ECLI:NL:RVS:2008:BC8478, Raad van State, 02-04-2008, 200706382/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl (hierna: het college) de aanvraag van [appellant] om ontheffing van het in artikel 8, eerste lid, van de Wet op de Openluchtrecreatie (hierna: Wor), neergelegde verbod voor het houden van een kampeerterrein met vijftien kampeermiddelen op het perceel aan de [locatie] te [plaats], afgewezen.

200706382/1.
    
    Datum uitspraak: 2 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nr. 06/147 van de rechtbank Groningen van 19 juli 2007 in het geding tussen:
    
    [appellant],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Delfzijl (hierna: het college) de aanvraag van [appellant] om ontheffing van het in artikel 8, eerste lid, van de Wet op de Openluchtrecreatie (hierna: Wor), neergelegde verbod voor het houden van een kampeerterrein met vijftien kampeermiddelen op het perceel aan de [locatie] te [plaats], afgewezen.
    
    Bij besluit van 13 december 2005 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 19 juli 2007, verzonden op 25 juli 2007, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 september 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 oktober 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 februari 2008, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.G. van Dijk, advocaat te Groningen, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Kruizinga, ambtenaar in dienst van de gemeente Delfzijl, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Wor, zoals dit luidde ten tijde van belang, is het verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders een kampeerterrein te houden.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, kunnen burgemeester en wethouders van het verbod, bedoeld in het eerste lid, vrijstelling of ontheffing verlenen voor het houden van een kampeerterrein voor ten hoogste tien kampeermiddelen.
    
    Ingevolge het derde lid kunnen burgemeester en wethouders, in afwijking van het tweede lid, onderdeel a, voor ten hoogste de periode van 15 maart tot en met 31 oktober in elk kalenderjaar, het aantal toe te laten kampeermiddelen verhogen tot ten hoogste vijftien.
    
    Ingevolge artikel 10, eerste lid, kan een vergunning als bedoeld in artikel 8, eerste lid, slechts worden verleend indien:
    
    a. is voldaan of op redelijke wijze zal worden voldaan aan de regelen gesteld bij of krachtens deze wet en
    
    b. de aanvraag betrekking heeft op een terrein dat bij bestemmingsplan uitsluitend of mede als kampeerterrein is aangewezen.
    
    Ingevolge het tweede lid kan een vrijstelling of ontheffing als bedoeld in artikel 8, tweede lid, slechts worden verleend:
    
    a. indien is voldaan of op redelijke wijze zal worden voldaan aan de regelen gesteld bij of krachtens deze wet en
    
    b. voor zover het bestemmingsplan zich er niet tegen verzet.
    
    2.2. Ter motivering van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 8 juli 2005, heeft het college onder meer verwezen naar het "Besluit op de openluchtrecreatie in de gemeente Delfzijl" (hierna: het Besluit Openluchtrecreatie). Het college heeft het verzoek van [appellant] afgewezen en deze afwijzing in bezwaar gehandhaafd, omdat [appellant] te kennen heeft gegeven dat hij op het betreffende kampeerterrein stacaravans wil plaatsen. Volgens het college volgt uit het Besluit Openluchtrecreatie dat slechts een ontheffing voor het plaatsen van mobiele kampeermiddelen kan worden verleend. Uit de in het Besluit Openluchtrecreatie opgenomen definitie volgt dat een stacaravan niet als een mobiel kampeermiddel wordt aangemerkt, aldus het college.
    
    2.3. [appellant] bestrijdt de overweging van de rechtbank dat het Besluit Openluchtrecreatie als een algemeen verbindend voorschrift moet worden aangemerkt. Bovendien heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat het college het Besluit Openluchtrecreatie niet mocht betrekken bij de beoordeling van zijn verzoek om ontheffing. Hij voert hiertoe aan dat hij op 24 augustus 2004 om ontheffing heeft verzocht, en dat het college reeds ruim voordat het Besluit Openluchtrecreatie op 14 april 2005 in werking trad, een besluit op dit verzoek had moeten nemen.
    
    2.3.1. De rechtbank heeft het Besluit Openluchtrecreatie ten onrechte als een algemeen verbindend voorschrift aangemerkt. De in de aanhef van het Besluit Openluchtrecreatie genoemde Wor schept voor het college geen bevoegdheid tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Anders dan het college ter zitting heeft gesteld, kan deze bevoegdheid niet worden ontleend aan artikel 10 van de Wor. In die bepaling wordt verwezen naar regelen gesteld bij of krachtens de Wor, doch is geen bevoegdheid neergelegd tot het stellen van die - wettelijke - regelen. Het Besluit Openluchtrecreatie dient derhalve te worden beschouwd als strekkende tot vaststelling van beleidsregels die worden gevolgd bij de aanwending door het college van zijn ter zake van openluchtrecreatie in artikel 8 van de wet neergelegde bevoegdheden. Het betoog van [appellant] is in zoverre terecht voorgedragen, maar leidt niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    2.3.2. Vast staat dat het college de termijn om op het verzoek van [appellant] om ontheffing te besluiten, ruimschoots heeft overschreden. De rechtbank heeft echter terecht overwogen dat dit niet leidt tot het oordeel dat het college het Besluit Openluchtrecreatie ten onrechte aan het besluit op dit verzoek en het besluit op bezwaar ten grondslag heeft gelegd. Het Besluit Openluchtrecreatie is immers voorafgaand aan het besluit van 8 juli 2005 in werking getreden en bevat geen bepaling waaruit volgt dat het niet op het verzoek van [appellant] mocht worden toegepast. Bovendien gold, zoals de rechtbank eveneens terecht heeft overwogen, voorafgaand aan de inwerkingtreding van het Besluit Openluchtrecreatie geen regelgeving op grond waarvan aan [appellant] de gevraagde ontheffing had moeten worden verleend.
    
    2.4. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank heeft miskend dat hij erop mocht vertrouwen dat hem de gevraagde ontheffing zou worden verleend. Hij verwijst hiertoe naar een aan hem gerichte brief van het college van 15 december 1998. Uit deze brief volgt volgens [appellant] het voornemen van het college om de percelen waarvoor hij ontheffing heeft gevraagd een recreatieve bestemming te geven. Hij stelt dat uit de brief bovendien volgt dat de stacaravans die zich op zijn terrein bevinden naar deze locatie moeten worden verplaatst. Daarnaast is hem voor de bouw van acht vakantiewoningen op deze percelen vrijstelling van het bestemmingsplan verleend en zijn de betrokken gronden door de gemeente aan hem verkocht ten behoeve van het daar door hem te realiseren kampeerterrein, aldus [appellant].
    
    2.4.1. In de door [appellant] gestelde omstandigheden is onvoldoende grond gelegen voor het oordeel dat hij erop mocht vertrouwen dat hem de gevraagde ontheffing zou worden verleend. De Afdeling volgt de rechtbank in haar overweging dat [appellant] dit vertrouwen niet heeft mogen ontlenen aan de in 1998 door het college aan hem verstuurde brief. Daargelaten of in de brief een concrete toezegging van het college aan [appellant] kan worden gelezen, is sprake van een aanzienlijk tijdsverloop tussen deze brief en het verzoek om ontheffing, in welke periode de inzichten van de wetgever en het college met betrekking tot openluchtrecreatie zijn gewijzigd. Deze gewijzigde inzichten zijn onder meer ingegeven door de vrees voor permanente bewoning van stacaravans en hebben er toe geleid dat het plaatsen van stacaravans op kampeerterreinen wordt tegengegaan.
    
    De verkoop door de gemeente van de betrokken gronden aan [appellant] en de aan hem ten behoeve van het bouwen van acht vakantiewoningen verleende vrijstelling van het bestemmingsplan, bieden evenmin grond voor gerechtvaardigd vertrouwen dat zijn verzoek om ontheffing ten behoeve van het plaatsen van stacaravans zou worden ingewilligd. Daaruit volgt slechts dat, zoals het college ter zitting heeft bevestigd, van de zijde van het college in beginsel geen bezwaren bestaan tegen een door [appellant] te houden kampeerterrein op deze locatie.
    
    2.5. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden waar deze op rust, te worden bevestigd.
    
    2.6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.H.M. van Altena, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. de Leeuw-van Zanten, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Vlasblom w.g. De Leeuw-van Zanten
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2008
    
    97-546.