ECLI:NL:RVS:2009:BJ1116, Raad van State, 26-06-2009, 200904264/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 juni 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) aan [verzoekster] vier lasten onder dwangsom opgelegd.

200904264/1/M2.
      Datum uitspraak: 26 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    [verzoekster], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juni 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) aan [verzoekster] vier lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    
      Tegen dit besluit heeft [verzoekster] bezwaar gemaakt.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 13 juni 2009, heeft [verzoekster] de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 18 juni 2009, waar [verzoekster], vertegenwoordigd door mr. drs. J.C. Ozinga, advocaat te 's-Gravenhage, en vergezeld door haar [algemeen directeur] en haar [directeur], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.A. van Creij, ing. M. Janson en W.G.C. Nellen, allen werkzaam bij de gemeente Eindhoven, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij het bestreden besluit zijn door het college, voor zover hier van belang, vier lasten onder dwangsom opgelegd.
    
    De eerste last houdt in dat per dag dat wordt geconstateerd dat artikel 1.10, tweede lid, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Besluit) wordt overtreden [verzoekster] een dwangsom verbeurt van € 125,00 met een maximum van € 2.500,00. De begunstigingstermijn bedraagt 4 weken.
    
    De tweede last houdt in dat per keer dat wordt geconstateerd dat in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van het Besluit, in samenhang met 4.7, aanhef en onder a, van de Regeling algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: de Regeling) in de inrichting meer dan 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen tijdelijk wordt opgeslagen [verzoekster] een dwangsom verbeurt van € 25.500,00 per keer dat een hoeveelheid aan gevaarlijke stoffen wordt aangetroffen tussen 10.000 kilogram en 40.000 kilogram, van € 50.000,00 per keer dat een hoeveelheid aan gevaarlijke stoffen wordt aangetroffen tussen 40.000 kilogram en 75.000 kilogram en van € 75.000,00 per keer dat een hoeveelheid wordt aangetroffen boven de 75.000 kilogram met een maximum van € 450.000,00. De begunstigingstermijn bedraagt 4 dagen.
    
    De derde last houdt in dat per keer dat wordt geconstateerd dat in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van het Besluit, in samenhang met artikel 4.7, aanhef en onder a, van de Regeling en voorschrift 3.1.6 van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 (hierna: de PGS-15) de tijdelijke opslag van gevaarlijke stoffen binnen de inrichting niet in een speciaal daarvoor ingericht overslag- of laad- en losgedeelte plaatsvindt dat op een duidelijke wijze is gemarkeerd en/of ten minste twee meter verwijderd is van andere goederenopslag [verzoekster] een dwangsom verbeurt van € 5.000,00 met een maximum van € 50.000,00. De begunstigingstermijn bedraagt 1 week.
    
    De vierde last houdt in dat per keer dat wordt geconstateerd dat in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van het Besluit in samenhang met artikel 4.7, aanhef en onder a, van de Regeling en voorschrift 3.1.6 van de PGS-15 meer dan 2.000 kilogram brandbare vloeistoffen in het overslag- of laad- en losgedeelte voor de tijdelijke opslag van gevaarlijke stoffen aanwezig zijn, [verzoekster] een dwangsom van € 5.000,00 verbeurt met een maximum van € 50.000,00. De begunstigingstermijn bedraagt 4 dagen.
    
    2.2. [verzoekster] voert aan dat het college ten onrechte stelt dat zij in strijd handelt met artikel 1.10, tweede lid, van het Besluit. Volgens [verzoekster] is reeds op 15 november 2007 met betrekking tot de inrichting een melding gedaan bij het college en is de inrichting sinds de inwerkingtreding van het Besluit niet gewijzigd.
    
    2.2.1. Het college stelt zich op het standpunt dat de inrichting dan wel de werking daarvan is veranderd omdat [verzoekster] anders dan in de melding van 15 november 2007 is aangegeven in de inrichting meer dan 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen opslaat. Door hiervan geen melding te doen handelt [verzoekster] in strijd met artikel 1.10, tweede lid, van het Besluit, aldus het college.
    
    2.2.2. Op 15 november 2007 is melding gedaan voor het oprichten van de inrichting op grond van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer.
    
    Op het desbetreffende meldingsformulier is de vraag of in de inrichting meer dan in totaal 30.000 kilogram aan gevaarlijke stoffen en brandbare vloeistoffen in emballage als bedoeld in de voorschriften 2.1.4, 2.2.6 en 2.2.8, worden opgeslagen of binnen één van de vormen van opslag als bedoeld in de voorschriften 2.1.4, 2.2.6 en 2.2.8 meer dan 10.000 kilogram wordt opgeslagen beantwoord met nee. Deze melding zag dus op de (tijdelijke) opslag van maximaal 30.000 kilogram gevaarlijke stoffen.
    
    Uit de verslagen van de controlebezoeken die aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, blijkt dat in de inrichting meer dan 30.000 kilogram gevaarlijke stoffen tijdelijk wordt opgeslagen. Gelet hierop heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van het veranderen van een inrichting als bedoeld in artikel 1.10, tweede lid, van het Besluit. Vast staat dat [verzoekster] geen melding als bedoeld 1.10, tweede lid, van het Besluit heeft gedaan, zodat in zoverre het bepaalde in dit artikel is overtreden. Het college was derhalve bevoegd in zoverre een last onder dwangsom op te leggen.
    
    2.2.3. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    In hetgeen [verzoekster] heeft aangevoerd ziet de voorzitter in zoverre geen aanleiding dat het college in dit geval van handhaving behoorde af te zien. Derhalve ziet de voorzitter in zoverre evenmin aanleiding een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.3. [verzoekster] voert aan dat het college zich ten onrechte op het standpunt stelt dat op grond van artikel 4.7, aanhef en onder a, van de Regeling in de gehele inrichting slechts een hoeveelheid van 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen mag worden opgeslagen. In dit verband voert [verzoekster] aan dat zij beschikt over 40 zogenoemde docking-stations die afzonderlijk als laad- en lospunt in aanmerking moeten worden genomen. Volgens [verzoekster] volgt uit voormeld artikel dat per laad- en lospunt een hoeveelheid van 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen mag worden opgeslagen. [verzoekster] stelt dat zij per laad- en lospunt niet meer dan 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen tijdelijk opslaat, zodat er volgens haar wordt gehandeld in overeenstemming met artikel 4.7, aanhef en onder a, van de Regeling. Van andere opslag dan tijdelijke opslag voor maximaal 48 uur is geen sprake, zodat volgens haar reeds hierom aan het afstandsvereiste ten opzichte van andere goederenopslag wordt voldaan. Evenmin wordt er per laad- en lospunt meer dan 2.000 kilogram brandbare vloeistoffen opgeslagen, aldus [verzoekster].
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 4.7, aanhef en onder a, van de Regeling, voor zover hier van belang, voldoet de tijdelijke opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking aan de volgende eisen: er zijn één of meerdere laad- en losgedeelten in de inrichting aanwezig waarin opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking en CMR-stoffen in verpakking plaatsvindt die binnen 48 uur de inrichting verlaten en aan derden zijn geadresseerd. Deze tijdelijke opslag voldoet aan voorschrift 3.1.6 van de PGS 15. Op enig moment bedraagt in deze laad- en losgedeelten, de gezamenlijke hoeveelheid gevaarlijke stoffen niet meer dan 10.000 kilogram.
    
    In de toelichting bij de Regeling, hoofdstuk 4, onder het kopje "Reikwijdte opslag verpakte gevaarlijke stoffen in het besluit" is onder meer het volgende vermeld:
    
    "De opslag van gevaarlijke stoffen in verpakking of overschrijding van bepaalde hoeveelheden gevaarlijke stoffen in verpakking valt niet meer onder algemene regels wanneer deze opslagvormen in de PGS-15 uitgezonderd zijn of wanneer hier volgens de PGS-15 maatwerkvoorschriften nodig zijn. Opslagvoorzieningen met een opslagcapaciteit van meer dan 10.000 kg per opslagvoorziening vallen evenmin onder de algemene regels. De opslag van gevaarlijke stoffen anders dan in verpakkingen of in opslagtanks (bijvoorbeeld los gestort) is eveneens vergunningplichtig.
    
    In de regeling is geen limiet gesteld aan het aantal PGS-15 opslagvoorzieningen met minder dan 10 ton per opslagvoorziening, dat maximaal in een inrichting aanwezig mag zijn. Dit betekent dat in één inrichting meerdere opslagvoorzieningen, elk maximaal tot 10 ton, aanwezig kunnen zijn. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (BEVI) en het Besluit risico's zware ongevallen (BRZO) vormen hier in feite de grens van de reikwijdte van het besluit."
    
    Ingevolge voorschrift 3.1.6 van de PGS 15, voor zover hier van belang, mogen gevaarlijke stoffen, indien zij korter dan 48 uur in emballage binnen de inrichting verblijven, worden overgeslagen in een speciaal daarvoor ingericht overslag- of laad- en losgedeelte. Het overslag- of laad- en losgedeelte moet op een duidelijke wijze zijn gemarkeerd, en ten minste 2 meter verwijderd zijn van andere goederenopslag. In het overslag- of laad- en losgedeelte mag ten hoogste 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen aanwezig zijn. Een hoeveelheid van meer dan 2.000 kg brandbare vloeistoffen (waarvan de verpakkingen voorzien zijn van etiket model nr. 3) mag niet in dit overslag- of laad- en losgedeelte aanwezig zijn.
    
    2.3.2. De voorzitter is, gelet op hetgeen dienaangaande in de toelichting bij de Regeling is vermeld, van oordeel dat uit artikel 4.7, aanhef en onder a, van de Regeling volgt dat per overslag- of laad- en losgedeelte voor de tijdelijke opslag van gevaarlijke stoffen niet meer dan 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen aanwezig mag zijn. Indien in een inrichting meerdere overslag- of laad- en losgedeelten aanwezig zijn, mag per overslag- of laad- en losgedeelte maximaal 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen tijdelijk worden opgeslagen maar kan de totale hoeveelheid tijdelijk in de inrichting opgeslagen gevaarlijke stoffen een veelvoud daarvan bedragen. Gelet hierop heeft het college zich naar het oordeel van de voorzitter ten onrechte op het standpunt gesteld dat in de inrichting niet meer dan 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen tijdelijk mag worden opgeslagen.
    
    2.3.3. Uit artikel 3.1.6 van PGS-15 volgt dat tussen overslag- of laad- en losgedeelten waarop gevaarlijke stoffen tijdelijk worden opgeslagen onderling en tussen deze overslag- laad- en losgedeelten en overige goederenopslagen tenminste 2 meter afstand moet worden aangehouden. Ter zitting heeft [verzoekster] onweersproken gesteld dat, anders dan de tijdelijke opslag op de overslag- en laad- en losgedeelten, binnen de inrichting geen andere opslag plaatsvindt en er daarom ook geen andere opslagvoorzieningen binnen de inrichting aanwezig zijn. Voorts is niet gebleken dat tussen de afzonderlijke overslag- en laad en losgedeelten niet aan de aan te houden afstand van 2 meter wordt voldaan. Uit het besluit van 12 juni 2009 blijkt niet dat het college heeft geconstateerd dat in één of meer afzonderlijke overslag- of laad- en losgedeelten in de inrichting meer dan 10.000 kilogram gevaarlijke stoffen was opgeslagen. Evenmin blijkt daaruit dat het college heeft geconstateerd dat in één of meer afzonderlijke overslag- of laad- en losgedeelten meer dan 2.000 kilogram brandbare stoffen was opgeslagen.
    
    2.3.4. Gelet op het vorenstaande is de voorzitter voorshands van oordeel dat [verzoekster] niet heeft gehandeld in strijd met artikel 4.1, eerste lid, van het Besluit, in samenhang met artikel 4.7, aanhef en onder a, van de Regeling en voorschrift 3.1.6 van de PGS-15. Het college was in zoverre niet bevoegd handhavingsmiddelen te treffen. Gelet hierop ziet de voorzitter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.4. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 12 juni 2009, kenmerk 09uit14922/jg, behoudens wat betreft de daarbij opgelegde last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 1.10, tweede lid, van het Besluit, tot zes weken na de bekendmaking van de beslissing op het bezwaar, met dien verstande dat indien binnen die termijn wordt verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening, de schorsing doorloopt totdat op dat verzoek is beslist;
    
    II. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij [verzoekster] in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Eindhoven aan [verzoekster] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    III. gelast dat de gemeente Eindhoven aan [verzoekster] het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd w.g. Taal
      Voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2009
    
    325-578.