ECLI:NL:RVS:2014:3483, Raad van State, 24-09-2014, 201310829/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 maart 2012 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het planten van bomen op het perceel [locatie] te Leens (hierna: het perceel).

201310829/1/A1.
    Datum uitspraak: 24 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te Leens, gemeente De Marne, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 18 oktober 2013 in zaken nrs. 13/521 en 13/522 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van De Marne.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 maart 2012 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen het planten van bomen op het perceel [locatie] te Leens (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 26 maart 2013 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 22 maart 2012 herroepen, aan [belanghebbende] omgevingsvergunning verleend voor 16 bomen (essen) in lijnbeplanting gelegen in het gebied met de dubbelbestemming "archeologisch waardevol terrein" op het perceel en [belanghebbende] onder aanzegging van een last onder bestuursdwang gelast voor 16 juli 2013 de bomen geplant in archeologisch waardevol gebied zoals aangegeven op tekening 1 (behorende bij de omgevingsvergunning), met uitzondering van de bomen in lijnbeplanting waarvoor omgevingsvergunning is verleend, te verwijderen en verwijderd te houden.
    
    Bij uitspraak van 18 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 maart 2013 vernietigd en de rechtsgevolgen van dit besluit in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juli 2014, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door B. Bartelds en K.P. Berghuis, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord [belanghebbende], vertegenwoordigd door F.F.J.A. Pieters.
    
    Overwegingen
    
    1. Op het perceel rust ingevolge het bestemmingsplan "Grote Kernen" de bestemming "Woongebied" met deels de dubbelbestemming "Archeologisch waardevol terrein".
    
    2. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit: het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald.
    
    Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Grote Kernen" zijn de gronden die op de in de bijlagen bij deze voorschriften opgenomen kaarten "Archeologische waarden" zijn aangeduid als van archeologische waarde of archeologische betekenis (AMK-gebieden) mede bestemd voor het behoud van archeologische waarden.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder a, is het verboden om op deze gronden, zonder of in afwijking van een vergunning van burgemeester en wethouders gronden te bebossen die op het tijdstip van het van kracht worden van het bestemmingsplan niet als bosgrond kunnen worden aangemerkt en een bos of boomgaard aan te leggen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, wordt aan de provinciaal archeoloog, of aan een door de provincie aangewezen ter zake deskundige, advies gevraagd alvorens over de bedoelde vergunning te beslissen. Bij een negatief advies wordt de vergunning niet afgegeven dan nadat van Gedeputeerde Staten een verklaring van geen bezwaar is ontvangen.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder c, kan de aanlegvergunning alleen dan worden verleend indien een archeologisch onderzoek is uitgevoerd en de daarbij aangetroffen archeologische waarden, door middel van behoud in de gronden dan wel opgraving door een daartoe gecertificeerd bedrijf, kunnen worden gegarandeerd.
    
    Last onder bestuursdwang
    
    3. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college handhavend dient op te treden tegen alle 500 door [belanghebbende] geplante bomen. [appellant] voert daartoe aan dat het college niet van de juiste feitelijke en planologische situatie is uitgegaan. [appellant] betoogt dat het college heeft miskend dat meer bomen in het archeologisch waardevolle gebied zijn gelegen dan waar het college van uit is gegaan en dat een deel van de bomen in lijnbeplanting is gepoot buiten het perceel en daarop het bestemmingsplan "Buitengebied" van toepassing is, waarmee deze bomen in strijd zijn. [appellant] voert verder aan dat, voor zover de bomen zijn gelegen in het bestemmingsplan "Grote Kernen", het college in de onderhavige procedure niet heeft mogen afwijken van zijn eerdere motivering om aan [belanghebbende] omgevingsvergunning te weigeren voor "het dijkje", te weten de bescherming van zichtlijnen en het open wierdenlandschap. Het college heeft verwachtingen gewekt, nu het beleid om het open wierdenlandschap te beschermen ook is neergelegd in het Masterplan 2004-2008 (hierna: het Masterplan) en het Wierdenherstelplan. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat door het afwijken van dit beleid door het college sprake is van onbehoorlijk bestuur en zijn vertrouwen is beschaamd. Dat in het bestemmingsplan "Grote Kernen" het beleid uit het Masterplan niet is opgenomen had door het college in het onderhavige geval hersteld kunnen worden, aldus [appellant]. Hij betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het bestemmingsplan "Grote Kernen" passages kent waarop het college zich had kunnen beroepen om het planten van de bomen tegen te gaan. [appellant] stelt dat ook Libau, de adviseur van het college, er op heeft gewezen dat een strook bos niet in het dorpsgebied van Leens thuishoort. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het om de bedoeling van het bestemmingsplan gaat en dat duidelijk is dat de bomen ter plaatse niet zijn toegestaan.
    
    3.1. De bomen waartegen het handhavingsverzoek zich richt zijn gelegen in het plangebied van het bestemmingsplan "Grote Kernen". Deze bomen zijn deels gelegen in archeologisch waardevol gebied, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften, en deels op gronden met de bestemming "Woongebied". Niet is gebleken dat, zoals [appellant] betoogt, een deel van de bomen is gelegen in het bestemmingsplan "Buitengebied" of dat de projectie van het archeologisch waardevolle gebied, als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de planvoorschriften op de luchtfoto bij het besluit op bezwaar van 26 maart 2013 niet juist is en dat meer bomen in dit archeologisch waardevolle gebied zijn gelegen dan waar het college van uit is gegaan. De enkele stelling dat dit het geval is en de door [appellant] overgelegde luchtfoto waarop hij heeft aangegeven hoe de grenzen van het bestemmingsplan "Buitengebied" en het archeologisch waardevol gebied volgens hem zijn gelegen, zijn daarvoor onvoldoende. Ook met de ter zitting van de Afdeling door partijen getoonde foto’s en door [appellant] gegeven toelichting is niet aannemelijk geworden dat een deel van de bomen in het bestemmingsplan "Buitengebied" is geplant of dat het college niet van de juiste situatie met betrekking tot het archeologisch waardevolle gebied is uitgegaan.
    
    Het college heeft voor 16 bomen die zijn gelegen in archeologisch waardevol gebied omgevingsvergunning verleend en het verzoek om handhaving, gelet hierop, terecht slechts toegewezen, voor zover het de overige bomen gelegen in archeologisch waardevol gebied betreft. Voor zover de bomen zijn gelegen op gronden met de bestemming "Woongebied" stelt het college zich voorts terecht op het standpunt dat deze niet in strijd zijn met het bestemmingsplan "Grote Kernen" en daarvoor geen omgevingsvergunning is vereist, hetgeen door [appellant] ook niet is betwist. Voor zover [appellant] heeft gewezen op het Masterplan en het Wierdenherstelplan en de omstandigheid dat het daarin opgenomen beleid ten onrechte niet in het bestemmingsplan "Grote Kernen" is opgenomen, heeft de rechtbank terecht overwogen dat dit bestemmingsplan niet ter toetsing voorligt en [appellant] dit aan had kunnen voeren in een procedure met betrekking tot de vaststelling van het bestemmingsplan. Het Masterplan en Wierdenherstelplan maken geen onderdeel uit van het onderhavige toetsingskader.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het door [appellant] aangevoerde geen grond biedt voor het oordeel dat het college het verzoek om handhaving ten onrechte slechts heeft toegewezen, voor zover het de bomen gelegen in het in het bestemmingsplan "Grote Kernen" aangewezen archeologisch waardevol gebied betreft waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend, en het verzoek om handhaving ten onrechte voor het overige heeft afgewezen.
    
    De vraag of [belanghebbende] thans heeft voldaan aan de last en hij de bomen geplant in archeologisch waardevol gebied zoals aangegeven op tekening 1 behorende bij de omgevingsvergunning, met uitzondering van de bomen in lijnbeplanting waarvoor omgevingsvergunning is verleend, heeft verwijderd, ligt hier niet ter beoordeling voor. Voor zover [appellant] meent dat dit niet het geval is, kan hij het college verzoeken om tot het toepassen van bestuursdwang over te gaan.
    
    Het betoog faalt.
    
    Omgevingsvergunning
    
    4. [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de illegale situatie ten onrechte wordt gelegaliseerd en dat dit ten onrechte is gebeurd in de procedure met betrekking tot het verzoek om handhaving. De handhavingsprocedure en de procedure met betrekking tot de omgevingsvergunning zijn ten onrechte gekoppeld, aldus [appellant], waardoor andere betrokkenen niet in de gelegenheid zijn geweest om bezwaar te maken tegen de omgevingsvergunning.
    
    4.1. Dat de omgevingsvergunning is verleend voor een bestaande illegale situatie maakt deze omgevingsvergunning, anders dan [appellant] betoogt, niet onrechtmatig.
    
    Voor zover [appellant] betoogt dat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend in het besluit op bezwaar met betrekking tot de afwijzing van zijn verzoek om handhaving, wordt overwogen dat geen rechtsregel aan de verlening van de omgevingsvergunning tegelijk met het besluit op bezwaar in de procedure met betrekking tot de handhaving in de weg staat. Voorts zijn de aanvraag om omgevingsvergunning en het besluit van 26 maart 2013 door het college op 20 september 2012 respectievelijk 11 april 2013 gepubliceerd in de Ommelander Courant, heeft Stichting De Marnelandschap ook beroep ingesteld tegen het besluit van 26 maart 2013 en is gesteld noch gebleken dat sprake is van andere belanghebbenden.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. De rechtbank heeft bij de uitspraak van 27 februari 2013 het eerdere besluit op bezwaar van 4 december 2012 vernietigd. In dat kader heeft zij onder meer overwogen dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom niet relevant is dat de bomen niet op dezelfde plek worden aangeplant als in de 19e en 20e eeuw en dat zij de motivering voor de op 4 december 2012 verleende omgevingsvergunning voor twintig essen niet afdoende acht.
    
    Het college heeft zich in het ter uitvoering van de uitspraak van 27 februari 2013 genomen besluit van 26 maart 2013 op grond van het rapport van adviesbureau Libau van 12 november 2012 op het standpunt gesteld dat er vanuit archeologisch oogpunt geen bezwaar is tegen het handhaven van twee rijen met elk 10 essen langs de westelijke rand van het perceel, omdat de 19e en 20e eeuwse singel gedeeltelijk bodemverstoring veroorzaakt heeft en dat de archeologische waarden door middel van behoud in de grond kunnen worden gegarandeerd, zodat het voor de beoordeling niet uitmaakt of de bomen op exact dezelfde plaats als in de 19e en 20e eeuw komen te staan. De rechtbank heeft onder verwijzing naar haar uitspraak van 27 februari 2013, overwogen dat met het besluit van 26 maart 2013 geen andersluidende motivering is gegeven dan in het eerdere besluit op bezwaar van 4 december 2012 en met het besluit van 26 maart 2013 dan ook geen uitvoering is gegeven aan de uitspraak van 27 februari 2013 en dit besluit dient te worden vernietigd. Vervolgens heeft zij de rechtsgevolgen daarvan in stand gelaten, gelet op hetgeen door drs. J. Molema, werkzaam bij Libau, ter zitting naar voren is gebracht. Molema heeft uiteengezet dat zich in de 19e en 20e eeuw een boomgaard in het plangebied bevond en rondom de perceelsgrens een bomensingel, maar dat niet exact kan worden vastgesteld of de 16 vergunde bomen zich op dezelfde plaats bevinden. Voorts heeft hij toegelicht dat de aanplant van de 16 bomen evenwel een dermate geringe bodemverstoring veroorzaakt dat, ondanks dat deze bomen zich wellicht op een andere plek bevinden dan in de 19e en 20e eeuw, de archeologische waarden toch kunnen worden gegarandeerd. Volgens Molema is sprake van ondiep wortelende bomen waarbij de wortelschade onder de reeds verstoorde toplaag van 40 cm verwaarloosbaar is. De rechtbank heeft overwogen dat in hetgeen [appellant] naar voren heeft gebracht geen aanleiding wordt gezien om het standpunt van Molema niet te volgen.
    
    6. [appellant] betoogt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 26 maart 2013 ten onrechte in stand heeft gelaten en heeft miskend dat het college ten onrechte omgevingsvergunning heeft verleend voor het planten van 16 essen. Daartoe voert hij aan dat het gemeentelijk en provinciaal beleid is om het open wierdenlandschap en de zichtlijnen te beschermen en daarmee duidelijk is wat de bedoeling van het bestemmingsplan is en de bomen ter plaatse niet zijn toegestaan. [appellant] betoogt verder dat geen sprake is van relatief beperkte bodemverstoring. Daartoe voert hij aan dat op de plaats van de gewenste "laanverlenging" geen bomenrij heeft gestaan en de essen bovendien dieper wortelen dan waar de deskundige van de gemeente, Molema, ter zitting vanuit is gegaan. Er is volgens [appellant] geen sprake van grote algemene belangen, terwijl de locatie wel cultuurhistorisch en landschappelijk van groot belang is.
    
    6.1. Zoals hiervoor onder 3.1 is overwogen heeft de rechtbank met betrekking tot het betoog van [appellant] dat in het bestemmingsplan "Grote Kernen" ten onrechte het beleid om het open wierdenlandschap te beschermen, zoals neergelegd in onder meer het Masterplan en het Wierdeherstelplan, niet is opgenomen, terecht overwogen dat dit bestemmingsplan niet ter toetsing voorligt en [appellant] dit had kunnen aanvoeren in een procedure met betrekking tot de vaststelling van het bestemmingsplan.
    
    [appellant] heeft in hoger beroep een brief van [belanghebbende B] van 20 november 2013 en een brief van [belanghebbende C] van 26 november 2013 overgelegd ter onderbouwing van zijn betoog. In de brief van [belanghebbende B] is vermeld dat het in het algemeen moeilijk is om te zeggen hoe diep de wortels van essen de grond in gaan, dat de doorwortelbare zone in de grond zich uitstrekt tot aan het niveau van het grondwater en de es niet behoort tot de vlakke wortelaars en de hele zone zal benutten. [appellant] heeft in dit kader gesteld dat de grondwaterstand ter plaatse meer dan een meter bedraagt. Uit de brief van [belanghebbende C], die niet als ter zake deskundige kan worden aangemerkt, blijkt dat deze persoon navraag heeft gedaan bij een boomkweker en dat deze zou hebben toegelicht dat essen het goed doen op klei, een stamomtrek krijgen van 80-100 cm, zowel in de breedte als in de diepte wortelen en dan sprake is van een behoorlijk vertakt wortelstelsel, en de wortels zeker tot 1,5 à 2 m diepte komen. Daargelaten het antwoord op de vraag hoe diep de onderhavige essen precies zullen wortelen en of dit meer is dan waarvan Molema uit is gegaan, volgt uit de brieven van [belanghebbende B] en [belanghebbende C] niet dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de archeologische waarden van de onderhavige gronden, door middel van behoud in de gronden als bedoeld in artikel 19, tweede lid, aanhef en onder c. van de planvoorschriften, kunnen worden gegarandeerd. Dat geen grote algemene belangen zijn gediend met de 16 bomen, zoals door [appellant] is betoogd, maakt voorts niet dat het college daarvoor geen omgevingsvergunning kon verlenen, als bedoeld in artikel 19, tweede lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften.
    
    Uit het voorgaande volgt dat het door [appellant] aangevoerde onvoldoende aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het besluit van 26 maart 2013 ten onrechte in stand heeft gelaten en het college, gelet op het bepaalde in artikel 19, tweede lid, aanhef en onder c. van de planvoorschriften, geen omgevingsvergunning heeft kunnen verlenen.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en mr. W. Sorgdrager en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Wortmann w.g. Kos
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2014
    
    580.