ECLI:NL:RVS:2020:2374, Raad van State, 07-10-2020, 202001730/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 mei 2018 heeft de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de door de stichting ontvangen subsidie over de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2015 vastgesteld en het teveel ontvangen bedrag teruggevorderd. De stichting heeft op Bonaire een opvangvoorziening voor kwetsbare jonge meisjes en tienermoeders. Op 1 juli 2011 heeft zij een aanvraag ingediend bij de minister om haar een projectsubsidie te verlenen voor het project ‘Kas pa Hoben Ku Futuro’ voor de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2013. Bij besluit van 13 juli 2012 heeft de minister een projectsubsidie verleend van $ 863.110,00 voor die periode. Bij e-mail van 5 januari 2018 heeft de stichting een aanvraag voor de subsidievaststelling ingediend.

202001730/1/A2.
    Datum uitspraak: 7 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de stichting Fundashon Rosa di Sharon, gevestigd te Bonaire,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 januari 2020 in zaak nr. 19/469 in het geding tussen:
    de stichting
    en
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport.
    Procesverloop
    Bij besluit van 14 mei 2018 heeft de minister de door de stichting ontvangen subsidie over de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2015 vastgesteld en het teveel ontvangen bedrag teruggevorderd.
    Bij besluit van 18 december 2018 heeft de minister het door de stichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 januari 2020 heeft de rechtbank het door de stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 september 2020, waar de stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. L.J. Blijdorp, advocaat te Arkel, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.A.H. Gatzen, G.B.M. Schendstok en E.A.H. van Veghel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    De stichting heeft op Bonaire een opvangvoorziening voor kwetsbare jonge meisjes en tienermoeders. Op 1 juli 2011 heeft zij een aanvraag ingediend bij de minister om haar een projectsubsidie te verlenen voor het project ‘Kas pa Hoben Ku Futuro’ voor de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2013. Bij besluit van 13 juli 2012 heeft de minister een projectsubsidie verleend van $ 863.110,00 voor die periode.
    1.1.    Op 12 november 2013 heeft de stichting verzocht om de projectsubsidie te verlengen tot en met 31 december 2015 en het subsidiebedrag te verhogen. Op 28 mei 2014 heeft de minister mondeling medegedeeld dat de projectsubsidie wordt verlengd tot en met 31 december 2015 met een totaalbedrag van $ 1.757.612,00. Bij besluit van 3 augustus 2017 heeft hij dit schriftelijk bevestigd.
    1.2.    Bij e-mail van 5 januari 2018 heeft de stichting een aanvraag voor de subsidievaststelling ingediend. Bij het besluit van 14 mei 2018 heeft de minister de subsidie over de periode van 1 juli 2011 tot en met 31 december 2015 vastgesteld op een bedrag van $ 1.538.727,00 en het bedrag van $ 218.885,00, het verschil tussen het ontvangen voorschotbedrag en het vastgestelde subsidiebedrag, teruggevorderd. De minister heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat er minder kosten zijn gemaakt door de stichting. De stichting heeft met een deel van het overschotbedrag in oktober 2017 het pand gekocht dat zij huurde voor de opvang van de meisjes. Op 12 juli 2018 heeft zij $ 100.000,00 terugbetaald aan de minister.
    1.3.    Bij het besluit van 18 december 2018 heeft de minister het besluit van 14 mei 2018 gehandhaafd. Hij heeft hieraan ten grondslag gelegd dat zowel in de aanvragen van de stichting van 1 juli 2011 en 12 november 2013 als in de verlenings- en verlengingsbesluiten van de minister van 13 juli 2012 en 3 augustus 2017 gesproken wordt over een projectsubsidie. De stichting heeft tegen deze besluiten geen bezwaar gemaakt, zodat deze vaststaan. Anders dan bij een instellingssubsidie wordt bij een projectsubsidie geen egalisatiereserve opgebouwd. Daarom moet het subsidieoverschot terugbetaald worden. Volgens de minister heeft hij niet het vertrouwen gewekt dat de stichting het subsidieoverschot vrijelijk mocht besteden. Verder heeft hij bij de terugbetalingsregeling er rekening mee gehouden dat de continuïteit van de stichting niet in gevaar komt. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan het belang van de stichting. De volledige terugbetaling van het overschot is volgens de minister gerechtvaardigd.
    1.4.    De rechtbank is de minister hierin gevolgd. De stichting is het hier niet mee eens en heeft tegen de uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld.
    Wettelijk kader
    2.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Hoger beroep en beoordeling ervan
    Projectsubsidie of instellingssubsidie?
    3.    De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in rechte vaststaat dat sprake is van een projectsubsidie en dat zij daarom geen egalisatiereserve mocht vormen. De stichting voert primair aan dat dit nimmer door de minister is opgeworpen en dat de rechtbank dan ook buiten de grenzen van het geschil is getreden. Ter zitting heeft de stichting naar voren gebracht dat de minister in het besluit van 18 december 2018 inhoudelijk is ingegaan op haar betoog.
        Subsidiair voert de stichting aan dat haar ten onrechte wordt tegengeworpen dat zij bij de aanvragen had moeten begrijpen wat het verschil is tussen een projectsubsidie en een instellingssubsidie en de gevolgen voor de langere termijn. De minister heeft langdurig onduidelijkheid gecreëerd over de vaststelling van de subsidies. Hij heeft nagelaten steeds tijdig en op juiste wijze de subsidie vast te stellen. Verder heeft de minister de subsidie verleend voor viereneenhalf jaar, terwijl in de Kaderregeling VWS-subsidies (hierna: de Kaderregeling) expliciet is vermeld dat een projectsubsidie alleen kan worden verstrekt voor ten hoogste vier jaren. Er kan dus geen sprake zijn van een projectsubsidie. Hier komt nog bij dat de minister heeft gesteld dat de eerdere projectsubsidie na drie jaar was omgezet in een instellingssubsidie. Daarom heeft de stichting pas na drie jaar een vast dienstverband durven aanbieden aan haar medewerkers. Dit heeft zij uitgebreid besproken met de minister. Verder heeft de rechtbank ten onrechte verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 20 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9890. Die uitspraak ziet volgens de stichting op een andere situatie.
    3.1.    Anders dan de stichting primair heeft aangevoerd, is de rechtbank niet buiten de grenzen van het geschil getreden. In het besluit van 18 december 2018 en in het verweerschrift in beroep heeft de minister erop gewezen dat de stichting op 1 juli 2011 een projectsubsidie heeft aangevraagd, dat met het verleningsbesluit van 13 juli 2012 een projectsubsidie is verleend, dat ook in de aanvraag om verlenging van de subsidie van 12 november 2013 is verzocht om de subsidie voort te zetten in de vorm van een projectsubsidie en dat in het verlengingsbesluit van 3 augustus 2017 dan ook vermeld is dat sprake is van een projectsubsidie. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat als de stichting het daar niet mee eens was en van mening was dat sprake was van een instellingssubsidie, het op de weg van de stichting had gelegen om bezwaar te maken. Nu zij dit niet heeft gedaan, staan voormelde besluiten in rechte vast. Volgens de minister staat daarmee vast dat sprake is van een projectsubsidie en wordt daarvoor geen egalisatiereserve opgebouwd. Dat de minister in het besluit van 18 december 2018 niet alleen het voorgaande naar voren heeft gebracht, maar ten overvloede ook inhoudelijk is ingegaan op het betoog van de stichting, betekent niet dat hij voormeld standpunt niet heeft ingenomen. De rechtbank heeft dit standpunt naar aanleiding van de beroepsgrond van de stichting dat sprake is van een instellingssubsidie en zij een egalisatiereserve mocht vormen, terecht eerst getoetst.
        Het primaire betoog faalt.
    3.2.    In de uitspraak van 20 januari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BK9890, waarnaar de rechtbank heeft verwezen, heeft de Afdeling onder verwijzing naar haar vaste jurisprudentie overwogen dat indien tegen een besluit tot subsidieverlening, met de daarin opgenomen subsidieverplichtingen, geen rechtsmiddelen zijn aangewend en het verleningsbesluit rechtens onaantastbaar is geworden, tegen die verplichtingen op een later moment, bijvoorbeeld bij de subsidievaststelling, niet meer kan worden opgekomen en deze als vaststaand moeten worden aangenomen. Bij de subsidievaststelling kan ook niet meer worden opgekomen tegen de aard van de verleende subsidie. Is bij het verleningsbesluit een projectsubsidie verleend en is tegen dat besluit niet opgekomen, dan moet er bij de subsidievaststelling van worden uitgegaan dat de verleende subsidie een projectsubsidie is.  
        De stichting heeft tegen het besluit van 13 juli 2012 over de verlening van de projectsubsidie en tegen het besluit van 3 augustus 2017 over de verlenging van die subsidie geen rechtsmiddelen aangewend. Dat zij destijds niet op de hoogte was van het verschil tussen een projectsubsidie en een instellingssubsidie en daarom geen bezwaar heeft gemaakt en geen beroep heeft ingesteld, komt voor haar rekening. Wat zij verder heeft aangevoerd over de verlening en verlenging van de projectsubsidie, zoals het betoog over het niet tijdig nemen van het verleningsbesluit en het verlengingsbesluit en dat van een projectsubsidie geen sprake kan zijn nu een projectsubsidie alleen kan worden verstrekt voor ten hoogste vier jaren, kan niet meer aan de orde komen in de procedure over de subsidievaststelling.  Daarnaast heeft de minister naar voren gebracht dat hij nimmer heeft bevestigd dat sprake zou zijn van een instellingssubsidie. Dat de minister dit wel heeft gedaan, heeft de stichting niet met stukken gestaafd of op andere wijze aannemelijk gemaakt.
        Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht overwogen dat sprake is van een projectsubsidie en dat de stichting gelet op artikel 4:72, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) en de Kaderregeling, geen egalisatiereserve hoefde te vormen.
        Het subsidiaire betoog faalt ook.
    Terugvordering en vertrouwensbeginsel
    4.    De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. De stichting voert aan dat aan haar mondeling is medegedeeld dat de vervolgsubsidie een instellingssubsidie was en dat de projectsubsidie alleen voor drie jaar verleend kon worden. Ter zitting heeft de stichting toegelicht dat er geen e-mails of overeenkomsten hierover zijn. Na de mededelingen  kon de stichting haar personeel in vaste dienst aannemen. De minister was hiermee bekend. Hij heeft ook de dossiers van de stichting steeds laten liggen en hij heeft niet tijdig de aanvragen behandeld. Verder blijkt uit de Kaderregeling dat een projectsubsidie van meer dan vier jaar niet mogelijk is en dus niet kan bestaan. De rechtbank is ook ten onrechte eraan voorbijgegaan dat tijdens een persoonlijk gesprek op Bonaire door de medewerkers van de minister in het bijzijn van meerdere getuigen, die hiervan ook verklaringen hebben gegeven, expliciet is gezegd dat eventuele overschotten niet worden teruggevorderd.
    4.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.
    4.2.    Dat aan de stichting is medegedeeld dat de verlenging van de subsidie een instellingssubsidie betrof heeft zij, zoals onder rechtsoverweging 3.2 is overwogen, niet met stukken gestaafd of op andere wijze aannemelijk gemaakt. Verder kon en mocht zij uit de gestelde omstandigheden dat de minister niet tijdig op haar aanvragen heeft beslist en dat in strijd met artikel 6, vijfde lid, van de Kaderregeling een projectsubsidie voor viereneenhalfjaar is verleend, redelijkerwijs niet afleiden dat de minister een instellingssubsidie heeft verstrekt, dat zij daarom een egalisatiereserve mocht vormen en dat de teveel betaalde subsidie niet zou worden teruggevorderd. Zowel in de aanvragen van de stichting van 1 juli 2011 en 12 november 2013 als in de verlenings- en verlengingsbesluiten van de minister van 13 juli 2012 en 3 augustus 2017 staat immers dat sprake is van een projectsubsidie.
    4.3.    Daarnaast heeft de stichting, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, haar stelling dat medewerkers van de minister hebben toegezegd dat eventuele overschotten niet worden teruggevorderd, niet onderbouwd met stukken. Verder hebben twee medewerkers van de minister, die op de zitting bij de rechtbank als getuigen onder ede zijn gehoord, verklaard dat zij geen toezeggingen hebben gedaan. De rechtbank is terecht van die verklaringen uitgegaan.
        Het betoog faalt.
    Terugvordering en belangenafweging
    5.    De stichting betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de minister een juiste afweging heeft gemaakt tussen het algemeen belang van het naleven van de subsidieregels en de taak en verantwoording die de minister heeft ten aanzien van publieke middelen, en het belang van de stichting. Volgens de stichting is haar belang eenvoudig maar omvangrijk: het behoud, de continuering en de toekomst van haar stichting en het opvanghuis. Het huis is aan renovatie en uitbreiding toe. Enige tijd geleden kreeg de stichting van haar verhuurder te horen dat men het pand wilde verkopen. Met de aanschaf van het pand kon de stichting voorkomen dat de kinderen op straat kwamen te staan. Ze garandeert daarmee de continuïteit voor het werk en op termijn een verlaging van het benodigde bedrag aan subsidie als het pand geheel of gedeeltelijk is afbetaald. Daarbij biedt de koop van het pand meer mogelijkheden, zoals de mogelijkheid een stuk te laten aanbouwen en meer kinderen op te vangen. Volgens de stichting is niet duidelijk welk belang de Nederlandse staat heeft bij de terugvordering van geld dat wordt besteed aan de noodzakelijke hulp en opvang van Nederlandse kinderen. De rechtbank is eraan voorbij gegaan dat de minister dit had moeten betrekken bij de besluitvorming. Zij heeft ten onrechte alleen gekeken naar de betalingsregeling. Daarbij merkt de stichting op dat de term betalingsregeling niet juist is, omdat eenzijdig is bepaald dat het bedrag in twee stappen moet worden terugbetaald. Dit is voor de stichting een enorme klap in de bedrijfsvoering. 
    5.1.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is bij het lager vaststellen van een subsidie het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb bepaalde van toepassing is. Zoals zij eveneens terecht heeft overwogen, blijkt uit de dossierstukken dat de minister een afweging heeft gemaakt tussen het algemeen belang van het naleven van subsidieregels en de taak en verantwoording die de minister heeft ten aanzien van publieke middelen, en het belang van de stichting dat gelegen is in de continuïteit van de stichting. Ter zitting heeft de minister toegelicht dat hij het belang van de kinderen misschien niet expliciet heeft genoemd, maar dat dat belang in de continuïteit van de stichting zit. Hij heeft er terecht op gewezen dat uit de e-mails van de stichting van 2 en 3 augustus 2018 is af te leiden dat de continuïteit niet in gevaar komt als het resterende overschot over een periode van twee jaar wordt terugbetaald en dat de stichting in haar e-mail van 5 april 2019 haar verzoek om een betalingsregeling voor twee jaar te treffen, heeft herhaald. Daarnaast heeft hij gewezen op een begroting waaruit blijkt dat de continuïteit van de stichting niet in het gedrang komt door de terugbetaling. Verder heeft hij naar voren gebracht dat hij het werk van de stichting op Bonaire voor kwetsbare jongeren waardeert en dat hij het belang dat de stichting heeft bij het behoud en de continuering van het opvanghuis inziet. Een uitbreiding van de opvangfaciliteiten, zoals de stichting heeft aangevoerd, vindt de minister echter niet nodig. Dit is volgens hem ook duidelijk gemaakt aan de stichting. Wat betreft de renovatie van het gebouw zijn geen toezeggingen gedaan.
    5.2.    Gelet op het voorgaande heeft de minister, anders dan de stichting heeft aangevoerd, haar belangen voldoende betrokken bij de door hem gemaakte belangenafweging. Daarnaast heeft hij in redelijkheid het algemeen belang van het naleven van de subsidieregels en de taak en verantwoording die hij heeft ten aanzien van publieke middelen, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang van de stichting bij het niet terugvorderen van de teveel betaalde subsidie. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de minister het overschot in redelijkheid volledig mocht terugvorderen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    6.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.S. Sanchit-Premchand, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 oktober 2020
    691.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 4:42
    De beschikking tot subsidievaststelling stelt het bedrag van de subsidie vast en geeft aanspraak op betaling van het vastgestelde bedrag overeenkomstig afdeling 4.2.7.
    Artikel 4:57
    1. Het bestuursorgaan kan onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terugvorderen.
    […]
    Artikel 4:72
    1. Indien dit bij wettelijk voorschrift of bij de subsidieverlening is bepaald, vormt de ontvanger een egalisatiereserve.
    […]
    Kaderregeling subsidies OCW, SZW en VWS
    Artikel 11.2 Overgangsbepaling SZW
    […]
    2. De Algemene regeling SZW-subsidies blijft voor zover niet anders is bepaald van toepassing op:
    a. de verstrekking van subsidies waarvan de aanvraag is ontvangen voor 1 april 2016,
    b. subsidies die voor inwerkingtreding van deze regeling zijn verleend of vastgesteld op grond van de Kaderregeling VWS-subsidies.
    […]
    Artikel 11.5 Inwerkingtreding
    Deze regeling treedt in werking met ingang van 1 april 2016.
    Kaderregeling VWS-subsidies
    Artikel 1
    In deze regeling wordt verstaan onder:
    […]
    c. instellingssubsidie: subsidie voor dezelfde of in hoofdzaak dezelfde voortdurende, structurele activiteiten van een instelling;
    d. projectsubsidie: subsidie voor tijdelijke, incidentele activiteiten;
    […]
    l. egalisatiereserve: egalisatiereserve, bedoeld in artikel 34
    Artikel 6
    […]
    4. De minister kan een projectsubsidie verstrekken voor een periode die zich uitstrekt over meer dan een kalenderjaar.
    5. Een projectsubsidie wordt voor ten hoogste vier jaren verstrekt.
    Artikel 8
    De minister verstrekt uitsluitend:
    […]
    e. een subsidie die wordt vastgesteld op een bedrag dat bestaat uit de werkelijke kosten, verminderd met de werkelijke bijdragen van derden en de begrote eigen bedrage, maar dat niet hoger is dan het maximum dat door de minister bij de verlening is genoemd: indien het een projectsubsidie betreft en de subsidie € 125.000 of meer bedraagt, of
    […]
    Artikel 34
    1. De ontvanger van de instellingssubsidie die op grond van artikel 8, onderdeel f, is verleend, vormt een egalisatiereserve.
    […]
    Artikel 68
    1. De projectsubsidie, bedoeld in artikel 8, onderdeel e, wordt vastgesteld op een bedrag dat bestaat uit de werkelijke kosten verminderd met de werkelijke bijdragen van derden en de begrote eigen bijdrage, maar dat niet hoger is dan het maximum dat door de minister bij de verlening is genoemd.
    2. Voor het vaststellen van de projectsubsidie, bedoeld in artikel 8, onderdeel e, worden uitsluitend in aanmerking genomen de kosten en de bijdragen van derden met betrekking tot activiteiten waarvoor de projectsubsidie is verleend en die werkelijk zijn verricht.