ECLI:NL:RVS:2008:BG3377, Raad van State, 05-11-2008, 200707922/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 september 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Berkelland (hierna: het college) aan [appellant sub 2] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een kleiduivenschietbaan, gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 3 oktober 2007 ter inzage gelegd.

200707922/1.
      Datum uitspraak: 5 november 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Berkelland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 september 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Berkelland (hierna: het college) aan [appellant sub 2] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een kleiduivenschietbaan, gelegen aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 3 oktober 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 november 2007, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 november 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 september 2008, waar [appellant sub 1], in persoon, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door drs. H.E. Winkelman, en het college, vertegenwoordigd door L.J. Oude Lenferink en J.H. te Paske, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Voorschrift 2.17
    
    2.2. [appellant sub 2] voert aan dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.17 overbodig is. In voorschrift 2.17 is bepaald dat bij het aanbrengen en realiseren van de geluidwallen (voorschrift 2.20) de voorschriften, zoals opgenomen in het Bouwstoffenbesluit (in werking getreden op 1 juli 1999), in acht dienen te worden genomen.
    
    2.2.1. Het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming (hierna: het Bouwstoffenbesluit) is met ingang van 1 juli 2008 vervallen; sinds die datum is het Besluit bodemkwaliteit van kracht. De Afdeling vat voorschrift 2.17 aldus op, dat in dat voorschrift voor het Bouwstoffenbesluit zonodig het Besluit bodemkwaliteit moet worden gelezen. Het Besluit bodemkwaliteit en, voor zover in dit geval het overgangsrecht bij het Besluit bodemkwaliteit van toepassing is, het Bouwstoffenbesluit zijn van rechtswege van toepassing, indien bij de aanleg van de geluidwallen handelingen worden verricht die binnen de werkingssfeer van die wettelijke regelingen vallen. Nu voorschrift 2.17 slechts een verwijzing naar de voorschriften van het Bouwstoffenbesluit - dan wel die van het Besluit bodemkwaliteit - inhoudt, heeft het college zich niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat voorschrift 2.17 nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    Voorschrift 8.15
    
    2.3. [appellant sub 2] voert aan dat voorschrift 8.15 ten onrechte aan de vergunning is verbonden, nu het in dat voorschrift opgenomen verbod op het gebruik van loodhagelpatronen reeds in het Besluit kleiduivenschieten milieubeheer (hierna: het Besluit) is geregeld.
    
    2.3.1. In voorschrift 8.15 is bepaald dat binnen de inrichting alleen mag worden geschoten met staalhagel- of ijzerhagelpatronen. Het is verboden om binnen de inrichting te schieten met loodhagelpatronen.
    
    2.3.2. Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit is het verboden op kleiduiven te schieten met lood- of zinkhagelpatronen of daartoe de gelegenheid te geven.
    
    Ingevolge het derde lid zijn de verboden, bedoeld in het eerste en tweede lid, voor zover deze loodhagelpatronen betreffen, tot en met 31 december 2008 niet van toepassing op:
    
    a. door Onze Minister na overleg met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangewezen topsporters en
    
    b. gebruikers van geweren die:
    
    1º. zijn vervaardigd voor 1 januari 1890 en waarvan het systeem niet is gewijzigd, of
    
    2º. wat betreft model, materiaal en systeem identiek zijn aan geweren die vervaardigd zijn voor 1 januari 1890,
    
    voor zover zij gebruikmaken van door Onze Minister na overleg met Onze Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aangewezen schietbanen.
    
    2.3.3. Niet in geschil is dat in dit geval de uitzonderingen die in artikel 2, derde lid, van het Besluit zijn vermeld, niet van toepassing zijn. Derhalve is het reeds op grond van artikel 2, eerste lid, van het Besluit verboden binnen de inrichting met loodhagelpatronen te schieten. Voorschrift 8.15 komt, voor zover het de tweede volzin betreft, inhoudelijk overeen met die bepaling en is daarom in zoverre in strijd met het stelsel van de Wet milieubeheer.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    Geluid
    
    2.4. [appellant sub 2] voert aan dat in voorschrift 2.24 ten onrechte geen uitzondering is gemaakt op de geluidgrenswaarden die in de voorschriften 2.2 en 2.3 zijn neergelegd. Bij de schotfrequentie die in voorschrift 2.24 is opgenomen, kan volgens hem niet aan deze geluidgrenswaarden worden voldaan. Het bestreden besluit komt daarom, voor zover het de periode betreft waarin nog niet alle geluidreducerende voorzieningen als bedoeld in voorschrift 2.20 zijn aangebracht, neer op een weigering van de vergunning.
    
    2.4.1. In de voorschriften 2.2 en 2.3 zijn grenswaarden opgenomen voor de enkelvoudige knal (Lknal) onderscheidenlijk de herhaald hoorbare knallen (Lr) ter plaatse van de daar genoemde woningen.
    
    In voorschrift 2.24 is bepaald dat, in afwijking van het gestelde in voorschrift 2.11, in afwachting van de realisatie van de geluidreducerende voorzieningen (zoals bedoeld in voorschrift 2.20) binnen de toegestane openingstijden van de schietbaan (voorschrift 2.4) bij gebruik van één baan een schotfrequentie geldt van maximaal 65 schoten per klokuur en bij gelijktijdig gebruik van meerderde banen een schotfrequentie van maximaal 325 schoten per klokuur.
    
    
      In voorschrift 2.25 is bepaald dat voorschrift 2.24 (maximale schotfrequenties) komt te vervallen zodra het bevoegd gezag heeft vastgesteld dat binnen de inrichting alle geluidreducerende voorzieningen, zoals opgenomen in voorschrift 2.20, correct zijn gerealiseerd en de vergunninghouder door middel van een rapport van een geluidmeting heeft aangetoond dat, bij de schotfrequenties zoals opgenomen in voorschrift 2.11, kan worden voldaan aan de geluidniveaus zoals vastgesteld in de voorschriften 2.2 en 2.3. 
      2.4.2. Het college heeft met voorschrift 2.24 beoogd aan te sluiten bij de situatie zoals die op grond van de voor de inrichting krachtens de Hinderwet verleende - en ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geldende - vergunning van 3 juli 1984 was vergund. Een uitbreiding van het aantal schoten ten opzichte van hetgeen op grond van die vergunning is toegestaan, is volgens het college niet toelaatbaar zolang niet alle voorgeschreven geluidbeperkende voorzieningen, waaronder een aarden wal rondom de inrichting en het overkappen van enkele banen, zijn gerealiseerd. Het college heeft daarom in voorschrift 2.24 tijdelijk een lagere maximale schotfrequentie vastgelegd. Aangezien de geluidbelasting in de in 1984 vergunde situatie op de meeste immissiepunten de voorkeurswaarde uit de Circulaire schietlawaai overschrijdt, acht het college het niet verantwoord die geluidbelasting - tijdelijk - als grenswaarde in de voorschriften op te nemen.
    
    
    2.4.3. Tussen partijen is niet in geschil dat nog niet alle geluidreducerende voorzieningen als bedoeld in voorschrift 2.20 zijn gerealiseerd. Voorts is niet in geschil dat, totdat deze geluidbeperkende voorzieningen zijn aangebracht, niet kan worden voldaan aan de geluidgrenswaarden die in de voorschriften 2.2 en 2.3 zijn neergelegd, ook niet bij de in voorschrift 2.24 opgenomen maximale schotfrequentie.
    
    Ter zitting heeft het college betoogd dat het voor de periode waarin nog niet alle vereiste geluidreducerende voorzieningen zijn gerealiseerd, geen uitzondering op de voorschriften 2.2 en 2.3 heeft willen maken, om te voorkomen dat de geluidbeperkende voorzieningen niet zullen worden gerealiseerd en omdat volgens het college nog onvoldoende duidelijk is op welke termijn die voorzieningen zullen worden aangebracht. Aangezien vaststaat dat de grenswaarden in de voorschriften 2.2 en 2.3 in de zogenoemde interimperiode niet kunnen worden nageleefd, komt het bestreden besluit in zoverre - voor zover het de interimperiode betreft - neer op een impliciete weigering van de vergunning. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met het systeem van de Wet milieubeheer.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    Onveilige zone
    
    2.5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren gronden aan met betrekking tot de onveilige zone.
    
    2.5.1. [appellant sub 1] voert aan dat de onveilige zone rond het schietterrein gedeeltelijk op zijn perceel is gelegen en dat daarom onvoldoende kan worden gegarandeerd dat tijdens het schieten geen personen de onveilige zone kunnen betreden en dat niet wordt geschoten indien zich iemand binnen de onveilige zone bevindt, zoals de voorschriften 8.9 en 8.10 vereisen. In verband hiermee stelt hij niet bereid te zijn medewerking te verlenen aan bijvoorbeeld het gebruik maken van camera’s die op zijn perceel zijn gericht.
    
    2.5.2. Ter bescherming van de veiligheid van personen tijdens het gebruik van de schietbaan heeft het college voorschriften aan de vergunning verbonden. Deze voorschriften zijn volgens het college toereikend om de veiligheid te waarborgen van personen die zich in de onveilige zone bevinden. Het college betoogt dat voorschrift 8.9 het gebruik van toezichtcamera’s toestaat, maar daartoe niet verplicht; ook andere middelen zijn toegestaan.
    
    2.5.3. In voorschrift 8.9 is bepaald dat tijdens het schieten moet worden zekergesteld dat er geen personen onverhoeds de onveilige zone kunnen betreden. Het is toegestaan om hierbij gebruik te maken van toezichtcamera’s en waarschuwingssignaleringen (borden, linten, etc.). De wijze van zekerstellen/toezicht moet worden goedgekeurd door het bevoegd gezag.
    
    Ingevolge voorschrift 8.10 mag er niet worden geschoten indien zich iemand binnen de onveilige zone bevindt.
    
    2.5.4. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat de onveilige zone rond de schietbaan zich in de vergunde situatie mede uitstrekt over het perceel van [appellant sub 1]. [appellant sub 1] maakt bezwaar tegen het gebruik van toezichtcamera’s die op zijn perceel zijn gericht, alsmede tegen het plaatsen van waarschuwingsborden op zijn perceel. Mede gezien hetgeen in deskundigenbericht is vermeld, acht de Afdeling het voorts niet aannemelijk dat het plaatsen van vlaggen, zoals door [appellant sub 2] is voorgesteld, toereikend is om zeker te stellen dat zich tijdens het schieten geen personen in de onveilige zone bevinden. Verder is het de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, niet aannemelijk geworden dat andere adequate methoden voorhanden zijn om te waarborgen dat zich tijdens het schieten geen personen in de onveilige zone, in het bijzonder het deel dat op percelen van derden is gelegen, bevinden. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat onvoldoende is komen vast te staan dat de voorschriften 8.9 en 8.10 kunnen worden nageleefd zonder dat daarvoor de medewerking van derden is vereist. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.5.5. [appellant sub 2] voert aan dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de omvang van de onveilige zone. Hij betoogt dat het college zich bij de bepaling van de onveilige zone ten onrechte heeft gebaseerd op het Handboek milieuvergunningen, waarin wordt uitgegaan van het gebruik van loodhoudende hagel. Bij gebruik van staal- of ijzerhagelpatronen, zoals in de inrichting aan de orde is, is de onveilige zone volgens hem kleiner dan bij gebruik van loodhoudende hagel.
    
    [appellant sub 2] betoogt voorts dat bij de bepaling van de onveilige zone onvoldoende rekening is gehouden met het "inkrimpen" van de schietinrichting ten opzichte van de voor de inrichting verleende vergunning van 3 juli 1984 en met het aanbrengen van geluidbeperkende voorzieningen zoals schermen en overkappingen. Deze factoren brengen volgens hem mee dat de onveilige zone kleiner is en in mindere mate op gronden van derden is gelegen dan in het bestreden besluit is vermeld.
    
    2.5.6. Bij het bepalen van de onveilige zone heeft het college zich gebaseerd op het Handboek milieuvergunningen. Het college acht het aannemelijk dat het valbereik van de patronen bij het gebruik van staalhagel kleiner zal zijn dan bij het gebruik van loodhagel. Omdat op grond van een tweetal onderzoeken die het college bekend zijn nog onvoldoende duidelijk is welke invloed het gebruik van staalhagel heeft op de omvang van de onveilige zone, heeft het college niettemin aansluiting gezocht bij het Handboek milieuvergunningen.
    
    Het college stelt dat het inkrimpen van de schietinrichting inhoudt dat de schietpunten binnen de inrichting anders zijn gesitueerd dan in de bij besluit van 3 juli 1984 vergunde situatie. Dit heeft volgens het college echter op zichzelf geen gevolgen voor de omvang van de onveilige zone, maar slechts voor de ligging daarvan in de omgeving.
    
    Het college stelt voorts dat in het Handboek milieuvergunningen geen rekening is gehouden met het gebruik van afschermende voorzieningen zoals bedoeld door [appellant sub 2]. Ook stelt het college dat de overkappingen en schermen slechts een geringe invloed hebben op de totale breedte van de onveilige zone en niet van invloed zijn op de omvang van de onveilige zone in voorwaartse richting.
    
    2.5.7. Voor zover [appellant sub 2] heeft aangevoerd dat vanwege het gebruik van staalhagel van een kleinere onveilige zone dient te worden uitgegaan, overweegt de Afdeling het volgende. In het deskundigenbericht is onder meer vermeld dat aannemelijk is dat, op basis van de thans beschikbare technologie, het maximale bereik van staalhagel kleiner is dan dat van loodhagel. Het Handboek milieuvergunningen gaat echter uit van het gebruik van loodhagel. Naar het oordeel van de Afdeling kan het Handboek milieuvergunningen in zoverre niet zonder meer van toepassing worden geacht op de situatie die door [appellant sub 2] is aangevraagd, waarin immers niet met loodhagel wordt geschoten. Nu het college zich bij het nemen van het bestreden besluit niettemin op het Handboek milieuvergunningen heeft gebaseerd en de daarin aanbevolen afstanden voor de omvang van de onveilige zone heeft overgenomen, berust het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet op een deugdelijke motivering.
    
    Voorts acht de Afdeling het, mede gezien het deskundigenbericht, niet uitgesloten dat de omvang - in het bijzonder de breedte - van de onveilige zone en de ligging daarvan in de omgeving door het verplaatsen van enkele schietpunten binnen de inrichting en door het aanbrengen van schermen en overkappingen bij de schietbanen zijn veranderd ten opzichte van de eerder vergunde situatie.
    
    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat het college voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de omvang en de ligging van de onveilige zone rond de schietbanen. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    Conclusie
    
    2.6. De beroepen zijn gegrond. Nu de aspecten veiligheid en geluid bepalend zijn voor de beantwoording van de vraag of een vergunning zoals aangevraagd kan worden verleend, komt het bestreden besluit in zijn geheel voor vernietiging in aanmerking. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    Proceskosten
    
    2.7. Het college dient ten aanzien van [appellant sub 2] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Ten aanzien van [appellant sub 1] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van 25 september 2007, kenmerk Wm06-283;
    
    III. draagt het college op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. veroordeelt het college tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 684,88 (zegge: zeshonderdvierentachtig euro en achtentachtig cent), waarvan € 644,00, is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Berkelland aan [appellant sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de gemeente Berkelland aan appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor [appellant sub 1] en € 143,00 (zegge: honderddrieënveertig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en drs. H. Borstlap, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Lap
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 november 2008
    
    483.