ECLI:NL:RVS:2014:1570, Raad van State, 30-04-2014, 201307288/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 december 2011 heeft het dagelijks bestuur [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens gelast mee te werken aan een onderzoek naar de fundering van het pand op het perceel [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel).

201307288/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 juli 2013 in zaak nr. 12/3094 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Centrum.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 december 2011 heeft het dagelijks bestuur [appellante] onder oplegging van een dwangsom van € 10.000,00 ineens gelast mee te werken aan een onderzoek naar de fundering van het pand op het perceel [locatie] te Amsterdam (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 10 mei 2012 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 23 juli 2012 heeft het dagelijks bestuur beslist tot invordering van de verbeurde dwangsom van € 10.000,00.
    
    Bij besluit van 10 mei 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 2 juli 2013 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen de besluiten van 10 mei 2012 en 10 mei 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2014, waar [appellante], bijgestaan door mr. K. Roderburg, advocaat te Amsterdam, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. R.M.P. Clarijs, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. In het pand op het perceel is in 2010 door het dagelijks bestuur een onderzoek gedaan naar het casco en de fundering van het pand. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in een conceptrapport "Casco-funderingsonderzoek [locatie]" van 23 september 2010. Volgens dit rapport staat het gebouw scheef en zijn in de voor- en achtergevel scheuren geconstateerd. Bij besluit van 15 december 2011 heeft het dagelijks bestuur [appellante] gelast mee te werken aan een nader onderzoek naar de fundering van het pand, omdat het, gelet op het rapport van 23 september 2010, van mening is dat de staat van het gebouw dreigend gevaar voor de gezondheid of veiligheid veroorzaakt en het dit gevaar wenst te beoordelen. Dit gevaar bestaat uit instortingsgevaar waardoor de veiligheid van werknemers van het in het pand gevestigde bedrijf en winkelend publiek in het geding is. Het dagelijks bestuur heeft te kennen gegeven in het besluit van 15 december 2011 de kosten van dit onderzoek te dragen.
    
    2. Ingevolge artikel 1a, eerste lid, van de Woningwet draagt de eigenaar van een bouwwerk, open erf of terrein of degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het daaraan treffen van voorzieningen er zorg voor dat als gevolg van de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    
    Ingevolge het tweede lid draagt een ieder die een bouwwerk bouwt, gebruikt, laat gebruiken of sloopt, dan wel een open erf of terrein gebruikt of laat gebruiken, er, voor zover dat in diens vermogen ligt, zorg voor dat als gevolg van dat bouwen, gebruik of slopen geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid ontstaat dan wel voortduurt.
    
    Ingevolge artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is een ieder verplicht aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.
    
    Ingevolge artikel 5.10, derde lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) zijn met het toezicht op de naleving van het bij of krachtens de betrokken wet bepaalde binnen hun ambtsgebied eveneens belast de bij besluit van gedeputeerde staten, burgemeester en wethouders of andere met de uitvoering van de betrokken wet belaste bestuursorganen aangewezen ambtenaren.
    
    Ingevolge artikel 5.14 van de Wabo is het bestuursorgaan dat bevoegd is tot bestuursrechtelijke handhaving bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang ter handhaving van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, voor zover het betreft de verplichting tot het verlenen van medewerking aan de krachtens artikel 5.10 aangewezen ambtenaren.
    
    3. [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was handhavend op te treden. Zij voert hiertoe aan dat ingevolge artikel 5:20 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 5.10, derde lid, van de Wabo, slechts handhavend kan worden opgetreden wanneer een toezichthouder tot medewerking heeft gesommeerd. In dit geval is tot medewerking gesommeerd door het dagelijks bestuur en niet door een toezichthouder.
    
    3.1. Het dagelijks bestuur heeft [appellante] bij brief van 21 maart 2011 gesommeerd medewerking te verlenen aan een inpandig onderzoek van de fundering in het pand op het perceel. Het dagelijks bestuur heeft [appellante] twee weken de gelegenheid gegeven contact op te nemen met een in die brief genoemde inspecteur voor het bepalen van een datum voor dit onderzoek. Voorts heeft het dagelijks bestuur in deze brief vermeld dat deze inspecteur is aangewezen als toezichthouder als bedoeld in artikel 5.10 van de Wabo. [appellante] is er in die brief op gewezen dat, wanneer zij geen contact opneemt met de inspecteur, het dagelijks bestuur toepassing zal geven aan artikel 5.14 van de Wabo. Vervolgens is op 2 augustus 2011 [appellante] nogmaals kenbaar gemaakt dat het dagelijks bestuur voornemens was medewerking te vorderen aan een onderzoek naar de fundering van het gebouw op het perceel. Bij dit voornemen is tevens vermeld dat het onderzoek, bestaande uit het graven van een funderingsput in de kelder van het gebouw, op kosten van het dagelijks bestuur zal plaatsvinden.
    
    3.2. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de brief van 21 maart 2011 waarin het dagelijks bestuur en niet de toezichthouder medewerking heeft gevorderd, aan handhavend optreden met toepassing van artikel 5:20, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 5.14 van de Wabo in de weg stond. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt. Het dagelijks bestuur was bevoegd toepassing te geven aan artikel 5.14 van de Wabo en heeft tot taak toezicht te houden op naleving van artikel 1a van de Woningwet. Nu de door hem aangewezen toezichthouder onder zijn verantwoordelijkheid werkzaam was, kon het dagelijks bestuur van [appellante] vorderen aan deze toezichthouder medewerking te verlenen. Voor [appellante] was ook duidelijk dat het dagelijks bestuur, ten einde te kunnen vaststellen of artikel 1a van de Woningwet was overtreden, onderzoek door de toezichthouder naar de fundering in de kelder van het gebouw wenste te laten doen. De brief van 21 maart 2011 maakte duidelijk aan welke toezichthouder [appellante] medewerking diende te verlenen en op welke wijze zij met hem contact kon opnemen.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur niet bevoegd was handhavend op te treden, omdat het verrichten van een funderingsonderzoek redelijkerwijs niet van haar kon worden gevorderd. Volgens haar heeft het dagelijks bestuur het besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid, nu het rapport van 23 september 2010 onvoldoende nauwkeurig en onjuist was. Voorts heeft het dagelijks bestuur onvoldoende rekening gehouden met de omstandigheid dat het pand op staal is gefundeerd, waardoor ten gevolge van het door het dagelijks bestuur gewenste onderzoek gevaarlijke situaties kunnen ontstaan, aldus [appellante]. Bovendien was zij bereid om met het dagelijks bestuur in overleg te treden over de wijze van onderzoek.
    
    4.1. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het dagelijks bestuur zich, gelet op het conceptrapport "Casco-funderingsonderzoek [locatie]" van 23 september 2010, op het standpunt heeft kunnen stellen dat nader onderzoek naar de fundering redelijkerwijs van [appellante] kon worden gevorderd. Hierbij heeft de rechtbank in navolging van het dagelijks bestuur, onder verwijzing naar het rapport, terecht in aanmerking genomen dat tijdens een visuele inspectie scheefstand en scheurvorming in de gevel zijn geconstateerd. Daarnaast is op de tweede verdieping van het pand een zettingsverschil van 28 mm per strekkende meter geconstateerd. [appellante] heeft met de brieven van 11 november 2011 en 2 februari 2012 van het Ingenieursbureau VBC, waarin een reactie wordt gegeven op het rapport van 23 september 2010, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, niet aannemelijk gemaakt dat deze constateringen geen verband houden met de fundering.
    
    De rechtbank heeft voorts terecht overwogen dat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het afgraven van de funderingsput zal leiden tot zodanige gevolgen dat het funderingsonderzoek redelijkerwijs niet kon worden gevorderd. Hierbij heeft de rechtbank terecht in aanmerking genomen dat het dagelijks bestuur tijdens het te verrichten onderzoek allereerst een kleine put zal graven zodat vastgesteld kan worden of het pand op staal is gefundeerd en deze put alleen zal worden vergroot indien de fundering op palen staat. De rechtbank heeft hierbij voorts terecht in aanmerking genomen dat het dagelijks bestuur te kennen heeft gegeven dat het voor een periode van tien jaar garant zal staan voor het waterdicht blijven van de kelder. Verder heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur gelet op de door [appellante] aangedragen alternatieve onderzoeksmogelijkheden geen medewerking heeft kunnen vorderen, nu het dagelijks bestuur met zijn brief van 2 oktober 2012 voldoende heeft gemotiveerd dat een onderzoek vanaf de straatkant niet mogelijk is en dat niet aannemelijk is dat een deformatiemeting, waarbij meetbouten in het gebouw worden geplaatst en het gebouw een half jaar wordt gemonitord op verzakkingen, duidelijkheid zal geven over de draagkracht van de fundering.
    
    De rechtbank heeft onder deze omstandigheden en mede gelet op hetgeen hiervoor in 3.2 is overwogen, terecht overwogen dat het dagelijks bestuur bevoegd was handhavend op te treden op grond van artikel 5.14 van de Wabo, gelezen in verbinding met artikel 5:20 van de Awb.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde dwangsom van € 10.000,00 ineens niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang. Zij voert hiertoe aan dat ten tijde van de last niet vaststond of het pand aan het verzakken was en of funderingsherstel diende plaats te vinden. Daarnaast bedragen de kosten van een funderingsonderzoek gemiddeld € 4.000,00, aldus [appellante].
    
    5.1. Ingevolge artikel 5:32b, derde lid, van de Awb dient de dwangsom in redelijke verhouding te staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    5.2. Anders dan het dagelijks bestuur stelt heeft [appellante] blijkens het proces-verbaal van de zitting bij de rechtbank in beroep aangevoerd dat de hoogte van de dwangsom een punt van geschil was zodat [appellante] ter staving van dit betoog naar in haar opdracht uitgebrachte offertes voor het verrichten van een bodemonderzoek kon verwijzen.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 juli 2013 in zaak nr. 201211567/1/A1), heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Dat de dwangsom naar gesteld hoger is dan de kostprijs van een bodemonderzoek, betekent - mede gelet op de mogelijke gevaren voor de gezondheid van gebruikers van het pand en publiek en nu het college in het bij besluit van 10 mei 2012 gehandhaafde besluit van 15 december 2012 te kennen heeft gegeven dat van de dwangsom een prikkel dient uit te gaan - niet dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de opgelegde dwangsom van € 10.000,00 niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de dwangsom van € 10.000,00 ineens is verbeurd, nu zij nimmer te kennen heeft gegeven medewerking te weigeren. Zij voert hiertoe aan dat zij, gelet op de hoge kosten die het door het dagelijks bestuur te verrichten onderzoek met zich zou brengen, in overleg wenste te treden met de constructeur van het dagelijks bestuur over alternatieve onderzoeksmethoden en over het te verrichten onderzoek alleen maar enkele kritische kanttekeningen heeft gemaakt.
    
    6.1. In het besluit van 15 december 2011 is [appellante] gelast binnen zes weken na dagtekening van dit besluit aan het uit te voeren onderzoek naar de toestand van de fundering van het gebouw op het perceel mee te werken. Nu [appellante] binnen deze termijn, die afliep op 25 januari 2012, aan het gevorderde onderzoek geen medewerking heeft verleend, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de dwangsom van € 10.000,00 is verbeurd. De mededeling van [appellante] dat zij over de uitvoering van een eventueel onderzoek in overleg wilde treden, betekent niet dat zij slechts kritische kanttekeningen wilde maken, maar desalniettemin wel toestemming gaf aan het uit te voeren onderzoek. Die mededeling van [appellante] betekende derhalve niet dat zij binnen de begunstigingstermijn aan de last heeft voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voorts betoogt [appellante] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bijzondere omstandigheden aanwezig zijn die aan invordering van de dwangsom in de weg staan. Zij voert hiertoe aan dat zij op 5 juli 2012 te kennen heeft gegeven aan het onderzoek medewerking te verlenen. Verder is volgens haar van belang dat het onderzoek niet zonder meer ongevaarlijk is en zij geen garantie heeft gekregen dat geen schade aan haar eigendom zou worden toegebracht.
    
    7.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 mei 2012 in zaak nr. 201106121/1/A1), dient bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De rechtbank heeft terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het voldoen aan de last na de begunstigingstermijn een bijzondere omstandigheid is als gevolg waarvan het dagelijks bestuur van invordering had behoren af te zien. Hetgeen [appellante] over de mogelijke gevolgen en garanties stelt, heeft betrekking op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van de dwangsom waarop de Afdeling hiervoor onder 4.1 is ingegaan. Dit kan in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking niet meer aan de orde komen. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat het dagelijks bestuur tot invordering van de verbeurde dwangsom mocht overgaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Van Kreveld w.g. Montagne
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
    
    374-700.