ECLI:NL:RVS:2021:516, Raad van State, 10-03-2021, 201908107/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 november 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk, namelijk tot 31 december 2021, gebruiken van gronden voor de opslag van bestratingsmateriaal op het perceel [locatie] te Hasselt.  [vergunninghouder] exploiteert onder de naam [bedrijf] een eenmanszaak die handelt in bestratingsmaterialen. Het bedrijf is gevestigd op het perceel en heeft daar een showroom. Ten behoeve van de opslag van de bestratingsmaterialen huurde [vergunninghouder] een bedrijfsperceel in Genemuiden. De verhuurder heeft echter de verhuurovereenkomst opgezegd, waardoor [vergunninghouder] op zoek moest naar een nieuwe locatie om de bestratingsmaterialen op te slaan. Om die reden heeft [vergunninghouder] op 25 oktober 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk gebruik van gronden voor de opslag van bestratingsmateriaal, aansluitend aan het perceel met een oppervlakte van 0,4 ha.

201908107/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante A] en [appellante B], beide gevestigd te Hasselt, gemeente Zwartewaterland,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 september 2019 in zaak nr. 19/816 in het geding tussen:
    [appellante A] en [appellante B]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwartewaterland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 november 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het tijdelijk, namelijk tot 31 december 2021, gebruiken van gronden voor de opslag van bestratingsmateriaal op het perceel [locatie] te Hasselt (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 26 maart 2019 heeft het college het door [appellante A] en [appellante B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellante]) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 september 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 27 januari 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. J. oude Egbrink, advocaat te Zwolle, en het college, vertegenwoordigd door B. Boers, via videoverbinding aan de zitting hebben deelgenomen. Ook is [vergunninghouder] daar gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [vergunninghouder] exploiteert onder de naam [bedrijf] een eenmanszaak die handelt in bestratingsmaterialen. Het bedrijf is gevestigd op het perceel en heeft daar een showroom. Ten behoeve van de opslag van de bestratingsmaterialen huurde [vergunninghouder] een bedrijfsperceel in Genemuiden. De verhuurder heeft echter de verhuurovereenkomst opgezegd, waardoor [vergunninghouder] op zoek moest naar een nieuwe locatie om de bestratingsmaterialen op te slaan. Om die reden heeft [vergunninghouder] op 25 oktober 2018 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het tijdelijk gebruik van gronden voor de opslag van bestratingsmateriaal, aansluitend aan het perceel met een oppervlakte van 0,4 ha.
    Voor een gedeelte van het perceel geldt het bestemmingsplan "[locatie], te Hasselt", op grond waarvan op deze gronden de bestemming "Bedrijf - Steenhandel/-opslag" rust. Op het overige gedeelte van het perceel rust ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Bestemmingsplan buitengebied Zwarteland", de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap". Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2˚van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), in samenhang gelezen met artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor), omdat het gebruik van gronden voor de opslag van bestratingsmateriaal volgens het college in strijd is met het bestemmingsplan "Bestemmingsplan buitengebied Zwarteland". De omgevingsvergunning is verleend tot 31 december 2021.
    [appellante] houdt zich net als [vergunninghouder] bezig met de handel in bestratingsmaterialen.
    Het wettelijk kader
    2.       De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage. Deze maakt deel uit van de uitspraak.
    Het hoger beroep
    3.       [appellante] kan zich niet verenigen met de conclusie van de rechtbank dat het college bevoegd was de omgevingsvergunning voor het tijdelijk gebruik van gronden voor de opslag van bestratingsmateriaal op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor te verlenen. Op de zitting is vastgesteld dat het hoger beroep van [appellante] zich richt tegen twee overwegingen van de rechtbank, op grond waarvan de rechtbank volgens [appellante] niet tot voorgenoemde conclusie heeft kunnen komen. Volgens [appellante] heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat in dit geval geen sprake is van een uitbreiding van een industrieterrein als bedoeld in categorie D 11.3, kolom 1, van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer). [appellante] betoogt dat wel degelijk sprake is van een uitbreiding van een industrieterrein, waardoor het college, gelet op artikel 5, zesde lid, van bijlage II van het Bor, niet bevoegd was de omgevingsvergunning op grond van artikel 4, aanhef en onderdeel 11, van bijlage II van het Bor te verlenen. Verder betoogt [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat artikel 2.3.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening Overijssel 2017 (hierna: de Omgevingsverordening), niet van toepassing is. Volgens [appellante] moet de uitbreiding worden aangemerkt als "nieuw bedrijventerrein" in de zin van de Omgevingsverordening. Dit betekent dat een behoefteonderzoek moet worden gedaan, voordat daarvoor een omgevingsvergunning zou kunnen worden verleend.
    Uitbreiding industrieterrein?
    4.               [appellante] voert aan dat de rechtbank ten onrechte een eigen invulling heeft gegeven aan het begrip "industrieterrein" uit categorie D 11.3, kolom 1, van de bijlage bij het Besluit mer, door hierbij de aard van het gebruik en de omvang van de uitbreiding te betrekken. Aangezien het in het normale spraakgebruik duidelijk is wat onder industrieterrein moet worden verstaan, is het ook niet nodig om zelf invulling te geven aan het begrip. [appellante] wijst op de Van Dale, waaruit blijkt dat een industrieterrein wordt gedefinieerd als een terrein waarop een of meer industriële ondernemingen gevestigd zijn of dat daarvoor geschikt en aangewezen is. Volgens [appellante] voldoet het deel van het perceel van [vergunninghouder] waar op grond van het bestemmingsplan "[locatie], te Hasselt" de bestemming "Bedrijf - Steenhandel/-opslag" rust, aan deze definitie, waardoor dit moet worden aangemerkt als industrieterrein. Omdat de verleende omgevingsvergunning het mogelijk maakt dat naastgelegen gronden met een agrarische bestemming mogen worden gebruikt voor de opslag van bestratingsmaterialen, wordt door de omgevingsvergunning dit bestaande industrieterrein uitgebreid. Daarnaast wijst [appellante] erop dat, anders dan waar de rechtbank vanuit lijkt te zijn gegaan, het deel van het perceel waar de uitbreiding mogelijk wordt gemaakt, grenst aan het naburige industrieterrein "Bedrijventerrein Zwartewaterland".
    4.1.    De Afdeling stelt vast dat het bedrijf van [vergunninghouder] voor de vergunde uitbreiding solitair was gelegen op zo’n 60 m afstand van het bedrijventerrein Zwartewaterland en daarvan geen deel uitmaakt. Voor de gronden van het bedrijf van [vergunninghouder] geldt ook een ander planologisch regime dan voor de gronden van het bedrijventerrein Zwartewaterland. Het bedrijf van [vergunninghouder] is een steenhandel/-opslag en is ook als zodanig bestemd. Op grond van artikel 3.1 van de planregels van het bestemmingsplan "[locatie], te Hasselt" zijn de voor "Bedrijf - Steenhandel/-opslag" aangewezen gronden bestemd voor de handel in en opslag van stenen, een paardenstal en/of een paardrijbak, versterking van het natuurlijke karakter van het landschap, versterking van het agrarische kleinschalige karakter en voldoende parkeervoorzieningen. De gronden van het bedrijventerrein Zwartewaterland zijn gelegen in het plangebied waarvoor het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Zwartewaterland" geldt. De tussen het bedrijf van [vergunninghouder] en het bedrijventerrein Zwartewaterland gelegen gronden hebben op grond van het bestemmingsplan "Bestemmingsplan buitengebied Zwartewaterland" de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap". Op grond van de verleende omgevingsvergunning mag [vergunninghouder] een deel van de genoemde agrarische gronden gebruiken voor de opslag van bestratingsmateriaal. Zijn bedrijf wordt in zoverre uitgebreid.
    4.2.    Anders dan [appellante] ziet de Afdeling de uitbreiding van een locatie ten behoeve van een bedrijf als dat van [vergunninghouder], dat handelt in bestratingsmaterialen en bestratingsmaterialen opslaat, niet als een uitbreiding van een industrieterrein in de zin van categorie D 11.3, kolom 1, van de bijlage bij het Besluit mer. De Afdeling merkt hierbij op dat uit de nota van toelichting bij het wijzigingsbesluit van het Besluit mer en het Bor ook blijkt dat het begrip "industrieterrein" beperkter moet worden uitgelegd dan het begrip "bedrijventerrein". Zo valt een meubelboulevard of bedrijfskantoor  wel onder bedrijventerrein, maar niet onder industrieterrein, aldus de nota van toelichting. Anders dan waar [appellante] vanuit lijkt te gaan, is dan ook niet elk bedrijventerrein ook een industrieterrein in de zin van onderdeel D 11.3, kolom 1, van de bijlage bij het Besluit mer.
    De stelling van [appellante] dat het bedrijf van [vergunninghouder] door de vergunde uitbreiding komt te grenzen aan het bedrijventerrein Zwartewaterland en dus het bedrijventerrein Zwartewaterland wordt uitgebreid, volgt de Afdeling evenmin. Hoewel de bedrijfslocatie van [vergunninghouder] door de tijdelijke uitbreiding deels komt te grenzen aan het bedrijventerrein Zwartewaterland, is hiermee naar het oordeel van de Afdeling niet gegeven dat de uitbreiding van het bedrijf van [vergunninghouder] leidt tot uitbreiding van het bedrijventerrein Zwartewaterland. Het perceel van [vergunninghouder] en de strook gronden waaraan in het bestemmingsplan "Bestemmingsplan buitengebied Zwartewaterland" de bestemming "Agrarisch met waarden - Landschap" is toegekend, maakt geen deel uit van de gronden van het plangebied waarvoor het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Zwartewaterland" geldt, en gaat daarvan ook geen deel uitmaken.
    4.3.    Gelet op het vorenstaande, is de rechtbank naar het oordeel van de Afdeling terecht tot de conclusie gekomen dat in dit geval geen sprake is van een uitbreiding van een industrieterrein. Aan het overige dat [appellante] hierover naar voren heeft gebracht, komt de Afdeling niet toe.
    Het betoog slaagt niet.
    Nieuw bedrijventerrein?
    5.       [appellante] voert aan dat op grond van artikel 2.3.1 van de Omgevingsverordening onder het begrip "nieuw bedrijventerrein" moet worden verstaan "een locatie voor bedrijvigheid en bij die bedrijven behorende kantoorruimte, waarvoor nog geen omgevingsvergunning is afgegeven." De rechtbank heeft volgens hem ten onrechte geen acht geslagen op deze definitiebepaling, maar zelf invulling gegeven aan het begrip, door te overwegen dat de uitbreiding van een reeds bestaand, solitair gelegen bedrijf met slechts 0,4 hectare, bezwaarlijk kan worden aangemerkt als het realiseren van een nieuw bedrijventerrein in de zin van de Omgevingsverordening. De ligging van een bedrijf en de grootte van de uitbreiding is echter niet relevant voor de vraag of sprake is van een nieuw bedrijventerrein of niet in de zin van de Omgevingsverordening, aldus [appellante].
    5.1.    Artikel 1.2.1, eerste lid, onder e, van de Omgevingsverordening, luidt:
    "Waar in deze verordening instructies worden gegeven ten aanzien van de inhoud van en de toelichting op bestemmingsplannen, moeten deze instructies ook geacht worden gericht te zijn op:
    omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van het geldende bestemmingsplan of de geldende beheersverordening wordt afgeweken, voor zover het betreft artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor)."
    Artikel 2.3.1 van de Omgevingsverordening luidt:
    "In deze titel wordt verstaan onder:
    […]
    bedrijventerrein: werklocaties voor bedrijvigheid en bij de bedrijven behorende kantoorruimte;
    […]."
    Artikel 2.3.2, eerste lid, van de Omgevingsverordening luidt:
    "Bestemmingsplannen voorzien uitsluitend in de mogelijkheid tot het realiseren van nieuw bedrijventerrein als de behoefte daaraan is aangetoond door middel van actueel onderzoek bedrijventerreinen."
    5.2.    Uit de toelichting bij de Omgevingsverordening blijkt dat onder "nieuwe bedrijventerreinen" wordt verstaan elke locatie die ontwikkeld wordt ten behoeve van de vestiging van bedrijven en bij die bedrijven behorende kantoren. In dit geval voorziet de omgevingsvergunning echter niet in de vestiging van een bedrijf, maar slechts in het tijdelijke gebruik van gronden voor de opslag van bestratingsmaterialen ten behoeve van een op een aangrenzend perceel gevestigd bedrijf. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat geen sprake is van een nieuw bedrijventerrein in de zin van de Omgevingsverordening.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen, dient te worden bevestigd.
    7.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.     
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2021
    159-952.
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.12
    1 Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […]
    2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    […]"
    Besluit omgevingsrecht
    Bijlage II
    Artikel 4
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    […];
    11. ander gebruik van gronden of bouwwerken dan bedoeld in de onderdelen 1 tot en met 10, voor een termijn van ten hoogste tien jaar."
    Artikel 5
    "6. Artikel 4, onderdelen 9 en 11, is niet van toepassing op een activiteit als bedoeld in onderdeel C of D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage."
    Besluit milieueffectrapportage
    In kolom 1 van categorie 11.3 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit mer is de activiteit de aanleg, wijziging of uitbreiding van een industrieterrein genoemd.