ECLI:NL:RVS:2021:631, Raad van State, 24-03-2021, 201909227/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft de burgemeester van Amsterdam de niet-publiektoegankelijke inrichting [bedrijf] aan de [locatie] met onmiddellijke ingang voor onbepaalde tijd gesloten. [wederpartij] was eigenaar en enig aandeelhouder van [bedrijf] dat gevestigd was in het in eigendom van [wederpartij] zijnde bedrijfspand aan de [locatie] in Amsterdam. Op 14 augustus 2018 is vanaf de openbare weg met een automatisch vuurwapen van het kaliber AK47 enige tientallen keren op het bedrijfspand geschoten. De politie heeft bij onderzoek aan de achterzijde van het bedrijfspand, eveneens aan de openbare weg, een op scherp staande handgranaat aangetroffen. De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan het bedrijfspand per direct voor onbepaalde tijd gesloten.

201909227/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 november 2019 in zaak nr. 19/640 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Amsterdam,
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 augustus 2018 heeft de burgemeester de niet-publiektoegankelijke inrichting [bedrijf] aan de [locatie] met onmiddellijke ingang voor onbepaalde tijd gesloten.
    Bij besluit van 20 december 2018 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 november 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 20 december 2018 vernietigd, het besluit van 15 augustus 2018 herroepen en de burgemeester veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding tot een bedrag van € 25.000,00. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 augustus 2020, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. H. Nota en T.P. Blok, en [wederpartij], bijgestaan door mr. A.J.M. Roy, mr. S.R.A. Drieshen en mr. M.J. Grijsen, advocaten te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [wederpartij] was eigenaar en enig aandeelhouder van [bedrijf] dat gevestigd was in het in eigendom van [wederpartij] zijnde bedrijfspand aan de [locatie] in Amsterdam. Op 14 augustus 2018 is vanaf de openbare weg met een automatisch vuurwapen van het kaliber AK47 enige tientallen keren op het bedrijfspand geschoten. De politie heeft bij onderzoek aan de achterzijde van het bedrijfspand, eveneens aan de openbare weg, een op scherp staande handgranaat aangetroffen. De burgemeester heeft naar aanleiding hiervan het bedrijfspand per direct voor onbepaalde tijd gesloten.
    Aangevallen uitspraak
    2.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester onder de gegeven omstandigheden op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bevoegd was om tot sluiting van het bedrijfspand over te gaan. De burgemeester mocht het sluitingsbevel echter niet voor onbepaalde tijd geven, omdat dit niet evenredig is. Het sluitingsbevel is daarom niet rechtmatig, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft de burgemeester veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding van € 25.000,00.
    Hoger beroep
    3.       De burgemeester betoogt dat de sluiting van het bedrijfspand voor onbepaalde tijd niet onevenredig is. Hij voert daartoe aan dat het een bestendige bestuurspraktijk is om niet-publiektoegankelijke inrichtingen voor onbepaalde tijd te sluiten, zodat hij het risico voorkomt dat een op voorhand bevolen sluiting een onevenredig zware maatregel wordt en hij maatwerk kan leveren. Hij trekt het bevel tot sluiting in zodra naar zijn oordeel het belang van de bescherming van de openbare orde zich daartegen niet meer verzet. De rechtbank had aan [wederpartij] geen schadevergoeding mogen toekennen, omdat het gaat om een rechtmatig besluit. Daarnaast heeft [wederpartij] niet aangetoond dat hij schade heeft geleden en is er sprake van een ondeugdelijke vordering, eigen schuld en/of risico-aanvaarding aan de zijde van [wederpartij], aldus de burgemeester.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in een bijlage en maakt deel uit van deze uitspraak.
    Beoordeling hoger beroep
    5.       Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester bij verstoring van de openbare orde of de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, bevoegd is om de bevelen te geven die noodzakelijk zijn te achten voor de handhaving van de openbare orde. Dit artikel heeft volgens de geschiedenis van de totstandkoming ervan betrekking op situaties waarin enerzijds geen overtreding van wettelijke voorschriften ter bewaring van de openbare orde plaatsvindt, terwijl anderzijds sprake is van een zodanige inbreuk op orde en rust, dat niet meer van een aanvaardbaar niveau daarvan kan worden gesproken (Kamerstukken I 1990/91, 19 403, nr. 64b, blz. 16-18). Daartegen moet kunnen worden opgetreden. De bepaling dient er toe de burgemeester ook in dergelijke gevallen bevoegd te verklaren tot handelen. Die bevoegdheid heeft te gelden als ‘lichte bevelsbevoegdheid’.
    De burgemeester kan op basis van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet niet naar willekeur maatregelen ter bewaring van de openbare orde nemen. Er moet zich een verstoring van die orde of ernstige vrees daarvoor voordoen en de bevelen moeten noodzakelijk zijn voor de handhaving van de openbare orde. Een verstoring van de openbare orde of ernstige vrees daarvoor kan worden veroorzaakt door uiteenlopende gebeurtenissen, die in de bepaling niet nader zijn omschreven. Welke inhoud en reikwijdte de bevelen mogen hebben, is in de bepaling evenmin nader omschreven. Daarom is in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet aan de burgemeester een aanzienlijke beoordelingsruimte gelaten om te bepalen of de openbare orde is verstoord, dan wel ernstige vrees daarvoor bestaat en welke maatregelen daartegen moeten worden genomen. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, waarin onder meer is vermeld dat de bepaling "is gericht op de voorkoming en bestrijding van allerlei ordeverstoringen" en "dat bevelen in zijn algemeenheid een meer ad-hoc-karakter dragen dan voorschriften", volgt dat de wetgever hiervoor bewust heeft gekozen. Niettemin dient de burgemeester bij de uitleg en de aanwending van de in artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet neergelegde bevoegdheid rekening te houden met het feit dat de bevelen zeer beperkt voorzienbaar zijn en dat daardoor afbreuk kan worden gedaan aan de rechtszekerheid. Voorts mogen de bevelen niet van wettelijke voorschriften afwijken en moeten ze evenredig en subsidiair zijn. Vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1266, onder 6.1.
    De rechtbank heeft terecht vastgesteld dat de Notitie inzake het sluitings- en heropeningsbeleid met betrekking tot artikel 13b van de Opiumwet en artikel 2.7 (thans 2.10) van de Algemeen Plaatselijke Verordening (hierna: de Beleidsregel) waarop de burgemeester de sluiting van het bedrijfspand voor onbepaalde tijd heeft gebaseerd, in deze situatie niet van toepassing is. De Beleidsregel ziet op sluitingen op grond van artikel 13b van de Opiumwet en artikel 2.10 van de Algemene plaatselijke verordening, terwijl de burgemeester het bedrijfspand van [wederpartij] op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet heeft gesloten. Dat de burgemeester een vaste bestuurspraktijk hanteert bij toepassing van dit laatste artikel is niet gebleken. Het door de burgemeester overgelegde overzicht van sluitingen ziet op sluitingen anders dan op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet en de rechtszekerheid staat eraan in de weg om de Beleidsregel analoog toe te passen bij sluitingen op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Of sluiting van het bedrijfspand voor onbepaalde tijd aanvaardbaar is zal daarom, door toetsing aan het evenredigheidsbeginsel moeten worden vastgesteld. Tussen partijen is dit in geschil.
    5.1.    Gelet op het evenredigheidsbeginsel mogen de voor [wederpartij] nadelige gevolgen van de sluiting van zijn bedrijfspand niet in een onevenredige verhouding staan tot het algemeen belang bij herstel van de openbare orde. De inperking van de rechten van [wederpartij] op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet mag niet langer duren dan noodzakelijk. Onder verwijzing naar de uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2839, onder 3.10, is de Afdeling daarom van oordeel dat een bevel op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet op grond van het evenredigheidsbeginsel een einddatum dient te bevatten. Weliswaar had de uitspraak van 9 december 2020 betrekking op een bevel als bedoeld in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet, maar naar het oordeel van de Afdeling leidt toepassing van het evenredigheidsbeginsel op de wijze als in die uitspraak is gedaan, ertoe dat ook een bevel op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet een einddatum dient te bevatten. Zoals onder 5 overwogen, geeft dit laatste artikel de burgemeester immers slechts een lichte bevelsbevoegdheid bij acute en concrete verstoring van de openbare orde of de ernstige vrees daarvoor. Inherent daaraan is dat een bevel van beperkte duur dient te zijn, met dien verstande dat de burgemeester de duur van zo’n maatregel kan verlengen als na afloop van de termijn nog steeds wordt voldaan aan de vereisten van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet. Overigens is het ook mogelijk dat de burgemeester het bevel eerder intrekt omdat de verstoring van de openbare orde of de ernstige vrees voor het ontstaan daarvan verdwenen is. De rechtbank heeft gelet op het voorgaande terecht geoordeeld dat de sluiting van het bedrijfspand voor onbepaalde tijd niet evenredig is.
    6.       Gelet op de ernstige gebeurtenis in de openbare ruimte rondom het bedrijfspand van [wederpartij] was de burgemeester bevoegd om op grond van artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet het bedrijfspand te sluiten. Hij mocht het bedrijfspand echter niet voor onbepaalde tijd sluiten, maar hij had aan de sluiting, gelet op wat hiervoor is overwogen, een termijn moeten verbinden. De rechtbank heeft het besluit van 15 augustus 2018 daarom ten onrechte herroepen en de burgemeester ten onrechte veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het besluit van 15 augustus 2018 heeft herroepen en de burgemeester tot een schadevergoeding heeft veroordeeld. De aangevallen uitspraak kan voor het overige worden bevestigd. Dit betekent dat de burgemeester een nieuw besluit op bezwaar moet nemen en dat hij daarbij wat in deze uitspraak staat in acht moet nemen. Hierbij moet de burgemeester ook het verzoek van [wederpartij] om toekenning van een schadevergoeding betrekken.
    7.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat, als een nieuw besluit is genomen en [wederpartij] het met dit nieuwe besluit niet eens is, hij niet eerst beroep bij de rechtbank hoeft in te stellen maar hij direct beroep kan instellen bij de Afdeling.
    8.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 november 2019 in zaak nr. 19/640, voor zover de rechtbank het besluit van 15 augustus 2018 heeft herroepen en de burgemeester heeft veroordeeld tot het betalen van een schadevergoeding;
    III.      bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige;
    IV.     bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J.Th. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
    176-960.
     
    BIJLAGE | WETTELIJK KADER
     
    Artikel 172, derde lid, van de Gemeentewet
    De burgemeester is bevoegd bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, de bevelen te geven die noodzakelijk te achten zijn voor de handhaving van de openbare orde.
    Artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet
    In geval van oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen, dan wel van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan, is de burgemeester bevoegd alle bevelen te geven die hij ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig acht. Daarbij kan van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften worden afgeweken.