ECLI:NL:RVS:2020:2643, Raad van State, 04-11-2020, 201905749/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2018 heeft de burgemeester van Goirle op grond van artikel 13b van de Opiumwet gelast om de loods aan de [locatie] te Riel binnen drie dagen te sluiten en gesloten te houden voor de duur van drie maanden, onder aanzegging van de toepassing van bestuursdwang. [wederpartij] is eigenaar van het perceel [locatie] te Riel. Hierop staat een loods die gedeeltelijk aan een derde was verhuurd. De politie heeft op 5 maart 2018 tijdens een controle op het perceel een hennepgeur geroken en heeft na grondig onderzoek een luik in de vloer van de loods aangetroffen dat was verstopt onder stro en een tafel. Onder het luik stond een bak met modder en stro. Het leek op een gierput. De bak werd leeggehaald en bleek toen opzijgeschoven te kunnen worden. Vervolgens zijn twee ondergrondse ruimtes gevonden die waren ingericht als professionele hennepkwekerij. Er zijn resten van hennepplanten en dure installaties aangetroffen. De muren waren bedekt met wit plastic waarop vastgegroeide hennepresten zaten.

201905749/1/A3.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Goirle,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2019 in zaak nr. 19/233 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2018 heeft de burgemeester op grond van artikel 13b van de Opiumwet gelast om de loods aan de [locatie] te Riel binnen drie dagen te sluiten en gesloten te houden voor de duur van drie maanden, onder aanzegging van de toepassing van bestuursdwang.
    Op 3 juli 2018 heeft de burgemeester de loods afgesloten.
    Bij besluit van 6 augustus 2018 heeft de burgemeester de kosten van het toepassen van de bestuursdwang van € 3.434,69 op [wederpartij] verhaald.
    Bij besluit van 6 december 2018 heeft de burgemeester het door [wederpartij] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 27 juni 2019 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juni 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 27 juni 2018 herroepen, het beroep tegen het besluit van 6 augustus 2018 gegrond verklaard en dat besluit herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2020, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door drs. M. van der Meer, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. S. van Minderhout, advocaat te Breda, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Opiumwet en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    [wederpartij] is eigenaar van het perceel [locatie] te Riel. Hierop staat een loods die gedeeltelijk aan een derde was verhuurd. De politie heeft op 5 maart 2018 tijdens een controle op het perceel een hennepgeur geroken en heeft na grondig onderzoek een luik in de vloer van de loods aangetroffen dat was verstopt onder stro en een tafel. Onder het luik stond een bak met modder en stro. Het leek op een gierput. De bak werd leeggehaald en bleek toen opzijgeschoven te kunnen worden. Vervolgens zijn twee ondergrondse ruimtes gevonden die waren ingericht als professionele hennepkwekerij. Er zijn resten van hennepplanten en dure installaties aangetroffen. De muren waren bedekt met wit plastic waarop vastgegroeide hennepresten zaten. Aan de muren waren haken op één meter hoogte bevestigd. Aan één van de haken zijn restanten henneptoppen gevonden. Op basis van wat bij de controle is aangetroffen heeft de burgemeester de loods voor drie maanden gesloten. Hier is [wederpartij] tegen opgekomen.
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat [wederpartij] geen verwijt valt te maken, omdat zij aannemelijk acht dat hij niet wist en niet kon weten van de hennepkwekerij. Daartoe is van belang dat [wederpartij] zich heeft geïnformeerd over het gebruik van het verhuurde deel van de loods en dat er bij controles nooit iets bijzonders is opgevallen. Bovendien heeft de politie eerder onderzoek uitgevoerd op het perceel omdat er een vermoeden bestond dat er een hennepkwekerij was, maar toen kon zij niets vinden. Ondanks het ontbreken van de verwijtbaarheid heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester sluiting voor drie maanden mocht gelasten. De rechtbank heeft de gestelde begunstigingstermijn van drie dagen echter te kort geacht, omdat de burgemeester wist dat [wederpartij] in het buitenland verbleef en omdat een professioneel bedrijf nodig was voor het afsluiten van de loods, aangezien deze zeer grote openingen heeft. De rechtbank heeft daarom de toen inmiddels geëffectueerde last tot sluiting herroepen. Gelet daarop, heeft zij het besluit op grond waarvan de bestuursdwangkosten op [wederpartij] werden verhaald, herroepen.
    4.    De burgemeester betoogt allereerst dat de rechtbank heeft miskend dat de hennepkwekerij [wederpartij] valt te verwijten. Hij voert aan dat [wederpartij] niet heeft onderbouwd op welke wijze het toezicht door zijn [werknemer] en zijn vader plaatsvond.
    4.1.    De rechtbank heeft weliswaar overwogen dat [wederpartij] geen verwijt valt te maken, maar is desondanks tot het oordeel gekomen dat de burgemeester tot sluiting van de loods mocht overgaan. Het oordeel dat [wederpartij] geen verwijt valt te maken, is niet aan het dictum ten grondslag gelegd en behoeft dan ook geen bespreking in hoger beroep.
    5.    Verder bestrijdt de burgemeester het oordeel van de rechtbank dat de begunstigingstermijn te kort was. Hij voert aan dat [wederpartij] de uitvoering van de last aan een derde had kunnen overlaten, dat het door de burgemeester ingehuurde bedrijf de loods binnen een dag kon dichttimmeren en dat [wederpartij] al na het twee maanden voor de last verstuurde voornemen tot sluiting maatregelen had kunnen nemen. Dat [wederpartij] in het buitenland verbleef en de begunstigingstermijn in het weekend viel, is niet van belang. [wederpartij] heeft bovendien niet verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn. Dat [wederpartij] roldeuren wilde plaatsen was niet naar aanleiding van de opgelegde last, aldus de burgemeester.
    5.1.    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 16 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3891), geldt bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Een begunstigingstermijn mag ook niet wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn dient ertoe de overtreder in de gelegenheid te stellen de last uit te voeren zonder dat bestuursdwang wordt toegepast. Alleen in spoedeisende gevallen geldt het voorgaande niet. Van een dergelijk geval is hier echter geen sprake.
        In de last onder bestuursdwang heeft de burgemeester conform het Damoclesbeleid Goirle 2011 een begunstigingstermijn van drie dagen opgenomen. De rechtbank is ten onrechte tot de conclusie gekomen dat een begunstigingstermijn van drie dagen in dit geval te kort is. In dat kader heeft zij ten onrechte van belang geacht dat de burgemeester op de hoogte was van de omstandigheid dat [wederpartij] ten tijde van de begunstigingstermijn in het buitenland verbleef en dat de begunstigingstermijn in het weekend viel. Deze omstandigheden maken niet dat het onmogelijk was voor hem om aan de last te voldoen. Iemand anders had namens hem de last kunnen uitvoeren. Bovendien kon [wederpartij] de last al zien aankomen, aangezien al op 18 april 2018 een voornemen tot oplegging van de last onder bestuursdwang was genomen en hij hiertegen op 9 mei 2018 een zienswijze had ingediend. Daar komt bij dat hij naar aanleiding van het voornemen reeds in mei roldeuren had besteld om de openingen in de loods af te sluiten en dat deze roldeuren alleen nog niet geplaatst waren. Niet gebleken is dat het onmogelijk was deze roldeuren door een aannemer binnen de begunstigingstermijn te laten plaatsen. De burgemeester was daarentegen in staat de grote openingen van de loods binnen een dag te laten afsluiten. De duur van de werkzaamheden maakt daarmee niet dat het onmogelijk was om binnen de gestelde begunstigingstermijn aan de last te voldoen. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester in redelijkheid een begunstigingstermijn van drie dagen heeft kunnen stellen.
        Het betoog slaagt.
    6.    Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 6 december 2018 ongegrond verklaren.
    7.    Gelet op het bepaalde in artikel 5:31c van de Awb heeft het beroep mede betrekking op het besluit van 6 augustus 2018 waarin de kosten van de toegepaste bestuursdwang op [wederpartij] worden verhaald. De Afdeling zal in het hiernavolgende de gronden van [wederpartij] die hierop betrekking hebben beoordelen.
    8.    [wederpartij] betoogt dat het niet mogelijk was om binnen de begunstigingstermijn aan de last onder bestuursdwang te voldoen omdat het niet op de juiste wijze is bekendgemaakt. Hij was niet van het besluit van 27 juni 2018 op de hoogte wegens zijn verblijf in het buitenland en zijn gemachtigde heeft het besluit pas op 2 juli 2018 ontvangen. Het was dus niet mogelijk uitvoering te geven aan de last om zo te voorkomen dat de kosten van bestuursdwang op hem zouden worden verhaald, aldus [wederpartij].
    8.1.    In artikel 2:1, eerste lid, van de Awb is bepaald dat een ieder zich in het verkeer met bestuursorganen ter behartiging van zijn belangen kan laten vertegenwoordigen door een gemachtigde. Ingevolge artikel 3:40 van de Awb treedt een besluit niet in werking voordat het is bekendgemaakt. In artikel 3:41, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht door toezending of uitreiking aan hen geschiedt.
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer uitspraak van 26 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC7639), vloeit uit artikel 2:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (PG Awb I, p. 167), voort dat het optreden van een gemachtigde tot gevolg heeft dat het contact met een belanghebbende in beginsel via die gemachtigde verloopt en dat, indien een besluit aan de bij het bestuursorgaan bekende gemachtigde wordt toegezonden, de bekendmaking op de voorgeschreven wijze heeft plaatsgevonden. Hiervoor is niet van belang of het besluit daarnaast ook aan de belanghebbende zelf is gestuurd.
        De last onder bestuursdwang luidt als volgt: "Op grond van artikel 13b van de Opiumwet, gelezen in samenhang met afdeling 5.3.1 van de Algemene wet bestuursrecht, gelast ik u om de loods, staande en gelegen op het perceel, plaatselijk bekend als [locatie] te Riel en kadastraal bekend gemeente Goirle, sectie K nummer 0441, binnen een termijn van drie dagen na de datum van verzending van dit besluit te sluiten en gesloten te houden."
        Al bij het indienen van de zienswijze tegen het voornemen tot opleggen van de last onder bestuursdwang had [wederpartij] een gemachtigde die hem vertegenwoordigde. Ook na het indienen van de zienswijze heeft de gemachtigde contact gehad met de burgemeester over de voorliggende kwestie. De last onder bestuursdwang is weliswaar conform artikel 5:24, derde lid, van de Awb op 27 juni 2018 aan [wederpartij] verzonden, maar op die dag is er geen afschrift aan zijn gemachtigde verstuurd. De gemachtigde is door de ouders van [wederpartij] op de hoogte gebracht van de omstandigheid dat er een last was opgelegd. Deze heeft vervolgens per mail aan de gemeente verzocht om een afschrift van de beschikking. Niet in geschil is dat hij dit afschrift op 2 juli 2018 per mail heeft ontvangen. Er moet dus van worden uitgegaan dat de gemachtigde op dat moment kennis heeft kunnen nemen van de inhoud van de last onder bestuursdwang. Dit betekent dat de last onder dwangsom pas op 2 juli 2018 is bekendgemaakt en in werking getreden gelet op het bepaalde in artikel 2:1, eerste lid, van de Awb in verbinding gelezen met de artikelen 3:40 en 3:41, eerste lid, van de Awb. De burgemeester heeft evenwel op 3 juli 2018 bestuursdwang toegepast door de loods te sluiten. Daarmee is de last onder bestuursdwang geëffectueerd binnen de daarin gestelde begunstigingstermijn van drie dagen. De gemaakte kosten voor de toepassing van bestuursdwang heeft de burgemeester dan ook ten onrechte bij het besluit van 6 augustus 2018 op [wederpartij] verhaald.
        Het betoog slaagt.
    9.    Het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 6 augustus 2018 is gegrond. Dit besluit zal wegens strijd met het bepaalde in artikel 5:25, eerste lid, van de Awb worden vernietigd.
    10.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 14 juni 2019 in zaak nr. 19/233;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van de burgemeester van Goirle van 6 december 2018, kenmerk 2018-012959, ongegrond;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van de burgemeester van Goirle van 6 augustus 2018, kenmerk 2018-004843, gegrond;
    V.    vernietigt het besluit van de burgemeester van Goirle van 6 augustus 2018, kenmerk 2018-004843;
    VI.    veroordeelt de burgemeester van Goirle tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    805.
     
    BIJLAGE
     
    Opiumwet
    Artikel 3
    Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
    A. […]
    B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
    C. aanwezig te hebben;
    D. te vervaardigen.
    Artikel 13b
    1 De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen of lokalen dan wel in of op bij woningen of zodanige lokalen behorende erven een middel als bedoeld in lijst I of II wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is.
    […]
    Awb
    Artikel 2:1
    1 Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
    […]
    Artikel 3:40
    Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.
    Artikel 3:41
    1 De bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan hen, onder wie begrepen de aanvrager.
    […]
    Artikel 5:24
    1 De last onder bestuursdwang omschrijft de te nemen herstelmaatregelen.
    2 De last onder bestuursdwang vermeldt de termijn waarbinnen zij moet worden uitgevoerd.
    3 De last onder bestuursdwang wordt bekendgemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.
    Artikel 5:25
    1 De toepassing van bestuursdwang geschiedt op kosten van de overtreder, tenzij deze kosten redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
    […]
    Artikel 5:31c
    1 Het bezwaar, beroep of hoger beroep tegen de last onder bestuursdwang heeft mede betrekking op een beschikking die strekt tot toepassing van bestuursdwang of op een beschikking tot vaststelling van de kosten van de bestuursdwang, voor zover de belanghebbende deze beschikking betwist.
    […]