ECLI:NL:RBAMS:2022:7217, Rechtbank Amsterdam, 08-12-2022, AMS 21/1830
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2022-12-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Huisvestingswet. Bezwaar omwonende tegen verleende omzettingsvergunningen naar onzelfstandige woningen. Beroep gegrond, Toets leefbaarheid onvoldoende, omdat niet bij beoordeling is betrokken dat het hele pand in verkamerd.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: AMS 21/1830 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 december 2022  in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit Amsterdam, eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (het college)
    (gemachtigde: mr. H.D. Hosper).
    
  
  
    Als derde-partij neemt de vergunninghouder, [belanghebbende] ( [belanghebbende] ) deel aan het geding
    (gemachtigde: mr. G.H. Schoorl).
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een aan [belanghebbende] verleende vergunning voor woningvorming en vijf verleende omzettingsvergunningen op grond van de Huisvestingswet 2014 (Hvw). 
    
    
    
      Het college heeft deze vergunningen met de besluiten van 26 maart 2020, 7 januari 2020, 13 januari 2020, 27 maart 2020 en 18 november 2020 verleend. Met het bestreden besluit van 10 februari 2021 op het bezwaar van eiser is het college bij de verlening van de vergunningen gebleven.
    
    
    
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 29 november 2022 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college, [belanghebbende] en zijn gemachtigde. 
    
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      
        
          [belanghebbende] heeft een vergunning aangevraagd voor het omvormen van drie zelfstandige woonruimten tot vier zelfstandige woonruimten op de eerste tot en met de vierde verdieping van het gebouw [adres 1] in Amsterdam. Daarna heeft [belanghebbende] vergunningen aangevraagd voor het omzetten van zelfstandige woonruimten in – elk – drie onzelfstandige woonruimtes voor de adressen [adres 2] , [adres 3] , [adres 4] , [adres 5] en [adres 6] . 
      
      
        Het college heeft aan [belanghebbende] met afzonderlijke besluiten van 7 januari, 13 januari, 26 en 27 maart en 20 mei 2020 de gevraagde vergunningen verleend. Omdat in het besluit van 20 mei 2020 voor het adres [adres 5] de toets aan het – per 1 april 2020 ingevoerde – quotum ontbrak, heeft het college dit besluit vervangen door het besluit van 18 november 2020. Eiser woont op [adres eiser] en heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunningen. Het bestreden besluit 
      
    
    
      3.1.
      Het college heeft de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 7 januari, 13 januari en 27 maart 2020 ontvankelijk en ongegrond verklaard. Volgens het college is het bezwaar tegen het besluit van 26 maart 2020 niet-verschoonbaar buiten de termijn ontvangen. Het college heeft dit bezwaar daarom niet-ontvankelijk verklaard. Het bezwaarschrift tegen het besluit van 20 mei 2020 is ook buiten de termijn ontvangen. Omdat dit besluit is gewijzigd met het besluit van 18 november 2020 en het bezwaar van rechtswege mede betrekking heeft op dit laatste besluit, is het te laat indienen van het bezwaar wat betreft dit besluit niet langer relevant.  
    
    
      3.2.
      Het college heeft de vergunningen voor [adres 7] , [adres 2] en [adres 6] getoetst aan de Hvw, de Huisvestingsverordening Amsterdam 2016 (HVV 2016) en Beleidsregel 12 van de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam. Bij de vergunningverlening is als voorwaarde opgelegd dat een geordend woon- en leefklimaat moet worden gewaarborgd. Het college heeft de vergunningen voor [adres 4] en [adres 5] aan de Hvw, de Huisvestingsverordening Amsterdam 2020 (HVV 2020) en de Nadere regels HVV 2020. 
    
    
      3.3.
      Eisers bezwaren hebben geen betrekking op eventuele strijdigheid met de criteria van Beleidsregel 12, maar met name op de invloed op de leefbaarheid door de wijze van bewoning, vooral door de komst van individuele bewoners zoals studenten in plaats van gezinnen en de overlast die dit met zich meebrengt. Met deze aspecten is volgens het college echter rekening gehouden bij de vaststelling van Beleidsregel 12, doordat de vergunning voor het omzetten van woonruimte om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen onder voorwaarden wordt verstrekt. Het belang dat met de omzettingen wordt gediend, namelijk het toevoegen van woonruimte aan een schaarse woningmarkt, weegt volgens het college zwaarder dan het behoud van de zelfstandige woonruimten. De omzettingen hebben geen aantoonbaar negatief effect op de leefbaarheid. Niet is immers gebleken dat in deze straat sprake is van overlast en ook is niet te verwachten dat de omzetting van de woningen tot een gevaar voor overlast leidt. 
    
    
      3.4.
      
        De vergunning voor [adres 5] is in het nieuwe besluit van 18 november 2020 ook getoetst aan enkele, per 1 april 2020 ingevoerde, aanvullende regels, waaronder het wijk- en pandquotum. In het pand [adres 8] is het pandquotum voor om te zetten woningen vol. Met verlening van de vergunning voor [adres 5] wordt het maximum aantal om te zetten woningen in het pand met 1 overschreden. Dat betekent dat de vergunning geweigerd had moeten worden. Strikte toepassing van het pandquotum is echter volgens het college in dit geval onredelijk hard. Daarom is het pandquotum op grond van de hardheidsclausule buiten beschouwing gelaten. De invoering van de quotumregels is na een door de raad aangenomen amendement uitgesteld om huiseigenaren de kans te geven om tot 1 april 2020 een vergunning aan te vragen en deze te laten beoordelen zonder toepassing van de quota. Dit is abusievelijk niet gecodificeerd in de overgangsbepaling van de HVV 2020. Volgens het college is het niet redelijk om deze kennelijk fout in het overgangsrecht aan de aanvrager van deze vergunning tegen te werpen. 
        Voor het complex [adres 8] heeft volgens het college een inventarisatie van het aantal verleende vergunningen plaatsgevonden. Er zijn bij het stadsdeel geen klachten op het gebied van geluidsoverlast of andere overlast bekend. Als aan de voorwaarden van de HVV 2020 is voldaan, is de omzettingsvergunning in beginsel terecht verleend. Dat kan anders zijn als de omzetting(en) onevenredige gevolgen hebben voor de omwonenden. Hiervan is niet gebleken. Om negatieve effecten op de leefbaarheid te voorkomen, wordt een vergunning voor omzetten onder voorwaarden verstrekt. 
      
      
    
  
  
    Standpunt van eiser 
    4. Eiser betwist dat het bezwaar tegen het besluit van 26 maart 2020 te laat is ingediend. Het bezwaar is volgens hem vóór het einde van de termijn ter post bezorgd. Ook het bezwaar tegen het besluit van 20 mei 2020 is volgens eiser tijdig ingediend, namelijk zo spoedig mogelijk nadat hij via de publicatie van dat besluit op 1 juli 2020 daarmee bekend was geraakt. Inhoudelijk gaat het eiser voornamelijk om de leefbaarheid. Volgens eiser is daarom ten onrechte de hardheidsclausule toegepast. Ten slotte moet volgens eiser geen omzettingsvergunning worden verleend als er een huurder met een contract voor onbepaalde tijd woont. Beoordeling door de rechtbank  Ontvankelijkheid van de bezwaren  
    
      5.1.
      Het einde van de bezwaartermijn tegen het besluit van 26 maart 2020 was 7 mei 2020. De rechtbank stelt vast dat het poststempel op de envelop van het bezwaarschrift met datum 6 mei 2020 niet leesbaar is. Uit het stempel van het college blijkt dat het bezwaarschrift op 8 mei 2020 ontvangen is. Het bezwaarschrift moet dan minimaal één dag eerder op de post zijn gedaan. Dat is dus vóór het einde van de termijn. Het college heeft het bezwaar dan ook ten onrechte niet ontvankelijk geacht. Reeds hierom in het beroep gegrond. 
    
    
      5.2.
      Het college heeft het bezwaar tegen het besluit van 20 mei 2020 op 9 juli 2020 ontvangen. Omdat dat besluit gewijzigd is door het besluit van 18 november 2020 en het bezwaar van rechtswege mede gericht is tegen het wijzigingsbesluit, heeft het college niet langer relevant geacht of het bezwaar tegen het besluit van 20 mei 2020 ontvankelijk is. Eiser heeft op de zitting aangevoerd dat hij wil dat de rechtbank de ontvankelijkheid tegen het besluit van 20 mei 2020 beoordeelt. Nu de ontvankelijkheid als gevolg van het wijzigingsbesluit niet langer ter discussie staat, ziet de rechtbank geen aanleiding om zich hierover uit te laten. Inhoudelijke beoordeling
      
      
        
          Toepasselijke regels
        
      
      
      
        6. 
      
    
    
      6.1.
      De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
      6.2.
      Op basis van artikel 21 en 24 van de Hvw is in artikel 3.3.1, eerste lid, van de HVV 2016 bepaald onder welke voorwaarden verweerder een omzettingsvergunning kan weigeren. Verweerder heeft daarbij een grote mate van vrijheid om te bepalen in welke gevallen zij wel, en in welke gevallen zij geen omzettingsvergunning verleent. Verweerder heeft deze bevoegdheid verdisconteerd in de Beleidsregels woonruimteverdeling en woonruimtevoorraad Amsterdam. In Beleidsregel 12 heeft verweerder een belangenafweging gemaakt tussen het vergroten van het woningaanbod na een omzetting, en de aantasting van de leefbaarheid die het gevolg is van die omzetting. 
    
    
      6.3.
      In artikel 2.3.1 van Beleidsregel 12 heeft verweerder voorwaarden gesteld aan omzetting van een zelfstandige woning in drie onzelfstandige woonruimten. Deze voorwaarden hebben als doel de negatieve effecten voor de leefbaarheid te voorkomen. Als aan deze voorwaarden is voldaan, verleent verweerder de omzettingsvergunning. Deze beleidsvrijheid betekent dat de rechtbank in dit geval slechts terughoudend toetst, door te beoordelen of verweerder in redelijkheid de omzettingsvergunning heeft kunnen verlenen. 
    
    
      6.4.
      De rechtbank overweegt dat het college het aspect van de leefbaarheid heeft meegewogen en heeft verdisconteerd in de beleidsregel. In haar uitspraak van 11 november 2020 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) echter bepaald dat verweerder met het vaststellen van de beleidsregel niet kon voorzien of er in een concreet geval omstandigheden zijn die alsnog tot onevenredige gevolgen leiden. Verweerder moet daarom bij iedere aanvraag, op basis van alle aangevoerde omstandigheden, beoordelen of deze omstandigheden moeten worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb zodat moet worden afgeweken van de beleidsregel. Eiser dient dan wel aannemelijk te maken dat het verlenen van de omzettingsvergunning leidt tot een onaanvaardbaar negatief effect op de leefbaarheid van de buurt. 
      
      
        
          Vergunning woningvorming 187-B
          
        
      
    
    
      6.5.
      De rechtbank stelt vast dat de woningvorming van drie naar vier zelfstandige woningen aan de voorwaarden voldoet. Eiser heeft hiertegen specifiek ook geen gronden aangevoerd. Voor zover het beroep hiertegen is gericht is het ongegrond. Vergunningen woningomzetting 
    
    
      6.6.
      Het college heeft de afzonderlijke aanvragen om de vier ontstane zelfstandige woningen om te zetten naar elke drie onzelfstandige woningen getoetst aan in artikel 2.3.1 van Beleidsregel 12 en daarbij als voorwaarden opgelegd dat het uitvoeren van de vergunning binnen één jaar na dagtekening van dit besluit plaats moet vinden en dat een geordend woon- en leefklimaat dient te worden gewaarborgd. 
    
    
      6.7.
      Zoals de vertegenwoordiger van het college op de zitting heeft bevestigd, heeft het college bij de beoordeling van de individuele aanvragen ten aanzien van de leefbaarheid gekeken of er in de straat klachten ten aanzien van de leefbaarheid waren, hetgeen voor deze adressen niet het geval was. Met deze lichte toets is volgens het college voldaan aan de voorwaarden in artikel 3.3.1 van de HVV 2016 en Beleidsregel 12. De rechtbank is echter van oordeel dat het college de leefbaarheid ook had moeten onderzoeken in het licht van de eerder verleende woningvormingsvergunning en de overige omzettingsvergunningen in het pand. Zeker in bezwaar had indringender gekeken moeten worden naar de leefbaarheid, omdat in ieder geval op dat moment duidelijk was dat het hele pand [adres 1] verkamerd zou worden, terwijl andere panden in het complex [adres 8] ook al verkamerd waren. Naar het oordeel van de rechtbank is dat een bijzondere omstandigheid waardoor indringender dan de lichte toets volgens het beleid naar de leefbaarheid gekeken moet worden. Door niet bij de individuele vergunningen naar de totale situatie in het pand te kijken, is een concrete en daadwerkelijke leefbaarheidstoets achterwege gebleven. Dat de leefbaarheidstoets in het voordeel van de omzetting uitviel omdat er geen klachten bekend waren, kan de rechtbank bovendien niet volgen. Het betrof hier (in hoofdzaak) nieuwe omzettingen en het ging dus niet om de legalisatie van een bestaande situatie. Dat er geen klachten bekend waren, zegt dus niets over hoe de situatie zou zijn na de verkameringen. 
    
    
      6.8.
      De beperkte toets zoals die heeft plaatsgevonden, zou in dit geval betekenen, zoals de vertegenwoordiger van het college op de zitting heeft bevestigd, dat als vóór 1 april voor alle 14 appartementen in het complex een vergunning zou zijn aangevraagd, deze allemaal zouden zijn toegewezen, zodat het hele complex uit kamers zou bestaan. Dat dit, ook voor huidige bewoners, niet zonder meer wenselijk is, blijkt ook uit de wijzigingen zoals die per 1 april 2020 in het beleid zijn opgenomen. Vanaf deze datum is omzetting in nog maar 25% van de woningen toegestaan, wat neerkomt op één woning per pand. Daarnaast moet volgens het nieuwe beleid gekeken worden naar het wijkquotum, waarbij betrokken moet worden dat in het hele complex al meer panden zijn verkamerd. Al hoewel het nieuwe beleid en de quota pas na 1 april 2020 zijn ingevoerd, geeft dit wel een aanwijzing van wat het college in het licht van de leefbaarbeid acceptabel acht. Nu de omzettingen dit percentage in aanzienlijke mate overschrijden, acht de rechtbank een concrete en daadwerkelijke toets van de leefbaarheid voor de aangevraagde omzettingen in het pand op zijn plaats. Daarbij is tevens van belang dat het hier, zoals gezegd, niet gaat om de legalisatie van een bestaande situatie, maar om nieuwe omzettingen. De rechtbank verwijst tevens naar een andere uitspraak van deze rechtbank, waarin in dit verband het volgende is overwogen: “(…) Het pand- en wijkquotum is op 1 april 2020 in werking getreden. Omdat de onderhavige aanvraag vóór die datum is ingediend, is het quotum niet van toepassing. De rechtbank overweegt echter dat met het quotum wel een maatstaf is gegeven voor het waarderen van de maximaal toegestane omzetting naar onzelfstandige woonruimten, in verband met het woongenot van anderen. Toepassing van die maatstaf betekent in dit geval een forse overschrijding van het quotum van 25%. (…)”
    
    
      6.9.
      Gelet hierop is het beroep gegrond. Het college moet een nieuw besluit nemen en daarbij de leefbaarheid onderzoeken. Het college moet daarbij concreet het effect van alle omzettingsvergunningen in het pand op de leefbaarheid en de woonomgeving in samenhang beoordelen. 
    
    
      6.10.
      Voor zover eiser stelt dat geen rekening wordt gehouden met lopende huurovereenkomsten, volgt de rechtbank eiser hierin niet. In de vergunningen is immers het voorbehoud opgenomen dat de vergunning niet betekent dat de huurovereenkomsten van zittende bewoners is geëindigd. Zittende huurders kunnen zich beroepen op huurbescherming op grond van artikel 7:271 tot en met artikel 282 van het Burgerlijk Wetboek. Hetzelfde geldt voor eventueel benodigde toestemming op grond van de erfpachtvoorwaarden en de Vereniging van Eigenaren. Conclusie en gevolgen  
      7. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit voor zover het college het bezwaar van eiser tegen het besluit van 26 maart 2020 niet-ontvankelijk heeft verklaard en voor zover het college het bezwaar tegen de besluiten van 7 januari (2x), 27 maart en 18 november 2020 ongegrond heeft verklaard. Het college moet een nieuw besluit op de bezwaren nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van zes weken na verzending van deze uitspraak. 
      8. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden. Eiser heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 10 februari 2021 voor zover daarin is beslist dat het bezwaar van eiser tegen het besluit van 26 maart 2020 niet-ontvankelijk is en voor zover daarin is beslist dat de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 7 januari (2x), 27 maart en 18 november 2020 ongegrond zijn;
      - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. B.C. Langendoen, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse-Spoon, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 december 2022. 
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    Huisvestingswet 2014
    
    
      Artikel 21
      Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie gebouwen en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen wijk, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
      (…)
      c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
      (…)
    
    
    
      Artikel 24
      De gemeenteraad stelt in de huisvestingsverordening regels omtrent de gronden die tot weigering van een vergunning als bedoeld in artikel 21 of 22 kunnen leiden en de voorwaarden en voorschriften die burgemeester en wethouders kunnen verbinden aan een vergunning als bedoeld in die artikelen. 
    
    
  
  
    Huisvestingsverordening Amsterdam 2016
    
    
      Artikel 3.3.1 Weigeringsgronden
    
    1. Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet kan worden geweigerd in het geval:
    
      
        naar het oordeel van burgemeester en wethouders het belang van behoud of samenstelling van de woonruimtevoorraad groter is dan het met de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming gediende belang;
      
      
        naar het oordeel van burgemeester en wethouders de onttrekking, samenvoeging, omzetting of woningvorming een negatief effect heeft op de leefbaarheid.
      
      
        het onder a genoemde belang van behoud en samenstelling dan wel het in b genoemde negatieve effect op de leefbaarheid niet voldoende kan worden gediend door het stellen van voorwaarden dan wel voorschriften aan de vergunning.
      
    
    (…)
    
  
  
    Beleidsregel 12
    
    
      2.3.1 Omzetten naar 3 onzelfstandige woonruimten
      Een vergunning voor het omzetten van zelfstandige woonruimte naar 3 onzelfstandige
      woonruimten wordt onder de volgende voorwaarden verstrekt:
      De woning beschikt over een gemeenschappelijke verblijfsruimte van tenminste 11 m2 met een minimale breedte van 3m (Bouwbesluit Art 4.3, vierde lid).
    
  
  
     HVV 2020 en Nadere regels. 
  
  
     Op grond van artikel 3.3.1, vierde lid, onder a, van de HVV 2020. 
  
  
     Artikel 4.3.2 van de HVV 2020. 
  
  
     Op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     ECLI:NL:RVS:2020:2686. 
  
  
     Uitspraak van de Rechtbank Amsterdam van  25 maart 2022, ECLI:NL:RBAMS:2022:1561.