ECLI:NL:RVS:2002:AF1756, Raad van State, 11-12-2002, 200103530/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-12-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200103530/1.
      Datum uitspraak: 11 december 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    de Stichting "Stichting Werkgroep Behoud de Peel", gevestigd te Deurne,
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 mei 1998 hebben gedeputeerde staten van Noord-Brabant namens verweerder geweigerd aan appellant sub 2 een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet te verlenen voor een varkenshouderijbedrijf aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 5 februari 1999 heeft verweerder het door appellant sub 2 hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en een vergunning onder voorwaarden verleend.
    
    Bij uitspraak van 18 december 2000, no. E01.99.0149, heeft de Afdeling het door appellanten hiertegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 5 februari 1999 vernietigd.
    
    Bij besluit van 6 juni 2001, kenmerk TRCJZ/2001/8004, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder opnieuw het door appellant sub 2 ingediende bezwaar gegrond verklaard en een vergunning verleend. Dit besluit is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit hebben appellante sub 1 bij brief van 16 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 16 juli 2001, en appellant sub 2 bij faxbericht van 7 februari 2002, bij de Raad van State ingekomen op 7 februari 2002, beroep ingesteld. Appellant sub 2 heeft zijn beroep aangevuld bij brief van 11 maart 2002. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 augustus 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. Bij brief van 27 maart 2002 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2002, waar appellante sub 1 (hierna: de Werkgroep), vertegenwoordigd door
      W.M.M. van Opbergen, gemachtigde, appellant sub 2, in persoon en bijgestaan door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne,
      en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.C. Bootsma, ambtenaar ten departemente, zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    [appellant sub 2] heeft zijn beroepschrift buiten de beroepstermijn ingediend. Derhalve dient in de eerste plaats beoordeeld te worden of het beroep van [appellant sub 2] ontvankelijk is.
    
    2.1.1.    Artikel 6:7 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bepaalt dat de termijn voor het indienen van een bezwaar- of beroepschrift zes weken bedraagt.
    
    Ingevolge artikel 6:11 van de Awb blijft niet-ontvankelijkverklaring ten aanzien van een na afloop van de termijn ingediend bezwaar- of beroepschrift op grond daarvan achterwege, indien redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de indiener in verzuim is geweest.
    
    2.1.2.    Verweerder stelt dat het bestreden besluit op 6 juni 2001 per gewone post aan de gemachtigde van [appellant sub 2] is verzonden. Verweerder stelt daarbij dat uit het voorblad van de minuut, waarop de verzenddatum is geregistreerd, blijkt dat voldoende aannemelijk is dat het besluit op 6 juni 2001 is verzonden.
    
    2.1.3.    [appellant sub 2] stelt dat hij noch zijn gemachtigde het bestreden besluit heeft ontvangen. Volgens hem is hij eerst op de hoogte van het bestreden besluit geraakt door de ontvangst van een brief van de Afdeling van 18 december 2001. Bij deze brief werd [appellant sub 2] als partij opgeroepen voor de zitting van 5 februari 2002 alwaar het beroep van de Werkgroep door de Afdeling behandeld zou worden.
    
    2.1.4.    De Afdeling ziet af van een beoordeling van de vragen of verweerder de verzending van het bestreden besluit aannemelijk heeft gemaakt, of [appellant sub 2] de ontvangst daarvan op niet ongeloofwaardige wijze heeft ontkend en of verweerder de ontvangst aannemelijk heeft gemaakt. Hiertoe wordt het volgende overwogen.
    
    2.1.4.1.    Bij brief van 18 december 2001 heeft de Afdeling [appellant sub 2] in de gelegenheid gesteld als partij deel te nemen aan het geding over het door de Werkgroep tegen het bestreden besluit ingestelde beroep (hierna: de eerste brief). Bij brief van eveneens 18 december 2001 heeft de Afdeling appellant opgeroepen op 5 februari 2002 ter zitting te verschijnen voor de behandeling van het beroep van de Werkgroep (hierna: de tweede brief).
    
    Ter zitting heeft [appellant sub 2] ontkend de eerste brief te hebben ontvangen. Uit het beroepschrift blijkt evenwel dat appellant op of na 4 februari 2002 zijn gemachtigde een afschrift van twee brieven van de Afdeling, gedateerd 18 december 2001, ter hand heeft gesteld. Het moet er derhalve voor worden gehouden dat appellant beide brieven heeft ontvangen.
    
    
      Uit het voorgaande volgt dat [appellant sub 2] in ieder geval enkele dagen na
      18 december 2001 door de ontvangst van de brieven van de Afdeling op de hoogte kon en had moeten zijn van het bestaan van een nieuw besluit op zijn bezwaar. Voor zover het appellant onduidelijk was welk besluit op 5 februari 2002 ter zitting zou worden behandeld, had het op zijn weg gelegen hier navraag naar te doen, hetzij bij het departement van verweerder, hetzij bij de Afdeling.
    
    
    2.1.4.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan de te late indiening van een beroepschrift verschoonbaar worden geacht mits het beroep zo spoedig mogelijk na de daadwerkelijke kennisname van het bestreden besluit of een ander document dat blijk geeft van het bestaan van het bestreden besluit, wordt ingesteld. Zoals de Afdeling reeds meermalen heeft overwogen, bedraagt in dat soort gevallen de termijn voor het alsnog instellen van beroep in beginsel twee weken.
    
    2.1.4.3.    Door eerst op 7 februari 2002 beroep in te stellen heeft [appellant sub 2] de termijn van twee weken ruimschoots overschreden. In de gegeven omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding om een termijn van twee weken voor het alsnog indienen van een beroepschrift onvoldoende te achten. Bijzondere omstandigheden, die een afwijking van deze termijn zouden rechtvaardigen, acht de Afdeling niet aanwezig.
    
    2.1.4.4.    Dat [appellant sub 2] in de veronderstelling verkeerde dat de Afdeling de brieven van 18 december 2001 ook aan zijn gemachtigde had gezonden, is niet een zodanige bijzondere omstandigheid.
    
    De Afdeling overweegt hiertoe het volgende.
    
    Ingevolge artikel 8:26, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling tot de sluiting van het onderzoek ter zitting ambtshalve belanghebbenden in de gelegenheid stellen als partij aan het geding deel te nemen.
    
    Ingevolge artikel 8:24, eerste lid, van de Awb kunnen partijen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    
    In het onderhavige geval had appellant in december 2002 nog geen beroep ingesteld en was hij bij de Afdeling slechts bekend als houder van een op bezwaar verleende vergunning waartegen de Werkgroep beroep had aangetekend. Bij de eerste brief van 18 december 2001 heeft de Afdeling op grond van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb [appellant sub 2] daarom ambtshalve in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen.
    
    In aanmerking genomen het aan artikel 8:24 van de Awb ten grondslag liggende beginsel van bestuursprocesrecht dat partijen niet verplicht zijn een gemachtigde te stellen, heeft de Afdeling terecht de eerste brief aan [appellant sub 2] in persoon gezonden. Het was daarna aan hem om te beslissen of hij als partij wilde deelnemen en zo ja, of en door wie hij zich zou laten bijstaan of vertegenwoordigen.
    
    In de stelling van [appellant sub 2] dat hij zich altijd door dezelfde gemachtigde laat bijstaan, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de beide brieven van 18 december 2001 aan die gemachtigde hadden moeten worden gezonden. In dit verband wordt opgemerkt dat artikel 6:17 van de Awb, dat bepaalt dat het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen, de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval aan de gemachtigde zendt, toepassing miste. Immers, het was de Afdeling in deze nieuwe fase van het geschil nog niet bekend of, en zo ja, door wie [appellant sub 2] zich zou laten bijstaan.
    
    2.1.5.    Gelet op al het voorgaande is het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet (hierna: Nbw) is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid van deze bepaling worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten.
    
    2.3.    Bij besluit van 6 juni 2001 heeft verweerder de bezwaren van [appellant sub 2] gegrond verklaard en een vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw verleend voor een maximale depositie van 8721,3 mol per hectare per jaar.
    
    2.4.    De Werkgroep kan zich met het bestreden besluit niet verenigen en heeft aangevoerd dat ten onrechte vergunning is verleend voor een bepaalde hoeveelheid depositie zonder dat in de vergunning is vastgelegd welke soort en welk aantal dieren mag worden gehouden en met welk stalsysteem. Hierbij betrekt appellante voorts de omstandigheid dat in de vergunningverlening in het kader van de Wet milieubeheer ook wordt gerekend met aantal en soort dieren.
    
    2.4.1.    Ten aanzien van appellantes grief heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat voor de bescherming van de belangen die de Natuurbeschermingswet beoogt te dienen, slechts de depositie van belang is, aangezien alleen daarvan schadelijke werking voor het beschermd natuurmonument uitgaat. Door wat voor soort dieren de ammoniak wordt uitgestoten of welk stalsysteem de vergunninghouder gebruikt, doet er niet toe, aldus verweerder. Het is aan de vergunninghouder om zijn veehouderij zodanig in te richten of het aantal dieren zodanig te beperken dat de vergunde waarde niet wordt overschreden.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 juli 2000, no. E01.99.0111 (Agrarisch Recht 2000, 12, no. 5044), in het bijzonder rechtsoverweging 2.10, en zoals zij heeft bevestigd in onder andere haar uitspraak van 27 februari 2002, no. 200103080/1 (aangehecht), komt dit standpunt van verweerder haar niet onjuist of onredelijk voor.
    
    In hetgeen de Werkgroep thans heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
    
    De vraag hoe na het vervallen van de Interimwet ammoniak en veehouderij de depositiewaarden moeten worden berekend, heeft betrekking op de handhaving van de vergunning en kan in dit geschil niet aan de orde komen.
    
    Deze grief van appellante treft derhalve geen doel.
    
    2.5.    De Werkgroep voert voorts aan dat de vergunning geweigerd had moeten worden vanwege ontoelaatbare schade aan het natuurmonument. Zij stelt dat, gelet op de hoge mate van schadelijkheid van de vergunde depositie, verweerder ten onrechte niet de individuele beoordeling heeft verricht die is beschreven in het in het bestreden besluit genoemde beleidskader. Wat betreft de door verweerder gemaakte belangenafweging meent appellante dat verweerder ten onrechte het voortbestaan van het bedrijf en financiële argumenten doorslaggevend heeft geacht. Verweerder had volgens appellante aan deze belangen tegemoet kunnen komen door de weigering van de vergunning vergezeld te doen gaan van een schadevergoeding op grond van artikel 18 van de Natuurbeschermingswet.
    
    2.5.1.    Verweerder erkent de schadelijkheid van de vergunde activiteiten. Bij de belangenafweging heeft hij echter zwaarder gewicht toegekend aan de bedrijfsbelangen omdat weigering van de vergunning zou leiden tot beëindiging van het bedrijf, terwijl anderzijds het voorschrijven van emissieverlagende voorzieningen eveneens een aanzienlijke financiële last zou meebrengen. Voorts heeft verweerder in aanmerking genomen dat het bedrijf van [appellant sub 2] reeds vanaf de jaren ’60 bestaat en in 1972 een oprichtingsvergunning op grond van de Hinderwet heeft ontvangen.
    
    2.5.2.    Blijkens de stukken past verweerder bij de beoordeling van aanvragen om vergunning op grond van artikel 12 van de Nbw voor het exploiteren van veehouderijen in de nabijheid van natuurmonumenten het volgende beleidskader toe.
    
    In beginsel mag de toegestane ammoniakdepositie niet meer bedragen dan de zogeheten natuurlijke achtergronddepositie.
    
    Hiervoor wordt aangesloten bij de Interimwet ammoniak en veehouderij (Interimwet). In artikel 4 van deze wet is voor de depositie een grenswaarde gesteld van ten hoogste 15 mol potentieel zuur per hectare per jaar.
    
    Voor bestaande situaties geldt, evenals bij de Interimwet, in het kader van de Nbw tijdelijk het stand still-beginsel. Dit beginsel houdt in dat de ammoniakdepositie in de nieuwe, gewenste situatie niet hoger mag zijn dan in de oude situatie. De bepalende datum is daarbij die van de aanwijzing van het desbetreffende gebied als natuurmonument. Uitgangspunt voor de beoordeling van de vergunningaanvraag zal zijn: geen toeneming van de individuele depositie van een veehouderij. Aan bestaande bedrijven waarvoor een milieuvergunning is verleend, zal - tijdelijk - in beginsel ook een vergunning krachtens de Nbw kunnen worden verleend, tenzij de ammoniakdepositie meer bedraagt dan 600 mol potentieel zuur per hectare per jaar.
    
    In een aantal gevallen zal een individuele beoordeling plaats moeten blijven vinden om invulling te kunnen geven aan het bijzondere beschermingsniveau van de aangewezen beschermde natuurmonumenten of staatsnatuurmonumenten. Hiervoor is aanleiding indien de door het bedrijf veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol potentieel zuur per hectare per jaar. De beoordeling van de vergunningaanvraag op grond van de Nbw zal dan plaatsvinden aan de hand van (1) de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, (2) de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en (3) de aanwezige en te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied.
    
    2.5.3.    Verweerder stelt toepassing te hebben gegeven aan het stand still-beginsel door, gelet op de aanwijzing als beschermd natuurmonument op
    
    11 december 1980, vergunning te verlenen voor een depositie berekend aan de hand van gegevens die zijn ontleend aan de landbouwtelling in 1980. Deze depositie bedraagt 8721,3 mol per hectare per jaar.
    
    2.5.4.    Nu de veroorzaakte ammoniakdepositie groter is dan 600 mol potentieel zuur per hectare per jaar, diende verweerder naar het oordeel van de Afdeling op grond van zijn eigen beleid de vergunningaanvraag niet te beoordelen aan de hand van het stand still-beginsel, maar aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de te beschermen natuurwetenschappelijke waarden in het aangewezen gebied. Uit het bestreden besluit noch uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerder deze individuele beoordeling heeft uitgevoerd. Gelet op de grens waarboven de individuele beoordeling moet worden gemaakt, kan echter een motivering waarin de beoordeling aan de hand van de ter plaatse aanwezige achtergronddepositie, de hoogte van de individuele depositie van het bedrijf en de te beschermen waarden in het beschermde natuurgebied de Deurnese Peel tot uitdrukking komt, niet worden gemist. Dit gemis klemt in het onderhavige geval temeer nu er een aanzienlijk verschil bestaat tussen de vergunde depositie en de grens waarboven de individuele beoordeling moet worden gemaakt.
    
    Het beroep van de Werkgroep is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd.
    
    2.6.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van de Werkgroep te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellant sub 2 niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het beroep van appellante sub 1 gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 6 juni 2001, kenmerk TRCJZ/2001/8004;
    
    IV.    veroordeelt de Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij in de door appellante sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 48,38; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) te worden betaald aan appellante;
    
    V.    gelast dat de Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij) aan appellante sub 1 het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B. Klein Nulent, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Klein Nulent
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 december 2002
    
    218-400.