ECLI:NL:RVS:2010:BO3484, Raad van State, 10-11-2010, 201000217/1/H3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-11-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2007 heeft het college geweigerd [appellante] een vergunning te verlenen om met een verkoopwagen standplaats in te nemen nabij het Centraal Station in Deventer voor de verkoop van snacks/frites.

201000217/1/H3.
      Datum uitspraak: 10 november 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 4 december 2009 in zaak nr. 09/579 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 oktober 2007 heeft het college geweigerd [appellante] een vergunning te verlenen om met een verkoopwagen standplaats in te nemen nabij het Centraal Station in Deventer voor de verkoop van snacks/frites.
    
    Bij besluit van 13 maart 2009 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 december 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 maart 2009 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 januari 2010, hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 18 juni 2010 heeft het college het bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 juli 2010, heeft [appellante] beroep ingesteld tegen het besluit van 18 juni 2010. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 8 september 2010.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 oktober 2010, waar [appellante], bijgestaan door mr. L.J. Steenbergen, advocaat te Epe, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.M.M. Hutten-Bekemeier en A.I. Duivenvoorde, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 5.2.3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene Plaatselijke Verordening 1994 van Deventer (hierna: de APV 1994), zoals deze gold tot 1 januari 2010, is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders op of aan de weg of aan een openbaar water dan wel op een andere - al dan niet met enige beperking - voor het publiek toegankelijke plaats met een voertuig, een kraam, een tafel of enig ander middel een standplaats in te nemen of te hebben teneinde in de uitoefening van de handel goederen te koop aan te bieden.
    
    Ingevolge het zesde lid, aanhef en onder f, kan een vergunning bedoeld in het eerste lid worden geweigerd vanwege strijd met een geldend bestemmingsplan.
    
    Ingevolge artikel 1:8 van de met ingang van 1 januari 2010 van kracht zijnde Algemene plaatselijke verordening Deventer (hierna: de APV) kan de vergunning of ontheffing door het daartoe bevoegde gezag worden geweigerd in het belang van:
    
    a. de openbare orde;
    
    b. de openbare veiligheid;
    
    c. de volksgezondheid;
    
    d. de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge artikel 5:18, eerste lid, is het verboden zonder vergunning van het college een standplaats in te nemen of te hebben.
    
    Ingevolge het tweede weigert het college de vergunning in geval van strijd met het bestemmingsplan.
    
    Ingevolge het derde lid, aanhef en onder a, kan, onverminderd het bepaalde in artikel 1:8 de vergunning worden geweigerd indien de standplaats hetzij op zichzelf hetzij in verband met de omgeving niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
    
    2.2. Het college heeft [appellante] bij brief van 23 mei 2007 medegedeeld dat het onder voorwaarden in principe instemt met haar verzoek om met een verkoopwagen standplaats in te nemen nabij het Centraal Station in Deventer voor de verkoop van snacks/frites. Het college is hiervan teruggekomen en heeft bij besluit van 24 oktober 2007, zoals gehandhaafd bij besluit van 13 maart 2009, geweigerd [appellante] een vergunning te verlenen, omdat het bij nader inzien van mening is dat een standplaats voor de verkoop van snacks/frites niet past in de monumentale omgeving van het Stationsplein en het innemen van de standplaats in strijd is met het bestemmingsplan. Daarbij heeft het college vermeld dat het niet zal medewerken aan een vrijstellingsprocedure om de plaatsing van een verkoopwagen mogelijk te maken.
    
    2.3. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 23 mei 2007 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Volgens [appellante] behelst de brief een beslissing van een bestuursorgaan die invloed heeft op haar rechten en voldoet de brief dus aan alle elementen van de in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb neergelegde definitie van het begrip besluit.
    
    2.3.1. Het betoog faalt. Het college heeft in de brief van 23 mei 2007 medegedeeld onder voorwaarden in principe in te stemmen met het innemen van een standplaats op de hiervoor vermelde locatie. Daarbij is vermeld dat [appellante] aan een aantal voorwaarden, onder meer inzake het uiterlijk van de verkoopwagen, moet voldoen alvorens definitief vergunning kan worden verleend. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat deze brief geen publiekrechtelijke rechtshandeling, zijnde een op het scheppen van rechtsgevolg gerichte beslissing, inhoudt, doch slechts een voornemen behelst. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de brief geen besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    
    2.4. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van zijn in de brief van 23 mei 2007 vervatte, voorwaardelijke toezegging mocht terugkomen. De rechtbank heeft verwezen naar jurisprudentie waaruit blijkt dat een bestuursorgaan van eerder gedane toezeggingen mag terugkomen, maar is volgens [appellante] vervolgens voorbijgegaan aan de in die jurisprudentie gestelde voorwaarde dat dit goed moet worden gemotiveerd. Die motivering ontbreekt, aldus [appellante].
    
    2.4.1. Dit betoog berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft voorop gesteld dat gerechtvaardigde verwachtingen in beginsel dienen te worden gehonoreerd, maar dat het vertrouwensbeginsel niet zo ver strekt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden nagekomen. Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld of het college na afweging van alle relevante belangen in redelijkheid de vergunning heeft mogen weigeren. Daarbij heeft de rechtbank geoordeeld dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat de friteskraam in strijd is met het bestemmingsplan, maar dat het onvoldoende heeft gemotiveerd dat vrijstelling van dat plan is uitgesloten. Zij heeft het besluit op bezwaar vernietigd wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank is derhalve niet voorbijgegaan aan de eis dat het besluit tot het terugkomen van de gedane toezegging goed moet worden gemotiveerd.
    
    2.5. Tot slot betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de friteskraam niet als kiosk kan worden aangemerkt en derhalve niet geacht kan worden te vallen onder de in artikel 4.2.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan opgesomde bouwwerken die passen binnen de ter plaatse geldende bestemming verkeers- en verblijfsdoeleinden. Volgens [appellante] past haar verkoopwagen, die meer is dan een friteskraam, wel onder het bereik van dat artikel.
    
    2.5.1. Ingevolge het bestemmingsplan Leeuwenbrug/Pikeursbaan rust op de locatie de bestemming "verkeers- en verblijfsdoeleinden". Op de gronden met deze bestemming mogen ingevolge artikel 4.2.(1) van de voorschriften gebouwen en bouwwerken geen gebouwen zijnde worden opgericht ten dienste van deze bestemming, waaronder straatmeubilair, kiosken, telefooncellen, overdekte fietsenstallingen, kaden, keermuren, (loop)bruggen alsmede bouwwerken ten behoeve van de verkeersgeleiding en dergelijke. Deze opsomming is niet limitatief. Daarom moet worden beoordeeld of de verkoopwagen van [appellante] past binnen de in de opsomming gegeven voorbeelden. Gelet op de ruimtelijke uitstraling die het gevolg is van de vormgeving, omvang en beoogde functie van de verkoopwagen, is dit naar het oordeel van de Afdeling niet het geval. De rechtbank heeft derhalve met juistheid geoordeeld dat de verkoopwagen niet valt binnen de opsomming van artikel 4.2.(1) van de voorschriften.
    
    2.6. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.7. Bij besluit van 18 juni 2010 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het bezwaar van [appellante] opnieuw ongegrond verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Daartoe heeft het college zich opnieuw op het standpunt gesteld dat de verkoopwagen geen kiosk is en evenmin een voorziening die ten dienste staat aan de bestemming verkeers- en verblijfsdoeleinden, zodat de wagen in strijd is met het bestemmingsplan. Omdat [appellante] geen bouwvergunning heeft aangevraagd, is een vrijstelling daarvoor niet aan de orde. Voor het overige is het college niet bereid vrijstelling van het bestemmingsplan te verlenen. Nu strijd bestaat met het bestemmingsplan, dient het college, gelet op het gebonden karakter van artikel 5:18, tweede lid, van de APV, de vergunning te weigeren. Er bestaat geen ruimte voor een belangenafweging en ook niet voor het toekennen van nadeelcompensatie, aldus het college.
    
    2.8. [appellante] betoogt dat het college bij het besluit van 18 juni 2010 ten onrechte heeft getoetst aan de per 1 januari 2010 geldende APV. Volgens [appellante] dient het besluit te worden getoetst aan de APV 1994.
    
    2.8.1. Dit betoog faalt. Het college diende op grond van de uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellante]. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 mei 2006 in zaak nr. 200506566/1), moet dit geschieden op basis van het recht zoals dat geldt en de feiten en omstandigheden zoals die zich voordoen op het tijdstip waarop het nieuwe besluit op bezwaar wordt genomen. Het college heeft derhalve terecht getoetst aan de per 1 januari 2010 geldende APV.
    
    2.9. Verder betoogt [appellante] dat het college met het nieuwe besluit niet heeft voldaan aan de eis dat het terugkomen van een toezegging goed moet worden gemotiveerd. Daarbij keert [appellante] zich tegen het standpunt van het college met betrekking tot het bestemmingsplan, het algemeen belang, de verkeersveiligheid en het monumentale karakter van het station en het plein.
    
    2.9.1. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 18 juni 2010, zoals blijkt uit het voorgaande, terecht op het standpunt gesteld dat plaatsing van de verkoopwagen op de beoogde locatie in strijd is met het bestemmingsplan. Het college is niet bereid vrijstelling te verlenen. Daartoe heeft het zich op het standpunt gesteld dat de nu al intensieve inrichting van de voor verkeers- en verblijfsdoeleinden bestemde openbare ruimte, zowel in fysieke als in planologische zin verstoord zou worden door de aanwezigheid van een verkoopwagen van deze aard en omvang. Geen grond bestaat voor het oordeel dat het college niet in redelijkheid op die grond heeft kunnen weigeren vrijstelling te verlenen.
    
    Nu strijd met het bestemmingsplan ingevolge artikel 5:18, tweede lid, van de APV een imperatieve weigeringsgrond is, heeft het college voldoende gemotiveerd met terugkomen van zijn eerdere voornemen zijn weigering gehandhaafd om de vergunning te verlenen. Het standpunt van het college ten aanzien van zijn motivering om ook op grond van de APV 1994 vergunning te weigeren is ten overvloede gegeven. Hetgeen [appellante] hiertegen heeft aangevoerd, dient daarom buiten de beoordeling te blijven.
    
    2.10. Ten aanzien van de schade overweegt de Afdeling als volgt. [appellante] heeft tijdens de bezwaarfase weliswaar aan de orde gesteld dat zij schade heeft geleden, maar zij kon op dat moment, zoals zij ter zitting heeft bevestigd, de schade nog niet overzien. Om die reden heeft zij in bezwaar geen verzoek om vergoeding van die schade ingediend. Zij heeft evenmin de rechtbank of de Afdeling verzocht om toepassing van artikel 8:73, eerste lid, van de Awb. Evenals de rechtbank zal de Afdeling het schadeaspect derhalve buiten behandeling laten. [appellante] zal zich derhalve alsnog met een verzoek om schadevergoeding tot het college kunnen wenden.
    
    2.11. Het beroep is ongegrond.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 18 juni 2010 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van der Smissen, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Vlasblom w.g. Van der Smissen
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 november 2010
    
    419.