ECLI:NL:RVS:2009:BI7274, Raad van State, 10-06-2009, 200806809/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 30 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden (hierna: het college), voorzover van belang, een verzoek van de vereniging Vereniging Pancras-West (hierna: Pancras-West) om handhavend op te treden tegen het gebruik van de op de percelen Hooglandse Kerkgracht 4 en Koppenhinksteeg 2 en 4 te Leiden (hierna:
        de percelen) staande gebouwen, afgewezen.

200806809/1/H3.
      Datum uitspraak: 10 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting Stichting Ontmoetingsruimte De Linkse Kerk en de vereniging Vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos, beide gevestigd te Leiden,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 30 juli 2008 in zaak nrs. 08/2478 en 08/4675 in het geding tussen:
    
    de vereniging Vereniging Pancras-West, gevestigd te Leiden
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden.
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij brief van 30 oktober 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden (hierna: het college), voorzover van belang, een verzoek van de vereniging Vereniging Pancras-West (hierna: Pancras-West) om handhavend op te treden tegen het gebruik van de op de percelen Hooglandse Kerkgracht 4 en Koppenhinksteeg 2 en 4 te Leiden (hierna:
      de percelen) staande gebouwen, afgewezen.
    
    
    Bij brief van 28 mei 2008 heeft het college het door Pancras-West daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, doch het besluit tot afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden in stand gelaten.
    
    Bij uitspraak van 30 juli 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter), voorzover van belang, het door Pancras-West daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 mei 2008 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaarschrift te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de stichting Stichting Ontmoetingsruimte De Linkse Kerk en de vereniging Vereniging Cultureel Centrum Bar en Boos (hierna: De Linkse Kerk en Bar en Boos) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 september 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Linkse Kerk en Bar en Boos hebben een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    Bij besluit van 19 januari 2009 heeft het college, opnieuw beslissend op het tegen het besluit van 30 oktober 2007 door Pancras-West gemaakte bezwaar, dat bezwaar ongegrond verklaard en het besluit tot afwijzing van het verzoek om handhavend op te treden onder aanvulling van de motivering gehandhaafd.
    
    Tegen dat besluit heeft Pancras-West bij brief van 5 maart 2009 beroep bij de rechtbank 's-Gravenhage ingesteld. Het beroep is door de rechtbank ter behandeling doorgestuurd aan de Afdeling. Bij brief van 1 april 2009 is het beroep aangevuld.
    
    De Linkse Kerk en Bar en Boos en het college hebben hierop een reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 april 2009, waar De Linkse Kerk en Bar en Boos, vertegenwoordigd door mr. J. Hemelaar, advocaat te Leiden, het college, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en Pancras-West, vertegenwoordigd door [voorzitter] van Pancras-West, zijn verschenen.
    
    Ter zitting hebben De Linkse Kerk en Bar en Boos nadere stukken ingediend. De andere partijen hebben te kennen gegeven hiertegen geen bezwaar te hebben.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Binnenstad I" (hierna: het bestemmingsplan) rust op de percelen de bestemming "Gemengde Doeleinden 1 (GD1)", zonder horeca-aanduiding.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 42, van de planvoorschriften, voorzover van belang, wordt in deze voorschriften verstaan onder maatschappelijke doeleinden een aantal voorzieningen "met de daarbij behorende strikt functiegebonden ondersteunende horeca".
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, sub a, aanhef en onder 1, zijn de op de kaart voor Gemengde doeleinden "GD" aangewezen gronden ter plaatse van de bestemmingsaanduiding GD1 bestemd voor woondoeleinden, detailhandel, ateliers, horeca, (publieksgerichte) dienstverlening, maatschappelijke doeleinden, bedrijven en kantoren.
    
    Ingevolge het eerste lid, sub b, aanhef en onder 2, in combinatie met de in dit artikel opgenomen tabel, zijn de gronden - uitsluitend waar dat op de kaart is aangegeven - mede bestemd voor horeca.
    
    Ingevolge artikel 32, eerste lid, is het verboden de gronden en bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de bestemming, de doeleindenomschrijving en de overige voorschriften inzake bestemming en gebruik.
    
    2.2. Pancras-West heeft het college verzocht om handhavend op te treden tegen horeca-activiteiten van De Linkse Kerk en Bar en Boos in de op de percelen staande gebouwen wegens strijd met het bestemmingsplan.
    
    Het college heeft bij het besluit van 30 oktober 2007 geweigerd handhavend op te treden, omdat een concreet zicht op legalisering van de horeca-activiteiten bestond.
    
    In het besluit op bezwaar van 28 mei 2008 heeft het college deze weigering gehandhaafd, zij het op andere gronden. Het college heeft overwogen dat op grond van het bestemmingsplan het gebruik van de op de percelen staande gebouwen voor zelfstandige horeca niet, maar het gebruik als strikt functiegebonden ondersteunende horeca wel is toegestaan. Nu het college niet heeft kunnen constateren dat in de gebouwen door
    
    De Linkse Kerk en Bar en Boos andere dan slechts ondersteunende horeca-activiteiten worden uitgevoerd, wordt geweigerd handhavend op te treden.
    
    2.3. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het college er gedurende lange tijd vanuit is gegaan dat in de betreffende gebouwen horeca-activiteiten werden uitgeoefend die strijdig waren met de bestemming in het bestemmingsplan. Bovendien was de Commissie voor Beroep- en Bezwaarschriften (hierna: de commissie) van oordeel dat het gebruik van de in geding zijnde gebouwen in strijd was met het bestemmingsplan, aldus de voorzieningenrechter. Voor het bij het besluit op bezwaar van 28 mei 2008 hierop betrekking hebbende gewijzigde standpunt geldt volgens de voorzieningenrechter dat op het college de plicht rustte uitdrukkelijk te motiveren waarom dit standpunt werd ingenomen. De voorzieningenrechter oordeelt dat het besluit op bezwaar is voorbereid zonder dat de daarbij vereiste zorgvuldigheid in acht is genomen en voorts berust op een onvoldoende motivering, op grond waarvan het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.4. Anders dan het college in verweer betoogt, hebben De Linkse Kerk en Bar en Boos belang bij een beoordeling van het hoger beroep.
    
    Pancras-West is in beroep gekomen tegen het naar aanleiding van de aangevallen uitspraak nieuw genomen besluit op bezwaar van 19 januari 2009, dat hierdoor niet in rechte vast staat. Reeds daarom hebben
    
    De Linkse Kerk en Bar en Boos belang bij een beoordeling van het hoger beroep.
    
    2.5. De Linkse Kerk en Bar en Boos betogen dat de voorzieningenrechter Pancras-West ten onrechte in haar beroep heeft ontvangen. Zij voeren aan dat het college niet heeft geweigerd handhavend op te treden, maar slechts heeft vastgesteld dat hiervoor geen feitelijke grondslag aanwezig is. Deze vaststelling betreft een feitelijk handelen, hetgeen niet tot een op enig rechtsgevolg gericht besluit heeft geleid. Bovendien, zo voeren
    
    De Linkse Kerk en Bar en Boos aan, had Pancras-West geen belang bij de behandeling van het beroep, omdat het college reeds aan de bezwaren was tegemoet gekomen.
    
    2.5.1. Vaststaat dat Pancras-West bij brief van 18 oktober 2007 een verzoek om handhaving heeft ingediend en daarmee het college heeft verzocht een besluit te nemen tot uitoefening van de bevoegdheid van het college tot handhaving van een overtreding. Naar vaste jurisprudentie is de weigering van het college om handhavend op te treden een beschikking.
    
    Niet valt in te zien dat Pancras-West geen belang zou hebben bij de behandeling van het bij de rechtbank ingestelde beroep, omdat het college aan het bezwaar zou zijn tegemoet gekomen. Het bezwaar is weliswaar gegrond verklaard, doch het besluit waartegen het bezwaar was gericht is in stand gebleven. Omdat het college niet overgaat tot handhavend optreden, is in zoverre niet aan het bezwaar van Pancras-West tegemoet gekomen.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de voorzieningenrechter terecht geen aanleiding gezien om Pancras-West niet in haar beroep te ontvangen. Het betoog faalt.
    
    2.6. De Linkse Kerk en Bar en Boos betogen voorts dat de voorzieningenrechter in strijd met artikel 8:69, eerste lid, van de Awb buiten de omvang van het geschil is getreden, omdat hij heeft geconcludeerd dat het besluit van 28 mei 2008 onvoldoende is gemotiveerd, terwijl Pancras-West geen beroepsgrond dienaangaande had ingediend.
    
    2.6.1. Pancras-West heeft in haar beroepschrift van 18 juni 2008 het standpunt van het college dat in de gebouwen niet wordt gehandeld in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan en er daarom geen grondslag voor handhavend optreden is, gemotiveerd bestreden. De voorzieningen-rechter is op grond hiervan tot de conclusie gekomen dat het bestreden besluit niet berustte op een draagkrachtige motivering. Daarmee is de voorzieningenrechter niet buiten de omvang van het geschil getreden. Het betoog faalt.
    
    2.7. Verder betogen De Linkse Kerk en Bar en Boos dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat de door het college overgelegde rapportages van de in de gebouwen uitgevoerde inspecties een onvoldoende motivering opleveren voor het (gewijzigde) standpunt dat slechts ondersteunende horeca-activiteiten in de gebouwen plaatsvinden. Zij voeren aan dat een nadere motivering van iets wat niet plaatsvindt niet mogelijk is.
    
    2.7.1. Op 16 januari 2008, nader toegelicht bij brief van 1 april 2008, heeft de commissie aan het college een advies uitgebracht inzake het bezwaarschrift van Pancras-West. De commissie is van oordeel dat uit het in de loop der jaren opgebouwde dossier blijkt dat het hier niet om een bijkomende ondersteunende horeca-activiteit gaat, maar om zelfstandige horeca-activiteiten. De commissie wijst in dit verband op de inrichting van de gebouwen, op de voor de horecavergunning door de gebruikers aangegeven openings- en sluitingstijden en op het feit dat door de gebruikers een terrasvergunning is aangevraagd. Voorts stelt de commissie dat niet zonder betekenis is dat het hier activiteiten betreft, die, blijkens media-uitingen van gebruikers, openbaar toegankelijk zijn en het lidmaatschap dus geen vereiste is voor toegang tot de activiteit. Volgens de commissie betreft het hier zaken die duiden op een normaal draaiende horeca-inrichting en op horeca als hoofdactiviteit, die de benodigde financiële middelen genereert, terwijl zulks bij ondersteunende horeca niet het geval behoort te zijn, omdat daarbij de hoofdactiviteit voor de financiële middelen dient te zorgen. De commissie heeft geadviseerd om het bezwaar gegrond te verklaren en tot handhavend optreden over te gaan.
    
    Gezien artikel 7:13, zevende lid, van de Awb kan het college bij de beslissing op bezwaar afwijken van het advies van de commissie, maar dient het wel deugdelijk te motiveren waarom het daarvan afwijkt.
    
    Aan zijn standpunt, dat in de gebouwen slechts ondersteunende horeca-activiteiten plaatsvinden, heeft het college een beperkt aantal inspectie- en constateringsrapporten ten grondslag gelegd. Hieruit is volgens het college naar voren gekomen dat geen strijd met het bestemmingsplan is geconstateerd, nu de horeca-activiteiten slechts werden ontplooid als er een andere activiteit plaatsvond.
    
    Andere argumenten ter onderbouwing van zijn standpunt heeft het college niet naar voren gebracht. Het college is bovendien op geen van de andere door de commissie van belang geachte factoren ingegaan. Gelet hierop, heeft de voorzieningenrechter op goede gronden het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb.
    
    Het betoog slaagt niet.
    
    2.8. De Linkse Kerk en Bar en Boos betogen tot slot dat de voorzieningenrechter ten onrechte niet is ingegaan op hun verzoek om een kostenveroordeling.
    
    2.8.1. De Linkse Kerk en Bar en Boos zijn in de beroepsprocedure ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als belanghebbende in de gelegenheid gesteld aan het geding deel te nemen. Nu zij niet zelf in beroep zijn gekomen tegen het besluit op bezwaar van 28 mei 2008 en zij zich hiermee konden verenigen, is de voorzieningenrechter op goede gronden niet tot een proceskostenvergoeding ten behoeve van hen overgegaan.
    
    Het betoog kan dan ook niet leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.10. Bij besluit van 19 januari 2009 heeft het college, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw op het door Pancras-West gemaakte bezwaar beslist. Het college heeft het besluit van 30 oktober 2007 gehandhaafd, onder aanvulling van de motivering.
    
    Met toepassing van artikel 6:19, eerste lid, in samenhang met artikel 6:24, eerste lid, van de Awb, wordt het door Pancras-West daartegen ingestelde beroep bij de beoordeling in hoger beroep betrokken.
    
    2.11. Pancras-West betoogt dat het door de commissie aan het college uitgebrachte advies onvolledig is, omdat zij in haar verzoek heeft gevraagd om "de wet te handhaven", hetgeen volgens haar ook ziet op milieuwetgeving in verband met de geluidsnormen en horecawetgeving wegens het ontbreken van een horecavergunning bij Bar en Boos.
    
    2.11.1. De bevoegdheid tot controle en handhaving van overtredingen van de geluidsnormen ligt bij de Milieudienst West-Holland. Nu in dit geschil het verzoek om handhaving aan het college ter beoordeling voorligt, valt het aspect van de geluidhinder buiten de omvang van dit geding. Het aan dit geschil ten grondslag liggende verzoek van Pancras-West zag niet op het ontbreken van een horecavergunning bij Bar en Boos. Reeds daarom moet ook dit aspect buiten beschouwing blijven.
    
    2.12. Voorts betoogt Pancras-West dat de activiteiten niet zijn gewijzigd, zodat deze nog steeds in strijd zijn met het bestemmingsplan en het college daarom verplicht is handhavend op te treden. Met betrekking tot de horeca-activiteiten van De Linkse Kerk kan niet worden gesteld dat deze slechts van ondersteunende aard zijn. Zo kan het eetcafé van De Linkse Kerk immers, aldus Pancras-West, op geen enkele wijze tot ondersteunende horeca worden gerekend. Bovendien vallen de openingstijden van de ontmoetingsruimte (het eigenlijke café) van De Linkse Kerk niet samen met de tijden van de geplande maatschappelijke activiteiten, aldus Pancras-West.
    
    2.12.1. Voor de motivering van het besluit van 19 januari 2009 wordt in dit besluit naar het advies van de commissie van 8 januari 2009 verwezen. Volgens dit advies zijn diverse factoren van belang om te kunnen vaststellen of sprake is van zelfstandige dan wel ondersteunende horeca. Ten behoeve van de besluitvorming heeft het college deze factoren tijdens nieuw uitgevoerde inspecties onderzocht. Volgens het college is ten aanzien van een aantal factoren het gebruik van de op de percelen staande gebouwen als zelfstandige horecagelegenheid niet op voorhand uit te sluiten, maar zal het daadwerkelijke gebruik door middel van inspecties moeten worden vastgesteld. Dergelijke inspecties hebben veelvuldig en op verschillende tijdstippen plaatsgevonden. Omdat niet is vastgesteld dat sprake is van zelfstandige horeca-activiteiten, is volgens het college niet komen vast te staan dat de gebouwen worden gebruikt in strijd met het bestemmingsplan.
    
    2.12.2. De Afdeling acht de door het college gegeven motivering rechtens aanvaardbaar en een juiste uitvoering van de uitspraak van de voorzieningenrechter. Hierbij heeft de Afdeling in aanmerking genomen dat het "eetcafé" van De Linkse Kerk, vanwege de doelstelling van de maaltijden, de aard van de geserveerde gerechten, het geringe aantal potentiële deelnemers en het, anders dan gebruikelijk bij een eetcafé, geringe bedrag dat deelname aan een maaltijd kost, valt aan te merken als een onder maatschappelijke doeleinden te rangschikken voorziening met daarbij behorende strikt functiegebonden ondersteunende horeca. Voorts blijkt uit de door het college overgelegde inspectierapporten, welke zich in het dossier bevinden niet dat meer dan één uur voor of meer dan één uur na de in de gebouwen ontplooide activiteiten horeca-activiteiten worden uitgeoefend. Het college heeft derhalve op goede gronden geoordeeld dat niet is gebleken van zelfstandige horeca-activiteiten. De conclusie is dat niet is vastgesteld dat is gehandeld in strijd met het bestemmingsplan, zodat voor handhavend optreden geen grond was en het verzoek daarom terecht is afgewezen.
    
    2.13. Het beroep is ongegrond.
    
    2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 19 januari 2009 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. C.J. Borman, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J. den Broeder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Lubberdink w.g. Den Broeder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009
    
    350-597.