ECLI:NL:RVS:2020:2444, Raad van State, 14-10-2020, 201904594/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad geweigerd aan Linus Duurzaam B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten bouwen en gebruiken voor het maken van een extra bouwlaag op het deel van het voorste pand op het adres De Weer 23 (blok B) en een extra bouwlaag op het achterste deel van het pand aan De Weer 24 (blok C) te Zaandam. Het bouwplan ziet op de bouw van een extra bouwlaag op het aanwezige pand op de hoek van De Weer en de Dobbeven. In de extra bouwlaag op de tweede verdieping zijn vijf appartementen voorzien. Twee daarvan zijn voorzien aan de voorkant van het gebouw (blok B) en drie aan de achterkant (blok C). De voorziene extra bouwlaag op het voorste gedeelte van het pand aan de zijde van De Weer is teruggelegen ten opzichte van de bestaande voorgevel. De extra bouwlaag op het achterste deel van het gebouw ligt niet terug ten opzichte van de bestaande voorgevel.

201904594/1/R1.
    Datum uitspraak: 14 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Zaandam, gemeente Zaanstad,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 10 mei 2019 in zaak nr. 18/2309 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 oktober 2017 heeft het college geweigerd aan Linus Duurzaam B.V. een omgevingsvergunning te verlenen voor de activiteiten bouwen en gebruiken voor het maken van een extra bouwlaag op het deel van het voorste pand op het adres De Weer 23 (blok B) en een extra bouwlaag op het achterste deel van het pand aan De Weer 24 (blok C) te Zaandam.
    Bij besluit van 16 mei 2018 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 24 oktober 2017 onder aanvulling van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 10 mei 2019 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting, samen met zaak nr. 201904616/1/R1, behandeld op 26 februari 2020, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.P Brouwer, F. Oussouma, R.J. Reukema en M.A. Mooij, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:64, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) het onderzoek ter zitting geschorst teneinde [appellante] en het college in de gelegenheid te stellen om voor 4 juni 2020 overeenstemming te bereiken in beide zaken.
    Omdat partijen geen overeenstemming hebben bereikt, heeft de Afdeling de zaken, samen met zaak nr. 202000724/1/R1, nader ter zitting behandeld op 4 juni 2020, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. F.P Brouwer, F. Oussouma en N. Huisman, zijn verschenen.
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting gesloten. Ter zitting is met partijen afgesproken dat de Afdeling gelet op het nog lopende overleg geen uitspraak zou doen voor 1 september 2020. De Afdeling heeft op 1 september 2020 vastgesteld dat de overleggen niet tot intrekking van de hoger beroepen hebben geleid.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting heeft de Afdeling begrepen dat [appellante] en [gemachtigde] met het college in overleg zijn om tot een nieuw stedenbouwkundig aanvaardbaar bouwplan te komen. Bij de beoordeling van het nu voorliggende geschil kan niet worden ingegaan op de nieuwe plannen van [appellante] en [gemachtigde] voor het gebied. De door [appellante] ingediende stukken die gaan over deze nieuwe plannen zullen daarom bij de beoordeling van dit geschil buiten beschouwing worden gelaten.
    2.    Het bouwplan ziet op de bouw van een extra bouwlaag op het aanwezige pand op de hoek van De Weer en de Dobbeven. In de extra bouwlaag op de tweede verdieping zijn vijf appartementen voorzien. Twee daarvan zijn voorzien aan de voorkant van het gebouw (blok B) en drie aan de achterkant (blok C). De voorziene extra bouwlaag op het voorste gedeelte van het pand aan de zijde van De Weer is teruggelegen ten opzichte van de bestaande voorgevel. De extra bouwlaag op het achterste deel van het gebouw ligt niet terug ten opzichte van de bestaande voorgevel. Het bouwplan ziet verder nog op de herindeling van een appartement op de eerste verdieping in het voorste gedeelte van het gebouw.
    3.    Het bouwplan is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Poelenburg", omdat het bouwplan een bouwhoogte heeft van 10,63 m en daarmee de maximaal toegestane bouwhoogte van 6 m zal worden overschreden.
    Het college heeft geweigerd om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), gelezen in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 1, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht omgevingsvergunning te verlenen.
    Het college stelt zich op het standpunt dat de voorziene extra bouwlaag op het achterste deel het gebouw uit stedenbouwkundig oogpunt onwenselijk is, omdat de appartementen in dat deel van het bouwplan gericht zullen zijn naar de op het binnenterrein gelegen parkeerplaats en niet naar de openbare ruimte aan de Dobbeven. Volgens het college draagt het niet bij aan een heldere opbouw en structuur van het gebied dat de achterkant van de appartementen zijn gericht naar de openbare ruimte. Volgens het college moet bebouwing aan de ene kant goed op de omgeving aansluiten en moet het aan de andere kant de heldere lijnen langs het openbare gebied versterken door het min of meer bouwen in de rooilijn van omringende bebouwing en het realiseren van bebouwing met duidelijke voorkanten naar die openbare ruimte. Aanwezige en te versterken openbare lijnen zijn in dit gebied die van De Weer en Dobbeven, aldus het college. Dat betekent volgens het college dat de toe te voegen volumes moeten worden gerealiseerd met voorkanten naar die openbare ruimtes en lijnen.
    Het college heeft verder aan de weigering ten grondslag gelegd dat de drie appartementen, die aan de achterkant zijn voorzien, door hun geringe woonoppervlak niet voldoen aan de Woonvisie 2015 en het Actieplan Poelenburg.
    De aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat in het advies van de vakgroep Stedebouw van 15 december 2017, samen met de Ruimtelijke visie van 7 oktober 2015, duidelijk uiteen is gezet waarom wonen op de tweede verdieping aan het binnenterrein vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk is. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college alleen al op die grond in redelijkheid de vergunning kunnen weigeren. De rechtbank heeft daarom in het midden gelaten of het bouwplan ook in strijd is met de Woonvisie 2015 en het Actieplan Poelenburg.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.    De gemeenteraad heeft op 2 december 2010 beleidsregels vastgesteld omtrent de wijze waarop gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo omgevingsvergunning te verlenen. Volgens de "Beleidsregels afwijken van bestemmingsplannen en beheersverordeningen Wabo Zaanstad 2010" (hierna: beleidsregels) wordt voor een bouwplan als hier aan de orde in principe geen medewerking verleend, tenzij de situatie ter plekke dusdanig is dat de realisatie van het bouwplan naar het oordeel van het college stedenbouwkundig gezien wenselijk en toelaatbaar wordt beschouwd.
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college het besluit heeft genomen in strijd met onder meer het fairplaybeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel. [appellante] verwijst naar de lange voorgeschiedenis van deze zaak waarbij het college steeds wisselende adviezen heeft gegeven over de invulling van de plannen en waaruit volgt dat zij en Linus Duurzaam niet dezelfde behandeling ten deel is gevallen als andere ontwikkelaars. Verder heeft het college ten onrechte niet alle relevante informatie over de privaatrechtelijke situatie verzameld alvorens de aanvraag af te wijzen. Daar komt volgens [appellante] nog bij dat Linus Duurzaam pas op 2 februari 2017 en dus veel te laat werd geïnformeerd over de ruimtelijke visie van 7 oktober 2015 die was gemaakt over deze locatie en de directe omgeving.
    6.1.    De Afdeling stelt voorop dat deze procedure uitsluitend gaat over de weigering van het college om omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwplan, zoals Linus Duurzaam dat op 21 juli 2017 heeft aangevraagd. Hetgeen [appellante] in dit kader heeft aangevoerd, ziet niet zozeer op de totstandkoming van dit besluit, maar op de gang van zaken die vooraf is gegaan aan de indiening van deze aanvraag. Voor zover het betoog wel ziet op de totstandkoming van dit besluit, slaagt dit niet. De Afdeling heeft geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat het college de aanvraag van Linus Duurzaam op andere wijze heeft beoordeeld dan aanvragen voor andere bouwprojecten. Evenmin bestaat grond voor het oordeel dat het college nader onderzoek had moeten doen naar de privaatrechtelijke verhoudingen. Verder neemt de Afdeling in aanmerking dat Linus Duurzaam ten tijde van de aanvraag van 21 juli 2017 bekend was met de Ruimtelijke visie van 7 oktober 2015, zodat zij hiermee rekening heeft kunnen houden bij het indienen van de aanvraag. Het betoog faalt.
    7.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank, door te overwegen dat het college in redelijkheid mocht weigeren een omgevingsvergunning te verlenen, heeft miskend dat de aan het besluit ten grondslag liggende stedenbouwkundige beoordeling niet deugt. Zij voert aan dat de Dobbeven geen te versterken openbaar gebied is, omdat het slechts een smal voetpad is, dat weinig wordt gebruikt. Verder voert zij aan dat het nadere stedenbouwkundige advies van 15 december 2017 dateert van na het besluit om de vergunning te weigeren. Volgens [appellante] kan door een andere inrichting van het nu afgesloten binnenterrein als openbaar terrein, waar dan ook gewoond wordt en waar alle voordeuren op uitkomen, de toevoeging van de tweede verdieping op het achterste deel van het gebouw het stedenbouwkundig gewenste beeld juist versterken.
    7.1.    Dit betoog faalt ook. De rechtbank heeft terecht geen grond gevonden voor het oordeel dat de stedenbouwkundige beoordeling niet deugt. Vast staat dat er voorafgaand aan de aanvraag van 21 juli 2017 al een geruim aantal jaren overleg met het college had plaats gevonden over de ontwikkelmogelijkheden van de gronden waarop het bouwplan is voorzien en dat hiervoor al meerdere plannen waren ingediend. Om richting te geven aan de planvorming heeft het college in de ruimtelijke visie van 7 oktober 2015 algemene stedenbouwkundige kaders voor dit plangebied neergelegd. In de visie wordt onder meer vermeld dat aandacht besteed dient te worden aan de inrichting van de openbare ruimte en dat de Dobbeven een soort van plein moet worden waaraan gewoond wordt en een heldere structuur moet krijgen. Vanaf de begane grond is er direct zicht op de openbare ruimte wat ook goed is voor de sociale controle. Blinde plinten met bergingen zijn dan ook uitgesloten. In het advies vakgroep Stedebouw van 15 december 2017 is concreet ingegaan op de vraag of het hier aan de orde zijnde ingediende bouwplan past in de stedenbouwkundige uitgangspunten voor het gebied. Weliswaar is dit advies opgesteld na het besluit van 24 oktober 2017, maar er staat niets aan in de weg dat het college in de bezwaarfase een aanvullende motivering aan het besluit op bezwaar ten grondslag legt. In het advies is vermeld dat de bestaande stedenbouwkundig niet wenselijke opzet zal worden versterkt door een extra bouwlaag aan de achterzijde van het gebouw. In het advies wordt hierover toegelicht dat de te bouwen appartementen met de voorzijde zijn gericht naar een achterterrein waar wordt geparkeerd, terwijl de bebouwing vanuit stedenbouwkundig oogpunt juist met de voorzijde naar het voetpad aan de Dobbeven zou moeten worden gericht.
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college hiermee duidelijk uiteen heeft gezet waarom het wonen op de tweede verdieping aan het binnenterrein vanuit stedenbouwkundig oogpunt niet wenselijk vindt. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat de Dobbeven slechts een weinig gebruikt smal voetpad is, overweegt de Afdeling dat de bestaande situatie niet afdoet aan de wenselijke stedenbouwkundige invulling die het college voor het gebied voor ogen heeft. Voor zover [appellante] heeft aangevoerd dat de bestaande parkeerruimte op het binnenterrein kan worden verplaatst naar de achterzijde aan de Dobbeven, zodat alle appartementen aan de achterzijde van het gebouw gericht zullen zijn naar dat binnenplein en de achterkant van de woning grenst aan het parkeerterrein, overweegt de Afdeling dat ook deze inrichting van de Dobbeven zich niet verdraagt met de hierboven weergegeven stedenbouwkundige visie.
    Omdat uit de beleidsregels volgt dat het college niet meewerkt aan bouwplannen die naar zijn oordeel stedenbouwkundig gezien niet wenselijk zijn, heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de aanvraag alleen al op deze grond heeft kunnen afwijzen en dat in het midden kan blijven of het bouwplan in overeenstemming is met de Woonvisie en het Actieplan Poelenburg.
    8.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het college het bouwplan had moeten splitsen en voor de realisering van blok B, waartegen geen stedenbouwkundige bezwaren bestaan, omgevingsvergunning had moeten verlenen. Volgens [appellante] had de rechtbank op basis van de haar ter beschikking staande bouwtekeningen kunnen vaststellen dat de extra bouwlaag op het voorste gedeelte van het gebouw in bouwkundig opzicht kan worden onderscheiden van de extra bouwlaag op het achterste gedeelte. In ieder geval had de inpandige verbouwing van een appartement op de eerste verdieping in het voorste gedeelte van het gebouw gesplitst kunnen worden van het overige deel van het bouwplan en had daarvoor vergunning verleend kunnen worden, aldus [appellante].
    8.1.    Linus Duurzaam heeft voor het bouwplan als geheel een omgevingsvergunning aangevraagd. In de voorbereiding van de beslissing op de aanvraag heeft het college Linus Duurzaam twee keer in de gelegenheid gesteld om het bouwplan te splitsen. Daarvan heeft Linus Duurzaam geen gebruik gemaakt. Nu het college moet beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend, moet het college de aanvraag in zijn geheel beoordelen. Het is niet aan het college om een bouwplan te splitsen in vergunbare en niet vergunbare onderdelen. Het betoog faalt.
    9.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte haar beroep op het vertrouwensbeginsel heeft verworpen. Zij voert aan dat het college heeft ingestemd met de dakopbouw aan de voorzijde. Wat betreft de bouwlaag aan de achterzijde wijst [appellante] op de Ruimtelijke visie van 7 oktober 2015, waarin is vermeld dat een complex met drie bouwlagen mogelijk is.
    9.1.    Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Verder is vereist dat die uitlating of gedraging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend.
    9.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat niet is gebleken dat door of namens het college aan Linus Duurzaam toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht, waaruit Linus Duurzaam dan wel [appellante] redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat een omgevingsvergunning voor het bouwplan, zoals aangevraagd, zou worden verleend. Dat medewerkers van de gemeente tijdens de overleggen over de bouwplannen te kennen hebben gegeven dat er geen stedenbouwkundige bezwaren bestaan tegen een extra bouwlaag aan de voorzijde van het gebouw zoals die nu in het bouwplan is opgenomen, betekent, zoals het college ter zitting ook heeft erkend, dat er tegen dit deel van de aanvraag geen stedenbouwkundige bezwaren bestaan. Dit kan echter, mede gelet op hetgeen hiervoor onder 8.1 is overwogen, niet worden beschouwd als een toezegging dat de vergunning, zoals aangevraagd, zou worden verleend. Of een vergunning voor alleen de extra bouwlaag kan worden verleend, zal het college moeten beoordelen in een aanvraag voor een omgevingsvergunning die zich daartoe beperkt. Dit wordt niet anders doordat, zoals [appellante] heeft aangevoerd, in de Ruimtelijke visie van 7 oktober 2015 is vermeld dat een terugliggende derde bouwlaag aan de achterzijde ruimtelijk denkbaar is. Daarmee is niet gezegd dat iedere terugliggende bouwlaag aan de achterzijde aanvaardbaar is. Nu het college gemotiveerd heeft aangegeven dat en welke stedenbouwkundige bezwaren bestaan tegen een derde terugliggende bouwlaag, als die is gekeerd naar de parkeerplaatsen, slaagt het beroep op het vertrouwensbeginsel niet.
    Conclusie
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 14 oktober 2020
    604.