ECLI:NL:RVS:2020:2770, Raad van State, 18-11-2020, 201907812/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland het verzoek van [appellant A] en anderen om handhavend op te treden door de afmetingen van het oppervlaktewater van de Machinetocht te Reeuwijk in overeenstemming te brengen met de Legger oppervlaktewateren 2014 van Rijnland, afgewezen. [appellant A] en anderen zijn eigenaar van percelen die zijn gelegen aan de Machinetocht te Reeuwijk. De langgerekte percelen hebben een agrarische bestemming en worden gebruikt voor het weiden van vee. De Machinetocht is primair polderwater en een hoofdwatergang naar het gemaal Tempel. De oevers van de percelen van [appellant A] en anderen kalven af, waardoor de oppervlakte van de landbouwgrond vermindert. Niet in geschil is dat al ongeveer 2750 m² landbouwgrond door afkalving van de oevers deel van de Machinetocht is geworden en een aangrenzend deel door overmatige vernatting niet meer bruikbaar is als landbouwgrond.

201907812/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A], [appellant B] en [appellant C] (hierna: [appellant A] en anderen), wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 september 2019 in zaak nr. 18/6858 in het geding tussen:
    [appellant A] en anderen
    en
    het college van dijkgraaf en hoogheemraden van het Hoogheemraadschap van Rijnland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college het verzoek van [appellant A] en anderen om handhavend op te treden door de afmetingen van het oppervlaktewater van de Machinetocht te Reeuwijk in overeenstemming te brengen met de Legger oppervlaktewateren 2014 van Rijnland, afgewezen.
    [appellant A] en anderen hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank
    Bij uitspraak van 5 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellant A] en anderen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant A] en anderen hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2020, waar [appellant A] en anderen, bijgestaan door mr. E. Koornwinder, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. E.W. ten Heuw, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant A] en anderen zijn eigenaar van percelen die zijn gelegen aan de Machinetocht te Reeuwijk. De langgerekte percelen hebben een agrarische bestemming en worden gebruikt voor het weiden van vee. De Machinetocht is primair polderwater en een hoofdwatergang naar het gemaal Tempel. De oevers van de percelen van [appellant A] en anderen kalven af, waardoor de oppervlakte van de landbouwgrond vermindert. Niet in geschil is dat al ongeveer 2750 m² landbouwgrond door afkalving van de oevers deel van de Machinetocht is geworden en een aangrenzend deel door overmatige vernatting niet meer bruikbaar is als landbouwgrond. Vanaf 2016 hebben [appellant A] en anderen hier bij het college aandacht voor gevraagd. Zij zijn van mening dat de afkalving het gevolg is van een grotere hoeveelheid water die door het Tempelgemaal via de Machinetocht wordt afgevoerd uit de polder Middelburg en Tempelpolder. Volgens [appellant A] en anderen moet het college daarom op grond van zijn onderhoudsplicht verdere afkalving tegengaan en de watergang weer op de in de legger vermelde breedte brengen.
    2.    [appellant A] en anderen zijn als eigenaren van de aan de Machinetocht grenzende percelen in de Legger oppervlaktewateren 2014 aangewezen als onderhoudsplichtige voor het talud van de Machinetocht. Op grond van de legger rust op het college de onderhoudsplicht voor het gewoon en buitengewoon onderhoud van het natprofiel van de Machinetocht. Het college heeft aan de afwijzing van het handhavingsverzoek van [appellant A] en anderen ten grondslag gelegd dat op de legger slechts de minimale afmetingen van de watergang zijn aangegeven. Het college stelt zich op het standpunt dat het de Machinetocht in stand moet houden overeenkomstig deze minimale afmetingen. Weliswaar is de bodembreedte van de Machinetocht ter hoogte van de percelen van [appellant A] groter dan de hiervoor vastgestelde leggerafmeting, maar dat levert geen overtreding van de Keur op die het college ongedaan moet maken door het uitvoeren van buitengewoon onderhoud van het natprofiel. Aan de minimale afmetingen wordt immers voldaan. Volgens het college is het doel van de minimale afmetingen om de aan- en afvoer van water te borgen en levert een bredere watergang geen problemen op.
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat de in de legger vastgelegde maten als minimummaten moeten worden beschouwd en dat daarover tussen partijen geen geschil bestaat. Verder heeft de rechtbank overwogen dat voor de Machinetocht sprake is van een minimale gemiddelde bodembreedte van 11,5 meter, dat op het college slechts de verplichting rust om die minimale breedte in stand te houden en dat daaraan nog steeds wordt voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank rust op het college geen verplichting om in te grijpen en evenmin om een vaste bodembreedte te handhaven. De rechtbank heeft verder overwogen dat het oorzakelijk verband tussen de bemaling door het Tempelgemaal en de oeverafkalving van de percelen van [appellant A] niet relevant is in het kader van het handhavingsverzoek, maar een rol speelt bij een eventueel door [appellant A] en anderen in te dienen verzoek om nadeelcompensatie wegens rechtmatig overheidshandelen. Gelet daarop is de rechtbank niet toegekomen aan bespreking van het betoog van [appellant A] en anderen dat dit verband er is.
    Relevante regelgeving
    4.    Artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet luidt:
    "Tevens stelt het algemeen bestuur vast de legger waarin onderhoudsplichtigen of onderhoudsverplichtingen worden aangewezen."
        Artikel 5.1, eerste lid, van de Waterwet luidt:
    "De beheerder draagt zorg voor de vaststelling van een legger, waarin is omschreven waaraan waterstaatswerken naar ligging, vorm, afmeting en constructie moeten voldoen. Van de legger maakt deel uit een overzichtskaart, waarop de ligging van waterstaatswerken en daaraan grenzende beschermingszones staat aangegeven."
        Artikel 2.2.1, eerste lid, van Keur Rijnland 2015 luidt:
    "Onderhoudsplichtig zijn diegenen die in de legger, bedoeld in artikel 78, tweede lid, van de Waterschapswet tot het plegen van gewoon en/of buitengewoon onderhoud aan waterstaatswerken zijn aangewezen."
        Artikel 2 van de legger luidt:
    "Rijnland is op grond van de volgende regelgeving verplicht tot het opstellen van een legger waarin van alle oppervlaktewateren is vastgelegd wie met het onderhoud is belast (de onderhoudsplichtigen) en wat het onderhoud omvat (de onderhoudsverplichtingen):
    1. Waterwet, artikel 5.1, eerste lid.
    2. Waterschapswet, artikel 78, tweede lid.
    3. Reglement van bestuur voor het hoogheemraadschap van Rijnland, artikel 5."
        Artikel 5, aanhef en eerste lid, onder a en b, luidt:
    "Wie (gedeeltelijk) onderhoudsplichtig is van de kernzone van een oppervlaktewater is vastgelegd in de legger. Bij de toedeling van de onderhoudsplichtigen zijn onderstaande regels toegepast. Incidenteel is hiervan gemotiveerd afgeweken.
    1. Primaire-oppervlaktewateren:
    a. Het onderhoud van het natprofïel van primaire-oppervlaktewateren berust bij het hoogheemraadschap.
    b. Het onderhoud van de taluds van primaire-oppervlaktewateren berust bij de eigenaren van de aan de primaire-oppervlaktewateren grenzende percelen (aangelanden), ieder naar de lengte van zijn recht."
        Artikel 6, vierde lid, onder a, luidt:
    "De onderhoudsplichtigen van oppervlaktewateren zijn, onverminderd het in de vorige artikelen bepaalde, verplicht deze in stand te houden overeenkomstig het in de legger bepaalde omtrent richting, vorm, afmeting en constructie van de oppervlaktewateren."
        Artikel 6, vijfde lid, luidt:
    "De onderhoudsplichtigen dragen zorg voor een goede staat van de taluds door het behoorlijk in stand houden van de taluds, alsmede de daartoe behorende verdedigingswerken, voor zover dat nodig is om te voorkomen dat door inzakking de af- en/of aanvoer van water wordt gehinderd, dan wel dat aangelegde onderhoudsstroken en/of afrasteringen door inzakking worden bedreigd. Deze zorg omvat ook het maaien, afsteken en ophalen van de taluds."
    Beoordeling van de gronden
    5.    [appellant A] en anderen betogen dat de rechtbank, door te overwegen dat het college slechts verplicht is om de in de legger vastgestelde minimale bodembreedte van de watergang in stand te houden en aan die verplichting heeft voldaan, een onjuiste uitleg heeft gegeven aan de legger. Zij betwisten niet dat in de legger minimale afmetingen zijn opgenomen, maar volgens hen kan daaruit niet geconcludeerd worden dat het college geen maatregelen hoeft te treffen tegen het steeds breder worden van de Machinetocht. Zij voeren aan dat de Waterwet en de toelichting daarop en ook de Unierichtlijn Legger oppervlaktewaterlichamen geen basis vormen voor de juistheid van die conclusie. Volgens [appellant A] en anderen volgt de plicht voor het college om de bodembreedte van 11,5 meter in stand te houden uit artikel 6, vierde lid, onder a, van de legger. Zij wijzen er verder op dat het oordeel van de rechtbank betekent dat de Machinetocht 30 meter of zelfs 50 meter breed kan worden, zonder dat dit onder de onderhoudsplicht van het college kan vallen, ook niet als die verbreding en daarmee gepaard gaande verlies van landbouwgronden ontstaat door het gebruik van het Tempelgemaal. Omdat het Tempelgemaal en de Machinetocht worden gebruikt ter regulering van de waterstand in de achterliggende polder, is het college volgens [appellant A] en anderen verantwoordelijk voor de bescherming van het onroerend goed van derden als de wijzigingen in de fysieke toestand van de Machinetocht het gevolg zijn van het gebruik van het gemaal.
    5.1.    In paragraaf 6.1 van de legger is vermeld dat de legger in grote lijnen vooral een digitaal kaartenbestand is waarin op gedetailleerde luchtfoto’s is aangegeven waar de oppervlaktewateren, inclusief zoneringen liggen. Daarnaast zijn per oppervlaktewater de vereiste profielen weergegeven. Ook geeft de legger duidelijkheid over wie verantwoordelijk is voor het onderhoud van de oppervlaktewateren (onderhoudsplichtigen en onderhoudsverplichtingen). Op het kaartblad van de legger waarop de Machinetocht is opgenomen, staan onder meer de verschillende afmetingen vermeld, waaronder de bodembreedte van 11,5 meter.
        Vast staat dat de bodembreedte van de Machinetocht ter hoogte van de percelen van [appellant A] groter is dan de hiervoor vastgestelde leggerafmeting. De rechtbank heeft terecht overwogen dat uit de toelichting bij de legger blijkt dat de in de legger opgenomen afmetingen minimummaten zijn. Zij verwijst daartoe terecht naar hoofdstuk 7, paragraaf 7.1, eerste volzin, waarin staat: "In de legger zijn voor elk oppervlaktewater de minimale vereiste afmetingen opgenomen. Deze minimaal vereiste afmetingen worden aangeduid met de term functioneel profiel". De Waterwet noch de toelichting daarop bieden aanknopingspunten voor het oordeel dat het niet is toegestaan in de legger minimummaten vast te leggen. De Unierichtlijn Legger oppervlaktewaterlichamen staat hieraan evenmin in de weg. Hierin wordt, gelet op de omschrijving van de term functioneel profiel ook uitgegaan van de minimaal noodzakelijke afmetingen om aan de waterstaatkundige functie te kunnen voldoen. Gelet op de taak van een waterschap om zorg te dragen voor een goede waterstand en daarmee voor een goed functionerende wateraanvoer en -afvoer in de waterwegen, is logisch dat in de legger de minimale afmetingen die een watergang moet hebben zijn opgenomen.
        De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat op het college slechts de plicht rust om de minimale bodembreedte van 11,5 meter in stand te houden. Anders dan [appellant A] en anderen ter zitting van de Afdeling hebben betoogd, is uit artikel 6, vierde lid, onder a, van de legger niet af te leiden dat het college verplicht is om ervoor te zorgen dat een vaste bodembreedte van 11,5 meter in stand wordt gehouden. Dat betekent dat het college niet verplicht is om ervoor te zorgen dat de bodembreedte van de Machinetocht niet groter wordt dan de in de legger aangegeven 11,5 meter. De rechtbank heeft daarom terecht overwogen dat geen sprake is van een overtreding.
        Omdat er geen sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift, heeft het college geen bevoegdheid om handhavend op te treden. De rechtbank is daarom terecht niet toegekomen aan de stelling van [appellant A] en anderen dat de oeverafkalving het directe gevolg is van de bemaling door het Tempelgemaal. Een mogelijk causaal verband is in het kader van het handhavingsverzoek niet relevant.
        Het betoog faalt.
    6.    [appellant A] en anderen betogen verder dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de in beroep aangevoerde grond dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). Zij voeren aan dat hun recht op ongestoord genot van een groot gedeelte van hun landbouwgronden ernstig wordt aangetast doordat het college zijn onderhoudsverplichting niet is nagekomen.
    6.1.    Zoals de Afdeling hiervoor heeft overwogen, heeft het college de onderhoudsverplichting niet geschonden door de breedte van de Machinetocht niet in overeenstemming te brengen met de leggerafmetingen. Gelet daarop is de rechtbank terecht niet toegekomen aan bespreking van deze beroepsgrond.
        Het betoog faalt.
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
    604.