ECLI:NL:RBGEL:2025:5666, Rechtbank Gelderland, 17-07-2025, ARN 23/3669
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Handhaving bestemmingsplan. Beroep tegen last onder dwangsom en beroep tegen invordering dwangsom. Gebruik in strijd met het bestemmingsplan. Eiser kan zich niet beroepen op gebruiksovergangsrecht, omdat hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat het vermeende met het bestemmingsplan strijdige gebruik ononderbroken is voortgezet. Gelijkheidsbeginsel niet geschonden. Begunstigingstermijn niet te kort. Geen bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien. Beroepen ongegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 23/3669 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser], uit [plaats 1], eiser
    (gemachtigde: mr. B.W.M. van Hoof),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lingewaard
    (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.	Deze uitspraak gaat over een aan eiser opgelegde last onder dwangsom en invorderingsbesluit. Eiser is (mede-)eigenaar van het pand aan de [locatie 1], [locatie 2], [locatie 3] en [locatie 4] in [plaats 1]. De last onder dwangsom is opgelegd ter beëindiging van de kamerverhuur in het pand en omdat niet is voldaan aan de eisen van het Bouwbesluit. Als gevolg van overtreding van de last onder dwangsom heeft het college een invorderingsbesluit genomen. Eiser is het niet met deze besluiten eens en heeft (rechtstreeks) beroep ingesteld bij de rechtbank.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit heeft.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.	Het college heeft op 14 november 2022 aan eiser een last onder dwangsom aan eiser opgelegd. 
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter van deze rechtbank heeft in de uitspraak van 19 december 2022 de last onder dwangsom geschorst voor zover deze betrekking had op de kamergewijze verhuur en bepaalt dat last onder dwangsom met betrekking tot de overtredingen van het Bouwbesluit werd geschorst tot vier weken na de uitspraak (dus tot 16 januari 2023).
      
    
    
      2.2.
      In de beslissing op bezwaar van 17 mei 2023 is de last onder dwangsom gewijzigd. Volgens de gewijzigde last onder dwangsom moet eiser het verhuren van kamers staken (en gestaakt houden) en verschillende overtredingen van het Bouwbesluit beëindigen (en beëindigd houden). Aan het staken van de verhuur van kamers moest worden voldaan binnen een termijn van zes maanden na de beslissing op bezwaar (dus uiterlijk 17 november 2023). De overtredingen van het Bouwbesluit moesten binnen een termijn van vier weken na verzending van het dwangsombesluit worden beëindigd. Als eiser niet of niet tijdig aan deze lastgeving zou voldoen, verbeurde hij bij voortzetting van de verhuur van kamers een dwangsom van € 12.500,- ineens, en bij voortzetting van de overtredingen van het Bouwbesluit een dwangsom van € 2.500,- ineens per afzonderlijk vermelde overtreding. De hoogte van de maximale dwangsommen bedraagt volgens de opgelegde last € 35.000.
      
    
    
      2.3
      Op 13 april 2023 heeft het college een invorderingsbesluit genomen en een gematigde dwangsom aan eiser opgelegd van € 3.750,- wegens het niet volledig voldoen aan de last onder dwangsom om overtredingen van het Bouwbesluit te beëindigen. 
      
    
    
      2.4
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar, en bezwaar gemaakt tegen het invorderingsbesluit. Het college heeft het bezwaar tegen het invorderingsbesluit doorgezonden aan de rechtbank.
      
    
    
      2.5
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      2.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, en de gemachtigde van het college.
      
    
    
      2.7.
      Na de zitting heeft de rechtbank het onderzoek heropend en is het college verzocht om stukken over te leggen. Daarnaast zijn partijen aanvullende vragen gesteld. Na ontvangst van de gevraagde stukken en het standpunt van het college heeft eiser zijn standpunt in de procedure gebracht.
      
    
    
      2.8.
      Partijen is gevraagd of behoefte bestaat aan een extra zitting. Vervolgens hebben partijen aan de rechtbank laten weten geen behoefte te hebben aan een nadere zitting, waarop de rechtbank het onderzoek heeft gesloten.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
    De last onder dwangsom 
    
    
      
        Is het gebruik voor kamerverhuur in strijd met het bestemmingsplan?
      
      3.	Eiser betoogt dat kamerverhuur überhaupt niet strijdig is met het bestemmingsplan. Volgens eiser is het gebruik in overeenstemming met  artikel 6.1 van het bestemmingsplan gebruik voor kamerverhuur toe. 
    
    
    
      3.1.
      Ter plaatse gelden de bestemmingsplannen ‘Kom Haalderen’ (bestemmingsplan) en het latere ‘Herstelplan komplannen Lingewaard’ (herstelplan), waarbij het bestemmingsplan gedeeltelijk is gewijzigd. Het bestemmingsplan is in werking getreden op 3 mei 2012. Het herstelplan is vastgesteld op 23 november 2017. Volgens de plankaart van het bestemmingsplan had het pand de bestemming ‘Gemengd-1’ en was op het bouwperceel maximaal één woning toegestaan. Het begrip ‘woning’ was in het bestemmingsplan gedefinieerd als ‘een complex van ruimten, uitsluitend voor de huisvesting van één afzonderlijke huishouding’. Verder is ook het begrip ‘kamerbewoning’ gedefinieerd, namelijk als “het gebruik van een hoofdgebouw of met het hoofdgebouw verbonden bijgebouwen door meer dan twee onzelfstandige huishoudens”. Volgens artikel 6.1. zoals dat gold op de peildatum was wonen binnen de bestemming ‘Gemengd-1’ mogelijk, met dien verstande dat per bouwperceel maximaal één woning is toegestaan, behoudens daar waar ten tijde van de tervisielegging van het ontwerpplan meerdere woningen bestaan. In het herstelplan is artikel 6.1. gewijzigd en is het gebruik als woning helemaal niet meer toegestaan.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het verhuren van kamers op grond van het bestemmingsplan (en het herstelplan) ter plaatse niet is toegestaan. Het bestemmingsplan stond alleen één woning toe (voor de huisvesting van één afzonderlijk huishouden). Niet is gebleken dat ten tijde van de tervisielegging van het ontwerpplan meerdere woningen bestonden op het perceel. Met het herstelplan is ook aan de woonbestemming een einde gekomen en is bewoning volgens de doeleindenomschrijving niet toegestaan. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Heeft eiser aannemelijk gemaakt dat het gebruiksovergangsrecht van toepassing is?
        
      
      4. Eiser betoogt dat niet handhavend mag worden opgetreden tegen de verhuur van kamers, omdat de kamerbewoning al geruime tijd plaatsvond en vroeger was toegestaan. Hij doet een beroep op het gebruiksovergangsrecht. Hij legt daaraan ten grondslag dat kamergewijze verhuur bestaat sinds 2000-2001 en in ieder geval per 2011-2012. 
      Ter onderbouwing van zijn standpunt heeft eiser de volgende stukken overgelegd:
      
        
          een verklaring van de voormalige eigenaar over het gebruik van het pand gedurende de periode 2000-2001;
        
        
          foto’s over de periode 2013-2015;
        
        
          BAG-gegevens van de huisnummers [locatie 2], [locatie 5] en [locatie 4] waaruit blijkt dat op 4 maart 2014 huisnummer [locatie 5] is uitgegeven en op 7 juli 2015 huisnummers [locatie 2] en [locatie 4] zijn uitgegeven; 
        
        
          twee huurovereenkomsten van 1 juli 2013;
        
        
          BRP-gegevens over de periode 2009-2024.
        
      
      Bij inschrijving in de BRP moet aangetoond worden dat er een titel is om daar te kunnen wonen (bijvoorbeeld eigenaarschap, huurovereenkomst). 
      
    
    
      4.1.
      Op grond van het bestemmingsplan (en het herstelplan) mag het gebruik van grond en bouwwerken, dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Dit is het gebruiksovergangsrecht. Op de hoofdregel van het overgangsrecht bestaan drie uitzonderingen. Een beroep op het overgangsrecht kan, kort gezegd, niet worden gedaan als het gebruik al in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, het gebruik verandert in een ander strijdig gebruik of als het strijdige gebruik voor een periode langer dan een jaar wordt onderbroken.
      
    
    
      4.2.
      Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) eerder heeft overwogen, rust in beginsel op degene die een beroep doet op het gebruiksovergangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. De rechtbank moet in dit geval beoordelen of het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de woning op de peildatum en sindsdien niet langer onderbroken dan een jaar is gebruikt voor kamerverhuur. 
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank oordeelt dat het college terecht heeft geconcludeerd dat het eiser geen beroep kan doen op het gebruiksovergangsrecht. Hiervoor acht de rechtbank van belang dat in 2017 een last onder dwangsom is opgelegd om het gebruik voor kamerbewoning te beëindigen. De toenmalige eigenaar heeft destijds verklaard dat hij het pand met zijn partner bewoonde en daarnaast nog tijdelijk één andere bewoner in het pand zou verblijven. Deze persoon zou op dat moment in een schudsaneringstraject zitten en geen andere woonruimte hebben. Op woensdag 1 mei 2019 is door een Toezichthouder van de Omgevingsdienst Regio Arnhem vervolgens een controle uitgevoerd op de locatie. De toezichthouder heeft daarbij alle ruimten in de woning gecontroleerd en geconstateerd dat er op het moment van de controle geen kamerverhuur plaatsvond. Tijdens deze controle is opnieuw gesproken met de toenmalige eigenaar en deze heeft bevestigd dat er van kamerverhuur geen sprake meer was. Hieruit volgt dat het met bestemmingsplan strijdige gebruik onderbroken is geweest. Specifiek met betrekking tot deze periode heeft eiser uitsluitend BRP-gegevens overgelegd, waaruit volgt dat ook in deze periode meerdere personen ingeschreven stonden op de verschillende adressen. Deze BRP-gegevens hebben echter beperkte bewijswaarde, omdat een inschrijving in de BRP nog niet betekent dat de ingeschrevene daadwerkelijk in de woning verblijft en wat de aard van het gebruik was. Aan de hand hiervan kan dan ook niet worden vastgesteld dat en op welke wijze het strijdige gebruik - zo dit al aanwezig was op de peildatum - sinds dat moment is voortgezet. Nu niet kan worden vastgesteld dat en op welke wijze het strijdige gebruik gedurende de gehele periode is voortgezet en of het al dan niet langer dan een jaar onderbroken is geweest kan eiser zich al om die reden niet op het overgangsrecht beroepen.
      
    
    
      4.4.
      Nu de rechtbank oordeelt dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik altijd is voortgezet, komt de rechtbank niet meer toe aan de vraag of het gebruik al bestond op de peildatum en de vraag of dat gebruik niet al in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan. 
      
    
    
      4.5.
      De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Kan eiser zich beroepen op het gelijkheidsbeginsel?
        
        5.	Eiser betoogt dat de beslissing op bezwaar en het invorderingsbesluit onrechtmatig tot stand zijn gekomen omdat zij in strijd zijn met het gelijkheidsbeginsel. Ten onrechte onderzoekt het college andere panden niet. Eiser wijst op de situaties aan de [locatie 6] in [plaats 1] en de [locatie 7] in [plaats 2] die volgens eiser gelijkwaardig zijn. Ook verwijst het college volgens eiser ten onrechte naar de ‘Verhuurverordening verblijfsruimte gemeente Lingewaard 2025’ die pas in 2025 in werking treedt. 
      
      
    
    
      5.1.
      Vanwege het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal bij overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang, dat gediend is met handhaving, daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Bij invorderingsbesluit van een verbeurde dwangsom, moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan een bijzonder geval dan wel een bijzondere omstandigheid zijn. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank oordeelt dat eiser zich in dit geval niet met succes op het gelijkheidsbeginsel kan beroepen. Tijdens de zitting heeft het college toegelicht dat het pand aan de [locatie 6] niet vergelijkbaar is, omdat daar in het verleden een vergunning is verleend om te mogen afwijken van het bestemmingsplan. Het pand aan de [locatie 7] in [plaats 2] betreft het gebruik als woning op een industrieterrein en daar heeft het college het voornemen te handhaven. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Heeft het college een redelijke begunstigingstermijn gegeven?
        
        6.	Eiser betoogt dat de begunstigingstermijn van vier weken in de last onder dwangsom voor het herstel van de overtredingen van het Bouwbesluit veel te kort is geweest. Bij beslissing op bezwaar is deze termijn gehandhaafd. Een toezichthouder heeft volgens eiser ook erkend dat een termijn van vier weken te kort is. Eiser legt daaraan ten grondslag dat de toezichthouder dit ook heeft verklaard tijdens een telefoongesprek op 18 april 2023. Tijdens dit telefoongesprek heeft de toezichthouder het volgende gezegd:
        
          “Wij snappen natuurlijk ook wel dat als jij [...] inhuren, ja dat doe je niet in vier weken. Dat is geen redelijke termijn.” 
      
      
    
    
      6.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat een begunstigingstermijn van vier weken redelijk is. Het college verwijst ter onderbouwing op het oordeel van de voorzieningenrechter, die de last onder dwangsom met betrekking tot de overtredingen van het Bouwbesluit heeft geschorst tot vier weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter. Als eiser de termijn van vier weken te kort vond, had hij vóór het verstrijken van de termijn contact moeten opnemen met het college. Dat heeft eiser niet gedaan. 
      
    
    
      6.2.
      Bij het geven van een begunstigingstermijn heeft het college enige vrijheid. De termijn mag niet wezenlijk langer maar ook niet wezenlijk korter zijn dan noodzakelijk om de overtredingen te kunnen opheffen. Eiser heeft onvoldoende met objectieve stukken aannemelijk gemaakt dat een begunstigingstermijn van vier weken in dit geval te kort is. De enkele uitlating van een toezichthouder over de termijn tijdens de controle op 18 april 2023, zoals door eiser weergegeven, is onvoldoende voor de conclusie dat de begunstigingstermijn absoluut te kort was. Hierbij is van belang dat het hier kennelijk gaat om een persoonlijke opvatting van een ambtenaar over de door de college genomen beslissing. Dat de betrokken ambtenaar begrip toont en de termijn niet redelijk vindt, betekent nog niet dat deze te kort is. Bovendien is de definitieve last al op 14 november 2022 opgelegd en op 31 augustus 2022 voorafgegaan door het voornemen om deze op te leggen ter beëindiging van de overtredingen van het Bouwbesluit. In het voornemen was al aangekondigd dat de overtredingen binnen vier weken na de dag van verzending van het definitieve dwangsombesluit moesten zijn beëindigd. Eiser was dus al geruime tijd op de hoogte van de geconstateerde overtredingen en de mogelijke gevolgen, en had dus feitelijk een veel langere termijn om in elk geval voorbereidingen te treffen om de overtredingen te beëindigen. Uit de weergave van het telefoongesprek blijkt niet dat de toezichthouder hiermee rekening heeft gehouden. Eiser heeft ook niet inzichtelijk gemaakt dat hij daadwerkelijk stappen heeft gezet om te voldoen aan de last binnen de begunstigingstermijn en dat dit onmogelijk is gebleken binnen de begunstigingstermijn. Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
  
  
    De invordering
    
    
      
        Zijn er bijzondere omstandigheden om van invordering af te zien?
      
      7.	Eiser betoogt dat het college ten onrechte een dwangsom invordert. Tijdens de controle op 26 januari 2023 heeft hij een goed gesprek gevoerd met de twee toezichthouders. Besproken is dat er een paar zaken nog niet klaar waren, zoals de stroomnetkeuring en het vervangen van plafondplaten vanwege brandveiligheid. Eiser had de indruk dat daarna nog nader contact zou worden gelegd, maar was verrast door het voornemen tot invordering en het uiteindelijke invorderingsbesluit. Dat eiser geen zienswijze tegen het voornemen tot invordering heeft ingediend, komt omdat hij verwachtte dat de toezichthouders zouden terugkomen op het voornemen naar aanleiding van het gesprek.
    
    
    
      7.1.
      Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom, moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een opgelegde last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
    
    
      7.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende uitgelegd dat het op de weg van eiser lag om voorafgaand aan het verstrijken van de begunstigingstermijn contact met het college te leggen. Eiser was op de hoogte van de begunstigingstermijn en de gevolgen. Na de bekendmaking van het voornemen heeft het college niets van eiser vernomen. Dat eiser geen contact heeft opgenomen, komt voor zijn rekening en risico. Daarnaast heeft eiser geen bijzondere omstandigheden aangevoerd die het afzien van de invordering rechtvaardigen. Het enkele feit dat eiser in de veronderstelling was dat de toezichthouders na de controle nader contact met hem zouden opnemen, is geen bijzondere omstandigheid. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    8. Het beroep tegen de beslissing op bezwaar over de opgelegde last onder dwangsom is ongegrond. Dat betekent dat de gewijzigde last onder dwangsom in stand blijft en dat eiser het pand niet kamergewijs kan verhuren. 
    
    9. Het beroep tegen het invorderingsbesluit is ongegrond. Dat betekent dat eiser de verbeurde dwangsom van € 3.750,- aan het college moet betalen. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Wegens overtreding van artikel 2.1 eerste lid aanhef en onder c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 
  
  
     Overtredingen van de artikelen 1a tweede lid en 1b tweede en derde lid Woningwet.
  
  
     Op grond van artikel 5:39 van de Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Artikel 1.54 van het bestemmingsplan. 
  
  
     Artikel 1.36 van het bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 23.2.1 van het bestemmingsplan, artikel 17.2 onder a van het herstelplan.
  
  
     Artikel 23.2.4 van het bestemmingsplan, artikel 17.2 onder d van het herstelplan.
  
  
     Artikel 23.2.2 van het bestemmingsplan, artikel 17. 2 onder b van het herstelplan (deze uitzondering geldt niet als door de verandering de afwijking naar aard en omvang wordt verkleind).
  
  
     Artikel 23.2.3 van het bestemmingsplan, artikel 17. 2 onder b van het herstelplan.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:628 onder 3.2.
  
  
    
      Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.