ECLI:NL:RVS:2006:AX8510, Raad van State, 14-06-2006, 200509479/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-06-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 25 januari 2005, aangevuld bij brief van 10 februari 2005, hebben appellanten verweerder verzocht om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de inrichting van [vergunninghoudster], gelegen aan het [locatie] te [plaats].

200509479/1.
      Datum uitspraak: 14 juni 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij brief van 25 januari 2005, aangevuld bij brief van 10 februari 2005, hebben appellanten verweerder verzocht om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de inrichting van [vergunninghoudster], gelegen aan het [locatie] te [plaats].
    
    Tegen het uitblijven van een besluit op dit verzoek is op 17 maart 2005 bezwaar gemaakt.
    
    Bij besluit van 28 april 2005, verzonden op 2 mei 2005, heeft verweerder het verzoek van appellanten om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen afgewezen.
    
    Tegen dit besluit is bij brief van 9 juni 2005 bezwaar gemaakt.
    
    Tegen het uitblijven van een besluit op bezwaar hebben appellanten bij brief van 15 november 2005 beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 21 november 2005 heeft verweerder het bezwaar gedeeltelijk niet-ontvankelijk en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 9 januari 2006. Daarbij is namens appellanten te kennen gegeven dat het beroep zich ook richt tegen het besluit van 21 november 2005.
    
    Bij brief van 2 februari 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nog stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2006, waar appellanten, van wie [gemachtigde] in persoon, bijgestaan mr. Y.J. Hullegie, advocaat te Leeuwarden, en de overige appellanten, vertegenwoordigd door dezen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J. Klerk en J.H. Abbing, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is [vergunninghoudster] als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. J.G.J. van den Bergh, werkzaam bij Stichting Rechtsbijstand, en door [gemachtigden].
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder heeft eerst na het instellen van het beroep van 15 november 2005 alsnog op het bezwaar beslist bij besluit van 21 november 2005. De Afdeling stelt vast dat verweerder niet binnen de in artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht genoemde termijn heeft beslist, zodat na ommekomst van die termijn beroep kon worden ingesteld tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van dat besluit. Nu echter niet aannemelijk is geworden dat appellanten nog belang hebben bij een beoordeling van het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit, dient het beroep in zoverre niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover hier van belang, wordt het beroep van appellanten van 15 november 2005 geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 21 november 2005, nu dat besluit aan het beroep niet geheel tegemoet komt.
    
    2.3.    Verweerder heeft gesteld dat het beroep tegen het besluit van 21 november 2005 niet-ontvankelijk is voorzover het is ingesteld door [namen 4 appellanten], omdat door hen geen bezwaar is gemaakt tegen het besluit van 28 april 2005.
    
        Ingevolge artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan, voorzover hier van belang, geen beroep worden ingesteld tegen een op bezwaar genomen besluit door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten geen bezwaar te hebben gemaakt.
    
        Anders dan verweerder is de Afdeling van oordeel dat ook [namen 4 appellanten] bezwaar hebben gemaakt tegen het besluit van 28 april 2005. Door alle appellanten is bij brief van 17 maart 2005 bezwaar gemaakt tegen het uitblijven van een besluit op het door hen op 25 januari 2005 gedane verzoek om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen. Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voorzover hier van belang, wordt dit bezwaar geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 28 april 2005, nu dat besluit niet geheel aan het bezwaar tegemoet komt. Er is derhalve door alle appellanten bezwaar gemaakt tegen het besluit van 28 april 2005.
    
        Reeds gelet op het voorgaande staat artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht niet in de weg aan een inhoudelijke behandeling van het beroep van appellanten tegen het besluit van 21 november 2005 (hierna: het bestreden besluit).
    
    2.4.    Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 28 april 2005 niet-ontvankelijk verklaard voorzover het moet worden geacht te zijn ingediend door [namen 4 appellanten], omdat zij in de brief van 9 juni 2005 niet met naam worden genoemd.
    
        De Afdeling merkt op dat, zoals hierboven reeds uiteengezet, het door appellanten op 17 maart 2005 ingediende bezwaar moet worden geacht mede te zijn gericht tegen het besluit van 28 april 2005. De brief van 9 juni 2005 dient te worden gezien als een aanvulling van de gronden van het bezwaar. Vaststaat dat het bezwaarschrift van 17 maart 2005 mede is ingediend namens [namen 4 appellanten]. Verweerder heeft het bezwaar tegen het besluit van 28 april 2005 dan ook ten onrechte om die reden gedeeltelijk niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep is in zoverre gegrond.
    
    2.5.    Appellanten betogen dat handhavend optreden is geboden vanwege het ontbreken van een krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor het in werking hebben van de inrichting. Zij betogen dat de inrichting, anders dan verweerder stelt, niet valt onder het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit).
    
    2.5.1.    Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting in werking te hebben.
    
        Ingevolge het tweede lid geldt dit verbod niet voor inrichtingen die behoren tot een categorie die bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40, eerste lid, is aangewezen, behoudens in gevallen waarin de bij die algemene maatregel gestelde regels niet gelden voor een zodanige inrichting. Het Besluit is een dergelijke algemene maatregel van bestuur.
    
    2.5.2.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen onder een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondsteelt verstaan: een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort en die deel uitmaakt van een bedrijf dat uitsluitend of in hoofdzaak is bestemd voor het verbouwen van akkerbouwproducten of tuinbouwproducten op of in de open grond, voorzover aan het gestelde onder 1º tot en met 23º wordt voldaan. Niet in geschil is dat de inrichting voldoet aan het gestelde onder 1º tot en met 23º van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit.
    
    2.5.3.    Appellanten stellen dat verweerder miskent dat de inrichting moet worden beschouwd als een afvalbewerkend bedrijf, nu handelingen plaatsvinden met verontreinigde spoelgrond die vrijkomt na het spoelen van lelie- en tulpenbollen. Daarbij voeren appellanten aan dat de inrichting beschikt over een opslagcapaciteit van grond groter dan 10.000m³. Appellanten verwijzen naar een uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2004 in zaak no. 200301000/1 en naar een uitspraak van de Voorzitter van de Afdeling van 13 maart 2006 in zaak no. 200600905/2 (www.raadvanstate.nl).
    
    2.5.4.    Naar het oordeel van verweerder is de onderhavige inrichting een regulier agrarisch bedrijf, dat onder het Besluit valt. Bloembollenbedrijven worden in de toelichting bij het Besluit uitdrukkelijk genoemd als voorbeeld van inrichting die onder het Besluit valt; daarbij is altijd sprake van verontreinigde spoelgrond. De uitspraak van 26 mei 2004 betrof een heel andere situatie, aldus verweerder.
    
    2.5.5.    Voorzover appellanten met voornoemde beroepsgrond betogen dat vanwege de handelingen met verontreinigde spoelgrond geen sprake is van een inrichting die deel uitmaakt van een bedrijf dat uitsluitend of in hoofdzaak is bestemd voor het verbouwen van akkerbouwproducten of tuinbouwproducten als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 juni 2003 in zaak no. 200201903/1 volgt dat bij het beantwoorden van de vraag of de inrichting in hoofdzaak is bestemd voor het verbouwen van akkerbouwproducten op of in de open grond, een aanwijzing kan zijn of de nevenactiviteiten, zoals activiteiten met spoelgrond, een zodanige omvang hebben, dat deze, als afzonderlijke activiteiten beschouwd, zouden hebben te gelden als inrichting in de zin van artikel 1.1, eerste en vierde lid, van de Wet milieubeheer.
    
        In het onderhavige geval overheersen blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting de activiteiten die betrekking hebben op het verbouwen van akkerbouwproducten op of in de open grond, gelet op hun aard en omvang, echter zodanig dat de inrichting reeds daarom moet worden geacht daarvoor in hoofdzaak te zijn bestemd. Gelet hierop is er in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat het Besluit niet van toepassing is op de inrichting.
    
    
      2.5.6.   	Voorzover appellanten met voornoemde beroepsgrond betogen dat het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag is in de zin van het Besluit, omdat de inrichting tevens moet worden aangemerkt als inrichting voor het opslaan van buiten de inrichting afkomstige verontreinigde grond met een capaciteit ten aanzien daarvan van 10.10 (tot de 3e macht) m3 of meer, als bedoeld in categorie 28.4, aanhef en onder a, 3º, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: Ivb), overweegt de Afdeling als volgt.
      	Ingevolge artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit wordt in dit Besluit en de daarop berustende bepalingen onder bevoegd gezag verstaan: het bestuursorgaan dat bevoegd is of zou zijn een vergunning krachtens artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor de betrokken inrichting te verlenen.  In categorie 28.4, aanhef en onder a, 3º, van het Ivb is het college van gedeputeerde staten als bevoegd gezag aangewezen.
      	Daargelaten of in de inrichting opslag van verontreinigde grond plaatsvindt met een capaciteit van 10.10(tot de 3e macht) m3 of meer, overweegt de Afdeling dat de spoelgrond die vrijkomt na het spoelen van lelie- en tulpenbollen niet van buiten de inrichting afkomstig is, zodat reeds daarom categorie 28.4, aanhef en onder a, 3º, van het Ivb niet van toepassing is. Gelet hierop is er geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag is ten aanzien van de inrichting.
    
    
    2.5.7.    Ingevolge artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b, 2º, is het Besluit niet van toepassing op een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondsteelt dat is opgericht vóór de datum van inwerkingtreding van dit besluit en dat is gelegen op minder dan tien meter afstand van een woning van derden of een gevoelig object voor het geval geen dieren bedrijfsmatig worden gehouden en er geen bewaring van dunne mest plaatsvindt in een bassin dat tot stand is gebracht voor 1 juni 1987. Niet in geschil is dat in de inrichting geen dieren bedrijfsmatig worden gehouden en er geen bewaring van dunne mest plaatsvindt in een bassin dat tot stand is gebracht voor 1 juni 1987.
    
    2.5.8.    Appellanten stellen dat het Besluit niet van toepassing is, omdat de inrichting is gelegen op een afstand van minder dan tien meter, namelijk ruim zes meter, van een woning van derden of een gevoelig object.
    
    2.5.9.    Verweerder meent dat het Besluit wel van toepassing is op de inrichting, nu sprake is van een afstand van vierentwintig meter tussen de inrichting en een woning van derden of een gevoelig object.
    
    2.5.10.    Onder "afstand" dient te worden verstaan de kortste afstand tussen de te beschermen objecten en de bedrijfsmatige onderdelen van de inrichting. In het onderhavige geval dient derhalve te worden uitgegaan van de afstand tussen de grondmengplaats van de inrichting en de dichtstbijzijnde woning van derden, te weten de aan het Oranjekanaal 41 gelegen woning.
    
        Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting stelt de Afdeling vast dat de in artikel 1, tweede lid, onder b, 2º, van het Besluit bedoelde afstand wordt overschreden, zodat in het betoog van appellanten geen grond is gelegen voor het oordeel dat het Besluit niet van toepassing is op de inrichting.
    
    2.5.11.    Nu hetgeen appellanten hebben betoogd niet leidt tot het oordeel dat sprake is van handelen in strijd met artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder ter zake bevoegd was tot handhavend optreden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.6.    Appellanten stellen dat wordt gehandeld in strijd met voorschrift 1.1.1 (lees: 10.1) van Bijlage I behorende bij het Besluit. Bij akoestisch onderzoek dat in opdracht van verweerder is verricht is niet de representatieve bedrijfssituatie gemeten, nu de geluidmeting aan de lopende band is verricht zonder bollen en grond, en tijdens de meting niet representatief met een vorkheftruck en Valmet is rondgereden. Ter ondersteuning van hun standpunt verwijzen appellanten naar een akoestisch rapport van de Wetenschapswinkel Natuurkunde van de Rijksuniversiteit Groningen van april 2006.
    
    2.6.1.    In voorschrift 10.1, voorzover hier van belang, van Bijlage I behorende bij het Besluit zijn grenswaarden gesteld voor het equivalente geluidniveau, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige vast opgestelde toestellen en installaties. Het equivalente geluidniveau mag niet meer bedragen dan:
    
    50 dB(A) tussen 06.00 en 19.00 uur;
    
    45 dB(A) tussen 19.00 en 22.00 uur;
    
    40 dB(A) tussen 22.00 en 06.00 uur.
    
        Voorschrift 10.2, voorzover hier van belang, bepaalt dat in afwijking van voorschrift 10.1 voor inrichtingen die reeds zijn opgericht vóór de datum waarop het Besluit op de inrichting van toepassing wordt, het equivalente geluidniveau niet meer mag bedragen dan:
    
    55 dB(A) tussen 06.00 en 19.00 uur;
    
    50 dB(A) tussen 19.00 en 22.00 uur;
    
    45 dB(A) tussen 22.00 en 06.00 uur.
    
    2.6.2.    De Afdeling stelt vast dat in dit geval niet voorschrift 10.1 maar voorschrift 10.2 van Bijlage I behorende bij het Besluit van toepassing is, nu de inrichting reeds was opgericht vóór 1 april 1994, datum waarop het Besluit op de inrichting van toepassing werd.
    
        De grenswaarden van voorschrift 10.2, in samenhang gelezen met voorschrift 10.1, gelden slechts voor het equivalente geluidniveau dat wordt veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige vast opgestelde toestellen en installaties. Bij het akoestisch onderzoek dat in opdracht van appellanten is verricht, is geen onderscheid gemaakt in de verschillende soorten geluidsbronnen op het terrein van de inrichting en zijn ook niet vast opgestelde toestellen en installaties meegenomen in de metingen. Op grond van dit onderzoek en hetgeen appellanten overigens hebben betoogd is het de Afdeling niet aannemelijk geworden dat sprake is van handelen in strijd met voorschrift 10.2 van het Besluit, zodat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat verweerder ter zake bevoegd was tot handhavend optreden. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.7.        Appellanten hebben aangevoerd dat stofhinder wordt ondervonden en dat verweerder ten onrechte geen nadere eisen ter voorkoming hiervan heeft gesteld.
    
    2.7.1.    De Afdeling overweegt dat in het inleidend verzoek van 25 januari 2005, aangevuld bij brief van 10 februari 2005, niet is verzocht om het stellen van nadere eisen. De desbetreffende beroepsgrond gaat dan ook het kader van het verzoek en het bestreden besluit te buiten. Deze beroepsgrond kan om die reden niet slagen.
    
    2.8.    Het beroep is niet-ontvankelijk, voorzover het is gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit.
    
        Voorzover het beroep is gericht tegen het besluit van 21 november 2005 is het gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 21 november 2005 dient te worden vernietigd, voorzover daarbij het bezwaar van de [namen 4 appellanten] tegen het besluit van 28 april 2005 niet-ontvankelijk is verklaard. De Afdeling zal op hierna te melden wijze in de zaak voorzien en, nu niet is gebleken dat verweerder ter zake van de mede door hen gestelde overtredingen bevoegd was tot handhavend optreden, het bezwaar van [namen 4 appellanten] tegen het besluit van 28 april 2005 ongegrond verklaren. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.9.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk, voorzover het is gericht tegen het met een besluit gelijk te stellen niet tijdig nemen van een besluit;
    
    II.    verklaart het beroep, voorzover het is gericht tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe van 21 november 2005, kenmerk A&B 05/4855, gedeeltelijk gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe van 21 november 2005, kenmerk A&B 05/4855, voorzover daarbij het bezwaar van [namen 4 appellanten] niet-ontvankelijk is verklaard;
    
    IV.    verklaart het bezwaar van [namen 4 appellanten] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe 28 april 2005, kenmerk BMZ\VRJ\05-788, ongegrond;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
    
    VI.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Midden-Drenthe tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Midden-Drenthe aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII.    gelast dat de gemeente Midden-Drenthe aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 138,00 (zegge: honderdachtendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. Kuipers
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 juni 2006
    
    271-509.