ECLI:NL:RVS:2011:BP4728, Raad van State, 16-02-2011, 200903724/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2011-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 maart 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Leeuwarden bij besluit van 27 oktober 2008 vastgestelde bestemmingsplan &quot;Kenniscampus Rengerspark&quot;.

200903724/1/R3.
      Datum uitspraak: 16 februari 2011
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging Vereniging leefbaar Rengerspark, gevestigd te Leeuwarden,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 maart 2009 heeft het college besloten over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Leeuwarden bij besluit van 27 oktober 2008 vastgestelde bestemmingsplan "Kenniscampus Rengerspark".
    
    Tegen dit besluit heeft de vereniging bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 mei 2009, beroep ingesteld.
    
    De vereniging en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 augustus 2010, waar de vereniging, vertegenwoordigd door [voorzitter], is verschenen.
      Voorts is ter zitting de raad, vertegenwoordigd door ing. G. Hendriksma, werkzaam bij de gemeente, als partij gehoord.
    
    
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst. Nadien zijn nog stukken ontvangen van de vereniging en de raad. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden. De Afdeling heeft de zaak verder ter zitting behandeld op 15 november 2010, waar de vereniging, vertegenwoordigd door J.R. de Jong, en de raad, vertegenwoordigd door ing. G. Hendriksma, werkzaam bij de gemeente, en R.M. Koelman, werkzaam bij de Zoogdiervereniging VZZ Nijmegen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn ter zitting nog stukken in het geding gebracht.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op het college de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient het rekening te houden met de aan de raad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft het college er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Het plan voorziet onder meer in de realisatie van twee gebouwen voor de Stenden Hogeschool en de Noordelijke Hogeschool Nederland, studentenwoningen, kennisgerelateerde bedrijvigheid en voorzieningen, een sporthal en een evenemententerrein. Binnen het plangebied liggen voorts de waterwegen Dokkumer Ee en de Oude Meer, en het Rengerspark.
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.3. De raad heeft betwist dat het beroep van de vereniging voor zover dat zich richt tegen het niet opstellen van een milieueffectrapport (hierna: MER) ten behoeve van het evenemententerrein in samenhang met de sporthal, en de uitvoerbaarheid van het plan, voor zover dat ziet op de kenniscampus, steunt op bij het college ingebrachte bedenkingen.
    
    Ingevolge de artikelen 54, tweede lid, aanhef en onder d, en 56, eerste lid, van de WRO en artikel 6:13 van de Awb, kan door een belanghebbende slechts beroep worden ingesteld tegen het besluit tot goedkeuring van het college voor zover dit beroep de goedkeuring van plandelen, voorschriften of aanduidingen betreft die de belanghebbende in een tegen het vastgestelde plan bij het college ingebrachte bedenking heeft bestreden. Dit is slechts anders indien een belanghebbende redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij ter zake geen bedenkingen heeft ingebracht.
    
    Het in beroep aangevoerde met betrekking tot het opstellen van een MER voor het evenemententerrein en de uitvoerbaarheid heeft betrekking op dezelfde planonderdelen als waartegen de vereniging bedenkingen heeft ingediend, te weten het gebruik van het evenemententerrein en de behoefte aan de twee hogescholen en de studentenwoningen. De vereniging is daarom ontvankelijk in haar beroep.
    
    Wijzigingsbevoegdheid
    
    2.4. De vereniging heeft aangevoerd dat artikel 10.8 van de planvoorschriften, op grond waarvan het plandeel waarvoor de bestemming "Onderwijsdoeleinden" geldt, tevens bestemd kan worden voor woningen, in strijd met de rechtszekerheid is. Zij betoogt dat in het voorschrift niet duidelijk is aangegeven onder welke omstandigheden van de wijzigingsbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt.
    
    2.5. De raad heeft betoogd dat in het grootste deel van het gebied met de bestemming "Onderwijsdoeleinden" de gebouwen van de hogescholen reeds gerealiseerd of in aanbouw zijn op basis van een vrijstelling op grond van artikel 19 van de WRO. De wijzigingsbevoegdheid kan daarom in de praktijk slechts betrekking hebben op de thans nog onbebouwde strook grond van ongeveer 140 bij 40 meter in het zuidelijkste gedeelte van het plangebied met de bestemming "Onderwijsdoeleinden". Op dit terrein, dat thans nog in gebruik is als parkeerterrein langs de Dekemastraat, zullen volgens de raad wellicht in de toekomst studentenwoningen worden gebouwd. De raad heeft verder betoogd dat het bebouwingsvlak en de bouwhoogte zijn vastgelegd op de plankaart in samenhang met het betreffende voorschrift, zodat duidelijk is wat de omvang van de bebouwing zal zijn. Gelet hierop bestaat geen strijd met de rechtszekerheid, aldus de raad.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 10.8 van de planvoorschriften kan het college van burgemeester en wethouders, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, het plan wijzigen in die zin dat de gronden met de bestemming "Onderwijsdoeleinden":
    
    a. tevens worden bestemd voor woningen;
    
    b. de bouwhoogte op de kaart (deels) wordt gewijzigd, mits:
    
    1. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast in combinatie met de wijzigingsbevoegdheid in lid a, ten behoeve van de realisering van (gestapelde) woningbouw;
    
    2. de hoogte van een gebouw ten hoogste 20,00 m zal bedragen;
    
    c. op de kaart nieuwe bouwvlakken worden aangebracht, mits:
    
    1. deze wijzigingsbevoegdheid uitsluitend wordt toegepast ten behoeve van de uitbreiding van onderwijsdoeleinden;
    
    2. de geluidsbelasting van geluidsgevoelige gebouwen niet hoger zal zijn dan de daarvoor geldende voorkeursgrenswaarde of een verkregen hogere grenswaarde.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 11, eerste lid, van de WRO kan, voor zover hier van belang, bij een bestemmingsplan worden bepaald dat het college van burgemeester en wethouders het plan kan wijzigen binnen bij het plan te bepalen grenzen.
    
    Mede gelet op de rechtszekerheid van belanghebbenden dient in een wijzigingsbepaling in voldoende mate te worden bepaald in welke gevallen en op welke wijze hiervan gebruik mag worden gemaakt. Een op artikel 11 van de WRO berustende wijzigingsbevoegdheid dient derhalve in deze beide opzichten door voldoende objectieve normen te worden begrensd.
    
    De vraag of een wijzigingsbepaling door voldoende objectieve normen wordt begrensd hangt af van de omstandigheden van het geval. Hierbij kan onder meer belang worden gehecht aan de aard van de wijziging, de omvang van het gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet en de aanleiding voor het opnemen van de wijzigingsbevoegdheid. Onder omstandigheden kan voldoende zijn dat duidelijk is welke bij het plan gelegde bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
    
    2.5.3. De Afdeling overweegt dat uitsluitend de maximaal toegestane bouwhoogte is vastgelegd in artikel 10.8 van de planvoorschriften. Niet duidelijk is welke overige ruimtelijke effecten de woningbouw na de toepassing van de wijzigingsbevoegdheid met zich brengt en waarin deze verschilt van de ruimtelijke effecten van de onderwijsgebouwen die op de strook mogen worden gerealiseerd. Zo is niet uitgesloten dat in plaats van studentenwoningen, zoals de raad veronderstelt, andere woningen zullen worden gebouwd. Dit kan voor onder meer de parkeerdruk in de omgeving gevolgen hebben. Dit klemt te meer gezien de omvang van het terrein waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft. Evenmin is inzichtelijk gemaakt wat de ruimtelijk relevante reden is geweest om de wijzigingsbevoegdheid op te nemen. Verder overweegt de Afdeling dat de voorwaarde voor het toepassen van de wijzigingsbevoegdheid dat geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, zodanig ruim is geformuleerd dat onduidelijk is onder welke voorwaarden van deze wijzigingsbevoegdheid gebruik kan worden gemaakt. Naar het oordeel van de Afdeling is het plan daarmee in zoverre in strijd met de rechtszekerheid vastgesteld. Door het plan in zoverre niettemin goed te keuren, heeft het college gehandeld in strijd met dit rechtsbeginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 10.8 van de planvoorschriften voor zover dat ziet op het plandeel zoals aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart.
    
    Globale bestemming evenemententerrein
    
    2.6. De vereniging heeft aangevoerd dat het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen" ten noorden van het Rengerspark waaraan de aanduiding "evenemententerrein" is toegekend, te globaal is. Zij wijst er op dat ten onrechte niet is vastgelegd hoeveel en welke evenementen mogen worden gehouden op dit terrein. Verder is niet onderzocht welke gevolgen voor het milieu de te houden evenementen kunnen hebben. De vereniging vreest dat grootschalige concerten mogelijk zijn, die grote verkeers-, licht- en geluidsoverlast voor zowel omwonenden als de in het Rengerspark aanwezige vogels met zich zullen brengen. In dit kader betoogt de vereniging verder dat een evenemententerrein niet past in de directe nabijheid van de begraafplaats en het Rengerspark, die als rijksmonumenten zijn aangemerkt. Zij wijst er voorts op dat het college heeft toegegeven dat het beter was geweest om in ieder geval het aantal evenementen vast te leggen, maar niet heeft gemotiveerd waarom geen voorschrift ter zake is opgenomen. Gezien de onduidelijkheid over het aantal bezoekers, had volgens de vereniging eveneens een MER moeten worden opgesteld dan wel een MER-beoordeling moeten worden uitgevoerd.
    
    2.6.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat het plan globaal van opzet is en daarom geen gedetailleerde regeling voor het gebruik van het evenemententerrein is opgenomen. De raad betoogt dat het terrein overeenkomstig het huidige gebruik alleen voor kleinschalige activiteiten gebruikt zal gaan worden, omdat het terrein onverhard is en in de omgeving andere evenemententerreinen voorhanden zijn die beter zijn uitgerust voor grote evenementen. Grote bezoekersaantallen zijn naar zijn mening daarom niet te verwachten. Verder wijst de raad er op dat eventuele overlast voor omwonenden en dieren, kan worden voorkomen dan wel afdoende kan worden beperkt door middel van de Algemene Plaatselijke verordening (hierna: APV) dan wel een ontheffing op grond van de Flora- en faunawet.
    
    2.6.2. Ingevolge artikel 16.1, aanhef en onder f en h, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor groenvoorzieningen aangewezen gronden bestemd voor een evenemententerrein met de daarbij behorende verhardingen, indien de gronden op de kaart zijn voorzien van de aanduiding "evenemententerrein".
    
    Ingevolge artikel 16.2.1 mogen op of in deze gronden geen gebouwen worden gebouwd.
    
    Ingevolge artikel 16.2.2 geldt voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, dat de hoogte ten hoogste 5,00 meter mag bedragen.
    
    Ingevolge artikel 16.5.3 is bepaald dat tot een met de bestemming strijdig gebruik, in ieder geval niet wordt gerekend het tijdelijk, al dan niet periodiek gebruik van de gronden als evenemententerrein.
    
    In artikel 1 is een evenement omschreven als een publieke activiteit met een tijdelijk, plaatsgebonden en van het reguliere gebruik afwijkend karakter, plaatsvindend in de open lucht of in tijdelijke onderkomens en in het algemeen bedoeld ter ontspanning en/of vermaak, waaronder begrepen commerciële, culturele, educatieve, religieuze, recreatieve en/of sportieve of daarmee gelijk te stellen activiteiten.
    
    Voorts is in artikel 1 een evenemententerrein omschreven als een terrein, bedoeld voor de organisatie van evenementen.
    
    2.6.3. De Afdeling overweegt dat de voorschriften ten aanzien van het gebruik van het evenemententerrein zich niet verdragen met het beginsel der rechtszekerheid. Zo bevatten de voorschriften geen regeling met betrekking tot de intensiteit waarmee het evenemententerrein mag worden gebruikt, zoals het maximaal aantal toegestane bezoekers per evenement en het aantal evenementen per jaar. Ook het soort evenementen is niet gespecificeerd. Hierdoor is onduidelijk welke milieugevolgen voor de omgeving kunnen optreden. Evenmin heeft de raad inzichtelijk gemaakt waarop de stelling dat het terrein slechts enkele malen per jaar en op kleine schaal zal worden gebruikt voor evenementen is gebaseerd. Het betoog van de raad dat de te verwachten milieuhinder kan worden gereguleerd door middel van de APV, overtuigt de Afdeling niet. Het ligt immers op de weg van de planwetgever om omtrent het aantal evenementen per jaar, de soorten en de maximale bezoekersaantallen voorschriften te stellen, indien dat uit een oogpunt van de besluitvorming omtrent de aanvaardbaarheid van een locatie als evenemententerrein van belang is. Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling aanleiding om zelf voorziend goedkeuring te onthouden aan dit plandeel en de daarbij behorende bestreden planvoorschriften. De beroepsgrond dat een MER had moeten worden opgesteld dan wel een MER-beoordeling had moeten worden gemaakt, behoeft om die reden geen bespreking meer.
    
    Behoefte aan de Kenniscampus
    
    2.7. De vereniging betoogt dat ten onrechte geen onderzoek is gedaan naar de behoefte aan de kenniscampus.
    
    2.7.1. De raad betoogt dat in het Masterplan Kenniscampus Leeuwarden, dat dateert van 2006, de noodzaak en de ruimtelijke onderbouwing van het plan zijn omschreven.
    
    2.7.2. In het Masterplan is omschreven dat de behoefte bestaat om de hogescholen en de voorhanden zijnde kennis op één locatie te concentreren. Ook bestaat behoefte aan startende en bestaande bedrijven die een relatie hebben met de Kenniscampus zodat een uitwisseling van kennis tussen de hogescholen en het bedrijfsleven kan plaatsvinden. Verder heeft de raad aangegeven dat de diverse betrokken onderwijsinstellingen in de Kenniscampus zullen investeren. De raad heeft in het vaststellingsbesluit gesteld dat het Masterplan nog altijd actueel is. De vereniging heeft noch in de stukken noch ter zitting aannemelijk gemaakt dat aan de Kenniscampus geen behoefte bestaat. De beroepsgrond treft geen doel.
    
    Ecologie
    
    2.8. De vereniging betoogt dat het plan significante negatieve gevolgen zal hebben voor de vleermuizen die over de Oude Meer en de Dokkumer Ee naar het nabijgelegen Natura 2000-gebied de Groote Wielen vliegen. Volgens de vereniging zullen met name de lichtuitstraling vanuit de onderwijsgebouwen en de studentenwoningen die deels in de Oude Meer worden gebouwd een negatieve invloed hebben op de vliegroutes. Om die reden had een passende beoordeling moeten worden gemaakt van de gevolgen van het plan.
    
    2.8.1. De raad heeft gesteld dat de vleermuissoorten die door het plangebied naar de Groote Wielen vliegen enkel de watervleermuis en de meervleermuis zijn. De watervleermuis vliegt volgens de raad boven de Oude Meer, terwijl de meervleermuis boven de Dokkumer Ee vliegt.
    
    Ten aanzien van de meervleermuis overweegt de Afdeling dat de raad ter zitting op 15 november 2010 heeft verklaard dat van 2006 tot en met 2009 jaarlijks is gemonitord of de meervleermuis voorkwam boven het gedeelte van de Dokkumer Ee, dat binnen het plangebied valt. Uit een monitoringsverslag van de Zoogdiervereniging uit 2009 is gebleken dat de meervleermuis niet boven de Dokkumer Ee voorkwam. Voor zover deze sporadisch toch nog voorkomt, kan volgens het rapport op basis van expert judgement worden verwacht dat de werkzaamheden op het terrein van de Kenniscampus geen negatieve invloed zullen hebben op de vliegroute. De vereniging heeft dit niet gemotiveerd bestreden. Verder heeft de raad ter zitting aannemelijk gemaakt dat de effecten van de lichtuitstraling vanuit de hogescholen over de Dokkumer Ee te verwaarlozen zijn, nu langs dit water reeds lantaarnpalen staan. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat het plan in zoverre geen significante negatieve effecten heeft op de vliegroute van de meervleermuis over de Dokkumer Ee.
    
    Ten aanzien van de vliegroute van de watervleermuis over de Oude Meer, overweegt de Afdeling dat het plan voorziet in een duiker onder de gebouwen van de hogescholen, die de Oude Meer en de Dokkumer Ee met elkaar verbindt. Blijkens het monitoringsverslag is deze duiker gerealiseerd en effectief. Gelet hierop heeft de raad terecht geoordeeld dat het plan geen significante gevolgen heeft voor de watervleermuis. Verder heeft de raad betoogd dat voor de te bouwen studentenwoningen aan de Oude Meer een ontheffing op grond van de Flora- en Faunawet kan worden verleend. De vereniging heeft dit niet gemotiveerd bestreden. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    Financiële uitvoerbaarheid.
    
    2.9. Voor zover de vereniging heeft betoogd dat niet is onderzocht of het plan financieel uitvoerbaar is, overweegt de Afdeling dat in de plantoelichting is vermeld dat de initiatiefnemers voor het plan - de hogescholen - alle kosten die voortvloeien uit het plan voor hun rekening zullen nemen. De vereniging heeft niet aannemelijk gemaakt dat de hogescholen deze kosten niet kunnen dragen. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.10. Het beroep is gedeeltelijk gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan artikel 10.8 van de planvoorschriften voor zover dat ziet op het zuidelijke deel van het plandeel met de bestemming "Onderwijsdoeleinden" zoals aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart en de aanduiding evenemententerrein ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen" ten noorden van het Rengerspark en de daarbij behorende voorschriften. De Afdeling ziet voorts aanleiding zelf voorziend goedkeuring aan de genoemde plandelen te onthouden. De Afdeling ziet in dit geval tevens aanleiding overeenkomstig artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb te bepalen dat de voorbereiding van het nieuwe besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan voor de genoemde plandelen niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb behoeft te geschieden. Dit betekent in dit geval dat de raad een besluit tot vaststelling van een reparatoir plan kan nemen zonder dat hieraan voorafgaand een ontwerpbestemmingsplan ter inzage behoeft te worden gelegd. Dat plan dient dan wel ter goedkeuring aan het college te worden aangeboden. Verder ziet de Afdeling aanleiding om de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van het gebruik van het evenemententerrein.
    
    2.11. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 24 maart 2009, kenmerk 00816063, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan:
    
    - artikel 10.8 van de planvoorschriften voor zover dat ziet op het zuidelijke deel van het plandeel met de bestemming "Onderwijsdoeleinden" zoals aangegeven op de bij deze uitspraak behorende kaart, en
    
    - de aanduiding evenemententerrein ter plaatse van het plandeel met de bestemming "Groenvoorzieningen" ten noorden van het Rengerspark en de daarbij behorende voorschriften;
    
    III. onthoudt goedkeuring aan de onder II genoemde plandelen;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het onder II genoemde besluit;
    
    V. treft de voorlopige voorziening dat de aanduiding "evenemententerrein" en de daarbij behorende voorschriften moeten worden geacht te zijn goedgekeurd; deze voorlopige voorziening vervalt met de inwerkingtreding van een nieuw vast te stellen plan en uiterlijk een jaar na de verzending van deze uitspraak;
    
    VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Fryslân aan de vereniging Vereniging leefbaar Rengerspark het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 300,00 (zegge: driehonderd euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. J.C. Kranenburg en mr. N.S.J. Koeman, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, ambtenaar van staat.
    
    
      w.g. Van Buuren w.g. Van Helvoort
      voorzitter ambtenaar van staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2011
    
    361.
    
    
      &lt;HR&gt;
      
        
          plankaart