ECLI:NL:RVS:2014:3790, Raad van State, 22-10-2014, 201400194/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 februari 2013 heeft het college [appellant] gelast met ingang van 11 februari 2013 de geconstateerde bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie] te Utrecht (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden en het zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerk aan de linkerzijkant van de woning te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden onder oplegging van twee afzonderlijke dwangsommen van € 5.000,00. Voorts heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd met het verbod tot het verrichten van bouwactiviteiten ten behoeve van het uitbreiden van de achterzijde van de woning op het perceel.

201400194/1/A1.
    Datum uitspraak: 22 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Utrecht,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 21 november 2013 in zaak nr. 13/3809 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 11 februari 2013 heeft het college [appellant] gelast met ingang van 11 februari 2013 de geconstateerde bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie] te Utrecht (hierna: het perceel) te staken en gestaakt te houden en het zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerk aan de linkerzijkant van de woning te (laten) verwijderen en verwijderd te (laten) houden onder oplegging van twee afzonderlijke dwangsommen van € 5.000,00. Voorts heeft het college aan [appellant] een preventieve last onder dwangsom van € 5.000,00 opgelegd met het verbod tot het verrichten van bouwactiviteiten ten behoeve van het uitbreiden van de achterzijde van de woning op het perceel.
    
    Bij besluit van 18 juni 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar onder aanvulling van de motivering ongegrond verklaard. Bij dit besluit heeft het college de last onder dwangsom, voor zover dat ziet op het verwijderen van het bouwwerk aan de zijkant van de woning in die zin aangevuld dat ook aan de last is voldaan als [appellant] het reeds gebouwde bouwwerk terugbrengt en houdt tot een oppervlakte van 6,75 m².
    
    Bij uitspraak van 21 november 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 september 2014, waar [appellant] en [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door mr. N. Verkerk, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] heeft zonder omgevingsvergunning bouwwerkzaamheden verricht ten behoeve van een bouwwerk aan de linkerzijde van de woning op het perceel alsmede een fundering gerealiseerd ten behoeve van een uitbreiding van de woonkamer aan de achterzijde van de woning.
    
    De last onder dwangsom ziet op het bouwwerk aan de linkerzijkant van de woning, gebouwd aan een reeds gerealiseerde aanbouw, maar niet op deze reeds gerealiseerde aanbouw.
    
    2. [appellant] betoogt dat de rechtbank hem in strijd met de goede procesorde niet in de gelegenheid heeft gesteld zijn pleitnota ter zitting te overhandigen.
    
    2.1. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat zijn pleitnota bovenal een herhaling bevatte van hetgeen hij eerder in de procedure heeft aangevoerd, maar dat daarbij ook een verklaring was gevoegd van [getuige], welke hij niet eerder in de procedure had ingebracht. Ten aanzien van deze verklaring wordt overwogen dat deze buiten de termijn van 10 dagen voor de zitting, als bedoeld in artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), is ingediend. Nu voorts niet is gebleken dat [appellant] ter zitting van de rechtbank zijn standpunten niet uiteen heeft kunnen zetten, heeft de rechtbank niet in strijd met de goede procesorde gehandeld, zodat het betoog, wat daar verder van zij, niet kan leiden tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    Het betoog faalt.
    
    3. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was een last onder dwangsom op te leggen wegens het bouwen van het bijbehorende bouwwerk aan de zijkant van de woning, omdat het bouwwerk omgevingsvergunningvrij is. Daartoe voert hij aan dat tot het oorspronkelijk hoofdgebouw op het perceel ook het reeds aanwezige aangebouwde gedeelte van de woning behoort, waarin onder meer een extra slaapkamer is gerealiseerd. Het is juist dat in 1986 vergunning is verleend voor een garage, maar daarna is bij besluit van 27 maart 1987 een wijzigingsvergunning verleend voor een slaapkamer en badkamer, aldus [appellant]. Volgens hem kunnen deze twee vergunningen niet los van elkaar worden gezien. De in 1986 vergunde garage is nooit gebouwd, maar daarvoor in de plaats is een slaapkamer en badkamer opgeleverd, zodat de aanbouw met daarin een slaapkamer en badkamer onderdeel uitmaken van het oorspronkelijk hoofdgebouw, aldus [appellant]. Dat betekent volgens hem dat de oppervlakte van dat aangebouwde gedeelte niet meegerekend hoeft te worden bij de berekening van het aantal reeds aanwezige vierkante meters bebouwing op het perceel, zodat het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende achtererfgebied als gevolg van het bijbehorende bouwwerk niet voor meer dan 50 % is bebouwd.
    
    3.1. Ingevolge artikel 2, aanhef en derde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: het Bor) is een omgevingsvergunning voor de activiteiten als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op een op de grond staand bijbehorend bouwwerk in achtererfgebied, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
    
    (…);
    
    e. het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende achtererfgebied als gevolg van het bijbehorende bouwwerk voor niet meer dan 50 % wordt bebouwd;
    
    (…).
    
    Ingevolge artikel 1 wordt onder hoofdgebouw verstaan: een gebouw, of gedeelte daarvan, dat noodzakelijk is voor de verwezenlijking van de geldende of toekomstige bestemming van een perceel en, indien meer gebouwen op het perceel aanwezig zijn, gelet op die bestemming het belangrijkste is.
    
    Ingevolge dat artikel wordt onder een bijbehorend bouwwerk verstaan: uitbreiding van een hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouwd, of ander bouwwerk, met een dak.
    
    3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juni 2014 in zaak nr. 201309842/1/A1) is het oorspronkelijk hoofdgebouw volgens de nota van toelichting bij het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 136) in de zin van deze regeling het hoofdgebouw zoals dat ten tijde van de afronding van de bouwwerkzaamheden, overeenkomstig de voor het hoofdgebouw verleende vergunning, is opgeleverd. Uit de nota van toelichting volgt verder dat van het hoofdgebouw te onderscheiden aan- en uitbouwen, die als functioneel onderdeel van het hoofdgebouw op basis van de vergunning tegelijkertijd zijn meegebouwd, worden geacht deel uit te maken van het oorspronkelijk hoofdgebouw. Volgens de nota van toelichting moet het dan wel gaan om aan- of uitbouwen waarin gebruik wordt gerealiseerd dat gelet op de bestemming het belangrijkst is. In bouwkundige zin van het hoofdgebouw te onderscheiden aangebouwde bouwwerken waarin slechts ondergeschikte functies plaatsvinden - zoals aangebouwde garage/berging - maken volgens de nota van toelichting (blz. 137) geen deel uit van het hoofdgebouw en derhalve ook niet van het oorspronkelijk hoofdgebouw.
    
    Het gedeelte van de aanbouw aan de linkerzijde van de woning maakt, voor zover het het gedeelte betreft dat als berging in gebruik is genomen, geen onderdeel uit van het oorspronkelijk hoofdgebouw, reeds omdat daarin een aan het hoofdgebouw ondergeschikte functie plaatsvindt. Het gedeelte van deze aanbouw waarin een slaapkamer en badkamer zijn gerealiseerd maakt evenmin onderdeel uit van het oorspronkelijk hoofdgebouw, nu dat gedeelte, zoals ter zitting door [appellant] en het college is bevestigd, niet tegelijkertijd met het oorspronkelijk hoofdgebouw is opgeleverd. Anders dan [appellant] betoogt is de bij besluit van 27 maart 1987 verleende bouwvergunning niet van belang om te bepalen wat de omvang is van het oorspronkelijk hoofdgebouw, omdat die bouwvergunning niet ook op het hoofdgebouw zag.
    
    Nu de aanbouw geen deel uitmaakt van het oorspronkelijk hoofdgebouw, betekent dit dat de oppervlakte van de reeds aanwezige aanbouw moet worden meegeteld bij de berekening van het aantal bebouwde vierkante meters in het achtererfgebied, als bedoeld in artikel 2, aanhef en derde lid, onder e, van bijlage II bij het Bor. Met de reeds aanwezige aanbouw en het bijbehorende bouwwerk aan de linkerzijde van de reeds aanwezige aanbouw wordt het bij het oorspronkelijk hoofdgebouw behorende achtererfgebied als gevolg van het bijbehorende bouwwerk voor meer dan 50 % bebouwd, zodat het bijbehorende bouwwerk reeds daarom niet omgevingsvergunningvrij kan worden gebouwd. Het college was derhalve bevoegd handhavend op te treden tegen dit bijbehorende bouwwerk.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college niet in strijd met het vertrouwensbeginsel heeft gehandeld slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in onder meer de uitspraak van 18 juli 2012 in zaak nr. 201108474/1/A2), nodig dat er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen heeft het college met de door A. Hogendoorn, werkzaam bij de gemeente, op 18 januari 2013 aan [appellant] verzonden e-mail geen uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen gedaan dat [appellant] het bijbehorend bouwwerk aan de linkerzijde omgevingsvergunningvrij mocht realiseren. Hierbij heeft de rechtbank terecht belang gehecht aan het feit dat Hogendoorn niet zelf de bouwwerkzaamheden en de situatie op het perceel van [appellant] heeft waargenomen. Daarbij komt dat uit die e-mail van 18 januari 2013 volgt dat Hogendoorn niet wist wat het beoogde gebruik van de uitbouw was. In die e-mail wordt voorts het voorbehoud gemaakt dat [appellant] zich ook aan andere voorschriften dient te houden. Daarbij komt ten slotte dat niet Hogendoorn, maar het college bevoegd is om te beslissen of een vergunning wordt verleend of tot handhaving wordt overgegaan.
    
    5. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de last te verstrekkend is, nu het college hem ten onrechte heeft gelast de betreffende aanbouw terug te brengen tot een oppervlakte van 6,75 m². Volgens hem is het college uitgegaan van onjuiste afmetingen van de reeds op het perceel aanwezige bebouwing. Het college diende volgens hem uit te gaan van de feitelijke afmetingen van de gebouwen en niet van de afmetingen die volgen uit verleende bouwvergunningen. Indien het college was uitgegaan van de feitelijk op het perceel aanwezige bebouwing, zou dit volgens hem betekenen dat hij meer dan 6,75 m² vergunningvrij mag bijbouwen op het perceel.
    
    5.1. Het college heeft in dit geval bij de berekening van de reeds bebouwde oppervlakte uit mogen gaan van de tekeningen behorende bij de bouwvergunning van 27 maart 1987, omdat dit de afmetingen zijn waarvoor een bouwvergunning is verleend en het college er van mag uitgaan dat de feitelijke afmetingen overeenkomen met de verleende vergunning. Bovendien heeft een bouwinspecteur, zoals door het college ter zitting bij de rechtbank is verklaard, ook ter plaatse gemeten. Het college heeft [appellant] derhalve terecht gelast de betreffende aanbouw terug te brengen tot een oppervlakte van 6,75 m², zodat de last, anders dan [appellant] betoogt, niet te verstrekkend is. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. Op 1 juli 2013 is de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (hierna: Wns), voor zover betrekking hebbend op schadevergoeding, in werking getreden. Uit het in artikel IV, eerste lid, van de Wns neergelegde overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
    
    Ingevolge artikel 8:73, eerste lid, van de Awb kan de rechtbank, indien zij het beroep gegrond verklaart en indien daarvoor gronden zijn, op verzoek van een partij het bestuursorgaan veroordelen tot vergoeding van de schade die die partij lijdt.
    
    6.1. Het verzoek van [appellant] aan de Afdeling om het college tot schadevergoeding te veroordelen, dient te worden afgewezen, reeds omdat ingevolge artikel 8:73 van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 8:108, eerste lid, van die wet, daartoe slechts kan worden overgegaan bij gegrondverklaring van het hoger beroep.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, griffier.
    
    w.g. Hagen w.g. Fransen
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 oktober 2014
    
    407-776.