ECLI:NL:RVS:2004:AR7958, Raad van State, 22-12-2004, 200400427/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-12-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 november 2003, kenmerk 3083, heeft verweerder afwijzend beslist op een aanvraag van appellante om vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor het veranderen van een motorbrandstoffenverkooppunt inclusief shopgebouw en brandstoffenhandel met een LPG-installatie, op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […] en sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 8 december 2003 ter inzage gelegd.

200400427/1.
      Datum uitspraak: 22 december 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 november 2003, kenmerk 3083, heeft verweerder afwijzend beslist op een aanvraag van appellante om vergunning krachtens de Wet milieubeheer voor het veranderen van een motorbrandstoffenverkooppunt inclusief shopgebouw en brandstoffenhandel met een LPG-installatie, op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummers […] en sectie […], nummers […]. Dit besluit is op 8 december 2003 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 14 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op 16 januari 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 9 februari 2004.
    
    Bij brief van 9 maart 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 21 juni 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 september 2004, waar appellante vertegenwoordigd door M.J.A.M. Geerts, C.F.J. van Kan en H. Brouwer, gemachtigden, en verweerder, vertegenwoordigd door R.N.M. de Coo en ing. C.A.G.M. Aarts, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante stelt dat verweerder de gevraagde oprichtingsvergunning ten onrechte heeft geweigerd. Hij voert in dit kader aan dat verweerder ten onrechte heeft getoetst aan het ontwerp van het Besluit milieukwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (hierna: het ontwerpbesluit). Volgens appellante bevat het ontwerpbesluit niet de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten betreffende externe veiligheid, met name wat betreft de te hanteren afstanden met betrekking tot LPG-tankstations. Zo wel aan het ontwerpbesluit kan worden getoetst, stelt zij dat woningbouw binnen 20 meter afstand van de voorziene afleverzuil praktisch bezien niet kan worden gerealiseerd aangezien op deze locatie het verkooppunt voor motorbrandstoffen van appellante is gesitueerd. Verder ligt naar haar oordeel realisering van het op grond van het bestemmingsplan “Buitengebied Rijsbergen” toegestane bedrijf of bedrijfswoning niet in de rede, gelet op de beperkte afmetingen van het perceel en de omstandigheid dat zij eigenaar is van dat perceel.
    
    2.1.1.    Verweerder voert aan dat hij ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid de aanvraag heeft getoetst aan het ontwerpbesluit en de afstandseisen in tabel 1 van bijlage 1 van een door de Minister vast te stellen ministeriële regeling ter uitvoering van het toekomstige Besluit milieukwaliteitseisen externe veiligheid inrichtingen milieubeheer (hierna: de ontwerpbijlage), omdat deze naar zijn mening de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten bevatten wat betreft de externe veiligheid. Hij wijst er onder meer op dat de Minister van VROM bij brief van 18 april 2002 heeft geadviseerd om bij verlening van milieuvergunningen  zoveel mogelijk toepassing te geven aan het ontwerpbesluit. Verweerder stelt dat de veiligheid onvoldoende zou zijn gewaarborgd indien in strijd met de voorgenomen milieukwaliteitseisen – in dit geval de grenswaarde van 10-6 per jaar – in het ontwerpbesluit, vergunning zou zijn verleend. Hij betoogt dat bij de aangevraagde doorzet aan LPG van minder dan 1.000 m3 per jaar niet kan worden voldaan aan de minimaal in acht te nemen afstand van 80 meter vanaf het vulpunt en de opstelplaats van de tankwagen tot aan geprojecteerd kwetsbare objecten. Ook kan volgens verweerder niet worden voldaan aan de minimaal in acht te nemen afstand van 20 meter vanaf de afleverzuil en de afstand van 40 meter vanaf het reservoir tot aan geprojecteerd kwetsbare objecten. Verweerder stelt verder dat hij wat betreft de minimaal aan te houden afstand vanaf de opstelplaats van de tankauto aansluiting heeft gezocht bij figuur 1 van de nota van toelichting behorende bij het Besluit LPG-tankstations Hinderwet (hierna: het Besluit) in samenhang met de Integrale Nota LPG (Tweede Kamer, vergaderjaar 1983-1984, 18233, nummers 1 en 2). Op grond hiervan heeft hij geoordeeld dat niet kan worden voldaan aan de minimaal in acht te nemen afstand van 80 meter van de opstelplaats van de tankwagen tot aan woningen.    
    
    2.1.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.1.3.    Niet in geschil is dat verweerder zich ter invulling van zijn beoordelingsvrijheid wat betreft externe veiligheid onder meer heeft gebaseerd op de herziene versie van het ontwerpbesluit (Vrom020851) dat op 16 september 2002 aan de Tweede Kamer is aangeboden, en de hierbij behorende ontwerpbijlage wat betreft de grenswaarde van 10-6 per jaar voor het plaatsgebonden risico en de hierin genoemde afstanden. De Afdeling heeft bij uitspraak van 28 april 2004 in zaakno. 200306221/1 geoordeeld dat het hanteren van de versie van het ontwerpbesluit, gepubliceerd in de Staatscourant van 22 februari 2002, nr. 38, en de daarbij behorende ontwerpbijlage in het kader van de beoordeling van de externe veiligheid, wat betreft de grenswaarde van 10-6 per jaar voor het plaatsgebonden risico en de daaraan gekoppelde afstandsnorm van 110 meter, niet in strijd is met het recht.
    
        Mede gelet hierop, op het deskundigenbericht, en in aanmerking genomen de nota van toelichting op het ontwerpbesluit, is de Afdeling van oordeel dat het hanteren van de herziene versie van het ontwerpbesluit en de ontwerpbijlage ter invulling van de beoordelingsvrijheid wat betreft de grenswaarde van 10-6 per jaar voor het persoonsgebonden risico en de daaraan gekoppelde afstandsnorm van 80 meter en de in de ontwerpbijlage vastgestelde minimale afstanden van 20 meter en 40 meter, niet in strijd is met het recht. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.2.     Op grond van het ontwerpbesluit dient verweerder bij het nemen van het bestreden besluit de in de ontwerpbijlage vastgestelde afstanden tot geprojecteerd kwetsbare objecten in acht te nemen, die overeenkomen of ten minste overeenkomen met de grenswaarde van 10-6  per jaar. Op grond van de ontwerpbijlage dient - voorzover hier van belang -  tussen de afleverzuil en geprojecteerd kwetsbare objecten minimaal 20 meter te worden aangehouden. Tussen het vulpunt en geprojecteerde kwetsbare objecten dient minimaal 80 meter te worden aangehouden. Vanaf het reservoir dient volgens de ontwerpbijlage minimaal 40 meter tot geprojecteerd kwetsbare objecten te worden aangehouden.
    
        Een geprojecteerd kwetsbaar object wordt in het ontwerpbesluit omschreven als een nog niet aanwezig kwetsbaar object dat op grond van het voor het betrokken gebied geldende bestemmingsplan toelaatbaar is.
    
    2.2.1.    De Afdeling overweegt vooreerst dat het ontwerpbesluit, in samenhang gelezen met de ontwerpbijlage, niet voorziet in een aan te houden afstandsnorm vanaf de opstelplaats van de tankwagen. Voorzover verweerder de weigering heeft gebaseerd op de grond dat ingevolge het bestemmingsplan “Centrum Rijsbergen” binnen 80 meter vanaf de opstelplaats van de tankwagen woningen mogelijk zijn en derhalve niet wordt voldaan aan de grenswaarde van 10-6 per jaar, is het beroep in zoverre gegrond.
    
    2.2.2.    Op het perceel waar het vulpunt en het reservoir is voorzien, geldt het bestemmingsplan “Buitengebied Rijsbergen” van 15 december 1977. Dit perceel is bestemd voor agrarische doeleinden en is eigendom van appellante. Op grond van het bestemmingsplan is via de wijzigingsbevoegheid ex artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening de vestiging van een agrarisch bedrijf en een bedrijfswoning mogelijk. Verweerder stelt zich op het standpunt dat gelet hierop niet kan worden voldaan aan de minimale afstandsnormen van 40 meter vanaf het reservoir en 80 meter vanaf het vulpunt.
    
        De Afdeling overweegt dat gelet op de omstandigheden dat appellante eigenaar is van het perceel en appellante voornemens is het vulpunt en het reservoir op dit perceel te vestigen, het vulpunt en het reservoir en het oprichten door appellante van een agrarisch bedrijf en bedrijfswoning, elkaar uitsluiten. Gelet hierop acht de Afdeling - daargelaten of een bedrijf(woning) die via een wijzigingsbevoegdheid kan worden gerealiseerd is te beschouwen als een geprojecteerd kwetsbaar object in de zin van het ontwerpbesluit - de motivering van verweerder om op deze grond de vergunning te weigeren, in zoverre niet toereikend.
    
        Wat betreft het perceel waar de afleverzuil is voorzien, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        De Afdeling heeft bij uitspraak van 10 juli 1997 in zaakno. E01.96.0068 (aangehecht) het plandeel uit het bestemmingsplan “Centrum Rijsbergen” van 20 april 1995, waar de afleverzuil is voorzien, vernietigd en alsnog zelfvoorziend goedkeuring onthouden aan dit plandeel. Hierbij heeft de Afdeling overwogen dat ‘ter zitting is gebleken dat van gemeentezijde niet langer naar verplaatsing of sluiting van het tankstation (van appellante) wordt gestreefd en dat verweerder en appellante hiermee instemmen’. De Afdeling heeft verder overwogen dat ‘naar haar oordeel uit een oogpunt van rechtszekerheid het tankstation, indien dit niet wordt verplaatst of opgeheven, als zodanig dient te worden bestemd’. Vanwege de vernietiging van dit plandeel wordt voor dit perceel teruggevallen op het oude bestemmingsplan “Uitbreidingsplan in onderdelen” van 11 september 1959. Op grond van dit bestemmingsplan is woningbouw mogelijk op de locatie van het motorbrandstoffenverkooppunt van appellante.
    
        De Afdeling overweegt dat, nu uit de stukken noch ter zitting is gebleken dat (concrete) plannen bestaan om het verkooppunt voor motorbrandstoffen te verplaatsen of te saneren, het verkooppunt en de oprichting van woningen ter plaatse elkaar uitsluiten. Gelet hierop en gelet op de omstandigheid dat voor het gedeelte een verouderd bestemmingsplan geldt, acht de Afdeling de motivering van verweerder de vergunning te weigeren op de grond dat niet wordt voldaan aan de afstand tot een geprojecteerd kwetsbaar object, ontoereikend.
    
        Gezien het bovenstaande is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering. Het beroep is in zoverre gegrond.
    
    2.3.    Appellante heeft verder bezwaar tegen de wijze waarop verweerder in het bestreden besluit de afstand tussen de opstelplaats van de LPG-tankwagen en woningen van derden heeft bepaald. Hij voert aan dat ter bepaling van deze afstand zijns inziens moet worden gemeten vanaf het snijpunt van de diagonaal van de opstelplaats van de LPG-tankwagen.
    
    2.3.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat ter bepaling van de afstand tussen de opstelplaats en woningen van derden en objecten categorie II, moet worden gemeten vanaf de buitenzijde van de opstelplaats, dat als een rechthoek (horizontale projectie) op de bij de aanvraag behorende situatietekening is getekend. Hij leidt, blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting, de wijze van meten af uit het Besluit en de CPR 8-1 ‘Autogas LPG’. Uitgaande van een dergelijke meting is verweerder gebleken dat de afstand tussen de opstelplaats en twee woningen van derden minder dan 80 meter bedraagt. Gelet hierop wordt niet voldaan aan de eisen uit het Besluit in samenhang met de Integrale nota LPG.    
    
    2.3.2.    Niet in geschil is dat tussen de opstelplaats van de tankwagen en woningen en objecten categorie II een afstand van 80 meter moet worden aangehouden.
    
        De Afdeling stelt voorop dat uit de Integrale nota LPG noch uit het Besluit noch uit de CPR 8-1 ‘Autogas LPG‘ valt af te leiden vanaf welk punt van de opstelplaats de afstand van 80 meter moet worden gemeten. In het deskundigenbericht wordt opgemerkt dat het gebruikelijk is in het kader van LPG-tankstations om bij grote oppervlakken, zoals de opstelplaats van de tankwagen, de contour te bepalen vanuit het middelpunt van het oppervlak.
    
        Mede gelet op hetgeen is opgemerkt in het deskundigenbericht, is de Afdeling van oordeel dat het in de rede ligt de afstand van de opstelplaats van de tankwagen tot aan woningbouw te meten vanuit het snijpunt van de diagonalen van de opstelplaats. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk gemotiveerd. Het beroep is in zoverre gegrond. 
    
    2.4.    Gezien het vorenstaande is het beroep gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.5.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 25 november 2003, 3083;
    
    III.    gelast dat de gemeente Zundert aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 232,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.M. van Driel, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Van Driel
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 december 2004
    
    414.