ECLI:NL:RVS:2023:4416, Raad van State, 29-11-2023, 202203624/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Drechterland het verzoek van [verzoekers] om handhavend op te treden tegen onder meer de bouw van recreatiewoningen op het recreatiepark Ecoresort Wijdenes aan de Zuideruitweg 64a in Wijdenes afgewezen. Op de percelen Zuideruitweg 53 en 64a in Wijdenes is het recreatiepark Ecoresort Wijdenes gevestigd. Het park aan het Markermeer omvat evenals de daar voorheen aanwezige camping een oostelijk en westelijk deel, die zijn gescheiden door de Zuideruitweg. [verzoekers] wonen op het naastgelegen perceel aan de [locatie]. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de realisatie van het westelijke gedeelte van het recreatiepark aan de Zuideruitweg 64A. Volgens [verzoekers] wordt er in strijd met het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" en de herziening "Eerste herziening bestemmingsplan Drechterland Zuid" gehandeld, omdat er recreatiewoningen op het kampeerterrein zullen worden gebouwd en initiatiefnemer Meer! Wijdenes niet over de vereiste omgevingsvergunning beschikt.

202203624/1/R1.
    Datum uitspraak: 29 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Drechterland,
    2.       Meer! Wijdenes B.V., gevestigd te Hem, gemeente Drechterland,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Holland van 24 mei 2022 in zaak nr. 21/2291 in het geding tussen:
    [verzoeker A] en [verzoeker B]
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 oktober 2020 heeft het college het verzoek van [verzoekers] om handhavend op te treden tegen onder meer de bouw van recreatiewoningen op het recreatiepark Ecoresort Wijdenes aan de Zuideruitweg 64a in Wijdenes afgewezen.
    Bij besluit van 1 april 2021 heeft het college het door [verzoekers] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 23 oktober 2020 in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 24 mei 2022 heeft de rechtbank het door [verzoekers] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 1 april 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben het college en Meer! Wijdenes hoger beroep ingesteld.
    [verzoekers] hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Bij besluit van 1 juli 2022 heeft het college opnieuw op het door [verzoekers] gemaakte bezwaar beslist en het verzoek om handhaving in afwachting van de uitspraak van de Afdeling afgewezen.
    [verzoekers] hebben te kennen gegeven zich niet met het besluit van 1 juli 2022 te kunnen verenigen en zij hebben hiertegen gronden naar voren gebracht.
    De rechtbank heeft de door [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij A]) en [partij C] tegen het besluit van 1 juli 2022 ingestelde beroepen met toepassing van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) doorgezonden aan de Afdeling.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Meer! Wijdenes heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2023, waar het college, vertegenwoordigd door mr. A. Olij en mr. M. Jonkman, Meer! Wijdenes, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. S. Smit, advocaat te Alkmaar, en [verzoeker A], [partij A], [partij B] en [partij C], allen bijgestaan door mr. P.R. Botman, advocaat te Tilburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De voor deze zaak relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Op de percelen Zuideruitweg 53 en 64a in Wijdenes is het recreatiepark Ecoresort Wijdenes gevestigd. Het park aan het Markermeer omvat evenals de daar voorheen aanwezige camping een oostelijk en westelijk deel, die zijn gescheiden door de Zuideruitweg. [verzoekers] wonen op het naastgelegen perceel aan de [locatie]. Zij hebben het college verzocht om handhavend op te treden tegen de realisatie van het westelijke gedeelte van het recreatiepark aan de Zuideruitweg 64A. Volgens [verzoekers] wordt er in strijd met het bestemmingsplan "Drechterland Zuid" en de herziening "Eerste herziening bestemmingsplan Drechterland Zuid" gehandeld, omdat er recreatiewoningen op het kampeerterrein zullen worden gebouwd en initiatiefnemer Meer! Wijdenes niet over de vereiste omgevingsvergunning beschikt.
    Het college heeft aan de in bezwaar in stand gelaten weigering om handhavend op te treden ten grondslag gelegd dat de op het westelijke deel van het recreatiepark voorziene 53 verplaatsbare recreatieverblijven, die een oppervlakte tussen de 45 m² en 53 m² hebben, kampeermiddelen zijn als bedoeld in artikel 1.62 van het bestemmingsplan en dus zijn toegestaan. Omdat op grond van artikel 3, onderdeel 2, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht geen omgevingsvergunning nodig is voor de activiteit bouwen, kunnen de recreatieverblijven zonder vergunning worden geplaatst, aldus het college.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de op het westelijke deel van het recreatiepark geplaatste bouwwerken niet zijn aan te merken als ‘kampeermiddel’ als bedoeld in artikel 1.62 van de planregels. De rechtbank heeft daarbij van belang geacht dat de bouwwerken wat betreft omvang, verschijningsvorm en uitstraling niet vergelijkbaar zijn met een stacaravan. Op de zitting is komen vast te staan dat de bouwwerken een stuk groter zijn dan een gemiddelde stacaravan. De rechtbank heeft verder van belang geacht dat de bouwwerken wat betreft verschijningsvorm en uitstraling nagenoeg identiek zijn aan de recreatiewoningen op het oostelijke deel van het park. Gelet hierop heeft de rechtbank geoordeeld dat de bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan zijn geplaatst, zodat sprake is van overtreding van artikel 2.1, aanhef en eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    Beoordeling van de hoger beroepen van het college en Meer! Wijdenes
    4.       Het college en Meer! Wijdenes betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de op het westelijke gedeelte van het recreatiepark geplaatste units niet zijn aan te merken als ‘kampeermiddel’ als bedoeld in artikel 1.62 van de planregels.
    Zij hebben hierover aangevoerd dat de rechtbank in de aangevallen uitspraak ten onrechte voorbij is gegaan aan de aangedragen overeenkomsten tussen de inmiddels geplaatste units en een stacaravan en dat zij een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 1.62 van de planregels. Volgens het college en Meer! Wijdenes is het criterium, gelet op de ruime begripsomschrijving van artikel 1.62 van de planregels, niet dat de verblijfsrecreatieve onderkomens identiek moeten zijn aan een stacaravan, maar dat het gaat om enig ander daarmee vergelijkbaar onderkomen. Onder kampeermiddel moet dus worden verstaan een onderkomen dat geheel of ten dele is opgericht of kan worden gebruikt ten behoeve van een verblijfsrecreatieve bestemming dat vergelijkbaar is met een stacaravan. De niet in de grond verankerde op losse betonnen stelelementen staande units voldoen volgens het college en Meer! Wijdenes aan deze omschrijving. Zij hebben er in dit verband op gewezen dat het gaat om prefab verblijfsrecreatieve onderkomens die in zijn geheel uit de fabriek komen en dat de constructie van de op een stalen chassis staande units zo licht is dat de objecten in zijn geheel kunnen worden verplaatst en vervoerd met een kraan. Het criterium van verplaatsbaarheid als één geheel is volgens hen doorslaggevend voor beantwoording van de vraag of sprake is van een kampeermiddel. Het college heeft verder aangevoerd dat op de zitting van de rechtbank niet is vastgesteld dat de omvang van de units een stuk groter is dan die van de gemiddelde stacaravan, zoals de rechtbank heeft overwogen.
    Tot slot hebben het college en Meer! Wijdenes aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte een vergelijking heeft gemaakt met de aan de oostzijde van het park gelegen recreatiewoningen. Deze vergelijking is niet relevant voor de vraag of de recreatieverblijven voldoen aan het begrip kampeermiddel zoals gedefinieerd in het bestemmingsplan, nog daargelaten dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan de aangedragen verschillen tussen de units aan de westzijde en de recreatiewoningen aan de oostzijde. Zij hebben er in dat verband onder meer op gewezen dat die recreatiewoningen niet in één geheel verplaatsbaar zijn. Die recreatiewoningen worden in delen naar het betreffende terreingedeelte vervoerd en ter plaatse afgebouwd.
    4.1.    Ter plaatse van het westelijke gedeelte van het recreatiepark gelden de bestemmingsplannen "Drechterland Zuid" en "Eerste herziening bestemmingsplan Drechterland Zuid". Ingevolge deze bestemmingsplannen rust op de gronden waar de bouwwerken inmiddels zijn geplaatst de bestemming "Recreatie-Verblijfsrecreatie" met de functieaanduiding ‘kampeerterrein’. Op de als zodanig aangewezen gronden zijn kampeermiddelen toegestaan. Recreatiewoningen zijn niet toegestaan.
    4.2.    Het geschil in hoger beroep draait om de vraag of de op het westelijke deel van het park geplaatste bouwwerken onder het begrip ‘kampeermiddel’, zoals omschreven in artikel 1.62 van de planregels, vallen. En dan in het bijzonder of die units vergelijkbaar zijn met een stacaravan.
    4.3.    In artikel 1.62 van de planregels is het begrip kampeermiddel als volgt omschreven:
    "een tent, een tentwagen, een kampeerauto, een caravan of een stacaravan, dan wel enig ander daarmee vergelijkbaar voertuig of onderkomen, dat geheel of ten dele is bestemd of opgericht dan wel wordt of kan worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf."
    Artikel 1.107 van de planregels bevat een omschrijving van het begrip stacaravan:
    "een zelfstandig verrijdbaar bouwwerk, bestaande uit een lichte constructie en uit lichte materialen met wielas, dat naar de aard en de inrichting is bedoeld voor recreatief dag- en/of nachtverblijf, die gedurende meerdere jaren op een kampeerterrein op dezelfde plaats blijft staan en als kampeermiddel valt aan te merken."
    4.4.    De Afdeling is van oordeel dat de units op het westelijke deel van het recreatiepark zijn aan te merken als een kampeermiddel als bedoeld in het bestemmingsplan. De units zijn namelijk met een stacaravan vergelijkbare onderkomens die zijn geplaatst en zullen worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf.
    Doordat in artikel 1.62 van de planregels is vermeld dat een met de daar genoemde kampeermiddelen vergelijkbaar voertuig of onderkomen ook een kampeermiddel is, hoeven de units niet aan alle bestanddelen van de in artikel 1.107 van de planregels gegeven omschrijving van een stacaravan te voldoen. Dan zouden het namelijk stacaravans zijn, zoals het college terecht naar voren heeft gebracht. Dat de units niet zelfstandig verrijdbaar zijn en niet zijn voorzien van een wielas, betekent naar het oordeel van de Afdeling dan ook niet dat de units alleen al daarom niet als kampeermiddel kunnen worden aangemerkt. Voor het oordeel dat de units vergelijkbaar zijn met een stacaravan vindt de Afdeling doorslaggevend dat de in de fabriek gemaakte units gelet op hun omvang, hun constructie, waarbij licht materiaal wordt toegepast en waardoor het gewicht van de units beperkt is, alsmede het ontbreken van een verankering in de grond net als stacaravans als één geheel verplaatsbaar en over de weg te vervoeren zijn. Dat de units na de plaatsing zijn verzwaard met grind op het dak en ook zijn voorzien van zonnepanelen, maakt dat niet anders. Zoals Meer! Wijdenes op de zitting heeft toegelicht, liggen het grind en de zonnepalen los op het dak van de units, maken ze geen deel uit van de constructie en zijn ze eenvoudig te verwijderen. Ook de omstandigheid dat units in een kuil zijn geplaatst die na de plaatsing met schotten is dichtgezet en aangevuld met grond, betekent niet dat de units niet verplaatsbaar zijn, aangezien het verwijderen van de grond en de schotten betrekkelijk eenvoudig is.
    Dat de units zijn aangesloten op de riolering, water en elektra en het de bedoeling is dat ze er meerdere jaren blijven staan, maakt verder niet dat geen sprake is van een kampeermiddel. Niet in geschil is dat een stacaravan doorgaans ook is aangesloten op nutsvoorzieningen en gedurende meerdere jaren op een kampeerterrein op dezelfde plaats blijft staan.
    Omdat voor de beoordeling of de op het westelijke deel van het park geplaatste units voldoen aan de in artikel 1.62 opgenomen omschrijving van het begrip kampeermiddel in dit geval alleen van belang is of de units vergelijkbaar zijn met een stacaravan, heeft de rechtbank ten onrechte van belang geacht dat de units op het westelijke deel qua uiterlijke verschijningsvorm lijken op de recreatiewoningen op het oostelijke deel van het recreatiepark.
    4.5.    Omdat de units zijn aan te merken als kampeermiddelen in de zin van het bestemmingsplan, zijn deze toegestaan op het westelijke gedeelte van het recreatiepark. Dit betekent dat de bouwwerken niet in strijd zijn met het bestemmingsplan en het college niet bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroepen
    5.       De hoger beroepen van het college en Meer! Wijdenes zijn gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep van [verzoekers] tegen het besluit van 1 april 2021 alsnog ongegrond.
    Dat betekent dat het besluit van het college om het verzoek om handhaving af te wijzen in stand blijft.
    Het besluit op bezwaar van 1 juli 2022
    6.       In het besluit van 1 juli 2022 heeft het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak opnieuw beslist op het door [verzoekers] gemaakte bezwaar. Het college heeft in dat besluit op bezwaar de afwijzing van het verzoek om handhaving in afwachting van de uitspraak van de Afdeling opnieuw in stand gelaten. Dit besluit wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Gelet op wat hiervoor is overwogen, volgt dat aan het besluit van 1 juli 2022 de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
    De beroepen van [partij A] en [partij C]
    7.       Het verzoek om handhaving van [verzoekers] was mede ingediend door [partij A] en [partij C]. [partij A] heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 23 oktober 2020 waarbij het verzoek is afgewezen. Hij heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen het besluit op bezwaar van 1 april 2021 waarbij de afwijzing in stand is gebleven. [partij C] is niet opgekomen tegen de afwijzing van het handhavingsverzoek.
    8.       De door [partij A] en [partij C] ingestelde beroepen tegen het besluit van 1 juli 2022, die de rechtbank naar de Afdeling heeft doorgezonden, zijn niet-ontvankelijk. [partij A] en [partij C] hebben tegen het besluit op bezwaar van 1 april 2021 geen beroep ingesteld. Gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere partijen, kunnen [partij A] en [partij C] alleen beroep instellen tegen het besluit van 1 juli 2022 als zij door dat besluit in een nadeliger positie verkeren of als zich gewijzigde feiten of omstandigheden hebben voorgedaan waardoor [partij A] en [partij C] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij geen beroep hebben ingesteld tegen het besluit van 1 april 2021. Daarvan is niet gebleken.
    Proceskosten en griffierecht
    9.       Het college moet de proceskosten van Meer! Wijdenes vergoeden.
    10.     De griffier van de Raad van State zal aan Meer! Wijdenes met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door haar betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 24 mei 2022 in zaak nr. 21/2291;
    III.      verklaart het door [verzoeker A] en [verzoeker B] ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drechterland van 1 april 2021 ongegrond;
    IV.      verklaart de beroepen van [partij A] en [partij B] en [partij C] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drechterland van 1 juli 2022 niet-ontvankelijk;
    V.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Drechterland van 1 juli 2022, kenmerk 919979;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Drechterland tot vergoeding van bij Meer! Wijdenes B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1674,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.     verstaat dat de griffier van de Raad van State aan Meer! Wijdenes B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Deen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023
    604