ECLI:NL:RVS:2021:362, Raad van State, 24-02-2021, 201903153/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 17 januari 2016 heeft [appellant] het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze verzocht de dwangsom vast te stellen die het heeft verbeurd door niet tijdig te voldoen aan de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 juni 2015, LEE 15/872. In deze zaak gaat het inhoudelijk om de vaststelling van de verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op een Wob-verzoek van [appellant] van 28 augustus 2014. De rechtbank Noord-Nederland had namelijk in de uitspraak van 5 juni 2015 het beroep wegens niet-tijdig beslissen op dat verzoek gegrond verklaard. Zij had het college opgedragen om binnen twee weken een besluit te nemen onder verbeurte van een dwangsom van € 100,00 per dag met een maximum van € 4.200,00. Vast staat dat het college niet tijdig aan deze opdracht heeft voldaan en een dwangsom heeft verbeurd. Partijen verschillen van mening over de hoogte van de dwangsom.

201903153/1/A3.
    Datum uitspraak: 24 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 maart 2019 in zaak nr. 18/2745 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze.
    Procesverloop
    Op 17 januari 2016 heeft [appellant] het college verzocht de dwangsom vast te stellen die het heeft verbeurd door niet tijdig te voldoen aan de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 5 juni 2015, LEE 15/872.
    Bij brief van 28 januari 2016 heeft het college de hoogte van de dwangsom vastgesteld op € 2.800,00.
    Bij besluit van 22 mei 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen op 11 maart 2016 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij brief van 8 juni 2018 heeft [appellant] bij het college een pro-forma bezwaarschrift, een intrekkingsverzoek en een aankondiging beroep ingediend.
    Bij brief van 27 augustus 2018 heeft het college het pro-forma bezwaarschrift en het intrekkingsverzoek doorgestuurd naar de rechtbank als beroepschrift.
    Op 24 december 2018 heeft [appellant] de gronden van zijn beroep aangevuld.
    Bij uitspraak van 8 maart 2019 heeft de rechtbank het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard en het verzoek om schadevergoeding afgewezen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 juli 2020, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door mr. J.H. Reitsema, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb het onderzoek heropend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een reactie ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak opnieuw ter zitting behandeld op 10 februari 2021, waar [appellant] is verschenen.
    Vervolgens is het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.    De van belang zijnde bepalingen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) zijn opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.    In deze zaak gaat het inhoudelijk om de vaststelling van de verbeurde dwangsom wegens het niet tijdig nemen van een besluit op een Wob-verzoek van [appellant] van 28 augustus 2014. De rechtbank Noord-Nederland had namelijk in een uitspraak van 5 juni 2015, LEE 15/872, het beroep wegens niet-tijdig beslissen op dat verzoek gegrond verklaard. Zij had het college opgedragen om binnen twee weken een besluit te nemen onder verbeurte van een dwangsom van € 100,00 per dag met een maximum van € 4.200,00. Vast staat dat het college niet tijdig aan deze opdracht heeft voldaan en een dwangsom heeft verbeurd. Partijen verschillen van mening over de hoogte van de dwangsom.
    3.    Op de zitting van 22 juli 2020 heeft de Afdeling ambtshalve aan de orde gesteld of de brief van 28 januari 2016 waarbij het college de hoogte van de dwangsom had vastgesteld een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Na het sluiten van het onderzoek heeft [appellant] de Afdeling verzocht om het onderzoek te heropenen. De Afdeling heeft aanleiding gezien om dit verzoek in te willigen. Vervolgens heeft [appellant] nadere stukken ingediend waarin hij zich op het standpunt stelt dat de brief van 28 januari 2016 een besluit is in de zin van de Awb.
        Kortweg voert [appellant] aan dat uit de onherroepelijke uitspraak van de rechtbank van 6 maart 2018 in zaak nr. LEE 17/4564 waarin zijn beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit op zijn bezwaar van 11 maart 2016 gegrond is verklaard, volgt dat de brief een besluit is. Tussen partijen is niet in geding dat er sprake is van een besluit. Verder is er onder de brief een rechtsmiddelenclausule opgenomen. Dat betekent ook dat het een besluit is en hij er bestuursrechtelijke rechtsmiddelen tegen kan aanwenden. Uit de totstandkomingsgeschiedenis van titel 4.4 van de Awb blijkt niet dat deze titel is uitgesloten indien het gaat om een krachtens artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb verbeurde dwangsom. Ook artikel 611c van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering staat er niet aan in de weg dat sprake kan zijn van een nieuwe titel die verplicht tot betaling van dwangsommen, aldus [appellant].
    4.    Het geschil gaat over de hoogte van een dwangsom die de rechtbank met toepassing van artikel 8:55d, tweede lid, van de Awb aan een uitspraak heeft verbonden. Uit deze bepaling en de geschiedenis van de totstandkoming ervan (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 51) volgt dat een dergelijke dwangsom ten uitvoer kan worden gelegd volgens de regels van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering. Voor zover het college bij de brief van 28 januari 2016 de hoogte van de dwangsom heeft vastgesteld, bevat deze brief daarom geen publieke rechtshandeling. De bevoegdheid tot het nemen van deze beslissing is immers niet aan het publiekrecht ontleend. In zoverre is de brief van 28 januari 2016 dan ook geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De enkele omstandigheid dat desondanks onder de brief een rechtsmiddelenclausule is opgenomen, maakt niet dat het alsnog een besluit is. Ook de omstandigheid dat de rechtbank in de uitspraak in zaak nr. LEE 17/4564 de beslissing van 28 januari 2016 heeft aangeduid als ‘het besluit van 28 januari 2016’, biedt geen grondslag voor de conclusie dat sprake is van een besluit in de zin artikel 1:3 van de Awb. De rechtbank heeft zich overigens in die zaak niet expliciet uitgelaten over het rechtskarakter van de brief, maar alleen geoordeeld over het niet-tijdig nemen van een beslissing op het bezwaar van [appellant] van 11 maart 2016. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 7:1, eerste lid, kan alleen tegen een besluit bezwaar worden gemaakt. Het college had het bezwaar van [appellant] daarom niet-ontvankelijk moeten verklaren. De Afdeling wijst op haar uitspraak van 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1152, onder 7.  Dat betekent dat [appellant] niet bij de bestuursrechter kan procederen over de hoogte van de dwangsom en zich daarvoor tot de burgerlijke rechter zal moeten wenden; zie de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1025, onder 8.1.
    5.    [appellant] betoogt in hoger beroep dat de rechtbank hem ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard in zijn beroep omdat hij niet rechtsgeldig is opgeroepen en omdat verschijnen ter zitting niet nodig was. Verder heeft de rechtbank miskend dat in het besluit op bezwaar niet op de grondslagen van zijn beroep is beslist.
    5.1.    Dit betoog behoeft gelet op hetgeen hiervoor onder 4 is overwogen geen bespreking meer. Het hoger beroep van [appellant] zal reeds om hetgeen daar is overwogen gegrond worden verklaard en leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn ten onrechte heeft afgewezen. Zij is in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 in zaak nr. ECLI:NL:RVS:2014:188 uitgegaan van een redelijke termijn van drie jaar voor bezwaar en beroep, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. Zoals de Afdeling eveneens heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, heeft voor de berechting van een zaak in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechter in eerste aanleg niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet. In deze termijn is de duur van een eventuele bezwaarschriftprocedure inbegrepen.
        Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    6.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen is de redelijke termijn in dit geval niet drie jaar maar twee jaar voor de bezwaarschrift- en beroepsprocedure tezamen. De brief van 28 januari 2016 dateert namelijk van na 1 februari 2014. Op 11 maart 2016 heeft het college het bezwaarschrift ontvangen dat [appellant] tegen deze brief had ingediend. Op die datum is de redelijke termijn aangevangen. Dat de brief van 28januari 2016 geen besluit in de zin van de Awb is, laat onverlet dat indien daartegen bezwaar wordt gemaakt, bij het nemen van een besluit op dat bezwaar de redelijke termijn in acht moet worden genomen. Op 8 maart 2019 heeft de rechtbank uitspraak gedaan. Sinds de ontvangst van het bezwaarschrift tot aan het moment van uitspraak door de rechtbank zijn op enkele dagen na drie jaar verstreken. Er zijn, in het licht van de onder 6.1 vermelde criteria, geen omstandigheden die aanleiding geven aan te nemen dat de redelijke termijn op een later tijdstip dan na verloop van twee jaar is overschreden. Dit betekent dat de procedure bijna een jaar te lang heeft geduurd. Deze overschrijding is toe te rekenen aan de het college.
        Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, had de rechtbank aan [appellant] een bedrag van € 1.000,00 moeten toekennen als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade.
        Het betoog slaagt.
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van het college van 22 mei 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 8:1, gelezen samen met artikel 7:1, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij het bezwaar tegen de brief van 28 januari 2016 over de vaststelling van de hoogte van de verschuldigde dwangsom ongegrond is verklaard. De Afdeling zal in de zaak voorzien door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Verder zal de Afdeling het college veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.000,00 als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade.
    8.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 8 maart 2019 in zaak nr. 18/2745;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze van 22 mei 2018, kenmerk 193520;
    V.    verklaart het bezwaar niet-ontvankelijk;
    VI.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze om aan [appellant] te betalen een vergoeding van € 1.000,00 (zegge: duizend euro);
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Aa en Hunze aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. F.D. van Heijningen, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Niane-van de Put, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
    805.
     
    BIJLAGE
     
    Awb
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    Artikel 8:55d
    1. Indien het beroep gegrond is en nog geen besluit is bekendgemaakt, bepaalt de bestuursrechter dat het bestuursorgaan binnen twee weken na de dag waarop de uitspraak wordt verzonden alsnog een besluit bekendmaakt.
    2. De bestuursrechter verbindt aan zijn uitspraak een nadere dwangsom voor iedere dag dat het bestuursorgaan in gebreke blijft de uitspraak na te leven. De artikelen 611c en 611g van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering zijn van overeenkomstige toepassing.
    […]
    Artikel 7:1
    1. Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […]
    Artikel 8:1
    Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.