ECLI:NL:RVS:2004:AQ7459, Raad van State, 25-08-2004, 200307949/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 september 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor de aangevraagde activiteiten, met uitzondering van de opslag van explosieven, op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Borsele, sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 17 oktober 2003 ter inzage gelegd.

200307949/1.
      Datum uitspraak: 25 augustus 2004.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [partij], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Borsele,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 30 september 2003 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor de aangevraagde activiteiten, met uitzondering van de opslag van explosieven, op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Borsele, sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 17 oktober 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 27 november 2003, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 15 januari 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 29 april 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 juli 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. F.C.M. van Gurp, advocaat te Goes, en ir. A. Harmanny, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door S.L.M. de Haan en L.P. Kaaijsteker, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante keert zich tegen de weigering van de opslag van explosieven. Kort weergegeven voert zij het volgende aan.
    
        In het kader van de aanvraag om vergunning is in opdracht van appellante door het International Safety & Risk Management Bureau NV (hierna: ISMA) een veiligheidsrapport uitgebracht. Verweerder had zich tot dit rapport moeten beperken. Het Centrum voor Externe Veiligheid (hierna: CEV), onderdeel van het RIVM, heeft echter vervolgens op verzoek van verweerder eveneens advies uitgebracht. Het CEV heeft geen adviserende status zodat zijn rapport niet aan de besluitvorming ten grondslag had mogen worden gelegd. Verweerder had geen toepassing mogen geven aan de norm van 5 kPa, afkomstig uit “Allied Ammunition Storage and Transport Publication 1, Manual of NATO safety principles for the storage of military ammunition and explosives” uit 1997 (hierna: het NAVO-handboek), aangezien het NAVO-handboek niet is bedoeld voor de opslag van explosieven zoals aangevraagd. Het effect van de drukbelasting gedurende zekere tijd is maatgevend, niet de drukbelasting als zodanig. Het NAVO-handboek heeft geen wettelijke status. Na advies van een tweede door verweerder ingeschakelde deskundige, Jan Verbunt EOD/IOD security consultant (hierna: Verbunt), heeft verweerder op een hoorzitting het gerechtvaardigd vertrouwen gewekt dat de vergunning zou worden verleend. Het weigeren van de vergunning mag niet worden gebaseerd op de vrees van verweerder dat bij calamiteiten verzekeringsmaatschappijen de schade niet zullen vergoeden.
    
    2.1.1.    Verweerder merkt het CEV aan als adviesinstantie in de zin van artikel 8.7, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer, bij gebreke van een ter zake kundige wettelijk aangewezen adviseur. Hij stelt dat naast de drukbelasting de tijdsduur van de explosie van belang is. Bij hoeveelheden explosieven kleiner dan 500 kg houdt de drukbelasting veel minder lang aan dan bij hoeveelheden van (meer dan) 500 kg waarop het NAVO-handboek betrekking heeft, aldus verweerder. Bij gebreke van een passende richtlijn voor de opslag van kleine hoeveelheden explosieven heeft verweerder nader advies gevraagd aan Verbunt, wiens advies volgens verweerder nauw aansluit bij het rapport van het ISMA. Verweerder maakt uit het advies van Verbunt op dat na het treffen van een aantal maatregelen de afstand tot aan woningen van derden aanvaardbaar is uit het oogpunt van veiligheid. Het CEV heeft bij brief van 25 juni 2003 echter het standpunt ingenomen dat een woning die zich bevindt op 77 meter afstand nog steeds onvoldoende is beschermd tegen explosiegevaar, omdat wordt betwijfeld of de voorgestelde maatregelen deugdelijk en afdoende zijn, in welk verband het CEV verwijst naar het NAVO-handboek. Daarom heeft verweerder het NAVO-handboek, inclusief de norm van 5 kPa, als toe te passen beoordelingskader beschouwd en de gevraagde vergunning voor opslag van explosieven wegens strijd daarmee geweigerd. Bij legalisering van de opslag van explosieven zou een verzekeringsmaatschappij zich in geval van een calamiteit kunnen beroepen op de uitgebrachte negatieve adviezen, aldus verweerder.
    
        Ter zitting heeft verweerder zich alsnog op een ander standpunt gesteld. Volgens hem is het NAVO-handboek geen geschikt beoordelingskader voor een aanvraag als de onderhavige. De impulsbenadering die door het ISMA als uitgangspunt is genomen acht verweerder een realistische benadering van de kans op schade, indien deze wordt gecombineerd met een risicoanalyse. Bij nader inzien meent hij dat bij het bestreden besluit ten onrechte categorisch iedere opslag van explosieven is geweigerd wegens strijd met de norm van 5 kPa in het NAVO-handboek. Verweerder sluit niet uit dat het vergunnen van de opslag van explosieven – al dan niet gedeeltelijk – tot de mogelijkheden behoort.
    
    2.1.2.    Het CEV is niet bij of krachtens artikel 8.7 van de Wet milieubeheer aangewezen als adviesorgaan. Anders dan verweerder meent kan het bevoegd gezag niet eigenhandig een (rechts)persoon of instantie aanwijzen als adviseur in de zin van artikel 8.7 van de Wet milieubeheer; deze bepaling biedt daarvoor geen grondslag. Dat neemt niet weg dat het het bevoegd gezag vrij staat om bij de voorbereiding van een besluit als het onderhavige advies te vragen aan (rechts)personen en instanties die wettelijk niet als adviseur zijn aangewezen. Het bestuursorgaan moet ingevolge artikel 8.8, eerste lid, van de Wet milieubeheer en artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht immers de nodige kennis vergaren en betrekken bij zijn besluitvorming. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.1.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.1.4.    Voorzover appellante een beroep doet op gewekte verwachtingen overweegt de Afdeling dat de aanvraag om vergunning dient te worden beoordeeld aan de hand van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer. Het honoreren van de door appellante gestelde gewekte verwachtingen, daargelaten wat daarvan zij, gaat het in deze artikelen neergelegde beoordelingskader te buiten. Daarom kan daaraan in de onderhavige procedure geen gewicht worden toegekend. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.1.5.    Het betoog van appellante dat het NAVO-handboek geen wettelijke status heeft en reeds om die reden niet door verweerder gehanteerd had mogen worden, treft geen doel. Het gebrek aan een wettelijke status kan als zodanig geen reden zijn om het hanteren van een stuk in strijd met het recht te achten. In beginsel mag een bestuursorgaan ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid aansluiting zoeken bij allerhande stukken, ongeacht de juridische status daarvan, mits dit resulteert in een besluit dat blijft binnen de grenzen van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer en geschreven en ongeschreven beginselen van behoorlijk bestuur.
    
        Uit de stukken blijkt dat appellante een opslag van 355 kg explosieven voor civiel gebruik heeft aangevraagd. Uit het deskundigenbericht volgt dat het toepassen van de piekoverdruk (kPa) als beoordelingsmaat bij een beperkte opslag als de onderhavige leidt tot een aanmerkelijk grotere overschatting van de kans op schade dan bij het toepassen op grotere opslagen het geval is. Voorts volgt uit het deskundigenbericht dat een impulsbenadering een representatiever beeld geeft van de te verwachten schade.
    
        Het NAVO-handboek dat verweerder heeft gehanteerd is niet bedoeld voor opslag van explosieven voor civiel gebruik en heeft betrekking op opslagen vanaf 500 kg. Zoals ook volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2004 in zaak no. 200303582/1 is het toepassen van het NAVO-handboek bij opslag van explosieven voor civiel gebruik aanvaardbaar voorzover de opslag gelijk is aan of meer bedraagt dan 500 kg. Bedraagt de opslag echter minder dan 500 kg, dan kan het NAVO-handboek daarop niet worden toegepast. In het onderhavige geval bedraagt de aangevraagde opslag minder dan 500 kg explosieven. In het licht daarvan, alsmede van de bevindingen van de deskundige, heeft verweerder niet deugdelijk gemotiveerd waarom de gevraagde vergunning voor de opslag van explosieven geheel is geweigerd.
    
        Het argument van verweerder dat een verzekeringsmaatschappij zich in geval van een calamiteit zou kunnen beroepen op de negatieve adviezen van het CEV heeft geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer, zodat het bestreden besluit ook in zoverre niet deugdelijk is gemotiveerd.
    
        Het bestreden besluit is derhalve wat betreft de weigering van de opslag van explosieven in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.2.    Gelet op het vorenstaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking voorzover de opslag van explosieven is geweigerd.
    
    2.3.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Borsele van 30 september 2003 voorzover de opslag van explosieven is geweigerd;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Borsele in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Borsele te worden betaald aan appellante;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Borsele aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Können
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2004.
    
    301.