ECLI:NL:RVS:2020:2783, Raad van State, 25-11-2020, 201908307/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 december 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag de aanvraag van [appellant] om een vuurwerkverkoopvergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Den Haag afgewezen. [appellant] verkoopt sinds 2000 rond de jaarwisseling consumentenvuurwerk vanuit een loods op het adres [locatie] te Den Haag. De laatst aan hem verleende vuurwerkverkoopvergunning dateert van 21 december 2012 en deze was vijf jaar geldig. Bij een controle op 31 augustus 2017 is het college gebleken dat [appellant] zes overtredingen van het Vuurwerkbesluit heeft begaan. Deze overtredingen zijn direct na constatering beëindigd. Om herhaling van de overtredingen te voorkomen heeft het college bij besluit van 7 november 2017 een last onder dwangsom opgelegd.

201908307/1/A3.
    Datum uitspraak: 25 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], handelend onder de naam [bedrijf], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 oktober 2019 in zaak nr. 18/6157 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 december 2017 heeft het college de aanvraag van [appellant] om een vuurwerkverkoopvergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening voor de gemeente Den Haag (hierna: APV) afgewezen.
    Bij besluit van 26 juli 2018 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 juli 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.J.M. Lenstra en mr. A. de Boer, beiden advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. I.L.Z. Esser, A.J. Boeters en F.A. Macknack, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellant] verkoopt sinds 2000 rond de jaarwisseling consumentenvuurwerk vanuit een loods op het adres [locatie] te Den Haag. De laatst aan hem verleende vuurwerkverkoopvergunning dateert van 21 december 2012 en deze was vijf jaar geldig. Bij een controle op 31 augustus 2017 is het college gebleken dat [appellant] zes overtredingen van het Vuurwerkbesluit heeft begaan, te weten:
    1. Consumentenvuurwerk buiten de voorgeschreven bewaarplaats;
    2. Ongeveer 185 kg vuurwerk zonder CE keurmerk en categorie;
    3. Onverpakt vuurwerk binnen de bewaarplaats;
    4. Consumentenvuurwerk in de verkoopruimte;
    5. Restanten van of beschadigd vuurwerk in een plastic tas buiten de bewaarplaats; en
    6. Professioneel vuurwerk (niet zijnde consumentenvuurwerk) in de verkoopruimte.
    Deze overtredingen zijn direct na constatering beëindigd. Om herhaling van de overtredingen te voorkomen heeft het college bij besluit van 7 november 2017 een last onder dwangsom opgelegd. Bij besluit van 8 december 2017 heeft het college een nieuwe vuurwerkverkoopvergunning geweigerd, omdat het op 31 augustus 2017 aangetroffen professionele vuurwerk van dusdanige aard en omvang was dat dit een gevaar vormde voor de openbare orde. In afwijking van het advies van de bezwarencommissie heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen de weigering van de vergunning ongegrond verklaard.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat bij de controle op 31 augustus 2017 is gebleken dat [appellant] overtredingen van het Vuurwerkbesluit heeft begaan, waardoor op een zeker moment sprake was van een gevaarlijke situatie waarmee de openbare orde in geding was. Dat die overtredingen ten tijde van de weigering van de vergunning beëindigd waren, acht de rechtbank niet van belang. Daarbij komt dat ook in de 3,5 jaar voorafgaand aan de aanvraag overtredingen zijn begaan. Volgens de rechtbank mogen in de APV ten opzichte van het Vuurwerkbesluit aanvullende regels worden opgenomen over de verkoop van consumentenvuurwerk in het belang van de openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu. Het college heeft in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot weigering van de vergunning gebruik kunnen maken, aldus de rechtbank. Er zijn geen verwachtingen gewekt op grond waarvan [appellant] gerechtvaardigd mocht vertrouwen dat hem een vergunning zou worden verleend. Het college hoefde volgens de rechtbank ook geen aanleiding te zien om een vergunning onder nadere voorwaarden te verlenen.
    Hoger beroep
    3.    [appellant] kan zich niet met deze uitspraak verenigen. Hij betoogt dat het aspect ‘veiligheid’ uitputtend is geregeld in het Vuurwerkbesluit. In de APV mogen niet in het belang van de openbare orde, openbare veiligheid, de volksgezondheid en de bescherming van het milieu aanvullende regels over de verkoop van consumentenvuurwerk worden opgenomen. De vergunning mocht dan ook niet op grond van die belangen worden geweigerd, aldus [appellant]. Ter onderbouwing van zijn betoog wijst hij op de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 28 december 2004, SBR 04/3276.
    3.1.    Artikel 2:72 (Ter beschikking stellen van consumentenvuurwerk tijdens de verkoopdagen) van de APV luidt:
    "1. Het is verboden in de uitoefening van een bedrijf of nevenbedrijf consumentenvuurwerk ter beschikking te stellen dan wel voor het ter beschikking stellen aanwezig te houden, zonder een vergunning van het college van de gemeente waar het bedrijf is of zal worden gevestigd.
    2. Een vergunning als bedoeld in het eerste lid kan worden geweigerd in het belang van de openbare orde en in het belang van het voorkomen of beperken van overlast.
    3. Een aanvraag om vergunning als bedoeld in het eerste lid kan voorts worden geweigerd, indien een persoon verbonden aan de desbetreffende inrichting binnen de laatste drie en een half (3½) jaar een overtreding heeft begaan van hetgeen bij of krachtens de wet is geregeld omtrent het vervoer, de opslag en/of verkoop van vuurwerk.
    4. Het aantal vergunningen als bedoeld in het eerste lid bedraagt maximaal 75."
    3.2.    In de Nota van Toelichting bij het Vuurwerkbesluit staat: "Het doel van dit besluit is betere waarborgen te scheppen voor de bescherming van mens en milieu tegen de mogelijke effecten die het opslaan, bewerken en afsteken van vuurwerk kunnen veroorzaken. Het gaat in dit verband zowel om de bescherming van de bevolking in de omgeving van een inrichting waar vuurwerk aanwezig is, de bescherming van toeschouwers die aanwezig zijn bij een evenement of voorstelling waarbij professioneel vuurwerk wordt afgestoken, de bescherming van mensen bij het afsteken van vuurwerk tijdens de jaarwisseling, als om de bescherming van personen die werkzaam zijn bij een bedrijf waarin handelingen worden verricht met professioneel vuurwerk." Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342, zijn met het Vuurwerkbesluit minimale waarborgen gegeven, die met name betrekking hebben op technische vereisten. Regels over het aanwijzen van plaatsen voor het al dan niet bezigen van vuurwerk, die in die zaak aan de orde waren, zijn in het Vuurwerkbesluit niet opgenomen. Gelet daarop mochten in dat geval via de APV plaatsen worden aangewezen voor het bezigen van vuurwerk.
        In het Vuurwerkbesluit is niet specifiek geregeld waar vuurwerk precies mag worden opgeslagen en verkocht. Wél is daarin als minimale waarborg geregeld welke veiligheidsafstanden in acht moeten worden genomen. Daargelaten nog de vraag of op gemeentelijk niveau in het geheel geen aanvullende regels mogen worden gesteld vanuit veiligheidsmotieven heeft het college genoegzaam toegelicht dat niet slechts het belang van de veiligheid aan de regeling in artikel 2:72 van de APV ten grondslag ligt. Met die regeling zijn ook de openbare orde, het voorkomen van overlast en de volksgezondheid gediend. Zo staat in de toelichting op dit artikel in de modelverordening van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten dat algemene weigeringsgronden bijvoorbeeld zijn: "het belang van de handhaving van de openbare orde waaronder overlast kan worden begrepen, als het om de bescherming van de kwetsbare medemens gaat of het belang van de volksgezondheid die door overlast dreigt te worden aangetast. De vergunning kan daarom worden geweigerd als het verkooppunt zich bevindt in de nabijheid van ziekenhuizen, bejaardentehuizen en dierenasiels. In het laatste geval is er sprake van handhaving van de openbare orde, waaronder de bescherming van dieren valt." Zoals daarnaast in het besluit op bezwaar staat, wordt bij vuurwerkverkoop grote waarde gehecht aan de betrouwbaarheid van de ondernemer. Naar het oordeel van de Afdeling staat het Vuurwerkbesluit niet aan de genoemde regeling in de APV in de weg, zodat deze op zichzelf ten grondslag mocht worden gelegd aan het besluit van 26 juli 2018.
        Het college heeft het besluit tot weigering van de vergunning op zowel het tweede lid als het derde lid van artikel 2:72 van de APV gebaseerd. Daargelaten nog of met het aangetroffen illegale vuurwerk en de vrees voor misbruik daarvan aan de toepassingsvoorwaarde van het tweede lid is voldaan, staat vast dat in ieder geval aan de toepassingsvoorwaarde in het derde lid is voldaan, zodat het college in zoverre op zichzelf bevoegd was de vergunning te weigeren. Dit betoog van [appellant] slaagt niet.
    4.    [appellant] betoogt dat het college na het opleggen van de last onder dwangsom niet meer bevoegd was de vuurwerkverkoopvergunning te weigeren. Niet alleen worden de belangen die aan de last onder dwangsom ten grondslag zijn gelegd opnieuw aangegrepen voor de weigering, maar de rechtbank heeft ook de context van dit geval onvoldoende bezien, zo voert [appellant] aan. Hij stelt dat er beleid vastgesteld en op de gemeentelijke website is gepubliceerd, op grond waarvan het college mag kiezen de vergunning in te trekken of de overtreding door middel van handhaving te laten opheffen. Een weigering van de vergunning ligt niet in de rede als eerst een last onder dwangsom is opgelegd. Handhaving is namelijk gericht op continuïteit van de activiteit. Gelet op de korte resterende geldigheidsduur van de vergunning had het op de weg van het college gelegen om de vergunning direct in te trekken in plaats van te kiezen voor een last onder dwangsom. [appellant] voert aan dat hij, gelet op de omstandigheden van dit geval en het moment dat de last onder dwangsom werd opgelegd, gerechtvaardigd mocht vertrouwen op de informatie die op de gemeentelijke website stond. Dat die informatie ‘onhandig’ was, dient volgens hem voor rekening van het college te komen. [appellant] stelt voorts dat de rechtbank de zogenoemde ‘proclaimer’ niet in haar oordeel mocht betrekken. Daarover heeft [appellant] zich in de beroepsprocedure niet kunnen uitlaten. Het oordeel is volgens hem in zoverre dan ook in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor.
    4.1.    Ten tijde van belang stond op de gemeentelijke website over vuurwerkverkoopvergunningen vermeld: "Let op: Wordt er een overtreding tijdens de verkoopperiode geconstateerd? Dan kan uw vergunning ingetrokken worden of verleent de gemeente u voor het volgende jaar geen vergunning. Worden er bij de controle voor het verlenen van de vergunning tekortkomingen geconstateerd, dan wordt de ondernemer in de gelegenheid gesteld om deze op te heffen".
        [appellant] wijst er terecht op dat de rechtbank ten onrechte de proclaimer - die kortgezegd inhoudt dat de gemeente Den Haag niet garandeert dat de informatie op de gemeentelijke website volledig, accuraat en juist is - bij haar oordeel heeft betrokken, nu geen van de partijen dit feit heeft genoemd en daarover ter zitting bij de rechtbank niet is gesproken. Het betreft hier echter een niet-dragende overweging van de rechtbank. Daarnaast is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit de hiervoor geciteerde passage op de gemeentelijke website geen uitlating is af te leiden hoe in het geval van [appellant] door het college zou worden gehandeld. In zijn geval werden immers buiten de verkoopperiode overtredingen geconstateerd. Een oordeel over de vraag of deze informatie als beleid moet worden geduid, zal de Afdeling dan ook daarlaten, nu de situatie van [appellant] niet valt onder de situatie zoals als waarschuwing beschreven op de gemeentelijke website.
        De Afdeling ziet voorts geen aanleiding voor het oordeel dat na het opleggen van een last onder dwangsom de nieuwe aanvraag om een vuurwerkverkoopvergunning niet mocht worden afgewezen. De last onder dwangsom is opgelegd wegens de geconstateerde overtredingen van het Vuurwerkbesluit. Zoals uit 3.2 volgt dienen het Vuurwerkbesluit en de APV verschillende motieven, zodat deze regelingen naast elkaar kunnen worden toegepast. Het college had er weliswaar voor kunnen kiezen om op grond van artikel 1:6, aanhef en onder c, van de APV direct na het constateren van de overtredingen de vuurwerkverkoopvergunning in te trekken. Dat het daarvoor niet heeft gekozen, maar de bestaande vergunning in stand gelaten,  ontneemt het college op zich niet de bevoegdheid om de nieuw aangevraagde vergunning te weigeren.
        Het betoog faalt.
    5.    [appellant] betoogt dat het besluit in strijd is met het motiveringsbeginsel. Hij stelt dat het college niet heeft onderbouwd waarom er in dit geval een gevaarlijke situatie zou bestaan en er een gevaar voor de openbare orde is. De geconstateerde overtredingen waren niet zo ernstig als het college stelt. Bovendien was de veiligheid na de last onder dwangsom weer gegarandeerd. Er hebben zich ook daarna geen nieuwe omstandigheden voorgedaan die de weigering van de vergunning alsnog rechtvaardigden. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte slechts het financiële belang van [appellant] heeft beoordeeld. Van belang is namelijk ook dat hij altijd het braafste jongetje van de klas was, zijn familie ook afhankelijk is van het bedrijf en ook de belangen van leveranciers en consumenten zijn geschaad. Volgens [appellant] mag het algemeen belang van bescherming van de openbare orde niet van groter gewicht worden geacht dan de belangen van [appellant], nu dat algemeen belang niet voldoende is geduid. Daarmee is ook de onevenredigheid van het besluit een gegeven. Anders dan de rechtbank overweegt, had een nieuwe vergunning onder voorwaarden kunnen worden verleend. Voor een precedent hoeft volgens [appellant] niet te worden gevreesd omdat dit geval zo specifiek is dat het zich niet snel weer zal voordoen.
    5.1.    Het college heeft ter zitting een nadere toelichting gegeven op de ernst van de geconstateerde overtredingen. De Afdeling begrijpt uit deze toelichting dat de ernst - niet uitsluitend, maar wel met name - was gelegen in de aangetroffen doos met professioneel vuurwerk, bestaande uit 39 mortierbommen. De aanwezigheid van dit niet voor de consument bestemde vuurwerk kan op zichzelf als een ernstige overtreding worden aangemerkt. Niet in geschil is echter dat gedurende de lange tijd dat het bedrijf wordt geëxploiteerd nooit overtredingen zijn geconstateerd. Ook heeft [appellant] maatregelen getroffen om herhaling van de geconstateerde overtredingen te voorkomen en is niet in geschil dat de door [appellant] getroffen maatregelen afdoende waren om aan de voorschriften van het Vuurwerkbesluit te voldoen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college gelet daarop niet duidelijk kunnen maken waarom het, bij de afweging van alle betrokken belangen, noodzakelijk vond een nieuwe vergunning te weigeren en er bijvoorbeeld niet kon worden gekozen voor een waarschuwing of het verlenen van een vergunning onder nadere voorwaarden. Dit te meer niet, nu de overtredingen direct ongedaan zijn gemaakt en [appellant] de nodige investeringen heeft gedaan voor de opvolgende verkoopperiode en daarnaast verschillende personen financieel van het bedrijf afhankelijk zijn. Het besluit van 26 juli 2018 ontbeert gelet hierop een deugdelijke motivering. De rechtbank heeft het vorenstaande niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 juli 2018 gegrond verklaren en dat besluit vernietigen.
        Het college moet een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuw te nemen besluit op het tegen de weigering van de vergunning gemaakte bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten en griffierecht
    7.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    8.    De Afdeling heeft vastgesteld dat van [appellant], die een eenmanszaak uitoefent, ten onrechte het hoge tarief aan griffierecht van € 519,00 is geheven. Dit had het lage tarief van € 259,00 moeten zijn. Het teveel betaalde zal de Afdeling aan hem terugstorten. In het hierna volgende zal het college worden gelast het griffierecht in beroep van € 170,00 en in hoger beroep van € 259,00 te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 oktober 2019 in zaak nr. 18/6157;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 26 juli 2018;
    V.    bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 429,00 (zegge: vierhonderdnegenentwintig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020
    612.