ECLI:NL:RVS:2021:218, Raad van State, 03-02-2021, 202001427/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heerlen een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant] is sinds 28 november 1988 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Hoensbroek. Op 10 juli 2017 heeft hij bij het college een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van een waardevermindering van die woning heeft geleden als gevolg van de vrijstelling van 12 oktober 2004. Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat de vrijstelling het mogelijk heeft gemaakt om twaalf woningen te realiseren in een gebied dat voorheen in de Ecologische Hoofdstructuur was gelegen en een natuurbestemming had. Volgens [appellant] heeft dit geleid tot een aanzienlijke intensivering van het gebruik van dat gebied, een verslechtering van zijn uitzicht, een aantasting van zijn privacy en een vermindering van zijn woongenot.

202001427/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Hoensbroek, gemeente Heerlen,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 16 januari 2020 in zaak nr. 18/3016 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Heerlen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 januari 2018 heeft het college een aanvraag van [appellant] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 30 oktober 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 16 januari 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 oktober 2018 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 2 april 2020 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, het door [appellant] tegen het besluit van 31 januari 2018 gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
    [appellant] is in de gelegenheid gesteld een zienswijze over dit besluit naar voren te brengen. Hij heeft hiervan geen gebruik gemaakt.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 december 2020, waar [appellant], in persoon, en het college, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De in deze zaak van belang zijnde wetsartikelen zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
        achtergrond van het geschil
    2.    Bij besluit van 12 oktober 2004 heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling verleend van het bestemmingsplan Bedrijfsterrein De Koumen 1978 (hierna: het bestemmingsplan) voor het realiseren van twaalf bouwkavels aan de Burgemeester Slanghenstraat te Hoensbroek. Bij besluit van 2 oktober 2014 heeft het college, met gebruikmaking van die vrijstelling, omgevingsvergunning verleend, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor het bouwen van een woning op kavel 9 van het bouwproject, en voor het maken van een uitweg, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo. Bij uitspraak van 10 februari 2016 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het beroep tegen de gewijzigde omgevingsvergunning ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    3.    [appellant] is sinds 28 november 1988 eigenaar van de woning aan de [locatie] te Hoensbroek. Op 10 juli 2017 heeft hij bij het college een aanvraag ingediend om een tegemoetkoming in de planschade die hij in de vorm van een waardevermindering van die woning heeft geleden als gevolg van de vrijstelling van 12 oktober 2004. Aan de aanvraag heeft hij ten grondslag gelegd dat de vrijstelling het mogelijk heeft gemaakt om twaalf woningen te realiseren in een gebied dat voorheen in de Ecologische Hoofdstructuur was gelegen en een natuurbestemming had. Volgens [appellant] heeft dit geleid tot een aanzienlijke intensivering van het gebruik van dat gebied, een verslechtering van zijn uitzicht, een aantasting van zijn privacy en een vermindering van zijn woongenot.
        besluitvorming van het college
    4.    Het college heeft naar aanleiding van de aanvraag van [appellant] advies gevraagd aan Tog Nederland Zuid B.V. (hierna: Tog).
        In een advies van 23 januari 2018 heeft Tog uiteengezet dat de omgevingsvergunning voor de bouw van een woning ten zuiden en tegenover de woning van [appellant] het schadeveroorzakende besluit is. De omgevingsvergunning, die bij besluit van 2 oktober 2014 is verleend en bij besluit van 11 augustus 2015 is aangepast en aangevuld, is op 23 september 2015 in werking getreden en op 24 maart 2016 onherroepelijk geworden. Volgens Tog heeft de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning niet geleid tot een voor [appellant] noemenswaardig nadeliger planologische positie en tot waardevermindering van zijn woning.
        Het college heeft dit advies aan het besluit van 31 januari 2018 ten grondslag gelegd en dat besluit in bezwaar gehandhaafd.
        oordeel van de rechtbank
    5.    De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op artikel 1.5b van de Invoeringswet Wabo, gelezen in verbinding met artikel 2.5, zesde en achtste lid, en artikel 6.3 van de Wabo, het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de vrijstelling met een omgevingsvergunning eerste fase als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wordt gelijkgesteld en dat dit besluit samen met een omgevingsvergunning tweede fase als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo een besluit vormt, op grond waarvan een belanghebbende een aanvraag om tegemoetkoming in planschade kan indienen. De omgevingsvergunning tweede fase voor de activiteit bouwen is op 2 oktober 2014 verleend. De aanvraag om tegemoetkoming in planschade heeft, gelet op het wettelijk systeem, alleen betrekking op de vrijstelling voor de realisatie van een woning op kavel 9. De omgevingsvergunning is bij besluit van 11 augustus 2015 gewijzigd en op 23 september 2015 in werking getreden. Dit is de peildatum voor de vergelijking tussen de maximale mogelijkheden van de omgevingsvergunning met de maximale mogelijkheden van het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bestemmingsplan. In die vergelijking is het college, in navolging van Tog, echter uitgegaan van onjuiste bouwmogelijkheden onder het oude planologische regime. Het besluit van 30 oktober 2018 is in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) genomen, aldus de rechtbank.
        hoger beroep
    6.    [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank over het schadeveroorzakend besluit, de maximale invulling van het nieuwe planologische regime en de peildatum. Hij voert in hoger beroep onder meer het volgende aan.
        Aan de vrijstelling was geen geldigheidsduur verbonden. Daardoor was het mogelijk om de vrijstelling vele jaren na het besluit van 12 oktober 2004 te gebruiken als omgevingsvergunning eerste fase. Omdat tegen het verlenen van een omgevingsvergunning eerste fase, anders dan tegen het verlenen van een vrijstelling, rechtsmiddelen openstaan, is rechtsongelijkheid ontstaan. In het overgangsrecht is hiervoor niets geregeld.
    Indien het college was overgegaan tot het verlenen van een omgevingsvergunning eerste fase voor het realiseren van twaalf woningen, had een belanghebbende, in verband met de planologische gevolgen daarvan, een tegemoetkoming in planschade kunnen verkrijgen. De door het college gemaakte keuze om de vrijstelling te gebruiken, brengt volgens de rechtbank met zich dat alleen rekening wordt gehouden met planschade als gevolg van de bouw van één enkele woning met gebruikmaking van een deel van de vrijstelling. Dit is onrechtvaardig en kan nooit de bedoeling van de wetgever zijn geweest. Doordat de verschillende wetten niet op elkaar aansluiten, is een hiaat in de rechtsbescherming ontstaan, namelijk het ontbreken van de mogelijkheid om een tegemoetkoming te krijgen in schade die wordt veroorzaakt door het cumulatieve effect van het gefaseerd realiseren van - uiteindelijk - twaalf woningen dat door de vrijstelling mogelijk wordt gemaakt. De rechtbank is hieraan volgens [appellant] ten onrechte voorbij gegaan.
        Het oordeel van de rechtbank over het schadeveroorzakend besluit leidt tot een groot verschil ten aanzien van de peildatum. Dit heeft eveneens invloed op de vergelijking tussen het oude en nieuwe planologische regime. De juiste peildatum voor die vergelijking is 25 oktober 2004 (datum bekendmaking van het besluit van 12 oktober 2004) en niet 23 september 2015 (datum inwerkingtreding van de omgevingsvergunning voor de enkele woning). In de tussenliggende tijd is het planologische regime sterk veranderd.
        Bij de vaststelling van het schadeveroorzakend besluit heeft de rechtbank ten onrechte zonder toelichting volstaan met een verwijzing naar het wettelijk systeem. In beroep is immers aangevoerd dat de toepasselijke regels niet op elkaar aansluiten en dat dit een hiaat in de rechtsbescherming met zich brengt. Ook biedt het oordeel van de rechtbank de initiatiefnemer van het bouwproject de mogelijkheid door middel van een zogenoemde salamitactiek onder een planschadeclaim uit te komen.
        Aan de in beroep naar voren gebrachte argumenten is nauwelijks aandacht besteed. De rechtbank is ten onrechte niet tot de conclusie gekomen dat de vrijstelling voor het realiseren van twaalf woningen het schadeveroorzakende besluit is. Het besluit van 12 oktober 2004 kan gewoonweg niet uit elkaar getrokken worden en worden gezien als een vrijstelling voor de bouw van één enkele woning. Dat besluit is immers als gevolg van de uitspraak van de rechtbank van 10 februari 2016 in zijn geheel onherroepelijk. Ook blijft onduidelijk wat het oordeel van de rechtbank  betekent voor de verjaring van de aanspraak op een tegemoetkoming in planschade bij de volgende woningen die die initiatiefnemer, in de toekomst, op basis van de vrijstelling kan realiseren, aldus [appellant].
        oordeel van de Afdeling
    6.1.    In artikel 6.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) is een limitatieve opsomming van potentiële oorzaken van planschade gegeven. In dit artikellid is onder meer de omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vermeld.
    6.2.    De op 12 oktober 2004 verleende vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO wordt op grond van artikel 1.5b, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo sinds de inwerkingtreding van de Wabo op 1 oktober 2010 gelijkgesteld met een beschikking met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Dat laat onverlet dat met deze beschikking, gelet op artikel 2.5, achtste lid, van de Wabo, op zichzelf nog geen omgevingsvergunning in de zin van artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wro is gegeven. Daarvoor is immers vereist dat het college een beschikking met betrekking tot de tweede fase neemt. Deze gefaseerde verlening brengt met zich dat het bestuursorgaan twee afzonderlijke beschikkingen neemt op twee afzonderlijke aanvragen. De beschikkingen, waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase, worden, als deze in werking zijn getreden, tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning. Uit artikel 6.3, eerste lid, van de Wabo volgt dat in dit geval de omgevingsvergunning in werking is getreden op 23 september 2015. Die dag wordt daarom in dit geval aangemerkt als de peildatum.
    6.3.    [appellant] wordt, gelet op het voorgaande, niet gevolgd in het betoog dat de inwerkingtreding van de Wabo tot rechtsongelijkheid of een hiaat in de rechtsbescherming heeft geleid. Indien het college na de inwerkingtreding van deze wet een beschikking met betrekking tot de eerste fase had gegeven ten behoeve van het realiseren van twaalf bouwkavels, zou immers - zonder beschikking met betrekking tot de tweede fase - evenmin een titel voor tegemoetkoming in planschade zijn ontstaan. In dat opzicht is er geen verschil met de situatie onder het regime van de WRO. Destijds kon de bij besluit van 12 oktober 2004 verleende vrijstelling immers slechts een oorzaak van vergoedbare planschade zijn nadat op grond van deze vrijstelling bouwvergunning zou zijn verleend. In het betoog is daarom geen grond te vinden voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de omgevingsvergunning voor het realiseren van een enkele woning het schadeveroorzakend besluit is. Of het college omgevingsvergunning zal verlenen voor het realiseren van nog meer woningen, is een onzekere toekomstige gebeurtenis. Onzekere toekomstige besluiten zijn echter niet in artikel 6.1, tweede lid, van de Wro vermeld. Daardoor veroorzaakte schade komt dus niet op grond van artikel 6.1, eerste lid, van de Wro voor tegemoetkoming in aanmerking.
    6.4.    [appellant] vreest dat de betrokken projectontwikkelaar dan wel het college in de toekomst een zogenoemde salamitactiek zal toepassen, waarbij, bijvoorbeeld, steeds opnieuw voor het realiseren van één woning een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning wordt ingediend en daarop een besluit wordt genomen op basis van telkens weer dezelfde vrijstelling van 12 oktober 2004, thans beschikking met betrekking tot de eerste fase. Bij elke aanvraag om tegemoetkoming in planschade die hij dan zal indienen, wordt dan bij het maken van de planologische vergelijking alleen gekeken naar het effect van de omgevingsvergunning van deze ene woning en wordt het normale maatschappelijke risico tegengeworpen, waardoor de schade voor zijn rekening blijft. [appellant] vreest dat er dan nimmer een integrale beoordeling plaatsvindt van de schade die het gevolg is van het cumulatieve effect op zijn woongenot van twaalf nieuwe woningen.
    6.5.    De Afdeling wijst, in reactie hierop, op het volgende. Uit de jurisprudentie volgt dat voor iedere planologische maatregel een vergelijking wordt gemaakt met het daaraan voorafgaande planologische regime en dat in beginsel op elk schadebedrag, dat volgt uit die vergelijking, het normale maatschappelijke risico in mindering wordt gebracht. Op deze regel wordt echter een uitzondering gemaakt, ingeval de elkaar opvolgende planologische maatregelen zo nauw met elkaar verweven zijn, dat de voor- en nadelen die uit deze maatregelen voortvloeien moeten worden geacht voort te vloeien uit één en dezelfde maatregel. Vergelijk de overzichtsuitspraak van de Afdeling van 28 september 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2583) onder 5.15. Deze jurisprudentie biedt dus onder omstandigheden bescherming bij een poging van de initiatiefnemer van het bouwproject of het college om door middel van een zogenoemde salamitactiek onder een planschadeclaim uit te komen. Dit betekent concreet dat bij eventuele volgende omgevingsvergunningen voor het realiseren van woningen in het kader van hetzelfde project op basis van de vrijstelling van 12 oktober 2004 en eventuele daarop gebaseerde aanvragen om tegemoetkoming in planschade kan worden bezien of van deze nauwe verwevenheid sprake is. Als daarvan sprake is, dan ligt het in de rede om de planologische effecten van de verweven schadeveroorzakende besluiten in samenhang en cumulatief te beoordelen, zowel bij het vaststellen van de omvang van de schade als bij het vaststellen van de omvang van het normale maatschappelijke risico.
    6.6.    Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, wordt bevestigd.
        beroep van rechtswege
    8.    Het college heeft naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank nader advies gevraagd aan Tog.
        In een nader advies van 12 februari 2020 heeft Tog uiteengezet dat de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning ten behoeve van het realiseren van een woning aan de Burgemeester Slanghenstraat voor [appellant] niet heeft geleid tot een noemenswaardig nadeliger planologische situatie en waardevermindering van zijn woning.
        Het college heeft het nader advies aan het besluit van 2 april 2020 ten grondslag gelegd.
    9.    Het besluit van 2 april 2020 is, gelet op artikel 6:19 van de Awb, eveneens voorwerp van dit geding.
    10.    [appellant] heeft naar aanleiding van het besluit van 2 april 2020 geen zienswijze ingediend. De Afdeling leidt hieruit af dat hij geen bezwaren heeft tegen dat besluit.
    11.    Het van rechtswege ontstane beroep is ongegrond.
        proceskosten
    12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen;
    II.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heerlen van 2 april 2020 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2021
    452.
     
    BIJLAGE
     
    Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 6.1
    1.    Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2.    Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    (…);   
    c. een besluit omtrent een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder b, c of g, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    (…).
    3.    (…).
    4.    Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in het tweede lid, onder a, b, c, e, f of g, moet worden ingediend binnen vijf jaar na het moment waarop die oorzaak onherroepelijk is geworden.
    5.    (…).
    6.    (…).
    Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening
    Artikel 9.1.10
    1.    Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
    2.    Een besluit tot vrijstelling, waartoe het verzoek is ingediend voor 1 juli 2008, wordt voor de toepassing van afdeling 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening gelijkgesteld met een besluit als bedoeld in artikel 3.10 van die wet.
    3.    Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een aanvraag om bouwvergunning en een besluit tot verlening daarvan in overeenstemming met een verleende vrijstelling als bedoeld in het eerste lid.
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1.    Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a.    het bouwen van een bouwwerk,
    b.    het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
    c.    het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…).
    Artikel 2.5
    1.    Op verzoek van de aanvrager wordt een omgevingsvergunning in twee fasen verleend. De eerste fase heeft slechts betrekking op de door de aanvrager aan te geven activiteiten.
    2.    (…)..
    3.    (…)..
    4.    (…).
    5.    (…).
    6.    De beschikking met betrekking tot de eerste fase kan bij de beschikking met betrekking tot de tweede fase worden gewijzigd voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning.
    7.    (…).
    8.    De beschikkingen waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase worden, als deze in werking zijn getreden, tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning.
    Artikel 6.3
    1.    Indien een vergunning met toepassing van artikel 2.5 in fasen wordt verleend, treden - in afwijking van de artikelen 6.1 en 6.2a tot en met 6.2c - de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase op dezelfde dag in werking. Deze dag is de laatste van de dagen waarop de beschikkingen, met toepassing van de artikelen 6.1 en 6.2a tot en met 6.2c, elk afzonderlijk in werking zouden treden.
    2.    In gevallen waarin de vergunning met toepassing van artikel 2.5 in fasen wordt verleend en de beschikkingen in de eerste en de tweede fase tegelijkertijd in bezwaar of beroep aanhangig zijn, worden die beschikkingen voor de behandeling in bezwaar, onderscheidenlijk beroep als één besluit aangemerkt.
    Invoeringswet Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 1.5b
    1.    In afwijking van artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening wordt een vrijstelling als bedoeld in dat artikel, die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is verleend, maar nog niet onherroepelijk is, voor zover die vrijstelling ziet op een bouwactiviteit waarvoor onmiddellijk voor dat tijdstip nog geen aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet is ingediend, gelijkgesteld met een beschikking van het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 van die wet voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet.
    2.    (…).
    3.    (…).