ECLI:NL:RVS:2006:AY3705, Raad van State, 12-07-2006, 200507731/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-07-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 6 augustus 2002 en 30 maart 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) aan [appellant sub 3] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een woning op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Steenwijk, sectie […], nr. […] (hierna: het perceel).

200507731/1.
      Datum uitspraak: 12 juli 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Steenwijkerland,
      2. [appellant sub 2a], erfopvolgster van wijlen [appellant sub 2b], te [plaats],
      3. [appellanten sub 3],
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/989, 04/1037, 04/1038, 04/1039 van de rechtbank Zwolle-Lelystad van 26 juli 2005 in het geding tussen:
    
    [appellant sub 2b] en appellanten sub 3
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 6 augustus 2002 en 30 maart 2004 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) aan [appellant sub 3] vrijstelling en bouwvergunning verleend voor het oprichten van een woning op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Steenwijk, sectie […], nr. […] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 14 juli 2004 heeft het college het daartegen door onder meer [appellant sub 2a] (hierna: [appellant sub 2a]) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 juli 2005, verzonden op die dag, heeft de rechtbank  Zwolle-Lelystad (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het daartegen door onder meer [appellant sub 2a] ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 2 september 2005, [appellant sub 2a] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 september 2005, en appellanten sub 3 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 september 2005, hoger beroep ingesteld. Bij brieven van onderscheidelijk 28 september, 3 en 19 oktober 2005 hebben onderscheidenlijk het college, [appellant sub 2a] en [appellanten sub 3] de gronden van het beroep aangevuld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 6 december 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 mei 2006, waar het college, vertegenwoordigd door mr. T. Tuenter, ambtenaar in dienst van de gemeente, appellante sub 2, vertegenwoordigd door mr. S. van Heukelom-Verhage, advocaat te Den Haag, en [appellanten sub 3], vertegenwoordigd door mr. J.A. van Wijmen, advocaat te Zwolle, zijn verschenen. Voorts is daar namens gedeputeerde staten van Overijssel T. Drint en namens [partijen] mr. S. Maakal, advocaat te Heerenveen, verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De woning is zodanig op het perceel voorzien, dat de achtergevel 40 m van de Bultweg verwijderd is.
    
    2.2.    In het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Buitengebied" (hierna: het bestemmingsplan) is aan het perceel de bestemming "Woondoeleinden (W)" toegekend. Voor een deel van dit perceel is op de plankaart een bebouwingsvlak opgenomen. Dit bebouwingsvlak is gelegen op ca. 95 m, gerekend vanaf de Bultweg. Gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: gedeputeerde staten) hebben aan dit plandeel bij besluit van 10 juni 1997 goedkeuring verleend. De Afdeling heeft dat besluit bij uitspraak van 6 mei 1999 in de zaak no. E01.97.0399 vernietigd, voor zover nader aangeduid op de bij deze uitspraak behorende, gewaarmerkte kaart. Op die kaart is die beslissing door arcering tot uitdrukking gebracht.
    
        Ingevolge artikel 10, eerste lid, onder a, van de bij het bestemmingsplan behorende voorschriften zijn de gronden, die op de plankaarten zijn aangewezen voor woondoeleinden, bestemd voor woondoeleinden met daarbij behorende voorzieningen in de vorm van woningen.
    
         Ingevolge het tweede lid, onder a, dient het gebied dat is aangewezen voor woondoeleinden te worden ingericht met inachtneming van de bepaling dat de woningen en daarbij behorende bijgebouwen uitsluitend binnen de op de plankaart aangegeven bebouwingsgrenzen mogen worden gebouwd.
    
    2.3.    Het perceel ligt in een gebied dat in het streekplan "Overijssel 2000+" (hierna: het streekplan) als groene ruimte is aangewezen.
    
         In hoofdstuk 3, paragraaf 3.3. van dat plan is als hoofdlijn voor de groene ruimte onder meer vermeld dat nieuwe bebouwing en grondgebruikvormen, die niet functioneel aan het landelijke gebied zijn gebonden, daarin in principe niet toelaatbaar zijn. Uitbreiding van niet-functioneel aan het landelijk gebied gebonden gebruiksvormen wordt tegengegaan, aldus de passage.
    
         In hoofdstuk 4 paragraaf 4.2.3.8. zijn situaties vermeld die een afwijking van deze hoofdlijn vormen. Deze betreffen uitbreiding van bestaande bedrijven, de realisering van een nieuw landgoed en woningbouw in buurtschappen. Verder is daar vermeld dat zich activiteiten kunnen aandienen, waarmee in het streekplan geen rekening is gehouden, die een plaats moeten krijgen in de groene ruimte.
    
         In hoofdstuk 5 paragraaf 5.5. is vermeld dat in het streekplan Hoofdlijnen van het beleid en overige elementen van het beleid worden onderscheiden. De Hoofdlijnen van het beleid zijn volgens de passage die beleidsuitspraken, die zo sterk bepalend zijn voor de toekomstige ruimtelijke ontwikkeling van de streek, dat ze niet anders dan door een uitspraak van Provinciale Staten in het kader van een al dan niet partiële herziening gewijzigd kunnen worden. Zij zijn verzameld opgenomen in hoofdstuk 3. Verder is in deze paragraaf vermeld dat het college van gedeputeerde staten bij beleidsuitspraken die tot de overige elementen behoren gebruik kan maken van de afwijkingsbevoegheid, indien de afwijkingsprocedure wordt gevolgd. Deze houdt in dat met de betrokken gemeentebesturen en andere instanties overleg is gevoerd, de Provinciale Planologische Commissie een advies heeft uitgebracht en de Vaste Commissie van Advies uit Provinciale Staten is gehoord, aldus de passage.
    
    2.4.    De rechtbank heeft overwogen dat gedeputeerde staten de gebruikte verklaring van geen bezwaar ten onrechte hebben verleend, omdat het bouwplan zich niet met het streekplan verdraagt. Het college mocht, aldus de rechtbank, van de verklaring daarom geen gebruik maken en kon derhalve niet krachtens artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling en daarna bouwvergunning verlenen. Voorts is volgens haar niet voldaan aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
    2.5.    Het college en [appellanten sub 3] betogen allereerst dat de rechtbank aldus heeft miskend dat het bouwplan niet strekt tot nieuwe bebouwing in de zin van het streekplan, maar invulling van een bestaande bouwmogelijkheid, nu de bestemming "Woondoeleinden" op het perceel is blijven rusten. Voorts heeft de rechtbank volgens hen miskend dat, ook indien van nieuwe bebouwing in de zin van het streekplan sprake is, ten tijde van de afgifte van de verklaring van geen bezwaar en het vrijstellingbesluit de provinciale Handleiding en beleidsregels ruimtelijke ordening van december 1997 (hierna: de handleiding 1997) van toepassing was, volgens welke in geval van bijzondere omstandigheden inbreuk op de algehele uitsluiting mogelijk is en dit geval hier onder kan worden gebracht. Zij wijzen in dit verband op de lengte van de procedures en de verwachtingen die zijn gewekt dat het bouwplan kon worden gerealiseerd. De rechtbank is, aldus het college en [appellanten sub 3], ten onrechte uitgegaan van de provinciale Handreiking en beoordeling ruimtelijke plannen van februari 2003 (hierna: de handreiking 2003).
    
    2.5.1.    Dienaangaande wordt als volgt overwogen. De uitspraak van de Afdeling van 6 mei 1999 strekt tot een vernietiging van het besluit van gedeputeerde staten van 10 juni 1997, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)", voor zover dat ziet op het deel van het perceel, waarvoor op de plankaart een bebouwingsvlak was opgenomen. Het bouwplan ziet niet op het deel van het perceel, waarvoor op de plankaart een bebouwingsvlak was opgenomen. Voor het deel van het perceel waarop het bouwplan is voorzien is sprake van een vastgesteld en inwerking getreden bestemmingsplan. Gedeputeerde staten konden voor dat deel van het perceel dan ook geen nieuw besluit omtrent goedkeuring van het desbetreffende bestemmingsplan nemen. Ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar hadden zich, afgezien van de voormelde vrijstelling, geen relevante planologische ontwikkelingen met betrekking tot het perceel voorgedaan. Dit betekent dat op het deel van het perceel, waarop het bouwplan is voorzien, de bestemming "Woondoeleinden (W)" rust, echter zonder bebouwingsvlak. Nu ingevolge de planvoorschriften uitsluitend binnen het bebouwingsvlak woningen kunnen worden gebouwd, was de bouw van de woning dus niet mogelijk, zonder de verleende vrijstelling en heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van nieuwe bebouwing, als bedoeld in hoofdstuk 3 paragraaf 3.3. van het streekplan.
    
    2.5.2.    Hetgeen in hoofdstuk 3 paragraaf 3.3. van het streekplan terzake het perceel is opgenomen, is een hoofdlijn van beleid. De situaties die in hoofdstuk 4 paragraaf 4.2.3.8. zijn beschreven zijn thans niet aan de orde. In die paragraaf is vermeld dat de aanvaardbaarheid van activiteiten, waarmee in het streekplan geen rekening is gehouden en die een plaats moeten krijgen in de groene ruimte, beoordeeld kunnen worden in het kader van de afwijkingsprocedure op de voet van paragraaf 5.4. (lees 5.5.). Voor het antwoord op de vraag of het bouwplan hieronder kan worden gebracht, is de handleiding 1997, dan wel de handreiking 2003, van belang. De rechtbank is bij de beoordeling terecht uitgegaan van de handreiking 2003, nu die ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar van toepassing was en zij heeft met juistheid overwogen dat afwijking van het streekplan om realisering van bouwplan mogelijk te maken volgens dat document niet mogelijk is. Volgens paragraaf 4.2.7.3 kunnen het buurtschappenbeleid en bijzondere omstandigheden aanleiding zijn om, in afwijking van het algemene beleid, nieuwe burgerwoningen in het buitengebied toe te staan. Volgens deze passage bestaat een bijzondere omstandigheid, indien sprake is van de bouw van de burgerwoning op grond van zwaarwegende sociaal-medische redenen, zoals een zeer bijzondere verzorgingssituatie. Ook bestaat een bijzondere omstandigheid, wanneer een woning moet verdwijnen voor de realisering van een stadsuitbreiding of infrastructurele werken.
    
         Hier is geen sprake van een buurtschap. De vermelde bijzondere omstandigheden doen zich hier evenmin voor. Voor het volgen van een afwijkingsprocedure was dan ook geen plaats. Uit hoofdstuk 5 paragraaf 5.5. en hoofdstuk 1 paragraaf 1.1 volgt voorts dat van de in hoofdstuk 3 opgenomen beleidsuitspraken uitsluitend in het kader van een al dan niet partiële herziening van het streekplan gedeputeerde staten van Overijssel, kan worden afgeweken. Van streekplanherziening ten behoeve van de realisering van dit bouwplan is geen sprake.
    
         De conclusie is dat het betoog faalt.
    
    2.6.    Het college en [appellanten sub 3] bestrijden voorts het oordeel van de rechtbank dat niet is voldaan aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    2.6.1.    Ook dit betoog faalt. Nu het bouwplan, ten behoeve waarvan vrijstelling is verleend, zich niet met het streekplan verdraagt, is reeds daarom geen sprake van een goede ruimtelijke onderbouwing.
    
    2.7.    Appellante sub 2 betoogt dat de rechtbank de beroepsgrond die ziet op strijd met artikel 19a, zevende lid, van de WRO ten onrechte niet heeft gehonoreerd. Volgens haar heeft de rechtbank ten onrechte geen gevolgen verbonden aan de kennisgeving van de inspecteur van de ruimtelijke ordening van 9 juli 2002 dat het toevoegen van een woning in het buitengebied in kennelijke strijd is met het provinciaal- en rijksbeleid. Het gevolg van die verklaring is volgens haar dat de verklaring van geen bezwaar eerst acht weken na verzending, als bedoeld in artikel 19a, tiende lid, van de WRO, in werking is getreden. Dat betekent dat op het moment waarop burgemeester en wethouders het vrijstellingsbesluit namen, de verklaring van geen bezwaar geen werking had, aldus appellante sub 2.
    
    2.7.1.    Ingevolge artikel 19a, zevende lid, van de WRO horen gedeputeerde staten, alvorens het besluit omtrent de verklaring van geen bezwaar, bedoeld in artikel 19, eerste lid, of in voorkomend geval tweede lid, de inspecteur.
    
         In het negende lid is bepaald dat, indien de inspecteur aan gedeputeerde staten te kennen heeft gegeven dat de beoogde vrijstelling in kennelijke strijd is met het nationaal ruimtelijk beleid en gedeputeerde staten niettemin besluiten tot verlening van de verklaring van geen bezwaar, het besluit van gedeputeerde staten niet in werking treedt. Gedeputeerde staten doen hiervan mededeling bij de bekendmaking van hun besluit aan de gemeenteraad of in voorkomend geval burgemeester en wethouders, onder gelijktijdige verzending van een afschrift aan de inspecteur.
    
         Ingevolge het tiende lid kan de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (hierna: de minister) gedurende acht weken na verzending aan de inspecteur van de mededeling, bedoeld in het negende lid, het besluit van gedeputeerde staten vervangen door een eigen besluit, inhoudende weigering van de verklaring. Alvorens te besluiten, hoort hij de Rijksplanologische Commissie en gedeputeerde staten. Indien de minister binnen die termijn geen besluit heeft bekendgemaakt, dan wel zoveel eerder als hij heeft medegedeeld van vervanging af te zien, treedt het besluit van gedeputeerde staten in werking. Gedeputeerde staten doen daarvan mededeling aan de gemeenteraad of in voorkomend geval burgemeester en wethouders.
    
    2.7.2.    De minister heeft de kennisgeving van de inspecteur niet binnen de daarvoor in artikel 19a, tiende lid, van de WRO gestelde termijn laten volgen door een vervangingsbesluit. In elk geval was ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar sprake van een inwerking getreden verklaring van geen bezwaar. Als dat ten tijde van het nemen van het in bezwaar betreden besluit al niet het geval was, is dat gebrek in bezwaar hersteld.
    
         De conclusie is dat ook dit betoog faalt.
    
    2.8.    Appellante sub 2 klaagt voorts dat de rechtbank een aantal bij haar voorgedragen beroepsgronden ten onrechte onbesproken heeft gelaten. Zij verwijt in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 6 augustus 2003 in zaak no. 200206222/1 en 19 januari 2005 in zaak no. 200403855/1.
    
    2.8.1.    Nu het hoger beroep van het college en [appellanten sub 3] ongegrond is en de vernietiging van de beslissing op bezwaar door de rechtbank wegens strijd met het streekplan en het ontbreken van een goede ruimtelijke onderbouwing in stand blijft, behoeve de overige door appellante sub 2 aangedragen gronden geen bespreking. Deze beroepsgronden kunnen eventueel alsnog worden voorgedragen tegen het nieuw te nemen besluit. De rechtbank heeft deze bezwaren niet uitdrukkelijk en zonder voorbehoud verworpen. Een situatie, als bedoeld in voormelde uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003, doet zich niet voor.
    
    2.9.    Ten slotte heeft appellante sub 2 betoogd dat de rechtbank de bij haar in de bezwaarfase opgekomen proceskosten ten onrechte niet heeft doen vergoeden. Deze grond treft evenmin doel, nu de besluiten van 6 augustus 2002 en 30 maart 2004 niet zijn herroepen wegens aan het bestuur te wijten onrechtmatigheid.
    
    2.10.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, Voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb    w.g. Ouwehand
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 juli 2006
    
    224.