ECLI:NL:RVS:2008:BG8257, Raad van State, 24-12-2008, 200800984/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde (hierna: het college) aan [vergunninghouders] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting omvattende een fruitteeltbedrijf en een nertsenfokkerij met 9.000 moederdieren aan de [locatie] in de gemeente Zeewolde. Dit besluit is op 27 december 2007 ter inzage gelegd.

200800984/1.
      Datum uitspraak: 24 december 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. de stichting Stichting Stuurgroep voor Ecologie en Milieu Zeewolde, gevestigd te Zeewolde,
      3. de stichting Stichting Bont voor Dieren, gevestigd te Amsterdam,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 december 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde (hierna: het college) aan [vergunninghouders] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting omvattende een fruitteeltbedrijf en een nertsenfokkerij met 9.000 moederdieren aan de [locatie] in de gemeente Zeewolde. Dit besluit is op 27 december 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2008, de stichting Stichting Stuurgroep voor Ecologie en Milieu Zeewolde (hierna: de Stuurgroep) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2008, en de stichting Stichting Bont voor Dieren (hierna: Bont voor Dieren), bij de Raad van State ingekomen op 8 februari 2008, beroep ingesteld. De gronden van laatstgenoemd beroep zijn aangevuld bij brief van 6 maart 2008.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    [appellant sub 1], de Stuurgroep, Bont voor Dieren en het college hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2008, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. M.J. Smaling en mr. drs. J. de Wit, de Stuurgroep, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, Bont voor Dieren, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, ir. A.K.M. van Hoof en C.H.M. Linssen, en het college, vertegenwoordigd door drs. E.J. Hoeneveld en J. Booij, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting [vergunninghouders], vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting is door [vergunninghouders] met het oog op de belanghebbendheid van de Stuurgroep de ontvankelijkheid van het beroep aan de orde gesteld.
    
    Op grond van artikel 2, eerste lid, van de statuten van de Stuurgroep heeft de Stuurgroep tot doel:
    
    - het behartigen en vertegenwoordigen van de belangen van natuur, milieu en landschap;
    
    - het beschermen van natuur, milieu en landschap en;
    
    - het stimuleren van burgerinitiatieven voor beleid op het gebied van natuur, milieu en landschap;
    
    zowel lokaal in Zeewolde als regionaal.
    
    De Afdeling is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden - waarvan is gebleken dat deze onder meer bestaan uit het voeren van overleg met verschillende lokale overheden en het ontwikkelen van alternatieve visies op het beleid van lokale overheden, het geven van voorlichting en informatie op het gebied van natuur, milieu en landschap en het organiseren van verschillende activiteiten op het gebied van natuur, milieu en landschap - van oordeel dat de Stuurgroep door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet op het bovenstaande moet de Stuurgroep als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) worden aangemerkt.
    
    2.2. Ter zitting is door [vergunninghouders] met het oog op de belanghebbendheid van Bont voor Dieren de ontvankelijkheid van het beroep aan de orde gesteld.
    
    Op grond van artikel 2 van de statuten van Bont voor Dieren heeft Bont voor Dieren tot doel het beschermen van pelsdieren tegen lijden, pijn, schade, kwelling en uitroeiing, één en ander in de meest ruime zin. De stichting tracht haar doel te bereiken door het tegengaan van het dragen van elke soort bont en door het beëindigen van het vangen en fokken van pelsdieren ten behoeve van bont. Tevens heeft Bont voor Dieren tot doel het milieu en de natuur te beschermen in de meest ruime zin. Zij tracht deze doeleinden te bereiken door aanwending van alle wettige en gepaste middelen, waaronder het verstrekken van voorlichting, het benaderen van overheden en het voeren van juridische procedures.
    
    De Afdeling is gezien de doelstelling en de feitelijke werkzaamheden - waarvan is gebleken dat deze onder meer bestaan uit het geven van voorlichting en informatie, het voeren van campagne tegen de verkoop en het dragen van bont met gebruik van de verschillende media, overleg met verschillende overheden en het voeren van politieke lobby - van oordeel dat Bont voor Dieren door het bestreden besluit rechtstreeks wordt getroffen in een belang dat zij in het bijzonder behartigt. Gelet op het bovenstaande moet Bont voor Dieren als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb worden aangemerkt.
    
    2.3. Ter zitting zijn door [appellant sub 1] de beroepsgronden met betrekking tot richtlijn 96/61/EG, thans richtlijn 2008/1/EG (IPPC-richtlijn), geluidhinder en de ammoniakbelasting voor het Hoge Vaartbos ingetrokken.
    
    Ter zitting is door Bont voor Dieren de beroepsgrond met betrekking tot het ontbreken van controlevoorschriften ten aanzien van de bij de vergunning gestelde geluidgrenswaarden ingetrokken.
    
    2.4. Voor zover [appellant sub 1] aanvoert dat de inrichting op een andere locatie gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat het college is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Bont voor Dieren stelt dat de windmolen tot de inrichting behoort, waardoor de geluidemissie vanwege de windmolen deel uitmaakt van de totale geluidemissie van de inrichting.
    
    2.5.1. Volgens het college zijn er in dit geval geen technische, organisatorische of functionele bindingen tussen het fruitteeltbedrijf en de nertsenfokkerij enerzijds en de windmolen anderzijds, zodat in het licht van de hierover bestaande jurisprudentie moet worden geconcludeerd dat de windmolen geen deel uitmaakt van de inrichting.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer, voor zover thans van belang, worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
    2.5.3. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, kan niet worden gesproken van zodanige technische, organisatorische of functionele bindingen tussen beide installaties, het fruitteeltbedrijf en de nertsenfokkerij enerzijds en de windmolen anderzijds, dat deze tezamen als één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer moeten worden beschouwd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.6. Volgens [appellant sub 1], Bont voor Dieren en de Stuurgroep is op 5 september 2007 geen wijziging van de aanvraag ingediend, maar moet worden uitgegaan van een nieuwe aanvraag. Daarom had huns inziens voor de beoordeling van de door de inrichting te veroorzaken geurhinder de op 1 januari 2007 in werking getreden Wet geurhinder en veehouderij moeten worden toegepast, en niet de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996.
    
    2.6.1. Volgens het college is geen sprake van een nieuwe aanvraag. Niettemin heeft het college ook getoetst of aan de op grond van de Wet geurhinder en veehouderij in acht te nemen afstanden wordt voldaan, en heeft het college geconcludeerd dat dat het geval is.
    
    2.6.2. Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de op 1 januari 2007 in werking getreden Wet geurhinder en veehouderij blijft indien een aanvraag om een vergunning is ingediend voor het tijdstip waarop deze wet met betrekking tot zodanige aanvraag in werking treedt, het voor dat tijdstip ten aanzien van zodanige aanvraag geldende recht van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking op de aanvraag onherroepelijk is geworden.
    
    2.6.3. Blijkens de stukken is op 4 mei 2006 een vergunning krachtens de Wet milieubeheer aangevraagd voor een inrichting omvattende een fruitteeltbedrijf, een nertsenfokkerij met 9.000 moederdieren (met bijbehorende reuen en pups) en een windmolen. Op 28 maart 2007 is door het college een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Daarna zijn enkele aanvullingen op en wijzigingen van de aanvraag ingediend. Op 5 september 2007 hebben [vergunninghouders] een wijziging van de aanvraag van 4 mei 2006 ingediend. Door deze wijziging is de windmolen geen onderdeel meer van de aangevraagde inrichting. Voorts worden er geen nertsen meer gepelsd op de inrichting en is de plattegrondtekening aangepast door de windmolen buiten de grens van de inrichting te plaatsen. Op 3 oktober 2007 is een nieuw ontwerpbesluit ter inzage gelegd.
    
    Uit niets blijkt dat [vergunninghouders] met de wijziging van de aanvraag zouden hebben beoogd de aanvraag van 4 mei 2006 in te trekken of een geheel nieuwe aanvraag in te dienen. Het op 5 september 2007 ingediende aanvraagformulier heeft eveneens als datum 4 mei 2006 met als vermelding "gewijzigd 5 september 2007" en geeft een toelichting op de wijzigingen ten opzichte van de aanvraag van 4 december 2006, waarbij wordt verwezen naar eerdere correspondentie hierover in de brieven van 6 november 2006, 4 juli 2007 en 31 augustus 2007. De ten opzichte van de aanvraag van 4 mei 2006 aangebrachte wijzigingen zijn voorts niet dusdanig dat deze zich niet met deze aanvraag verdragen. Dit geldt ook voor het weglaten van de windmolen en de aanpassing van de grens van de inrichting op de plattegrondtekening die daarmee samenhangt. De enkele omstandigheid dat bij de wijziging van de aanvraag opnieuw een volledig aanvraagformulier is ingevuld maakt dit niet anders. Dat, zoals Bont voor Dieren heeft betoogd, de wettelijke termijn, zoals bedoeld in artikel 4:13 van de Awb, voor het besluiten op de aanvraag is overschreden en dat als gevolg daarvan met recentere regelgeving geen rekening hoeft te worden gehouden, brengt niet met zich dat het college niet langer bevoegd was op de aanvraag van 4 mei 2006 te beslissen.
    
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat de nadien bij het college ingekomen aanvullingen op, en wijzigingen van, de aanvraag niet van dien aard zijn, dat niet meer zou kunnen worden uitgegaan van 4 mei 2006 als de datum van indiening van de onderhavige aanvraag. Ook voor het overige ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college ten onrechte van die datum is uitgegaan als datum van indiening van de aanvraag.
    
    Ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij diende deze aanvraag te worden beoordeeld aan de hand van de toentertijd door het college toegepaste Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996. Niet in geding is dat de inrichting voldoet aan de daarin neergelegde afstandseisen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.6.4. De door de Stuurgroep aangevoerde beroepsgrond dat het college de aanvraag ten onrechte niet krachtens artikel 7, eerste lid, van de Wet geurhinder en veehouderij in afwachting van een krachtens artikel 6 vast te stellen gemeentelijke verordening heeft aangehouden behoeft geen behandeling meer, nu is vastgesteld dat de Wet geurhinder en veehouderij in dit geval niet van toepassing is. Dit geldt eveneens voor de overige ten aanzien van geurhinder door [appellant sub 1], Bont voor Dieren en de Stuurgroep aangevoerde beroepsgronden.
    
    2.7. Volgens Bont voor Dieren wordt de omgeving onvoldoende beschermd tegen geluid, omdat het college de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden heeft gebaseerd op de geluidgrenswaarden van het Besluit landbouw milieubeheer. Dit besluit is evenwel niet van toepassing op een nertsenhouderij. Ook de begrenzing van de dagperiode is ten onrechte gebaseerd op het Besluit landbouw milieubeheer, waardoor deze reeds om 06.00 uur 's ochtends begint in plaats van om 07.00 uur 's ochtends, zoals volgt uit de van toepassing zijnde Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking).
    
    2.7.1. Het college stelt dat voor de vergunde geluidniveaus en de begrenzing van de dag-, avond- en nachtperiode is aangesloten bij het Besluit landbouw milieubeheer, omdat daarin de eisen zijn vastgelegd waaraan de inrichtingen in de omgeving ook moeten voldoen.
    
    Bovendien blijkt uit het akoestisch rapport dat de geluidimmissies op de gevels van woningen van derden voldoen aan de richtwaarden voor een landelijk gebied uit de Handreiking.
    
    2.7.2. Niet in geschil is dat het Besluit landbouw milieubeheer niet op de onderhavige inrichting van toepassing is. In aanmerking genomen dat de onderhavige inrichting gelegen is temidden van landbouwinrichtingen waarop het Besluit landbouw milieubeheer wel van toepassing is, en daarmee voor de omliggende bedrijven waartoe ook bedrijfswoningen behoren hogere geluidemissies zijn toegestaan, is de Afdeling van oordeel dat het college ten aanzien van de in voorschrift 4.1 vergunde geluidniveaus in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij het Besluit landbouw milieubeheer.
    
    De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.7.3. Ten aanzien van de begrenzing van de dagperiode in de voorschriften 4.1 en 4.2 is door [vergunninghouders] ter zitting betoogd, dat het gezien de activiteiten die in de inrichting worden verricht niet nodig is dat de dagperiode om 06.00 uur 's ochtends in plaats van om 07.00 uur 's ochtends begint en is de Afdeling gevraagd om de aan de vergunning verbonden voorschriften 4.1 en 4.2 op dit punt zelf voorziend aan te passen. Nu hiermee is komen vast te staan dat de verruiming van de geluidgrenswaarden op dit punt niet nodig is voor de bedrijfsvoering, is het besluit in zoverre in strijd met het algemeen beginsel dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen.
    
    De beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit komt wat de voorschriften 4.1 en 4.2 betreft in zoverre voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding om op hierna te melden wijze zelf in de zaak te voorzien.
    
    2.8. Volgens Bont voor Dieren voldoet het bij de aanvraag gevoegde luchtkwaliteitonderzoek van 23 augustus 2007 niet aan de te stellen eisen, omdat voor de berekening van de bijdrage vanwege de inrichting aan de hoeveelheid zwevende deeltjes een emissiefactor voor legpluimvee in een mestbandbatterijsysteem wordt gehanteerd, in plaats van de in het ECN-rapport "Fijn stof uit stallen", gepubliceerd op 12 december 2006 (hierna: ECN-rapport), bepaalde factor voor nertsen. Deze factor zou op de meest recente inzichten berusten.
    
    2.8.1. Het college stelt dat voornoemd ECN-rapport niet bedoeld is om te worden gebruikt bij de beoordeling van de emissie van zwevende deeltjes in het kader van vergunningverlening. Bovendien zou het rapport gebaseerd zijn op een theoretische benadering van de emissie van zwevende deeltjes door nertsenhouderijen in plaats van op metingen, zou het voor de beoordeling van de emissie van zwevende deeltjes niet aan de vereiste nauwkeurigheid voldoen en zou het niet geschikt zijn om te worden toegepast op lokaal niveau.
    
    2.8.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 8 november 2006 in zaak nr. 200602240/1) moet voorop worden gesteld dat er geen beoordelingssystematiek bestaat ten aanzien van de mogelijke emissie van zwevende deeltjes die wordt veroorzaakt door het houden van nertsen. Het verschijnen van het ECN-rapport heeft dit niet anders gemaakt, nu dit rapport evenals het aan het bestreden besluit ten grondslag liggende luchtkwaliteitonderzoek van 23 augustus 2007 uitgaat van de vergelijking met het houden van legpluimvee in niet-scharrelstallen.
    
    Het ECN-rapport verschilt in zoverre met de in het luchtkwaliteitonderzoek van 23 augustus 2007 gehanteerde benadering dat in het ECN-rapport op basis van het fosfaatgehalte van de mest van nertsen een correctiefactor is toegepast waardoor de emissie van zwevende deeltjes veroorzaakt door het houden van nertsen op een hogere waarde uitkomt dan die van legpluimvee. In het ECN-rapport wordt opgemerkt dat ook deze methode feitelijk onjuist is, omdat nertsen zich qua emissie van zwevende deeltjes moeilijk laten vergelijken met legpluimvee. De vergelijking met het houden van legpluimvee is door de Afdeling in bovenvermelde uitspraak evenwel aanvaardbaar geacht.
    
    De toepassing van de in het ECN-rapport genoemde emissiefactoren is niet bij of krachtens een wettelijke regeling voorgeschreven, noch is gebleken dat deze emissiefactoren zijn opgenomen in enige beleidsregel of richtlijn. Mede gezien het voorbehoud dat in het ECN-rapport zelf wordt gemaakt ten aanzien van de juistheid van de gehanteerde methode, mocht het college aan dit rapport voorbijgaan en uitgaan van het onderzoeksrapport van 23 augustus 2007.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.9. [appellant sub 1] vreest overlast te ondervinden van overwaaiende huiddeeltjes en haren.
    
    2.9.1. Volgens het deskundigenbericht is gelet op de afstand tussen de inrichting en de woning van Bruigoms en het te realiseren windbreekscherm deze vrees ongegrond. De Afdeling ziet geen aanleiding in zoverre aan de juistheid van het deskundigenbericht te twijfelen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.10. Volgens Bont voor Dieren zijn ten onrechte geen emissiegrenswaarden als bedoeld in artikel 8.12, tweede lid, van de Wet milieubeheer voorgeschreven voor ammoniak.
    
    2.10.1. In artikel 8.12, tweede lid, van de Wet milieubeheer is, voor zover hier van belang, bepaald dat bij de voorschriften van een vergunning emissiegrenswaarden moeten worden gesteld voor stoffen die in aanmerkelijke hoeveelheden uit de inrichting kunnen vrijkomen en die direct of door overdracht tussen water, lucht en bodem nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
    
    In artikel 8.12a, eerste lid, is, voor zover hier van belang, bepaald dat aan de vergunning voorschriften kunnen worden verbonden, inhoudende de verplichting tot het treffen van technische maatregelen.
    
    In artikel 8.12a, tweede lid, is bepaald dat wanneer voorschriften als bedoeld in het eerste lid worden gesteld in plaats van emissiegrenswaarden als bedoeld in artikel 8.12, tweede lid, de technische maatregelen tot een gelijkwaardige bescherming van het milieu moeten leiden.
    
    2.10.2. Gezien deze bepalingen, in samenhang gelezen, hoeft geen emissiegrenswaarde te worden gesteld wanneer is voorgeschreven dat technische maatregelen die tot een gelijkwaardige bescherming van het milieu leiden, moeten worden getroffen.
    
    De ammoniakemissie is in dit geval begrensd met het in de vergunning vastleggen van het aantal te houden nertsen en van het toe te passen Groen Label stalsysteem. Daarnaast moeten de voorschriften 1.3 en 1.4, in samenhang gelezen, toereikend worden geacht om te bewerkstelligen dat eventuele mestresten die naast de goten vallen regelmatig worden verwijderd. Daarmee zijn aan de vergunning voorschriften inhoudende de verplichting tot het treffen van technische maatregelen in de zin van artikel 8.12a, eerste lid, van de Wet milieubeheer verbonden. Nu deze tot een gelijkwaardige bescherming leiden, behoefde geen emissiegrenswaarde voor ammoniak te worden gesteld.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.11. De beroepen van [appellant sub 1] en de Stuurgroep zijn ongegrond. Het beroep van Bont voor Dieren is gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond.
    
    2.12. Het college dient ten aanzien van Bont voor Dieren op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en de Stichting Stuurgroep voor Ecologie en Milieu Zeewolde ongegrond;
    
    II. verklaart het beroep van de Stichting Bont voor Dieren gedeeltelijk gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde van 21 december 2007, met kenmerk MV 06/08, voor zover daarbij in de voorschriften 4.1 en 4.2 van de vergunning is bepaald dat de nachtperiode eindigt en de dagperiode begint om 06.00 uur;
    
    IV. bepaalt dat in de voorschriften 4.1 en 4.2 van de vergunning de nachtperiode eindigt en de dagperiode begint om 07.00 uur;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dat is vernietigd;
    
    VI. verklaart het beroep van de Stichting Bont voor Dieren voor het overige ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zeewolde tot vergoeding van bij de Stichting Bont voor Dieren in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 661,08 (zegge: zeshonderdeenenzestig euro en acht cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Zeewolde aan de Stichting Bont voor Dieren onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII. gelast dat de gemeente Zeewolde aan de Stichting Bont voor Dieren het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Plambeck
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2008
    
    159-579.