ECLI:NL:RVS:2005:AU0771, Raad van State, 10-08-2005, 200407293/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-08-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juli 2004, kenmerk WM 04-12, heeft verweerder een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend aan [vergunninghoudster]. voor het veranderen van onder meer een herstelinrichting voor motorvoertuigen, een tankstation voor motorbrandstoffen inclusief LPG, een inpandige wasstraat en een buitenwasplaats voor motorvoertuigen, gelegen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 23 juli 2004 ter inzage gelegd.

200407293/1.
      Datum uitspraak: 10 augustus 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 13 juli 2004, kenmerk WM 04-12, heeft verweerder een vergunning als bedoeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend aan [vergunninghoudster]. voor het veranderen van onder meer een herstelinrichting voor motorvoertuigen, een tankstation voor motorbrandstoffen inclusief LPG, een inpandige wasstraat en een buitenwasplaats voor motorvoertuigen, gelegen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit besluit is op 23 juli 2004 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 30 augustus 2004, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2004, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 24 september 2004.
    
    Bij brief van 15 november 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 februari 2005. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 juni 2005, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen. Verweerder is daar niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen.
    
    
      2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (wet van 24 juni 2002, Stb. 54) en de Aanpassingswet uniforme voorbereidingsprocedure Awb (wet van
       26 mei 2005, Stb. 282) in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    
    2.2.    Ter zitting hebben appellanten hun beroep, voorzover gericht tegen de omstandigheid dat verweerder de totstandkoming van onderhavige milieuvergunning niet heeft gecoördineerd met de inmiddels verleende bouwvergunning, ingetrokken.
    
    2.2.1.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Voorzover appellanten aanvoeren dat de inrichting op een andere locatie en de wasstraat op een ander deel van de inrichting gevestigd zou moeten worden, overweegt de Afdeling dat verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in die aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. De beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.4.    Appellanten betogen voorts dat bij vergunningverlening onvoldoende rekening is gehouden met het ontbreken van toezicht buiten de openingstijden van de werkplaats, zodat onder andere de wijze waarop van de wasstraat gebruik wordt gemaakt niet wordt gecontroleerd.
    
    2.4.1.    De Afdeling constateert dat verweerder aan de vergunning het voorschrift heeft verbonden dat tijdens werktijden altijd ten minste één verantwoordelijk persoon aanwezig moet zijn, die ter zake kundig is en bekend is met de bestaande veiligheidsmaatregelen en bekend is met de voorschriften van de milieuvergunning, om in geval van een onveilige situatie direct de vereiste maatregelen te treffen. Voorts zijn diverse voorschriften opgenomen aangaande het gebruik van de wasstraat. Deze voorschriften dienen door vergunninghouder te worden nageleefd. Het is vervolgens aan verweerder om deze naleving te controleren en bij niet naleving eventueel handhavend op te treden. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat in het belang van de bescherming van het milieu verweerder, naast voormelde voorschriften, tevens een verplichting had moeten opnemen dat een toezichthouder wordt aangesteld die ook buiten werktijden naleving van de voorschriften controleert. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    2.5.    Appellanten betogen voorts dat de vergunning onvoldoende bescherming biedt tegen wateroverlast veroorzaakt door de buitenwasplaats. Volgens hen is de hoogte van de afscheiding tussen hun woningen en de buitenwasplaats onvoldoende om dergelijke wateroverlast te voorkomen.
    
    2.5.1.    De Afdeling constateert op basis van de stukken dat wateroverlast veroorzaakt door het gebruik van de buitenwasplaats wordt voorkomen door de aanwezigheid van bosschages tussen de woningen en de buitenwasplaats. Ter zitting is evenwel gebleken dat deze bosschages zich op de percelen van appellanten bevinden en aldus geen onderdeel uit maken van de inrichting. Nu niet is gebleken dat binnen de inrichting een voorziening aanwezig is die voldoende bescherming tegen wateroverlast biedt, heeft verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vergunning voorziet in voldoende bescherming tegen wateroverlast. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.6.    Appellanten betogen dat verweerder bij de behandeling van de aanvraag ten onrechte is uitgegaan van 12 wasbeurten per dag.
    
    2.6.1.    De Afdeling stelt op grond van de stukken vast dat tot de aanvraag een omschrijving van de wasboxen behoort, waarin staat vermeld dat per dag ongeveer zes auto's gewassen worden. In het bij de aanvraag gevoegde akoestisch rapport van 30 januari 2004, opgesteld door Aveco de Bondt, raadgevend ingenieursbureau, is opgenomen dat, uitgaande van de maximale representatieve bedrijfssituatie, het gebruik voor de wasboxen is geprognosticeerd op 12 auto's per dag.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling is, gezien het voorgaande, onvoldoende duidelijk hoeveel wasbeurten door vergunninghoudster zijn aangevraagd en mitsdien, nu de aangevraagde vergunning is verleend, hoeveel wasbeurten per dag zijn vergund. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het beginsel van rechtszekerheid. De beroepsgrond slaagt.
    
    2.7.    Voorzover appellanten beogen te betogen dat in het akoestisch onderzoek gevelreflectie ten onrechte niet is meegenomen, dan wel dat dit onderzoek anderszins onvolledig dan wel onjuist is, overweegt de Afdeling dat, mede gezien het deskundigenbericht, niet is gebleken van onjuistheid of onvolledigheid. Zo is de gehanteerde rekenmethode gebruikelijk en is het niet noodzakelijk dat reeds in het akoestisch rapport een normstelling wordt opgenomen.
    
    2.8.    In het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1. zijn de geluidgrenswaarden opgenomen. In tabel 4 is per rekenpunt bepaald wat het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau maximaal mag bedragen, waarbij de hoogste geluidgrenswaarde is gesteld op 52 dB(A) in de dagperiode en 47 dB(A) in de avondperiode.
    
    2.8.1.    Appellanten betogen - samengevat weergegeven - dat de geluidvoorschriften onvoldoende bescherming bieden tegen geluidhinder. Volgens hen heeft verweerder ten onrechte de omgeving van de inrichting gekarakteriseerd als een "woonwijk in de stad". Bij hun woningen is veeleer sprake van een "rustige woonwijk". Daarbij achten zij van belang dat verweerder ten onrechte heeft nagelaten het referentieniveau van het omgevingsgeluid vast te stellen.
    
    2.8.2.    Verweerder acht de voorgeschreven geluidgrenswaarden, die gebaseerd zijn op de voorgaande milieuvergunning en de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking) toereikend. Hij stelt dat blijkens het akoestisch rapport de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau weliswaar op een paar rekenpunten hoger zijn dan de in de Handreiking genoemde richtwaarden en de in de voorgaande vergunning opgenomen geluidgrenswaarden, maar dat de geluidgrenswaarden op de meeste rekenpunten gelijk zijn aan of zelfs zijn aangescherpt ten opzichte van de eerdere vergunning.
    
    2.8.3.    De Afdeling constateert dat verweerder bij de totstandkoming van de geluidvoorschriften gebruik heeft gemaakt van de Handreiking. Daarin is onder meer opgenomen dat bij vergunningverlening aan bestaande inrichtingen de richtwaarden volgens de in de Handreiking opgenomen tabel steeds opnieuw moeten worden getoetst.
    
        De Afdeling constateert dat verweerder de omgeving van de inrichting heeft gekarakteriseerd als "een woonwijk in de stad", waarvoor richtwaarden in de Handreiking worden aanbevolen die 50, 45 en 40 dB(A) bedragen in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Op grond van het deskundigenbericht en de overige stukken bestaat bij de Afdeling twijfel of deze karakterisering wat betreft de omgeving van de woningen van appellanten juist is.
    
        De Afdeling stelt vervolgens vast dat de voorgeschreven grenswaarden van 52 dB(A) en 51 dB(A) in de dagperiode voor de rekenpunten 2 respectievelijk 13, ter plaatse van de woningen aan respectievelijk de [locaties], de aanbevolen richtwaarden te boven gaan. Volgens de Handreiking is overschrijding van die richtwaarden mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Overschrijding van dat niveau tot een maximale etmaalwaarde van 55 dB(A) kan in sommige gevallen toelaatbaar worden geacht op grond van een bestuurlijke afweging, waarbij de geluidbestrijdingskosten een belangrijke rol dienen te spelen. Verweerder heeft evenwel het referentieniveau van het omgevingsgeluid niet bepaald. Voorzover verweerder van mening is dat deze vaststelling niet noodzakelijk is omdat sprake is van een bestaande inrichting en dus rekening moet worden gehouden met bestaande rechten, overweegt de Afdeling dat hij aldus niet alleen miskent dat bestaande rechten niet zien op de eerder vergunde geluidruimte maar op de eerder vergunde activiteiten, maar ook dat het hiervoor weergegeven toetsingskader uit de Handreiking reeds ziet op vergunningverlening aan een bestaande inrichting. De omstandigheid dat sprake is van eventuele bestaande rechten laat onverlet dat overschrijding van de richtwaarden volgens de Handreiking slechts toegestaan is indien het referentieniveau van het omgevingsgeluid bepaald is, zodat het bevoegd gezag zich op grond daarvan een beeld heeft kunnen vormen over de mate van geluidhinder die bij een bepaalde normstelling optreedt.
    
        Naar het oordeel van de Afdeling is het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig voorbereid, hetgeen in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht. Gelet op het vorenstaande heeft verweerder verder ondeugdelijk gemotiveerd waarom de in voorschrift 2.1 voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau voorgeschreven geluidgrenswaarden toereikend zijn om geluidhinder voor omwonenden in voldoende mate te beperken. Het besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.9.    In voorschrift 2.1, tabel 5, is onder meer bepaald dat op rekenpunt 2, de woning [locatie], het piekgeluidniveau, veroorzaakt door het tanken door vrachtwagens, in de dagperiode ten hoogste 84 dB(A) mag bedragen en 73 dB(A), veroorzaakt door het tanken van personenauto's, in de dag- en avondperiode. Voor de rekenpunten 3, 6 en 9, respectievelijk de woningen [locaties, zijn voorts grenswaarden voor piekgeluidniveaus voor de dagperiode van respectievelijk 74, 72 en 72 dB(A), veroorzaakt door het tanken van vrachtwagens, opgenomen.
    
        In voorschrift 2.3 is bepaald dat bij overschrijding van de binnennorm van 50 dB(A) in de woning aan de [locatie], vergunninghouder is gehouden op grond van de piekbelasting van 84 dB(A) een geluidwering van tenminste 34 dB(A) aan te brengen zodat wel aan de binnennorm van 50 dB(A) wordt voldaan. Genoemde geluidwering moet binnen zes maand na het van kracht worden van deze vergunning zijn aangebracht.
    
    2.9.1.    Appellanten betogen dat de voorgeschreven grenswaarden voor de  piekgeluidniveaus onvoldoende bescherming tegen geluidhinder bieden aan de omwonenden.
    
    2.9.2.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de voorgeschreven piekgeluidgrenswaarden op de rekenpunten 3, 6 en 9 weliswaar de in de Handreiking aanbevolen grenswaarden overschrijden, maar dat, nu het gaat om een reeds jarenlang bestaande bedrijfssituatie, de overschrijding gering is en bronmaatregelen niet mogelijk zijn, deze desalniettemin als toereikend moeten worden beschouwd.
    
    Ten aanzien van de op rekenpunt 2 toegestane geluidbelasting is het treffen van overdrachtsmaatregelen ter reductie van de geluidbelasting volgens verweerder niet mogelijk. Verweerder wijst er op dat met voorschrift 2.3 een acceptabel binnenniveau voor de [locatie] is gewaarborgd.
    
    2.9.3.    De Afdeling constateert dat volgens de Handreiking piekgeluidgrenswaarden bij voorkeur dienen te worden bepaald op 10 dB(A) boven de getalswaarde voor de equivalente geluidgrenswaarden, maar maximaal op 70 dB(A), 65 dB(A) en 60 dB(A) in respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Slechts in bepaalde gevallen is het mogelijk de grenswaarde voor de dagperiode met ten hoogste 5 dB(A) te overschrijden. Het moet dan gaan om het geval dat sprake is van een voor de bedrijfsvoering onvermijdbare situatie waarin technische noch organisatorische maatregelen kunnen worden getroffen om de geluidbelasting te beperken. In de nachtperiode is dit slechts mogelijk tot een geluidwaarde van 65 dB(A). Voor de avondperiode is geen ontheffing van de grenswaarde van 65 dB(A) mogelijk.
    
        De Afdeling stelt vast dat de voor de rekenpunten 3, 6 en 9, ter plaatse van een aantal woningen aan de [locatie], voor de dagperiode voorgeschreven piekgeluidgrenswaarden de aanbevolen waarde van 70 dB(A) overschrijden.
    
        Voorzover verweerder stelt dat door reeds vergunde activiteiten dergelijke piekgeluidniveaus worden veroorzaakt, zodat deze om die reden moesten worden vergund, overweegt de Afdeling dat dit geen deugdelijke motivering ter zake is. Verweerder lijkt te miskennen dat thans een revisievergunning is aangevraagd voor de gehele inrichting, waarbij de milieugevolgen van alle activiteiten opnieuw dienen te worden beoordeeld. De omstandigheid dat de bij het bestreden besluit voor het eerst vergunde buitenwasplaats een geringe bijdrage levert aan de totale geluidbelasting van de inrichting is evenmin een deugdelijke motivering voor de aanzienlijke hoogte van een deel van de piekgeluidgrenswaarden. Verder is in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom het tanken van vrachtwagens een voor de bedrijfsvoering onvermijdbare situatie is waarin technische noch organisatorische maatregelen kunnen worden getroffen om de geluidbelasting beperken.
    
    2.9.4.    De Afdeling stelt vervolgens vast dat de voor rekenpunt 2, ter plaatse van de woning aan [locatie] voorgeschreven piekgeluidgrenswaarden de in de Handreiking opgenomen  voorkeursgrenswaarden van 70 dB(A) in de dagperiode met 14 dB(A) te boven gaan en die van 65 dB(A) in de avondperiode met 8 dB(A).
    
        Wat betreft de hoogte van het voor genoemd rekenpunt voor de avondperiode voorgeschreven piekgeluidgrenswaarde constateert de Afdeling dat de Handreiking een ontheffing van de voorkeursgrenswaarde in die periode niet mogelijk maakt. Hoewel verweerder die Handreiking bij de beoordeling van de piekgeluidgrenswaarden als uitgangspunt heeft gehanteerd, blijkt uit het bestreden besluit niet waarom verweerder afwijkt van hetgeen is opgenomen in de Handreiking en een hogere geluidwaarde desondanks noodzakelijk dan wel mogelijk acht.
    
        Wat betreft de hoogte van de piekgeluidgrenswaarde in de dagperiode, constateert de Afdeling dat volgens de Handreiking een overschrijding van de voorkeurswaarde slechts tot 75 dB(A) mogelijk is en dan nog slechts in specifieke gevallen. Verweerder heeft evenwel een piekgeluidgrenswaarde van 84 dB(A) voorgeschreven, zonder te motiveren in het bestreden besluit waarom hij in zoverre is afgeweken van de door hem tot uitgangspunt genomen Handreiking.
    
        Voorzover verweerder de hoogte van de piekgeluidgrenswaarde voor genoemde woning toereikend heeft geacht met een verwijzing naar de in voorschrift 2.3. voorziene gevelmaatregelen, overweegt de Afdeling als volgt.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 24 juni 1997 in zaak no. E03.96.0598, gepubliceerd in onder meer AB 1997,298), kunnen aan een vergunning geen voorschriften worden verbonden die strekken tot het aanbrengen van voorzieningen aan niet tot de inrichting behorende en bij derden in gebruik zijnde eigendommen. Dergelijke voorschriften, die geen betrekking hebben op de inrichting en waarvan de naleving afhankelijk is van de medewerking van derden, verdragen zich niet met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. Daarbij heeft de Afdeling onder meer van belang geacht dat, gelet op de afhankelijkheid van de medewerking van derden, onvoldoende zekerheid bestaat omtrent de naleving van de wenselijk geachte binnengrenswaarde. In de Handreiking is voorts opgenomen dat het in beginsel niet is toegestaan om in een milieuvergunning voorschriften op te nemen die betrekking hebben op de binnenniveaus van niet in- of aanpandige geluidgevoelige bestemmingen van derden.
    
        Gelet op het voorgaande betreft naar het oordeel van de Afdeling de verwijzing naar genoemd voorschrift dan ook niet een deugdelijke motivering van de hoogte van de voor de woning [locatie] voorgeschreven piekgeluidgrenswaarde van 83 dB(A) voor tankende vrachtwagens. In het bestreden besluit wordt ook in dit opzicht niet gemotiveerd waarom het tanken van vrachtwagens moet worden beschouwd als een onvermijdbare bedrijfssituatie. Onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat bron- en overdrachtsmaatregelen niet kunnen worden getroffen.
    
        Gezien het vorenoverwogene ontbeert het bestreden besluit wat betreft de voorgeschreven piekgeluidgrenswaarden in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht een deugdelijke motivering.
    
    2.10.    Het beroep is gegrond. Nu de geluidsaspecten bepalend zijn voor de vraag of vergunning kan worden verleend, dient het bestreden besluit in zijn geheel te worden vernietigd.
    
    2.11.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rijssen-Holten van 13 juli 2004, kenmerk WM 04-12;
    
    III.    gelast dat de gemeente Rijssen-Holten aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 136,00 (zegge: honderdzesendertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Oosting, Voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Oosting    w.g. Sparreboom
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 augustus 2005
    
    163-428.