ECLI:NL:RVS:2021:658, Raad van State, 31-03-2021, 202002722/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam beslist op het door [appellant] ingediende verzoek om hem op grond van de Wet openbaarheid van bestuur informatie te verstrekken. [appellant] is journalist en in die hoedanigheid geïnteresseerd in de buitenlandse activiteiten van het Havenbedrijf Rotterdam, in het bijzonder in de deelneming in het havenproject Kuala Tanjung in Indonesië. Hij heeft daarom een Wob-verzoek ingediend bij het Havenbedrijf Rotterdam dat het verzoek heeft doorgezonden aan het college. Niet in geschil is dat [appellant] nu alleen nog verzoekt om openbaarmaking van vier documenten. Het college heeft bij het besluit van 3 oktober 2018 aan [appellant] meegedeeld dat het Havenbedrijf geen bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht en dat om die reden het bij het Havenbedrijf ingediende Wob-verzoek is doorgezonden naar het college.

202002722/1/A3.
    Datum uitspraak: 31 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 maart 2020 in zaak nr. 19/3126 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 oktober 2018 heeft het college beslist op het door [appellant] ingediende verzoek om hem op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) informatie te verstrekken.
    Bij besluit van 16 mei 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen besluiten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 24 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 maart 2021, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en
    dr. C. van Liere, zijn verschenen. Verder is het Havenbedrijf Rotterdam N.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. A.A. Kleinhout, advocaat te Amsterdam, als derde-belanghebbende verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is journalist en in die hoedanigheid geïnteresseerd in de buitenlandse activiteiten van het Havenbedrijf Rotterdam, in het bijzonder in de deelneming in het havenproject Kuala Tanjung in Indonesië. Hij heeft daarom een Wob-verzoek ingediend bij het Havenbedrijf Rotterdam (hierna: het Havenbedrijf) dat het verzoek heeft doorgezonden aan het college. Niet in geschil is dat [appellant] nu alleen nog verzoekt om openbaarmaking van de volgende documenten:
    - Business Case Kuala Tanjung. Port of Rotterdam Authority. Rotterdam - Wouter Demenint 2016;
    - Kuala Tanjang Port-Industrial Complex. Economic Impact Assessment - Rebel consultant 2017;
    - Feasibility Study Kuala Tanjung. Pelindo 1 & Port of Rotterdam Authority Joint Venture. Jakarta - Kuala Tanjung Project Organisation (KTPO) 2017;
    - Kuala Tanjung International Hub Port, Outline Business Case Report. With assistance of Mott Macdonals. KPPIP. Jakarta - KPIPP 2017.
    Besluitvorming college
    2.       Het college heeft bij het besluit van 3 oktober 2018 aan [appellant] meegedeeld dat het Havenbedrijf geen bestuursorgaan is als bedoeld in artikel 1:1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) en dat om die reden het bij het Havenbedrijf ingediende Wob-verzoek is doorgezonden naar het college. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor zover de door [appellant] verzochte informatie bij het Havenbedrijf aanwezig is, het Havenbedrijf niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het college, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Het college is dan ook niet gehouden de verzochte informatie bij het Havenbedrijf op te vragen. Ter motivering van dit standpunt heeft het college erop gewezen dat het Havenbedrijf een privaatrechtelijk rechtspersoon is. De gemeente Rotterdam is weliswaar meerderheidsaandeelhouder van het Havenbedrijf, maar het enkele feit dat een bestuursorgaan een meerderheidsaandeel in een privaatrechtelijke rechtspersoon heeft, is onvoldoende om aan te nemen dat die rechtspersoon werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Het college heeft op grond van het aandeelhouderschap geen directe invloed en zeggenschap over de operationele en inhoudelijke invulling die het Havenbedrijf aan de bedrijfsvoering geeft, ook als het gaat om deelnemingen. Ook kan volgens het college hij het Havenbedrijf geen aanwijzingen geven, die ertoe strekken dat een deelneming moet worden aangegaan.
    In het besluit op bezwaar heeft het college, onder verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie, het besluit van
    3 oktober 2018 gehandhaafd.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte het standpunt van het college heeft gevolgd, dat het Havenbedrijf niet onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam is, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. Hij voert hiervoor aan dat het college opdrachten en aanwijzingen kan geven aan het Havenbedrijf en dat het Havenbedrijf in overwegende mate zich naar die opdrachten of aanwijzingen moet richten. In dit verband wijst [appellant] erop dat de gemeente, dus ook het college, op grond van artikel 25.8 van de statuten van het Havenbedrijf als aandeelhouder een goedkeuringsbevoegdheid heeft in het geval het Havenbedrijf een buitenlandse deelneming wenst aan te gaan. Hieruit blijkt dat er een gezagsverhouding is en dat het college directe zeggenschap heeft. Als de gemeente weigert om akkoord te gaan met een buitenlandse deelneming, dan is dat een opdracht of aanwijzing voor het Havenbedrijf om af te zien van de deelneming. [appellant] wijst er verder op dat uit het door het college opgestelde Beleidskader Verbonden partijen 2014-2018
    (hierna: Beleidskader) blijkt dat er toetsingskaders zijn voor buitenlandse investeringen door bedrijven waarvan de gemeente aandeelhouder is. Uit verscheidene passages van dat document blijkt dat het normstellend is en beleidsregels bevat. Het Beleidskader heeft externe werking. Dat betekent dat bedrijven zich aan de toetsingskaders dienen te houden. Ook wijst [appellant] erop dat het document als doel heeft om de zeggenschap van het college over organisaties en bedrijven met een publieke taak veilig te stellen, waarbij veel belang is gehecht aan de goedkeuringsbevoegdheid. Verder wijst [appellant] erop dat een deelneming in een buitenlandse haven moet worden beschouwd als een project op strategisch niveau. [appellant] voert verder aan dat het college politieke verantwoording moet afleggen. Hij voert ten slotte aan dat het tot de publieke taak van het college zou moeten behoren om informatie die bij privaatrechtelijke organisaties berust, daar op te vragen, onder zich te houden en openbaar te maken. Dit past volgens [appellant] ook bij het uitgangspunt van de Wob dat openbaarmaking van documenten in het belang is van een goede en democratische bestuursvoering.
    Wettelijk kader
    4.       Artikel 1 van de Wob luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    a) document: een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat;
    b) bestuurlijke aangelegenheid: een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan’.
    […]"
    Artikel 3, eerste lid, van de Wob luidt: "Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf."
    Beoordeling
    5.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 31 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2626) is, om te kunnen bepalen of een instelling, dienst of bedrijf die/dat zelf geen bestuursorgaan is werkzaam is onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan, bepalend in welke mate het bestuursorgaan opdrachten of aanwijzingen kan geven aan de instelling, de dienst of het bedrijf en/of in hoeverre de instelling, de dienst of het bedrijf zich moet richten naar de opdrachten of aanwijzingen van het bestuursorgaan. Dit kan worden afgeleid uit bijvoorbeeld de statuten van de instelling, de dienst of het bedrijf of een door het bestuursorgaan en de instelling, de dienst of het bedrijf gesloten overeenkomst.
    5.1.    Het Havenbedrijf is een privaatrechtelijke rechtspersoon, te weten een naamloze vennootschap. Het Havenbedrijf is geen bestuursorgaan als bedoeld in artikel 1:1 van de Awb, omdat het niet is ingesteld krachtens publiekrecht en niet is bekleed met enig openbaar gezag.
    De Afdeling heeft onder meer in de uitspraak van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1723, geoordeeld dat het enkele feit dat het bestuursorgaan een meerderheidsaandeel in een privaatrechtelijke rechtspersoon heeft, onvoldoende is om aan te nemen dat die rechtspersoon werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. In dit geval heeft de gemeente Rotterdam een meerderheidsaandeel van 70,86% in het Havenbedrijf. Dit enkele feit brengt niet mee dat het Havenbedrijf onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam is.
    De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat uit artikel 25.8 van de statuten van het Havenbedrijf niet volgt dat het college opdrachten of aanwijzingen aan het Havenbedrijf kan geven en dat het Havenbedrijf zich daarnaar moet richten. Hiervoor wordt overwogen dat dit artikel slechts bepaalt dat de gemeente Rotterdam als aandeelhouder een goedkeuringsbevoegdheid heeft ten aanzien van besluiten van het bestuur van het Havenbedrijf over het aangaan, vergroten of verkleinen van een deelneming van de vennootschap buiten Nederland. Uit deze goedkeuringsbevoegdheid volgt niet dat het college directe zeggenschap heeft op de werkzaamheden van het Havenbedrijf en dat het college aan het Havenbedrijf opdrachten of aanwijzingen kan geven.
    De Afdeling is verder van oordeel dat aan het Beleidskader niet de door [appellant] gewenste betekenis kan worden toegekend. Het Beleidskader bevat een algemene toelichting over de wijze waarop de gemeente Rotterdam omgaat met de aan haar verbonden partijen. Het Beleidskader vormt het door de gemeenteraad vastgestelde kader waarbinnen het college het dagelijks beheer van de verbonden partijen uitvoert. In het Beleidskader is vermeld dat dit kader van toepassing is op het aangaan, beheren en afstoten van privaatrechtelijke of publiekrechtelijke rechtspersonen, waarin de gemeente Rotterdam een bestuurlijk en financieel belang heeft. Het Beleidskader bevat slechts algemene uitgangspunten over hoe de gemeente haar rol als aandeelhouder ziet en hoe zij daaraan invulling wenst te geven. Hieruit kan niet worden afgeleid dat het college opdrachten of aanwijzingen aan het Havenbedrijf kan geven waaraan het Havenbedrijf zich ook moet houden. Het Beleidskader heeft niet de door [appellant] bedoelde externe werking. Uit de omstandigheid dat het college politieke verantwoording moet afleggen over het aandeelhouderschap aan de gemeenteraad kan ook niet worden afgeleid dat het college opdrachten of aanwijzingen aan het Havenbedrijf kan geven, waarnaar het Havenbedrijf zich moet richten.
    Gezien het voorgaande is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat het Havenbedrijf niet onder verantwoordelijkheid van het college werkzaam is, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wob. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat het college niet was gehouden om informatie bij het Havenbedrijf op te vragen om vervolgens inhoudelijk te toetsen of die informatie openbaar kon worden gemaakt op grond van de Wob. De stelling van [appellant] dat het tot de publieke taak van het college zou moeten behoren om informatie die bij privaatrechtelijke organisaties berust daar op te vragen, onder zich te houden en openbaar te maken, kan hem niet baten. De Wob verplicht daar niet toe. Deze wet is alleen van toepassing voor zover informatie bij het bestuursorgaan zelf of bij een onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf berust. Zoals hiervoor is overwogen, doet die situatie zich hier niet voor.
    Het betoog slaagt niet.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    7.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. C.M. Wissels en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
    818.