ECLI:NL:RVS:2009:BH2561, Raad van State, 11-02-2009, 200802082/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-02-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juli 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode (hierna: het college), voor zover thans van belang, het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om handhavend op te treden tegen het aanleggen van terrassen op het perceel [locatie 1] te [plaats] (hierna: het perceel), tegen het gebruik van het perceel voor het nuttigen van eten en drinken door passanten en dagrecreanten, tegen het plaatsen van caravans en tenten op het perceel, tegen het gebruik van de gebouwen op het perceel in strijd met de gebruiksvergunning en tegen de geluidsoverlast van de activiteiten op het perceel afgewezen.

200802082/1.
      Datum uitspraak: 11 februari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C], allen wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 1 februari 2008 in zaak nr. 07/1319 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 juli 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode (hierna: het college), voor zover thans van belang, het verzoek van [appellant A] en [appellant B] om handhavend op te treden tegen het aanleggen van terrassen op het perceel [locatie 1] te [plaats] (hierna: het perceel), tegen het gebruik van het perceel voor het nuttigen van eten en drinken door passanten en dagrecreanten, tegen het plaatsen van caravans en tenten op het perceel, tegen het gebruik van de gebouwen op het perceel in strijd met de gebruiksvergunning en tegen de geluidsoverlast van de activiteiten op het perceel afgewezen.
    
    Bij besluit van 27 februari 2007 heeft het college het door [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellanten]) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 februari 2008, verzonden op 12 februari 2008, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het door [appellanten] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellanten] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 maart 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2009, waar [appellanten], vertegenwoordigd door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Rotterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. W.F.M. van Gurp-Steenbakkers, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. J.A.J.M. van Houtum, gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied 1997" (hierna: het bestemmingsplan) rust op het perceel de bestemming "Recreatieve doeleinden -R- , R8, kampeerboerderij".
    
    Ingevolge artikel 15, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan (hierna: de planvoorschriften), voor zover thans van belang, zijn de gronden, op plankaart 1 aangewezen voor "Recreatieve doeleinden -R-, overeenkomstig de aanduidingen op de kaart bestemd voor:
    
    a. recreatieve voorzieningen in de vorm van een:
    
    (…);
    
    R8: kampeerboerderij.
    
    b. instandhouding van natuurlijke, abiotische, cultuurhistorische en/of landschappelijke waarden.
    
    Bij besluit van 31 oktober 2005 heeft het college, voor zover thans van belang, vrijstelling verleend voor het uitbreiden van de op het perceel gelegen bebouwing met 14 m², alsmede voor het gebruik van maximaal 40 m² van die bebouwing voor kleinschalige, ondersteunende daghoreca onder de voorwaarden dat:
    
    - er sprake is van een kleinschalige horeca-activiteit, die extensief en als nevenactiviteit, ondergeschikt aan de verblijfsrecreatie, mag worden uitgeoefend. Het gebruik moet dus ondergeschikt zijn aan de kampeerboerderij. Er mag geen sprake zijn van een zelfstandige horecagelegenheid waar feesten en partijen worden georganiseerd;
    
    - de oppervlakte van de ruimte die mag worden gebruikt ten behoeve van kleinschalige horeca bedraagt 40 m², zoals op bijgevoegde tekening is aangegeven;
    
    - voor de kleinschalige horeca-activiteiten een sluitingstijd van 21.00 uur geldt.
    
    2.2. Op het perceel bevinden zich drie gebouwen met de functie kampeerboerderij/groepsaccommodatie. In twee van deze gebouwen bevinden zich slaapplaatsen, in het derde gebouw is onder andere een eetruimte aanwezig.
    
    2.3. [appellanten] betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat de aanleg van terrassen op het perceel in strijd is met het bestemmingsplan. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het aanleggen van terrassen niet past binnen de bestemming "Recreatieve doeleinden -R-, R8, kampeerboerderij".
    
    2.4. Voorts betogen [appellanten] dat de rechtbank heeft miskend dat het terras, de kantine en de beugelbaan in strijd met het bestemmingsplan door passanten en dagrecreanten voor het nuttigen van eten en drinken worden gebruikt.
    
    2.4.1. Het gebruik van het perceel door passanten en dagrecreanten voor het nuttigen van eten en drinken op het terras en in de kantine vloeit voort uit de bij besluit van 31 oktober 2005 verleende vrijstelling. Het gebruik van het perceel door passanten en dagrecreanten voor het nuttigen van eten en drinken op de beugelbaan vloeit eveneens daaruit voort. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat dit gebruik in strijd is met het bestemmingsplan en voormelde vrijstelling.
    
    2.5. Voorts betogen [appellanten] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen bevoegdheid toekomt handhavend op te treden tegen tenten en caravans op het perceel. Daartoe voeren zij aan dat de rechtbank zich ten onrechte heeft beperkt tot de vraag of ten tijde van het besluit in primo tenten en caravans op het perceel aanwezig waren, nu zij een verklaring van recht wensen dat op het perceel geen tenten en caravans aanwezig mogen zijn.
    
    2.5.1. Niet in geschil is dat ten tijde van het besluit in primo geen tenten en caravans op het perceel aanwezig waren. De rechtbank heeft reeds daarom terecht overwogen dat het college niet bevoegd was handhavend op te treden.
    
    De rechtbank heeft terecht het besluit op bezwaar, waarbij het besluit in primo is gehandhaafd, als voorwerp van haar toetsing genomen. Artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) bevat een limitatieve opsomming van de vier dicta die de rechtbank ter beschikking staan bij het doen van de uitspraak. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat dit limitatieve stelstel zich verzet tegen een declaratoire uitspraak (Kamerstukken II 1998/99, 25 650, nr. 3, blz. 472), zoals [appellanten] wensen.
    
    2.6. [appellanten] betogen tevergeefs dat de rechtbank heeft miskend dat het college een preventieve last onder dwangsom diende op te leggen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 10 december 2003 in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200301783/1&verdict_id=5815&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200301783/1&utm_term=200301783/1"&gt;200301783/1&lt;/a&gt;, kan, voor zover thans van belang, een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom slechts worden genomen indien sprake is van een gevaar van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. Het college heeft onweersproken gesteld dat een dergelijk gevaar zich niet voordeed. De rechtbank heeft derhalve terecht geen grond gezien voor het oordeel dat aan deze voorwaarde voor het opleggen van een preventieve last onder dwangsom was voldaan.
    
    2.7. Het hoger beroep is in zoverre ongegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden bevestigd.
    
    2.8. Voorts betogen [appellanten] dat de rechtbank heeft miskend dat het college ten onrechte niet is opgetreden tegen het gebruik van de gebouwen op het perceel in afwijking van de aan [belanghebbende] verleende gebruiksvergunning.
    
    2.8.1. Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, van de bouwverordening van de gemeente Sint-Oedenrode (hierna: bouwverordening), voor zover thans van belang, is het verboden in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden, waarin:
    
    a. meer dan vijftig personen tegelijk aanwezig zullen zijn, anders dan in een woongebouw;
    
    b. aan meer dan twee personen bedrijfsmatig woon- en/of nachtverblijf zal worden verschaft;
    
    c. (…);
    
    d. (…);
    
    e. (…).
    
    2.8.2. In het controlerapport van R. Sanders, ambtenaar in dienst van de gemeente, van 25 augustus 2005 is vermeld dat [belanghebbende] tijdens een controle op 23 augustus 2005 desgevraagd heeft gemeld dat 95 personen verbleven in de gebouwen op het perceel.
    
    Nu [belanghebbende] beschikte over een gebruiksvergunning voor het gebruik van de gebouwen op het perceel door 60 personen, heeft hij gehandeld in afwijking van deze vergunning en dus in strijd met artikel 6.1.1, eerste lid, van de bouwverordening van de gemeente Sint-Oedenrode, zodat het college ter zake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.8.3. Het college heeft vermeld dat [belanghebbende] bij brief van 26 april 2006 een nieuwe gebruiksvergunning heeft aangevraagd. In het besluit in primo heeft het college bovendien vermeld dat het de gevraagde gebruiksvergunning zal verlenen, hetgeen vervolgens bij besluit van 17 augustus 2006 is geschied.
    
    De door het college bedoelde gebruiksvergunning betreft het gebruik van de gebouwen op het perceel op grond waarvan 90 slaapplaatsen aanwezig mogen zijn. Nu, gelet op voormeld controlerapport ervan moet worden uitgegaan dat meer dan 90 personen in de gebouwen op het perceel verbleven, bestaat geen grond voor het oordeel dat het college in de gegeven omstandigheden wegens concreet zicht op legalisatie van handhavend aftreden mocht afzien. Nu derhalve onvoldoende is gemotiveerd dat in dit geval bijzondere omstandigheden bestaan op grond waarvan kon worden afgezien van handhaving, is het besluit van 27 februari 2007 niet voorzien van een deugdelijke motivering en in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.9. Het hoger beroep is in zoverre gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren. Ook het besluit van 27 februari 2007 dient in zoverre te worden vernietigd.
    
    2.10. [appellanten] betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college geen bevoegdheid toekomt tot handhavend optreden tegen geluidsoverlast.
    
    2.10.1. Het besluit van het college om niet handhavend op te treden, voor zover dit ziet op de gestelde geluidsoverlast, vindt zijn grondslag in de Wet milieubeheer. Derhalve stond tegen het besluit van 27 februari 2007, voor zover daarbij het besluit om niet handhavend op te treden tegen de gestelde geluidsoverlast is gehandhaafd, geen beroep open bij de rechtbank. De rechtbank heeft het bij haar ingestelde beroep dan ook ten onrechte niet in zoverre ter behandeling doorgezonden aan de Afdeling. In zoverre dient de aangevallen uitspraak te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de rechtbank alsnog onbevoegd worden verklaard in zoverre van het beroep kennis te nemen. Voorts zal ten aanzien van dit onderdeel van het bij haar ingestelde beroep in eerste en enige aanleg worden beslist.
    
    2.11. In het controlerapport van 25 augustus 2005 van R. Sanders is vermeld dat op 23 augustus 2005 om 24.00 uur een geluidsmeting is uitgevoerd en dat de geluidsbelasting op de achtergevel van de [locatie 2] niet hoger was dan de maximaal toegestane waarde van 40 dB(A) die geldt van 23.00 uur tot 07.00 uur. In het controlerapport van 22 augustus 2006 heeft R. Sanders vermeld dat hij op 17 augustus 2006 naar aanleiding van een klacht op het perceel heeft gecontroleerd en geen geluidsoverlast heeft waargenomen. Voorts heeft R. Sanders in dat rapport vermeld dat op 18 augustus 2006 het geluidsniveau op de achtergevel van de [locatie 3] niet boven de 50 dB(A) kwam. Het college heeft hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat geen overtreding plaatsvond, zodat het college niet bevoegd was handhavend op te treden. Dat het aantal controles gering is geweest, betekent op zichzelf niet dat het besluit van het college onzorgvuldig is genomen. De stelling van [appellanten] dat de overlast, op het moment dat de controles zijn uitgevoerd, grotendeels al weer over was, al dan niet omdat [belanghebbende] op de hoogte was gesteld van hun klachten, hebben zij niet aannemelijk gemaakt. Dat het college geen voorziening heeft getroffen waarmee permanent de geluidsniveaus kunnen worden gecontroleerd, betekent niet dat het besluit onzorgvuldig is genomen.
    
    2.12. Het beroep is ongegrond.
    
    2.13. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond, voor zover bij de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 1 februari 2008 in zaak nr. 07/1319 het beroep gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode van 27 februari 2007, voor zover dit betrekking heeft op de overtreding van de gebruiksvergunning ongegrond is verklaard en voor zover bij de aangevallen uitspraak is beslist op het beroep tegen dat besluit om niet handhavend op te treden tegen de gestelde geluidsoverlast in bezwaar te handhaven;
    
    II. vernietigt deze uitspraak in zoverre;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep, voor zover dit betrekking heeft op de overtreding van de gebruiksvergunning, gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode van 27 februari 2007, kenmerk 06/4235 in zoverre;
    
    V. verklaart de rechtbank onbevoegd om kennis te nemen van het bij haar ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode van 27 februari 2007, voor zover daarbij het besluit om niet handhavend op te treden tegen de gestelde geluidsoverlast in bezwaar is gehandhaafd;
    
    VI. verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode van 27 februari 2007 om niet handhavend op te treden tegen de gestelde geluidsoverlast ongegrond;
    
    VII. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Sint-Oedenrode tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (zegge: twaalfhonderdachtentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Sint-Oedenrode aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX. gelast dat de gemeente Sint-Oedenrode aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 359,00 (zegge: driehonderdnegenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.W.J. Sloots, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Sloots
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 11 februari 2009
    
    499.