ECLI:NL:RVS:2021:130, Raad van State, 22-01-2021, 202006081/1/R4 en 202006081/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van De Bilt aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in het voorerfgebied op het perceel aan de [locatie 1] in Bilthoven te beëindigen en beëindigd houden. [appellante] woont op het perceel. In het voorerf staat een schuur (hierna: de schuur) met een oppervlakte van ongeveer 20 m². Bij onderscheiden brieven hebben [belanghebbende], wonend aan de [locatie 2], en [partij], wonend aan de [locatie 3], het college verzocht de regels die met de schuur worden overtreden, te handhaven.

202006081/1/R4 en 202006081/2/R4.
    Datum uitspraak: 22 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Bilthoven, gemeente De Bilt,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de rechtbank) van 27 oktober 2020 in zaken nrs. 20/2775 en 20/3012 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van De Bilt.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd om de geconstateerde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) in het voorerfgebied op het perceel aan de [locatie 1] in Bilthoven (hierna: het perceel) te beëindigen en beëindigd houden.
    Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 oktober 2020 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard en bepaald dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot acht weken na de datum van verzending van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Bij deze brief heeft [appellante] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 7 januari 2021, waar [appellante], bijgestaan door mr. H. Patang en mr. Tj.P. Grünbauer, advocaten te Ede, het college, vertegenwoordigd door S.T. de Graaf, en [partij], vertegenwoordigd door mr. Ö. Ekinci, werkzaam bij DAS Nederlandse Rechtsbijstand Verzekeringsmaatschappij N.V., zijn verschenen. [appellante] en mr. Grünbauer hebben de zitting via een videoverbinding bijgewoond.
    Overwegingen
    1.       In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Inleiding
    2.       [appellante] woont op het perceel. In het voorerf staat een schuur (hierna: de schuur) met een oppervlakte van ongeveer 20 m². Bij onderscheiden brieven hebben [belanghebbende], wonend aan de [locatie 2], en [partij], wonend aan de [locatie 3], het college verzocht de regels die met de schuur worden overtreden, te handhaven.
    De besluiten
    3.       Bij besluit van 6 januari 2020 heeft het college vastgesteld dat de bouw, het gebruik en het in stand laten van de schuur in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Het college heeft [appellante], onder oplegging van een dwangsom van € 6.666,67 per week dat de overtreding voortduurt met een maximum van € 20.000, gelast de overtreding te beëindigen en beëindigd houden. Om aan deze last te voldoen, dient [appellante] voor 1 juli 2020 de schuur te verwijderen en verwijderd te houden. Er zijn geen redenen om van handhaving af te zien, aldus het college.
    Op 6 mei 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 1 oktober 2020.
    Bij besluit van 3 juli 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de last gehandhaafd.
    Op 2 september 2020 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot twee weken na de uitspraak van de rechtbank.
    Hangende de behandeling van het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening heeft het college de begunstigingstermijn in eerste instantie verlengd tot twee weken na de behandeling van dat verzoek ter zitting en ter zitting van de voorzieningenrechter heeft het college deze termijn uitdrukkelijk verlengd tot twee weken na de uitspraak op dat verzoek.
    De aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft onbestreden vastgesteld dat [appellante] niet heeft bestreden dat de schuur in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bilhoven-Noord 2013" (hierna: het bestemmingsplan), dat geen omgevingsvergunning is verleend voor de bouw en het gebruik van de schuur en dat geen zicht bestaat op legalisatie. In wat [appellante] bij haar beroep op het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en de evenredige belangenafweging heeft aangevoerd, zijn naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden gelegen op grond waarvan het college van handhaving had moeten afzien.
    Het hoger beroep
    5.       In het geval van overtreding van een wettelijk voorschrift zal het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen, indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    6.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. [appellante] voert aan dat zij zeer gedetailleerde informatie over heeft gelegd die aannemelijk maakt dat sprake is geweest van uitlatingen en gedragingen van ambtenaren die bij haar redelijkerwijs de indruk hebben gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van het college, te weten een toezegging dat ter zake van de schuur niet tot handhaving zal worden overgegaan. De rechtbank heeft onvoldoende waarde aan deze informatie gehecht en had haar [voormalige echtgenoot] ter zitting onder ede moeten horen, omdat [appellante] daartoe schriftelijk had verzocht. Omdat er voorts geen zwaarder wegende belangen zijn aan te wijzen die zich tegen nakoming van de toezegging verzetten, had de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel moeten honoreren, aldus [appellante] die hierbij verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
    6.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is allereerst vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    6.2.    [appellante] heeft in bezwaar en beroep aangevoerd dat zij en [voormalige echtgenoot] op 13 mei 1998 een gesprek hebben gehad met twee ambtenaren van de gemeente, te weten B. van Vulpen, binnendienstmedewerker, en R. van Vulpen, buiteninspecteur, en dat deze ambtenaren toen te kennen hebben gegeven dat de gemeente niet tot handhaving tegen de schuur zal overgaan, indien de schuur zou worden gebouwd op de wijze waarop de schuur nadien is gebouwd. [appellante] heeft een door [voormalige echtgenoot] op 14 maart 2020 opgestelde verklaring overgelegd waarin [voormalige echtgenoot] deze gang van zaken bevestigt. [appellante] heeft voorts een kadastrale uitmeting uit 1921, waarop de schuur handmatig is ingetekend, en een schets van de schuur overgelegd en gesteld dat R. van Vulpen tijdens het gesprek op 13 mei 1998 de schuur op de kadastrale uitmeting heeft ingetekend en dat de schets eveneens tijdens dat gesprek is gemaakt. De foto waar [appellante] naar verwijst, betreft naar gesteld een foto van het storten van de fundering van de schuur waarop één van voornoemde ambtenaren te zien is.
    6.3.    Over het beroep van [appellante] op het vertrouwensbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat [appellante] geen stukken afkomstig van het college heeft overgelegd of gedragingen of uitlatingen van de zijde van het college aannemelijk heeft gemaakt die dat beroep rechtvaardigen. Op geen van de overgelegde stukken is een aantekening van het college aangebracht en uit geen van de stukken valt af te leiden wat de visie van het college over de schuur is geweest. Los van de mededelingen van [appellante] en [voormalige echtgenoot] hebben zij geen concreet bewijs op tafel gelegd dat het gestelde gesprek op 13 mei 1998 heeft plaatsgevonden. De foto van het storten van de fundering van de schuur, ook indien daarop één van voornoemde ambtenaren staat, maakt niet aannemelijk dat de gestelde toezegging is gedaan, omdat die foto alleen aannemelijk maakt dat de daarop afgebeelde personen weten dat een fundering ten behoeve van de schuur wordt gestort. De omstandigheid dat het college, dat zich op het standpunt heeft gesteld dat het geen toezegging als hier bedoeld heeft gedaan, een brief van 11 maart 1998 heeft overgelegd waarin het college [appellante] en [voormalige echtgenoot] heeft gelast om een kleinere schuur met een oppervlakte van 5 m², die voor de bouw van de schuur in het voorerfgebied op het perceel heeft gestaan, te verwijderen, maakt de door [appellante] gestelde toezegging ook minder waarschijnlijk. Onder deze omstandigheden kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen, aldus de rechtbank.
    6.4.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht en op goede gronden overwogen dat geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan. [voormalige echtgenoot] is door de rechtbank ter zitting gehoord, zij het dat zij [voormalige echtgenoot] niet onder ede heeft gehoord. De gemachtigden van [appellante] hebben ter zitting van de voorzieningenrechter desgevraagd te kennen gegeven dat [voormalige echtgenoot] onder ede geen andere verklaringen zou hebben afgelegd. Gelet hierop is in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de rechtbank [voormalige echtgenoot] onder ede had moeten horen.
    Het betoog faalt.
    7.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. [appellante] voert aan dat, zoals zij eerder heeft aangevoerd, op veel plekken in De Bilt een gebouw of bouwwerk, geen gebouw zijnde, in het voorerfgebied staat. De enkele omstandigheid dat in die andere gevallen, anders dan in het onderhavige geval, door een derde niet om handhavend optreden is verzocht, kan het verschil in handelswijze van het college niet rechtvaardigen, aldus [appellante].
    7.1.    Over het beroep van [appellante] op het gelijkheidsbeginsel heeft de rechtbank overwogen dat het optreden tegen een schuur als die van [appellante] volgens het Handhavingsbeleid gemeente De Bilt 2010-2014 een lage prioriteit heeft, maar dat daartegen altijd wordt opgetreden als daar schriftelijk om wordt verzocht. Volgens de rechtbank past dit handhavingsbeleid binnen de mogelijkheden die een bestuursorgaan volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling heeft om handhaving te prioriteren. Als een handhavingsverzoek leidt tot het nemen van een handhavingsbesluit levert dat op zichzelf geen strijd op met het gelijkheidsbeginsel ten opzichte van gevallen waarin niet om handhaving is verzocht en geen handhavingsbesluit is genomen, omdat zich in die gevallen niet de omstandigheid voordoet dat een verzoek is gedaan waarmee in de bestuurlijke afweging rekening moet worden gehouden. Het college heeft te kennen gegeven dat het niet bekend was met de door [appellante] genoemde gevallen, dat voor een van deze gevallen geldt dat een ander bestemmingsplan van toepassing is, dat het college de andere gevallen zal gaan onderzoeken en bij gebleken strijdigheid met het bestemmingsplan handhavend zal gaan optreden. Gelet op de toelichting van het college bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het college de door [appellante] genoemde gevallen anders zal behandelen dan het onderhavige geval en kan het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet slagen, aldus de rechtbank.
    7.2.    Ter zitting van de voorzieningenrechter heeft het college toegelicht dat handhaving in de door [appellante] genoemde andere gevallen zodanig veel handhavingscapaciteit zal vergen, dat dit ten koste zal gaan van de huidige handhavingsprioritering. Om die reden wordt een voorstel voorbereid om de handhavingsprioritering zodanig aan te passen dat handhaving van illegale bouwwerken in het voorerfgebied meer prioriteit krijgt, dan wel na te gaan onder welke voorwaarden dergelijke bouwwerken kunnen worden toegestaan. Een dergelijke voorbereiding kost tijd en thans is nog niet duidelijk hoe het voorstel zal luiden, aldus het college ter zitting.
    7.3.    Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is prioritering in het geldende handhavingsbeleid, voor zover van belang, niet onredelijk. Gelet op die prioritering kunnen de door [appellante] aangevoerde andere gevallen niet met het onderhavige geval op één lijn worden gesteld, omdat in die andere gevallen, anders dan in het onderhavige geval, niet een schriftelijk verzoek om handhaving bij het college is ingediend. Hetgeen het college ter zitting van de voorzieningenrechter heeft toegelicht, hiervoor onder 7.2 weergegeven, maakt dat niet anders, omdat dat niet afdoet aan het geldende beleid. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat in dit geval geen geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel kan worden gedaan.
    Het betoog faalt.
    8.       [appellante] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij tegenover het belang van het college bij handhaving geen concrete eigen belangen heeft gesteld die maken dat handhaving in dit geval zodanig onevenredig is dat het college daarvan had moeten afzien. In dit kader heeft de rechtbank ook ten onrechte overwogen dat het enkele tijdsverloop tussen een overtreding en het handhavend optreden geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien en dat de omstandigheid dat de verzoekers om handhaving mogelijk geen concrete hinder van de schuur ondervinden niet aan handhaving in de weg staat, zo betoogt [appellante]. [appellante] voert aan dat de schuur het zicht van de verzoekers om handhaving niet belemmert, zodat geen sprake is van enige reële hinder als gevolg van de overtreding. Dat geen sprake is van reële hinder blijkt ook uit de omstandigheid dat de schuur er al ruim 22 jaar staat. Volgens [appellante] valt niet in te zien waarom in het bestuursrecht, anders dan in het civiele recht, geen verjaringstermijn van 20 jaar wordt toegepast.
    8.1.    Het tijdsverloop is hier geen bijzondere omstandigheid in verband waarmee van handhavend optreden dient te worden afgezien. Dat de schuur meer dan 20 jaar voor het opleggen van de last is gebouwd, is in dit geval niet van belang. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat geen grond bestaat voor het oordeel dat het college de bouw en het gebruik van de schuur uitdrukkelijk heeft toegestaan.
    8.2.    Verder is in de stelling van [appellante] dat de verzoekers om handhaving geen hinder van de schuur ondervinden, geen grond is gelegen voor het oordeel dat sprake is van bijzondere omstandigheden als hiervoor bedoeld onder 5. In de hiervoor onder 7.2 weergegeven toelichting van het college is ook geen grond gelegen voor het oordeel dat de opgelegde last onevenredig is, reeds omdat daaruit niet volgt dat concrete plannen bestaan om met de schuur op één lijn te stellen bouwwerken in voorerfgebieden toe te staan.
    Het betoog faalt.
    Slotsom
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De rechtbankuitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    10.     Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    11.     De bevestiging van de rechtbankuitspraak heeft tot gevolg dat [appellante], gelet op het vermelde hiervoor onder 3, binnen twee weken na deze uitspraak aan de last zou moeten voldoen om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen. Ter zitting heeft [appellante] gevraagd om haar, indien haar verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening wordt afgewezen, een termijn van zes weken te geven om aan de last te kunnen voldoen. De voorzieningenrechter acht een termijn van zes weken in dit geval redelijk en zal om die reden met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb bepalen dat de besluiten van het college van 6 januari 2020 en 3 juli 2020 worden geschorst tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    12.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de rechtbankuitspraak, voor zover aangevallen;
    II.       wijst het verzoek af;
    III.      bepaalt dat de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van De Bilt van 6 januari 2020, kenmerk ZS45136, en 3 juli 2020, kenmerk ZS55078, worden geschorst tot zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    De voorzieningenrechter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2021
    610.