ECLI:NL:RVS:2008:BE9704, Raad van State, 03-09-2008, 200705240/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 29 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer (hierna: de raad) bij besluit van 17 oktober 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Woonplein De Vosholen" (hierna: het plan) besloten.

200705240/1.
      Datum uitspraak: 3 september 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Formido Bouwmarkten B.V., gevestigd te Nijkerk, en [appellant sub 2], gevestigd te [plaats], gemeente Hoogezand-Sappemeer,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Op 29 mei 2007 heeft het college van gedeputeerde staten van Groningen (hierna: het college) over de goedkeuring van het door de raad van de gemeente Hoogezand-Sappemeer (hierna: de raad) bij besluit van 17 oktober 2006 vastgestelde bestemmingsplan "Woonplein De Vosholen" (hierna: het plan) besloten.
    
    Tegen dit besluit hebben "Formido Bouwmarkten B.V." en [appellant sub 2] (hierna: Formido e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 25 juli 2007, beroep ingesteld.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft de raad een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De raad en Woonplein Hoogezand B.V. hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 juni 2008, waar Formido e.a., vertegenwoordigd door mr. J. van Vulpen, advocaat te Utrecht, en mr. D.M. Schreuders, en het college, vertegenwoordigd door ing. F.W. Antoni, ambtenaar in dienst van de provincie, zijn verschenen. Voorts zijn daar de raad, vertegenwoordigd door A.R. van der Zee en ir. H.J.G. Westra van Holthe, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, en Woonplein Hoogezand B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), gelezen in verbinding met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), rust op gedeputeerde staten de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te onderzoeken of het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dienen gedeputeerde staten rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de gemeenteraad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast hebben gedeputeerde staten er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    2.2. Met het plan wordt de ontwikkeling van een woonplein ten behoeve van de woninginrichtings- en doe-het-zelf-branche planologisch mogelijk gemaakt.
    
    2.3. Ter zitting hebben Formido e.a. hun beroepsgrond met betrekking tot het ontbreken van voldoende parkeerplaatsen in het plangebied ingetrokken.
    
    2.4. Formido e.a. voeren aan dat het college, door het plan goed te keuren, heeft miskend dat het in strijd is met het Provinciaal omgevingsplan (hierna: POP), nu daarin is vermeld dat perifere detailhandelvestigingen met een oppervlakte van meer dan 1.500 m2 geconcentreerd mogen worden op daartoe geschikte bedrijventerreinen bij onder meer Hoogezand-Sappemeer en het plangebied is gesitueerd op gronden met een voormalige agrarische en bosbestemming. Bovendien heeft het gemeentebestuur in strijd met het POP geen visie opgesteld voor de ordening van perifere detailhandelvestigingen, aldus Formido e.a..
    
    2.4.1. In het POP staat het volgende:
    
    "Wij streven naar behoud en versterking van de winkelconcentraties in de binnensteden en in de overige bestaande winkelcentra. Uitgangspunt is daarbij een goed bereikbaar, aantrekkelijk en gevarieerd winkelbestand. Detailhandel dient in beginsel plaats te vinden in of aansluitend aan bestaande en geplande winkelgebieden. Weilandwinkels zijn uitgesloten. Een uitzondering kan worden gemaakt worden voor bepaalde branches. Het gaat daarbij om winkelformules die vanwege de omvang en aard van de gevoerde artikelen een groot oppervlak nodig hebben voor de uitstalling (auto’s, boten en caravans, tuincentra, bouwmarkten, grove bouwmaterialen, keukens, sanitair, alsook woninginrichting, waaronder meubels). Daardoor kunnen deze branches niet in het centrum worden geplaatst, maar moeten ze op een perifere locatie gevestigd worden. Bepaalde branches verkopen goederen die gevaar opleveren voor de omgeving (bijvoorbeeld explosieven). Om te voorkomen dat deze branches zich in een bestaand winkelcentrum kunnen vestigen, zullen wij de instrumenten die wij hebben op het gebied van de ruimtelijke ordening inzetten. Bij perifere detailhandelsvestigingen (PDV) met een oppervlakte van meer dan 1500 m2 staan wij concentratie voor op daartoe geschikte bedrijventerreinen bij Groningen, Hoogezand-Sappemeer, Delfzijl,Veendam, Winschoten en Stadskanaal. Detailhandel heeft een ander karakter dan op terreinen aanwezige bedrijven en zou daarom alleen na een nadere afweging mogen worden toegestaan op bedrijventerreinen. Om een ongestructureerd uitwaaieren van detailhandel over stadsrandzones te voorkomen en in verband met het parkeer- en locatiebeleid nodigen wij gemeenten uit een visie op te stellen voor perifere vestiging van detailhandel."
    
    2.4.2. Uit dit citaat uit het POP valt af te leiden dat bij perifere detailhandelsvestigingen met een oppervlakte van meer dan 1.500 m2 concentratie op een daartoe geschikt bedrijventerrein wordt voorgestaan. Met het plan wordt de realisering van een specifiek bedrijventerrein mogelijk gemaakt binnen een van de in het POP genoemde gemeenten. Dat de gronden voorheen, als gesteld, een agrarische en bosbestemming hadden, doet hier niet aan af.
    
    Wat betreft het betoog van Formido e.a. dat het college heeft miskend dat het gemeentebestuur in strijd met het POP geen visie heeft opgesteld voor de ordening van perifere detailhandelvestigingen, wordt overwogen dat, nu slechts over een uitnodiging tot het opstellen van een visie wordt gesproken, het college in het ontbreken daarvan geen grond behoefde te vinden voor het oordeel dat het plan in strijd is met het POP.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.5. Formido e.a. voeren verder aan dat het college heeft miskend dat de ten behoeve van het plan uitgevoerde onderzoeken uit 1996 en 1998 onvoldoende actueel zijn.
    
    2.5.1. Blijkens de overgelegde stukken is het rapport van Droogh Trommelen Broekhuis B.V. van 16 december 1998 geactualiseerd met het rapport "DPO Woonplein De Vosholen" van Droogh Trommelen en Partners van 10 oktober 2006 (hierna: het DPO). De raad heeft dit rapport bij de vaststelling van het plan betrokken. Gelet hierop, geeft het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college heeft miskend dat de onderzoeken die aan het plan ten grondslag zijn gelegd onvoldoende actueel zijn.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.6. Formido e.a. voeren voorts aan dat het college heeft miskend dat realisering van het plan tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in Hoogezand-Sappemeer zal leiden. Uit het DPO en het rapport van Goudappel Coffeng van 1 september 2006 valt volgens hen af te leiden dat voor een uitbreiding van de bestaande distributieve ruimte in de gemeente Hoogezand-Sappemeer geen ruimte aanwezig is en na realisatie van het plan de vloerproductiviteit sterk zal dalen met als gevolg beëindiging van een of meer speciaalzaken. Het plan vormt derhalve tevens een bedreiging voor het hoofdwinkelcentrum, terwijl in de nota "Detailhandel in beweging" uit 1996, die de basis vormt voor het plan, nu juist is vermeld dat het primaire doel van het plan is het aanloopgebied naar en het hoofdwinkelcentrum zelf te versterken, aldus Formido e.a.. Daarnaast is er volgens hen in het DPO ten onrechte vanuit gegaan dat voldoende bereidheid en zekerheid bestaat dat het woonplein gevuld zal worden met uit de gemeente afkomstige bouwmarkten en dat de huidige locaties van die bouwmarkten na de verplaatsing niet meer voor detailhandel en doe-het-zelf-artikelen zullen worden gebruikt. Verder heeft het college miskend dat onzeker is dat het bestemmingsplan uitvoerbaar is, nu een haalbaarheidsonderzoek ontbreekt. Daarnaast is volgens Formido e.a. de financiële uitvoerbaarheid onzeker.
    
    Het college heeft volgens hen ook miskend dat het bestemmingsplan, in het bijzonder gelet op de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid, geregeld in artikel 4, lid F, onder 2, aanhef en onderdeel b, gelezen in verbinding met lid F, onder 1, van de planvoorschriften en de beschrijving in hoofdlijnen in artikel 3, geen, dan wel onvoldoende, waarborgen bevat dat zich binnen het plangebied slechts bestaande, uit de gemeente afkomstige ondernemingen zullen vestigen.
    
    2.6.1. Het college heeft zich aangesloten bij de conclusie uit het DPO dat de oude vestigingslocaties na verplaatsing van de Gamma en de Praxis zullen worden opgeheven. In dit verband heeft de raad gesteld dat met betrekking tot de verhuizing van de Gamma en de Praxis bindende overeenkomsten zijn gesloten. Met de projectontwikkelaar die de huidige locaties van de Gamma en de Praxis gaat ontwikkelen zijn afspraken gemaakt over een maximale inspanningsverplichting tot het aansporen van de eigenaren tot beëindiging van de detailhandelsfunctie op die locaties, aldus de raad.
    
    Ter zitting heeft de raad gesteld dat ten behoeve van verplaatsing van de Gamma en de Praxis reeds bouwvergunningen zijn verleend. Voorts zijn voor de gronden ter plaatse van de aanduiding "d1" en voor een deel van de gronden ter plaatse van de aanduiding "d3" contracten gesloten met drie ondernemingen in de branche woninginrichting, aldus de raad. Bovendien zal volgens de raad op de resterende grond ter plaatse van de aanduiding "d3" een tuincentrum worden gevestigd. Voordat de Gamma en de Praxis rond december 2008 naar het woonplein verhuizen, zal voor de huidige locaties een wijzigings- onderscheidenlijk uitwerkingsplan, als bedoeld in artikel 11 van de WRO, zijn vastgesteld. Aan de gronden ter plaatse van de huidige locatie van de Gamma zal de bestemming "Gemengde doeleinden" worden toegekend en ter plaatse van de huidige locatie van de Praxis zal de oprichting van kantoren en woningen worden toegestaan. Hervestiging van een bouwmarkt wordt uitgesloten, aldus de raad.
    
    2.6.2. Op de plankaart kunnen binnen de bestemming "Woonplein" drie delen worden onderscheiden met de aanduidingen "d1", "d2" en "d3".
    
    Ingevolge artikel 4, lid A, aanhef en onder 1, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de plankaart voor "Woonplein" aangewezen gronden bestemd voor detailhandelsondernemingen afkomstig vanuit de gemeente
    
    Hoogezand-Sappemeer binnen het thema woninginrichting daar, waar de aanduiding "d1" is opgenomen.
    
    Ingevolge lid A, aanhef en onder 3, voor zover thans van belang, zijn de op de plankaart voor "Woonplein" aangewezen gronden bestemd voor bouwmarkten en één tuininrichtingsbedrijf afkomstig vanuit de gemeente Hoogezand-Sappemeer daar waar de aanduiding "d3" is opgenomen.
    
    Ingevolge lid F, onder 2, aanhef en onderdeel c, kan, mits aan de beschrijving in hoofdlijnen geen afbreuk wordt gedaan, het college van burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van lid A, onder 1, en toestaan dat zich een bouwmarkt vestigt daar waar de aanduiding "d1" is opgenomen.
    
    Ingevolge lid F, onder 2, aanhef en onderdeel b, gelezen in verbinding met artikel 3, lid B, onder 4, voor zover thans van belang, kan het college van burgemeester en wethouders, vrijstelling verlenen van het bepaalde in lid A en toestaan dat zich ondernemingen vestigen vanuit een plek buiten de gemeente Hoogezand-Sappemeer, mits de voorzieningenstructuur van de gemeente voor het type bedrijf, waarvoor de vrijstelling wordt toegepast, niet onevenredig wordt aangetast.
    
    2.6.3. Naar aanleiding van de conclusie in het DPO dat voor 1.500 m2 van de 8.500 m2 winkelvloeroppervlakte (hierna: wvo) geen invulling is, is in artikel 4, lid B, onder 1, onderdeel a, van de planvoorschriften bepaald dat de totale bedrijfsvloeroppervlakte voor bouwmarkten (hierna: bvo) binnen de bestemming maximaal 8.500 m2 mag bedragen, hetgeen volgens het DPO overeenkomt met een wvo van 7.000 m2.
    
    Bij een totaal doe-het-zelf-aanbod met een omvang van 8.750 m2 wvo, waarvan 7.000 m2 in het plangebied en 1.750 m2 verspreid - Formido e.a. en anderen - bedraagt de vloerproductiviteit volgens het DPO € 1.200 tot € 1.250,- per m2 per jaar. De omzet per m2 is in Hoogezand-Sappemeer in dat geval weliswaar lager dan gemiddeld in Nederland, maar omdat zich geen onaanvaardbare afname van het aanwezige aanbod en de variatie daarin voordoet, is er geen duurzame ontwrichting van de aanbodstructuur, aldus het DPO.
    
    Volgens het rapport "Hoogezand-Sappemeer, Themacentrum wonen" van Droogh Trommelen Broekhuis B.V. van 16 december 1998 is ten behoeve van de realisering van een woonplein met tien genoemde ondernemers overleg gevoerd en heeft ruim de helft daarvan te kennen gegeven geïnteresseerd te zijn in vestiging op een woonplein. In het DPO, dat onder meer een actualisering vormt van dit rapport, wordt in dit kader gesteld dat de Praxis en Mega Meubel Zitshop op termijn verplaatst moeten worden in verband met de ontwikkeling van een nieuw stadshart.
    
    Gelet hierop, alsmede in aanmerking genomen de ontwikkelingen die zich nadien hebben voorgedaan ten aanzien van de verplaatsing van met name de Gamma en de Praxis, geeft het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college het door het DPO gehanteerde uitgangspunt dat het woonplein zou worden gevuld met uit de gemeente te verplaatsen bouwmarkten ten onrechte niet onaanvaardbaar heeft geacht. Voorts geeft het, gelet op de planologische maatregelen die genomen gaan worden ten aanzien van door de Praxis en de Gamma te verlaten locaties, evenmin grond voor het oordeel dat het college er niet in navolging van het DPO van mocht uitgaan dat deze locaties niet opnieuw beschikbaar zouden komen voor vestigingen in de doe-het-zelf-branche.
    
    Gezien het vorenstaande, wordt in hetgeen Formido e.a. heeft aangevoerd geen grond gevonden voor het oordeel dat het college zich niet op grond van het DPO op het standpunt heeft mogen stellen dat niet valt aan te nemen dat realisering van het plan tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in Hoogezand-Sappemeer zal leiden en zich, mede gelet op het rapport van Droogh Trommelen Broekhuis B.V. van 16 december 1998, niet ten onrechte het plan niet financieel onuitvoerbaar heeft geacht.
    
    2.6.4. Wat betreft het betoog van Formido e.a. dat het plan geen, dan wel onvoldoende, waarborgen bevat dat zich binnen het plangebied slechts bestaande, uit de gemeente afkomstige, ondernemers zullen vestigen, wordt overwogen dat ingevolge artikel 4, lid A, aanhef en onder 1 en 3, van de planvoorschriften het gebruik van de gronden in het plangebied slechts is toegestaan ten behoeve van ondernemingen afkomstig uit de gemeente Hoogezand-Sappemeer. De WRO biedt in het algemeen geen grondslag voor planvoorschriften, die het gebruik van gronden slechts toestaan ten behoeve van bepaalde ondernemingen die zich van soortgelijke, andere slechts onderscheiden door hun herkomst. Slechts bij uitzondering kan bij de regeling van de bestemmingen worden voorgeschreven dat de gronden uitsluitend gebruikt mogen worden ten behoeve van ondernemingen, waarvan de verplaatsing van elders uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk wordt geacht. Weliswaar maakt het plan mogelijk dat ondernemingen uit de gemeente worden verplaatst, maar de herkomstbepaling is niet toegesneden op uit de gemeente te verplaatsen ondernemingen. Gelet hierop, is de zinsnede "afkomstig vanuit de gemeente Hoogezand-Sappemeer" in artikel 4, lid A, aanhef en onder 1 en 3, van de planvoorschriften in strijd met artikel 10 van de WRO en is het voorschrift derhalve onverbindend. Hieruit volgt dat aan artikel 4, lid F, onder 2, aanhef en onderdeel b, van de planvoorschriften, waarbij aan het college van burgemeester en wethouders de bevoegdheid wordt toegekend de vestiging van ondernemingen van buiten de gemeente Hoogezand-Sappemeer toe te staan door middel van het verlenen van vrijstelling, niet de beoogde betekenis toekomt en behoeven de beroepsgronden van Formido e.a. met betrekking tot dit planvoorschrift voor het overige geen bespreking.
    
    2.7. Formido e.a. voeren verder aan dat het college heeft miskend dat het plan in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005), nu uit het onderzoek niet blijkt, welke de bijdrage van het plan is, ten opzichte van de zogenoemde autonome situatie, niet beargumenteerd is, waarom de specifieke meetpunten zijn gebruikt, terwijl veeleer aannemelijk is dat gebruik is gemaakt van meetpunten uit een eerder algemeen luchtkwaliteitsonderzoek, en niet inzichtelijk is gemaakt, waarom is uitgegaan van 5000 verkeersbewegingen per dag.
    
    2.7.1. Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005, voor zover thans van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in dit besluit genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
    
    Ingevolge het derde lid, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen, indien:
    
    a. de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft;
    
    b. bij een beperkte toename van de concentratie van de desbetreffende stof, door een met de uitoefening van de desbetreffende bevoegdheid samenhangende maatregel of een door die uitoefening optredend effect, de luchtkwaliteit per saldo verbetert.
    
    2.7.2. Volgens het rapport van het luchtkwaliteitonderzoek van 27 februari 2007 is de luchtkwaliteit met behulp van het CAR II-model, versie 5.1.0., berekend ten aanzien van punten die zijn gelegen aan de belangrijkste toegangswegen naar het plangebied. Het in beroep aangevoerde geeft geen grond voor het oordeel dat deze punten niet als meetpunten mochten worden gebruikt. Voorts hebben Formido e.a. niet aannemelijk gemaakt dat het uitgangspunt van met name het bezoekersaantal dat ten grondslag heeft gelegen aan de berekening van het aantal voertuigbewegingen onjuist is. Verder worden volgens het rapport de grenswaarden voor de in artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 bedoelde stoffen als gevolg van het plan op de verschillende berekende punten in de jaren 2007, 2010, 2015 en 2020 niet overschreden.
    
    Hiermee is voldaan aan de in artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 gestelde eisen. Derhalve behoefde niet door middel van een berekening van de luchtkwaliteit in de zogenoemde autonome situatie op de verschillende punten in die jaren, te worden onderzocht of voldaan kan worden aan de eis, gesteld in het derde lid.
    
    Het in beroep aangevoerde geeft aldus geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de luchtkwaliteit in het plangebied, wat betreft de in het Blk 2005 bedoelde stoffen, zodanig is, dat nu en in de toekomst overschrijdingen van de desbetreffende grenswaarden niet worden verwacht.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.8. Formido e.a. betogen voorts dat het college heeft miskend dat in de plantoelichting ten onrechte slechts wordt ingegaan op de externe veiligheid als gevolg van binnen het plangebied gelegen inrichtingen. Nu ten gevolge van de verwezenlijking van het plan het aantal beperkt kwetsbare objecten zal toenemen, is ten onrechte niet onderzocht, of nog altijd wordt voldaan aan de normen met betrekking tot de externe veiligheid, aldus Formido e.a..
    
    2.8.1. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: Bevi) is van toepassing als in een bestemmingsplan bestemmingen worden opgenomen voor gronden die liggen binnen het invloedsgebied van een risicovolle inrichting, als bedoeld in artikel 2 van het Bevi. Nu de raad onweersproken heeft gesteld dat risicovolle inrichtingen zich slechts op zeer grote afstand van het plangebied bevinden en het plangebied zich derhalve niet binnen de invloedssfeer van dergelijke inrichtingen bevindt, geeft het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat nader onderzoek naar dit aspect niet vereist was.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. De conclusie is dat hetgeen Formido e.a. hebben aangevoerd geen aanleiding geeft voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In het aangevoerde wordt evenmin aanleiding gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. D.A.C. Slump en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.E.A. Matulewicz, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Loeb w.g. Matulewicz
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2008
    
    45-559.