ECLI:NL:RVS:2020:3098, Raad van State, 23-12-2020, 202002425/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer het verzoek van [appellant] afgewezen om zijn geregistreerde nationaliteit te wijzigen van 'onbekend' in 'staatloos'. [appellant] is op [geboortedatum] 1970 geboren in Azerbeidzjan, dat tot december 1991 deel uitmaakte van de Sovjet-Unie. In 1988 is hij vertrokken uit Azerbeidzjan wegens de oorlog aldaar. Hij verbleef sindsdien in de Russische Federatie. Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie heeft [appellant] niet de Azerbeidzjaanse nationaliteit verkregen. [appellant] is sinds 2002 in Nederland. Als nationaliteit bij binnenkomst is ‘onbekend’ geregistreerd in de Basisregistratie personen omdat in 2002 niet kon worden vastgesteld of hij de Azerbeidzjaanse, Armeense of Russische nationaliteit heeft. [appellant] wil dat de registratie van zijn nationaliteit wordt gewijzigd naar ‘staatloos’ omdat inmiddels is komen vast te staan dat hij niet kan terugkeren naar Azerbeidzjan,

202002425/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Deventer,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 4 maart 2020 in zaak nr. 19/936 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 augustus 2018 heeft het college het verzoek van [appellant] afgewezen om zijn geregistreerde nationaliteit te wijzigen van 'onbekend' in 'staatloos'.
    Bij besluit van 8 april 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 4 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2020, waar [appellant], via een videoverbinding bijgestaan door mr. I. Petkovski, advocaat te Apeldoorn, en het college, vertegenwoordigd door J. Meulenbeld, zijn verschenen.
    Voorts is ter zitting gehoord de als toehoorder aanwezige L. Korlaar, werkzaam bij UNHCR.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] is op [geboortedatum] 1970 geboren in Azerbeidzjan, dat tot december 1991 deel uitmaakte van de Sovjet-Unie. In 1988 is hij vertrokken uit Azerbeidzjan wegens de oorlog aldaar. Hij verbleef sindsdien in de Russische Federatie. Na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie heeft [appellant] niet de Azerbeidzjaanse nationaliteit verkregen. [appellant] is sinds 2002 in Nederland. Als nationaliteit bij binnenkomst is ‘onbekend’ geregistreerd in de Basisregistratie personen (hierna: brp) omdat in 2002 niet kon worden vastgesteld of hij de Azerbeidzjaanse, Armeense of Russische nationaliteit heeft. [appellant] wil dat de registratie van zijn nationaliteit wordt gewijzigd naar ‘staatloos’ omdat inmiddels is komen vast te staan dat hij niet kan terugkeren naar Azerbeidzjan, de Russische Federatie of Armenië, waar zijn ouders vandaan kwamen.
    Het college heeft het afwijzende besluit bij het besluit op bezwaar gehandhaafd omdat [appellant] geen documenten heeft overgelegd waaruit onomstotelijk blijkt dat hij niet de nationaliteit heeft of kan krijgen van Azerbeidzjan, de Russische Federatie of Armenië. De tot nu toe overgelegde documenten zijn daarvoor niet voldoende expliciet geformuleerd, volgens het college.
    2.    De toepasselijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft overwogen dat voor wijziging van in de brp geregistreerde gegevens is vereist dat een brondocument wordt overgelegd op grond waarvan onomstotelijk komt vast te staan dat de in de brp geregistreerde gegevens onjuist zijn. Niet in geschil is dat bij de eerste inschrijving in de brp geen document beschikbaar was waaruit de nationaliteit van [appellant] onomstotelijk kon worden vastgesteld. Op 9 januari 2017 is aan [appellant] een verblijfsdocument verleend op grond van de status ‘Vreemdeling die buiten zijn schuld niet uit Nederland kan vertrekken’. De daarbij overgelegde stukken, waaronder brieven van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) en van de United Nations High Commissioner for Refugees (hierna: UNHCR), tonen niet onomstotelijk aan dat [appellant] als ‘staatloos’ moet worden geregistreerd. Het college heeft daarom terecht de registratie ‘onbekend’ gehandhaafd. De door [appellant] gestelde situatie van bewijsnood maakt niet dat zijn registratie moet worden gewijzigd, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep van [appellant]
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de bewijslast geheel bij hem ligt. Dit is in strijd met het Verdrag betreffende de status van staatlozen van 28 september 1954 (hierna: Staatlozenverdrag). Bovendien blijkt uit de brief van de IND van 9 januari 2017 duidelijk dat er geen twijfel bestaat over zijn identiteit en nationaliteit. Daarin is ook vermeld dat hij de Azerbeidzjaanse nationaliteit niet heeft verkregen en dat geen enkel land hem als onderdaan erkent. Daarnaast heeft de rechtbank miskend dat het college de staatloosheid moet vaststellen in het kader van de registratie in de brp, omdat de UNHCR daartoe niet bevoegd is. Uit een interventie van de UNHCR in een gerechtelijke procedure in het Verenigd Koninkrijk blijkt dat de standaard voor bewijs niet zo hoog zou mogen liggen. Ook is het besluit in strijd met de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 26 juli 2018 (Hoti v. Kroatië), ECLI:CE:ECHR:2018:0426JUD006331114, en van 26 september 2014 (Mennesson v. Frankrijk), ECLI:CE:ECHR:2014:0626JUD006519211, waaruit volgt dat staten zoveel mogelijk de nationaliteit van personen moeten vaststellen. Volgens het EHRM is nationaliteit een belangrijk onderdeel van iemands identiteit en valt het daardoor onder privéleven, aldus [appellant].
    Moet het college zelfstandig de nationaliteit van een persoon vaststellen als die niet blijkt uit brondocumenten?
    5.    Zoals de rechtbank terecht onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling heeft overwogen, staat voorop dat de gegevens in de brp betrouwbaar en duidelijk moeten zijn. De gebruikers van de gegevens moeten erop kunnen vertrouwen dat de gegevens in beginsel juist zijn. Voor het wijzigen van eenmaal in de brp geregistreerde gegevens moet, gelet op het systeem van de Wet brp, onomstotelijk vaststaan dat deze feitelijk onjuist zijn. Het bewijs daarvoor kan alleen maar worden geleverd door overlegging van de juiste brondocumenten.
    5.1.    Gegevens over een andere dan de Nederlandse nationaliteit moeten met toepassing van artikel 2.15 van de Wet brp in de brp worden geregistreerd. Ingevolge het eerste lid moeten die gegevens in eerste instantie (i) worden ontleend aan een beschikking of uitspraak van een daartoe volgens het ter plaatse geldende recht bevoegde administratieve of rechterlijke instantie, die tot doel heeft tot bewijs van de desbetreffende nationaliteit te dienen, dan wel (ii) worden opgenomen met toepassing van het desbetreffende nationaliteitsrecht. Voor de gevallen waarin dat niet mogelijk is, is in het tweede lid bepaald dat de gegevens (iii) kunnen worden ontleend aan een geschrift van een volgens het ter plaatse geldende recht bevoegde autoriteit, dat gegevens vermeldt over die nationaliteit. De in artikel 2.15 vermelde documenten worden ook wel aangeduid als brondocumenten.
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 30 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3179, brengt een onbekende nationaliteit niet met zich dat uit artikel 2.15 van de Wet brp de verplichting voor het college ontstaat om nader te onderzoeken of [appellant] staatloos is en de eventuele staatloosheid zelf vast te stellen. Zoals het college ook ter zitting heeft toegelicht is de mogelijkheid om met toepassing van het desbetreffende nationaliteitsrecht de nationaliteit vast te stellen, bedoeld voor gevallen waarin vaststaat welke nationaliteit de ouders van de betrokken persoon hebben. Daarvan is in dit geval geen sprake. Het betoog van [appellant] slaagt niet.
    Mocht het college weigeren de nationaliteit van [appellant] te wijzigen in ‘staatloos’?
    6.    Niet in geschil is dat [appellant] niet over brondocumenten beschikt waaruit zijn nationaliteit kan worden afgeleid. Bij binnenkomst in Nederland beschikte hij alleen over een binnenlands reisdocument, een geboorteakte en een schooldiploma, allemaal uit de tijd van de Sovjet-Unie. [appellant] stamt af van etnisch Armeense ouders die ten tijde van zijn geboorte in Azerbeidzjan woonden. Hij is voor het uiteenvallen van de Sovjet-Unie naar de Russische Federatie verhuisd in verband met de oorlog in Azerbeidzjan. [appellant] beschikte na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie en na het verlopen van een aantal tijdelijke door de Russische autoriteiten afgegeven verblijfsvergunningen niet over een geldig verblijfsdocument. In situaties waarin hij een identiteitsdocument moest tonen liet hij zijn binnenlandse paspoort van de inmiddels niet meer bestaande Sovjet Unie zien. Omdat hij al die tijd in dezelfde plaats in Rusland woonde, werd zijn verblijf daar gedoogd. [appellant] heeft in die periode geprobeerd de Russische nationaliteit te verkrijgen, maar dat is naar zijn zeggen niet gelukt omdat de autoriteiten in Azerbeidzjan niet de benodigde documenten wilden toesturen vanwege zijn Armeense afkomst.
    6.1.    In de brp is als nationaliteit ‘onbekend’ geregistreerd. In het kader van deze procedure heeft het college op grond van artikel 2.17 van de Wet brp navraag gedaan bij de IND. De IND heeft bij brief van 4 december 2018 bevestigd dat als nationaliteit van [appellant] ‘onbekend’ wordt gehanteerd. Gelet hierop en op het feit dat [appellant] geen brondocumenten heeft overgelegd waaruit onomstotelijk blijkt dat hij staatloos is, heeft het college terecht de registratie van de nationaliteit van [appellant] als ‘onbekend’ gehandhaafd. Weliswaar heeft [appellant] nog belang bij het laten vaststellen van zijn nationaliteit als staatloos, omdat hij dan eerder in aanmerking komt voor naturalisatie. Maar dat betekent niet dat de gestelde staatloosheid in het kader van een registratie in de brp door het college moet worden vastgesteld.
    6.2.    Het betoog dat de bewijslast in strijd met het Staatlozenverdrag alleen bij [appellant] is gelegd, slaagt niet. Uit het Staatlozenverdrag volgt geen verplichting voor staten om in het kader van de registratie van persoonsgegevens de gestelde staatloosheid vast te stellen. In het Staatlozenverdrag zijn namelijk geen regels vervat over de vaststelling van staatloosheid, maar over het garanderen van burgerlijke en grondrechten van staatloze personen. Hoewel het wetsvoorstel voor een vaststellingsprocedure nog niet het hele wetgevingsproces heeft doorlopen en het nationale recht op dit moment dus nog niet voorziet in een specifieke procedure voor vaststelling van staatloosheid, heeft het college binnen het kader van de hier gevolgde procedure wel onderzoek gedaan naar de vraag of er sprake is van een nationaliteit dan wel of sprake is van staatloosheid. Er is navraag gedaan bij IND en stukken van DT&V zijn opgevraagd en bij de beoordeling betrokken. Dat de bewijslast eenzijdig bij [appellant] is gelegd, vindt dan ook geen steun in de stukken. Ook overigens is er geen sprake van strijd met het Staatlozenverdrag. [appellant] beschikt over een duidelijke en zekere verblijfsstatus, waardoor hij niet meer in een onzekere positie verkeert over een mogelijke uitzetting en zijn burgerlijke en grondrechten voldoende zijn gewaarborgd.
    6.3.    Het betoog dat het college een te hoge bewijsstandaard heeft gehanteerd, slaagt ook niet. Reeds nu ter zitting is komen vast te staan dat [appellant] niet bij de Armeense autoriteiten heeft gevraagd of hij op basis van de Armeense etniciteit van zijn ouders de Armeense nationaliteit kan verkrijgen, staat op dit moment nog niet vast dat verkrijging van deze nationaliteit niet mogelijk is.
    Is de weigering in strijd met artikel 8 van het EVRM?
    7.    De weigering om de staatloosheid van [appellant] vast te stellen levert geen inmenging op in het recht op familie- of gezinsleven zoals beschermd door artikel 8 EVRM, omdat die weigering geen consequenties heeft voor zijn verblijfsrecht. Anders dan [appellant] betoogt, kan uit de door hem genoemde arresten van het EHRM niet worden afgeleid dat in alle situaties op staten de verplichting rust om in verband met het recht op privéleven de nationaliteit van betrokken personen te onderzoeken en vast te stellen. Gelet hierop kan het betoog niet leiden tot een vernietiging van de aangevallen uitspraak. Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    8.    Het hoger beroep van [appellant] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van drs. M.H. Kuggeleijn-Jansen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Kuggeleijn-Jansen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 december 2020
    545.
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 8 Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven
    1.    Een ieder heeft recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    2.    Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    Wet basisregistratie personen
    Artikel 2.15
    1.    Gegevens over een vreemde nationaliteit worden ontleend aan een beschikking of uitspraak van een daartoe volgens het ter plaatse geldend recht bevoegde administratieve of rechterlijke instantie, die tot doel heeft tot bewijs te dienen van de betreffende nationaliteit, dan wel opgenomen met toepassing van het betreffende nationaliteitsrecht.
    2.    Indien gegevens over een vreemde nationaliteit niet overeenkomstige het eerste lid kunnen worden verkregen, kunnen deze gegevens worden ontleend aan een geschrift van een volgens het ter plaatse geldend recht bevoegde autoriteit, dat gegevens vermeldt over die autoriteit.
    3.    Indien de betrokkenen geen nationaliteit bezit of de nationaliteit niet kan worden vastgesteld, wordt dit gegeven opgenomen. Indien een rechterlijke uitspraak op grond van artikel 17 van de Rijkswet op het Nederlanderschap is gedaan, waarbij is vastgesteld dat de betrokkenen niet de Nederlandse nationaliteit bezit, wordt daarvan melding gemaakt.
    Artikel 2.17
    Bij de inschrijving van een vreemdeling op grond van artikel 2.4, worden gegevens inzake de geboortedatum en de nationaliteit die niet als zodanig kunnen worden opgenomen overeenkomstig de artikelen 2.18 en 2.15, ontleend aan een mededeling daarover van Onze Minister van Veiligheid en Justitie voor zover deze gegevens door hem zijn vastgesteld in het kader van de toelating van de betrokkene tot Nederland.