ECLI:NL:RBNNE:2025:2129, Rechtbank Noord-Nederland, 18-04-2025, 25/1284
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Horeca-exploitatievergunning. Voorschriften. Verzoek om voorlopige voorziening afgewezen.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 25/1284
    
    
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 18 april 2025 in de zaak tussen
    
      [verzoeker] en [verzoekster] , h.o.d.n. [naam] , 
    
      ( [naam] ) uit Sleen, verzoekers
      (gemachtigde: J.M.L.G. van Goethem),
    
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Coevorden 
    (gemachtigden: mr. E.S.A. Smit en mr. F. de Groot).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening gaat over de gewijzigde horeca-exploitatievergunning die verzoekers hebben ontvangen. Zij zijn het niet eens met een aantal voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden. Zij verzoeken daarom om een voorlopige voorziening en voeren daartoe een aantal gronden aan. De voorzieningenrechter weegt de belangen van verzoekers die pleiten vóór het treffen van een voorlopige voorziening en de belangen van de burgemeester die pleiten tégen het treffen daarvan, aan de hand van de gronden van verzoekers als volgt af.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Naar zijn oordeel heeft de burgemeester de voorschriften waar verzoekers het niet mee eens zijn aan de verleende vergunning kunnen verbinden. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Zijn oordeel heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in het bodemgeding niet. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. De burgemeester heeft met het besluit van 11 september 2024 aan verzoekers (onder meer) een gewijzigde horeca-exploitatievergunning verleend. Met het bestreden besluit van 13 februari 2025 op het bezwaar van verzoekers is hij bij dit besluit gebleven. Verzoekers hebben hiertegen beroep ingesteld (zaaknummer LEE 25/1252) en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 9 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [verzoeker] , de gemachtigde van verzoekers en de gemachtigden van de burgemeester.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    3. Verzoekers exploiteren sinds begin 2022 [naam] aan [adres] in Sleen. Het betreft een voormalige bar/brasserie waarin drie accommodaties zijn gevestigd voor groepen van respectievelijk 20, 27 en 32 personen. Deze accommodaties zijn voor grotere groepen ook in combinatie te boeken. Elke accommodatie heeft eigen slaapvertrekken en een eigen barruimte met tapinstallatie. Voor de barruimtes is een alcoholwetvergunning verleend.
    
    4. Met het besluit van 19 oktober 2023 heeft de burgemeester aan verzoekers een horeca-exploitatievergunning (voor het exploiteren van een automatiek, hotel/pension, (bar)café, koffiebar/theehuis, eetcafé en ijssalon) en een terrasvergunning verleend.
    
    5. Naar aanleiding van een verzoek om wijziging van de in deze vergunningen aangegeven openingstijden heeft de burgemeester met het besluit van 11 september 2024 aan verzoekers een gewijzigde horeca-exploitatievergunning (eveneens voor het exploiteren van een automatiek, hotel/pension, (bar)café, koffiebar/theehuis, eetcafé en ijssalon) en een terrasvergunning verleend. Met het bestreden besluit heeft de burgemeester het bezwaar van verzoekers tegen het besluit van 11 september 2024 ongegrond verklaard.
    
    6.  Verzoekers hebben hiertegen beroep ingesteld. Dit beroep is met name gericht tegen een aantal voorschriften die aan de horeca-exploitatievergunning van 11 september 2024 zijn verbonden. Die voorschriften betreffen het verbod op alcoholgebruik buiten de aangewezen barruimtes, zoals slaapvertrekken, de verplichte aanwezigheid van leidinggevenden indien alcohol wordt geschonken en het zichtbaar ophangen van huisregels. Verzoekers zijn van mening dat deze voorschriften het exploiteren van een groepsaccommodatie in de weg staan. Volgens hen zijn deze voorschriften strijdig met de planologisch toegestane gebruiksmogelijkheden van het pand aan [adres] in Sleen. 
    
    
      6.1
      
                  Verder zijn de hiervoor genoemde voorschriften volgens verzoekers strijdig met
        artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele vrijheden (EVRM; recht op privacy), artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM (eigendomsrecht) en artikel 16 van het Handvest van de Europese Unie (vrijheid van ondernemerschap). Bij de vergunningverlening is de burgemeester ten onrechte ervan  uitgegaan dat het pand waarin [naam] is gevestigd een “voor het publiek geopende ruimte” is en heeft hij ten onrechte artikel 25 van de Alcoholwet toegepast. Volgens verzoekers ontbreekt daardoor een wettelijke grondslag voor het opleggen van de hiervoor genoemde voorschriften. Zij hebben verder een beroep op het gelijkheidsbeginsel gedaan, waarbij is aangevoerd dat aan andere verblijfsaccommodaties in de gemeente Coevorden niet de hiervoor genoemde voorschriften zijn opgelegd. Ten slotte hebben verzoekers aangevoerd dat de hiervoor genoemde voorschriften onevenredig zijn. 
      
      
      7. Verzoekers hebben de voorzieningenrechter gevraagd de voorlopige voorziening te treffen dat de voorschriften 1 en 17 tot en met 20 die aan de horeca-exploitatievergunning zijn verbonden worden geschorst tot zes weken na de uitspraak in de beroepszaak en dat de gemeente Coevorden wordt verboden om handhavend op te treden zolang de schorsing duurt. Zij hebben gesteld een spoedeisend belang te hebben bij de gevraagde voorlopige voorziening vanwege de dreigende handhaving en omdat de genoemde voorschriften leiden tot acute economische schade, juridische onzekerheid en het risico op onomkeerbare gevolgen. 
      
      8. Omdat verzoekers voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat de door hen genoemde voorschriften voor hen verstrekkende financiële gevolgen kunnen hebben, is de voorzieningenrechter van oordeel dat in dit geval sprake is van spoedeisend belang. 
      
      9. De voorzieningenrechter stelt allereerst vast wat de omvang van het geding is. Bij zijn toetsing dient hij immers te blijven binnen de kaders van het aan hem voorgelegde besluit. Daarbij benadrukt hij dat verzoekers de horeca-exploitatievergunning niet voor een groepsaccommodatie hebben aangevraagd; op hun aanvraagformulier hebben zij het desbetreffende vakje namelijk niet aangekruist; verzoekers hebben op de zitting bevestigd dat zij de vergunning inderdaad niet voor de groepsaccommodatie hebben aangevraagd. Verder heeft de burgemeester, zoals uit de vergunning blijkt, deze niet voor een groepsaccommodatie verleend. Dat besluit heeft dus uitsluitend betrekking op de exploitatie van een horecagelegenheid en niet ook van een groepsaccommodatie. Daarom zal de voorzieningenrechter slechts de grieven bespreken die passen binnen de beoordeling van het besluit, zoals dat aan hem voorligt.
      
      10. De burgemeester heeft in de verleende horeca-exploitatievergunning aangegeven dat hij het noodzakelijk heeft geacht om met het oog op de handhaving van de openbare orde en ter bescherming van het woon- en leefklimaat in de omgeving van [naam] aan de te verlenen vergunning voorschriften te verbinden.
      
      11. De voorschriften waar verzoekers het niet mee eens zijn, zijn de volgende:
      
      
        	1. Het is verboden de inrichting voor het publiek geopend te houden indien in de `	inrichting niet aanwezig is:
      
      
      
        a. Een leidinggevende die vermeld staat op het aanhangsel bij de vergunning of een andere vergunning van dezelfde vergunninghouders; of
      
      
      
        b. Een persoon wiens bijschrijving op het aanhangsel is aangevraagd, mits de ontvangst van die aanvraag is bevestigd, zolang nog niet op die aanvraag is beslist. 
      
      
      
        17.	De exploitant moet waarborgen en erop toezien dat na de in de horeca-exploitatievergunning genoemde sluitingstijden, hetzij de barruimtes zelf, hetzij de alcoholinstallaties volledig (fysiek) afgesloten en vergrendeld zijn, zodanig dat bezoekers niet aan alcohol kunnen komen. In dat geval hoeft er geen leidinggevende in de inrichting aanwezig te zijn.
      
      
      
        18.	De exploitant moet waarborgen en erop toezien dat, in voorkomend geval, alcoholhoudende drank alleen in de barruimtes (en uitsluitend vanuit de barruimtes op de terrassen) en niet in andere ruimtes, zoals de slaapvertrekken, aanwezig is en geschonken wordt. Ongeacht wie de drank toebehoort.
      
      
      
        19.	De exploitant moet ervoor zorgen dat gedurende de tijdstippen dat er in de barruimtes alcohol wordt geschonken, in de inrichting één of meer leidinggevenden aanwezig zijn.
      
      
      
        20.	In de ruimtes is het verstandig om de huisregels zichtbaar op te hangen. En deze huisregels aan bezoekers die de groepsaccommodaties huren toe te sturen waarin minimaal is opgenomen:
        a. dat er alleen alcoholhoudende drank in de barruimtes aanwezig mag zijn en genuttigd mag worden tijdens de openingstijden;
        	b. het niet is toegestaan in andere ruimtes, waaronder in het bijzonder de slaapvertrekken, alcoholhoudende drank aanwezig te hebben en te nuttigen;
        	c. wat de sluitingstijden zijn waarna geen alcohol meer mag worden geschonken;
        	d. en dat er geen alcohol mag worden geschonken en/of worden door verstrekt aan minderjarigen.
      
      
      12.   In reactie op hetgeen verzoekers hebben aangevoerd overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Allereerst is niet gebleken dat de hiervoor genoemde voorschriften de planologisch toegestane gebruiksmogelijkheden van het pand aan [adres] in Sleen in de weg staan. Op grond van het geldende omgevingsplan voor de plek waar 
      
        [naam] is gevestigd is immers horeca in de vorm van een hotel, café, restaurant of cafetaria toegestaan. De hiervoor genoemde voorschriften staan aan de exploitatie van een horecagelegenheid en dus aan gebruik volgens het geldende omgevingsplan niet in de weg. De vraag of de hiervoor genoemde voorschriften planologisch gezien het gebruik als groepsaccommodatie in de weg staan laat de voorzieningenrechter onbeantwoord, nu het bestreden besluit niet een groepsaccommodatie betreft.
      
      13. De voorzieningenrechter is verder van oordeel dat de hiervoor genoemde voorschriften geen disproportionele inbreuk maken op het recht op privacy, het eigendomsrecht en de vrijheid van ondernemerschap van verzoekers. Deze rechten geven namelijk geen onbeperkte bescherming. Inperking is mogelijk, maar moet bij wet zijn voorzien en noodzakelijk, evenredig en proportioneel zijn. Verzoekers hebben met hetgeen zij hebben aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat de door hen aangevochten voorschriften voor het exploiteren van een horecagelegenheid dermate bezwarend zijn dat deze in strijd zijn met het dit Europese recht. Voor wat betreft hun beroep op schending van artikel 8 van het EVRM, omdat volgens hen door de aangevochten voorschriften de privacy van gasten wordt aangetast, is het niet aan hen, maar aan die gasten, van wie immers de privacy zou worden geschonden, om een beroep te doen op dat artikel. Voor wat betreft het beroep van verzoekers op schending van artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, omdat volgens hen door de aangevochten voorschriften de verhuur aan zelfstandige groepen vrijwel onmogelijk is, wijst de voorzieningenrechter erop dat de vergunning is verleend voor de exploitatie van een horecagelegenheid en niet van een groepsaccommodatie. Ook voor wat betreft het beroep van verzoekers op schending van artikel 16 van het Handvest van de Europese Unie, omdat volgens hen de uitoefening van het bedrijf (de exploitatie van een groepsaccommodatie) door de aangevochten voorschriften op onaanvaardbare wijze wordt beperkt, geldt dat de vergunning is verleend voor de exploitatie van een horecagelegenheid en niet van een groepsaccommodatie. De burgemeester heeft met het oog op de handhaving van de openbare orde en veiligheid in en om die horecagelegenheid de voorschriften aan de vergunning kunnen verbinden. De aangevochten voorschriften hoeven het exploiteren van een horecagelegenheid niet in de weg te staan. Verzoekers hebben geen concrete argumenten aangedragen die dit anders maken.
      
      14. De voorzieningenrechter overweegt verder dat de stelling van verzoekers dat bij de vergunningverlening ten onrechte ervan is uitgegaan dat het pand waarin [naam] is gevestigd een “voor het publiek geopende ruimte” is, betrekking heeft op de exploitatie van [naam] als groepsaccommodatie, terwijl hier het besluit over de exploitatie van een horecagelegenheid voorligt. Op grond van artikel 2:27, eerste lid, sub g, onder i, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Coevorden is een horecagelegenheid een openbare inrichting. 
      
      15. Verder slaagt het beroep van verzoekers op het gelijkheidsbeginsel niet. De voorschriften bij de verleende vergunning gelden niet voor de groepsaccommodatie. De  burgemeester heeft gesteld dat in tegenstelling tot [naam] , dat in een woonwijk is gevestigd, andere vormen van verblijfsrecreatie in de gemeente in een landelijk gebied zijn gelegen. Het is in eerste instantie aan verzoekers om met concrete gegevens (“namen en rugnummers”) aannemelijk te maken dat de burgemeester het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden. Dat hebben zij niet gedaan. Daarom al is er geen sprake van gelijke gevallen waarin de burgemeester, in strijd met het gelijkheidsbeginsel, ten nadele van verzoekers heeft gehandeld. 
      
      16. Verzoekers hebben verder gesteld dat de hiervoor genoemde voorschriften evident onevenredig zijn. Volgens hen heeft de burgemeester verzuimd om te kijken of er alternatieven zijn die minder belastend zijn. Zij hebben verder aangevoerd dat er geen incidenten zijn geweest die aanleiding geven tot de zware voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden. De burgemeester heeft aangegeven dat hij wel degelijk heeft gekeken naar alternatieven. Verder heeft hij gesteld dat er diverse meldingen van overlast en verzoeken om handhaving die [naam] betreffen zijn ontvangen. De voorzieningenrechter overweegt allereerst dat verzoekers de horeca-exploitatievergunning hebben gekregen waar zij om hebben gevraagd. Voorts hebben zij met hetgeen zij hebben aangevoerd niet aannemelijk gemaakt dat de hiervoor genoemde voorschriften aan de normale exploitatie van een horecagelegenheid in de weg staan. De burgemeester heeft de voorschriften in de vergunning opgenomen, juist vanwege de meldingen van overlast en verzoeken om handhaving die hij heeft ontvangen. Dat hij de hiervoor genoemde voorschriften aan de verleende vergunning heeft verbonden is daarom niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ten slotte kan de door verzoekers genoemde uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de burgemeester niet worden tegengeworpen. Die uitspraak gaat namelijk over evenredigheid bij handhavend optreden en in dit geval ligt niet een besluit voor waarin een bestuursorgaan handhavend heeft opgetreden.  
      
      17. Gelet op al het vorenstaande zal het beroep in de zaak LEE 25/1252 niet slagen. Daarom ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om in afwachting van de uitspraak in de beroepsprocedure een voorlopige voorziening te treffen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      18. De voorzieningenrechter zal het verzoek afwijzen. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.G. Wijtsma, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van H. Siebers, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 18 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Gemeentewet
      
    
    
    
      Artikel 174
    
    1. De burgemeester is belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven.
    2. De burgemeester is bevoegd bij de uitoefening van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.
    3. De burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het in het eerste lid bedoelde toezicht.
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening Coevorden
      
    
    
    
      Artikel 1:4 
    
    1. Aan een vergunning of ontheffing kunnen voorschriften en beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning of ontheffing is vereist.
    2. Degene aan wie een vergunning of ontheffing is verleend, is verplicht de daaraan verbonden voorschriften en beperkingen na te komen.
    (…)
    
    
      Artikel 2:27
    
    1. In deze afdeling wordt verstaan onder:
    a. bedrijf: de bedrijfsmatige activiteit die plaatsvindt in een voor publiek toegankelijk gebouw, of een daarbij behorend perceel, niet zijnde een woning die als zodanig in gebruik is;
    b. exploitant: natuurlijke persoon of personen of de bestuurder(s) van een rechtspersoon of hun gevolmachtigden, voor wiens rekening en risico de bedrijfsmatige activiteiten worden uitgeoefend;
    c. horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
    d. horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van dranken en spijzen voor directe consumptie;
    e. leidinggevende: de exploitant alsmede andere natuurlijke personen die de algemene of onmiddellijke leiding hebben over de bedrijfsmatige activiteiten;
    f. lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van de inrichting;
    g. openbare inrichting:
    i. een hotel, restaurant, pension, café, cafetaria, snackbar, discotheek, buurthuis of clubhuis;
    
      ii. elke andere voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was logies wordt verstrekt of dranken worden geschonken of rookwaren of spijzen voor directe consumptie worden verstrekt of bereid;
      iii. een bedrijf waar andere dienstverlenende of detailhandelsgerichte activiteiten plaatsvinden al dan niet met horeca gerelateerde activiteiten zoals door de burgemeester aangewezen in het “Aanwijzingsbesluit exploitatievergunning andere openbare inrichtingen”.
      (..)
    
    
    
      Artikel 2:28 
    
    1. Het is verboden zonder vergunning van de burgemeester een bedrijf uit te oefenen in een openbare inrichting.
    (..)
    
    
      Artikel 2:28a
      1.De burgemeester vermeldt in een vergunning:
    
    a. vergunninghouder;
    b. tot welke bedrijfsuitoefening de vergunning strekt;
    c. de plaats waar de inrichting zich bevindt;
    d. de situering van de oppervlakten van de horecalokaliteiten en terrassen;
    e. de voorschriften of beperkingen die aan de vergunning zijn verbonden.
    2.Het is verboden een horecalokaliteit voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting niet aanwezig is:
    a. een leidinggevende die vermeld staat op het aanhangsel bij de vergunning met betrekking tot die inrichting of een andere vergunning van dezelfde vergunninghouder of
    b. een persoon wiens bijschrijving op het aanhangsel is gevraagd, mits de ontvangst van die aanvraag is bevestigd, zolang nog niet op die aanvraag is beslist.
    
    
      
        Beleidsregels exploitatievergunning horeca en openbare inrichtingen gemeente Coevorden 2020
      
    
    
    
      
      
        Op grond van artikel 1:4 APV kunnen aan exploitatievergunningen voorschriften of beperkingen worden verbonden. Deze voorschriften en beperkingen strekken slechts tot bescherming van het belang of de belangen in verband waarmee de vergunning is vereist. 
        In de gemeente Coevorden wordt aan elke vergunning algemene voorschriften verbonden. Op basis van de algemene beginselen, maar ook om de vergunning optimaal als instrument te kunnen gebruiken vindt er maatwerk plaats. Daarom wordt, naast de algemene voorschriften genoemd in de bijlage, per aanvraag ook voor op de situatie betrekking hebbende voorschriften gekozen.
      
      
      
        
          Alcoholwet
        
      
      
      
        Artikel 24
      
      1. Het is verboden een horecalokaliteit of een slijtlokaliteit voor het publiek geopend te houden indien in de inrichting niet aanwezig is: 
      a. een leidinggevende of een persoon aangewezen krachtens artikel 30b die vermeld staat op het aanhangsel bij de vergunning, bedoeld in artikel 29, tweede lid, met betrekking tot die inrichting of een andere vergunning van dezelfde vergunninghouder of
      b. een persoon wiens bijschrijving op grond van artikel 30a, eerste lid, is gevraagd, mits de ontvangst van die aanvraag is bevestigd, zolang nog niet op die aanvraag is beslist of
      c. een onmiddellijk leidinggevende als bedoeld in artikel 8, zesde lid.
      
      
        Artikel 25
      
      1. Het is degene die, anders dan in de rechtmatige uitoefening van het slijtersbedrijf of horecabedrijf, een ruimte voor het publiek geopend houdt, verboden:
      a. in die ruimte alcoholhoudende drank aanwezig te hebben, tenzij dit geschiedt ten dienste van het rechtmatig in die ruimte bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van zwak-alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter plaatse, mits deze drank zich bevindt in een verpakking die voldoet aan de bij artikel 17 gestelde eis;
      (..)
      2. Het is degene die, anders dan in de rechtmatige uitoefening van het horecabedrijf, een ruimte voor publiek geopend houdt, verboden toe te laten dat in die ruimte alcoholhoudende drank wordt genuttigd. Dit verbod geldt niet, indien er sprake is van een uitzondering als bedoeld in de artikelen 13, tweede lid, of 25e.
      
      
      
      
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:678