ECLI:NL:RVS:2002:AE7762, Raad van State, 18-09-2002, 200100618/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-09-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200100618/1.
      Datum uitspraak: 18 september 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellanten], wonend te [woonplaats],
      2.    burgemeester en wethouders van Wageningen,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 december 2000, kenmerk MW99.32645, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] te [plaats] vergunning verleend voor het veranderen van een asfaltcentrale op het adres [locatie] te [plaats]. Dit aangehechte besluit is op 21 december 2000 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 26 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2001, en appellanten sub 2 bij brief van 24 januari 2001, bij de Raad van State ingekomen op 1 februari 2001, beroep ingesteld. Appellanten sub 1 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 7 april 2001. Appellanten sub 2 hebben hun beroep aangevuld bij brief van 30 maart 2001. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 8 juni 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 19 december 2001. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 1 en van vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2002, waar appellanten sub 1, van wie [naam] en [naam] in persoon en bijgestaan door [gemachtigde], deskundige, appellanten sub 2, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerders, vertegenwoordigd door mr. D.F.C.M. Ariaens en ing. R.W.M. Jansen, beiden ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster als partij gehoord, vertegenwoordigd door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Rosmalen, en [gemachtigde].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellanten sub 2 hebben in hun brief van 24 januari 2001 gelijktijdig beroep ingesteld tegen het onderhavige besluit en het besluit van verweerders van 12 december 2000, kenmerk 2000.28261. In de brief zijn, wat het onderhavige besluit betreft, gronden inzake geurhinder en luchtverontreiniging opgenomen. Deze gronden hebben appellanten sub 2 niet als bedenkingen tegen het ontwerp van het onderhavige besluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c hier niet van toepassing. Niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan appellanten sub 2 redelijkerwijs niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk is.
    
    2.2.    Voor de inrichting is bij besluit van 31 mei 1995 een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend, welke vergunning naar aanleiding van een uitspraak van de Afdeling van 14 april 1998, nummer E03.95.1155, gedeeltelijk is vernietigd.
    
        Bij het onderhavige besluit is, kort gezegd, vergunning verleend voor een verschuiving van een deel van de asfaltproductie en de daarmee samenhangende vervoersbewegingen van de dagperiode naar de avond- en de nachtperiode.
    
    2.3.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.4.    Appellanten sub 1 voeren aan dat in het bestreden besluit ten onrechte niet is bepaald dat de verandering van de werktijden uitsluitend betrekking heeft op de wegwerkzaamheden.
    
        In het dictum van het bestreden besluit is, kort samengevat, aangegeven dat vergunning wordt verleend voor uitbreiding van werktijden ten behoeve van wegenonderhoudswerkzaamheden. Deze beroepsgrond mist derhalve feitelijke grondslag.
    
    2.5.    Appellanten sub 1 vrezen dat een verschuiving van de werkzaamheden naar de avond- en nachtperiode zal leiden tot een toename van geuroverlast vanwege het in werking zijn van de inrichting. Zij stellen dat ten onrechte geen lagere geuremissiegrenswaarden zijn voorgeschreven in de genoemde perioden. Voorts betogen zij dat in de door verweerders gehanteerde geurberekeningen ten onrechte geen rekening is gehouden met de specifieke meteorologische condities in de avond- en nachtperiode.
    
    2.5.1.    Door [rechtspersoon] zijn namens vergunninghoudster geurverspreidingsberekeningen uitgevoerd. In het door haar gehanteerde model is blijkens het deskundigenbericht en het verhandelde ter zitting gewerkt met een uur-voor-uurberekening, waardoor rekening is gehouden met specifieke meteorologische condities, zoals de windrichting, windsnelheid en atmosferische stabiliteitsklassen. Eventuele ongunstige meteorologische omstandigheden, zoals zwakke wind en atmosferische inversie zijn blijkens het deskundigenbericht verdisconteerd in de berekende geuremissie. De stelling van appellanten sub 1 dat geen rekening is gehouden met de meteorologische condities in de avond- en nachtperiode, is daarom onjuist.
    
    2.5.2.    Bij besluit van 12 december 2000, kenmerk 2000.28261, is aan de voor de inrichting geldende revisievergunning als geregeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer een grenswaarde voor geurhinder verbonden. In het bestreden besluit is bepaald dat deze grenswaarde in acht moet worden genomen bij de werkzaamheden waarop de veranderingsvergunning betrekking heeft.
    
        De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat verweerders, gelet op de hun toekomende beoordelingsvrijheid, niet in redelijkheid hebben kunnen besluiten om voor de werkzaamheden waarop de veranderingsvergunning betrekking heeft geen afzonderlijke geurgrenswaarde te stellen, maar aan te sluiten bij de in de onderliggende vergunning gestelde geurgrenswaarde.
    
    2.6.    Appellanten sub 1 vrezen voor gezondheidsrisico's ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting. Zij voeren aan dat een verschuiving van de werkzaamheden naar de avond- en nachtperiode zal leiden tot een toename van luchtverontreiniging vanwege het in werking zijn van de inrichting. Zij stellen verder dat de in de huidige vergunning opgenomen emissienorm voor alifatische koolwaterstoffen niet wordt nageleefd. Voorts zijn zij van mening dat aan de vergunning ten onrechte geen minimalisatieverplichting is verbonden ten aanzien van dioxines, PAK's en benzeen.
    
    2.6.1.    Aan de bij besluit van 31 mei 1995 voor de inrichting verleende revisievergunning is een aantal voorschriften met betrekking tot luchtverontreiniging verbonden. De eerdergenoemde uitspraak van 14 april 1998 heeft geen betrekking op deze voorschriften, zodat de revisievergunning, wat deze voorschriften betreft, niet meer ter beoordeling staat. Blijkens de stukken wordt de productieomvang niet gewijzigd, zodat uit het bestreden besluit geen verandering voortvloeit van de belasting van de omgeving met luchtverontreinigende stoffen. Verweerders hebben in redelijkheid kunnen besluiten om voor de werkzaamheden waarop de veranderingsvergunning betrekking heeft aan te sluiten bij de, in de onderliggende vergunning gestelde, voorschriften met betrekking tot luchtverontreiniging.
    
        Voorzover appellanten betogen dat de desbetreffende voorschriften niet worden nageleefd, overweegt de Afdeling dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen. De Algemene wet bestuursrecht en de Provinciewet voorzien overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunning zijn verbonden.
    
    2.7.    Appellanten sub 1 vrezen voor geluidhinder ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting gedurende de avond- en nachtperiode. In dit verband voeren zij onder meer aan dat de aan de vergunning verbonden piekgeluidgrenswaarden in de avond- en nachtperiode te hoog zijn.
    
    2.7.1.    Uit de stukken leidt de Afdeling af dat verweerders de hun bij de toepassing van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer toekomende beoordelingsvrijheid met betrekking tot de van de inrichting te duchten hinder vanwege piekgeluiden hebben ingevuld met de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening (hierna: de Handreiking).
    
        In het aan de vergunning verbonden voorschrift 3, voorzover hier van belang, zijn voor een aantal referentiepunten (woningen van derden) grenswaarden gesteld voor de invallende piekgeluidniveaus (Lmax) van 65 dB(A) voor de avondperiode en 60 dB(A) voor de nachtperiode.
    
        De voor de nachtperiode gestelde grenswaarde is niet hoger dan hetgeen in de Handreiking als maximaal aanvaardbaar is aangemerkt. Verweerders hebben deze waarde, gelet op dit door hen gehanteerde beoordelingskader, in redelijkheid toereikend kunnen achten.
    
        Ter zitting hebben verweerders gesteld dat zij bij nadere beschouwing het standpunt innemen dat voor de avondperiode een te hoge grenswaarde is gesteld, nu de feitelijke geluidbelasting vanwege de inrichting in deze periode 60 dB(A) bedraagt. Vergunninghoudster heeft ter zitting te kennen gegeven dat zij zich hiermee kan verenigen. Nu verweerders ter zitting een ander standpunt innemen dan zij bij het nemen van het bestreden besluit hebben gedaan en niet is gebleken van in dit opzicht relevante gewijzigde omstandigheden sedertdien, moet worden geoordeeld dat het besluit in zoverre in strijd is met het algemene beginsel van behoorlijk bestuur dat een besluit zorgvuldig moet worden genomen. Dit beroepsonderdeel slaagt in zoverre.
    
    2.7.2.    De inrichting is gelegen op een krachtens de Wet geluidhinder gezoneerd industrieterrein. Rond dit industrieterrein is een geluidzone vastgesteld, waarbuiten de geluidbelasting vanwege het industrieterrein de waarde van 50 dB(A) niet te boven mag gaan. Ingevolge artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer dient het bevoegd gezag deze geluidzone bij het nemen van een beslissing op een aanvraag om een milieuvergunning in acht te nemen.
    
    2.7.3.    In het aan de vergunning verbonden voorschrift 2, voorzover hier van belang, zijn voor een aantal referentiepunten (bij woningen van derden en punten op de zonegrens) grenswaarden gesteld voor het invallend en equivalent geluidniveau (LAeq) in de avond- en nachtperiode, veroorzaakt door de productie van asfalt en bijbehorende werkzaamheden, intern transport en vervoerbewegingen binnen de inrichting, variërend van 36 dB(A) tot 44 dB(A) in de avondperiode en van 34 dB(A) tot 43 dB(A) in de nachtperiode.
    
    2.7.4.    In een door [rechtspersoon] verricht akoestisch onderzoek, waarvan de resultaten zijn opgenomen in een rapport van 17 december 1996, nummer F 2611-3, is de geluidbelasting berekend die de inrichting zal veroorzaken. Gesteld noch gebleken is dat de uitgangspunten van het akoestisch onderzoek onjuist zouden zijn. De Afdeling gaat er derhalve vanuit dat de berekening van de geluidbelasting representatief is voor de vergunde bedrijfsvoering.
    
        In het akoestisch onderzoek is nagegaan welke geluidbelasting de inrichting op de zone zal veroorzaken. In het rapport is geconcludeerd dat de inrichting bij de bij het bestreden besluit toegelaten geluidbelasting geen invloed zal hebben op de 50 dB(A) contour rond het industrieterrein. Gelet hierop hebben verweerders zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat de geluidzone in acht wordt genomen. Verweerders hebben zich, gezien het voorgaande, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gestelde equivalente geluidgrenswaarden toereikend zijn.
    
    2.8.    Appellanten sub 1 vrezen verder voor geluidhinder ten gevolge van het verkeer van en naar de inrichting. Zij stellen dat aan de vergunning ten onrechte geen middelvoorschriften zijn verbonden om geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting te voorkomen dan wel in voldoende mate te beperken.
    
    2.8.1.    De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar haar uitspraak van 16 september 1996, nummer E03.94.1331 (BR 1997, p. 50), dat geluidhinder ten gevolge van verkeer van en naar een op een gezoneerd industrieterrein gelegen inrichting niet kan leiden tot weigering van een milieuvergunning voor die inrichting. Verweerders hebben dan ook terecht geen aanleiding gezien de vergunning te weigeren vanwege de door het verkeer veroorzaakte geluidhinder. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, moet voorts worden aangenomen dat verweerders zich in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen dat in het onderhavige geval geen middelvoorschriften aan de vergunning kunnen worden verbonden ter beperking van geluidhinder vanwege het verkeer van en naar de inrichting.
    
    2.9.    Appellanten sub 1 kunnen zich er verder niet mee verenigen dat op grond van de aan de vergunning verbonden voorschriften voor 12 maal per jaar een uitzondering kan worden gemaakt op de voorgeschreven geluidgrenswaarden. In dit kader betogen zij dat de inrichting in 2000 slechts vier maal in werking is geweest gedurende de avond- en nachtperiode. Ter zitting hebben zij de vrees uitgesproken dat het getal 12 niet ziet op het aantal uitzonderingen, maar op het aantal onvoorziene omstandigheden per jaar, zodat de uitzondering van de voorgeschreven geluidgrenswaarden zich vaker zal voordoen dan 12 avonden en nachten per jaar.
    
    2.9.1.    In het aan de vergunning verbonden voorschrift 4 is, kort samengevat, bepaald dat maximaal twaalf maal per kalenderjaar de inrichting in de avond- en nachtperiode in werking mag zijn met inachtneming van de geluidgrenswaarden die voor de dagperiode gelden. Hiervan mag slechts gebruik worden gemaakt bij bedrijfscalamiteiten en -storingen of uitzonderlijke bedrijfsomstandigheden.
    
        Anders dan appellanten sub 1 betogen volgt uit de redactie van dit voorschrift – hetgeen ook ter zitting door verweerders is bevestigd - dat slechts voor 12 avonden en nachten per jaar een uitzondering is toegestaan.    De Afdeling leidt uit de stukken af dat verweerders bij de invulling van hun beoordelingsvrijheid, wat de uitzonderingsregeling van voorschrift 4 betreft, aansluiting hebben gezocht bij paragraaf 5.3 van de Handreiking. In deze paragraaf wordt onder meer gesteld dat in de jurisprudentie inmiddels regelmatig is geaccepteerd dat ontheffing kan worden verleend om maximaal 12 maal per jaar (uitgangspunt is dat het per keer steeds gaat om één, aaneengesloten, periode van maximaal een etmaal) activiteiten uit te voeren die meer geluid veroorzaken dan de geluidgrenzen voor de representatieve bedrijfssituatie uit de vergunning. Het gaat dan om bijzondere activiteiten (incidentele bedrijfssituaties), welke niet worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie.
    
        Gelet op de aard en omvang van de onverwachte, incidentele activiteiten ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerders, gezien het door hen gehanteerde beoordelingskader, niet in redelijkheid de uitzondering op de gestelde geluidgrenswaarden hebben kunnen opnemen.
    
    2.10.    Gelet op het vorenstaande is het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk. Het beroep van appellanten sub 1 is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voorzover het voorschrift 3 betreft. De Afdeling ziet aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:72, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, op de in het dictum aangegeven wijze.
    
    2.11.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten van appellanten sub 1 te worden veroordeeld. De Afdeling ziet aanleiding ook de kosten van het aan appellanten uitgebrachte deskundigenrapport te vergoeden. De Afdeling ziet in de omstandigheden van het geval geen aanleiding om verweerders te veroordelen in de proceskosten van vergunninghoudster.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van appellanten sub 2 niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 gedeeltelijk gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Gelderland van 12 december 2000, MW99.32645, voorzover het voorschrift 3 van de bij dat besluit verleende vergunning betreft;
    
    IV.    bepaalt dat voorschrift 3 als volgt luidt:    
    
    "Onverminderd het gestelde in voorschrift 2 mogen invallende piekgeluidsniveaus (Lmax zoals bedoeld in de Handleiding IL-HR-13-01) die een gevolg zijn van de in de inrichting aanwezige toestellen, werktuigen en installaties, alsmede van de in de inrichting verrichte werkzaamheden en/of activiteiten en gemeten in de meterstand "fast", op de referentiepunten A, B en C, gedurende avond en nacht niet meer bedragen dan 60 dB(A)";
    
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
    
    VI.    verklaart het beroep van appellanten sub 1 voor het overige ongegrond;
    
    VII.    veroordeelt gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellanten sub 1 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 645,93; het bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellanten sub 1;
    
    VIII.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. J.R. Schaafsma, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. van der Zijpp
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 september 2002
    
    262-407.