ECLI:NL:RVS:2020:2633, Raad van State, 04-11-2020, 201906800/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 4 september 2018 ongeldig verklaard. De Politie Eenheid Limburg heeft het CBR op grond van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 medegedeeld dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel geschiktheid om een motorrijtuig te besturen. Aan de mededeling ligt ten grondslag dat [appellant] op 15 januari 2018 als beginnend bestuurder van een motorrijtuig betrokken is geweest bij een verkeersongeval en bij hem een ademalcoholgehalte van 790 µg/l is geconstateerd.  In geschil is of het onderzoek naar geschiktheid zich ook mocht richten op het drugsgebruik van [appellant], nu het onderzoek naar geschiktheid hem is opgelegd naar aanleiding van zijn alcoholgebruik en of het CBR het rijbewijs van [appellant] op grond van dit onderzoek ongeldig mocht verklaren.

201906800/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 7 augustus 2019 in zaak nr. 19/275 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de algemeen directeur (lees: de directie) van het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR).
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 augustus 2018 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] vanaf 4 september 2018 ongeldig verklaard.
    Bij besluit van 18 december 2018 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 7 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het CBR heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Partijen waren uitgenodigd voor een zitting van de Afdeling op 23 maart 2020. In verband met de uitbraak van het coronavirus en de in verband daarmee door de overheid getroffen maatregelen kon deze zitting niet doorgaan. De Afdeling heeft, op verzoek [appellant], de zaak alsnog ter zitting behandeld op 21 oktober 2020, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.C.C.M. Nadaud, advocaat te Vaals en het CBR, vertegenwoordigd door drs. M.M. Van Dongen, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    De Politie Eenheid Limburg heeft het CBR op grond van artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) medegedeeld dat het vermoeden bestaat dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel geschiktheid om een motorrijtuig te besturen. Aan de mededeling ligt ten grondslag dat [appellant] op 15 januari 2018 als beginnend bestuurder van een motorrijtuig betrokken is geweest bij een verkeersongeval en bij hem een ademalcoholgehalte van 790 µg/l is geconstateerd. Omdat het geconstateerde ademalcoholgehalte hoger is dan 570 µg/l heeft het CBR [appellant], bij besluit van 12 februari 2018 en na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 15 mei 2018, een onderzoek naar de geschiktheid als bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de Wvw 1994, opgelegd. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden op 23 mei 2018 en is verricht door psychiater M. Timmermans. Timmermans heeft in zijn rapport van 6 juli 2018 geconcludeerd dat er onvoldoende aanwijzingen zijn voor de diagnose alcoholmisbruik in ruime zin, maar heeft wel de psychiatrische diagnose cannabismisbruik in ruime zin gesteld. Het CBR heeft het rijbewijs van [appellant] daarom bij besluit van 28 augustus 2018 ongeldig verklaard.
    2.    In geschil is of het onderzoek naar geschiktheid zich ook mocht richten op het drugsgebruik van [appellant], nu het onderzoek naar geschiktheid hem is opgelegd naar aanleiding van zijn alcoholgebruik en of het CBR het rijbewijs van [appellant] op grond van dit onderzoek ongeldig mocht verklaren.
    3.    De toepasselijke regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Oordeel rechtbank
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat, hoewel het alcoholgebruik van [appellant] de aanleiding was voor het onderzoek, het onderzoek zich ook mocht richten op het drugsgebruik van [appellant]. Het door de keuringsarts vastgestelde drugsmisbruik mocht vervolgens ook de grondslag vormen tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van [appellant]. Van een schending van het verbod van détournement de pouvoir is geen sprake. Er is ook geen sprake van een schending van andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur en de belangen van [appellant]. De eisen waaraan iemand moet voldoen om geschikt te worden geacht een motorrijtuig te besturen zijn verankerd in de wet- en regelgeving, meer in het bijzonder de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de Regeling 2000), en deze biedt geen ruimte om, vanwege persoonlijke belangen, bepaalde eisen niet te toetsen en andere wel. Het CBR had in de communicatie met [appellant] nadrukkelijker naar voren kunnen brengen dat het onderzoek op zijn algehele geschiktheid om een motorrijtuig te besturen betrekking had, maar dit maakt niet dat sprake is van schending van algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat het rapport van de keuringsarts naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet of niet voldoende overtuigend is. Het rapport van de keuringsarts bevat, anders dan [appellant] stelt, wel een onderbouwing van de diagnose. De rechtbank acht de conclusie van de keuringsarts, uitgaande van een strenge opstelling zoals voorgeschreven in paragraaf 8.8 van de bijlage bij de Regeling 2000, ook navolgbaar. Het onderzoek naar het drugsgebruik van [appellant] is naar het oordeel van de rechtbank niet onzorgvuldig geweest.
    Hoger beroep en de beoordeling daarvan
    Is de grondslag van het onderzoek verlaten?
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hoewel zijn alcoholgebruik aanleiding was voor het onderzoek, het onderzoek zich ook mocht richten op zijn drugsgebruik. De rechtszekerheid brengt met zich dat, wanneer er een onderzoek naar het gebruik van alcohol wordt gelast, dat onderzoek zich daar ook toe moet beperken. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat er geen sprake is van een schending van de belangen van [appellant]. In het kader van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder de rechtszekerheid en het voorkomen van willekeur, had [appellant] van tevoren op de hoogte gesteld moeten worden welk onderzoek hij moest ondergaan. Ook in het kader van zijn lichamelijke integriteit, had hij van tevoren moeten weten waarop zijn bloed en/of urine werd onderzocht. Indien [appellant] van het CBR een verzoek had gekregen om mee te werken aan een onderzoek naar zijn drugs- en/of alcoholgebruik, had hij zijn drugsgebruik kunnen afzweren. Zo gebeurt dat immers ook bij bestuurders die onderzocht worden op alcoholgebruik, aldus [appellant].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 24 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL6191, sluit de omstandigheid dat een onderzoek naar aanleiding van een bepaald vermoeden wordt opgelegd, bijvoorbeeld alcoholmisbruik, niet uit dat rekening wordt gehouden met andere omstandigheden die relevant zijn voor de beoordeling van de rijgeschiktheid, zoals drugsmisbruik. Dat het onderzoek bij [appellant] in eerste instantie op de toepasselijkheid van alcohol was gericht, maakt niet dat de keurend psychiater in het verslag niet mocht concluderen dat de psychiatrische diagnose drugsgebruik in ruime zin gesteld kon worden. De rechtbank is terecht tot hetzelfde oordeel gekomen. Het onderzoek hoefde zich dus niet te beperken tot wat van tevoren was aangekondigd. Wat [appellant] heeft aangevoerd over zijn belangen en schending daarvan, speelt geen rol bij een onderzoek naar de geschiktheid als hier aan de orde.
    5.2.    Het onder 5 weergegeven betoog faalt.
    Mocht het CBR op het rapport afgaan?
    6.    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het onderzoek naar drugsgebruik niet onzorgvuldig is geweest. De rechtbank heeft volgens hem allereerst ten onrechte overwogen dat er sprake is van misbruik indien het drugsgebruik zelfmedicatie betreft en niet is voorgeschreven door een arts. Daarnaast heeft de rechtbank zich ten onrechte gebaseerd op het rapport van de keuringsarts. Het rapport vertoont gebreken, nu de keuringsarts zonder [appellant] daarover te informeren, hem een onderzoek naar drugsgebruik heeft doen ondergaan en bovendien tijdens het gesprek hem er niet op heeft gewezen dat de te stellen vragen ook betrekking hadden op zijn drugsgebruik. Ten derde heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat het van belang is dat [appellant] geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid die het CBR hem heeft geboden tot een tweede onderzoek door een andere medische deskundige, zonder daarbij zelf een onderzoek te gelasten. Het beginsel van equality of arms zou volgens [appellant] met zich moeten brengen dat hij eveneens over een deskundige beschikt die zijn bevindingen tegenover de keuringsarts van het CBR kan stellen, maar hij heeft de keuringsarts van het CBR al moeten betalen en hij heeft geen geld voor een andere deskundige. De rechtbank had dan zelf een deskundigenonderzoek moeten gelasten. Tot slot heeft de rechtbank de conclusie van de keuringsarts, uitgaande van een strenge opstelling, ten onrechte navolgbaar geacht. Waarom de strenge opstelling van de keuringsarts tot de conclusie leidt dat er sprake is van misbruik van drugs wordt door de keuringsarts niet gemotiveerd. De conclusie zou moeten zijn dat er, net zoals er geen diagnose alcoholmisbruik in ruime zin is, ook geen diagnose cannabismisbruik in ruime zin is omdat via de diagnostiek geen stoornis in het cannabisgebruik behaald wordt. De deskundige concludeert dat er aanwijzingen voor cannabismisbruik zijn. Op zijn minst dient aangegeven te worden welke aanwijzingen er zijn, aldus [appellant].
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4265) is voor medicinaal gebruik van cannabis vereist dat het op voorschrift van een arts wordt verstrekt met via de apotheek verstrekte medicinale cannabis. Bij [appellant] is geen sprake van medicinaal cannabisgebruik, omdat het drugsgebruik zelfmedicatie betreft en niet is voorgeschreven door een arts.
    6.2.    Psychiater Timmermans concludeert in zijn rapport op grond van zijn specialistische kennis tot de psychiatrische diagnose cannabismisbruik in ruime zin. Daaraan is ten grondslag gelegd dat het urineonderzoek aanwijzingen toont voor het gebruik van cannabis. Dit impliceert dat betrokkene recent cannabis heeft gebruikt. Daarnaast heeft [appellant] aangegeven cannabis onder meer gebruikt te hebben om rustig te worden en ter vervanging van medicatie. Een dergelijk gebruik wordt niet meer beschouwd als recreatief gebruik, maar duidt eerder op problematisch gebruik. Deze combinatie is suspect voor huidig drugsproblematiek, aldus Timmermans.
    6.3.    Het CBR mag afgaan op het psychiatrisch rapport dat aan hem is uitgebracht, nadat het is nagegaan of dit rapport op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien belanghebbende concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het rapport, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het CBR niet zonder nadere motivering op het rapport afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat de belanghebbende over het advies heeft aangevoerd. In dit geval heeft het CBR dat in de bezwaarfase gedaan.
    6.4.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het CBR het rapport van Timmermans aan het ongeldig verklaren van het rijbewijs van [appellant] ten grondslag mocht leggen. [appellant] heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het rapport naar voren gebracht. Nu, gelet op het onder 5.1 overwogene, het onderzoek zich ook mocht uitstrekken tot drugsgebruik, kan het betoog van [appellant] dat het rapport gebreken vertoont nu de keuringsarts zonder [appellant] daarover te informeren hem een onderzoek naar drugsgebruik heeft doen ondergaan en hem er niet op heeft gewezen dat de te stellen vragen ook betrekking hadden op zijn drugsgebruik, wat daar ook van zij, niet slagen. Verder is de Afdeling met de rechtbank van oordeel dat de conclusie van de psychiater, uitgaande van een strenge opstelling zoals voorgeschreven in paragraaf 8.8 van de bijlage bij de Regeling 2000, navolgbaar is. Timmermans heeft, zoals onder 6.2 vermeld, gemotiveerd waarom er sprake is van drugsmisbruik en het rapport, inclusief de daarop in bezwaar gegeven schriftelijke toelichting, maakt duidelijk welke aanwijzingen voor cannabismisbruik er zijn.
    6.5.    De rechtbank heeft verder terecht overwogen dat van belang is dat [appellant] geen gebruik heeft gemaakt van de gelegenheid die het CBR hem heeft geboden tot een tweede onderzoek door een andere medische deskundige. Het beginsel van equality of arms is niet geschonden. [appellant] heeft immers de gelegenheid gehad om het rapport van psychiater Timmermans te betwisten door, onder meer, te verzoeken om een tweede onderzoek naar zijn rijvaardigheid en geschiktheid (zie overweging 9.2 van de uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:973). Verder komen ingevolge artikel 134, derde lid, van de Wvw 1994 de aan een tweede onderzoek verbonden kosten ten laste van de betrokkene. De bepaling voorziet er niet in dat het CBR rekening houdt met de financiële situatie van betrokkene. Slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden kan aanleiding bestaan voor het oordeel dat het CBR dat in het desbetreffende geval niettemin had dienen te doen (zie de uitspraak van 25 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH4006, onder 2.6.1). Niet gebleken is dat zich bij [appellant] een zodanig geval voordoet. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 17 december 2008 (ECLI:NL:RVS:2008:BG7168), het CBR de betrokkenen bij een besluit tot het opleggen van een onderzoek naar de geschiktheid wijst op de mogelijkheid van een tweede onderzoek op eigen kosten, zodat zij hiermee rekening kunnen houden.
    6.6.    Het onder 6 weergegeven betoog faalt.
    7.    Voor zover [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het CBR geen redelijke belangenafweging heeft gemaakt voorafgaand aan het besluit, faalt dit evenzeer. Artikel 134, tweede lid, van de Wvw 1994, gelezen in samenhang met artikel 27 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011, biedt het CBR, gelet op de dwingende formulering, geen ruimte voor een belangenafweging (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1321, onder 6.3). Dit betekent dat het CBR zich terecht verplicht heeft geacht het rijbewijs van [appellant] ongeldig te verklaren.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Dallinga
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    18-949.
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 131
    "1. Indien een schriftelijke mededeling als bedoeld in artikel 130, eerste lid, is gedaan, besluit het CBR in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen respectievelijk tot:
    […]
    c. een onderzoek naar de rijvaardigheid of geschiktheid.
    […]"
    Artikel 134
    "[…]
    2. Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
    3. Indien het CBR voornemens is het rijbewijs ongeldig te verklaren, deelt het dit mede aan de houder, tevens onder mededeling van de bevoegdheid van betrokkene om binnen twee weken een tweede onderzoek te verlangen. De aan dit tweede onderzoek verbonden kosten, waarvan de hoogte door het CBR wordt vastgesteld, komen ten laste van betrokkene. […]"
    Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2011
    Artikel 23
    "1. Het CBR besluit dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar de geschiktheid, bedoeld in artikel 131, eerste lid, van de wet indien:
    […]
    b.
    bij betrokkene, in de hoedanigheid van beginnende bestuurder, een adem- of bloedalcoholgehalte is geconstateerd dat gelijk is aan of hoger is dan 570 µg/l, respectievelijk 1,3‰;
    […]"
    Artikel 27
    "Het CBR besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs, bedoeld in artikel 134, derde lid, van de wet, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene:
    […]
    b. niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijk en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën motorrijtuigen."
    Regeling eisen geschiktheid 2000   
    Artikel 2
    "De eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen worden vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage."
    Bijlage
    Paragraaf 8.8. Misbruik van psychoactieve middelen (zoals alcohol en drugs)
    "Voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen is een specialistisch rapport vereist.
    Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt.
    Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport geschikt - kunnen worden geacht.
    Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid."