ECLI:NL:RVS:2021:518, Raad van State, 10-03-2021, 202001183/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 november 2019 heeft de raad van de gemeente Goes het bestemmingsplan "Herziening Marconistraat" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in een juridisch-planologisch kader voor een supermarkt op de voormalige Gamma-locatie aan de Marconistraat 11. De voorziene ontwikkeling maakt deel uit van een herstructurering van het bedrijven- en detailhandelsgebied rondom de Marconistraat. Met de geplande herstructurering wenst de raad het Marconigebied te revitaliseren en de supermarktstructuur in Goes te versterken. Lidl is initiatiefnemer en zij is voornemens om op de voormalige Gamma-locatie een supermarkt te exploiteren. Lidl stelt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is.

202001183/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Detailconsult Supermarkten B.V. (hierna: DS), gevestigd te Velsen-Noord,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Goes,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 november 2019 heeft de raad het bestemmingsplan "Herziening Marconistraat" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft DS beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Lidl Nederland GmbH heeft desgevraagd een nadere uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 december 2020, waar de raad, vertegenwoordigd door mr. P.J. Daniëlse, is verschenen. Voorts is Lidl, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. J.J.H. Hulshof, advocaat te Nijmegen, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan voorziet in een juridisch-planologisch kader voor een supermarkt op de voormalige Gamma-locatie aan de Marconistraat 11. De voorziene ontwikkeling maakt deel uit van een herstructurering van het bedrijven- en detailhandelsgebied rondom de Marconistraat. Met de geplande herstructurering wenst de raad het Marconigebied te revitaliseren en de supermarktstructuur in Goes te versterken.
    2.       Lidl is initiatiefnemer en zij is voornemens om op de voormalige Gamma-locatie een supermarkt te exploiteren.
    Belanghebbendheid DS
    3.       DS kan zich niet verenigen met een nieuwe supermarkt op de oude Gamma-locatie aan de Marconistraat. Lidl betwist onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 23 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2271 de ontvankelijkheid van het beroep van DS, omdat niet zeker is dat DS ‘gevolgen van enige betekenis’ ondervindt van het bestemmingsplan. In dit verband voert Lidl aan dat DS niet inzichtelijk heeft gemaakt wat de effecten zijn van de voorziene supermarkt op haar omzet.
    3.1.    DS exploiteert aan de Beukenhof op ongeveer 1 kilometer afstand van het plangebied een Dirk van den Broeksupermarkt. DS is daarmee actief in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied. Naar het oordeel van de Afdeling is op voorhand niet uitgesloten dat de bedrijfsvoering en inkomsten van DS nadelig zullen worden beïnvloed door de voorziene ontwikkeling. Daarom heeft DS een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Bij concurrenten gaat de Afdeling er in beginsel van uit dat feitelijke gevolgen (zoals omzetverlies) kunnen worden ondervonden indien de concurrent werkzaam is in hetzelfde marksegment en in hetzelfde verzorgingsgebied als de voorziene activiteit. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 21 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:609. In dit geval is er geen aanleiding om van dat beginsel af te wijken. Anders dan Lidl bepleit, hanteert de Afdeling voor de beoordeling van de belanghebbendheid van concurrenten namelijk niet de correctie via het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’.
    3.2.    De conclusie is dat DS belanghebbende is bij het bestreden besluit.
    Procesbelang
    4.       De raad betwist het procesbelang van DS bij de voorliggende procedure. In dit verband voert de raad aan dat het college van burgemeester en wethouders van Goes bij besluit van 23 maart 2020 een omgevingsvergunning heeft verleend voor de bouw van een supermarkt op het perceel Marconistraat 11 en het inrichten van het omliggende terrein als parkeerterrein. Tegen de omgevingsvergunning is geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit op 5 mei 2020 niet meer bij de bestuursrechter kan worden aangevochten, aldus de raad. Lidl onderschrijft dit standpunt van de raad.
    4.1.    De omstandigheid dat een omgevingsvergunning is verleend brengt niet met zich dat geen belang meer bestaat bij een uitspraak op het beroep. Een bestemmingsplan leent zich immers, anders dan een omgevingsvergunning, voor herhaalde toepassing. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding het beroep van DS vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren.
    Het betoog faalt.
    Nieuwe stedelijke ontwikkeling, behoefte en structurele leegstand
    5.       DS betoogt dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening (hierna: het Bro) is vastgesteld. Hierover voert DS, onder verwijzing naar het rapport "Komst Lidl Marconistraat, distributieve toets second opinion", van 8 augustus 2019 van adviesburo Kardol (hierna: het tegenrapport) aan dat geen behoefte bestaat aan een nieuwe grootschalige supermarkt in Goes. Onder verwijzing naar de nota "Een reactie op de actualisatie van de notitie ‘Goes 2019, komst Lidl Marconistraat, distributieve toets, second opinion (Stec Groep 25 september 2019)", van 4 februari 2020 (hierna: reactienota van DS op nota van zienswijzen) opgesteld door Adviesburo Kardol stelt DS dat in de bestaande situatie zelfs sprake is van een licht negatieve distributieve ruimte in Goes en in 2028 zelfs een zeer negatieve distributieve ruimte. DS vreest om die reden voor structurele leegstand en als gevolg daarvan een verstoring van het ondernemersklimaat.
    5.1.    Lidl stelt dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, zodat artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro niet van toepassing is. Daarnaast staat artikel 8:69a Awb volgens Lidl in de weg aan een vernietiging van het plan, omdat DS niet aannemelijk heeft gemaakt dat het bestemmingsplan leidt tot structurele leegstand. Zou dit al het geval zijn, dan acht Lidl niet aannemelijk dat DS hier gevolgen van zal ondervinden, omdat de Dirk van den Broek - in tegenstelling tot het plangebied - niet in het kernwinkelgebied van Goes ligt.
    5.2.    Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    5.3.    Aan het perceel Marconistraat 11 is de bestemming "Detailhandel" toegekend met de aanduidingen "bouwvlak", "supermarkt" en "maximum bouwhoogte 7 m".
    5.4.    Voorheen gold ter plaatse op grond van het bestemmingsplan "Marconistraat 2010", vastgesteld door de raad op 9 februari 2012, de bestemming "Detailhandel" met de aanduiding "detailhandel perifeer". Gelet op artikel 4.1, onder b, van de planregels van dat bestemmingsplan was ter plaatse alleen perifere detailhandel mogelijk. Gelet hierop in samenhang met artikel 1.25 van de planregels van dat voorgaande plan was ter plaatse geen supermarkt toegestaan. Verder stelt de Afdeling vast dat het bouwvlak is verkleind ten opzichte van het bouwvlak in het voorgaande plan.
    5.5.    Zoals de Afdeling al heeft overwogen in haar overzichtsuitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724 voorziet een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime geen nieuw planologisch ruimtebeslag mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, in beginsel niet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro.
    Van dit uitgangspunt wordt afgeweken indien die planologische functiewijziging zo’n aard en omvang heeft dat toch sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 20 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1075 (Amersfoort). Hierbij komt betekenis toe aan de ruimtelijke uitstraling van de in het nieuwe plan voorziene functie en die van wat onder het vorige plan mogelijk was. Hiervoor verwijst de Afdeling naar haar uitspraak van 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1503 (Zundert). Weliswaar wordt voorzien in een functiewijziging, maar tegelijkertijd ook in een verkleining van het bouwvlak. Gelet hierop en op de aard van de functiewijziging stelt Lidl naar het oordeel van de Afdeling terecht dat geen sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Aan bespreking van de vraag of artikel 8:69a Awb in dit geval in de weg staat aan een vernietiging van het bestemmingsplan vanwege strijd met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro komt de Afdeling dan ook niet toe.
    5.6.    Het voorgaande neemt niet weg dat aan de eisen van artikel 3.1.6, eerste lid, onder f, van het Bro moet worden voldaan. De Afdeling verwijst weer naar haar uitspraak van 28 juni 2017. Bij de toets of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening moet in het kader van de uitvoerbaarheid onder meer beoordeeld worden of de mogelijk gemaakte ontwikkeling voorziet in een behoefte. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:943. De bestuursrechter beoordeelt, in aanmerking genomen de onderbouwing, of de mogelijk gemaakte ontwikkeling van die aard is dat aanleiding bestaat voor het oordeel dat het betrokken bestuursorgaan er in redelijkheid van heeft kunnen uitgaan dat het bestemmingsplan voorziet in een behoefte.
    5.7.    Ten behoeve van het bestemmingsplan is de notitie "Ladderonderbouwing ontwikkeling Marconistraat Goes" van 10 december 2018 (hierna: de behoeftenota) opgesteld door Rho adviseurs en als bijlage 1 bij de plantoelichting gevoegd. Hierin wordt, onder verwijzing naar het rapport "Markt voor dagelijkse detailhandel in Goes" update 2019 (hierna: het Stec rapport), opgesteld door Stec Groep, geconcludeerd dat behoefte bestaat aan de voorziene supermarktontwikkeling. De Afdeling stelt vast dat DS haar tegenrapport al in het kader van de zienswijzeprocedure heeft ingediend. De raad is in de nota van zienswijzen uitgebreid ingegaan op het tegenrapport van DS. Met de reactienota van DS op de nota van zienswijzen heeft DS naar het oordeel van de Afdeling niet aannemelijk gemaakt dat de behoeftenota en de nota van zienswijzen op dit punt zulke gebreken of leemten in kennis bevatten dat de raad zich hierop bij het nemen van het bestreden besluit niet heeft mogen baseren. En ook al zou DS gevolgd worden in de conclusie uit haar reactienota dat indien alle supermarktplannen in Goes worden uitgevoerd een tekort aan distributieve ruimte ontstaat van meer dan 1.500 m2, dit tekort, los van de vraag of dat zich zal voordoen, feitelijk neerkomt op ongeveer één a twee supermarkten. De Afdeling stelt voorop dat, zoals zij al eerder heeft overwogen, een bestemmingsplan niet dient om concurrentieverhoudingen te regelen. De Afdeling verwijst ter vergelijking naar haar uitspraak van 5 juni 2013, ECLI:NL:RVS:2013:CA2094. In de enkele omstandigheid dat de komst van een supermarkt in het Marconigebied wellicht ten koste zal gaan van (de omzet van) supermarkten in hetzelfde verzorgingsgebied en misschien zelfs tot sluiting van een of meer supermarkten in dat verzorgingsgebied, hoeft de raad geen aanleiding te zien om dan maar af te zien van nog een supermarkt in de gemeente. De behoefte aan de beoogde ontwikkeling moet, met het oog op het voorkomen van structurele winkelleegstand worden afgezet tegen het bestaande aanbod. Inzichtelijk moet zijn gemaakt dat het plan niet zo’n leegstand tot gevolg zal hebben dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied zal leiden. De Afdeling ziet in wat DS heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat zo’n omvang moest worden verwacht dat dit tot een uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbare situatie in het verzorgingsgebied zal leiden.
    Het betoog faalt.
    Omgevingsverordening Zeeland 2018
    6.         DS betoogt dat het bestemmingsplan in strijd met artikel 2.6 van de Omgevingsverordening Zeeland 2018 is vastgesteld. Hierover voert zij dat in de plantoelichting niet inzichtelijk is gemaakt dat geen ruimte beschikbaar is voor de voorziene detailhandelsvoorziening binnen het bestaande kernwinkelgebied. Pas als dit aannemelijk is gemaakt, kan volgens DS op de in bijlage B van de Omgevingsverordening genoemde locaties grootschalige detailhandelslocaties worden ondergebracht.
    6.1.    Artikel 2.6 van de Omgevingsverordening luidt:
    1. In een bestemmingsplan worden nieuwe detailhandelsvoorzieningen […] primair toegelaten in bestaande kernwinkelgebieden. In de toelichting bij een bestemmingsplan waarin nieuwe detailhandelsvoorzieningen […] worden toegelaten wordt inzicht gegeven in de wijze waarop het plan bijdraagt aan het beleidsdoel van bundeling en concentratie in bestaande kernwinkelgebieden.
    2. Het eerste lid is niet van toepassing op de in bijlage B genoemde categorieën.
    6.2.    De Afdeling stelt vast dat in bijlage B van de Omgevingsverordening drie categorieën (categorie A, B en C) van uitzonderingen op artikel 2.6, eerste lid, worden genoemd. Op grond van categorie B kunnen nieuwe grootschalige detailhandelsvoorzieningen in een bestemmingsplan, behoudens in bestaande kernwinkelgebieden, ook worden toegelaten binnen de bestaande en als zodanig in bijlage 3 aangegeven locaties. In paragraaf 3.2 van de plantoelichting staat dat het Marconigebied zodanig is aangewezen. Onder grootschalige detailhandelsvoorzieningen wordt volgens art. 2.1 onder aa. van de Omgevingsverordening verstaan: detailhandelsvoorzieningen met een brutovloeroppervlak van 1.500 m² of meer. Het brutovloeroppervlak van de voorziene supermarkt bedraagt blijkens de plantoelichting 2.200 m2. Dit is aanzienlijk meer dan de genoemde ondergrens van 1.500 m2 in de Omgevingsverordening. Daarom is artikel 2.6, eerste lid, van de Omgevingsverordening niet van toepassing op het voorliggende bestemmingsplan. Het betoog van DS dat pas toepassing kan worden gegeven aan artikel 2.6, tweede lid, van de Omgevingsverordening indien inzichtelijk is gemaakt dat binnen het bestaande kernwinkelgebied geen ruimte beschikbaar is voor de voorziene detailhandelsvoorziening, volgt de Afdeling niet. Deze uitleg van DS volgt niet uit de tekst van artikel 2.6 van de Omgevingsverordening en die uitleg volgt ook niet uit wat de provincie in de toelichting op de regels van de Omgevingsverordening hierover zegt.
    Het betoog faalt.
    Overig
    7.       DS heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de inhoud van de zienswijze. In de overwegingen van het bestreden besluit is ingegaan op deze zienswijze. DS heeft in het beroepschrift geen redenen aangevoerd waarom de weerlegging van die zienswijze in het bestreden besluit onjuist zou zijn.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    8.       Het beroep is ongegrond.
    Proceskosten
    9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.C. Stoof, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2021
    749.