ECLI:NL:RVS:2002:AE5055, Raad van State, 10-07-2002, 200103684/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200103684/1.
      Datum uitspraak: 10 juli 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.        [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.        [appellanten sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 25 oktober 2000 heeft de gemeenteraad van Brunssum, op voorstel van burgemeester en wethouders van 23 oktober 2000, vastgesteld het bestemmingsplan "Woongebieden".
      Het besluit van de gemeenteraad en het voorstel van burgemeester en wethouders zijn aan deze uitspraak gehecht.
    
    
    
      Verweerders hebben bij besluit van 12 juni 2001, kenmerk 2001/26626M, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
      Het besluit van verweerders is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 23 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 24 juli 2001, en appellanten sub 2 bij brief van 31 juli 2001, bij de Raad van State ingekomen op 2 augustus 2001, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 14 januari 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 maart 2002, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. J.J.G. Palmen, gemachtigde, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. L.H.M. Vorstermans, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Tevens is daar gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. H.D. Lelieveld, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het plan heeft betrekking op een groot deel van de gronden van de gemeente Brunssum en geeft een planologische regeling voor de woongebieden in die gemeente.
    
    Verweerders hebben het plan gedeeltelijk goedgekeurd.
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) rust op verweerders de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen zij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben verweerders er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerders de aan hen toekomende beoordelingsmarges hebben overschreden, dan wel dat zij het recht anderszins onjuist hebben toegepast.
    
    2.3.    Appellant sub 1 heeft aangevoerd dat verweerders ten onrechte de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” met de aanduiding “15” (“voor opslag en stalling”) op het perceel achter de panden [locatie 1] en [locatie 2] (kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nr. […]) hebben goedgekeurd. Appellant sub 1 heeft het perceel overeenkomstig een eerder verleende vrijstelling in gebruik voor opslag en stalling en voor vervaardiging van gipsen beelden. Hij wenst voor het perceel primair de bestemming “Woondoeleinden II (nieuwbouw)”, of, indien dit niet mogelijk is, positieve bestemming van het huidige gebruik, dus ook van het vervaardigen van gipsen beelden.
    
    2.3.1.    De gemeenteraad heeft zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van appellant sub 1 van het perceel in strijd is met de bestemming “Doeleinden van openbaar nut” die onder het vorige plan op het perceel rustte. Gezien de ligging van de gronden meent de gemeenteraad dat woonbebouwing is uitgesloten. Voorts is hij van mening dat, voor zover het gaat om het huidige gebruik, elke bedrijfsmatige ontwikkeling moet worden tegengegaan. Het bedrijfsmatig vervaardigen van gipsen beelden heeft de gemeenteraad daarom niet als zodanig bestemd.
    
    2.3.2.    Verweerders hebben dit gedeelte van het plan blijkens het bestreden besluit niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en hebben dit plandeel goedgekeurd. Zij hebben ingestemd met het standpunt van de gemeenteraad, dat woningbouw op het perceel niet wenselijk is. Met betrekking tot de vervaardiging van gipsen beelden hebben zij zich in hun verweerschrift evenwel op het standpunt gesteld dat niet aannemelijk is dat deze activiteit binnen de planperiode zal worden beëindigd, zodat het achteraf bezien in de rede had gelegen dit als zodanig te bestemmen.
    
    2.3.3.    Met betrekking tot de door appellant sub 1 gewenste woonbestemming op zijn perceel oordeelt de Afdeling als volgt.
    
    Het perceel behoorde voorheen toe aan Limagas N.V., een bedrijf dat de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] en het omliggende terrein gebruikte als revisieplaats voor geisers. Op het perceel, dat achter de panden aan de [locatie 1] en [locatie 2] ligt, stond de werkplaats. Het onbebouwde deel van het perceel werd onder meer gebruikt als parkeerplaats ten behoeve van de werknemers van het bedrijf. Na beëindiging van de werkzaamheden van het bedrijf zijn de voormalige kantoorpanden separaat verkocht als woonhuizen. Het perceel met de werkplaats erop is (later) verkocht aan appellant sub 1.
    
    Dit perceel ligt weliswaar buiten de plangrens van het bestemmingsplan “Buitengebied”, maar grenst daar wel direct aan. De gronden in het buitengebied die grenzen aan het perceel hebben de bestemming “Agrarisch gebied”. Indien op het perceel woningbouw zou worden toegestaan, zou achter de bestaande lintbebouwing aan de Trichterweg richting het buitengebied een nieuwe woning kunnen worden gebouwd. Achter de lintbebouwing aan de Trichterweg bevinden zich thans geen woningen. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat verweerders de lintbebouwing aan de Trichterweg als de afsluiting van het bebouwde gebied van Brunssum hebben kunnen beschouwen en eventuele woningbouw daarachter als uitbreiding richting het buitengebied. Verweerders hebben zich gelet op het voorgaande in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat woningbouw achter de lintbebouwing aan de Trichterweg uit stedenbouwkundige overwegingen niet gewenst is en afbreuk doet aan het door de Afdeling niet onredelijk geachte provinciale beleid inzake woningbouw waarbij inbreiding voor uitbreiding gaat.
    
    2.3.3.1.    Met betrekking tot de subsidiaire beroepsgrond van appellant sub 1, namelijk dat verweerders hebben miskend dat het feitelijk gebruik van zijn perceel ten onrechte niet als zodanig is bestemd, geldt het volgende.
    
    Blijkens de stukken hebben burgemeester en wethouders van Brunssum bij besluit van 24 april 1997 met toepassing van artikel 25, zesde lid, van de voorschriften van het vorige bestemmingsplan “Zuid 1974 Amstenrade” aan een rechtsvoorganger van appellant sub 1 vrijstelling verleend voor het gebruik van een gedeelte van het perceel gelegen achter de panden [locatie 1] en [locatie 2] voor het vervaardigen van gipsen beelden. Appellant sub 1 heeft onweersproken gesteld dat deze activiteit nog steeds plaatsvindt.
    
    Met het oog op de rechtszekerheid geldt als uitgangspunt dat bestaand gebruik waarvan niet aannemelijk is dat dit binnen de planperiode zal worden beëindigd, als zodanig wordt bestemd. Nu niet is gebleken van feiten en omstandigheden op grond waarvan moet worden aangenomen dat het feitelijk gebruik van de gronden door appellant sub 1 binnen de planperiode zal worden beëindigd, hadden verweerders aanleiding moeten zien om een bestemming overeenkomstig het huidige gebruik te eisen.
    
    Uit de stukken blijkt dat de gemeenteraad in het ontwerpbestemmingsplan aan het perceel abusievelijk de bestemming “Woondoeleinden I (bestaand woongebied)” had toegekend. Bij de vaststelling van het plan heeft hij dit gecorrigeerd en de bestemming gewijzigd in de bestemming zoals hierboven in overweging 2.3. genoemd. Het nummer “15” (“voor opslag en stalling”) heeft de gemeenteraad op dat moment toegevoegd aan artikel 9, eerste lid, van de planvoorschriften.
    
    Uit het voorgaande volgt dat de doeleindenomschrijving in artikel 9, eerste lid, onder 15 (“voor opslag en stalling”) van de planvoorschriften te beperkt is geformuleerd omdat daaronder niet valt het vervaardigen van gipsen beelden.
    
    2.3.3.2.    De gemeenteraad heeft voorts bij het toevoegen van bovengenoemd artikelonderdeel “15”, zoals ter zitting is erkend, nagelaten de in artikel 9, eerste lid, laatste alinea, en vierde lid, onder A, derde gedachtestreepje, van de planvoorschriften genoemde nummers “1 t/m 14” te veranderen in “1 t/m 15”. Verweerders hebben dit miskend.
    
    2.3.3.3.    Uit de overwegingen 2.3.3.1. en 2.3.3.2. volgt dat verweerders bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen hebben vergaard. Het beroep van appellant sub 1 is in zoverre gegrond, in verband waarmee aanleiding bestaat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb te vernietigen voor zover goedkeuring is verleend aan artikel 9, eerste lid, onder 15 (“voor opslag en stalling”) van de planvoorschriften en de daarbij behorende maximale goothoogte en bebouwingspercentage, en voor zover goedkeuring is verleend aan de in artikel 9, eerste lid, laatste alinea, en vierde lid, onder A, derde gedachtestreepje, van de planvoorschriften genoemde nummers “1 t/m 14”.
    
    Uit het voorgaande volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om in zoverre goedkeuring te onthouden aan het door appellant sub 1 aangeduide plandeel.
    
    2.4.    Appellanten sub 2 wensen voor hun perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nr. […] (ged.), de bestemming “Woondoeleinden II (nieuwbouw)”, bij voorkeur met de nadere aanduiding dat hierop garageboxen zijn toegestaan. Zij stellen zich op het standpunt dat het gemeentebestuur bij hen het vertrouwen heeft gewekt dat aan het perceel een zodanige bestemming zou worden gegeven, dat daarop garageboxen zouden kunnen worden gebouwd.
    
    2.4.1.    De gemeenteraad heeft er op gewezen dat in het verleden weliswaar aan appellanten sub 2 een bouwvergunning is verleend voor de bouw van 18 garageboxen, maar dat deze vergunning na vernietiging door de rechter bij besluit van burgemeester en wethouders van 15 september 1998 alsnog is geweigerd. Burgemeester en wethouders hebben vervolgens geoordeeld dat een bestemming “Groenvoorzieningen” hier het meest wenselijk is.
    
    2.4.2.    Verweerders stellen dat zij van de gemeenteraad hebben vernomen dat op de plankaart bij het perceel van appellanten sub 2 abusievelijk de bestemming “Woondoeleinden I (bestaand woongebied)” staat vermeld. Omdat deze bestemming volgens verweerders niet overeenkomt met de bedoelde bestemming “Groenvoorzieningen”, die uit het raadsbesluit kan worden afgeleid, hebben zij uit oogpunt van rechtszekerheid aan dit perceel goedkeuring onthouden.
    
    Voor het overige laat volgens verweerders het feit dat burgemeester en wethouders in het verleden een bouwvergunning hebben verleend onverlet dat de gemeenteraad bevoegd blijft om, alle belangen afwegend, vast te houden aan de bestemming “Groenvoorzieningen” en het ter zake gevoerde beleid.
    
    2.4.3.    De Afdeling overweegt als volgt.
    
    Door de onthouding van goedkeuring aan het planonderdeel waartegen de inhoudelijk bezwaren van appellanten sub 2 zijn gericht, is in zoverre aan de bezwaren van appellanten sub 2 tegemoet gekomen. In verband met de verplichting van de gemeenteraad ingevolge artikel 30, eerste lid, van de WRO om met inachtneming van het besluit tot onthouding van goedkeuring een nieuw plan vast te stellen, kan echter niet slechts deze onthouding van goedkeuring zelf maar ook de hieraan ten grondslag liggende motivering in deze procedure ter beoordeling staan.
    
    De Afdeling vat het beroep van appellanten sub 2 daarom aldus op dat zij zich er tegen verzetten dat aan de onthouding van goedkeuring uitsluitend de in het bestreden besluit genoemde overwegingen ten grondslag zijn gelegd.
    
    2.4.3.1.    Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is in het ontwerpbestemmingsplan aan het perceel van appellanten sub 2 de bestemming “Groenvoorzieningen” toegekend. Volgens de gemeenteraad was daarmee beoogd de bestemming “Openbaar groen” onder het vorige plan, “Op de Vos”, ongewijzigd te laten. Op de plankaart van het vastgestelde plan heeft het perceel echter de bestemming “Woondoeleinden I (bestaand woongebied)” gekregen.
    
    De gemeenteraad heeft de zienswijze van appellanten sub 2 met betrekking tot het ontwerpbestemmingsplan ongegrond verklaard. Evenmin blijkt uit het vaststellingsbesluit dat de gemeenteraad op dit punt ambtshalve een wijziging heeft willen aanbrengen ten opzichte van het ontwerp. De Afdeling acht het standpunt van de gemeenteraad, dat de bestemming “Woondoeleinden I (bestaand woongebied)” in het vastgestelde plan een kennelijke fout betreft, derhalve aannemelijk. Gelet daarop is het plan in zoverre onzorgvuldig voorbereid, zodat verweerders terecht in zoverre goedkeuring aan het plan hebben onthouden.
    
    2.4.3.2.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt voorts het volgende. De gemeenteraad heeft bij besluit van 21 mei 1996 de in geding zijnde gronden aan appellanten sub 2 verkocht ten behoeve van de bouw van een aantal garageboxen. Op 18 juni 1996 heeft [appellanten sub 2] een bouwaanvraag ingediend voor het oprichten van 20 garages op het perceel. Het bouwplan was in strijd met het destijds geldende bestemmingsplan “Op de Vos”, waarin, zoals gezegd, op het perceel de bestemming “Openbaar groen” rustte. Met het oog op het bouwplan heeft de gemeenteraad op 21 mei 1996 een voorbereidingsbesluit genomen als bedoeld in artikel 21 van de WRO. Nadat verweerders op 17 december 1996 de vereiste verklaringen van geen bezwaar hadden verleend en door de gemeenteraad bij besluit van 20 mei 1997 vrijstelling op grond van artikel 19, eerste lid, van de WRO was verleend, hebben burgemeester en wethouders van Brunssum op 22 mei 1997 besloten tot het verlenen van de gevraagde bouwvergunning.
    
    Naar aanleiding van een ingediend bezwaarschrift tegen de verlening van de bouwvergunning heeft de gemeenteraad op 21 januari 1998 een nieuw voorbereidingsbesluit genomen voor het gebied, waarna burgemeester en wethouders genoemd bezwaarschrift ongegrond hebben verklaard.
    
    De bouwvergunning is door de President van de arrondissementsrechtbank te Maastricht bij uitspraak van 8 juni 1998 herroepen. Blijkens die uitspraak heeft de President daarbij onder meer overwogen dat geen gedegen juridische grondslag voorhanden was waarop burgemeester en wethouders met recht en rede mochten anticiperen. Volgens de President had de bouw van een dergelijk aantal garages binnen een bestemming openbaar groen en gelegen naast een (potentieel) speelgebied grote invloed op het planologisch stedenbouwkundig beeld van de omgeving, zodat ter zake een bestemmingsplanprocedure diende te worden gevolgd.
    
    2.4.3.3.    Uit het voorgaande blijkt dat de gemeenteraad gedurende lange tijd de intentie heeft gehad om aan het bouwplan van appellanten sub 2 medewerking te verlenen. Met de verschillende besluiten (grondverkoop, voorbereidingsbesluiten, vrijstelling) die de gemeenteraad ter zake heeft genomen, heeft hij naar het oordeel van de Afdeling bij appellanten sub 2 de gerechtvaardigde verwachting gewekt dat aan hun wensen met betrekking tot het perceel in een nieuw bestemmingsplan tegemoet zou worden gekomen. Gelet op het voorgaande is de Afdeling voorts van oordeel dat appellanten sub 2 niet kan worden tegengeworpen dat zij tegen de uitspraak van de President van 8 juni 1998 geen hoger beroep hebben ingesteld maar hebben verkozen te wachten tot het nieuwe bestemmingsplan in procedure werd gebracht.
    
    Hoewel de gemeenteraad in beginsel de vrijheid toekomt om zijn beleid ten aanzien van te geven bestemmingen te wijzigen, dient hij bij het geven van een bestemming wel een door hem gewekte gerechtvaardigde verwachting als een zwaarwegend belang af te wegen tegen de andere belangen, zoals het algemeen belang en/of belangen van derden. Verweerders hebben miskend dat de gemeenteraad deze afweging niet heeft gemaakt.
    
    2.4.3.4.    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van appellanten sub 2 is gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd voor zover het betreft de onthouding van goedkeuring aan het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nr. […] (ged.).
    
    De Afdeling ziet, gelet op het in 2.4.3.1. en 2.4.3.3. overwogene, aanleiding om goedkeuring te onthouden aan evengenoemd plandeel.
    
    2.5.    Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling als hierna vermeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] gedeeltelijk en het beroep van [appellanten sub 2] geheel gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Limburg van 12 juni 2001, kenmerk 2001/26626M, voor zover het betreft:
    
    a.  artikel 9, eerste lid, onder 15 (“voor opslag en stalling”) van de planvoorschriften en de daarbij behorende maximale goothoogte en bebouwingspercentage, en voor zover het betreft de goedkeuring van de in artikel 9, eerste lid, laatste alinea, en vierde lid, onder A, derde gedachtestreepje, van de planvoorschriften genoemde nummers “1 t/m 14”;
    
    b.  het door verweerders op de plankaart aangegeven gedeelte van het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nr. […];
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan de onder III genoemde plandelen;
    
    IV.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] voor het overige ongegrond;
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    VI.    veroordeelt gedeputeerde staten van Limburg in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00 (elk € 644,00), welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Limburg te worden betaald aan appellanten;
    
    VII.    gelast dat de provincie Limburg aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (elk € 102,10) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. J.J. Vis en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. Z.N. Kammeraat, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Kammeraat
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juli 2002
    
    295.