ECLI:NL:RVS:2025:3295, Raad van State, 18-07-2025, 202503104/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De raad van de gemeente Noordoostpolder heeft bij besluit van 31 maart 2025 het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" vastgesteld. Het bestemmingsplan maakt aan de Leemringweg 19 in Kraggenburg een recreatiepark mogelijk met onder meer 400 standplaatsen voor structureel recreatief nachtverblijf, 10 groepshotels en 100 bouwwerken voor recreatief nachtverblijf. In de huidige situatie exploiteert Lavendel op dat perceel het recreatiepark NETL. Het park biedt onder meer kampeerplaatsen, vakantiehuisjes, groepsaccommodaties, horecavoorzieningen en faciliteiten voor dagrecreatie aan. Daarnaast kan het park worden gebruikt voor bijeenkomsten en evenementen. De activiteiten van NETL zijn op onderdelen in strijd met de ter plaatse geldende "beheersverordening Landelijk gebied", maar deze zijn vervolgens alsnog toegestaan op grond van vijf tijdelijke omgevingsvergunningen voor handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening. Met het bestemmingsplan is beoogd om het recreatiepark in de huidige - deels tijdelijk vergunde - vorm duurzaam toe te staan en de mogelijkheid te bieden om uit te breiden.

202503104/2/R1.
    Datum uitspraak: 18 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen onder meer:
    Stichting Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum (hierna: NLR), gevestigd in Marknesse, gemeente Noordoostpolder,
    verzoekster,
    en
    de raad van de gemeente Noordoostpolder,
    verweerder.
    Procesverloop
    De raad heeft bij besluit van 31 maart 2025 het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft NLR beroep ingesteld.
    NLR heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De raad en Lavendel B.V. hebben beide een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    NLR heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 26 juni 2025, waar NLR, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], bijgestaan door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door A.M. Kleine Staarman, bijgestaan door mr. S. van Gent, advocaat te Zwolle, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Lavendel, vertegenwoordigd door [gemachtigde D], [gemachtigde E] en [gemachtigde F], vergezeld door [persoon], en bijgestaan door mr. M.L. Diepenhorst, advocaat te Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 28 december 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter is een voorlopig oordeel en niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       Het bestemmingsplan maakt aan de Leemringweg 19 in Kraggenburg een recreatiepark mogelijk met onder meer 400 standplaatsen voor structureel recreatief nachtverblijf, 10 groepshotels en 100 bouwwerken voor recreatief nachtverblijf. In de huidige situatie exploiteert Lavendel op dat perceel het recreatiepark NETL. Het park biedt onder meer kampeerplaatsen, vakantiehuisjes, groepsaccommodaties, horecavoorzieningen en faciliteiten voor dagrecreatie aan. Daarnaast kan het park worden gebruikt voor bijeenkomsten en evenementen. De activiteiten van NETL zijn op onderdelen in strijd met de ter plaatse geldende "beheersverordening Landelijk gebied", maar deze zijn vervolgens alsnog toegestaan op grond van vijf tijdelijke omgevingsvergunningen voor handelen in strijd met regels van ruimtelijke ordening. Met het bestemmingsplan is beoogd om het recreatiepark in de huidige - deels tijdelijk vergunde - vorm duurzaam toe te staan en de mogelijkheid te bieden om uit te breiden.
    NLR exploiteert aan de Voorsterweg 31 in Marknesse, op hemelsbreed ongeveer 2 km afstand tot het plangebied, het zogenoemde "NLR Drone Centre". Hier worden unmanned aircraft systems (hierna: UAS) getest en ontwikkeld. NLR beschikt over een Europese exploitatievergunning om vluchten met onbemande luchtvaartuigen tot 750 kg uit te voeren. NLR vreest dat de mogelijkheden die het bestemmingsplan biedt haar zullen belemmeren in haar bedrijfsvoering. Zij heeft de voorzieningenrechter daarom verzocht om het bestemmingsplan te schorsen totdat uitspraak is gedaan in de bodemzaak.
    Het verzoek
    4.       NLR heeft aangegeven dat een belangrijk deel van de testvluchten die zij uitvoert moet plaatsvinden in de directe omgeving van het Drone Centre, in verband met de mogelijkheid om bij calamiteiten veilig te kunnen landen en vanwege restricties op het zendvermogen van de apparatuur om te communiceren met onbemande luchtvaartuigen. NLR maakt voor die vluchten gebruik van het daartoe aangewezen luchtruim, gekenmerkt als EHR 66, waartoe zij van maandag tot en met vrijdag exclusieve toegang heeft. EHR 66 strekt zich uit over het Drone Centre en over het grootste deel van het plangebied waar NETL is gevestigd.
    NLR is op grond van de Uitvoeringsverordening (EU) nr. 2019/947 (hierna: de uitvoeringsverordening) verplicht om per vlucht een risicobeoordeling te maken, aan de hand waarvan wordt bepaald of en onder welke omstandigheden een vlucht mag plaatsvinden. Uit die risicobeoordeling vloeit volgens NLR vrijwel altijd voort dat een vlucht alleen mag worden uitgevoerd boven "dunbevolkt gebied". Als het bestemmingsplan in werking treedt, zal er volgens NLR op het perceel van NETL geen sprake zijn van dunbevolkt gebied, zodat een belangrijk deel van de vluchten niet meer kan plaatsvinden in het luchtruim EHR 66, waardoor zij ernstig wordt beperkt in haar activiteiten. Om dit te voorkomen heeft NLR de voorzieningenrechter verzocht het bestemmingsplan bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen.
    Het belang van NLR bij haar verzoek
    5.       De raad en Lavendel stellen zich op het standpunt dat NLR geen spoedeisend belang heeft bij de gevraagde voorziening. Volgens hen zal er op het perceel van NETL - ongeacht de inwerkingtreding van het bestemmingsplan - in ieder geval tot 2030 geen sprake zijn van een dunbevolkt gebied. De raad wijst daarbij onder meer op het "Voorbereidingsbesluit Behoud test- en oefenruimte (on)bemande luchtvaartuigen bij het MITC", dat provinciale staten van Flevoland op 14 mei 2025 hebben genomen. Daarin wordt aangegeven dat de beperkingen van het besluit niet van toepassing zijn op, onder meer, bestaande activiteiten die zijn toegestaan op grond van en voor de duur van omgevingsvergunningen die zijn verleend op of voor 28 maart 2025. De tijdelijke vergunningen van NETL dateren alle van voor die datum.
    5.1.    De uitvoeringsverordening kent geen definitie van het begrip "dunbevolkt gebied". Tussen partijen is in geschil hoe dit begrip onder de huidige regelgeving moet worden uitgelegd. De uitspraak van de voorzieningenrechter leent zich niet voor een oordeel over de precieze uitleg van dat begrip. Dat laat onverlet dat partijen de verwachting delen dat de uitvoeringsverordening binnen afzienbare tijd zo zal worden aangepast dat "dunbevolkt gebied" wordt gedefinieerd als: meer dan 500 personen per km2. De voorzieningenrechter heeft geen aanknopingspunten om op voorhand aan de juistheid daarvan te twijfelen en zal, gelet daarop, in het kader van de beoordeling van het verzoek van NLR die definitie van dit begrip hanteren.
    5.2.    Niet in geschil is dat er op nagenoeg geen enkel moment meer sprake zal zijn van dunbevolkt gebied bij NETL, als het bestemmingsplan in werking treedt. Het bestemmingsplan maakt immers niet alleen het bestaande gebruik van NETL op grond van de tijdelijke omgevingsvergunningen duurzaam mogelijk, maar biedt ook de mogelijkheid om het recreatiepark aanzienlijk uit te breiden ten opzichte van die bestaande vergunde situatie. Tussen partijen is wel in geschil of dit anders is wanneer het bestemmingsplan geschorst blijft en dus niet in werking treedt.
    Op 15 juli 2025 verloopt één van de vijf tijdelijke omgevingsvergunningen die voor NETL gelden. Twee andere vergunningen zullen verlopen op 6 januari 2026. Vanaf dan beschikt Lavendel, ongeacht de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, nog tot in 2030 over twee tijdelijke omgevingsvergunningen voor 150 kampeerplaatsen en voor een kas ten behoeve van dagrecreatie en horecadoeleinden. Als het bestemmingsplan zou worden geschorst, zouden naast die tijdelijke omgevingsvergunningen de planologische mogelijkheden blijven gelden die er zijn op grond van de "beheersverordening Landelijk gebied". Voor zover hier van belang gaat het daarbij om het gebruik van het perceel van NETL voor dagrecreatie met bijbehorende expositieruimte en horecavoorzieningen, bepaalde ondergeschikte detailhandel, vanaf 15 maart tot en met 31 oktober 15 kampeerplaatsen, kleinschalige evenementen en twee keer per jaar grootschalige evenementen.
    Wanneer het bestemmingsplan zou worden geschorst is aannemelijk, gelet op de dan in omvang beperkter toegestane activiteiten in combinatie met het vervallen van tijdelijke vergunningen op 15 juli 2025 en op 6 januari 2026, dat dat het perceel van NETL vanaf dat moment voor een niet onbelangrijk deel van de tijd kan worden aangemerkt als dunbevolkt gebied. Daarbij is met name van belang dat er in dat geval beperkter mogelijkheden zijn voor overnachtingen, waarbij het grootste deel ook seizoensgebonden is. Dat zal er naar verwachting toe leiden dat andere onderdelen van het park, zoals de horecavoorzieningen, ook minder druk worden bezocht.
    De voorzieningenrechter deelt niet het standpunt van de raad dat met het voorbereidingsbesluit van de provincie, ongeacht de inwerkingtreding van het bestemmingsplan, wordt voorkomen dat NETL op korte termijn een belemmering zal vormen voor NLR, zodat spoedeisend belang ontbreekt. Het voorbereidingsbesluit legt een vergunningplicht op voor wijzigingen in het gebruik van gronden die de mogelijkheden van NLR kunnen beperken. Maar het is op voorhand niet duidelijk of ook het bestaand gebruik op grond van de tijdelijke omgevingsvergunningen die op of voor 6 januari 2026 verlopen, zou kunnen worden voortgezet op grond van het bestemmingsplan, of dat dit beoogde voortgezet gebruik onder de reikwijdte van die vergunningplicht valt.
    Voor zover de raad en Lavendel aanvoeren dat ook andere belemmeringen in de omgeving van NLR ertoe leiden dat geen vluchten kunnen worden uitgevoerd - wat daar ook van zij - hebben zij niet aannemelijk gemaakt dat die belemmeringen dusdanig zijn dat de gevolgen voor NLR bij het in werking treden van het bestemmingsplan daardoor verwaarloosbaar zijn. Ook de stelling van Lavendel en de raad dat het beoogde type testvluchten van NLR elders in Nederland kunnen plaatsvinden - wat daar ook van zij - doet niet af aan het belang van NLR om de haar toegestane activiteiten in het luchtruim van EHR 66 te laten plaatsvinden.
    5.3.    Gelet op het voorgaande zal NLR naar verwachting op korte termijn meer vluchten kunnen uitvoeren met UAS wanneer het bestemmingsplan wordt geschorst. NLR heeft daarom een spoedeisend belang bij de gevraagde voorziening.
    Beoordeling van het verzoek
    6.       Met inachtneming van de betrokken belangen van NLR en van Lavendel ziet de voorzieningenrechter aanleiding om het bestemmingsplan te schorsen. Hij overweegt hiertoe het volgende.
    Lavendel heeft op zichzelf een zwaarwegend bedrijfsbelang bij de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in verband met de voorzetting van haar bestaande bedrijfsvoering. Maar Lavendel heeft er rekening mee kunnen en moeten houden dat de activiteiten die NETL verricht op basis van tijdelijke omgevingsvergunningen, na afloop van de termijn waarvoor die vergunningen zijn verleend, daadwerkelijk moeten worden beëindigd.
    Het belang van NLR bij de schorsing van het bestemmingsplan is niet alleen gelegen in haar eigen ondernemersbelang, maar ook in het algemeen belang van de nationale veiligheid. NLR draagt met haar werkzaamheden namelijk bij aan de ontwikkeling van militaire UAS en daaraan gerelateerde technologie. Onder meer de minister van Infrastructuur en Waterstaat, het ministerie van Defensie (Commandant der Strijdkrachten) en de Koninklijke Marine (Organieke Maritieme Dronecohort en het Commando Zeestrijdkrachten) hebben onderschreven dat de werkzaamheden van het Drone Centre van NLR van groot belang zijn voor Defensie. Als NLR minder vluchten met UAS kan uitvoeren, worden ook die belangen getroffen. Deze bij NLR betrokken belangen wegen, naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, in het bijzonder zwaar mee.
    Voor dit oordeel is verder van belang dat de raad vooralsnog onvoldoende kenbaar gemaakt heeft hoe hij de belangen van NLR en NETL tegen elkaar heeft afgewogen. In de toelichting bij het bestemmingsplan staat onder meer dat een toename van de vluchtbeperkingen die het bestemmingsplan voor NLR veroorzaakt, goed valt af te stemmen tussen NLR en NETL. Daarmee wordt de verantwoordelijkheid voor een zorgvuldige en adequate afstemming van de verschillende belangen bij partijen zelf neergelegd. Mede gelet op de diametraal tegengestelde standpunten van partijen in deze procedure acht de voorzieningenrechter het alsnog in onderling overleg maken van voor alle partijen bevredigende afspraken niet erg aannemelijk.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    8.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        wijst het verzoek toe;
    II.       schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van de raad van de gemeente Noordoostpolder van 31 maart 2025 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Landelijk gebied, Leemringweg 19-21 te Kraggenburg (NETL)";
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Noordoostpolder tot vergoeding van de bij Stichting Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    IV.      gelast dat de raad van de gemeente Noordoostpolder aan Stichting Koninklijk Nederlands Lucht- en Ruimtevaartcentrum het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 385,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Knol
    voorzieningenrechter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 18 juli 2025
    195-1082