ECLI:NL:RVS:2009:BI0454, Raad van State, 08-04-2009, 200808611/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-04-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 mei 2008, kenmerk 2008-29507, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) het verzoek om handhaving van de stichting Stichting Landschap Noord-Holland (hierna: de stichting) in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) ten aanzien van het houden van een rally met aangespannen paarden in het beschermd natuurmonument "Duinen Den Helder-Callantsoog", afgewezen.

200808611/1/R2.
      Datum uitspraak: 8 april 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting Stichting Landschap Noord-Holland, gevestigd te Castricum,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 mei 2008, kenmerk 2008-29507, heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) het verzoek om handhaving van de stichting Stichting Landschap Noord-Holland (hierna: de stichting) in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998) ten aanzien van het houden van een rally met aangespannen paarden in het beschermd natuurmonument "Duinen Den Helder-Callantsoog", afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 oktober 2008, kenmerk 2008-56976, heeft het college het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 november 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 24 december 2008.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak, gevoegd met de zaken 200808609/1 en 200901430/1, ter zitting behandeld op 1 april 2009, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, [gemachtigde], werkzaam bij SOVON Vogelonderzoek Nederland, [medewerkers] van de stichting, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.A. Schoordijk en M. Doevendans, ambtenaren in dienst van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is ter zitting de vereniging Vereniging de Duinruiters (hierna: de Duinruiters), vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. De stichting heeft op 14 april 2008 verzocht om handhavend op te treden tegen de door de Duinruiters te houden 'Tulpen Duin Menrally' (hierna: de Rally) op 27 april 2008, wegens het ontbreken van een vergunning ingevolge artikel 16 van de Nbw 1998, terwijl de route van de Rally deels door het beschermd natuurmonument "Duinen Den Helder-Callantsoog" loopt.
    
    2.2. De Duinruiters hebben op 15 oktober 2007 een vergunning aangevraagd ingevolge artikel 16 van de Nbw. Bij besluit van 11 maart 2008 heeft het college de vergunning geweigerd op de grond dat niet op voorhand kan worden uitgesloten dat de voorgestelde route waarlangs de Rally zal worden gereden, negatieve effecten kan hebben op de instandhoudingdoelstellingen van het gebied. Met name kan niet worden uitgesloten dat de in het gebied aanwezige tapuiten negatieve gevolgen van de Rally kunnen ondervinden.
    
    Vervolgens heeft het college op 13 maart 2008 een besluit genomen over de gewijzigde aanvraag, waarbij een alternatieve route is voorzien. In dit besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat met het rijden van de alternatieve route de verstoring van een belangrijke broedkern van de tapuit wordt vermeden, waardoor geen negatieve effecten worden verwacht van de Rally op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied. Significante effecten op de tapuit kunnen met de alternatieve route worden uitgesloten, zodat volgens het college geen Nbw-vergunning is vereist.
    
    2.3. De stichting stelt dat ook een deel van de alternatieve route van de Rally langs en door broedlocaties van de tapuit loopt. Gelet hierop betoogt de stichting dat de Rally mogelijk, al dan niet significante, negatieve effecten op de staat van instandhouding van de tapuit zal hebben.
    
    Voorts betoogt de stichting dat uit artikel 16 van de Nbw 1998 volgt dat de vergunningplicht niet is beperkt tot handelingen waarvan op voorhand vaststaat dat deze schadelijk zijn, maar dat voor alle handelingen die mogelijk schadelijk kunnen zijn, een vergunningplicht geldt. Daarbij stelt de stichting dat de Rally negatieve effecten kan hebben op het desbetreffende natuurgebied en de tapuit, mede omdat de Rally in het broedseizoen wordt gehouden en de tapuit zeer gevoelig is voor verstoring.
    
    Volgens de stichting heeft het college ten onrechte verzuimd een onderbouwing te geven voor de stelling dat significante gevolgen zijn uitgesloten. Daarbij is het college ook voorbij gegaan aan het risico dat de toeschouwers bij de Rally zich in het duingebied zullen begeven en daar schade kunnen aanrichten aan de daar voorkomende habitattypen. Mede omdat het gebied een toekomstig Natura 2000-gebied is, had in dit geval het college onderzoek moeten verrichten naar de mogelijke effecten van de Rally op de aanwezige habitattypes en diersoorten, aldus de stichting.
    
    2.4. Het college heeft het verzoek om handhaving afgewezen, omdat bij gebrek aan een vergunningplicht ingevolge artikel 16 van de Nbw 1998 geen aanleiding bestond om handhavend op te treden tegen het houden van de Rally op 27 april 2008. In het bestreden besluit en het daarin integraal overgenomen advies van de Hoor- en Adviescommissie van de provincie Noord-Holland van 25 september 2008, stelt het college zich op het standpunt dat de alternatieve route geen belangrijke broedkern van de tapuit doorkruist. Voorts loopt slechts een klein deel van de route door het natuurgebied. Het college heeft er daarbij op gewezen dat op de verspreidingskaart van 2007 is te zien dat een drietal broedparen zich op relatief korte afstand van de route hebben bevonden, buiten de twee broedkernen. Mogelijke verstoring van dergelijke broedlocaties is, doordat er onvoldoende informatie beschikbaar is over de effecten van recreatie op de broedende tapuit, niet geheel uit te sluiten volgens het college. Gelet op de totale populatie tapuiten in het natuurgebied en op het feit dat met de alternatieve route de twee belangrijkste broedkernen worden ontzien, kunnen significante effecten op de staat van instandhouding van de tapuit echter worden uitgesloten volgens het college.
    
    2.5. Het gebied "Duinen Den Helder-Callantsoog" is bij besluit van 18 februari 1992, kenmerk NBLF-92-319, respectievelijk 25 maart 1992, kenmerk NBLF-92-318, aangewezen als beschermd natuurmonument respectievelijk staatsnatuurmonument.
    
    In het aanwijzingsbesluit als beschermd natuurmonument is vermeld dat het gebied mede door de bijzondere kenmerken, zoals een in grote delen vrijwel ongeschonden reliëf en variatie in kalkgehalte en de grotendeels natuurlijk fluctuerende waterhuishouding, een grote variatie aan planten kent. Er komen minder algemene en zeldzame plantensoorten voor in het gebied. Het gebied bestaat uit duinen, vochtige en droge duinvalleien, duingraslanden, schraallanden, wateren, bossen, struwelen en ruigten die een samenhangend geheel vormen. Daarnaast vormt het natuurgebied een belangrijk rust-, fourageer- en doortrekgebied voor vogels en is het een broedgebied voor ongeveer 85 vogelsoorten waaronder de tapuit. Als wezenlijk kenmerk van het beschermd natuurmonument is in het aanwijzingsbesluit tevens vermeld de voor de fauna noodzakelijke rust.
    
    Dit gebied is tevens overeenkomstig artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn) geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische biogeografische regio.
    
    In het ontwerp-aanwijzingsbesluit Duinen Den Helder-Callantsoog, dat ter voldoening aan artikel 10a van de Nbw 1998 is vastgesteld, is wegens de zeer ongunstige staat van instandhouding van de tapuit voor deze vogelsoort als complementair doel opgenomen: uitbreiding en/of verbetering kwaliteit leefgebied met een draagkracht voor een populatie van ten minste 30 broedparen.
    
    2.6. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten in een beschermd natuurmonument handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk kunnen zijn voor het natuurschoon, voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het beschermd natuurmonument of voor dieren of planten in het beschermd natuurmonument of die het beschermd natuurmonument ontsieren.
    
    Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijke handelingen in elk geval aangemerkt handelingen die de in het besluit tot aanwijzing als beschermd natuurmonument vermelde wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument aantasten.
    
    Ingevolge het derde lid van dit artikel wordt een vergunning als bedoeld in het eerste lid, voor zover dit lid betrekking heeft op het verrichten, doen verrichten of gedogen van handelingen die significante gevolgen kunnen hebben voor het natuurschoon, de natuurwetenschappelijke betekenis of voor dieren of planten in een beschermd natuurmonument, slechts verleend indien met zekerheid vaststaat dat die handelingen de natuurlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument niet aantasten, tenzij dwingende redenen van groot openbaar belang tot het verlenen van een vergunning noodzaken.
    
    2.7. Het college gaat er ten onrechte vanuit dat uitsluitend een Nbw-vergunning is vereist indien sprake kan zijn van significante gevolgen die de instandhoudingsdoelstellingen van het natuurgebied in gevaar brengen. Artikel 16, eerste lid, van de Nbw 1998 stelt een vergunning verplicht wanneer er sprake is van mogelijk schadelijke effecten voor onder meer de dieren en planten in het gebied of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied.
    
    2.7.1. Het college stelt zich op het standpunt dat door het rijden van een alternatieve route, waarmee verstoring van de belangrijkste broedkernen van de tapuit wordt vermeden, geen negatieve effecten van de Rally worden verwacht op de instandhoudingsdoelstellingen van het gebied en dat significante gevolgen voor de tapuit kunnen worden uitgesloten.
    
    Uit de stukken, waaronder een kaart met daarop de waargenomen broedlocaties van tapuiten in het gebied in de periode 1996-2007 en de verstoringsafstanden van 50 tot 100 meter daaromheen, kan evenwel worden afgeleid dat ook een deel van de alternatieve route zich binnen de door het college niet betwiste verstoringsafstand van diverse broedlocaties van de tapuit bevindt.
    
    Niet in geschil is dat het college geen onderzoek heeft laten verrichten naar eventuele schadelijke effecten van de Rally op de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied dan wel op de tapuit. De Afdeling wijst er in dit verband nog op dat het college in het besluit van 11 maart 2008 nog constateert dat de Rally mogelijk negatieve effecten heeft gezien de verstoringsgevoeligheid van de tapuit, het feit dat de Rally zorgt voor een extra piekbelasting bovenop de reeds zeer hoge en permanente recreatiedruk in het gebied, de visuele verstoring in het gebied van 80 aanspanningen, het geluid en trillingen die de aanspanningen veroorzaken alsmede het extra publiek dat naar de Rally komt kijken en zich daarvoor op diverse plekken in het duingebied kan begeven.
    
    2.7.2. Omdat het standpunt van het college niet wordt gestaafd door enig onderzoek naar de gevolgen van de Rally op de natuurwaarden van het gebied en gezien het feit dat eerder door het college het standpunt is ingenomen dat wegens een gebrek aan voldoende informatie, verstoring van verspreide broedlocaties van de tapuit als gevolg van de Rally niet is uit te sluiten, kan de Afdeling het college niet volgen in zijn standpunt dat de Rally geen schadelijke effecten kan hebben op de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied of op de tapuit.
    
    Nu schadelijke effecten van de Rally op de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied "Duinen Den Helder-Callantsoog" niet op basis van objectieve gegevens op voorhand zijn uitgesloten, is het college ten onrechte tot het oordeel gekomen dat de Rally niet vergunningplichtig is ingevolge artikel 16 van de Nbw 1998 en heeft het college derhalve ten onrechte om die reden het verzoek om handhavend op te treden tegen het houden van de Rally wegens het ontbreken van een Nbw-vergunning afgewezen.
    
    Overigens merkt de Afdeling op dat het voorgaande niet inhoudt dat de verlening van een vergunning ingevolge artikel 16 van de Nbw 1998, al dan niet onder nadere voorschriften, op voorhand is uitgesloten.
    
    2.8. De conclusie is dat hetgeen de stichting heeft aangevoerd aanleiding geeft voor het oordeel dat het bestreden besluit is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht te worden vernietigd.
    
    2.9. Omdat de onderhavige zaak en de zaak met nr. 200808609/1/R2, die eveneens op de zitting van 1 april 2009 is behandeld, naar het oordeel van de Afdeling als samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht moeten worden aangemerkt, en het college in die zaak in de bij de stichting in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten is veroordeeld, bestaat in deze zaak geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 15 oktober 2008, kenmerk 2008-56976;
    
    III. gelast dat de provincie Noord-Holland aan de stichting Stichting Landschap Noord-Holland het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 288,00 (zegge: tweehonderdachtentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. G.N. Roes, en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.E. Troost, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Troost
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 april 2009
    
    234-571.