ECLI:NL:RBROT:2025:9181, Rechtbank Rotterdam, 28-07-2025, ROT 21/4268
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Aanvraag planschade afgewezen – uit te werken bestemming – beroep ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Zittingsplaats Rotterdam
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 21/4268 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. T.A.P. Langhout),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van [gemeente] , het college 
    (gemachtigde: mr. L. Bos).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in planschade. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 2 februari 2021 afgewezen. Met het bestreden besluit van 15 juli 2021 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
    
    
    
      1.1.
      
        Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
        Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 27 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] , de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en [persoon B] (deskundige [deskundige] ). 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    2. Eiseres is eigenaar van de gronden kadastraal bekend als [perceelnummer 1] en [perceelnummer 2] (percelen). Eiseres heeft deze percelen in 2004 in eigendom verkregen. Op 23 april 2019 (peildatum) is het [bestemmingsplan 3] (het derde bestemmingsplan) in werking getreden en onherroepelijk geworden. 
    
    3. Op 27 mei 2020 heeft eiseres bij het college een verzoek tot tegemoetkoming in planschade ingediend. Gesteld wordt dat de waardevermindering van haar percelen als gevolg van de inwerkingtreding van het derde bestemmingsplan € 16.000.000,- bedraagt.
    
    4.  Het college heeft de aanvraag om tegemoetkoming in planschade voor advisering voorgelegd aan [deskundige] ( [deskundige] ). Op 4 december 2020 heeft [deskundige] een concept advies uitgebracht. Op 30 december 2020 heeft eiseres een zienswijze ingediend. Op 1 februari 2021 heeft [deskundige] een definitief advies uitgebracht. 
    
    
      
        [deskundige] concludeert dat op grond van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) een planologische vergelijking moet worden gemaakt tussen het nieuwe (derde) bestemmingsplan en het [bestemmingsplan 1] (het eerste bestemmingsplan). Het eerste bestemmingsplan gold voorafgaand aan het [bestemmingsplan 2] (het tweede bestemmingsplan) met de daarbij behorende bestemming ‘Uit te werken bestemming – Bedrijventerreinen’. Onder het eerste bestemmingsplan hadden de gronden de bestemming ‘Agrarische gebieden’. Onder het derde bestemmingsplan hebben de gronden weer de bestemming ‘Agrarisch’. [deskundige] komt tot de conclusie dat eiseres niet in een nadeligere positie is komen te verkeren, omdat de bouw- en gebruiksmogelijkheden in zeer geringe mate beperkt worden door het derde bestemmingsplan. Volgens [deskundige] leidt dit niet tot een waardevermindering van de percelen. Door het ontbreken van een bouwvlak onder het oude (eerste) regime was er in zeer beperkte mate bebouwing mogelijk. De vervallen gebruiksmogelijkheden en zeer beperkte verminderde bebouwingsmogelijkheid onder het nieuwe regime leiden niet tot een waardevermindering die voor een tegemoetkoming in aanmerking komt. Omdat er volgens [deskundige] geen verslechtering van de planologische situatie is, wordt er niet ingegaan op de onderdelen vergoedbaarheid van de schade en taxatie. [deskundige] adviseert het college om de aanvraag van eiseres om een tegemoetkoming in planschade af te wijzen. 
    
    
    5. Bij het primaire besluit heeft het college conform het advies van [deskundige]  de aanvraag van planschade afgewezen.
    
    6. Omdat eiseres het niet eens is met het primaire besluit heeft zij bij het college bezwaar gemaakt. Op 23 juni 2021 heeft de ambtelijke hoorcommissie van de [gemeente] (de bezwaarschriftencommissie) een hoorzitting gehouden. Op 8 juli 2021 heeft de bezwaarschriftencommissie een advies uitgebracht. 
    
    
      6.1.
      De bezwaarschriftencommissie heeft – samengevat – het volgende geadviseerd. De bezwaarschriftencommissie is van mening dat het college van het deskundigenadvies van [deskundige] mocht uitgaan. De bezwaarschriftencommissie vindt dat eiseres geen aanknopingspunten voor twijfel aan het advies van [deskundige] naar voren heeft gebracht. De bezwaarschriftencommissie is van mening dat bij een uit te werken bestemming een uitzondering wordt gemaakt op de hoofdregel dat een vergelijking wordt gemaakt tussen het planologisch regime waarvan is gesteld dat deze planschade heeft veroorzaakt en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime. De bezwaarschriftencommissie ziet geen aanleiding om een uitzondering op deze uitzondering te maken. Verder is de bezwaarschriftencommissie van mening dat de begrippen ‘gebruiksmogelijkheden’ en ‘ingebruikname’ niet zo ver moeten worden opgerekt dat elke gebruiksmogelijkheid of ingebruikname van ‘kale’ percelen bij een uit te werken bestemming in de planvergelijking zou moeten worden meegenomen. 
      
      7. Bij het bestreden besluit heeft het college het bezwaar overeenkomstig het advies van de bezwaarschriftencommissie ongegrond verklaard.
      
      
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      8. Op 1 januari 2024 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald. De door eiseres aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
    
    
      8.1.
      De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Onjuiste planvergelijking
        
      
      9. Eiseres stelt zich op het standpunt dat door [deskundige] een onjuiste planologische vergelijking is gemaakt en dat het rapport wegens essentiële gebreken buiten beschouwing moet worden gelaten. [deskundige] heeft ten onrechte het tweede bestemmingsplan met de daarbij behorende bestemming ‘Uit te werken bestemming – Bedrijventerreinen’ buiten beschouwing gelaten. Een uit te werken bestemming is in relatie tot het aanleggen van werken en het gebruik van de gronden overeenkomstig de bestemming een eindbestemming. De uit te werken bestemming kent weliswaar een bouwverbod, maar dit staat niet in de weg aan het aanleggen van verhardingen en wegen ten dienste van de bestemming en het gebruiken van de gronden en de bijbehorende andere werken overeenkomstig deze bestemming. Dit bouwverbod staat bovendien niet in de weg aan het oprichten van vergunningsvrije bouwwerken overeenkomstig het bepaalde in Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Eiseres stelt dat het perceel onder het tweede bestemmingsplan bijvoorbeeld kon worden gebruikt voor opslag. Met dat gebruik is de grond aanzienlijk meer waard dan als landbouwgrond. Eiseres stelt verder dat hij als eigenaar op grond van artikel 5:48 van het Burgerlijk Wetboek bevoegd is om een erf af te sluiten. 
      
      10. Voor de beoordeling van een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade wordt onderzocht of de aanvrager als gevolg van een wijziging van het planologische regime in een nadeligere positie is komen te verkeren en schade lijdt of zal lijden. Hiertoe wordt als hoofdregel een vergelijking gemaakt tussen het planologische regime na de inwerkingtreding van de wijziging, waarvan gesteld wordt dat deze schade heeft veroorzaakt, met het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologisch regime. In die vergelijking wordt in beginsel uitgegaan van het realiseren van de maximale mogelijkheden van het oude en nieuwe planologische regime.
      
      11. De rechtbank overweegt dat bij een uit te werken bestemming aanleiding kan bestaan voor een afwijking van de hiervoor genoemde hoofdregel van planvergelijking. Bij een uit te werken bestemming wordt doorgaans geen vergelijking gemaakt tussen het beweerdelijk schadeveroorzakende bestemmingsplan en het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming dat direct daarvoor gelding had. Dit volgt uit artikel 6.1, zesde lid, van de Wro en de rechtspraak over die bepaling. Artikel 6.1, zesde lid, van de Wro is op 25 april 2013 in werking getreden en geldt voor alle aanvragen om planschade die na die datum zijn ingediend. Naar het oordeel van de rechtbank is artikel 6.1, zesde lid, van de Wro dus van toepassing op de aanvraag van eiseres, nu deze dateert van 27 mei 2020.
      
      12. In een tussenuitspraak van 24 september 2014 heeft de Afdeling overwogen dat uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro valt af te leiden dat de wetgever heeft beoogd dat een uit te werken bestemming niet in de planvergelijking wordt betrokken en geen grond voor een tegemoetkoming in planschade is, zolang geen uitwerkingsplan is vastgesteld en in werking is getreden. De gedachte hierachter is – kort gezegd – dat pas na vaststelling en inwerkingtreding van het uitwerkingsplan duidelijk is welk planologisch nadeel iemand daadwerkelijk heeft ondervonden. De planologische verandering wordt in dat geval vastgesteld door het uitwerkingsplan te vergelijken met het planologisch regime dat gold vóór het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming. Zoals de Afdeling bij tussenuitspraak van 8 februari 2017 heeft overwogen, kan uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro worden afgeleid dat de wetgever het buiten beschouwing laten van een uit te werken bestemming niet als zelfstandig doel ziet, maar als middel om te bewerkstelligen dat geen tegemoetkoming wordt verstrekt voor planschade die de aanvrager niet in die omvang zal lijden, indien de uitwerking van de uit te werken bestemming minder ongunstig uitvalt dan bij het benutten van de maximale mogelijkheden van de uit te werken bestemming. De wetgever heeft derhalve beoogd dat slechts voor werkelijke planschade en niet voor theoretische planschade een tegemoetkoming wordt toegekend.
      
      13. De rechtbank overweegt dat in dit geval geen uitwerkingsplan is vastgesteld waarmee de uit te werken bedrijfsbestemming uit het tweede bestemmingsplan is uitgewerkt. In plaats daarvan is het derde bestemmingsplan vastgesteld, waarmee de uit te werken bedrijfsbestemming uit het tweede bestemmingsplan is vervangen door de bestemming ‘Agrarisch’. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro en uit de hierboven genoemde jurisprudentie volgt dat het de intentie van de wetgever is om geen tegemoetkoming toe te kennen voor theoretische planschade. Uit te werken bestemmingen dienen daarom in de regel buiten de planvergelijking te worden gelaten. De rechtbank ziet in dit geval geen aanleiding om een uitzondering te maken op deze maatstaf. Anders dan in de uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017, heeft eiseres de percelen in eigendom gekregen toen het eerste bestemmingsplan nog in werking was en niet toen het tweede bestemmingsplan met de uit te werken bestemming in werking was. Dat eiseres de verkopende partij een nabetaling heeft gedaan vanwege de wijziging van de bestemming kan daaraan niet afdoen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft [deskundige] een juiste planvergelijking gemaakt door een vergelijking te maken tussen het eerste bestemmingsplan en het derde bestemmingsplan. Dat onder het bestemmingsplan met de uit te werken bestemming gebruiksmogelijkheden bestaan, betekent niet dat daardoor een planvergelijking moet worden gemaakt tussen het tweede bestemmingsplan en het derde bestemmingsplan. De stelling van eiseres dat, ondanks dat het tweede bestemmingsplan een bouwverbod kende, er wel vergunningsvrije bouwwerken op grond van het Bor mochten worden opgericht, treft geen doel. Naar het oordeel van de rechtbank dienen de mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen op grond van het Bor bij een planvergelijking buiten beschouwing te worden gelaten. De rechtbank ziet geen essentiële gebreken in het advies van [deskundige] . Het college mocht dit daarom aan zijn besluitvorming ten grondslag leggen. De beroepsgrond van eiseres slaagt niet. 
      
      
        
          Daadwerkelijke schade en verwachtingswaarde
        
      
      14. Eiseres stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van theoretische schade maar van werkelijke schade. Een directe gebruiksmogelijkheid en daarmee een eindbestemming is weg bestemd en als gevolg daarvan is schade in de vorm van waardevermindering van de gronden opgetreden. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1, zesde lid, van de Wro verzet zicht niet tegen het betrekken van de uit te werken bestemming, als onderdeel van het oude planologische regime, in de vergelijking met het nieuwe planologische regime. Ook uit de jurisprudentie van de Afdeling volgt dat een uit te werken bestemming niet zonder meer buiten beschouwing kan worden gelaten (uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2017). Deze schade bedraagt € 7.110.000,-. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat de gronden onder de uit te werken bestemming een verwachtingswaarde hadden. Eiseres verwijst hiervoor naar de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2021. Het college is hier ten onrechte aan voorbij gegaan.  
      
      15. De beroepsgrond slaagt niet. Zoals volgt uit rechtsoverweging 13 is de rechtbank van oordeel dat het college een juiste planvergelijking heeft gemaakt tussen het eerste bestemmingsplan en het derde bestemmingsplan. Dat het uit te werken bestemmingsplan niet zonder meer buiten beschouwing kan worden gelaten, is juist. De rechtbank is echter van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een uitzondering zoals bedoeld in de uitspraak van 8 februari 2017. In de uitspraak van 8 februari 2017 verkreeg Lidl het eigendom van de gronden op het moment dat het bestemmingsplan met een uit te werken bestemming van kracht was. Onder deze uit te werken bestemming was detailhandel toegestaan. Met de wijziging van het bestemmingsplan werd de detailhandelsbestemming weg bestemd, en werd er iets afgenomen waardoor daadwerkelijk schade werd geleden. In dit geval verkreeg eiseres het eigendom toen het eerste bestemmingsplan met de bestemming ‘Agrarisch’ van kracht was en niet het tweede bestemmingsplan met de uit te werken bestemming. Daarom hoefde het college in deze zaak de theoretische gebruiksmogelijkheden van het perceel onder de ‘uit te werken bestemming’ niet in de beoordeling van de planschade te betrekken. De rechtbank overweegt voorts dat uit de uitspraak van de Afdeling van 9 juni 2021 volgt dat de verwachtingswaarde bij de vaststelling van de planschade buiten beschouwing dient te blijven. 
      
      16. Geheel ten overvloede merkt de rechtbank nog op dat gelet op de uitspraak van de Afdeling van 16 november 2022 bij een tijdelijk (theoretisch) voordeel vanwege een tussenliggende bestemmingswijziging een tegemoetkoming in planschade niet in de rede ligt. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      17. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Dingemanse, rechter, in aanwezigheid van mr. H.M. Hsu, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 28 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Wet ruimtelijke ordening
        
      
      Artikel 6.1
    
    1. Burgemeester en wethouders kennen degene die in de vorm van een inkomensderving of een vermindering van de waarde van een onroerende zaak schade lijdt of zal lijden als gevolg van een in het tweede lid genoemde oorzaak, op aanvraag een tegemoetkoming toe, voor zover de schade redelijkerwijs niet voor rekening van de aanvrager behoort te blijven en voor zover de tegemoetkoming niet voldoende anderszins is verzekerd.
    2. Een oorzaak als bedoeld in het eerste lid is:
    a. een bepaling van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan, niet zijnde een bepaling als bedoeld in artikel 3.3, artikel 3.6, eerste lid, of artikel 3.38, derde of vierde lid;
    (...)
    3. De aanvraag bevat een motivering, alsmede een onderbouwing van de hoogte van de gevraagde tegemoetkoming.
    4. Een aanvraag voor een tegemoetkoming in schade ten gevolge van een oorzaak als bedoeld in het tweede lid, onder a, b, c, e, f of g, moet worden ingediend binnen vijfjaar na het moment waarop die oorzaak onherroepelijk is geworden.
    (...)
    6. Schade als gevolg van een bepaling als bedoeld in artikel 3.3 of artikel 3.6, eerste lid, onder c, of artikel 3.38, derde of vierde lid, wordt eerst vastgesteld op grond van een krachtens die bepalingen genomen besluit.
    
    
      Artikel 6.2
    
    1. Binnen het normale maatschappelijke risico vallende schade blijft voor rekening van de aanvrager.
    2. In ieder geval blijft voor rekening van de aanvrager:
    a. van schade in de vorm van een inkomensderving: een gedeelte gelijk aan twee procent van het inkomen onmiddellijk voor het ontstaan van de schade;
    b. van schade in de vorm van een vermindering van de waarde van een onroerende zaak: een
    
      gedeelte gelijk aan twee procent van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor het ontstaan van de schade, tenzij de vermindering het gevolg is:
      1°. van de bestemming van de tot de onroerende zaak behorende grond, of
      2°. van op de onroerende zaak betrekking hebbende regels als bedoeld in artikel 3.1.
    
    
    
      Artikel 6.3
      Met betrekking tot de voor tegemoetkoming in aanmerking komende schade betrekken burgemeester en wethouders bij hun beslissing op de aanvraag in ieder geval:
    
    a. de voorzienbaarheid van de schadeoorzaak;
    b. de mogelijkheden van de aanvrager om de schade te voorkomen of te beperken.
    (…)
    
    
      Artikel 6.4a
    
    1. Voor zover schade die op grond van de artikelen 6.1 tot en met 6.3 voor tegemoetkoming in aanmerking zou komen, haar grondslag vindt in een besluit op een verzoek om ten behoeve van de verwezenlijking van een project bepalingen in een bestemmingsplan op te nemen ofte wijzigen dan wel een omgevingsvergunning te verlenen voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, anders dan bedoeld in artikel 6.8 of 6.9, kunnen burgemeester en wethouders met de verzoeker overeenkomen dat die schade geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening komt.
    2. De verzoeker die een overeenkomst als bedoeld in het eerste lid heeft gesloten, is belanghebbende bij een besluit van burgemeester en wethouders op een aanvraag om tegemoetkoming op grond van artikel 6.1 terzake van de vaststelling van het bestemmingsplan dan wel de verlening van de omgevingsvergunning waarom hij heeft verzocht.
    (...)
    
    
      Artikel 6.5
      Indien burgemeester en wethouders een tegemoetkoming als bedoeld in artikel 6.1 toekennen, vergoeden burgemeester en wethouders daarbij tevens:
    
    a. de redelijkerwijs gemaakte kosten van rechtsbijstand en andere deskundige bijstand;
    b. de wettelijke rente, te rekenen met ingang van de datum van ontvangst van de aanvraag.
    (...)
    
  
  
     Afdeling, 24 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3485.
  
  
     Afdeling, 8 februari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:326.
  
  
     Kamerstukken II, 2011-2012, 33 135, nr. 3.
  
  
     Zie ook Afdeling 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2030.
  
  
     Afdeling, 23 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1682.
  
  
     Afdeling, 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1238.
  
  
     Afdeling, 16 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3295.