ECLI:NL:RVS:2020:2629, Raad van State, 04-11-2020, 201905478/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 30 juli 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Deventer een verzoek van Eureka om nadeelcompensatie afgewezen. Eureka is exploitant van zogenoemde salonboten voor dagtochten. Zij was ten tijde van belang huurder van een ponton aan de IJssel nabij De Worp als aanlegvoorziening voor haar boten. Bij brief van 13 januari 2017 heeft Eureka, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 over het vervallen van de sedert decennia bestaande ligplaats voor haar salonboten bij De Worp en de in die uitspraak vermelde toezegging van de raad dat door haar geleden schade, die redelijkerwijs niet voor haar rekening behoort te blijven, voor vergoeding in aanmerking komt, een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. In deze brief is vermeld dat de bedrijfsvoering uiteen is gereten, dat de alternatieve locaties niet voldoen, dat het aantal boekingen achteruit is gehold.

201905478/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Deventer,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 2 juli 2019 in zaak nr. 18/1796 in het geding tussen:
    Rederij Eureka B.V. (hierna: Eureka)
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 30 juli 2018 heeft het college een verzoek van Eureka om nadeelcompensatie afgewezen.
    Bij brief van 5 september 2018 heeft Eureka daartegen bezwaar gemaakt en het college verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Het college heeft met dat verzoek ingestemd en het bezwaarschrift met toepassing van artikel 7:1a, vijfde lid, van de Awb doorgezonden naar de rechtbank.
    Bij uitspraak van 2 juli 2019 heeft de rechtbank het door Eureka ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 30 juli 2018 vernietigd en het college opgedragen om binnen twaalf weken een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Eureka heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Tevens heeft zij daarbij de Afdeling verzocht om het college op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb te veroordelen tot schadevergoeding.
    Bij besluit van 5 november 2019 heeft het college het verzoek van Eureka om nadeelcompensatie opnieuw afgewezen.
    Eureka heeft gronden tegen dit besluit aangevoerd.
    Het college heeft een nader stuk ingediend.
    Eureka heeft eveneens een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 29 september 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. E. Beele, advocaat te Tilburg, en S. van Dijk, en Eureka, vertegenwoordigd door mr. J.M. van Koeveringe-Dekker, advocaat te Middelburg, en [gemachtigde], zijn verschenen. Voorts zijn P.W.H. Herder van de zijde van het college en drs. E. van der Schans van de zijde van Eureka als deskundigen verschenen.
        Overwegingen
    1.    Eureka is exploitant van zogenoemde salonboten voor dagtochten. Zij was ten tijde van belang huurder van een ponton aan de IJssel nabij De Worp als aanlegvoorziening voor haar boten.
    2.    Bij brief van 13 januari 2017 heeft Eureka, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 over het vervallen van de sedert decennia bestaande ligplaats voor haar salonboten bij De Worp en de in die uitspraak vermelde toezegging van de raad dat door haar geleden schade, die redelijkerwijs niet voor haar rekening behoort te blijven, voor vergoeding in aanmerking komt (hierna: de toezegging), een verzoek om nadeelcompensatie ingediend. In deze brief is vermeld dat de bedrijfsvoering uiteen is gereten, dat de alternatieve locaties niet voldoen, dat het aantal boekingen achteruit is gehold en dat de door de raad geopperde mogelijkheid van het stadsponton geen soelaas heeft geboden, omdat Rijkswaterstaat het belemmerend vond voor de doorvaart. Volgens het bijgevoegde schaderapport van Horatio van 5 januari 2017 heeft Eureka als gevolg van het verdwijnen van de ligplaats bij De Worp een inkomensschade van € 843.450,00 geleden.
        standpunt van het college
    3.    Het college heeft voor het op het verzoek van Eureka te nemen besluit advies gevraagd aan Thorbecke B.V.
        In een advies van 6 juli 2018 heeft Thorbecke vermeld dat het verzoek van Eureka wordt opgevat als een aanvraag om een tegemoetkoming in planschade als bedoeld in artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) en dat deze aanvraag betrekking heeft op de gevolgen van het bij raadsbesluit van 25 mei 2011 vastgestelde bestemmingsplan Ruimte voor de Rivier (hierna: het nieuwe bestemmingsplan). Thorbecke heeft een vergelijking gemaakt tussen de planologische mogelijkheden van de ligplaats bij De Worp na de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan en het onmiddellijk daaraan voorafgaande planologische regime van het bij raadsbesluit van 22 november 2004 vastgestelde bestemmingsplan Uiterwaarden 2004 (hierna: het oude bestemmingsplan). Uit deze vergelijking is de conclusie getrokken dat de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan voor Eureka niet heeft geleid tot een schadeveroorzakende wijziging van de planologische gebruiksmogelijkheden op de locatie. Eureka heeft de locatie in de oude situatie kunnen gebruiken als opstapplaats en haven ter bevoorrading van verschillende salonschepen. Dit gebruik was destijds, gelet op de bij het oude bestemmingsplan behorende planregels, in strijd met de bestemming van de locatie. Voor het geval het gebruik en de bebouwing van de locatie onder het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan vielen, speelt dat, gelet op de jurisprudentie van de Afdeling, geen rol in de planologische vergelijking. Volgens die jurisprudentie is het overgangsrecht bij een bestemmingsplan van een andere orde dan de voorschriften betreffende bestemmingen en is het niet toegestaan om de mogelijkheden van het overgangsrecht in de planologische vergelijking te betrekken. In het geval dat de activiteiten van Eureka onder het overgangsrecht van het oude bestemmingsplan vielen, volgt daaruit dus niet dat een planologische verslechtering aan de orde kan zijn, aldus Thorbecke.
        Het college heeft dit advies aan het besluit van 30 juli 2018 ten grondslag gelegd.
        oordeel van de rechtbank
    4.    Volgens de rechtbank heeft het college het verzoek van Eureka te beperkt opgevat en daardoor een onzorgvuldig voorbereid en onvolledig besluit genomen. Het college had naar aanleiding van dat verzoek onderzoek moeten doen naar de juridische grondslag van de vordering tot schadevergoeding. Het college heeft dit echter nagelaten en het verzoek, zonder nader onderzoek, omgezet in een verzoek om (uitsluitend) vergoeding van planschade.
        Voorts is niet evident dat Eureka geen planschade heeft geleden. In haar reactie van 7 maart 2019 heeft zij toegelicht dat zij in de loop van 2013 in vertrouwen op de toezegging, dat zij in verband met een
    munitie-onderzoek van Rijkswaterstaat de ligplaats heeft verlaten en dat zij vanaf dat moment haar bedrijfsactiviteiten heeft uitgevoerd vanaf de Voorhaven en de Pothoofdkade en de Lage Wellekade. Nadat het onderzoek, na lange tijd, was afgerond, kon zij niet meer terug naar de locatie bij De Worp.
        Verder is het discutabel of het besluit van 30 juli 2018 berust op een juiste uitleg van de planregels van het oude bestemmingsplan. Het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat het gebruik van de locatie in de oude situatie in strijd was met de bestemming.
        Het besluit van 30 juli 2018 is, gelet op het voorgaande, in strijd met het in artikel 3:2 van de Awb neergelegde zorgvuldigheidsvereiste en het in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb neergelegde vereiste van een deugdelijke motivering, aldus de rechtbank.
        hoger beroep
    5.    Het college is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat het verzoek ten onrechte uitsluitend als verzoek om tegemoetkoming in planschade is behandeld. Het college voert aan dat uit de verwijzing in de brief van 13 januari 2017 naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2012 valt af te leiden dat de gestelde schade volgens Eureka is veroorzaakt door de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. Die uitspraak heeft immers betrekking op dat bestemmingsplan. In een zoektocht naar andere oorzaken van de gestelde schade dan dat bestemmingsplan heeft het college slechts handelingen van feitelijke aard kunnen vinden en besluiten, waartegen geen beroep bij de bestuursrechter openstaat, zodat de bestuursrechter niet bevoegd zou zijn geweest om van het beroep tegen het desbetreffende schadebesluit kennis te nemen.
    5.1.    Eureka heeft het college onder meer verzocht om vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van het onrechtmatig handelen van de gemeente Deventer, door het niet of niet tijdig realiseren van adequate alternatieven voor de ligplaats bij De Worp, in combinatie met het niet naleven van de toezegging. Het college heeft hierover geen besluit genomen. Als het college dat zou hebben gedaan, dan had Eureka daartegen, gelet op artikel 8.4, eerste lid, aanhef en onder f, van de Awb, geen beroep bij de bestuursrechter kunnen instellen. Deze kwestie kan dus in deze procedure niet aan de orde komen. Alleen de burgerlijke rechter kan hierover oordelen.
    5.2.    Eureka heeft het college voorts verzocht om vergoeding van schade in verband met het vervallen van de ligplaats bij De Worp. In haar brief van 23 mei 2018, gelezen in samenhang met een daarbij overgelegde reactie op het conceptadvies van Thorbecke, heeft zij vermeld dat de schade een  gevolg is van de planologische kernbeslissing Ruimte voor de Rivier (hierna: de planologische kernbeslissing) en het daaruit voortvloeiende nieuwe bestemmingsplan.
    5.3.    Voor zover de planologische kernbeslissing de gestelde oorzaak is van de schade, is van belang dat uit artikel 2 van de Beleidsregel schadevergoeding Ruimte voor de Rivier (Stcrt. 2009, 82) valt af te leiden dat de minister van Infrastructuur en Waterstaat bevoegd was een besluit te nemen op een verzoek om nadeelcompensatie. In de bestuurlijke fase heeft Eureka zich niet op het standpunt gesteld dat de schade - mede - een gevolg is van een andere oorzaak dan de planologische kernbeslissing of het nieuwe bestemmingsplan. Voor schade als gevolg van het nieuwe bestemmingsplan kon het college krachtens artikel 6.1 van de Wro een tegemoetkoming in planschade toekennen. Bij deze stand van zaken bestaat geen grond voor het oordeel dat het college, door alleen een besluit te nemen over een tegemoetkoming in planschade, het verzoek om nadeelcompensatie te beperkt heeft opgevat en daardoor een onzorgvuldig voorbereid en onvolledig besluit heeft genomen, zoals de rechtbank heeft overwogen.
        Het betoog slaagt.
    6.    Het college is het verder niet eens met het oordeel van de rechtbank dat niet aannemelijk is gemaakt dat het gebruik van de locatie bij De Worp als opstapplaats en haven ter bevoorrading van verschillende salonschepen in de oude situatie, gelet op de bij het oude bestemmingsplan behorende planregels, in strijd met de bestemming van de locatie was. Volgens het college berust dat oordeel op een onjuiste uitleg van de bij het oude bestemmingsplan behorende planregels.
    6.1.    Uit de bij het oude bestemmingsplan behorende plankaart blijkt dat de locatie bij De Worp onder het oude planologische regime een bestemming voor Water met een aanduiding voor een aanmeerfunctie ten behoeve van dagrecreatie had. In artikel 15, derde lid, onder a, van de bij het oude bestemmingsplan behorende planregels is bepaald dat op of nabij gronden met die aanduiding de aanleg van een beperkte aanmeervoorziening met bijbehorende steigers voor maximaal 15 boten is toegestaan en dat het oprichten van bebouwing hierop niet is toegestaan. In artikel 1, onder c, van die planregels is bepaald dat onder een aanmeerfunctie ten behoeve van dagrecreatie wordt verstaan: voorziening ten behoeve van het aanmeren van boten of schepen van dagrecreanten, waarbij geen bebouwing is toegestaan.
         De salonschepen van Eureka zijn geen boten of schepen van dagrecreanten, maar boten of schepen met dagrecreanten, zodat het gebruik van de locatie in de oude situatie als opstapplaats en haven ter bevoorrading van salonschepen in strijd was met de bestemmingsregeling voor de locatie. In dit opzicht is er geen verschil met de nieuwe situatie. Indien, zoals Eureka betoogt, maar het college betwist, het hiervoor bedoelde gebruik van de locatie in de oude situatie op grond van het overgangsrecht was toegestaan, laat dat voorts onverlet dat - daarvan uitgaande - dat gebruik ook in de nieuwe situatie op grond van het overgangsrecht is toegestaan. Dat betekent dat - daargelaten de betekenis van overgangsbepalingen in de planologische vergelijking en schadetaxatie - Eureka ook in dit opzicht in planologische zin in de nieuwe situatie niet slechter af is dan in de oude situatie.
    6.2.    De conclusie is dat het college zich in het besluit van 30 juli 2018 terecht op het standpunt heeft gesteld dat Eureka geen planschade heeft geleden als gevolg van de inwerkingtreding van het nieuwe bestemmingsplan. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
        Het betoog slaagt.
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 juli 2018 alsnog ongegrond verklaren, omdat uit de beoordeling van het hoger beroep volgt dat het college het verzoek om nadeelcompensatie terecht heeft afgewezen.
        herstelbesluit
    8.    Het besluit van 5 november 2019 is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Omdat de grondslag aan het besluit van 5 november 2019 komt te ontvallen door de vernietiging van de aangevallen uitspraak, dient dat besluit te worden vernietigd.
        verzoek om schadevergoeding
    9.    In de schriftelijke uiteenzetting heeft Eureka de Afdeling verzocht om het college op grond van artikel 8:88, eerste lid, van de Awb te veroordelen tot vergoeding van de schade die zij heeft geleden als gevolg van het feitelijk onrechtmatig handelen van de gemeente Deventer, door het niet of niet tijdig realiseren van de adequate alternatieven, in combinatie met het niet naleven van de toezegging. Eureka heeft het verzoek op grond van artikel 8:89, tweede lid, van de Awb beperkt tot € 25.000,00. Ter zitting van de Afdeling heeft Eureka verduidelijkt dat het verzoek alleen betrekking heeft op het raadsbesluit van 25 mei 2011, waarbij het nieuwe bestemmingsplan is vastgesteld. De Afdeling heeft dit raadsbesluit bij uitspraak van 19 december 2012 gedeeltelijk vernietigd, zodat het onrechtmatig is, aldus Eureka. 
    9.1.    De raad is geen partij in het geding tussen Eureka en het college. De Afdeling kan de raad dus niet veroordelen tot vergoeding van de schade die Eureka als gevolg van de onrechtmatigheid van het besluit van 25 mei 2011 heeft geleden. Eureka dient zich bovendien, gelet op artikel 8:90, tweede lid, van de Awb, eerst schriftelijk tot de raad te wenden. De Afdeling zal het verzoek om schadevergoeding doorzenden aan de raad.
        proceskosten
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 2 juli 2019 in zaak nr. 18/1796;
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 30 juli 2018 ongegrond;
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Deventer van 5 november 2019.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Hazen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    452.