ECLI:NL:RVS:2009:BK5071, Raad van State, 02-12-2009, 200900993/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-12-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen (hierna: het college) aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de paardenbak en de daaraan grenzende schuilgelegenheid/stal op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.

200900993/1/H1.
      Datum uitspraak: 2 december 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 29 december 2008 in zaak nr. 08/1103 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 maart 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Roerdalen (hierna: het college) aan [appellant] onder oplegging van een dwangsom gelast de paardenbak en de daaraan grenzende schuilgelegenheid/stal op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij ongedateerd besluit, verzonden 28 mei 2008, heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 29 december 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 6 februari 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.H.M. Verjans, en het college, vertegenwoordigd door M. Heijnen en G. Sanders, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op het perceel rust ingevolge het op 18 december 2003 vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Ambt Montfoort de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden".
    
    Ingevolge artikel 1 van de voorschriften van het bestemmingsplan wordt onder extensief recreatief medegebruik verstaan: vormen van recreatie waarbij het buitengebied op extensieve wijze mede gebruikt wordt voor activiteiten als wandelen, fietsen, paardrijden, kanoën, vissen en dergelijke.
    
    Ingevolge artikel 8, eerste lid, onder A, voor zover thans van belang, zijn de voor agrarisch gebied met landschappelijke en natuurwaarden aangewezen gronden bestemd voor de uitoefening van een duurzaam agrarisch grondgebruik alsmede voor extensief recreatief medegebruik.
    
    Ingevolge artikel 8, tweede lid, onder A, mogen op de in lid 1 bedoelde gronden uitsluitend met de bestemming verband houdende andere bouwwerken worden gebouwd met een hoogte van maximaal 1 m.
    
    Ingevolge artikel 30, eerste lid, onder A, mogen bouwwerken, welke ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van dit plan bestaan, dan wel nadien worden gebouwd of kunnen worden gebouwd met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens de Woningwet, en die in enigerlei opzicht afwijken van het plan,
    
    a. gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot;
    
    b. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit, geheel worden vernieuwd of veranderd, mits de bouwaanvraag geschiedt binnen 3 jaar na het tenietgaan, en de bestaande afwijkingen naar de aard en omvang niet worden vergroot, behoudens een eventuele uitbreiding zoals bedoeld onder B; één en ander onverminderd de bevoegdheid tot onteigening.
    
    Ingevolge het tweede lid mag het bestaande gebruik van bouwwerken en onbebouwde gronden op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan, dat in strijd is met de in het plan aangewezen bestemming, worden voortgezet of worden gewijzigd in een ander met het plan strijdig gebruik, mits de afwijking van het plan naar de aard en de omvang niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge het derde lid, onder 1, is het eerste lid niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van dit bestemmingsplan, doch zijn gebouwd in strijd met het destijds geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Ingevolge het derde lid, onder 2, is het tweede lid niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    2.2. Ingevolge artikel 40, eerste lid, van de Woningwet, zoals deze bepaling luidde ten tijde van belang, is het verboden te bouwen zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders (bouwvergunning).
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder a, van de Woningwet, voor zover van belang, wordt onder bouwen verstaan: het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen of veranderen en het vergroten van een bouwwerk.
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet bevoegd was tot handhavend optreden ten aanzien van de paardenbak, omdat geen sprake is van een bouwwerk. Hij voert hiertoe aan dat hij slechts een deel van het weiland beter begaanbaar heeft gemaakt voor paarden, zodat slechts sprake is van een weiland en niet van een paardenbak.
    
    2.3.1. Wat er ook zij van de aanduiding van de door [appellant] aangebrachte voorzieningen, aan de orde is de vraag of deze voorzieningen al dan niet zijn aan te merken als bouwvergunningplichtig.
    
    Het begrip bouwwerk is in de Woningwet als zodanig niet omschreven. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de uitspraak van 17 oktober 2001 in zaak nr. 200004512/1; Gst. 2002, 7172, 11), kan voor de uitleg ervan aansluiting worden gezocht bij de in de gemeentelijke bouwverordening gegeven definitie. Deze luidt: elke constructie van enige omvang van hout, steen, metaal of ander materiaal, die op de plaats van bestemming hetzij direct hetzij indirect met de grond verbonden is, hetzij direct of indirect steun vindt in of op de grond, bedoeld om ter plaatse te functioneren.
    
    2.3.2. Ten tijde van het primaire besluit waren op het perceel, voor zover thans van belang, een hekwerk bestaande uit houten palen van ongeveer 1,30 meter hoog met aan drie zijden dwarsbalken en aan één zijde linten, met daarbinnen zand en een drainagesysteem op een tot een diepte van 40 cm afgegraven ondergrond van folie aanwezig. Aldus is sprake van een constructie met een plaatsgebonden karakter en een zekere omvang, zodat het oprichten van de paardenbak als bouwen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Woningwet kan worden aangemerkt.
    
    Niet in geschil is dat aan [appellant] geen bouwvergunning is verleend voor de paardenbak. Gelet hierop is de paardenbak in strijd met artikel 40 van de Woningwet opgericht. Vorenstaande brengt met zich dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het college bevoegd was om handhavend op te treden.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.4. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in het besluit op bezwaar enkel diende te toetsen of ten tijde van het primaire besluit op goede gronden een last onder dwangsom is opgelegd, en dat in dat kader niet van belang is of al dan niet (geheel) aan de last is voldaan en of al dan niet dwangsommen zijn verbeurd. Volgens [appellant] heeft de rechtbank miskend dat het college niet bevoegd was tot handhavend optreden ten aanzien van de door hem aangebrachte voorzieningen omdat hij inmiddels aan de last had voldaan. Voorts is hem door een toezichthouder, na een controle op 21 juni 2007, te kennen gegeven dat hij voldoende tegemoet was gekomen aan de last, aldus [appellant].
    
    2.4.1. Het betoog slaagt niet. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college in het besluit op bezwaar diende te toetsen of ten tijde van het primaire besluit op goede gronden een dwangsom is opgelegd. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat het college ten tijde van het besluit op bezwaar niet meer bevoegd was om handhavend op te treden omdat - naar [appellant] stelt - hij aan de last heeft voldaan. Het voldoen aan de last kan voor het college weliswaar aanleiding zijn om de last te herroepen, maar ontneemt niet de bevoegdheid om die op te leggen. Bovendien omvat deze last ook het verwijderd houden van de aangebrachte voorzieningen, zodat die ook betekenis houdt nadat aan de last is voldaan. In dat verband zijn uitlatingen van een toezichthouder, wat daar van zij, niet van belang.
    
    2.5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college had dienen af te zien van handhavend optreden ten aanzien van de paardenbak, omdat concreet zicht op legalisering bestaat. Hij voert hiertoe aan dat hij ten tijde van het besluit op bezwaar de paardenbak had teruggebracht naar de oorspronkelijke proporties uit 1991. Het college kan, naar [appellant] stelt, voor die paardenbak de benodigde bouw- en aanlegvergunningen verlenen, omdat de paardenbak onder het overgangsrecht als bedoeld in artikel 30 van de planvoorschriften valt. Volgens [appellant] houdt hij vanaf 1976 enkele paarden op het perceel en heeft hij de paardenbak in 1991 gerealiseerd. Bovendien valt deze situatie volgens hem onder het door de gemeente in 1992 vastgestelde gedoogbeleid.
    
    2.6.1. Het betoog faalt. Het bouwwerk is in strijd met het bepaalde in artikel 8, tweede lid, onder A, van de voorschriften van het bestemmingsplan. Voor het bouwwerk kan evenmin een bouwvergunning worden verleend door toepassing van het overgangsrecht, zoals opgenomen in artikel 30 van de voorschriften van het bestemmingsplan, nu [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat ten tijde van de terinzagelegging van het ontwerp van het bestemmingsplan ter plaatse sprake was van een bouwwerk in de hiervoor bedoelde zin.
    
    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, nu het college zich op het standpunt heeft gesteld dat het de benodigde vrijstelling niet wenst te verlenen.
    
    Voor het oordeel dat op voorhand moet worden aangenomen dat dit standpunt van het college onjuist of onredelijk is, bestaat geen grond.
    
    Het beroep van [appellant] op het gedoogbeleid faalt, omdat dit beleid betrekking heeft op illegale bouwwerken. Zoals hiervoor is overwogen, heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat ter plaatse reeds sprake was van een bouwwerk.
    
    2.7. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat de hoogte van de opgelegde dwangsom disproportioneel is. Volgens hem had het college ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) per overtreding een dwangsom moeten opleggen. Voorts blijkt uit de omstandigheid dat het college besloten heeft de inmiddels verbeurde dwangsom slechts gedeeltelijk te innen, dat de opgelegde dwangsom te hoog is, aldus [appellant].
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Awb, zoals deze bepaling ten tijde van het besluit op bezwaar luidde, stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.7.2. In het door [appellant] aangevoerde is geen grond te vinden voor de conclusie dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de door het college vastgestelde dwangsom van € 500,00 per week met een maximum van € 25.000,00 in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden norm. De rechtbank heeft daarbij terecht de kosten van herstel in de oorspronkelijke toestand en de beoogde werking van de dwangsom, te weten een prikkel om aan de last te voldoen, in aanmerking genomen. Voorts biedt artikel 5:32, vierde lid, van de Awb een bestuursorgaan verschillende mogelijkheden voor het vaststellen van een dwangsom.
    
    Het college heeft in dit geval gekozen voor één bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd voor alle overtredingen tezamen, te weten € 500,00 per week met een maximum van € 25.000,00. Dat het college niet heeft gekozen voor een onderscheid naar verschillende overtredingen behoefde geen nadere motivering. Evenmin kan dit leiden tot het oordeel dat de hoogte van de dwangsom om die reden onevenredig is. Voorts dient de omstandigheid dat het college de dwangsom slechts gedeeltelijk heeft geïnd niet te gelden als een aanwijzing dat de dwangsom te hoog zou zijn. Het college heeft dit gedaan omdat gedeeltelijk aan de last is voldaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. C.J.M. Schuyt en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump w.g. Lodder
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 december 2009
    
    17-564.