ECLI:NL:RVS:2025:3395, Raad van State, 23-07-2025, 202306595/2/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2011 heeft het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas het verzoek van Recreatiepark Breebronne B.V., Beleggingsmaatschappij De Ruige Hoek Maasbree B.V. en [bedrijf] om een tegemoetkoming in planschade afgewezen. Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak van 18 december 2024. Voor een weergave van de voorgeschiedenis verwijst de Afdeling naar deze tussenuitspraak. Daarin is ook uiteengezet dat Breebronne en De Ruige Hoek hun planschadevordering op 26 juli 2022 hebben gecedeerd aan Bree Invest. De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 18 december 2024 geoordeeld dat Wayland terecht heeft betoogd dat het college het bezwaar van de Holding in het besluit van 13 juni (lees: september) 2023 ten onrechte gegrond heeft verklaard, nu de Holding niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Haar bezwaar had daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard. De Afdeling heeft verder geoordeeld dat Thorbecke in haar advies van 21 juli 2023, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, terecht is uitgegaan van de planvergelijking die de STAB in een eerder in dit geschil uitgebracht advies van 26 juni 2015 heeft gemaakt.

202306595/2/A2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       Bree Invest B.V. (hierna: Bree Invest), gevestigd in Maasbree,
    2.       Wayland Developments B.V. (hierna: Wayland), gevestigd in Bergschenhoek,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 november 2011 heeft het college het verzoek van Recreatiepark Breebronne B.V. (hierna: Breebronne), Beleggingsmaatschappij De Ruige Hoek Maasbree B.V. (hierna: De Ruige Hoek) en [bedrijf] (hierna: de Holding) om een tegemoetkoming in planschade afgewezen.
    Bij besluit van 13 september 2023 heeft het college opnieuw op het hiertegen door Breebronne, De Ruige Hoek en de Holding gemaakte bezwaar beslist. Bij dit besluit is dit bezwaar gegrond verklaard en is, voor zover thans van belang, aan Breebronne, De Ruige Hoek en de Holding een tegemoetkoming in planschade toegekend van € 836.511,-, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 27 oktober 2010, alsmede een vergoeding voor deskundigenbijstand van € 26.030,58. Verder is een pro memoriepost opgenomen voor eventueel te lijden belastingschade.
    Tegen dit besluit hebben Bree Invest en Wayland ieder beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 30 september 2024, waar Bree Invest, vertegenwoordigd door mr. J.L. Stoop, advocaat in Eindhoven, bijgestaan door [bestuurder A], bestuurder van Bree Invest, en W.J. den Otter, deskundige, Wayland, vertegenwoordigd door mr. B. van Nieuwaal, advocaat in Rotterdam, bijgestaan door [bestuurder B], bestuurder van Wayland, drs. E. van der Schans en drs. K.F.J.P. de Bont, beiden deskundige, en het college, vertegenwoordigd door drs. A.P. Langerak, bijgestaan door drs. A.M. van Os RA en T. Dam RT, beiden deskundigen, zijn verschenen. Voor Bree Invest heeft verder J.B.M. de Jong AA, deskundige, via een videoverbinding deelgenomen aan de zitting.
    In de tussenuitspraak van 18 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5244, heeft de Afdeling het onderzoek heropend en de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) als deskundige benoemd om onderzoek te verrichten.
    De STAB heeft bij brief van 17 maart 2025 verslag van haar onderzoek uitgebracht. Bree Invest en Wayland hebben gebruik gemaakt van de gelegenheid om op dat verslag te reageren.
    De Afdeling heeft partijen bij brief van 15 mei 2025 bericht dat mr. J.E.M. Polak in de meervoudige kamer aan wie de behandeling van deze zaak is opgedragen, is vervangen door mr. J.F. de Groot.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht op een zitting te worden gehoord, waarna de Afdeling het onderzoek met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Awb heeft gesloten.
    Overwegingen
    1.       Deze uitspraak bouwt voort op de tussenuitspraak van 18 december 2024. Voor een weergave van de voorgeschiedenis verwijst de Afdeling naar deze tussenuitspraak. Daarin is ook uiteengezet dat Breebronne en De Ruige Hoek hun planschadevordering op 26 juli 2022 hebben gecedeerd aan Bree Invest.
    De Afdeling zal hierna eerst hetgeen is beslist in de tussenuitspraak weergeven en vervolgens ingaan op de procedure daarna.
    Tussenuitspraak van 18 december 2024
    2.       De Afdeling heeft in de tussenuitspraak van 18 december 2024 geoordeeld dat Wayland terecht heeft betoogd dat het college het bezwaar van de Holding in het besluit van 13 juni (lees: september) 2023 ten onrechte gegrond heeft verklaard, nu de Holding niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Haar bezwaar had daarom niet-ontvankelijk moeten worden verklaard.
    De Afdeling heeft verder geoordeeld dat Thorbecke in haar advies van 21 juli 2023, dat aan het bestreden besluit ten grondslag is gelegd, terecht is uitgegaan van de planvergelijking die de STAB in een eerder in dit geschil uitgebracht advies van 26 juni 2015 heeft gemaakt.
    De Afdeling heeft verder in de gronden die zijn aangevoerd tegen de door Thorbecke en de door haar ingeschakelde deskundigen uitgevoerde taxatie, en de reactie van Thorbecke en die deskundigen daarop, aanleiding gezien de STAB in te schakelen. Zij heeft haar verzocht te beoordelen of de taxatie door Thorbecke en de door haar ingeschakelde deskundigen van de door Bree Invest geleden inkomens- en vermogensschade, gelet op het aantal en de omvang van de eerder door de STAB in dit dossier vastgestelde invloedfactoren, aanvaardbaar is. Daarbij dient te worden uitgegaan van het oordeel in de tussenuitspraak over de bij die taxatie gehanteerde uitgangspunten.
    Ten slotte heeft de Afdeling geoordeeld dat Thorbecke met juistheid tot de conclusie is gekomen dat de door Bree Invest geleden planschade niet anderszins verzekerd is.
    Verslag van de STAB
    3.       In haar verslag van 17 maart 2025 heeft de STAB kort samengevat aangegeven dat zij, gelet op het aantal en de omvang van de eerder door haar in dit dossier vastgestelde invloedsfactoren, de taxatie door Thorbecke en de door haar ingeschakelde deskundigen van de door Bree Invest geleden inkomens- en vermogensschade aanvaardbaar acht. Volgens de STAB is de gedachtegang van de door Thorbecke ingeschakelde taxateurs (hierna: de taxateurs) inzichtelijk en navolgbaar. Daarbij acht de STAB de concretisering van de door haar eerder genoemde invloedsfactoren naar effecten voor de recreanten zoals beschreven door de taxateurs zorgvuldig en correct. Verder heeft de STAB uiteengezet dat Thorbecke terecht heeft geconcludeerd dat de controlepercentages, die in de planschadepraktijk soms worden gehanteerd en waarvan de hantering door de Afdeling is geaccordeerd, in dit geval niet bruikbaar zijn. Volgens de STAB zijn deze controlepercentages niet bruikbaar bij planschade in de vorm van een inkomensderving of een directe waardevermindering van een onroerende zaak en evenmin bij een indirecte waardevermindering, waarbij de marktwaarde wordt bepaald aan de hand van de inkomsten of kosten, zoals een huurwaardekapitalisatiemethode of de gecorrigeerde vervangingswaardemethode.
    4.       Bree Invest heeft te kennen gegeven dat zij zich in de bevindingen van de STAB kan vinden. Wayland kan zich niet in de bevindingen van de STAB vinden.
    Zienswijze Wayland
    5.       Wayland betoogt dat de STAB ten onrechte is uitgegaan van meer en/of andere invloedsfactoren dan zij eerder in haar verslag van 26 juni 2015 in dit dossier heeft vastgesteld. Nu zij in dat verslag alleen de invloedsfactoren ‘lichthinder’ en ‘aantasting van uitzicht’ als relevante invloedsfactoren heeft vermeld, had de STAB alleen met deze invloedsfactoren rekening mogen houden, aldus Wayland.
    Wayland betoogt voorts dat de STAB ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de door Thorbecke berekende omvang van de invloedsfactoren aanvaardbaar is. Over de omvang van de schadefactoren hebben de door Thorbecke ingeschakelde taxateurs in hun taxatierapport uiteengezet dat deze ‘gering’ en ‘duidelijk’ is. Echter, een schadepercentage van 28,99% valt uitdrukkelijk niet aan te merken als ‘gering’ en ‘duidelijk’. Daarbij hebben de taxateurs er onvoldoende rekening mee gehouden dat onder het oude planologische regime in de nabijheid ook al een groot kassencomplex mogelijk was. De STAB heeft dit bij haar beoordeling niet onderkend, aldus Wayland.
    5.1.    In haar verslag van 26 juni 2015 heeft de STAB uiteengezet dat de planologische wijziging vijf invloedsfactoren tot gevolg heeft. Naast de lichthinder en de aantasting van het uitzicht op de noordelijke schil van het terrein, gaat het dan om zichtbaarheid (in meerdere of mindere mate) van de kassen op grote afstand, het aan- en afrijden van industrieel verkeer en de aantasting van het karakter van de directe omgeving, waardoor de situering van het terrein minder aantrekkelijk wordt. Vergelijk ook de eerste tussenuitspraak van 20 september 2017 die de Afdeling in dit geschil heeft gedaan, ECLI:NL:RVS:2017:2553, r.o. 10. Gelet hierop is de STAB in het verslag van 17 maart 2025 bij de beoordeling van de door Thorbecke en de door haar ingeschakelde deskundigen terecht van deze vijf invloedsfactoren uitgegaan.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    5.2.    De STAB heeft in haar verslag van 17 maart 2025 uiteengezet dat zij de concretisering van invloedsfactoren naar effecten voor de recreanten, zoals beschreven door de taxateurs, zorgvuldig en correct acht. Met name de volgende effecten zijn volgens de STAB relevant:
    • De effecten van de schadefactoren worden het meest gevoeld door de recreanten die verblijven in de noordelijke schil van het recreatieterrein.
    • Alle recreanten van het recreatiepark begeven zich echter vrij over het gehele terrein en daarbuiten, zodat de effecten van de schadefactoren in beginsel iedereen (kunnen) raken.
    • Gezien het voorgaande kunnen recreanten ervoor kiezen om bij een volgende boeking te kiezen voor een ander recreatiepark.
    • Van wellicht nog groter belang is dat recreanten zich voorafgaand aan een boeking oriënteren op de ligging van een recreatiepark en gezien de gewijzigde situering kunnen afzien van een boeking.
    Het voorgaande betekent volgens de STAB dat de invloedsfactoren potentieel een groot effect kunnen hebben op de te genereren inkomsten van het recreatiepark. De precieze inschatting hiervan op de bezettingsgraad en tarieven is volgens de STAB aan de taxateurs. Daarbij acht zij de door de taxateurs gemaakte inschatting, en de wijze waarop zij daartoe zijn gekomen, begrijpelijk en aanvaardbaar.
    5.3.    Gelet op deze uiteenzetting van de STAB en op het feit dat de Afdeling in de tussenuitspraak van 18 december 2024 heeft geoordeeld dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de taxateurs bij hun taxatie van onjuiste uitgangspunten zijn uitgegaan, slaagt ook het betoog van Wayland over de omvang van de invloedsfactoren niet.
    6.       Wayland betoogt verder ten onrechte dat de STAB niet alleen moest beoordelen of de door Thorbecke en de door haar ingeschakelde deskundigen uitgevoerde taxatie aanvaardbaar is, maar ook of deze inhoudelijk juist is. Nu de Afdeling de STAB uitdrukkelijk heeft verzocht na te gaan of de door Thorbecke en de door haar ingeschakelde deskundigen uitgevoerde taxatie aanvaardbaar is, kon zij met een beoordeling van die aanvaardbaarheid volstaan.
    7.       Wayland betwist ten slotte de opvatting van Thorbecke, SAOZ en de STAB dat de in het algemeen gehanteerde, en in de jurisprudentie geaccepteerde, controlepercentages nooit (onverkort) van toepassing zouden zijn in geval van exploitatiegebonden vastgoed. Waarom dat niet zo zou zijn en waarop dat is gebaseerd, volgt niet uit de toelichting die Thorbecke op dit onderdeel geeft en volgt evenmin uit het verslag van de STAB. Bovendien is  deze opvatting bij gebreke aan enige (solide) onderbouwing niet toetsbaar. Daarnaast ontbreekt een draagkrachtige motivering van het standpunt van Thorbecke, de taxateurs en de STAB. Daardoor valt niet inhoudelijk te beoordelen op grond waarvan zij tot deze mening zijn gekomen, aldus Wayland.
    7.1.    Zoals uiteengezet in r.o. 32.5 van de tussenuitspraak van 18 december 2024, is volgens Thorbecke de aan de waarde gerelateerde kwalificatie van planschade in licht, middelzwaar en zwaar en de genoemde percentages bij bedrijven die gebruikmaken van exploitatie gebonden vastgoed niet goed toepasbaar. Een ingrijpende ruimtelijke wijziging in de nabijheid van een bedrijf heeft niet per definitie ingrijpende invloed op de waarde als het verdienend vermogen van het bedrijf niet wordt aangetast en een geringe ruimtelijke wijziging kan juist grote invloed hebben. Met name exploitatie gebonden vastgoed dat vanwege de aard van het vastgoed zich moeilijk laat aanpassen aan veranderende ruimtelijke omstandigheden is gevoelig voor planologische wijzigingen, aldus Thorbecke. De STAB heeft dit in haar advies van 17 maart 2025 onderschreven.
    7.2.    Gelet op de onderbouwing die Thorbecke heeft gegeven, volgt de Afdeling Wayland niet in haar betoog dat Thorbecke haar standpunt niet voldoende heeft gemotiveerd. Ook overigens heeft Wayland geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid van dit standpunt, dat door de STAB is onderschreven, naar voren gebracht. Dat Wayland het met het standpunt niet eens is, is onvoldoende.
    7.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie beroepen Bree Invest en Wayland
    8.       Gelet op de in de tussenuitspraak en in de onderhavige uitspraak gegeven oordelen, komt de Afdeling tot de volgende conclusie. Het beroep van Bree Invest is ongegrond. Het beroep van Wayland is, gelet op hetgeen is overwogen in r.o. 17 van de tussenuitspraak, gegrond. Het besluit van 13 september 2023 moet worden vernietigd, voor zover daarin het bezwaar van de Holding gegrond is verklaard. De Afdeling zal, zelf in de zaak voorziend, het bezwaar van de Holding niet-ontvankelijk verklaren en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Voor het overige blijft het besluit van 13 september 2023 in stand. Dat betekent concreet dat Breebronne en De Ruige Hoek recht hebben op de vergoedingen, zoals die daarin zijn neergelegd.
    9.       Het college moet de proceskosten die Wayland in het kader van dit beroep heeft gemaakt, vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    10.     Op de zitting van 30 september 2024 heeft Bree Invest aangevoerd dat zij de procedure als zeer lang en zeer belastend heeft ervaren. De Afdeling vat dit betoog op als een verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens.
    10.1.  Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562) vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    10.2.  Zoals volgt uit een uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:188), is, nu het primaire besluit vóór 1 februari 2014 is bekendgemaakt, het in die uitspraak neergelegde overgangsrecht van toepassing.
    10.3.  In zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vijf jaar redelijk, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste een jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    De redelijke behandelingsduur van het beroep na een judiciële lus is niet overschreden als deze niet langer dan anderhalf jaar na het instellen van het beroep heeft geduurd.
    10.4.  In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet.
    10.5.  Het college heeft het bezwaarschrift van Breebronne van 17 november 2011 op 18 november 2011 ontvangen. Het college heeft op 11 februari 2014 op dit bezwaar beslist (en dit besluit op 24 februari 2014 verzonden). Het hiertegen gerichte beroep heeft de rechtbank op 4 april 2014 ontvangen. De rechtbank heeft bij uitspraak van 20 januari 2016 op dit beroep beslist. De Afdeling heeft het hiertegen gerichte hoger beroep op 29 februari 2016 ontvangen. Zij heeft, na een tussenuitspraak op 20 september 2017, op 19 december 2018 over dit hoger beroep geoordeeld. Daarbij heeft zij bepaald dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld. Het college heeft ter uitvoering van de uitspraak op 13 september 2023 een nieuw besluit genomen. De Afdeling heeft het hiertegen door Bree Invest ingediende beroep op 23 oktober 2023 ontvangen. Bij uitspraak van vandaag heeft de Afdeling, na de tussenuitspraak op 18 december 2024, op dat beroep beslist.
    10.6.  Vanaf de ontvangst van het tegen het besluit van 8 november 2011 gerichte bezwaar van Breebronne op 18 november 2011 tot aan de einduitspraak van heden zijn in totaal dertien jaar en ruim acht maanden verstreken. De Afdeling is van oordeel dat de ingewikkeldheid van de zaak tot een verlenging van de redelijke termijn moet leiden. Het dossier is omvangrijk en het gaat om lastige materie, waarvoor de inschakeling van meerdere deskundigen noodzakelijk is gebleken. De Afdeling acht gelet hierop een verlenging van de redelijke termijn met één jaar gerechtvaardigd. Dat betekent dat de redelijke termijn met zeven jaar en ruim acht maanden is overschreden.
    10.7.  Als in een zaak een tussenuitspraak is gedaan of als een zaak na een eerdere vernietiging opnieuw aan de rechter wordt voorgelegd, wordt de overschrijding van de redelijke termijn in beginsel volledig toegerekend aan het bestuursorgaan, tenzij in de rechterlijke fase de redelijke behandelingsduur is overschreden. Van dit laatste is geen sprake. De Afdeling heeft binnen twee jaar na ontvangst van het hoger beroepschrift de tussenuitspraak van 20 september 2017 gedaan, en vervolgens binnen een jaar na de ontvangst van het besluit van 11 december 2017 einduitspraak gedaan. Verder heeft zij binnen anderhalf jaar na het beroep tegen het besluit van 13 september 2023 de tussenuitspraak van 18 december 2024 gedaan en doet zij thans binnen een jaar na die tussenuitspraak einduitspraak.
    10.8.  Het voorgaande betekent dat de overschrijding van zeven jaar en ruim acht maanden geheel wordt toegerekend aan het college.
    10.9.  Het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Bij een forfaitair bedrag van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan Bree Invest toe te kennen schadevergoeding € 8.000,-.
    11.     Het college moet de proceskosten vergoeden die Bree Invest in het kader van het doen van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft gemaakt.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van Bree Invest B.V. ongegrond;
    II.       verklaart het beroep van Wayland Developments B.V. gegrond;
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas van 13 september 2023, kenmerk 1894/2023/2820535, voor zover daarin het bezwaar van [bedrijf] gegrond is verklaard;
    IV.     verklaart het bezwaar van [bedrijf] niet-ontvankelijk;
    V.      bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
    VI.     wijst het verzoek van Bree Invest B.V. om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn toe;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas om aan Bree Invest B.V. een schadevergoeding van € 8.000,- te betalen;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij Bree Invest B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas tot vergoeding van bij Wayland Developments B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Peel en Maas het door Wayland Developments B.V. betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,- voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    752