ECLI:NL:RVS:2007:AZ8991, Raad van State, 21-02-2007, 200607079/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-02-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 april 2006 heeft verweerder aan appellante een viertal lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van een aantal voorschriften, verbonden aan de bij besluit van 4 mei 2001 verleende vergunning voor haar inrichting.

200607079/1.
      Datum uitspraak: 21 februari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 april 2006 heeft verweerder aan appellante een viertal lasten onder dwangsom opgelegd wegens overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van een aantal voorschriften, verbonden aan de bij besluit van 4 mei 2001 verleende vergunning voor haar inrichting.
    
    Bij besluit van 7 augustus 2006, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het door appellante hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, voor zover het gericht is tegen de begunstigingstermijn voor het naleven van voorschrift 3.1.2 van de vergunning van 4 mei 2001, en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 18 september 2006, bij de rechtbank Rotterdam ingekomen op 19 september 2006, beroep ingesteld. Deze brief is ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling. De gronden zijn aangevuld bij ongedateerde brief.
    
    Bij brief van 4 december 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 februari 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. N.B. de Neef, advocaat te Dordrecht, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. F.C. Polet en dr. P.G. Aubel, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij besluit van 26 januari 2005 heeft verweerder eveneens lasten onder dwangsom opgelegd die betrekking hadden op de onderhavige inrichting. Dit besluit is bij het genoemde besluit van 21 april 2006 ingetrokken, voor zover het betrekking had op de overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van het aan de vergunning van 4 mei 2001 verbonden voorschriften 3.1.7, tweede volzin.
    
    2.2.    Appellante voert aan dat er geen sprake is van een overtreding van voorschrift 5.2.2 in samenhang met 5.2.3. Tijdens een controle op 14 april 2006 is geconstateerd dat deze voorschriften worden nageleefd.
    
        Blijkens de stukken is er op 14 april 2006 geen overtreding van voorschrift 5.2.2 in samenhang met 5.2.3 geconstateerd. Tijdens voorafgaande controles, waaronder op 10 maart 2006, is echter wel geconstateerd dat deze voorschriften werden overtreden. Verweerder was derhalve bevoegd ter zake handhavend op te treden. Deze grond slaagt niet.
    
    2.3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat verweerder ten onrechte een last onder dwangsom heeft opgelegd wegens overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer. Deze last onder dwangsom heeft betrekking op de opslag van grond op een terrein buiten de inrichting. Volgens haar bestond er ten tijde van het nemen van het bestreden besluit concreet uitzicht op legalisatie. Zij voert in dit kader aan dat zij op 14 april 2006 een ontvankelijke vergunningaanvraag bij verweerder heeft ingediend die onder meer betrekking had op de in geding zijnde activiteiten. Deze vergunning is inmiddels verleend, aldus appellante.
    
    2.4.1    Bij besluit van 11 augustus 2006 heeft verweerder een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer verleend voor de onderhavige inrichting. Deze vergunning heeft onder meer betrekking op de op- en overslag van schone grond en categorie 1 grond op bovengenoemd terrein. De last onder dwangsom voor de overtreding van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer ziet op de op- en overslag van met mest vermengde grond zonder bodembeschermende voorzieningen en op de opslag van grond nabij het talud van de Oude Maas. Noch de aanvraag, noch de vergunning zien op deze activiteiten. Gelet hierop bestond er naar het oordeel van de Afdeling ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie. Deze grond slaagt niet.
    
    2.5.    Appellante betoogt dat de dwangsommen te hoog zijn in verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de oplegging. Zij is van mening dat ten onrechte door verweerder wordt gesteld dat de eerder opgelegde dwangsommen niet hoog genoeg waren. Voorts voert zij aan dat in het bestreden besluit ten onrechte lasten onder dwangsom per keer zijn vastgesteld en niet per tijdseenheid, nu de overtredingen moeten worden aangemerkt als voortgezet handelen. Volgens haar worden daardoor meerdere dwangsommen voor dezelfde voortgezette overtreding opgelegd. Bovendien hebben de hogere dwangsommen betrekking op overtredingen die al hebben plaatsgevonden. In dit verband wijst zij erop dat de last onder dwangsom een punitief karakter heeft.
    
    2.5.1.    Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, voor zover hier van belang, stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    
    2.5.2.    De Afdeling stelt voorop dat het opleggen van een last onder dwangsom niet te beschouwen is als het toebrengen van een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit het enkel doen naleven van de bedoelde voorschriften. In dit opzicht kan de maatregel dan ook niet worden aangemerkt als een punitieve sanctie.
    
        Volgens verweerder hebben de bij besluit van 26 januari 2005 opgelegde lasten onder dwangsom voor de overtredingen van artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer en van voorschrift 3.1.7, tweede volzin, niet het beoogde effect gehad. Verweerder heeft de dwangsommen voor deze overtredingen om die reden met ongeveer eenderde verhoogd.
    
        Gezien de herhaalde overtredingen en de mate van de verhoging van de dwangsommen ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. Ook met betrekking tot de andere overtredingen ziet de Afdeling, gelet op het handhavingverleden, geen aanleiding voor dit oordeel.
    
        Uit artikel 5:32, vierde lid, eerste volzin, van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat verweerder bij de vaststelling van de dwangsom kan kiezen tussen de daarin genoemde varianten. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in dit geval niet in redelijkheid de dwangsommen heeft kunnen vaststellen per keer dat een overtreding wordt geconstateerd. Deze grond faalt.
    
    2.6.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink          w.g. Fransen
      Lid van de enkelvoudige kamer       ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2007
    
    407-537.