ECLI:NL:RVS:2022:2554, Raad van State, 31-08-2022, 202105864/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Kennemerland Beheer heeft op 16 november 2020 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het maken, hebben en veranderen van een uitweg of het gebruik veranderen van een uitweg op het perceel, plaatselijk bekend als het terrein Veldpost aan de Schipholweg te Badhoevedorp. Op 25 maart 2021 heeft Kennemerland Beheer beroep ingesteld tegen de niet tijdige bekendmaking van de van rechtswege aan haar verleende omgevingsvergunning. Bij uitspraak van 1 september 2021 heeft de rechtbank dit beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kennemerland Beheer is voornemens om op het perceel een parkeerterrein met 818 parkeerplaatsen te realiseren onder de naam "Parking Veldpost" met ontsluitingswegen, een hek, een slagboom en een overkapping voor de parkeerautomaat. Kennemerland Beheer betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitgebreide procedure van toepassing is en dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend.

202105864/1/R1.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Kennemerland Beheer B.V., gevestigd te Haarlem,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­Holland van 1 september 2021 in zaak nr. 21/1405 in het geding tussen:
    Kennemerland Beheer
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Kennemerland Beheer heeft op 16 november 2020 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het maken, hebben en veranderen van een uitweg of het gebruik veranderen van een uitweg op het perceel, kadastraal bekend gemeente Haarlemmermeer, sectie AI, nummer 205, plaatselijk bekend als het terrein Veldpost aan de Schipholweg te Badhoevedorp.
    Op 25 maart 2021 heeft Kennemerland Beheer beroep ingesteld tegen de niet tijdige bekendmaking van de van rechtswege aan haar verleende omgevingsvergunning.
    Bij uitspraak van 1 september 2021 heeft de rechtbank dit beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Kennemerland Beheer hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 mei 2022, waar Kennemerland Beheer, vertegenwoordigd door mr. R. Olivier en mr. R.T. Wiegerink, beiden advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.J.P. Kamp, advocaat te Amsterdam, en mr. J.C. Binnerts, advocaat te Haarlem, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Kennemerland Beheer is eigenaresse van het perceel met de kadastrale locatie gemeente Haarlemmermeer, Sectie AI, nummer 205, plaatselijk bekend als het terrein Veldpost aan de Schipholweg te Badhoevedorp (het perceel). Ze is voornemens om op dat perceel een parkeerterrein met 818 parkeerplaatsen te realiseren onder de naam "Parking Veldpost" met ontsluitingswegen, een hek, een slagboom en een overkapping voor de parkeerautomaat. Kennemerland Beheer heeft met het oog daarop, op 16 november 2020, een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk en het maken, hebben en veranderen van een uitweg of het gebruik veranderen van een uitweg op het perceel.
    2.       Het college heeft Kennemerland Beheer op 23 december 2020 onder meer meegedeeld dat de aanvraag is ontvangen, dat de aangevraagde activiteit in strijd is met het bestemmingsplan en dat mogelijk de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is als bedoeld in artikel 3.10 van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht (Wabo). Het college heeft Kennemerland Beheer gevraagd de aanvraag aan te vullen.
    Kennemerland Beheer heeft op 15 januari 2021 de gevraagde aanvullingen overgelegd en gesteld dat zij van mening is dat de reguliere voorbereidingsprocedure op de aanvraag van toepassing is. Bij brief van 10 februari 2021 heeft zij het college er op gewezen dat de beslistermijn van 8 weken die geldt voor de reguliere voorbereidingsprocedure op 4 februari 2021 is verstreken. Dit betekent volgens Kennemerland Beheer dat de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 3.9, derde lid, van de Wabo, in samenhang met artikel 4.20b, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van rechtswege is verleend.
    Op 8 maart 2021 heeft Kennemerland Beheer het college vervolgens in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van een rechtsgeldige bekendmaking van de van rechtswege verleende omgevingsvergunning.
    Bij brief van 25 maart 2021 heeft Kennemerland Beheer beroep ingesteld tegen de niet tijdige bekendmaking van de van rechtswege aan haar verleende omgevingsvergunning.
    3.       De rechtbank heeft het beroep van Kennemerland Beheer niet-ontvankelijk verklaard. Volgens de rechtbank is de aanvraag in strijd met het geldende planologische regime en is, gelet daarop, de uitgebreide procedure van toepassing, zodat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Daarom stond voor Kennemerland Beheer ook geen rechtsmiddel open tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege als bedoeld in artikel 8:55f van de Awb, aldus de rechtbank.
    4.       Kennemerland Beheer betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de uitgebreide procedure van toepassing is en dat geen omgevingsvergunning van rechtswege is verleend. Kennemerland Beheer voert daartoe aan dat in het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost 1e herziening" een schakelbepaling ontbreekt waarin is bepaald dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost" van kracht blijft. Gelet daarop is het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost" door inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost 1e herziening" vervallen en volgt het vigerende planologische regime alleen uit dat laatste bestemmingsplan. De aanvraag is daarmee niet in strijd. Kennemerland Beheer wijst in dit kader onder meer op de uitspraken van de Afdeling van 3 augustus 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2142), 11 september 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3097) en 3 juni 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:1326).
    4.1.    Ingevolge het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost" rusten op het perceel de bestemming "Natuur" en de dubbelbestemmingen "Leiding-Brandstof" en "Leiding-Water". Ingevolge het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost 1e herziening" rust op het perceel de aanduiding "luchtvaartverkeerszone-lib".
    Vast staat dat het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost 1e herziening" niet voorziet in een zogeheten schakelbepaling waarin is bepaald dat het voorheen geldende bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost" (deels) blijft gelden. Verder staat vast dat tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost 1e herziening" geen beroep is ingesteld.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven, indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn (uitspraak van de Afdeling van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607).
    4.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat er geen wettelijke bepaling bestaat waaruit volgt dat door het enkele in werking treden van een bestemmingsplan de werking aan het eerdere bestemmingsplan voor het plangebied wordt ontnomen.
    Uit de door Kennemerland Beheer genoemde uitspraken van de Afdeling volgt evenmin dat als een nieuw bestemmingsplan geen schakelbepaling bevat, het eerdere bestemmingsplan zonder meer is komen te vervallen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in de zaken waarop Kennemerland Beheer wijst, beroep was ingesteld tegen de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. De Afdeling heeft in die uitspraken geoordeeld dat, als in de planregels van het nieuwe bestemmingsplan geen schakelbepaling is opgenomen waaruit blijkt dat het eerdere bestemmingsplan gedeeltelijk van toepassing blijft, het nieuwe bestemmingsplan in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, ligt in deze procedure niet de vraag voor of het onherroepelijke bestemmingplan "Badhoevedorp Lijnden Oost 1e herziening" al dan niet in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, maar of het eerdere bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost" nog steeds geldt.
    Uit de omstandigheid dat het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost 1e herziening" niet voorziet in een schakelbepaling met betrekking tot het voorgaande bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost" volgt dus niet zonder meer dat het bestemmingsplan  "Badhoevedorp Lijnden-Oost" geen gelding meer heeft.
    4.4.    Op de verbeelding van bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost 1e herziening" is slechts aan twaalf kleine deelgebieden een nieuwe bestemming toegekend en is aan de rest van het plangebied geen bestemming toegekend. Alleen al daaruit zou kunnen worden afgeleid dat voor de rest van het plangebied, waaronder het perceel, de ingevolge het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost" op het perceel rustende bestemming is blijven gelden. Voor zover desondanks zou moeten worden geoordeeld dat de verbeelding op zichzelf niet voldoende duidelijk is, en ook in samenhang bezien met de planregels van het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost" onvoldoende duidelijk is, biedt in dit geval de plantoelichting meer duidelijkheid. De rechtbank heeft terecht overwogen dat een situatie als hier aan de orde, waarin de verbeelding geen bestemming toekent aan een perceel (en aan een groot ander deel van het plangebied), kwalificeert als een situatie waarin de plantoelichting meer inzicht kan geven over de bedoeling van de planwetgever. In de toelichting van het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost 1e herziening" is onder meer het volgende opgenomen:
    "1.3 Vigerend bestemmingsplan
    De situaties zijn gesitueerd in het op 4 juli 2013 vastgestelde bestemmingsplan 'Badhoevedorp Lijnden Oost'. Dit bestemmingsplan is na de uitspraak van de Raad van State op 2 april 2014 onherroepelijk geworden. Het voorliggende bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden Oost 1e herziening" vervangt voor de genoemde 12 locaties het bovengenoemde plan en voegt de Lib-contour voor het gehele plangebied Badhoevedorp Lijnden Oost toe".
    Voorts is in hoofdstuk 3 vermeld:
    "Voorliggend bestemmingsplan dient met name ter reparatie van kleinschalige ruimtelijke plannen binnen het bestemmingsplan ‘Badhoevedorp Lijnden Oost’. Deze zijn over het algemeen van beperkte omvang en van ondergeschikte aard en hebben geen invloed op hetgeen is voorzien in Europees, Rijks, provinciaal en gemeentelijk beleid. Om die reden zal dit hoofdstuk alleen een beschrijving bevatten van de speerpunten van voornoemd beleid. Voor afwegingen ten aanzien van dit beleid wordt verwezen naar de toelichting bij het bestemmingsplan ‘Badhoevedorp Lijnden Oost’. Dit bestemmingsplan is recent vastgesteld en met de uitspraak van de Raad van State op 2 april 2014 onherroepelijk geworden. De betrokken rijksdiensten en de provincie Noord-Holland hebben geen aanleiding gezien om tegen dit bestemmingsplan te ageren."
    Uit de plantoelichting volgt, naar het oordeel van de Afdeling, dat de planwetgever uitsluitend heeft bedoeld voor 12 locaties in het plangebied van het bestemmingsplan "Buitengebied Lijnden-Oost", dit bestemmingsplan te vervangen en verder heeft bedoeld voor het gehele plangebied, in aanvulling op het bestemmingsplan "Badhoevedorp Lijnden-Oost" een aanduiding van een Lib-contour toe te voegen.
    Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat op het perceel de bestemming "Natuur" rust, waarmee het realiseren van een parkeerterrein in strijd is. Voor dit strijdig gebruik kan alleen met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo een vergunning verleend worden. Dit betekent dat op grond van artikel 3.10, eerste lid, onder a, van de Wabo de uitgebreide procedure, en niet de reguliere procedure zoals Kennemerland Beheer betoogt, van toepassing is en de vergunning niet van rechtswege aan Kennemerland Beheer is verleend vanwege het verlopen van de beslistermijn. De rechtbank heeft terecht overwogen dat, nu geen sprake is van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning, voor Kennemerland Beheer ook geen rechtsmiddel open stond tegen het niet tijdig bekendmaken van een beschikking van rechtswege als bedoeld in artikel 8:55f van de Awb. De rechtbank heeft het beroep van Kennemerland Beheer terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B. Meijer en mr. J.J.W.P. van Gastel, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    w.g. Van Ravels
    voorzitter
    w.g. Kos
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
    580