ECLI:NL:RVS:2003:AF3148, Raad van State, 22-01-2003, 200202081/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200202081/1.
      Datum uitspraak: 22 januari 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het algemeen bestuur van het Bestuur Regio Utrecht,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 januari 2002 heeft verweerder, op voorstel van het dagelijks bestuur van 21 januari 2002, vastgesteld de eerste partiële herziening van het Regionaal structuurplan “Een RSP voor de tien”.
    
    Gedeputeerde staten van Utrecht hebben de partiële herziening bij besluit van 26 februari 2002, nummer 2002REG000398i, goedgekeurd.
    
    Tegen het besluit van verweerder heeft appellante bij brief van 12 april 2002, bij de Raad van State ingekomen op 15 april 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 17 mei 2002.
    
    Bij brief van 19 september 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 november 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. M.J. van Pomeren, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.M. de Vries en ing. R. Driessen, gemachtigden, zijn verschenen. Voorts is namens gedeputeerde staten van Utrecht verschenen G.A. de Mello, ambtenaar van de provincie.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 36c, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (verder te noemen: WRO) stelt het algemeen bestuur van een regionaal lichaam voor het samenwerkingsgebied een regionaal structuurplan vast, waarin de toekomstige ontwikkeling van dat gebied wordt aangegeven. In dat plan worden concrete beleidsbeslissingen opgenomen over de locatie van projecten of voorzieningen van regionaal belang. Bij de vaststelling van gemeentelijke plannen als bedoeld in Hoofdstuk IV van deze wet en Hoofdstuk IV van de Wet op de stads- en dorpsvernieuwing worden die beslissingen in acht genomen.
    
        Ingevolge artikel 54, tweede lid, aanhef en onder a, voorzover hier van belang, gelezen in samenhang met artikel 56, eerste lid, van de WRO kan door eenieder beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden ingesteld tegen een concrete beleidsbeslissing, een herziening of een intrekking daarvan, opgenomen in een regionaal structuurplan.
    
        Ingevolge artikel 1 van de WRO wordt onder een concrete beleidsbeslissing verstaan een als zodanig door het bestuursorgaan aangegeven besluit in een planologische kernbeslissing, een streekplan of een regionaal structuurplan.
    
        Ingevolge artikel 21b, vierde lid, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 wordt in een regionaal structuurplan een concrete beleidsbeslissing als zodanig in de tekst of op de kaart benoemd en herkenbaar aangegeven.
    
    2.1.1.    Uit deze bepalingen volgt dat de Afdeling met betrekking tot een vastgesteld of herzien regionaal structuurplan slechts bevoegd is te oordelen over beroepen die zijn gericht tegen daarin vervatte concrete beleidsbeslissingen. Indien een beroep is gericht tegen een niet door het bestuursorgaan als concrete beleidsbeslissing aangegeven onderdeel van een regionaal structuurplan, is het niet gericht tegen een concrete beleidsbeslissing in de zin van artikel 1 van de WRO; de Afdeling is onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
    
    2.1.2.    Indien een beroep ertoe strekt dat een beleidsuitspraak van het bestuursorgaan dat een regionaal structuurplan kan vaststellen als een concrete beleidsbeslissing in een regionaal structuurplan had moeten worden opgenomen, moet dit beroep worden opgevat als een beroep tegen een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen. De Afdeling overweegt daaromtrent dat uit de ontstaansgeschiedenis van artikel 1 van de WRO (Kamerstukken II, 1996/1997, 25 311, nr. 3, p. 13-15 en nr. 6, p. 43-45) blijkt dat de wetgever de bevoegdheid om te beslissen welke beleidsuitspraken als een concrete beleidsbeslissing moeten worden gezien, bewust uitsluitend aan het bestuursorgaan dat het plan vaststelt, heeft willen toekennen. Daarmee werd beoogd te voorkomen dat een rechter in beroep aan beleidsuitspraken de status van “concrete beleidsbeslissing” zou kunnen toekennen, waar het vaststellend bestuursorgaan niet voor die status heeft gekozen. In verband hiermee is de beroepsmogelijkheid inzake de vaststelling of herziening van een regionaal structuurplan uitdrukkelijk beperkt tot de in dit plan door het bestuursorgaan als zodanig aangegeven concrete beleidsbeslissingen. Alle overige onderdelen van een regionaal structuurplan zijn op de bij artikel 8:5 van de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb) behorende zogenoemde negatieve lijst geplaatst en daarmee van de mogelijkheid tot het instellen van beroep uitgesloten.
    
        Voorzover ingevolge artikel 6:2 van de Awb de schriftelijke weigering om een besluit te nemen voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit wordt gelijkgesteld, overweegt de Afdeling dat dit artikel ten aanzien van de weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen, toepassing mist. Toepassing van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb, stuit af op de hiervoor gebleken bedoeling van de wetgever bij de totstandkoming van de artikelen 1 en 54, tweede lid, aanhef en onder a, van de WRO. Dit betekent dat de uitzondering van de concrete beleidsbeslissing in de negatieve lijst beperkt dient te worden opgevat. Deze heeft geen betrekking op de weigering een concrete beleidsbeslissing te nemen.
    
        Indien derhalve een beroep is gericht tegen een weigering om een concrete beleidsbeslissing te nemen, is de Afdeling onbevoegd van zo’n beroep kennis te nemen.
    
    2.2.    De eerste partiële herziening van het Regionaal structuurplan “Een RSP voor de tien” vervangt dit op 25 juni 1997 vastgestelde structuurplan voor zover het betreft de daarin opgenomen concrete beleidsbeslissingen met betrekking tot “Leidsche Rijn”, genummerd 1 tot en met 14 op de pagina’s 66 en 67.
    
        De herziening bevat vijf uitspraken met betrekking tot Leidsche Rijn, ieder bestaande uit een onderdeel a) en een onderdeel b). De onderdelen a) zijn als concrete beleidsbeslissing aangemerkt, de onderdelen onder b) niet.
    
        Concrete beleidsbeslissing 1a) luidt: Het realiseren van het woningbouwprogramma tot 2005 t.b.v. Leidsche Rijn (20.000 woningen en/of appartementen, verder te noemen: woningen, waarvan 30% in de sociale sector); dit woningbouwprogramma moet worden verdeeld over de volgende op bijgevoegde plankaart Leidsche Rijn aangegeven deelgebieden:
    
    •  Veldhuizen:    3.450 woningen;
    
    •  Langerak:    1.500 woningen;
    
    •  Parkwijk:    2.650 woningen;
    
    •  Terwijde:    4.120 woningen;
    
    •  Vleuterweide:    6.000 woningen;
    
    •  De Woerd:       550 woningen;
    
    •  Het Zand:    1.730 woningen (voorzover betreft uit het RSP-programma         tot 2005).
    
        Concrete beleidsbeslissing 2a) luidt: De ontwikkeling van een stedelijk recreatief groencomplex (Rijnsche Park) met de begrenzing zoals op de bijgevoegde plankaart Leidsche Rijn is aangegeven en met het programma zoals beschreven in het Ontwikkelingsplan Rijnsche Park, zoals vastgesteld bij raadsbesluit van de gemeente Utrecht d.d. 7-12-2000 en d.d. 1-2-2001.
    
        Concrete beleidsbeslissing 3a) luidt: Het kantorenprogramma tot 2005 voor wat betreft B-locaties in Leidsche Rijn (235.000 m² bvo) dient te worden gerealiseerd in de op de bijgevoegde plankaart Leidsche Rijn aangegeven deelplannen:
    
    •  Papendorp-oost:    175.000 m²;
    
    •  Vleuterweide:         40.000 m²;
    
    •  Parkwijk:         10.000 m²;
    
    •  Terwijde:         10.000 m².
    
        Concrete beleidsbeslissing 4a) luidt: Het programma tot 2005 voor wat betreft bedrijfsterreinen-B in Leidsche Rijn (bruto 116,8 ha) dient te worden gerealiseerd in de op bijgevoegde plankaart Leidsche Rijn aangegeven deelplannen:
    
    •  De Wetering-zuid:    39 ha;
    
    •  Strijkviertel:            29,3 ha;
    
    •  Papendorp-west:        48,5 ha.
    
        Concrete beleidsbeslissing 5a) luidt: Het programma tot 2005 voor wat betreft bedrijfsterreinen-C (logistieke dienstverlening en handel) in Leidsche Rijn (bruto 82,8 ha) dient te worden gerealiseerd in de op bijgevoegde plankaart Leidsche Rijn aangegeven deelplannen:
    
    •  De Wetering-noord:    46 ha;
    
    •  Strijkviertel:              1,7 ha;
    
    •  Haarrijn:            30,1 ha;
    
    •  Vleuterweide:              5 ha.
    
    2.3.    Appellante kan zich niet verenigen met de in de partiële herziening vervatte concrete beleidsbeslissingen, voor zover deze betrekking hebben op haar bedrijfsterreinen dan wel direct of indirect van invloed zijn op haar bedrijfsterreinen. Zij voert daartoe aan dat deze concrete beleidsbeslissingen onvoldoende duidelijk en gedetailleerd zijn, hetgeen appellante in strijd acht met de WRO. Voorts acht appellante de concrete beleidsbeslissingen in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2002, in zake 200003809/1, betreffende het op 28 oktober 1999 door de gemeenteraad van Utrecht vastgestelde bestemmingsplan “Leidsche Rijn Utrecht 1999”, nu hieruit volgt dat haar bedrijf ter verzekering van de continuïteit redelijke uitbreidingsmogelijkheden dienen te worden geboden, terwijl de concrete beleidsbeslissingen de mogelijkheid openlaten binnen een cirkel van 700 meter om het [appellant]-bedrijventerrein en het zogenoemde Pasta-terrein bebouwing op te richten. Ten slotte stelt appellante dat in het milieu-effectrapport Partieel Regionaal Structuurplan geen aandacht wordt besteed aan de gevolgen van haar bedrijf voor de woningbouw in de omgeving.
    
    2.4.    De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de hierboven weergegeven als concrete beleidsbeslissing aangeduide onderdelen van de herziening in strijd zijn met enige bepaling van de WRO, dan wel zo weinig concreet zijn dat deze in strijd zijn met de rechtszekerheid. Met name onderschrijft de Afdeling niet het betoog van appellante dat uit de wet en de wetsgeschiedenis volgt dat de exacte locaties van de te bouwen woningen, kantoren en bedrijven in een regionaal structuurplan dienen te worden vastgelegd. Wat betreft de stelling van appellante dat met het oog op haar belangen zulks wel had dienen te geschieden, moet haar beroep worden opgevat als te zijn gericht tegen de weigering een concrete beleidsbeslissing met die inhoud te nemen. Zoals hiervoor is overwogen is de Afdeling onbevoegd in zoverre van het beroep kennis te nemen.
    
    2.5.    In de uitspraak van 27 februari 2002 heeft de Afdeling overwogen dat bij het toekennen van een positieve bestemming aan een bedrijf in beginsel ook redelijke uitbreidingsmogelijkheden moeten worden geboden en dat bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van de WRO aan [appellant] met inachtneming van concrete bedrijfsplannen ter verzekering van de continuïteit van de bedrijfsvoering redelijke uitbreidingsmogelijkheden dienen te worden geboden. Voorts blijkt uit deze uitspraak dat de geluidszone als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder ruimer is dan de afstand die uit een oogpunt van andere hinderaspecten en veiligheid moet worden aangehouden, zodat [appellant] niet in haar huidige bedrijfsvoering zal worden beperkt indien binnen de geluidszone geen woningbouw plaatsvindt. Dit kan anders worden indien bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van de WRO aan [appellant] uitbreidingsmogelijkheden voor de bedrijfsvoering worden gegeven. In dat geval zal de vaststelling van de geluidszone opnieuw dienen te worden bezien. Bij het vaststellen van een nieuw bestemmingsplan als bedoeld in artikel 30 van de WRO dient vermeden te worden dat woningen en andere hindergevoelige gebouwen opgericht mogen worden binnen de hindercirkel van het bedrijf.
    
        Blijkens het verhandelde ter zitting acht appellante met deze uitspraak niet verenigbaar dat in concrete beleidsbeslissing 3a is bepaald dat 175.000 vierkante meter bvo kantoorruimte dient te worden gerealiseerd in Papendorp-oost (deelgebied 17), dat in concrete beleidsbeslissing 4a is bepaald dat wat betreft bedrijfsterreinen-B in Strijkviertel (deelgebied 15) 29,3 hectare bruto en in Papendorp-west (deelgebied 16) 48,5 hectare bruto dient te worden gerealiseerd en dat in concrete beleidsbeslissing 5a is bepaald dat wat betreft bedrijfsterreinen-C (logistieke dienstverlening en handel) in Strijkviertel (deelgebied 15) 1,7 hectare bruto dient te worden gerealiseerd.
    
        De Afdeling stelt vast dat de deelgebieden Papendorp-oost, Papendorp-west en Strijkviertel deels binnen de in de uitspraak van 27 februari 2002 genoemde geluidszone als bedoeld in artikel 41 van de Wet geluidhinder liggen. Dit geldt a fortiori indien [appellant] uitbreidingsmogelijkheden voor de bedrijfsvoering worden gegeven.
    
        In de concrete beleidsbeslissingen 3a, 4a en 5a is niet bepaald waar de genoemde oppervlakten aan kantoren en bedrijventerreinen binnen de desbetreffende deelgebieden dienen te worden gerealiseerd. Artikel 24 van de WRO staat er mitsdien niet aan in de weg op te komen tegen onderdelen van bestemmingsplannen voor die deelgebieden die het realiseren van hindergevoelige objecten mogelijk maken binnen de huidige of in verband met uitbreiding aan te houden hinderzone rond [appellant].
    
        Voorts is gesteld noch gebleken dat de in de concrete beleidsbeslissingen 3a, 4a en 5a genoemde oppervlakten aan kantoren en bedrijfsterreinen slechts binnen de desbetreffende deelgebieden kunnen worden gerealiseerd door het bebouwen van gronden die zijn gelegen binnen vorengenoemde hinderzone.
    
        De bestreden concrete beleidsbeslissingen zijn mitsdien niet in strijd met de uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2002.
    
    2.6.    Het bezwaar dat in het milieu-effectrapport Partieel Regionaal Structuurplan geen aandacht wordt besteed aan de gevolgen van [appellant] voor de woningbouw in de omgeving, is door appellante eerder als zienswijze bij verweerder ingediend. Verweerder is op dit bezwaar in zijn bestreden besluit ingegaan. Appellante heeft noch in haar beroepschrift, noch ter zitting gemotiveerd waarom zij de weerlegging van verweerder ontoereikend acht.
    
    2.7.    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is derhalve voor het overige ongegrond.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart zich onbevoegd van het beroep kennis te nemen voorzover het is gericht tegen de weigering een concrete beleidsbeslissing te nemen omtrent de exacte locaties van de te bouwen woningen, kantoren en bedrijven;
    
    II.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en drs. G.A. Posthumus en mr. P.J.J. van Buuren, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E. de Groot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. De Groot
      Voorzitter      ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2003
    
    210.