ECLI:NL:RVS:2022:497, Raad van State, 16-02-2022, 202100800/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2019 heeft de Autoriteit Persoonsgegevens  een verzoek van [appellante] om handhavend op te treden afgewezen. De stichting Regionale Instelling voor Beschermd wonen Arnhem en Veluwe Vallei is een zorgaanbieder voor mensen die (tijdelijk) niet in staat zijn om zelfstandig te wonen. In Wolfheze heeft de RIBW een woonaccommodatie. Voor bewoners die daar in een groep wonen, doet de huismeester wekelijks de boodschappen. [appellante] woont daar sinds maart 2018 onder begeleiding zelfstandig in een eenpersoonsappartement. De huismeester controleert aan de hand van de kassabonnen of het voedingsgeld aan boodschappen is besteed. Omdat uit de kassabonnen in combinatie met de gebruikte pinpas is af te leiden waar, wanneer en welke boodschappen zij haalt, vindt [appellante] dat haar privacy wordt geschonden. Ook als zij gebruik maakt van contant geld van de RIBW voor boodschappen, moet zij kassabonnen inleveren.

202100800/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 februari 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 januari 2021 in zaak nr. 19/4763 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Autoriteit Persoonsgegevens (hierna: AP).
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2019 heeft de AP een verzoek van [appellante] om handhavend op te treden afgewezen.
    Bij besluit van 16 juli 2019 heeft de AP het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 januari 2021 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De AP heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 januari 2022, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde]], en de AP, vertegenwoordigd door mr. W. van Steenbergen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Die bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    1.1.    De stichting Regionale Instelling voor Beschermd wonen Arnhem en Veluwe Vallei (hierna: de RIBW) is een zorgaanbieder voor mensen die (tijdelijk) niet in staat zijn om zelfstandig te wonen. In Wolfheze heeft de RIBW een woonaccommodatie. Voor bewoners die daar in een groep wonen, doet de huismeester wekelijks de boodschappen. [appellante] woont daar sinds maart 2018 onder begeleiding zelfstandig in een eenpersoonsappartement. Om haar zelfstandigheid te vergroten, is zij in staat gesteld om zelf voor haar boodschappen te zorgen. [appellante] is de enige bewoner van de woonaccommodatie die van deze mogelijkheid gebruik maakt. Voor die boodschappen is wekelijks een budget als voedingsgeld beschikbaar. Om te beschikken over het voedingsgeld kan zij gebruik maken van een pinpas van de RIBW. De RIBW heeft voor de woonaccommodatie een bankrekening geopend. Die bankrekening staat niet op naam van [appellante]. Als de pinpas is gebruikt, moeten de kassabonnen van de boodschappen worden ingeleverd bij de huismeester. De huismeester controleert aan de hand van de kassabonnen of het voedingsgeld daadwerkelijk aan boodschappen is besteed. Omdat uit de kassabonnen in combinatie met de gebruikte pinpas is af te leiden waar, wanneer en welke boodschappen zij haalt, vindt [appellante] dat haar privacy wordt geschonden. Ook als zij gebruik maakt van contant geld van de RIBW voor boodschappen, moet zij kassabonnen inleveren. In combinatie met de afgegeven kwitantie voor het contante geld, zijn die bonnen nog steeds direct tot haar te herleiden. Vanwege haar bezwaren tegen het inleveren van kassabonnen, maakt zij geen gebruik van voedingsgeld van de RIBW en doet zij boodschappen van haar eigen middelen.
    Besluitvorming
    1.2.    [appellante] heeft tegen de verplichting om kassabonnen van haar boodschappen in te leveren een klacht ingediend. De klachtencommissie van de RIBW heeft haar klacht ongegrond verklaard.
    Op 21 juni 2018 heeft [appellante] een klacht bij de AP ingediend, omdat zij vindt dat haar persoonsgegevens onrechtmatig worden verwerkt. Op 5 december 2018 heeft de AP haar geïnformeerd over de wijze waarop haar klacht is behandeld. Omdat de RIBW aan de AP heeft uitgelegd waarom kassabonnen moeten worden ingeleverd en die uitleg aannemelijk is, is er geen reden om handhavend op te treden en is de klacht als afgehandeld beschouwd.
    De AP heeft de klacht van [appellante] aangemerkt als een verzoek om handhavend op te treden en dat verzoek bij het besluit van 27 februari 2019 afgewezen.
    Bij het besluit van 16 juli 2019 heeft de AP het besluit om niet handhavend op te treden gehandhaafd. De AP onderkent dat de RIBW persoonsgegevens van [appellante] verwerkt. De AP stelt zich op het standpunt dat die verwerking rechtmatig is. De RIBW vervult namelijk een taak van algemeen belang als bedoeld in artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (hierna: AVG). Die taak bestaat uit het aanbieden van maatschappelijke ondersteuning in de vorm van beschermd wonen (artikel 1.1.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015, hierna: Wmo). De RIBW heeft met de gemeente Arnhem een overeenkomst gesloten over het leveren van maatschappelijke ondersteuning en de gemeente betaalt de RIBW hiervoor vooraf vastgestelde vergoedingen. Het opvragen van kassabonnen is nodig om financiële verantwoording aan de gemeente en de fiscus te kunnen afleggen over de juiste besteding van de vergoedingen. Volgens de AP kan dat doel niet op een minder nadelig wijze voor [appellante] worden bereikt en is de verwerking van persoonsgegevens in verhouding met dat doel ook niet onevenredig.
    Oordeel van de rechtbank
    1.3.    De rechtbank is van oordeel dat de verwerking van de persoonsgegevens van [appellante] door de RIBW niet in strijd is met artikel 6, eerste lid, onder e, van de AVG. Niet elke verwerking hoeft te berusten op een wet in formele zin of specifieke wetgeving. De rechtbank volgt de AP in haar standpunt dat de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang. Op grond van de Wmo en een overeenkomst met de gemeente heeft de RIBW een algemene taak om een maatwerkvoorziening te verstrekken in de vorm van beschermd wonen. In dat verband moet financiële verantwoording aan de gemeente en de fiscus worden afgelegd. Daarnaast is de rechtbank van oordeel dat de verwerking niet onevenredig is in verhouding met het doel daarvan. Verder is de verantwoording van de besteding van gelden op het niveau van de daadwerkelijke uitgave volgens de rechtbank niet ongebruikelijk.
    Hoger beroep
    2.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de wettelijke grondslag voor gegevensverwerking ontbreekt. Het doeleinde van de gegevensverwerking is ten onrechte niet welbepaald en uitdrukkelijk omschreven en het controleren van de besteding van het voedingsgeld is geen gerechtvaardigd doeleinde. Dat laatste geldt ook voor het afleggen van financiële verantwoording aan de gemeente voor de geleverde zorg. Bovendien volgt uit artikel 5.2.2 van de Wmo of de Algemene bepalingen bij inkoopovereenkomst van de Regio Centraal Gelderland (hierna: Algemene bepalingen) niet dat de RIBW een financiële verantwoordingsplicht heeft. Daarnaast voert zij aan dat de RIBW geen eigen taak van algemeen belang heeft. Het afleggen van financiële verantwoording is geen taak van algemeen belang. Verder stelt zij dat er een alternatief is voor het beschikbaar stellen van voedingsgeld met het controleren van kassabonnen. De RIBW kan haar periodiek een forfaitair bedrag als voedingsgeld verstrekken. Dat forfaitaire bedragen verantwoord kunnen worden blijkt uit het feit dat de RIBW forfaitaire bedragen aan cliënten verstrekt als vergoeding als er geen tv en telefoon beschikbaar is. Ten slotte voert zij aan dat de verwerking van persoonsgegevens niet evenredig in verhouding is met de daarmee te dienen doelen. De ingediende kassabonnen zijn altijd tot haar te herleiden en de verwerking van haar persoonsgegevens is een ernstige aantasting van haar privacy, aldus [appellante].
    Beoordeling van het hoger beroep
    - Toetsingskader
    2.1.    De verwerking van persoonsgegevens kan rechtmatig zijn als die noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang. Daarvoor moet allereerst worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt welbepaald en uitdrukkelijk omschreven is. Verder moet worden beoordeeld of met de aan de orde zijnde verwerking van de persoonsgegevens ook het betreffende doel wordt bereikt. Daarbij moet het doel passen binnen de taak van algemeen belang. In het geval de verwerking van de persoonsgegevens voor het bereiken van het specifieke doel in deze zin noodzakelijk is, moet vervolgens worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy evenredig is met de belangen die zijn gediend met de verwerking van de persoonsgegevens. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in de uitspraak van 20 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2555, moet in het licht van het EU-Handvest daartoe worden beoordeeld of de inbreuk op de privacy is beperkt tot wat voor het behalen van het doel strikt noodzakelijk is. Met name moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, voor de bij de verwerking van persoonsgegevens betrokken personen minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. De intensiteit waarmee dit dient te gebeuren wordt mede bepaald door de specificiteit van de aangedragen alternatieven. Met andere woorden: hoe gedetailleerder de betrokkene het alternatief beschrijft, hoe indringender het onderzoek van de AP moet zijn.
    - Doeleinden van gegevensverwerking
    2.2.    Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG bepaalt dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden moeten worden verzameld. Uit overwegingen 41 en 45 van de considerans volgt dat de AVG niet voorschrijft dat voor elke afzonderlijke verwerking specifieke wetgeving vereist is. Er kan worden volstaan met wetgeving die als basis fungeert voor verscheidene verwerkingen. Die wetgeving moet duidelijk en nauwkeurig zijn en de toepassing daarvan moet voorspelbaar zijn voor degenen op wie deze van toepassing is. In dit verband is artikel 5.1.2, eerste lid, onder a, van de Wmo van belang. Daarin staat dat een aanbieder die een maatwerkvoorziening levert, bevoegd is tot het verwerken van persoonsgegevens van de cliënt, voor zover deze gegevens zijn verkregen van de cliënt en noodzakelijk zijn voor het aan die cliënt leveren van onder meer de diensten waartoe hij zich tegenover het college of de cliënt heeft verbonden. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5.1.2 van de Wmo, Kamerstukken 2, 2013/14, 33 841, nr. 3, pagina 172, volgt dat het daarbij ook gaat om het afleggen van verantwoording aan het college en het leveren van gegevens aan het CAK. Uit het vorenstaande volgt dat persoonsgegevens van cliënten door de RIBW op grond van artikel 5.1.2, eerste lid, onder a, van de Wmo worden verwerkt, voor zover dat noodzakelijk is om een maatwerkvoorziening te kunnen leveren en om verantwoording aan het college te kunnen afleggen. Deze doeleinden zijn welbepaald, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigd. Dat de RIBW als opdrachtnemer aan de gemeente verder een verantwoordingsplicht heeft, volgt uit artikel 9 van de Algemene bepalingen. Dat op grond van die bepaling van de RIBW kan worden verlangd om de daadwerkelijke uitgaven aan voedsel te verantwoorden en dat het daarom noodzakelijk is kassabonnen te verzamelen, zoals de AP stelt, heeft [appellante] niet weerlegd. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat het verzamelen van persoonsgegevens door de RIBW met artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de AVG in overeenstemming is.
    Het betoog slaagt niet.
    - Taak van algemeen belang
    2.3.    Artikel 6, eerste lid, aanhef, van de AVG bepaalt dat verwerking alleen rechtmatig is indien aan ten minste een van de voorwaarden genoemd in a tot en met f is voldaan. In deze zaak moet worden beoordeeld of de verwerking noodzakelijk is voor de vervulling van een taak van algemeen belang (artikel 6, eerste lid, aanhef en onder e, van de AVG). Uit artikel 2.1.1, eerste lid, van de Wmo volgt dat het gemeentebestuur een taak van algemeen belang heeft. In die bepaling staat dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de maatschappelijke ondersteuning. In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1.1 van de Wmo, Kamerstukken 2, 2013/14, 33 841, nr. 3, pagina 129, staat dat deze bepaling de taakopdracht aan de gemeenten bevat om zorg te dragen voor maatschappelijke ondersteuning en de basisbepaling is voor de verantwoordelijkheid van de gemeente. De taakopdracht heeft betrekking op alle onderdelen van het begrip maatschappelijke ondersteuning, aldus de geschiedenis van de totstandkoming. Artikel 2.6.4, eerste lid, van de Wmo bepaalt dat het college de uitvoering van de Wmo door derden kan laten verrichten. De gemeente heeft met de RIBW een overeenkomst gesloten over het leveren van een maatwerkvoorziening en de RIBW is daarom een aanbieder als bedoeld in artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo. De RIBW vervult als zodanig een taak van algemeen belang van het college.
    Het betoog slaagt niet.
    - Noodzakelijkheid
    2.4.    Voor de vraag of de verwerking van de persoonsgegevens noodzakelijk is, moet worden beoordeeld of het doel waarvoor de persoonsgegevens worden verwerkt in redelijkheid niet op een andere, minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt. Het doel van de verwerking door de RIBW is het afleggen van financiële verantwoording aan de gemeente. Als alternatief voor het ter beschikking stellen van voedingsgeld en het controleren van kassabonnen, noemt [appellante] het verstrekken van voedingsgeld in forfaitaire bedragen. De AP stelt terecht dat in dat geval niet kan worden gecontroleerd of het door de gemeente ter beschikking gestelde budget aan de RIBW voor voeding ook voor dat doel wordt aangewend. Het afleggen van financiële verantwoording aan de gemeente is dan dus niet mogelijk. Ook kan de AP worden gevolgd in haar standpunt dat de RIBW de daadwerkelijke uitgaven mag verantwoorden. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het doel van de verwerking niet op een andere, minder nadelige wijze kan worden verwezenlijkt.
    Het betoog slaagt niet.
    - Evenredigheid
    2.5.    De RIBW heeft in een brief van 1 juli 2019 de werkwijze van de RIBW uiteengezet. Alleen de huismentor van een woonaccommodatie controleert aan de hand van de ingeleverde kassabonnen of het voedingsgeld is besteed aan voedingsmiddelen. Er wordt niet geregistreerd van wie die kassabonnen afkomstig zijn zodat andere medewerkers van de organisatie de kassabonnen niet kunnen herleiden tot personen. Periodiek worden de kassabonnen en de bankafschriften van de gebruikte pinpas bij een regiomanager ingeleverd en centraal gearchiveerd bij de financiële administratie van de RIBW. De gegevens worden verwerkt in jaarrekeningen, aldus de RIBW. [appellante] heeft deze uiteenzetting niet bestreden. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de verwerking van persoonsgegevens niet verder gaat dan noodzakelijk is. Daarbij is van belang dat de hiervoor beschreven werkwijze alleen wordt gevolgd om verantwoording aan de gemeente te kunnen afleggen voor de door de gemeente verstrekte vergoedingen. Er worden daarvoor niet meer gegevens verwerkt dan nodig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotsom
    3.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    3.1.    De AP hoeft geen proceskosten te vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. K.S. Man, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen        
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2022
    629
     
    BIJLAGE
     
    VERORDENING (EU) 2016/679 VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG (Algemene Verordening Gegevensbescherming)
    Artikel 5
    1. Persoonsgegevens moeten:
    […]
    b. voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld en mogen vervolgens niet verder op een met die doeleinden onverenigbare wijze worden verwerkt; de verdere verwerking met het oog op archivering in het algemeen belang, wetenschappelijk of historisch onderzoek of statistische doeleinden wordt overeenkomstig artikel 89, lid 1, niet als onverenigbaar met de oorspronkelijke doeleinden beschouwd („doelbinding");
    […].
    2. De verwerkingsverantwoordelijke is verantwoordelijk voor de naleving van lid 1 en kan deze aantonen („verantwoordingsplicht").
    Artikel 6
    1. De verwerking is alleen rechtmatig indien en voor zover aan ten minste een van de onderstaande voorwaarden is voldaan:
    […]
    e. de verwerking is noodzakelijk voor de vervulling van een taak van algemeen belang of van een taak in het kader van de uitoefening van het openbaar gezag dat aan de verwerkingsverantwoordelijke is opgedragen;
    […].
    Wet maatschappelijk ondersteuning 2015
    Artikel 1.1.1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    - aanbieder: natuurlijke persoon of rechtspersoon die jegens het college gehouden is een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening te leveren;
    […]
    - maatschappelijke ondersteuning:
    1°. bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,
    2°. ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving
    3°. bieden van beschermd wonen en opvang;
    - maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen:
    1°. ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,
    2°. ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,
    3°. ten behoeve van beschermd wonen en opvang;
    […].
    Artikel 2.1.1
    1. Het gemeentebestuur draagt zorg voor de maatschappelijke ondersteuning.
    […].
    Artikel 2.6.4
    1. Het college kan de uitvoering van deze wet, behoudens de vaststelling van de rechten en plichten van de cliënt, door derden laten verrichten.
    […].
    Artikel 5.1.2
    1. Een aanbieder die een maatwerkvoorziening levert en een derde aan wie ten laste van een persoonsgebonden budget betalingen worden gedaan, is bevoegd tot het verwerken van persoonsgegevens van de cliënt, waaronder gegevens over gezondheid, alsmede persoonsgegevens van de mantelzorger van de cliënt met betrekking tot de hulp die deze aan de cliënt biedt of kan bieden, voor zover deze zijn verkregen van het college, van de cliënt of van de mantelzorger en noodzakelijk zijn voor:
    a. het aan de cliënt leveren van de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen waartoe hij zich jegens het college dan wel de cliënt heeft verbonden;
    […].