ECLI:NL:RVS:2008:BC9588, Raad van State, 16-04-2008, 200705758/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eemnes (hierna: het college) bouwvergunning geweigerd voor het plaatsen casu quo legaliseren van een dakkapel op het achterdakvlak van de woningen [locatie 1] en [locatie 2].

200705758/1.
    
    Datum uitspraak: 16 april 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 07/1009 en 07/1010 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 5 juli 2007 in het geding tussen:
    
    appellant,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eemnes.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 september 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eemnes (hierna: het college) bouwvergunning geweigerd voor het plaatsen casu quo legaliseren van een dakkapel op het achterdakvlak van de woningen [locatie 1] en [locatie 2].
    
    Bij besluit van 28 september 2006 heeft het college [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de dakkapel op de woningen [locatie 1] en [locatie 2] te verwijderen.
    
    Bij besluit van 6 maart 2007 heeft het college de door [appellant] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 5 juli 2007, verzonden op 24 juli 2007, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover hier van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2007, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 20 augustus 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 februari 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. G.J.A.M. Bogaers, advocaat te Laren, en het college vertegenwoordigd door mr. I.M. van Gompel, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder d, en derde lid, van de Woningwet moet de bouwvergunning worden geweigerd indien het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend.
    
    Ingevolge artikel 12a, eerste lid, stelt de gemeenteraad een welstandsnota vast, inhoudende beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die burgemeester en wethouders toepassen bij hun beoordeling:
    
    a. of het uiterlijk en de plaatsing van een bouwwerk, waarop de aanvraag om bouwvergunning betrekking heeft, in strijd zijn met redelijke eisen van welstand;
    
    b. of het uiterlijk van een bouwwerk, zowel op zichzelf als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in ernstige mate in strijd is met redelijke eisen van welstand.
    
    Ingevolge het derde lid, van dit artikel zijn de criteria, bedoeld in het eerste lid, zoveel mogelijk toegesneden op de onderscheidene categorieën bouwwerken. De criteria kunnen verschillen naar gelang de plaats waar een bouwwerk is gelegen.
    
    Ingevolge het vierde lid kunnen ter bevordering van de eenheid in welstandsnota's bij algemene maatregel van bestuur voorschriften worden gegeven omtrent categorieën van bouwwerken als bedoeld in het derde lid en de daarop toe te passen criteria.
    
    Ingevolge artikel 7 van het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken (hierna: Bblb) beschrijven criteria als bedoeld in artikel 12a, eerste lid, van de wet ten aanzien van het bouwen, bedoeld in artikel 4, de welstand uitputtend en hebben ze uitsluitend betrekking op de plaatsing, de vorm, de maatvoering, het materiaalgebruik en de kleur.
    
    2.2. [appellant] betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de weigering van de bouwvergunning mocht baseren op het welstandsadvies van de commissie Welstand en Monumenten Midden Nederland van 11 september 2006 en het als second opinion uitgebrachte advies van de commissie Welstand en Monumenten van de gemeente Laren van 19 september 2006 (hierna tezamen aangeduid als: de welstandscommissies).
    
    2.2.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 22 maart 2006 in zaak no. 200506325/1, mag het college, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing uiteindelijk bij hem berust, aan het advies in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derdebelanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie. Dit is slechts anders indien het advies van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet - of niet zonder meer - aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
    
    2.2.2. Volgens [appellant] is hij ten onrechte niet in de gelegenheid gesteld om in de vergaderingen van de welstandscommissies zijn standpunt uiteen te zetten, doordat hij geen uitnodiging heeft ontvangen om deze vergaderingen bij te wonen. Voorts stelt hij dat de adviezen ondeugdelijk zijn, omdat de welstandscommissies zijn uitgegaan van onjuiste uitgangspunten over de feitelijke situatie en het toe te passen toetsingskader. Verder bestrijdt hij het oordeel van de welstandscommissies met een beroep op het rapport van ir. H.A. van Steennis (hierna: Van Steennis) van 1 november 2006, zoals aangevuld en verbeterd op 11 januari 2007 en de bij de voorzieningenrechter overgelegde toelichting van 25 april 2007. Ten slotte voert hij aan dat het negatieve welstandsoordeel ten onrechte niet is gericht op de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt, zodat de bouwvergunning niet om die reden mocht worden geweigerd.
    
    2.2.3. De voorzieningenrechter heeft terecht vastgesteld dat de vergaderingen van de welstandscommissies openbaar zijn en dat het [appellant] vrij stond om die vergaderingen bij te wonen. In dit verband is van belang dat het in de gemeente Eemnes niet gebruikelijk is aanvragers persoonlijk uit te nodigen voor de vergaderingen van de welstandscommissie. De data van de vergaderingen worden gepubliceerd in de plaatselijke krant en op de website van de gemeente Eemnes. De agenda's worden een dag na de publicatie ter inzage gelegd. Er is geen grond voor het oordeel dat deze wijze van publicatie tekortschiet. Het had derhalve op de weg van [appellant] gelegen om te informeren wanneer zijn bouwplan in de welstandscommissie zou worden behandeld. Bovendien heeft [appellant] hangende de beslissing op bezwaar een deskundigenrapport ingediend dat door de commissie Welstand en Monumenten Midden Nederland is beoordeeld en van een reactie is voorzien. In het achterwege blijven van een persoonlijke uitnodiging voor de vergaderingen van de welstandscommissies heeft de voorzieningenrechter daarom terecht geen grond gevonden de beslissing op bezwaar te vernietigen.
    
    2.2.4. Het betoog van [appellant] dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat in de welstandsadviezen ten onrechte geen rekening is gehouden met de bouwmogelijkheden die het bestemmingsplan biedt faalt.
    
    Uit artikel 12, derde lid, van de Woningwet vloeit voort dat de welstandstoets zich in beginsel dient te richten naar de bouwmogelijkheden die het geldende bestemmingsplan biedt. Het bestemmingsplan is het wettelijk instrument waarmee niet alleen aan gronden een bestemming wordt gegeven maar ook de daarbij behorende bebouwings- en gebruiksmogelijkheden worden bepaald. Uit het algemeen karakter van het welstandsvereiste vloeit voort dat bij de welstandstoets de voor de grond geldende bebouwingsmogelijkheden als uitgangspunt dienen te worden gehanteerd.
    
    De planvoorschriften bevatten geen expliciete bepaling op grond waarvan een dakkapel op woningen is toegestaan. Daarom heeft de voorzieningenrechter op goede gronden geoordeeld dat de negatieve welstandsadviezen niet tot gevolg hebben dat in het bestemmingsplan uitdrukkelijk gegeven bouwmogelijkheden teniet worden gedaan. Het primaat van het bestemmingsplan gaat niet zover dat er geen ruimte is voor een negatief welstandsoordeel indien het ingediende bouwplan in overeenstemming is met het bestemmingsplan.
    
    2.2.5. Anders dan [appellant] aanvoert, kan niet worden geoordeeld dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college onjuiste uitgangspunten van de welstandsadviezen van 11 september 2006 en 19 september 2006 heeft overgenomen.
    
    Blijkens het besluit van 26 september 2006 beroept het college zich voor zijn welstandsoordeel op het oordeel in het advies van 11 september 2006 dat de dakkapel door zijn hoge plaatsing storend en onevenwichtig is en dat de dakkapel over het hart van de bouwmuur is doorgezet en geen ondergeschikt element in het dakvlak vormt. De overweging in dit welstandsadvies, dat niet wordt voldaan aan de loketcriteria zowel door zijn plaatsing (geen twee dakkapellen boven elkaar) als door zijn ligging in het bovenste dakvlak heeft het college niet overgenomen. Wel heeft het college blijkens dit besluit expliciet ingestemd met de volgende overwegingen in het advies van 19 september 2006: "De eerste dakkapel/gevelopbouw plus de gewenste dakkapel toont, en ook zal worden ervaren, als een stapeling van dakkapellen. Het pand toont visueel hoger (men ervaart een verdieping meer), waardoor het geheel (achtergevel en zijgevels) qua schaal uit verhouding raakt; de architectuur van de redelijk kleinschalige woningen wordt door dit bouwplan verstoord. Een zo hoog geplaatste dakkapel past niet bij de schaal en vormgeving van de bestaande woning.".
    
    Uit de welstandsadviezen blijkt niet dat voor het negatieve oordeel bepalend is geweest dat de opgetrokken gevel op de eerste verdieping als dakkapel moet worden aangemerkt. De desbetreffende kwalificatie en de daaruit voortvloeiende gevolgen in het advies van 11 september 2006 heeft het college niet overgenomen. In de door het college overgenomen overwegingen van het advies van 19 september 2006 is in het midden gelaten hoe deze opgetrokken gevel moet worden gekwalificeerd. Het betoog van [appellant] dat het welstandsoordeel is gebaseerd op een onjuiste waardering van de situatie ter plaatse, faalt derhalve.
    
    2.2.6. Nu hier sprake is van een bouwwerk als bedoeld in artikel 4 van het Bblb, diende het bouwplan op grond van artikel 7 van het Bblb in eerste instantie alleen te worden getoetst aan de in de welstandsnota opgenomen loketcriteria. Voorts moet worden vastgesteld dat, indien het bouwplan zou hebben voldaan aan de in de welstandsnota opgenomen loketcriteria, het college zonder tussenkomst van de welstandscommissie tot het oordeel kon komen dat het bouwplan voldeed aan redelijke eisen van welstand. Nu dit laatste niet het geval is en het college het bouwplan om die reden aan de welstandscommissie heeft voorgelegd, dienden niet uitsluitend de loketcriteria, doch ook de in de welstandsnota opgenomen algemene criteria maatgevend te zijn voor de beoordeling door de welstandscommissie.
    
    Uit de welstandsadviezen van 11 september 2006 en 19 september 2006 blijkt niet dat de welstandscommissies hun oordeel niet alleen op de loketcriteria, maar ook op de algemene welstandscriteria hebben gebaseerd. Het college heeft in het besluit op bezwaar evenmin aandacht besteed aan het toetsingskader. Door de welstandsadviezen zonder nadere toelichting ter zake over te nemen is het besluit op bezwaar, voor zover daarbij de weigering van de bouwvergunning is gehandhaafd, derhalve genomen in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht. Het betoog van [appellant] omtrent het toe te passen toetsingskader slaagt derhalve in zoverre. Gelet op dit oordeel komt de Afdeling niet meer toe aan een bespreking van de grond dat het college ten onrechte in het rapport van Van Steennis geen aanleiding behoefde te zien om van het oordeel van de welstandscommissies af te wijken.
    
    2.3. Ten aanzien van de last onder dwangsom moet worden vastgesteld dat is gehandeld in strijd met het in artikel 40 van de Woningwet neergelegde verbod om te bouwen zonder bouwvergunning. Nu [appellant] heeft gebouwd zonder dat hem daarvoor de vereiste bouwvergunning is verleend, kon het college ter zake handhavend optreden.
    
    2.3.1. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.2. Uit hetgeen hiervoor onder 2.2.6 is overwogen volgt dat de voorzieningenrechter niet heeft onderkend dat het college in het besluit op bezwaar, voor zover dit betrekking heeft op de last onder dwangsom, in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht onvoldoende heeft gemotiveerd dat een concreet zicht op legalisatie ontbreekt.
    
    2.4. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaren en het besluit op bezwaar van 6 maart 2007 vernietigen.
    
    2.5. Het college dient op de hierna aan te geven wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Utrecht van 5 juli 2007 in zaak nrs. 07/1009 en 07/1010;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van 6 maart 2007, kenmerk 2007-000978;
    
    V. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.325,00 (zegge: dertienhonderdvijfentwintig euro), waarvan € 1.288,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Eemnes aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Eemnes aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 357,00 (zegge: driehonderdzevenenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Konijnenbelt w.g. Lodder
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2008
    
    17.