ECLI:NL:RVS:2021:274, Raad van State, 10-02-2021, 202000753/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 augustus 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant twee lasten onder dwangsom opgelegd aan Plantko. Deze lasten houden in dat Plantko binnen vier maanden een saneringsplan moet indienen en binnen 10 maanden moet starten met de sanering van de verontreinigde bodem. Op de locatie De Meeten 25 te Roosendaal is vanaf 1978 een wasserij gevestigd geweest, waar gebruik werd gemaakt van specifieke stoffen. Door morsing en lekkages vanuit het rioolstelsel is de bodem verontreinigd geraakt. De wasserij is tot 1990 actief geweest, waarna de activiteiten zijn overgenomen door Rentex-Zeetex en zijn verplaatst naar Goes. Inmiddels is de eigendom van de locatie overgegaan naar Plantko en is op de locatie een sportschool gevestigd. Plantko verzet zich tegen de oplegging van de lasten onder dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsommen. Plantko stelt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat een wettelijke grondslag ontbreekt.

202000753/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Plantko Holding B.V. (hierna: Plantko), gevestigd te Poederoijen, gemeente Zaltbommel,
    appellante,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 augustus 2019 heeft het college twee lasten onder dwangsom opgelegd aan Plantko. Deze lasten houden in dat Plantko binnen vier maanden een saneringsplan moet indienen en binnen 10 maanden moet starten met de sanering van de verontreinigde bodem.
    Bij besluit van 23 december 2019 heeft het college het door Plantko hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen het besluit van 23 december 2019 heeft Plantko beroep ingesteld.
    Op 8 april 2020 heeft het college besloten tot het invorderen van verbeurde dwangsommen.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2020, waar Plantko, vertegenwoordigd door mr. M.P. Wolf, advocaat te Breda, en het college, vertegenwoordigd door Y.G.E. Weijns-Merechal en mr. ir. M. van Rens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op de locatie De Meeten 25 te Roosendaal is vanaf 1978 een wasserij gevestigd geweest, waar gebruik werd gemaakt van specifieke stoffen. Door morsing en lekkages vanuit het rioolstelsel is de bodem verontreinigd geraakt. De wasserij is tot 1990 actief geweest, waarna de activiteiten zijn overgenomen door Rentex-Zeetex (nu: Lips Zeetex B.V.) en zijn verplaatst naar Goes. Inmiddels is de eigendom van de locatie overgegaan naar Plantko en is op de locatie een sportschool gevestigd.
        Op 23 december 2019 heeft het college het bezwaar dat door Plantko is ingediend tegen het besluit van 12 augustus 2019 tot het opleggen van twee lasten onder dwangsom aan Plantko ongegrond verklaard. Deze lasten houden in dat Plantko binnen vier maanden een saneringsplan moet indienen en binnen 10 maanden moet starten met de sanering van de verontreinigde bodem. Omdat Plantko niet aan de lasten heeft voldaan en daarmee artikel 55b van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb) heeft overtreden, heeft het college op 8 april 2020 een besluit tot het invorderen van de verbeurde dwangsommen genomen. Plantko verzet zich tegen de oplegging van de lasten onder dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsommen.
    2.    Een aantal artikelen uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) is hieronder weergegeven. De overige relevante artikelen die van belang zijn voor deze uitspraak zijn volledig weergegeven in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Beroep tegen het besluit van 23 december 2019
    Bevoegdheid tot handhaving
    3.    Plantko stelt dat het college niet bevoegd was om handhavend op te treden, omdat een wettelijke grondslag ontbreekt. Volgens Plantko vloeit uit de artikelen waarnaar in het besluit van 12 augustus 2019 wordt verwezen, namelijk artikel 122 van de Provinciewet en artikel 5:32 van de Awb, geen bevoegdheid tot handhavend optreden voort. Artikel 55b van de Wbb, waarnaar het college in het besluit op bezwaar verwijst, is in het besluit van 12 augustus 2019 niet als grondslag genoemd. Ter zitting heeft Plantko toegelicht dat de wettelijke grondslag volgens haar pas later door het college is ingevuld, maar aanvankelijk niet duidelijk was.
    3.1.    Het college stelt dat aan de basis van het handhavend optreden de beschikking ernst en spoed van 1 augustus 2017 staat, die door de uitspraak van de Afdeling van 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1667, in rechte onaantastbaar is geworden. Verder stelt het college op grond van artikel 27, lid 2, van de Wbb een uiterst tijdstip voor het indienen van een saneringsplan als bedoeld in artikel 39 van de Wbb te hebben vastgesteld. Ook kan volgens het college op grond van dit artikel worden aangegeven wanneer met de sanering moet worden begonnen. Verder zijn de lasten onder dwangsom van 12 augustus 2019 opgelegd om te bewerkstelligen dat alsnog aan de opdrachten uit de in rechte onaantastbare beschikking ernst en spoed van 1 augustus 2017 wordt voldaan. Het college stelt ook dat artikel 55b, eerste lid van de Wbb rechtstreeks van toepassing is, omdat Plantko eigenaar van het bedrijfsterrein is waarvan in een beschikking is vastgesteld dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging en tevens sprake is van een noodzaak tot spoedige sanering. In dit verband verwijst het college naar de uitspraken van de Afdeling van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4259, onder 5, 1 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:230, onder 4, en 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3573, onder 4.
    3.2.    De Afdeling overweegt dat het college in de beschikking ernst en spoed op grond van artikel 29, eerste lid, van de Wbb, heeft vastgesteld dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging. Daarnaast heeft het college in die beschikking vastgesteld dat een spoedige sanering als bedoeld in artikel 37, eerste lid, van de Wbb noodzakelijk is. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. Gelet op deze beschikking en op artikel 55b van de Wbb was Plantko verplicht om uiterlijk voor 1 januari 2019 met de sanering van de gronden te beginnen en om binnen een jaar na inwerkingtreding van het besluit van 1 augustus 2017 een saneringsplan ter goedkeuring aan het college over te leggen. Plantko heeft dit nagelaten. Daarmee heeft zij een voorschrift, zoals vastgelegd in de beschikking ernst en spoed, gelezen in samenhang met artikel 55b van de Wbb, overtreden. Voor zover Plantko aanvoert dat dit artikel niet in het besluit van 12 augustus 2019 als grondslag is vermeld, is dit feitelijk niet juist (vgl. bladzijde 4 van het besluit). Verder heeft de Afdeling bij de uitspraak van 22 mei 2019 de tegen het besluit van 1 augustus 2017 ingestelde beroepen ongegrond verklaard. De rechtmatigheid van dat besluit kan in het kader van deze procedure niet opnieuw aan de orde komen.
        Anders dan Plantko betoogt, is het college op grond van artikel 122 van de Provinciewet, gelezen in samenhang met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, bevoegd tot handhaving over te gaan en een last onder dwangsom op te leggen vanwege de in het besluit genoemde overtredingen. Voor het oordeel dat een wettelijke grondslag voor handhavend optreden ontbreekt en het college daarom niet bevoegd zou zijn om lasten onder dwangsom op te leggen, ziet de Afdeling daarom geen aanleiding.
        Het betoog faalt.
    Artikel 55b van de Wbb
    4.    Plantko betoogt dat het college, door toepassing te geven aan artikel 55b, eerste lid, van de Wbb, oneigenlijk gebruik maakt van de bevoegdheid tot handhaving. Zelfs al zou artikel 55b van de Wbb ten grondslag zijn gelegd aan het handhavingsbesluit, biedt dit volgens Plantko alsnog geen deugdelijke basis om aan haar de lasten onder dwangsom op te leggen. Plantko stelt dat er een onderscheid moet worden gemaakt tussen de procedure over ernst en spoed die in de uitspraak van 22 mei 2019 aan de orde was, en de handhavingsprocedure die hier aan de orde is. Verder betoogt Plantko dat in de uitspraak van 22 mei 2019 niet is ingegaan op de verhouding van artikel 55b van de Wbb tot artikel 191, tweede lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) en het in Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2001 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade neergelegde beginsel dat de vervuiler betaalt. Volgens Plantko moet rekening worden gehouden met de omstandigheid dat in dit geval de veroorzaker van de bodemverontreiniging bekend is, namelijk Lips Zeetex, en dat deze civielrechtelijk onherroepelijk is veroordeeld om tot de bodemsanering over te gaan. Alles bijeengenomen is het volgens Plantko in strijd met het Unierecht, het rechtszekerheidsbeginsel en het zorgvuldigheidsbeginsel om de handhavingsbesluiten tot Plantko te richten, temeer nu het college al jaren contact heeft met Lips Zeetex, en niet met Plantko, over de sanering.
    4.1.    Het college stelt dat de handhavingsprocedure niet losstaat van de in rechte onaantastbare beschikking ernst en spoed uit 2017, onder meer omdat de lasten onder dwangsom juist zijn opgelegd om te bewerkstelligen dat alsnog aan de opdrachten die in de beschikking ernst en spoed zijn opgenomen wordt voldaan. Het college stelt verder niet te begrijpen waarom Plantko verwijst naar Europese regelgeving, omdat een last onder dwangsom een bestuursrechtelijke herstelsanctie is (en geen strafrechtelijke, bestraffende sanctie) die is gericht op het geheel of gedeeltelijk herstellen van de overtreding, die bestaat uit het niet indienen van een saneringsplan binnen de daarvoor gestelde termijn.
        Over het principe van "de vervuiler betaalt" stelt het college dat voor Plantko een andere rechtsgang, te weten bij de burgerlijke rechter, open staat. Hiervan heeft Plantko gebruik gemaakt, en de uiteindelijke financiële afhandeling is een zaak tussen Plantko en de rechtsopvolger van de veroorzaker, aldus het college.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat op deze locatie een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan. De beschikking waarin is bepaald dat er sprake is van een ernstige bodemverontreiniging en dat spoedige sanering noodzakelijk is, is in rechte onaantastbaar. Dit betekent dat Plantko, in haar hoedanigheid van eigenaar van de locatie, op grond van artikel 55b, eerste lid, van de Wbb van rechtswege al verplicht is tot uitvoering van de sanering. Het college heeft Plantko met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van de Wbb aangewezen als degene die verantwoordelijk is voor het (laten) opstellen van een saneringsplan en voor het (laten) uitvoeren van de sanering. Deze aanwijzing schept, gelet op het vorenstaande, op zichzelf geen nieuwe verplichting.
    4.3.    Voor zover het betoog van Plantko dat het college de saneringsplicht in dit geval eveneens had kunnen opleggen aan Lips Zeetex op zichzelf al juist is, betekent dit nog niet dat het college de bovengenoemde verplichtingen niet aan Plantko had mogen opleggen. Daartoe is van belang dat niet is uitgesloten dat op grond van de Wbb meerdere (rechts)personen gehouden kunnen zijn tot sanering. Het enkele feit dat één van hen niet met toepassing van artikel 37, vijfde lid, van de Wbb wordt aangewezen als degene die de sanering moet uitvoeren, betekent niet dat de andere (rechts)personen daarom niet mogen worden aangewezen.
        Het beroep op artikel 191 van het VWEU begrijpt de Afdeling aldus, dat Plantko zich beroept op artikel 191, tweede lid, dat onder meer het beginsel van de vervuiler betaalt bevat. Deze bepaling stelt eisen aan het beleid van de Europese Unie op milieugebied. Dit artikel kan als zodanig echter niet door particulieren worden ingeroepen om de toepassing van een nationale regeling uit te sluiten, zoals het Hof van Justitie heeft geoordeeld in zijn arrest van 4 maart 2015 in zaak C-534/13 (ECLI:EU:C:2015:140;http://curia.europa.eu). Reeds hierom faalt het beroep op dit artikel.
        Voor het oordeel dat sprake is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel ziet de Afdeling geen aanleiding, nu Plantko al sinds 1 augustus 2017 op de hoogte is van de bodemverontreiniging en de verplichting om te bodem te saneren.
    4.4.    Wat betreft de civielrechtelijke procedure waarnaar Plantko verwijst, overweegt de Afdeling dat, zoals al in de uitspraak van 22 mei 2019 is overwogen, met de aanwijzing van Plantko als rechtspersoon die in bestuursrechtelijke zin verantwoordelijk is voor de sanering, geen uitspraak wordt gedaan over de civielrechtelijke verantwoordelijkheid van Lips Zeetex. Het feit dat Plantko in het bestreden besluit is aangewezen als degene die verantwoordelijk is voor het (laten) opstellen van een saneringsplan en voor het (laten) uitvoeren van de sanering, doet dan ook niet af aan het vonnis van de rechtbank Rotterdam van 11 maart 2009 in een civielrechtelijk geding tussen Plantko en Lips Zeetex.
        De betogen falen.
    Indienen saneringsplan
    5.    Plantko betoogt dat het niet (tijdig) indienen van een saneringsplan geen overtreding van de Wbb betreft. Het college kan dan ook niet op straffe  van dwangsommen Plantko gelasten een saneringsplan in te dienen, aldus Plantko.
    5.1.    Het college stelt dat het indienen van een saneringsplan noodzakelijk is om het tijdstip waarop moet worden gestart met de sanering te kunnen halen, en dat Plantko eraan voorbij gaat dat in de beschikking ernst en spoed al aan haar is opgelegd dat er een saneringsplan moest worden ingediend op grond van artikel 37, tweede lid, van de Wbb. Deze plicht en termijn zijn na de beroepsprocedure in stand gebleven. De termijn is inmiddels voorbij en daarmee is er sprake van een overtreding van een wettelijk voorschrift, zo stelt het college.
    5.2.    De Afdeling stelt vast dat in de beschikking ernst en spoed van 1 augustus 2017, die in de uitspraak van 22 mei 2019 in stand is gelaten, al is bepaald dat er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, dat de bodem moet worden gesaneerd en dat hiervoor binnen een jaar na inwerkingtreding van de beschikking een saneringsplan bij het college moet worden ingediend. Die beschikking is in werking getreden. Omdat Plantko nog geen saneringsplan heeft ingediend, betekent dit dat zij de plicht zoals vastgelegd in de beschikking niet is nagekomen, en daarmee dus een wettelijk voorschrift, namelijk artikel 55b van de Wbb, heeft overtreden.
        Het betoog faalt.
    Bewijslast verontreiniging
    6.    Plantko stelt dat er een onderscheid bestaat tussen de bewijslastverdeling in een beschikkingsprocedure ernst en spoed en een handhavingsprocedure. In handhavingszaken geldt volgens Plantko een vrije bewijsleer en heeft het college, gelet op het zorgvuldigheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel, de plicht om te motiveren dat er van een overtreding sprake is. In het bijzonder dient het college volgens Plantko aan te tonen dat de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging groter is dan 1.000 m3. Volgens de Circulaire Bodemsanering 2013, in het bijzonder paragraaf 6.3.2 van bijlage 2, hoeft er namelijk niet met spoed te worden gesaneerd als er sprake is van een kleinere volumetoename. Plantko stelt dat het college ten onrechte uit de uitspraak van 22 mei 2019 en het daaraan voorafgaande deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: STAB) heeft afgeleid dat er sprake is van een jaarlijkse verspreiding die groter is dan 1.000 m3. Met de omstandigheid dat de beschikking ernst en spoed van 1 augustus 2017 in rechte onaantastbaar is geworden, is de bevoegdheid van het college om handhavend op te treden niet gegeven en het college moet onderbouwen dat er sprake is van een overtreding, aldus Plantko.
        Plantko betwist aan de hand van onderzoeksrapporten dat de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging meer dan 1.000 m3 bedraagt, omdat de verontreiniging via het grondwater het oppervlaktewater van de watergang bereikt, waardoor sprake is van natuurlijke lozing in oppervlaktewater en er verdunning, afbraak en adsorptie plaatsvindt in het tracé tot aan de Roosendaalse Vliet. Volgens Plantko heeft de STAB in dit verband geconcludeerd dat nader onderzoek van het grondwater voor de hand ligt.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat de beschikking ernst en spoed met de uitspraak van 22 mei 2019 in rechte onaantastbaar is geworden. De Afdeling heeft in deze uitspraak overwogen dat sprake is van ernstige bodemverontreiniging en dat het college zich op het standpunt mocht stellen dat spoedige sanering noodzakelijk is. Het betoog dat er sprake is van een andere bewijslastverdeling in de verschillende procedures, dat niet bewezen is dat er sprake is van een overtreding en dat er nader onderzoek nodig is naar de bodemverontreiniging, kan alleen daarom al niet slagen.
        Het betoog faalt.
    Geadresseerde dwangsombesluit
    7.    Plantko stelt dat het college ten onrechte in de veroordeling van Lips Zeetex door de rechtbank Rotterdam en de omstandigheid dat de Omgevingsdienst niet met Plantko, maar met Lips Zeetex contact heeft over de verontreiniging, geen bijzondere omstandigheid heeft gezien om van handhavend optreden jegens Plantko af te zien. Omdat de vervuiler bekend is, en Lips Zeetex bovendien het voortouw neemt inzake de sanering van de locatie, had het college Lips Zeetex moeten aanschrijven. Plantko meent dat deze omstandigheden dermate bijzonder zijn dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Het college heeft niet gemotiveerd waarom toch tot handhavend optreden is besloten, betoogt Plantko.
    7.1.    Het college stelt dat deze beroepsgrond uitgebreid aan de orde is geweest in het beroep tegen de beschikking ernst en spoed en in de hoorzittingen van de commissie voor behandeling van bezwaar- en beroepschriften van de provincie Noord-Brabant. Van bijzondere omstandigheden waardoor van handhaving zou moeten worden afgezien, is volgens het college geen sprake.
    7.2.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    7.3.    De Afdeling oordeelt dat, zoals onder 4.5 is overwogen, het vonnis in de civielrechtelijke procedure tegen Lips Zeetex los staat van de aanwijzing van Plantko als rechtspersoon die in bestuursrechtelijke zin verantwoordelijk is voor de sanering. De omstandigheid dat er tussen Lips Zeetex en het college al lange tijd contact is, doet niet af aan het feit dat het college al in augustus 2017 de verplichting tot de sanering aan Plantko heeft opgelegd. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college had moeten afzien van handhavend optreden is naar het oordeel van de Afdeling geen sprake.
        Het betoog faalt.
    Landelijke Handhavingstrategie (LHS)
    8.    Plantko stelt dat het college in strijd met de LHS heeft gehandeld. Hiertoe betoogt Plantko dat de zaak niet moet worden ingeschaald in de categorie C3/C4. Om binnen deze categorie te vallen moeten de (mogelijke) gevolgen van belang dan wel aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar zijn, en moet het gedrag van de overtreder bewust belemmerend en/of risico nemend zijn. Plantko en Lips Zeetex zijn al jaren met het college in gesprek, en het gedrag van Plantko valt niet te kwalificeren als bewust belemmerend en/of risico nemend. Ook is door het college niet gemotiveerd dat de gevolgen aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar zijn. Hierbij diende het college volgens Plantko te betrekken dat de verontreiniging al heel lang in de bodem aanwezig is en nooit tot problemen heeft geleid.
    8.1.    Het college stelt dat het niet (tijdig) saneren van de bodemverontreiniging ten minste gevolgen van belang heeft voor het milieu, omdat er sprake is van een ernstige bodemverontreiniging waarbij een spoedige sanering noodzakelijk is. Nu de termijn is verlopen, worden de gevolgen voor het milieu groter, zodat mogelijk sprake is van een onomkeerbare situatie. Plantko heeft, ondanks de beschikking ernst en spoed en de uitspraak van 22 mei 2019, pas stappen ondernomen na de lasten onder dwangsom en de hoorzitting van de hoor- en adviescommissie voor de bezwaar- en beroepschriften bij de provincie Noord-Brabant. Volgens het college is daarom sprake van verwijtbaar nalatig en calculerend gedrag. Plantko heeft niet onderbouwd dat er een afnemend verloop van de bodemverontreiniging is.
    8.2.     De landelijke handhavingstrategie is een instrument waarmee onder meer gemeenten, omgevingsdiensten, het openbaar ministerie en de politie op eenduidige manier optreden bij geconstateerde overtredingen. Met deze strategie kunnen toezichthouders in Nederland in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen. Het toepassen van de LHS vindt plaats met behulp van een zogenoemde interventiematrix en een vast stappenplan.
    8.3.    In de Landelijke Handhavingstrategie is vermeld over categorie C3 en C4:
    "De gevolgen van bevindingen beoordeelt de handhaver als:
    […]
    3. van belang - er is sprake van aanmerkelijk risico dat de bevinding maatschappelijke onrust geeft en/of milieuschade, natuurschade, waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft; of
    4. aanzienlijk, dreigend en/of onomkeerbaar - onder andere het geval als de overtreding maatschappelijke onrust en/of ernstige milieuschade, ernstige natuurschade, ernstige waterverontreiniging en/of doden, zieken of gewonden (mens, plant én dier) tot gevolg heeft.
    De handhaver typeert de normadressaat als:
    […]
    C. is opportunistisch en calculerend, er is sprake van het bewust belemmeren van controlerenden, er is sprake van mogelijkheidsbewustzijn, maar de gevolgen van het handelen worden op de koop toe genomen, bewust risico nemend; of
    […]."
    8.4.    De Afdeling overweegt dat in de uitspraak van 22 mei 2019 is geconcludeerd dat er sprake is van ernstige bodemverontreiniging, dat niet is aangetoond dat de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging kleiner is dan 1.000 m3 en dat de mate van verspreiding van de verontreiniging zodanig is dat, gezien de risico’s voor mens, plant of dier, een spoedige sanering nodig mocht worden geacht. Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat het college in redelijkheid de gevolgen van de verontreiniging als passend onder categorie 3/4 heeft kunnen vinden. Eveneens heeft het college, gezien de ernst van verontreiniging en de noodzaak van een spoedige sanering, in redelijkheid de kwalificatie van het gedrag van Plantko als passend onder categorie C kunnen vinden, aangezien Plantko pas geruime tijd na de beschikking ernst en spoed stappen heeft ondernomen.
        Het betoog faalt.
    Bepaaldheid en reikwijdte last
    9.    Plantko stelt dat de last te onbepaald en te verstrekkend is. Volgens Plantko bestaat er geen wettelijke grondslag voor het stellen van nadere eisen aan het saneringsplan. Het college verwijst ten onrechte naar artikel 6.3.1 van de Provinciale Milieuverordening Noord-Brabant 2010 (hierna: de PMV), nu die verordening geen geldend recht betreft. In het handhavingsbesluit zijn drie punten genoemd waarmee rekening moet worden gehouden bij de vaststelling van het saneringsplan, maar hiervoor biedt noch de PMV noch artikel 39 van de Wbb, waarnaar het college ook verwijst, een wettelijke grondslag. In aanmerking genomen dat de jaarlijkse verspreiding van de grondwaterverontreiniging niet groter is dan 1.000 m3 en er geen sprake is van een overtreding, mocht het college geen eisen aan het handhavingsbesluit verbinden als het rekening houden met de kwaliteit van de watergang parallel aan de dijkrand of het onderzoeken van de drinkwaterkwaliteit op de locatie en de afstemming hiervan met de drinkwaterleverancier Brabant Water. Wat betreft het drinkwater stelt Plantko dat de discussie over de drinkwaterkwaliteit geen onderdeel uitmaakt van de procedure. In het verleden is onderzoek gedaan naar de aanwezige drinkwaterleiding, en deze loopt niet door verontreinigde grond, aldus Plantko.
        Plantko betoogt tot slot dat de zinsnede "een volledig, ontvankelijk en vergunbaar saneringsplan" te veel ruimte laat voor interpretatie.
    9.1.    Het college stelt dat de Wbb voldoende aanknopingspunten biedt voor het saneringsplan, waarbij tevens rekening wordt gehouden met de drie in de beschikking ernst en spoed opgenomen punten. Het college kan zich niet vinden in de grond dat er te veel interpretatieruimte is, of dat de last te verstrekkend en onnodig breed is. De eisen die worden gesteld, zijn ook wettelijk vastgelegd in de Wbb en in de PMV. Daarnaast stelt het college dat de drie punten zijn opgenomen in de beschikking ernst en spoed en daarom hier niet meer aan de orde kunnen komen.
    9.2.    De Afdeling stelt vast dat de nadere eisen die aan het saneringsplan worden gesteld onderdeel zijn van de beschikking ernst en spoed, en daarom hier niet ter beoordeling voorliggen. Alleen al om die reden kan het betoog van Plantko, voor zover het ziet op de drie punten waarmee bij het saneringsplan rekening moet worden gehouden, niet slagen. De grond dat er geen sprake is van een overtreding en het college daarom geen voorwaarden aan het saneringsplan mocht verbinden, behoeft ook geen verdere bespreking.     
        Het betoog faalt.
    Tijdseenheid na afloop begunstigingstermijn en lengte begunstigingstermijn
    10.    Plantko stelt dat de tijdseenheid die na afloop van de begunstigingstermijn geldt voor het verbeuren van de dwangsom, namelijk één week, te kort is en dient te worden afgestemd op de tijd die nodig is om de overtreding te kunnen opheffen. Plantko stelt dat zij niet binnen één week voor een saneringsplan kan zorgen. Mede gelet op de voorbereidende werkzaamheden en de afhankelijkheid van andere partijen, zoals het Waterschap Brabantse Delta (hierna: het waterschap) en de Omgevingsdienst, is een langere tijdseenheid noodzakelijk. Ook voor het starten met de uitvoering van de werkzaamheden is één week niet reëel.
        Verder zijn volgens Plantko de aan de lasten verbonden begunstigingstermijnen onevenredig kort. Plantko stelt dat een begunstigingstermijn van korter dan één jaar bij het dwangsombesluit voor het indienen van een saneringsplan niet redelijk is, omdat aan het besluit van 1 augustus 2017 voor het indienen van een saneringsplan een termijn was gekoppeld van één jaar. Dit geldt ook voor de termijn voor het starten met het uitvoeren van de sanering. In het besluit van 1 augustus 2017 bedroeg deze termijn 17 maanden. Omdat deze termijnen gedurende de procedure over de beschikking ernst en spoed zijn opgeschort, kan volgens Plantko niet worden verwacht dat zij de lasten binnen een kortere termijn uitvoert.
    10.1.    Het college stelt dat op grond van artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb het bevoegd gezag een dwangsom kan vaststellen op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd. Volgens het college dient de tijdseenheid na afloop van de begunstigingstermijn, waarna de dwangsom wordt verbeurd, (in dit geval een week) niet te worden afgestemd op de tijdseenheid die nodig is om een overtreding te kunnen beëindigen), maar op de begunstigingstermijn. Over de begunstigingstermijn stelt het college dat deze erop is gericht om een overtreder de tijd te geven om een overtreding te kunnen opheffen. Daarbij wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1039, waaruit volgt dat een begunstigingstermijn niet wezenlijk langer mag zijn dan strikt noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Het college stelt dat de begunstigingstermijn redelijk is, omdat Plantko al geruime tijd op de hoogte is van de noodzaak om tot een sanering te komen. Op 1 augustus 2017 is immers al vastgesteld dat zich op de locatie een geval van ernstige bodemverontreiniging voordoet, waarvan spoedige sanering noodzakelijk is. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 9 november 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3056, stelt het college dat het opstellen van een saneringsplan ongeveer 2 à 3 maanden in beslag neemt. Het college stelt daarbij al op 24 juni 2019 een schriftelijk voornemen tot het opleggen van lasten onder dwangsom te hebben verzonden naar Plantko. Plantko heeft volgens het college niet aannemelijk gemaakt dat de geboden begunstigingstermijnen ontoereikend zijn. Tot slot stelt het college dat het op 24 februari 2020 van Plantko een plan van aanpak heeft ontvangen met een planning waaruit blijkt dat voor het uit te voeren bodemonderzoek inclusief het opstellen van een saneringsplan minder dan vier maanden nodig is.
    10.2.    Artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb luidt als volgt:
    "2. Bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd."
    Artikel 5:32b van de Awb luidt als volgt:
    "1. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    […]"
    10.3.    De Afdeling overweegt dat het college beleidsruimte toekomt bij het vaststellen van de tijdseenheid die geldt voor het verbeuren van dwangsommen. De desbetreffende periode heeft, anders dan de begunstigingstermijn, niet tot doel om de gelegenheid te bieden de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het college niet heeft mogen kiezen voor een tijdseenheid van een week. Verder heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat het binnen de gegeven begunstigingstermijn redelijkerwijs mogelijk is om de overtredingen te beëindigen. Daarbij is van belang dat Plantko al vanaf augustus 2017 op de hoogte is van de verplichting tot de sanering en, daaraan voorgaand, het opstellen van een saneringsplan, en dat deze verplichtingen in rechte onaantastbaar zijn geworden met de uitspraak van 22 mei 2019.
        Het betoog faalt.
    Het beroep tegen het besluit van 8 april 2020
    11.    Bij besluit van 8 april 2020 heeft het college besloten over te gaan tot invordering van de verbeurde dwangsommen. Dit invorderingsbesluit is gelet op artikel 5:39 van de Awb mede onderwerp van dit geding.
    Wettelijke grondslag, bewijslast, indienen saneringsplan, geadresseerde invorderingsbeschikking, vervuiler betaalt
    12.    Een belanghebbende in de procedure kan tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalsbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is (uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:466). De Afdeling overweegt dat wat Plantko in dit kader aanvoert, gedeeltelijk al is behandeld onder respectievelijk 3 en 4, 6, 5 en 7, en dat van een uitzonderlijk geval geen sprake is. De gronden behoeven in zoverre daarom geen verdere bespreking.
    Evenredigheidsbeginsel
    13.    Plantko stelt zich op het standpunt dat het college, de Omgevingsdienst en het waterschap de procedure om tot een afdoende saneringsplan te komen vertragen. Volgens Plantko is het college al sinds 1991 met deze sanering bezig. Er is volgens Plantko jarenlang overleg gevoerd met Lips Zeetex, waarbij Plantko nooit betrokken is geweest. Lips Zeetex heeft al eens een saneringsplan ingediend bij het college, maar volgens Plantko is hierover onenigheid ontstaan, en is het college niet akkoord gegaan met het plan. Het is in strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel dat het college nu van Plantko verwacht dat zij de sanering uitvoert, terwijl het aan Lips Zeetex was om dit te doen. Daarnaast stelt Plantko dat het college rekening had moeten houden met het feit dat het zich bereid heeft getoond de begunstigingstermijn die aan de last van 29 januari 2020 is verbonden te verlengen tot 1 juni 2020. De invordering van dwangsommen die betrekking hebben op een gelijkluidende last, is daarom volgens Plantko onevenredig.
    13.1.    Bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van die invordering veel gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Ook de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) gaat hiervan uit. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. De Afdeling overweegt dat, voor zover Plantko betoogt dat er van bijzondere omstandigheden sprake is en het college daarom van handhaving had moeten afzien, dit al is besproken onder 7. Over het betoog van Plantko over de strijd met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat dit al onder 4 en 7 aan bod is geweest. Gelet op wat onder 12 is overwogen, behoeven deze betogen geen verdere bespreking.
    Conclusie
    14.    De beroepen tegen de besluiten van 23 december 2019 en 8 april 2020 zijn ongegrond.
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2021
    195-931.
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:32, eerste lid
    1.Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    Wet bodembescherming
    Artikel 27, tweede lid
    2. In een geval als bedoeld in het eerste lid kunnen gedeputeerde staten aanwijzingen geven met betrekking tot de te nemen maatregelen. Gedeputeerde staten kunnen tevens een aanwijzing geven tot het laten beoordelen van de reinigbaarheid en de immobiliseerbaarheid van de verontreinigde grond op een bij die aanwijzing te bepalen wijze. Tenzij de geboden spoed zich daartegen verzet, geven gedeputeerde staten geen aanwijzing tot het afgraven van verontreinigde bodem, dan nadat zij kennis hebben genomen van het resultaat van de beoordeling van de reinigbaarheid en de immobiliseerbaarheid van die bodem.
    Artikel 29
    1. Gedeputeerde staten kunnen in een beschikking vaststellen of sprake is van een geval van ernstige verontreiniging:
    a. naar aanleiding van een nader onderzoek of
    b. naar aanleiding van een melding als bedoeld in artikel 28, eerste lid.
    Artikel 37
    1. Gedeputeerde staten stellen in een beschikking als bedoeld in artikel 29, eerste lid, waarbij zij vaststellen dat er sprake is van een geval van ernstige verontreiniging, tevens vast of het huidige dan wel voorgenomen gebruik van de bodem of de mogelijke verspreiding van de verontreiniging leiden tot zodanige risico's voor mens, plant of dier dat spoedige sanering noodzakelijk is.
    2. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat van risico's sprake is als bedoeld in het eerste lid, bepalen zij dat met de sanering dient te worden begonnen voor een door hen vast te stellen tijdstip dat ligt zo spoedig mogelijk na de inwerkingtreding van de beschikking, bedoeld in het eerste lid. Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten het uiterste tijdstip van indienen van het saneringsplan, bedoeld in artikel 39, aangeven.
    3. Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten aangeven welke tijdelijke beveiligingsmaatregelen aan de sanering vooraf dienen te gaan en op welke wijze en tijdstippen aan hen verslag wordt gedaan van de uitvoering van die maatregelen.
    4. Indien gedeputeerde staten vaststellen dat geen sprake is van risico’s als bedoeld in het eerste lid, kunnen gedeputeerde staten bij de beschikking aangeven welke maatregelen in het belang van de bescherming van de bodem genomen moeten worden en op welke wijze en tijdstippen aan hen verslag wordt gedaan van de uitvoering van die maatregelen. Tevens kan worden aangegeven welke beperkingen in het gebruik van de bodem door de eigenaar, erfpachter of gebruiker van het grondgebied waar sprake is van ernstige verontreiniging, in acht worden genomen.
    5. Bij de beschikking kunnen gedeputeerde staten aangeven door welke natuurlijke persoon of rechtspersoon een verplichting, bij de beschikking opgelegd met toepassing van het tweede lid, het derde lid of de eerste volzin van het vierde lid, moet worden nagekomen.
    6. Bij de beschikking geven gedeputeerde staten aan welke wijzigingen van het gebruik van de bodem aan hen dienen te worden gemeld.
    7. Gedeputeerde staten kunnen naar aanleiding van een verslag als bedoeld in het derde en vierde lid, een melding als bedoeld in het zesde lid, of een wijziging van omstandigheden de risico's, bedoeld in het eerste lid, anders vaststellen of het tijdstip van de sanering of van het indienen van het saneringsplan, bedoeld in het tweede lid, vaststellen of anders vaststellen.
    8. Bij de maatregel, bedoeld in artikel 36, kunnen regels worden gesteld met betrekking tot de toepassing van het eerste, tweede en zevende lid.
    Artikel 39
    1. Indien een geval van ernstige verontreiniging wordt vermoed gaat de melding, bedoeld in artikel 28, voor zover dit niet reeds ingevolge dat artikel is vereist, tevens vergezeld van de resultaten van het nader onderzoek alsmede, indien het voornemen bestaat de bodem te saneren, van de resultaten van het saneringsonderzoek en van een saneringsplan, dat in ieder geval inhoudt:
    a. een nadere beschrijving van de wijze waarop de sanering zal worden uitgevoerd, waarbij is aangegeven hoe aan artikel 38, eerste lid, zal worden voldaan;
    b. een beschrijving van de effecten die met de te treffen saneringsmaatregelen worden beoogd, waaronder mede begrepen een nadere beschrijving van de kwaliteit van de bodem die met de sanering zal worden bereikt;
    c. indien na de sanering verontreiniging in de bodem aanwezig blijft: een beschrijving van beperkingen in het gebruik van de bodem of maatregelen die naar verwachting nodig zijn in het belang van de bescherming van de bodem, alsmede een indicatie van de kosten van die maatregelen;
    d. een begroting van de kosten van de sanering en een overzicht van de daarvoor beschikbare middelen;
    e. indien de verontreinigde grond zal worden afgegraven of het verontreinigde grondwater zal worden onttrokken, de bestemming van die grond onderscheidenlijk dat grondwater;
    f. indien verontreinigde grond binnen het geval van de verontreiniging wordt verplaatst, een beschrijving van de omstandigheden waaronder dit gebeurt;
    g. het tijdstip waarop de sanering naar verwachting zal zijn uitgevoerd;
    h. indien de verontreiniging zich kan verspreiden en de saneringsmaatregelen zich uitstrekken over een periode van drie jaar of meer:
    1°. een overzicht van de tussentijds beoogde effecten, en de tijdstippen waarop gedeputeerde staten schriftelijk worden geïnformeerd omtrent de effecten van de getroffen maatregelen en in hoeverre deze overeenstemmen met de beoogde effecten;
    2°. een beschrijving van een andere methode om de beoogde effecten, bedoeld onder b, te bereiken, voor het geval de in het saneringsplan opgenomen methode niet tot die effecten zou leiden.
    Provinciale staten kunnen nadere regels stellen omtrent de gegevens die in het saneringsplan worden opgenomen.
    Artikel 55b
    1. De eigenaar of indien op het bedrijfsterrein een recht van erfpacht rust, de erfpachter van een bedrijfsterrein waar een geval van ernstige verontreiniging is ontstaan, is verplicht de bodem te saneren indien in een beschikking als bedoeld in artikel 37, eerste lid, is vastgesteld dat spoedige sanering noodzakelijk is. Met de sanering wordt begonnen uiterlijk voor het tijdstip dat is bepaald in de beschikking. De bedoelde eigenaar of erfpachter is verplicht tijdelijke beveiligingsmaatregelen als bedoeld in artikel 37, derde lid, of maatregelen als bedoeld in artikel 37, vierde lid, te nemen en van de uitvoering van die maatregelen verslag te doen, voor zover dat is aangegeven in de beschikking, bedoeld in artikel 37, eerste lid.
    2. Artikel 43, derde lid, is niet van toepassing voor zover het de mogelijkheid van gedeputeerde staten betreft om de eigenaar of de erfpachter van een bedrijfsterrein als bedoeld in het eerste lid, te bevelen de bodem te saneren, tijdelijke beveiligingsmaatregelen te nemen dan wel de maatregelen te nemen die zijn aangegeven overeenkomstig artikel 37, vierde lid.
    3. Indien de eigendom of de erfpacht wordt overgedragen, blijft de verplichting om te saneren mede rusten op de eigenaar of de erfpachter die zijn eigendom respectievelijk zijn recht van erfpacht heeft overgedragen tot het tijdstip waarop de opvolgende eigenaar of de opvolgende erfpachter financiële zekerheid voor de saneringskosten heeft gesteld, en daarmee door gedeputeerde staten is ingestemd. Artikel 39f, tweede lid, is van toepassing.
    Provinciewet
    Artikel 122, eerste lid
    1. Het provinciebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
    Richtlijn 2004/35/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 april 2001 betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade
    Artikel 1
    Deze richtlijn heeft ten doel een kader voor milieuaansprakelijkheid vast te stellen, op basis van het beginsel dat de vervuiler betaalt, voor het voorkomen en herstellen van milieuschade.
    Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
    Artikel 191, tweede lid
    2. De Unie streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. In dit verband omvatten de aan eisen inzake milieubescherming beantwoordende harmonisatiemaatregelen, in de gevallen die daarvoor in aanmerking komen, een vrijwaringsclausule op grond waarvan de lidstaten om niet-economische milieuredenen voorlopige maatregelen kunnen nemen die aan een toetsingsprocedure van de Unie onderworpen zijn.