleties.
    Reglement Participatiefonds voor het Primair Onderwijs voor het schooljaar 2011-2012
    Artikel 1.: Begripsbepalingen
    […]
    2. Andere gronden: gronden welke niet genoemd zijn in enig ander lid van artikel 9 van het reglement en welke in ieder geval buiten de risicosfeer van het bevoegd gezag vallen.
    […]
    35. Vergoedingsverzoek: een door het bevoegd gezag ingediend verzoek - middels de melding van een ontslag - op grond van artikel 138, derde lid, van de Wpo strekkende tot het voor rekening van het Participatiefonds nemen van de kosten van werkloosheidsuitkeringen en suppletieregelingen op grond van het BWOO dan wel de WW en de bovenwettelijke regeling, van een (voorgenomen) ontslag.
    […]
    37. Wetten:
    BZA: Besluit ziekte en arbeidsongeschiktheid voor onderwijspersoneel primair onderwijs, BZA (Stb. 1995, 703).
    WPO: Wet op het Primair Onderwijs (Stb. 1998, 495).
    BWOO: Besluit Werkloosheid onderwijs- en onderzoekspersoneel primair en voorgezet onderwijs (Stb. 1994, 100).
    BBWO: Besluit bovenwettelijke werkloosheidsregeling voor onderwijspersoneel primair en voortgezet onderwijs (Stb. 2001,61).
    WW en de bovenwettelijke regeling: De Werkloosheidswet (Stb. 1986, 566) en de bovenwettelijke regeling als bedoeld in de Wet overheidspersoneel onder de werknemersverzekeringen (Stb. 1997, 768). De bovenwettelijke regeling vangt de vermindering van de uitkeringsaanspraken op als gevolg van de invoering van de WW voor het onderwijs.
    […]
    Artikel 9.: Overige ontslaggronden
    Overige gronden voor toewijzing van het vergoedingsverzoek kunnen zijn:
    […]
    f. Ontslag op grond van ontbinding van de arbeidsovereenkomst op grond van een uitspraak van de sector kanton van de Rechtbank, dan wel een uitspraak van de Commissie van Beroep, de sector bestuursrecht van de Rechtbank of de Centrale Raad van Beroep waarbij het beroep van de werknemer tegen het ontslag ongegrond is verklaard.
    […]
    Artikel 28. Wijziging of afwijking van het reglement
    […]
    28.2 Om zwaarwegende redenen kan het bestuur van het Participatiefonds afwijken van hetgeen in het reglement gesteld is.
    Artikel 29. Onvoorziene omstandigheden
    In gevallen waarin het reglement niet voorziet, beslist het bestuur van het Participatiefonds.