ECLI:NL:RVS:2021:619, Raad van State, 24-03-2021, 201904287/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 april 2019 heeft de raad van Súdwest-Fryslân besloten om het bestemmingsplan "Hemelum, De Soal 4" niet vast te stellen. Hemelumer Hoeve B.V. wil haar kernfokbedrijf aan De Soal 4 te Hemelum uitbreiden met twee nieuwe varkensstallen en activiteiten op het gebied van mestverwerking en voerbereiding. Hiervoor is een bouwvlak nodig van 2,0 ha, waarvan 1,5 ha voor de varkenshouderij en 0,5 ha voor mestverwerking en voerbereiding. De bedoeling is dat rondom het bouwperceel wordt voorzien in een beplantingsstrook ter inpassing van de bedrijfsbebouwing. Hemelumer Hoeve B.V. vindt dat het weigeringsbesluit van de raad onzorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Volgens haar had het plan moeten worden vastgesteld en had het college dienovereenkomstig een omgevingsvergunning moeten verlenen.

201904287/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Hemelumer Hoeve B.V., gevestigd te Hemelum, gemeente Súdwest-Fryslân,
    appellante,
    en
    de raad en het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 april 2019 heeft de raad besloten om het bestemmingsplan "Hemelum, De Soal 4" niet vast te stellen.
    Bij besluit van 24 april 2019 heeft het college geweigerd aan Hemelumer Hoeve B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van twee varkensstallen en het emissiearm uitvoeren van bestaande stallen op het adres De Soal 4 te Hemelum.
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt met toepassing van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
    Tegen deze besluiten heeft Hemelumer Hoeve B.V. beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    Hemelumer Hoeve B.V., de raad en [belanghebbende] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 februari 2021, waar Hemelumer Hoeve B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigden A], bijgestaan door mr. A. van Lohuizen en mr. S. Maakhal, beiden advocaat te Heerenveen, [gemachtigden B], en de raad, vertegenwoordigd door mr. A. Basic, bijgestaan door mr. I. van der Meer, advocaat te Leeuwarden, zijn gehoord. Verder zijn [belanghebbende] en anderen, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, als partij gehoord.
    Overwegingen
    INLEIDING
    1.       Hemelumer Hoeve B.V. wil haar kernfokbedrijf aan De Soal 4 te Hemelum uitbreiden met twee nieuwe varkensstallen en activiteiten op het gebied van mestverwerking en voerbereiding. Hiervoor is een bouwvlak nodig van 2,0 ha, waarvan 1,5 ha voor de varkenshouderij en 0,5 ha voor mestverwerking en voerbereiding. De bedoeling is dat rondom het bouwperceel wordt voorzien in een beplantingsstrook ter inpassing van de bedrijfsbebouwing.
    De wens van Hemelumer Hoeve B.V. om uit te breiden is drieledig. In de eerste plaats staat in de toelichting bij het ontwerpplan dat uitbreiding nodig is om te kunnen voldoen aan de eisen van TOPIGS, een Nederlandse coöperatie van topfokbedrijven in de varkenshouderij. Deze eisen hebben onder andere betrekking op diergezondheid, het hebben van een minimumaantal zeugen van 900 en de ligging van het bedrijf in een zekere nabijheid van het afzetgebied. In de tweede plaats wil Hemelumer Hoeve B.V. haar productie van het Friberne Gaasterlands Kruidvarken uitbreiden, een van de meest succesvolle varkensvleesmerken, waarvoor hoge eisen gelden aan dierenwelzijn. Tot slot staat in de toelichting van het ontwerpplan dat door uitbreiding kan worden geïnvesteerd in nieuwe technieken die leiden tot een substantiële vermindering van de milieubelasting en uitstoot van milieubelastende stoffen.
    2.       Om het project planologisch mogelijk te maken heeft Hemelumer Hoeve B.V. de gemeente verzocht om een bestemmingsplan vast te stellen. Het college van burgemeester en wethouders heeft een ontwerpbestemmingsplan in procedure gebracht dat voorziet in een planologische inpassing van de door Hemelumer Hoeve B.V. gewenste ruimtelijke ontwikkeling. Ook heeft het een ontwerp-omgevingsvergunning ter inzage gelegd. Het ontwerpbestemmingsplan en de ontwerp-omgevingsvergunning hebben van 30 november 2018 tot en met 10 januari 2019 ter inzage gelegen. Tegen het ontwerpbestemmingsplan zijn verschillende zienswijzen ingediend.
    3.       De raad heeft kennis genomen van het ontwerpbestemmingsplan en de daaraan ten grondslag gelegde stukken, de verschillende ingediende zienswijzen en de beantwoording daarvan door het college van burgmeester en wethouders. Na kennisneming van de hiervoor genoemde stukken heeft de raad in zijn vergadering van 4 april 2019 besloten om het bestemmingsplan niet vast te stellen. Het college heeft op 24 april 2019 in lijn met het raadsbesluit geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen.
    4.       Hemelumer Hoeve B.V. vindt dat het weigeringsbesluit van de raad onzorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering. Volgens haar had het plan moeten worden vastgesteld en had het college dienovereenkomstig een omgevingsvergunning moeten verlenen.
    INHOUDELIJK
    5.       Aan het besluit om het plan niet vast te stellen heeft de raad vier weigeringsgronden ten grondslag gelegd. Kort samengevat heeft de raad het plan niet vastgesteld, omdat hij op het adres De Soal 4 geen andere ontwikkelingen mogelijk wil maken dan die zijn toegestaan op grond van het huidige bestemmingsplan "Buitengebied Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017, hij er niet zeker van is dat kan worden voldaan aan artikel 6.1.3, tweede lid, van de Verordening Romte Fryslân 2014 (hierna: de Verordening) en hij de ontwikkeling niet passend vindt in de omgeving. De raad stelt zich verder op het standpunt dat geurhinder een belemmering vormt voor de vaststelling van het plan.
    Toetsingskader
    6.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Verordening Romte Fryslân 2014
    7.       In het besluit van 4 april 2019 heeft de raad deze weigeringsgrond als volgt gemotiveerd. Uitgangspunt in de Verordening is dat een bouwperceel mag worden vergroot tot een maximale oppervlakte van 1,5 ha. Artikel 6.1.3, tweede lid, van de Verordening biedt een mogelijkheid om een groter bouwperceel toe te staan, maar dan moet wel worden voldaan aan drie cumulatieve voorwaarden. De raad is er niet van overtuigd dat aan alle voorwaarden wordt voldaan, omdat volgens hem niet vaststaat dat de uitbreiding niet binnen het huidige bouwperceel kan worden gerealiseerd. Ook is de raad er niet van overtuigd dat 0,5 ha nodig is voor de uitbreiding.
    7.1.    Hemelumer Hoeve B.V. betoogt in de eerste plaats dat niet hoeft te worden getoetst aan artikel 6.1.3, tweede lid, van de Verordening, omdat de omvang van het bouwperceel onder 1,5 ha blijft. Als wel moet worden getoetst aan artikel 6.1.3, tweede lid, van de Verordening, stelt Hemelumer Hoeve B.V. dat wordt voldaan aan de voorwaarden dat uitbreiding van het bedrijf leidt tot een verbetering van het dierenwelzijn, een vermindering van de milieubelasting en van uitstoot van milieubelastende stoffen.
    7.2.    Artikel 1, van de Verordening luidt: "[…]. agrarisch bouwperceel: een aaneengesloten stuk grond, waarop ingevolgde de regels van een ruimtelijk plan, zelfstandige, bij elkaar horende bebouwing, verharding en bijbehorende voorzieningen ten behoeve van een agrarisch bedrijf zijn toegelaten."
    Artikel 6.1.3, eerste lid, luidt: "In een ruimtelijk plan kan een bestaand bouwperceel voor een niet grondgebonden veehouderij een uitbreiding krijgen tot een maximale oppervlakte van 1,5 ha, dan wel de bestaande oppervlakte behouden indien deze meer bedraagt dan 1,5 ha, met dien verstande dat in geval op het bouwperceel bedrijfsactiviteiten plaatsvinden zoals bedoeld in artikel 6.2.1, eerste lid, van een extra oppervlak tot maximaal 0,5 ha mag worden uitgegaan."
    Het tweede lid, luidt: "In afwijking van het eerste lid kan een groter bouwperceel worden toegestaan indien:
    a. het bedrijf al een bouwperceel van bijna 1,5 ha of meer dan 1,5 ha heeft en de bedrijfsuitbreiding redelijkerwijs niet binnen dat bouwperceel is te realiseren,
    b. de uitbreiding van het bouwperceel beperkt blijft, en
    c. de nieuwe situatie een maatschappelijk voordeel oplevert voor een of meer van de volgende aspecten;
    I. verbetering van dierenwelzijn,
    II. vermindering van milieubelasting en van uitstoot van milieubelastende stoffen;
    III. een innovatieve bedrijfsvoering die bijdraagt aan duurzaamheid en daardoor een voorbeeldfunctie heeft,
    IV. aanmerkelijke landschappelijke verbetering, waaronder begrepen het elders slopen van minimaal een gelijke oppervlakte aan bebouwing."
    Artikel 6.2.1, eerste lid luidt: "In een ruimtelijk plan voor landelijk gebied kunnen bij agrarische bedrijven, met inachtneming van het bepaalde in het derde lid, de volgende bedrijfsactiviteiten worden toegestaan:
    a. mestverwerking, mestbewerking, mestvergisting;
    b. verbranding, vergisting of vergassing van biomassa;
    c. verwerking of bewerking van eigen agrarische producten."
    7.3.    De Afdeling stelt vast dat voor de bedrijfsuitbreiding een bouwperceel, als bedoeld in artikel 1 van de Verordening, nodig is van 2 ha. Hiervan is 1,5 ha voor de varkenshouderij en 0,5 ha voor mestverwerking en voerbereiding. In artikel 6.1.3, eerste lid, staat dat een bestaand bouwperceel als uitgangspunt een uitbreiding kan krijgen tot een maximale oppervlakte van 1,5 ha. In het geval van Hemelumer Hoeve B.V. zal mestverwerking plaatsvinden. Dit is een activiteit die wordt genoemd in artikel 6.2.1, eerste lid, onder a, van de Verordening. Als deze activiteit plaatsvindt mag voor het bouwperceel worden uitgegaan van een extra oppervlak tot maximaal 0,5 ha. De Afdeling overweegt dat uit artikel 6.1.3, eerste lid, van de Verordening dus volgt dat het bouwperceel in dit geval maximaal 2,0 ha mag bedragen. Ter zitting bestond er verschil van mening over hoe artikel 6.1.3, eerste lid, van de Verordening moet worden uitgelegd. De Afdeling overweegt dat de artikelsgewijze toelichting van artikel 6.1.3, eerste lid, van de Verordening onderschrijft dat de hiervoor genoemde uitleg de juiste uitleg is. Het tweede lid van artikel 6.1.3 ziet op situaties waarin kan worden afgeweken van het eerste lid, maar afwijking van het eerste lid is hier niet aan de orde, omdat aan de voorwaarden van het eerste lid wordt voldaan. De raad heeft dit niet onderkend. De stelling van de raad dat mogelijk niet kan worden voldaan aan artikel 6.1.3, tweede lid, van de Verordening kan geen reden zijn om de vaststelling van het plan te  weigeren. Het besluit is in zoverre gebrekkig gemotiveerd en onzorgvuldig genomen.
    Het betoog slaagt.
    Geurhinder
    8.       In het besluit van 4 april 2019 heeft de raad deze weigeringsgrond als volgt gemotiveerd. De GGD Fryslân heeft in een rapport van 27 februari 2018 een milieugezondheidskundige beoordeling verricht van de beoogde uitbreiding van Hemelumer Hoeve B.V. In dit rapport van de GGD staat dat de geurbelasting van het bedrijf na uitbreiding ter plaatse van nabijgelegen woonbebouwing de gezondheidskundige advieswaarde van 2,0 odour units per kubieke meter lucht (ouE/m3) passend bij maximaal 12% hinder, overschrijdt. Gelet hierop stelt de raad dat het plan mogelijk nadelige effecten heeft op de gezondheid van omwonenden.
    8.1.    Hemelumer Hoeve B.V. betoogt dat deze weigeringsgrond geen stand kan houden, omdat de norm die in het rapport van de GGD wordt gehanteerd strenger is dan de maximale waarden die op grond van artikel 3, vierde lid, van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) toelaatbaar zijn voor de geurbelasting die de veehouderij op een gevoelig object mag veroorzaken. Het niet kunnen voldoen aan de gezondheidskundige advieswaarde van 2,0 ouE/m3 passend bij maximaal 12% hinder kan volgens Hemelumer Hoeve B.V. niet een doorslaggevende reden zijn om het plan niet vast te stellen, omdat de GGD rapporteert op basis van een eigen gezondheidskundig uitgangspunt. Hemelumer Hoeve B.V. voert aan dat de raad niet deugdelijk heeft onderbouwd waarom hij meent een andere, strengere norm te moeten hanteren dan de norm die de Wgv geeft. Ook wijst zij erop dat de GGD een percentage geurgehinderden van maximaal 12 alleen adviseert voor nieuwe situaties. Voor bestaande situaties adviseert de GGD een percentage geurgehinderden van maximaal 20. Het is Hemelumer Hoeve B.V. niet duidelijk waarom zij aan de advieswaarde van 12% zou moeten voldoen. Zij betoogt verder dat het plan ten opzichte van de bestaande situatie leidt tot een aanzienlijke afname van de geurbelasting op de omgeving. De gemiddelde geurbelasting bedraagt in de bestaande vergunde situatie 3,32 ouE/m3, terwijl het gemiddelde in de nieuwe situatie 2,36 ouE/m3 zal zijn, zo stelt Hemelumer Hoeve B.V. Zij wijst erop dat omwonenden dus juist baat hebben bij de vaststelling van het plan.
    8.2.    Artikel 3 van de Wgv luidt: "1. Een omgevingsvergunning met betrekking tot een veehouderij wordt geweigerd indien de geurbelasting van die veehouderij op een geurgevoelig object, gelegen:
    a. binnen een concentratiegebied, binnen de bebouwde kom meer bedraagt dan 3,0 odour units per kubieke meter lucht;
    b. binnen een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 14,0 odour units per kubieke meter lucht;
    c. buiten een concentratiegebied, binnen de bebouwde kom meer bedraagt dan 2,0 odour units per kubieke meter lucht;
    d. buiten een concentratiegebied, buiten de bebouwde kom meer bedraagt dan 8,0 odour units per kubieke meter lucht.
    […].
    4. Indien de geurbelasting, bedoeld in het eerste lid, groter is dan aangegeven in dat lid, het aantal dieren van één of meer diercategorieën toeneemt, en een geurbelastingreducerende maatregel zal worden toegepast, dan wordt een omgevingsvergunning verleend voor zover het betreft de wijziging van het aantal dieren, voorzover de toename van de geurbelasting ten gevolge van die wijziging niet meer bedraagt dan de helft van de vermindering van de geurbelasting die het gevolg zou zijn van de toegepaste geurbelastingreducerende maatregel bij het eerder vergunde veebestand."
    8.3.    De raad heeft aan de GGD Fryslân gevraagd een milieugezondheidskundige beoordeling te verrichten van de beoogde uitbreiding van Hemelumer Hoeve B.V. In deze milieugezondheidskundige beoordeling van 27 februari 2018 is over het aspect geurhinder geconcludeerd dat de geurbelasting voor burgers verbetert ten opzichte van de huidige situatie. Geadviseerd wordt om de wettelijk toegestane geurbelasting van de uitbreiding op grond van artikel 3, vierde lid, van de Wgv verder te verlagen richting de gezondheidskundige advieswaarde van 2,0 ouE/m3 passend bij maximaal 12% hinder.
    8.4.    In de toelichting van het ontwerpplan staat dat tussen bedrijfsactiviteiten en woningen een goede afstemming nodig is, onder andere om onacceptabele hinder ter plaatse van woningen te voorkomen. Om te beoordelen of sprake is van een goede afstemming, is getoetst aan de richtafstanden in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure). In de plantoelichting staat dat een varkenshouderij valt onder milieucategorie 4.1, waarbij een richtafstand van 200 m geldt voor het aspect geur. Uit de beoordeling van de richtafstanden is gebleken dat alleen twee agrarische bedrijfswoningen die tegenover de varkenshouderij liggen, binnen de richtafstand van 200 m liggen. De dichtstbijzijnde bedrijfswoning staat op 110 m afstand. Omdat deze bedrijfswoningen niet in een rustige woonomgeving liggen, kan de richtafstand voor deze woningen worden verlaagd naar 100 m, zo staat in de plantoelichting. Vermeld is dat aan deze richtafstand kan worden voldaan. Hoewel wordt voldaan aan de richtafstanden in de VNG-Brochure, is nader onderzoek verricht naar de gevolgen van geurhinder op het woon- en leefklimaat van omwonenden door de uitbreiding van Hemelumer Hoeve B.V.
    In juli 2018 is de "Beoordeling geurhinder" opgesteld door Farmconsult. Deze beoordeling is opgenomen als bijlage 3 bij de toelichting van het ontwerpplan. Uit de berekening in de beoordeling blijkt dat de geurbelasting op geurgevoelige objecten in de bebouwde kom van Hemelum door de toepassing van diverse maatregelen zal afnemen. Niet voor alle geurgevoelige objecten blijft de geurbelasting onder de norm van 2,0 ouE/m3, maar inzichtelijk is gemaakt dat de geurbelasting door het treffen van maatregelen, zoals het plaatsen van luchtwassers, zodanig zal afnemen dat kan worden voldaan aan artikel 3, vierde lid, van de Wgv. In de plantoelichting staat dat door de plaatsing van luchtwassers sprake zal zijn van een substantiële verlaging van de geurbelasting op geurgevoelige objecten van ongeveer 30% ten opzichte van de bestaande situatie.
    8.5.    Hemelumer Hoeve B.V. heeft zich in een memo van 2 april 2019 uitgesproken over de intentie om alsnog te voldoen aan de gezondheidskundige advieswaarde van 2,0 ouE/m3 passend bij maximaal 12% hinder. Daarbij heeft zij aangegeven dat het afhankelijk is van de uitkomsten van onderzoek naar de effectiviteit van combiluchtwassers of dit haalbaar is.
    8.6.    De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat hij uitbreiding alleen mogelijk wil maken als kan worden voldaan aan de gezondheidskundige advieswaarde van 2,0 ouE/m3 passend bij maximaal 12% hinder die wordt genoemd in de milieugezondheidskundige beoordeling van de GGD Fryslân. Omdat niet zeker is dat aan deze gezondheidskundige advieswaarde kan worden voldaan, heeft de raad geweigerd om het plan vast te stellen.
    8.7.    De Afdeling volgt Hemelumer Hoeve B.V. niet in haar standpunt dat het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen niet in stand kan blijven reeds omdat de norm die in het rapport van de GGD wordt gehanteerd strenger is dan de maximale waarden die op grond van artikel 3, vierde lid, van de Wgv toelaatbaar zijn voor de geurbelasting die de veehouderij op een gevoelig object mag veroorzaken. Wel dient de raad deugdelijk te onderbouwen waarom hij van deze norm is uitgegaan. De Afdeling stelt vast dat uit het bestreden besluit blijkt dat de raad er belang aan hecht om mogelijk nadelige effecten van geurhinder op de gezondheid van omwonenden zoveel mogelijk te beperken. Tussen partijen is niet in geschil dat de vaststelling van het plan mogelijkheden biedt om de geursituatie te verbeteren ten opzichte van de bestaande situatie. De reden hiervan is dat de uitbreiding gepaard zal gaan met het treffen van maatregelen als bedoeld in artikel 3, vierde lid, van de Wgv en deze maatregelen kunnen leiden tot een zodanige geurreductie dat omwonenden minder geurhinder zullen hebben. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd waarom hij, ondanks de mogelijkheden voor geurreductie die het plan biedt, geen medewerking heeft verleend aan de vaststelling daarvan. Het is niet duidelijk waarom de raad in het kader van een goede ruimtelijke ordening meent dat hij de gezondheidskundige advieswaarde van de GGD als beoordelingskader moet hanteren. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat in de milieugezondheidskundige beoordeling van de GGD Fryslân staat dat de Hemelumer Hoeve B.V. niet hoeft te voldoen aan de gezondheidskundige advieswaarde van 2,0 ouE/m3 passend bij maximaal 12% hinder, maar dat de Hemelumer Hoeve B.V. moet streven naar deze gezondheidskundige advieswaarde.
    Het betoog slaagt.
    Inpassing in de omgeving
    9.       In het besluit van 4 april 2019 heeft de raad deze weigeringsgrond als volgt gemotiveerd. De aard en omvang van de uitbreiding passen niet in de omgeving, vanwege de situering van het bedrijf op korte afstand van Hemelum, de maatschappelijke discussie over megastallen en de onrust onder inwoners van Hemelum en omstreken.
    9.1.    Hemelumer Hoeve B.V. betoogt dat het standpunt van de raad dat de bedrijfsuitbreiding niet past in de omgeving, berust op argumenten die niet ruimtelijk relevant zijn.
    9.2.    De Afdeling overweegt dat het ontbreken van draagvlak alleen, maar ook aspecten als maatschappelijke onrust, een onvoldoende dragende onderbouwing zijn voor een weigeringsbesluit. Zie overweging 5.1 van de uitspraak van de Afdeling van 15 juli 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1639 (Proscopius). Deze omstandigheid mag een rol spelen, maar het weigeringsbesluit dient in de eerste plaats te zijn ingegeven door een ruimtelijke onderbouwing. Ter zitting heeft de raad toegelicht dat de wens van de raad om geurhinder terug te dringen de belangrijkste reden was om de vaststelling van het plan te weigeren. Zoals hiervoor is overwogen is deze weigeringsgrond gebrekkig gemotiveerd en is het besluit in zoverre onzorgvuldig genomen. Voor het overige is de weigering om het plan vast te stellen niet ingegeven door ruimtelijke argumenten die deugdelijk zijn onderbouwd. De enkele omstandigheid dat het bedrijf op korte afstand is gesitueerd van Hemelum is een onvoldoende dragende onderbouwing. De raad motiveert niet waarom dit vanuit ruimtelijke oogpunt problematisch is. Er is door de raad na het bestreden besluit nog naar voren gebracht dat uitbreiding van Hemelumer Hoeve B.V. leidt tot verkeersoverlast, maar waar deze uit bestaat blijkt nergens uit. Het besluit is ook in zoverre gebrekkig gemotiveerd en onzorgvuldig genomen.
    Het betoog slaagt.
    Conserverend bestemmen
    10.     In het besluit van 4 april 2019 heeft de raad deze weigeringsgrond als volgt gemotiveerd. In de vergadering van 5 oktober 2017 heeft de raad het bestemmingsplan Súdwest-Fryslân" vastgesteld. In deze raadsvergadering is een amendement aangenomen om Hemelumer Hoeve B.V. te bestemmen in zijn huidige staat voor wat betreft de omvang, capaciteit en functie; de destijds gewenste uitbreiding van  Hemelumer Hoeve B.V. is dus niet door de raad opgenomen of planologisch mogelijk gemaakt in het vigerende bestemmingsplan. De raad is nu van mening dat wat bij recht is toegestaan in het bestemmingsplan "Buitengebied Súdwest-Fryslân" de bovengrens vormt voor wat betreft de omvang, capaciteit en functie van het topfokbedrijf. Dit betekent dat de raad niet bereid is om planologische medewerking te verlenen aan de nu beoogde uitbreiding van het intensieve veehouderijbedrijf.
    10.1.  Hemelumer Hoeve B.V. betoogt dat ook deze weigeringsgrond geen stand kan houden. Hiertoe stelt zij dat de raad in zijn besluitvorming over de vaststelling van een bestemmingsplan moet beoordelen of een initiatief in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De enkele ongemotiveerde stelling dat het huidige planologische regime de bovengrens vormt voor wat betreft de omvang, capaciteit en functie, is volgens Hemelumer Hoeve B.V. geen reden om het plan niet vast te stellen.
    10.2.  Voor zover de raad een zelfstandige betekenis heeft willen toekennen aan deze weigeringsgrond, overweegt de Afdeling dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat aan Hemelumer Hoeve B.V. geen ontwikkelingsmogelijkheden worden toegekend, omdat wat bij recht is toegestaan in het vorige bestemmingsplan de bovengrens vormt voor wat betreft de omvang, capaciteit en functie van het topfokbedrijf. Hierbij betrekt de Afdeling dat in het bestreden besluit geen argumenten zijn gegeven die inzichtelijk maken waarom de uitbreiding van de Hemelumer Hoeve op ruimtelijke bezwaren stuit. Zoals hiervoor in 9.2 is overwogen, wijst de raad op de ligging nabij de kern van Hemelum, maar de raad heeft niet gemotiveerd waarom dit vanuit ruimtelijk oogpunt problematisch is. Verder is ter zitting vast komen te staan dat de raad niet met Hemelumer Hoeve B.V. heeft gesproken over eventuele alternatieve locaties waar Hemelumer Hoeve B.V. haar bedrijf zou kunnen voortzetten. Omdat het bedrijf nagenoeg op slot wordt gezet door de weigering om het plan vast te stellen, had het op de weg van de raad gelegen om hierover met Hemelumer Hoeve B.V. in gesprek te gaan. Het besluit is ook in zoverre gebrekkig gemotiveerd en onzorgvuldig genomen.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    11.     Het besluit van de raad om het bestemmingsplan "Hemelum, De Soal 4" niet vast te stellen, is genomen in strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
    Gelet op de gebreken in het besluit van de raad om het bestemmingsplan niet vast te stellen en het gegeven dat het plan bepalend is voor de vraag of de omgevingsvergunning terecht is geweigerd, moet ook het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 24 april 2019 worden vernietigd, waarbij is geweigerd aan Hemelumer Hoeve B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van twee varkensstallen en het emissiearm uitvoeren van bestaande stallen op het adres De Soal 4 te Hemelum.
    Opdracht
    12.     De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit vast te stellen en zal daartoe een termijn stellen. Het door de raad te nemen nieuwe besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid. Ook dient het college een nieuw besluit te nemen op de aanvraag om een omgevingsvergunning.
    Weging van de belangen van Hemelumer Hoeve B.V.
    13.     Hemelumer Hoeve B.V. stelt dat het project een lange voorgeschiedenis kent. Zij wijst erop dat zij vanaf 2010 met de gemeente heeft onderhandeld over het project. Op 20 april 2010 is een principebesluit genomen door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijefurd, de voorgangster van de gemeente Súdwest-Fryslân. In dit principebesluit staat dat het college van burgemeester en wethouders bereid is medewerking te verlenen aan een bestemmingsplanwijziging. Gelet op het jarenlange contact tussen Hemelumer Hoeve B.V. en de gemeente om te komen tot de vaststelling van het plan betoogt Hemelumer Hoeve B.V. dat de raad in zijn belangenafweging meer gewicht had moeten toekennen aan haar belang.
    13.1.  De Afdeling overweegt dat de omstandigheid dat de bedrijfsuitbreiding een lange voorgeschiedenis kent, een omstandigheid is die de raad bij de vaststelling van het plan wel in zijn overwegingen dient te betrekken. De definitieve beslissing over de vaststelling van een bestemmingsplan kan echter mede afhankelijk van alle in de loop van de procedure naar voren gekomen feiten en belangen - waaronder ook de mogelijke belangen van derden - anders uitvallen. De raad is bij het nieuw te nemen besluit dus niet gebonden aan het in 2010 genomen principebesluit.
    Beroep op het vertrouwensbeginsel
    14.     Hemelumer Hoeve B.V. stelt dat de bedrijfsuitbreiding aanvankelijk was opgenomen in het vorige bestemmingsplan "Súdwest-Fryslân" van 5 oktober 2017. Zij wijst erop dat de ontwikkeling op het laatste moment uit dat plan werd gehaald. De reden hiervoor was volgens Hemelumer Hoeve B.V. dat het college van gedeputeerde staten een reactieve aanwijzing wilde geven, omdat het ten onrechte in de veronderstelling verkeerde dat de uitbreiding nodig zou zijn voor de realisering van een mestvergister. Voor zover Hemelumer Hoeve B.V. ter zitting heeft betoogd dat zij aan deze gang van zaken het vertrouwen mocht ontlenen dat de raad zou instemmen met het bestemmingsplan "Hemelum, De Soal 4", overweegt de Afdeling dat dit betoog geen doel treft. Hiertoe wordt overwogen dat de raad destijds niet in een raadsbesluit heeft ingestemd met de bedrijfsuitbreiding, nog daargelaten dat planologische inzichten kunnen wijzigen. Dit betekent dat het de raad vrij staat om in een nieuw te nemen besluit medewerking aan de vaststelling van het plan te weigeren, zij het dat de weigering deugdelijk moet worden gemotiveerd.
    Proceskosten
    15.     De raad en het college moeten de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Súdwest-Fryslân van 4 april 2019 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan "Hemelum, De Soal 4;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van 24 april 2019, waarbij is geweigerd aan Hemelumer Hoeve B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van twee varkensstallen en het emissiearm uitvoeren van bestaande stallen op het adres De Soal 4 te Hemelum;
    IV.     draagt de raad en het college van burgmeester en wethouders van Súdwest-Fryslân op om binnen 20 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen nieuwe besluiten te nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;
    V.      veroordeelt de raad van de gemeente Súdwest-Fryslân en het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân gezamenlijk tot vergoeding van bij Hemelumer Hoeve B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat de raad van de gemeente Súdwest-Fryslân en het college van burgemeester en wethouders van Súdwest-Fryslân gezamenlijk aan Hemelumer Hoeve B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Priem, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
    646.