ECLI:NL:RVS:2009:BK4350, Raad van State, 25-11-2009, 200903742/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen het zonder toereikende vergunning in werking zijn van de inrichting van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid BM Vastgoed B.V. (hierna: BM Vastgoed) op het perceel Langenhorsterweg 6 te Ambt Delden, gemeente Hof van Twente.

200903742/1/M1.
      Datum uitspraak: 25 november 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats], gemeente Hof van Twente,
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 augustus 2008 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college) afwijzend beslist op het verzoek van [appellanten] om handhavend op te treden tegen het zonder toereikende vergunning in werking zijn van de inrichting van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid BM Vastgoed B.V. (hierna: BM Vastgoed) op het perceel Langenhorsterweg 6 te Ambt Delden, gemeente Hof van Twente.
    
    Bij besluit van 6 april 2009 heeft het college het door [appellanten] hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 mei 2009, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 23 juni 2009.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2009, waar [appellanten], van wie [appellant] in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Orie en mr. B.F. Reinaerts, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellanten] stellen dat het college handhavend had moeten optreden, nu de inrichting van BM Vastgoed volgens hen zonder toereikende milieuvergunning in werking is. Daartoe voeren zij onder meer aan dat de bij besluit van 11 december 2001 verleende revisievergunning ingevolge artikel 8.18, eerste lid, van de Wet milieubeheer geheel is komen te vervallen, nu de bij dat besluit vergunde nieuw te bouwen opslaghal nimmer is gerealiseerd. Volgens hen is daardoor de vergunning uit 1993 van kracht of wellicht de vergunning daaraan voorafgaand.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt de vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht.
    
    2.1.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 3 september 2008 in zaak nr. 200706623/1) staat vast dat de nieuw te bouwen opslaghal niet binnen drie jaar na het onherroepelijk worden van de vergunning is opgericht, zodat de vergunning voor zover het die opslaghal betreft is vervallen. In deze uitspraak is verder overwogen dat de opslaghal naar aard en omvang niet een zodanig essentieel onderdeel van de inrichting vormt dat moet worden geoordeeld dat zonder het oprichten van deze opslaghal de inrichting niet is voltooid en in werking gebracht en dat er daarom, anders dan [appellanten] aanvoeren, geen grond bestaat voor het oordeel dat de bij besluit van 11 december 2001 verleende vergunning geheel is komen te vervallen. Gezien het vorenstaande faalt het beroep in zoverre.
    
    2.2. [appellanten] betogen dat de bij besluit van 11 december 2001 verleende revisievergunning gelet op het bepaalde in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer nimmer in werking is getreden, omdat bij die vergunning diverse bouwwerken zijn vergund die feitelijk nog niet zijn gebouwd.
    
    2.2.1. Ingevolge artikel 20.8 van de Wet milieubeheer treedt, in afwijking van artikel 20.3, eerste lid, eerste volzin, een besluit als bedoeld in artikel 20.6, eerste lid, in gevallen als bedoeld in artikel 8.5, tweede lid, - waarin de vergunning betrekking heeft op het oprichten of veranderen van een inrichting, dat tevens is aan te merken als bouwen in de zin van de Woningwet - niet eerder in werking dan nadat de betrokken bouwvergunning is verleend.
    
    2.2.2. Het in werking treden van een milieuvergunning is in artikel 20.8 van de Wet milieubeheer afhankelijk gesteld van het verleend zijn van een bouwvergunning voor bouwwerken die bij die milieuvergunning zijn vergund en niet, zoals [appellanten] kennelijk betogen, van het al dan niet gebouwd zijn van dergelijke bouwwerken. Het beroep faalt in zoverre.
    
    2.3. [appellanten] stellen dat de Afdeling bij uitspraak van 20 juni 2007 in zaak nr. 200608655/1 heeft overwogen dat de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning niet in werking is getreden, omdat voor de bij dat besluit vergunde nissenloods geen bouwvergunning is verleend. [appellanten] betogen dat het deels intrekken van de vergunning voor de nissenloods of het niet binnen drie jaar in gebruik nemen van de nissenloods nog niet maakt dat de werking van artikel 20.8 van de Wet milieubeheer komt te vervallen.
    
    Volgens [appellanten] zijn naast de nissenloods meerdere bouwwerken niet gerealiseerd en zijn er bouwwerken gebouwd waarvoor geen bouwvergunning en geen milieuvergunning is afgegeven. Eén van die bouwwerken betreft volgens [appellanten] een stalen, recht opstaand vat van 10.000 liter inhoud, dat is aangesloten op een groen leidingenstelsel dat binnen en buiten het bedrijfscomplex voert. [appellanten] stellen dat voor dit vat en het leidingenstelsel een bouwvergunning noch een milieuvergunning is verleend.
    
    2.3.1. Het college stelt dat voor de bouw van de nissenloods geen bouwvergunning is verleend. Volgens het college heeft BM Vastgoed op 11 juli 2008 verzocht om intrekking van de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning, voor zover betrekking hebbend op de nissenloods. Dit verzoek is volgens het college ingewilligd, waardoor het gedeelte van de vergunning dat betrekking had op de nissenloods, geen onderdeel meer is van de vergunning. Het college betoogt dat artikel 20.8 van de Wet milieubeheer dan niet meer van toepassing is, waardoor de veranderingsvergunning in werking kan treden.
    
    Ten aanzien van de tank van 10.000 liter stelt het college dat deze is vergund bij de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning, maar dat voor deze tank geen bouwvergunning is verleend. Gelet op artikel 20.8 van de Wet milieubeheer treedt deze veranderingsvergunning volgens het college daarom alsnog niet in werking. Het college wijst erop dat BM Vastgoed op 17 augustus 2009 een verzoek heeft gedaan tot intrekking van het deel van deze vergunning dat ziet op deze koelwatertank. Het college stelt dat zij geen gronden heeft aan te nemen dat het dit verzoek niet zal kunnen inwilligen, waardoor de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning alsnog in werking zal treden. Het college stelt dat er daarom concreet zicht is op legalisatie en dat het daarom af kan zien van handhavend optreden.
    
    2.3.2. Tussen partijen is niet in geschil dat voor de bij besluit van 28 september 2005 vergunde nissenloods nimmer een bouwvergunning is verleend, terwijl deze wel is vereist. Bij besluit van 24 november 2008 heeft het college de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning ingetrokken voor het deel dat betrekking heeft op de nissenloods en de daarmee verband houdende activiteiten. Voor de koelwatertank van 10.000 liter, waarvan uit de stukken blijkt dat deze eveneens is vergund bij besluit van 28 september 2005, geldt eveneens dat hiervoor nimmer een bouwvergunning is verleend, terwijl deze, zo is door het college ook ter zitting herhaald, wel is vereist. Het college heeft gesteld dat BM Vastgoed bij het college op 17 augustus 2009 een verzoek heeft ingediend om de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning voor wat de koelwatertank betreft in te trekken en dat het college geen grond heeft om aan te nemen dat het dit verzoek niet zal kunnen inwilligen. Nu ten tijde van het bestreden besluit die veranderingsvergunning nog niet voor dat deel was ingetrokken, stond artikel 20.8 van de Wet milieubeheer op dat moment, vanwege de niet verleende bouwvergunning voor de koelwatertank, nog immer in de weg aan de inwerkingtreding van die veranderingsvergunning. Dit heeft tot gevolg dat ten tijde van het bestreden besluit alle activiteiten die in de inrichting werden verricht en bij deze veranderingsvergunning waren vergund, zonder vergunning werden verricht. Het college was derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    Het college heeft in het verweerschrift gesteld dat het afziet van handhavend optreden, nu BM Vastgoed op 17 augustus 2009 een verzoek heeft ingediend om de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning voor wat de koelwatertank betreft in te trekken en het college geen grond heeft om aan te nemen dat het dit verzoek niet zal kunnen inwilligen, zodat concreet zicht op legalisatie bestaat. Ten tijde van het bestreden besluit had BM Vastgoed evenwel nog geen verzoek gedaan om de veranderingsvergunning in te trekken voor wat de koelwatertank betreft. Bovendien, zo er ten tijde van het bestreden besluit al concreet zicht op legalisatie zou hebben bestaan vanwege een op handen zijnde intrekking van de veranderingsvergunning voor wat de koeltank betreft, dan gold dit concreet zicht op legalisatie in ieder geval niet voor de ten tijde van het bestreden besluit in de inrichting aanwezig zijnde koelwatertank.
    
    Gezien het vorenstaande heeft het college in het bestreden besluit dan ook onvoldoende gemotiveerd waarom het niet handhavend optreedt ten aanzien van de activiteiten die in de inrichting worden verricht en vallen onder de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt in zoverre.
    
    2.4. [appellanten] stellen dat in een van de kleine bedrijfshallen een compleet geïnstalleerde extruder en plasticvermaler staan met bijbehorende trechters en vullers en inpakmachines of soortgelijk productiemateriaal. Hiervoor is volgens hen geen milieuvergunning verleend. Dit geldt volgens hen eveneens voor een aantal opslagtanks die zich op het buitenterrein van de inrichting bevinden.
    
    2.4.1. Het college stelt in het verweerschrift dat niet duidelijk is op welke machines of soortgelijk productiemateriaal in een kleine bedrijfshal wordt gedoeld. Het college stelt dat slechts één productieproces bekend is, te weten de productie van melamine(formaldehyde)sulfonaat. Dit productieproces is volgens haar vergund bij de bij besluit van 11 december 2001 verleende revisievergunning.
    
    2.4.2. Ter zitting hebben [appellanten] aan de hand van een luchtfoto toegelicht in welke hal zich de door hen bedoelde machines bevinden. Ter zitting heeft het college gesteld dat die machines bij de bij besluit van 11 december 2001 verleende revisievergunning zijn vergund, doch uit de ter zitting overgelegde tekening van de inrichting, behorend bij de aanvraag voor die revisievergunning, is niet gebleken dat destijds vergunning is aangevraagd voor de aanwezigheid van de bedoelde machines in die hal. Dat deze machines niet in werking zouden zijn, zoals het college ter zitting heeft aangevoerd, betekent niet dat de aanwezigheid daarvan zich verdraagt met de bij besluit van 11 december 2001 verleende revisievergunning.
    
    Het college heeft evenmin aannemelijk kunnen maken dat er een milieuvergunning is verleend voor de op de luchtfoto zichtbare opslagtanks, die zich op het buitenterrein van de inrichting bevinden. Gezien het vorenstaande berust het bestreden besluit ook in zoverre in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. Het beroep slaagt ook in zoverre.
    
    2.5. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 6 april 2009 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betrekking heeft op de afwijzing van handhavend optreden ten aanzien van de activiteiten die in de inrichting worden verricht en bij de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning waren vergund en ten aanzien van de in de kleine bedrijfshal aanwezige machines en de zich op het buitenterrein van de inrichting bevindende opslagtanks. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 6 april 2009, kenmerk 2009/0036381, voor zover het betrekking heeft op de afwijzing van handhavend optreden ten aanzien van de activiteiten die in de inrichting worden verricht en waren vergund bij de bij besluit van 28 september 2005 verleende veranderingsvergunning en ten aanzien van de in de kleine bedrijfshal aanwezige machines en de zich op het buitenterrein van de inrichting bevindende opslagtanks;
    
    III. draagt het college van gedeputeerde staten van Overijssel op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 687,39 (zegge: zeshonderdzevenentachtig euro en negenendertig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    VI. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan [appellanten] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 150,00 (zegge: honderdvijftig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Lap
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2009
    
    288.