ECLI:NL:RVS:2004:AO6107, Raad van State, 24-03-2004, 200305691/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 juli 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor dag- en verblijfsrecreatie op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 17 juli 2003 ter inzage gelegd.

200305691/1.
      Datum uitspraak: 24 maart 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [plaats] (België), en anderen,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 juli 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van deze wet verleend voor een inrichting voor dag- en verblijfsrecreatie op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 17 juli 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 21 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 22 augustus 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 7 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2004, waar van appellanten [appellant], bijgestaan door mr. A.P.E. Brouwer, advocaat te Roosendaal, en verweerder, vertegenwoordigd door C.J. Ritico en J.J. Heule, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord vergunninghoudster, vertegenwoordigd door M.C.A. Verpalen-van den Bosch, J.C.J. van den Bosch en J.L. Mol, gemachtigden.
    
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting zijn met toestemming van partijen nog stukken ontvangen van verweerder.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellanten hebben de grond inzake de milieu-effectrapportage niet als bedenking tegen het ontwerp van het besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten redelijkerwijs niet kan worden verweten op dit punt geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.    Bij het bestreden besluit heeft verweerder een revisievergunning verleend ten behoeve van een zogeheten vakantiepark met diverse verblijfsmogelijkheden en recreatieve voorzieningen.
    
    2.3.    Appellanten hebben betoogd dat het bungalowgedeelte van het vakantiepark niet tot de inrichting behoort, aangezien dit gedeelte wordt ontsloten door openbare wegen in de zin van de Wegenwet, wordt gescheiden van het vakantiepark door het ter plaatse aanwezige groen en vergunninghoudster niet de eigendom heeft van alle bungalows.
    
    2.3.1.    Onder inrichting dient ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer te worden verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Daarbij worden ingevolge het vierde lid van dit artikel – voorzover hier van belang – als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
    2.3.2.    Op het bungalowgedeelte van het vakantiepark staan in totaal 87 bungalows. Ter zitting heeft vergunninghoudster op de kaart van het terrein aangewezen welke bungalows bij haar in eigendom zijn. Het gaat om 26 verspreid over het terrein gelegen bungalows. Appellanten hebben deze weergave van de situatie niet bestreden. De overige bungalows zijn verkocht aan particulieren, onder wie appellanten.
    
        Anders dan appellanten hebben gesteld, wordt het bungalow-gedeelte niet door het ter plaatse aanwezige groen van het vakantiepark gescheiden. In de directe nabijheid van het bungalowgedeelte liggen de jachthaven en een gedeelte van de camping van het vakantiepark. Het bungalowgedeelte is verder verbonden met het vakantiepark door onder meer een gezamenlijke antenneaansluiting, riolering en ontsluiting via de Fazantenlaan.
    
        De bungalows die eigendom zijn van vergunninghoudster worden betrokken bij de exploitatie van het vakantiepark. Op de centrale toegang tot het vakantiepark, waarvan ook de bewoners van de bungalows gebruik maken, wordt door vergunninghoudster toezicht gehouden. De bewoners van alle bungalows kunnen kosteloos gebruik maken van een aantal recreatieve voorzieningen van het vakantiepark, waaronder het trimbos, de speelweide en de zwemvijver. Voorts wordt door vergunninghoudster ten behoeve van alle bungalows de toevoer van gas en water, alsmede de afvoer van huishoudelijk afval, geregeld. De bewoners van de bungalows betalen hiervoor aan vergunninghoudster.
    
        Bovengenoemde omstandigheden in aanmerking genomen, acht de Afdeling de onderlinge verwevenheid tussen het bungalowgedeelte enerzijds en het vakantiepark anderzijds zodanig dat sprake is van de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Geconcludeerd moet daarom worden dat sprake is van één inrichting in de zin van artikel 1.1 van de Wet milieubeheer.
    
    2.4.    Appellanten hebben betoogd dat in de aanvraag ten onrechte is vermeld dat de bungalowbewoners verplicht zijn om hun huishoudelijk afval te laten ophalen door de eigen buitendienst van het vakantiepark.
    
    2.4.1.    Ter zitting is gebleken dat appellanten bezwaar hebben tegen het tarief dat in rekening wordt gebracht voor het ophalen van het huishoudelijk afval. De Afdeling overweegt dat in zoverre sprake is van een civielrechtelijke aangelegenheid, welke in de onderhavige procedure niet aan de orde kan komen.
    
    2.5.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.6.    Appellanten hebben zich op het standpunt gesteld dat de in paragraaf 1.10 van de vergunning opgenomen voorschriften inhouden dat bomen en groen op het vakantiepark moeten verdwijnen ten gunste van meer parkeerplaatsen. Zij achten dit onwenselijk.
    
    2.6.1.    In paragraaf 1.10 van de vergunning zijn, voorzover hier van belang, de voorschriften 1.10.1 en 1.10.2 opgenomen.
    
        Ingevolge voorschrift 1.10.1 dienen op de inrichting voldoende parkeerplaatsen aanwezig te zijn.
    
        Ingevolge voorschrift 1.10.2 dient men met name in de zogenaamde hoogseizoenperioden (zomer-, schoolvakantieperioden enz.) er voor te zorgen dat de komende en gaande recreant de mogelijkheid heeft binnen de inrichting te parkeren voordat deze zich vervolgens gaat (af)melden.
    
    2.6.2.    De Afdeling overweegt dat de voorschriften 1.10.1 en 1.10.2, gelet op de tekst van deze voorschriften, betrekking hebben op het parkeerbeheer binnen de inrichting. Zij houden niet in dat nieuwe parkeerplaatsen binnen de inrichting moeten worden aangelegd ten behoeve waarvan bomen en groen moeten verdwijnen. Het beroep van appellanten mist in zoverre feitelijke grondslag. Daarnaast merkt de Afdeling op dat de Wet milieubeheer uitsluitend ziet op de bescherming van het milieu buiten de inrichting.
    
    2.7.    Appellanten zijn beducht voor bodemverontreiniging. In dit verband hebben zij betoogd dat voorschriften aan de vergunning hadden moeten worden verbonden met betrekking tot de in de inrichting gestorte of begraven afvalstoffen.
    
    2.7.1.    In hoofdstuk 5 van de vergunning zijn voorschriften gesteld ter bescherming van de bodem. De Afdeling is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze voorschriften toereikend zijn ter voorkoming dan wel voldoende beperking van eventuele bodemverontreiniging.
    
    2.8.    Appellanten hebben betoogd dat voorschrift 1.1.2 in strijd is met artikel 8.12, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 14 van de Wegenwet, nu in de toelichting op dit voorschrift is geregeld dat toezicht moet worden gehouden op de geopende toegangen tot de inrichting. Bovendien strekt het toezichtsvereiste huns inziens niet tot bescherming van het milieu.
    
    2.8.1.    Voorschrift 1.1.2 luidt: “Het terrein van de inrichting moet met uitzondering van de toegangen zijn voorzien van een omheining.”
    
        De daaronder geplaatste toelichting luidt: “Gebouwen of open water van voldoende breedte mogen de omheining vervangen. Een geopende toegang moet onder toezicht staan van een daartoe door de bedrijfsleiding aangewezen persoon.”
    
    2.8.2.    De Afdeling overweegt allereerst dat de toelichting niet kan toe- of afdoen aan een voorschrift. Uit de toelichting blijkt echter dat verweerder met het voorschrift meer of anders heeft bedoeld dan wat het voorschrift naar zijn bewoordingen bepaalt; daarmee heeft verweerder gehandeld in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat wil dat besluiten zorgvuldig worden genomen. In zoverre slaagt dit beroepsonderdeel.
    
        Ten aanzien van wat verweerder blijkens de laatste volzin van de toelichting mede heeft beoogd overweegt de Afdeling dat niet wordt gesproken van afsluiting van de toegang, wat met het oog op artikel 14 van de Wegenwet een niet naleefbare verplichting op vergunninghoudster zou leggen indien de toegangsweg een openbare weg zou zijn in de zin van de Wegenwet, maar slechts van de aanwezigheid van een toezichthouder. In zoverre staat het blijkens de toelichting beoogde aan de vrije doorgang niet in de weg. Ten slotte moet worden opgemerkt dat verweerder niet heeft kunnen motiveren welk milieubelang wordt gediend met het beoogde toezichtsvereiste.
    
    2.9.    Appellanten hebben zich in het beroepschrift ten aanzien van de overige bezwaren beperkt tot het verwijzen naar de tegen het ontwerp van het bestreden besluit ingebrachte bedenkingen. In de considerans van het bestreden besluit is verweerder ingegaan op deze bedenkingen. Appellanten hebben noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom de weerlegging van deze bedenkingen in het bestreden besluit onjuist zou zijn. Ook voor het overige is niet gebleken dat die weerlegging van de bedenkingen onjuist is.
    
    2.10.    Het beroep, voorzover ontvankelijk, is gelet op overweging 2.8 gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het voorschrift 1.1.2 betreft.
    
    2.11.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het de grond inzake de milieu-effectrapportage betreft;
    
    II.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen van 14 juli 2003 voorzover het voorschrift 1.1.2 betreft;
    
    IV.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Terneuzen in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 692,28, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Terneuzen te worden betaald aan appellanten;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Terneuzen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. De Vink
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2004
    
    154-399.