ECLI:NL:RBAMS:2023:5850, Rechtbank Amsterdam, 19-05-2023, AMS 22/3921 en AMS 22/3931
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Oplegging WAV-boete van € 12.000,- en waarschuwing preventieve stillegging. Hoogte van de boete naar aanleiding van recente rechtspraak van de Afdeling gematigd naar € 4.000,-. Daarnaast heeft verweerder gelet op de door eiseres aangevoerde omstandigheden in redelijkheid geen waarschuwing kunnen opleggen. Beroepen gegrond.

RECHTBANK AMSTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    Zaaknummers:	AMS 22/3921 (waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden)
    		AMS 22/3931 (Wav-boete)
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 mei 2023 in de zaken tussen
    
  
  
    Meijer Multicleaning B.V., te Diemen, eiseres
    (gemachtigde: mr. G.P. Poiesz),
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
    (gemachtigde: mr. J.J.A. Huisman). 
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.	In deze uitspraak gaat het over het beroep van eiseres tegen de oplegging van een bestuurlijke boete van € 12.000,- en over het beroep van eiseres tegen de oplegging van een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden wegens overtreding van de Wav.
    
    
    
      
        De bestuurlijke boete (zaaknummer: AMS 22/3931)
      
    
    
    
      1.1
      Bij besluit van 21 januari 2022 (het primaire besluit I) heeft verweerder aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,- en besloten de inspectiegegevens openbaar te maken, omdat eiseres in strijd met de Wav een vreemdeling zonder tewerkstellingsvergunning arbeid voor haar heeft laten verrichten. Bij besluit van 5 juni 2022 (het bestreden besluit I) op het bezwaar van eiseres heeft verweerder dit besluit gehandhaafd.
      
      
        
          De waarschuwing (zaaknummer: AMS 22/3921)
        
      
      
    
    
      1.2
      Bij afzonderlijk besluit van 21 januari 2022 (het primaire besluit II) heeft verweerder daarnaast besloten eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden op te leggen, omdat sprake was van een herhaalde overtreding van de Wav. Met het besluit van 5 juni 2022 (het bestreden besluit II) op het bezwaar van eiseres tegen dit besluit heeft verweerder de oplegging van de waarschuwing gehandhaafd. 
      
    
    
      1.3
      Eiseres heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld. Verweerder heeft hierop met een verweerschrift gereageerd. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft de beroepen op 8 mei 2023 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de heer [naam] (eigenaar van eiseres), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
      
    
  
  
    Totstandkoming van de besluiten
    
    
      2.	Eiseres drijft een schoonmaakbedrijf met ongeveer 140 werknemers. Verweerder heeft aan eiseres eerder, met een besluit van 17 februari 2017, een bestuurlijke boete opgelegd wegens op 12 mei 2016 vastgestelde overtredingen van artikel 2, eerste lid, van de Wav. 
    
    
    
      2.1
      
        In het kader van het Programma Schoonmaak van de ISZW heeft verweerder
        informatie ontvangen over vermoedelijke illegale tewerkstelling van een vreemdeling bij het uitzendbureau Praktica B.V. De door verweerder verkregen informatie had betrekking op de heer [werknemer] ( [werknemer] ). De ISZW heeft vervolgens informatiesystemen geraadpleegd, waaronder de BVV en Suwinet. Uit Suwinet bleek dat [werknemer] van [medio 3] september 2019 tot en met [medio 4] maart 2020 een inkomstenverhouding had met Praktica B.V. Praktica B.V. heeft [werknemer] in de periode van [medio 5] december 2019 tot en met [medio 4] maart 2020 uitgeleend aan eiseres voor het verrichten van schoonmaakwerkzaamheden. Uit navraag bij het UWV en de IND is de ISZW gebleken dat aan Praktica B.V., noch aan eiseres een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid is afgegeven ten behoeve van [werknemer] . Hierop heeft de ISZW een onderzoek gestart. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een op ambtseed opgemaakt boeterapport van [medio 2] december 2020. 
      
      
    
    
      2.2
      Onder verwijzing naar het boeterapport heeft verweerder met het primaire besluit I aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 12.000,- wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav. Hieraan legt verweerder ten grondslag dat eiseres [werknemer] voor haar arbeid heeft laten verrichten, terwijl hij niet in het bezit was van een tewerkstellingsvergunning of een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden. Omdat sprake was van recidive, heeft verweerder conform Beleidsregel 2020 de in beginsel voor rechtspersonen geldende boete van € 8.000,- met 100% verhoogd tot € 16.000,-. Het boetebedrag is vervolgens met 25% gematigd tot € 12.000,- omdat eiseres [werknemer] van een gecertificeerd uitzendbureau had ingeleend en daardoor sprake was van verminderde verwijtbaarheid. Verweerder heeft daarnaast besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. Met het bestreden besluit I heeft verweerder de oplegging van de boete en de openbaarmaking van de inspectiegegevens gehandhaafd. 
    
    
      2.3
      Verweerder heeft daarnaast met het primaire besluit II besloten eiseres een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden op te leggen, omdat sprake was van een herhaalde overtreding van de Wav en er voor verweerder gelet op de omstandigheden van het geval geen aanleiding was om van de oplegging van deze waarschuwing af te zien. Met het bestreden besluit II heeft verweerder de oplegging van de waarschuwing gehandhaafd. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank 
    
    3. De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak. 
    
    4. De rechtbank beoordeelt de beroepen aan de hand van de argumenten die eiseres heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De rechtbank zal eerst ingaan op de beroepsgronden tegen de bestuurlijke boete en daarna op de beroepsgronden tegen de waarschuwing.
    
    5. De rechtbank komt tot het oordeel dat de beroepen gegrond zijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
    
      
        De bestuurlijke boete
      
    
    
    
      
        Standpunt eiser
      
    
    
    6. Eiseres voert aan dat de opgelegde bestuurlijke boete niet evenredig is. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022. Hierin heeft de Afdeling geoordeeld dat de Beleidsregel 2017 en de Beleidsregel 2020 onredelijk zijn, omdat zij geen onderscheid maken tussen opzet, grove schuld en normale verwijtbaarheid bij het vaststellen van het toepasselijke boetenormbedrag. 
    
    
      6.1
      Wat betreft de overtreding zelf stelt eiseres dat zowel Praktica B.V. als zijzelf voorafgaand aan de tewerkstelling van [werknemer] de door [werknemer] overgelegde bescheiden hebben gecontroleerd. Zij zijn op basis van [werknemer] ’s Spaanse verblijfsdocument ervan uitgegaan dat hij de status van langdurig ingezetene in de EU had en dat hij daarom zonder tewerkstellingsvergunning arbeid mocht verrichten. Dit kan eiseres niet, althans verminderd, worden verweten. Bovendien beslaat deze overtreding een korte periode van drie maanden. Voor een verminderde verwijtbaarheid pleit volgens eiseres ook dat zij na de beboeting in 2017 maatregelen heeft getroffen om verdere overtredingen van de Wav te voorkomen. Haar werknemers hebben een cursus herkenning van valse identiteitsdocumenten gevolgd en zij maken gebruik van specialistische apparatuur om de identiteit te verifiëren. In lijn met de bovengenoemde uitspraak van de Afdeling meent eiseres dan ook dat gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden sprake is van geen enkele, althans verminderde verwijtbaarheid, waardoor de opgelegde boete aanzienlijk behoort te worden gematigd. Verweerder heeft deze omstandigheden onvoldoende meegenomen bij het bepalen van de hoogte van de boete. Het besluit is daarmee niet op een zorgvuldige wijze tot stand gekomen en is niet deugdelijk gemotiveerd.
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
    
    
      6.2
      Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres een overtreding heeft begaan van de Wav door [werknemer] werkzaamheden voor zich te laten verrichten zonder een geldige tewerkstellingsvergunning. Nu sprake is van een overtreding mocht verweerder aan eiseres in beginsel een bestuurlijke boete opleggen en overgaan tot openbaarmaking van de inspectiegegevens.
      
    
    
      6.3
      In de hiervoor genoemde uitspraak van 13 juli 2022 heeft de Afdeling echter geoordeeld dat het boetebeleid van verweerder, zoals neergelegd in Beleidsregel 2017 en Beleidsregel 2020, onredelijk is. Dit beleid biedt namelijk onvoldoende mogelijkheden om bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening te houden met de verschillende gradaties van verwijtbaarheid. In afwachting van nieuw, meer gedifferentieerd boetebeleid heeft de Afdeling uitgangspunten geformuleerd voor het bepalen van de hoogte van de boete in Wav-zaken. Hierbij geldt dat bij een opzettelijke overtreding van artikel 2 van de Wav 100% van het boetenormbedrag als uitgangspunt wordt genomen en 75% van dat bedrag als sprake is van grove schuld bij de overtreder. Als geen sprake is van opzet of grove schuld, maar enkel van een normale mate van verwijtbaarheid, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt. Bij verminderde verwijtbaarheid wordt 25% van het boetenormbedrag als uitgangspunt genomen. Bij overtreding van de Wav mag volgens de Afdeling in beginsel worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid en is dus 50% van het boetenormbedrag aangewezen. Voor een afwijking naar boven van het percentage van 50% is het aan verweerder om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld. Afwijking naar beneden is aangewezen als de werkgever aannemelijk heeft gemaakt dat de overtreding van de Wav hem niet volledig valt aan te rekenen en daarom sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De matigingsgronden die als bijlage II bij de Beleidsregel 2020 zijn gevoegd, kunnen mede een leidraad vormen voor het antwoord op de vraag of sprake is van verminderde verwijtbaarheid. 
      
    
    
      6.4
      Omdat de Afdeling Beleidsregel 2020 onredelijk heeft bevonden en verweerder nog geen nieuw beleid heeft gepubliceerd ten aanzien van de boeteoplegging in Wav-zaken, kan de rechtbank het beleid van verweerder niet tot uitgangspunt nemen bij de beoordeling of de aan eiseres opgelegde boete evenredig is. De rechtbank zal daarom zelf moeten beoordelen en motiveren welke boete in dit geval passend en geboden is. Zij zal daarbij uitgaan van de hiervoor genoemde door de Afdeling geformuleerde uitgangspunten. 
      
    
    
      6.5
      Verweerder heeft zich in het verweerschrift gezien de uitspraak van de Afdeling op het standpunt gesteld dat in deze zaak moet worden uitgegaan van een normale mate van verwijtbaarheid. Dit betekent volgens verweerder dat de boete moet worden vastgesteld op 50% van het boetenormbedrag van € 8.000,- voor rechtspersonen, dus op € 4.000,-. Dit boetebedrag moet vervolgens met 100% worden verhoogd tot € 8.000,- omdat sprake is van recidive. Verweerder heeft geen aanleiding gezien de boete verder te matigen wegens verminderde verwijtbaarheid. Eiseres heeft [werknemer] ingeleend van een gecertificeerd uitzendbureau, waardoor sprake is van een matigingsgrond uit bijlage II bij Beleidsregel 2020. Dit betekent volgens verweerder echter niet automatisch dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid en de boete daarom zou moeten worden verlaagd tot 25% van het boetenormbedrag. Bij de beoordeling of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid, kijkt verweerder naar alle omstandigheden van het geval. De omstandigheid dat eiseres [werknemer] heeft ingeleend van een gecertificeerd uitzendbureau is een van de omstandigheden die meespeelt, maar levert gelet op de overige omstandigheden van het geval in de onderhavige zaak geen verminderde verwijtbaarheid op, aldus verweerder. Hierbij heeft verweerder in het nadeel van eiseres betrokken dat zij al eerder de Wav heeft overtreden en dus sprake is van recidive. 
      
    
    
      6.6
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder in zijn algemeenheid eerder vastgestelde overtredingen van de Wav mag betrekken bij de beoordeling van de mate van verwijtbaarheid van de voorliggende overtreding. Het moet naar het oordeel van de rechtbank dan echter wel gaan om een soortgelijke overtreding als de eerdere overtredingen. Dat is hier niet het geval. De overtredingen uit 2016 betroffen namelijk een kwestie van feitelijke aard. In het ene geval ging het om een door eiseres op rechtmatige wijze tewerkgestelde vreemdeling die, buiten medeweten van eiseres, een andere vreemdeling de overeengekomen arbeid voor zich heeft laten verrichten. In het andere geval ging het om een vreemdeling die onder een valse identiteit voor eiseres arbeid heeft verricht. Bij de overtreding in de onderhavige zaak gaat het daarentegen om een juridische kwestie, waarbij verweerder er ten onrechte van is uitgegaan dat [werknemer] met de door hem overgelegde documenten op grond van de Wav zonder tewerkstellingsvergunning arbeid mocht verrichten. Nu het om een andersoortige overtreding gaat, valt niet in te zien waarom verweerder bij de beoordeling van de verwijtbaarheid van deze overtreding in het nadeel van eiseres heeft meegewogen dat zij eerder al een overtreding van de Wav heeft begaan. Temeer omdat eiseres na de eerste overtredingen wel allerlei maatregelen heeft genomen om herhaling te voorkomen. Omdat verweerder aldus ten onrechte de eerdere overtredingen bij het bepalen van de verwijtbaarheid heeft meegenomen en verweerder voorts niet heeft betwist dat zich een matigingsgrond uit bijlage II van Beleidsregel 2020 voordoet, is de rechtbank van oordeel dat eiseres gelet op de omstandigheden van het geval aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. De rechtbank zal het boetebedrag daarom vaststellen op 25% van het boetenormbedrag van € 8.000,- voor rechtspersonen, dus op € 2.000,-.
      
    
    
      6.7
      De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat in het geheel geen sprake is van verwijtbaarheid en het boetebedrag daarom op nihil moet worden vastgesteld. Eiseres heeft namelijk niet aannemelijk gemaakt dat zij al hetgeen redelijkerwijs mogelijk was heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Het is de verantwoordelijkheid van eiseres om, voordat de arbeid aanvang neemt, na te gaan of aan de voorschriften van de Wav wordt voldaan. Het lag dan ook op de weg van eiseres om op basis van de door [werknemer] overgelegde documenten na te gaan of hij zonder tewerkstellingsvergunning arbeid mocht verrichten. Dat eiseres op basis van de bewoordingen van het verblijfsdocument van [werknemer] ervan uit is gegaan dat hij zonder vergunning arbeid mocht verrichten, komt voor rekening en risico van eiseres. Eiseres had namelijk ervan op de hoogte moeten zijn dat iemand die de status van langdurig ingezetene in een lidstaat heeft in Nederland een tewerkstellingsvergunning moet hebben om arbeid te verrichten. Dit was voor eiseres ook op eenvoudige wijze na te gaan door de toepasselijke regelgeving te raadplegen. Dat ook Praktica B.V. eerder al op basis van de door [werknemer] overgelegde documenten had geconcludeerd dat [werknemer] zonder vergunning arbeid mocht verrichten, ontsloeg eiseres niet van haar eigen verantwoordelijkheid om te controleren of zij aan alle wettelijke vereisten voldeed. De rechtbank is verder, anders dan eiseres, van oordeel dat de overtreding niet een dusdanig korte periode beslaat dat eiseres hiervan geen verwijt kan worden gemaakt. De overtreding heeft immers bijna drie maanden voortgeduurd. Ook het feit dat eiseres na de overtredingen in 2016 maatregelen heeft getroffen om nieuwe overtredingen van de Wav te voorkomen, maakt niet dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van de voorliggende overtreding. Die maatregelen zagen immers enkel op het controleren op echtheid van de overgelegde documenten, en niet op de vraag of de vreemdeling met de overgelegde documenten arbeid mag verrichten zonder tewerkstellingsvergunning. 
      
    
    
      6.8
      Omdat verweerder binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding van de Wav heeft begaan en de bestuurlijke boete wegens die eerdere overtreding onherroepelijk is geworden, zal de rechtbank het boetebedrag met toepassing van artikel 19d, tweede lid, van de Wav met 100% verhogen tot € 4.000,-. 
      
      
        
          Conclusie 
        
      
      
    
    
      6.9
      Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit I en herroept het primaire besluit I, voor zover deze besluiten zien op de hoogte van de boete. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de bestuurlijke boete vaststellen op € 4.000,-. 
      
    
    
      6.10
      Omdat het beroep gegrond is, moet verweerder het griffierecht vergoeden. Daarnaast krijgt eiseres een vergoeding in de proceskosten. Deze kosten zal de rechtbank aan het einde van deze uitspraak vaststellen. 
      
      
        
          De waarschuwing
        
      
      
      
        
          Standpunt eiseres
        
      
      
      
        7.	Eiseres stelt dat de hiervoor in het kader van de opgelegde boete aangevoerde omstandigheden de oplegging van de waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden niet rechtvaardigen. Verweerder heeft deze omstandigheden ten onrechte niet bij deze beslissing meegewogen. Daarbij zijn de economische gevolgen volgens eiseres ingrijpend als haar werkzaamheden worden stilgelegd. Verweerder is ten onrechte niet op deze economische gevolgen ingegaan. Gezien de omstandigheden is het opleggen van een waarschuwing niet evenredig. 
      
      
      
        
          Het oordeel van de rechtbank
        
      
      
    
    
      7.1
      Verweerder heeft aan eiseres op grond van artikel 17b, eerste lid, van de Wav, in samenhang met artikel 10.1, eerste lid, van de BuWav 2022 een waarschuwing preventieve stillegging van werkzaamheden opgelegd. Dit houdt in dat bij herhaling van een overtreding van de Wav, een bevel kan worden opgelegd dat aangewezen werkzaamheden voor een aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen om verdere herhaling van overtredingen te voorkomen.
      
    
    
      7.2
      Op grond van zijn beleid houdt verweerder bij de overweging een waarschuwing achterwege te laten rekening met het type overtreding, de omvang van de overtreding,  de maatschappelijke gevolgen en de economische gevolgen voor derden. Daarnaast kan verweerder ook rekening houden met het feit dat de opgelegde bestuurlijke boete is gematigd. 
      
    
    
      7.3
      Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat de waarschuwing niet onevenredig is. De overtredingen uit 2016 zagen op overtredingen van twee vreemdelingen. De hierbij opgelegde boete is ten aanzien van één van deze vreemdelingen met 50% gematigd, en voor de andere vreemdeling niet gematigd. De door eiseres getroffen maatregelen na deze boete hebben een tweede overtreding niet voorkomen. Dat deze tweede overtreding vier jaar na de overtreding is geconstateerd, maakt de oplegging van de waarschuwing niet onevenredig. Een waarschuwing wordt namelijk in principe voor elke herhaling van een overtreding binnen vijf jaar gegeven. Dat de boete voor de tweede overtreding in het bestreden besluit met 25% is gematigd, maakt evenmin dat van de waarschuwing afgezien had moeten worden. Met de uitspraak van de Afdeling in de hand kan immers niet meer gesproken worden van verminderde verwijtbaarheid bij de onderhavige overtreding. Eiseres heeft voorts onvoldoende onderbouwd dat de na de laatste overtreding getroffen maatregelen adequaat zijn om nieuwe overtredingen van de Wav te voorkomen. Een waarschuwing is daarom passend en geboden. Verder geven ook de mogelijke maatschappelijke gevolgen en de economische gevolgen voor derden van een stillegging, geen aanleiding om de waarschuwing niet op te leggen. Verweerder heeft zich verder op het standpunt gesteld dat de concrete economische gevolgen voor eiseres in het kader van een waarschuwing niet kunnen worden meegewogen, omdat deze pas duidelijk worden op het moment dat daadwerkelijk tot stillegging van werkzaamheden zou worden besloten. 
      
    
    
      7.4
      De rechtbank kan verweerder volgen dat de concrete economische gevolgen voor eiseres zelf als gevolg van de stillegging van haar bedrijf pas kunnen worden meegewogen wanneer een bevel tot stillegging wordt gegeven. Het is immers mogelijk dat pas jaren na de waarschuwing de werkzaamheden worden stilgelegd en de mogelijke economische gevolgen hiervan voor de werkgever dan sterk zijn veranderd. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank wat betreft de gevolgen van een stillegging dan ook kunnen beperken tot de beoordeling of dat onevenredige maatschappelijke gevolgen of economische gevolgen voor derden teweeg zou brengen.  
      
    
    
      7.5
      
        Ten aanzien van de overige door verweerder mee te wegen omstandigheden is de rechtbank echter van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat de nadelige gevolgen van de waarschuwing niet onevenredig zijn in verhouding tot de met de waarschuwing te dienen doelen. De rechtbank constateert dat bij een van de twee overtredingen uit 2016 en de in deze zaak voorliggende overtreding sprake was van verminderde verwijtbaarheid, een omstandigheid die in verweerders beleid expliciet is benoemd om af te kunnen zien van het opleggen van een waarschuwing. 
        Daarnaast heeft eiseres na de overtredingen uit 2016 maatregelen getroffen om een herhaling van soortgelijke overtredingen te voorkomen. Werknemers hebben een cursus herkenning van valse identiteitsdocumenten gevolgd en maken gebruik van apparatuur om de echtheid van identiteitsdocumenten te controleren. Sinds deze maatregelen is niet gebleken dat eiseres opnieuw een soortgelijke overtreding heeft begaan. Er moet daarom worden aangenomen dat eiseres op dit punt adequate maatregelen heeft getroffen. Zonder nadere onderbouwing valt niet in te zien waarom deze maatregelen, zoals verweerder op de zitting heeft gesteld, onvoldoende zijn. Voor zover hierover bij verweerder nog onduidelijkheid bestond, had het ook op zijn weg gelegen hierover door te vragen, bijvoorbeeld tijdens de hoorzitting in bezwaar. Eiseres heeft verder na de in de onderhavige zaak voorliggende overtreding opnieuw maatregelen getroffen om een nieuwe overtreding van de Wav te voorkomen. Eiseres heeft een ‘Right to Work-check’ ingevoerd waarbij door een extern bedrijf wordt gecontroleerd of de desbetreffende vreemdeling in Nederland mag werken. Ook wordt door middel van gezichtsherkenning onderzocht of de persoon die identiteitsbewijzen heeft overgelegd ook daadwerkelijk de persoon is die op die bewijzen te zien is. Hiermee heeft eiseres naar het oordeel van de rechtbank voldoende aangetoond dat zij serieuze maatregelen heeft getroffen en te goeder trouw probeert de Wav na te leven. Ook acht de rechtbank van belang dat tussen de eerste overtredingen in 2016 en de voorliggende overtreding – een periode van ongeveer vier jaar – geen overtreding van de Wav plaatsgevonden. De rechtbank is gelet op deze omstandigheden, in hun onderlinge samenhang bezien, van oordeel dat verweerder in redelijkheid af had moeten zien van het opleggen van de waarschuwing. 
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
    
    
      7.6
      Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit II wegens strijd met artikel 7: 12 van de Awb. Omdat er naar het oordeel van de rechtbank geen grond bestaat voor het opleggen van de waarschuwing, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en het primaire besluit II herroepen. 
      
      
        
          Vergoeding van het griffierecht en de gemaakte proceskosten
        
      
      
      8. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat
      verweerder aan eiseres de door haar betaalde griffierechten vergoedt. 
      
      9. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.511,- (2 punten voor het indienen van de beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,-, en een wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank, in de zaak geregistreerd onder zaaknummer: AMS 22/3931,
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit I, wat betreft de hoogte van de opgelegde boete; 
    
    - herroept het primaire besluit I, wat betreft de hoogte van de opgelegde boete;
    
    - bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 4.000,-;
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit I. 
    
    
      De rechtbank, in de zaak geregistreerd onder zaaknummer: AMS 22/3921,
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    
    - vernietigt het bestreden besluit II;
    
    - herroept het primaire besluit II.
    
    
      De rechtbank, in beide zaken,
    
    
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 730,- aan eiseres te vergoeden;
    
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.511,-, te betalen aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.G. Odink, rechter, in aanwezigheid van mr. F.W. Victoor, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 mei 2023. 
    
    
    
      griffier 				
      
      					 rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.
    
  
  
    BIJLAGE
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 4:84
    
    
    
      Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
    
      Artikel 5:46
    
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    
      […]
    
    
    
      
        Wet arbeid vreemdelingen
      
    
    
    
      Artikel 2
    
    
    1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 17b
    
    
    1. Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar kan, nadat een overtreding van een voorschrift of verbod bij of krachtens deze wet is geconstateerd die bestuurlijk beboetbaar is gesteld, aan de werkgever een schriftelijke waarschuwing geven dat bij herhaling van de overtreding of bij een latere overtreding van eenzelfde in de waarschuwing aangegeven wettelijke verplichting of verbod of bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen of verboden, door hem een bevel kan worden opgelegd dat door hem aangewezen werkzaamheden voor ten hoogste drie maanden worden gestaakt dan wel niet mogen worden aangevangen.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 18
    
    
    
      Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.
    
    
    
      Artikel 19d
    
    
    1. De bestuurlijke boete die voor een overtreding kan worden opgelegd bedraagt ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie, bedoeld in artikel 23, vierde lid, van het Wetboek van Strafrecht.
    
    2. Onverminderd het eerste lid verhoogt de op grond van artikel 19a, eerste lid, aangewezen ambtenaar de op te leggen bestuurlijke boete met 100 procent van het boetebedrag, vastgesteld op grond van het zesde lid, indien binnen een tijdvak van vijf jaar voorafgaand aan de dag van constatering van de overtreding een eerdere overtreding, bestaande uit het niet naleven van eenzelfde wettelijke verplichting of verbod of het niet naleven van bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aan te wijzen soortgelijke verplichtingen en verboden, is geconstateerd en de bestuurlijke boete wegens de eerdere overtreding onherroepelijk is geworden.
    
    
      […]
    
    
    6. Onze Minister stelt beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de overtredingen worden vastgesteld. Artikel 5:53 van de Algemene wet bestuursrecht is van toepassing indien een artikel gesteld bij of krachtens deze wet op grond waarvan een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, niet is nageleefd.
    
    
      
        Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022
      
    
    
    
      Artikel 10 .1
    
    
    1. Na een herhaling van een overtreding of soortgelijke overtreding wordt een waarschuwing gegeven als bedoeld in artikel 17b, eerste lid, van de wet en indien een herhaling van die of een soortgelijke overtreding is geconstateerd als bedoeld in dat artikel van de wet, wordt een bevel opgelegd door de daartoe aangewezen ambtenaar dat de door hem aangewezen werkzaamheden voor een daarbij aangegeven periode worden stilgelegd dan wel niet mogen aanvangen.
    
    
      […]
    
    
    4. Indien de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden dan wel de gevolgen van een stillegging van de werkzaamheden daartoe aanleiding geven, kan worden afgezien van een waarschuwing als bedoeld in het eerste en tweede lid en kan worden afgezien van een bevel als bedoeld in het eerste en tweede lid. Een dergelijke waarschuwing wordt niet gegeven of een dergelijk bevel wordt niet opgelegd, indien de overtreding een handelen of nalaten betreft in strijd met de artikelen 2a, eerste lid, en 15 van de wet.
    
    
      
        Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020
      
    
    
    
      Artikel 1
    
    
    
      Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd.
    
    
    
      Artikel 4
    
    
    
      Het aan de hand van de artikelen 1, 2 en 3 van deze beleidsregel berekende boetenormbedrag wordt, indien sprake is van recidive of herhaalde recidive, per overtreding verhoogd, waarbij de regels van artikel 19d, tweede tot en met vierde lid, van de Wet arbeid vreemdelingen in acht worden genomen.
    
    
    
      Artikel 11
    
    
    
      In gevallen waar sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen kan de berekende bestuurlijke boete per overtreding met 25%, 50% of 75% worden gematigd afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid, waarbij de matigingsgronden en -percentages neergelegd in het ‘Overzicht specifieke matigingsgronden bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage II bij deze beleidsregel is gevoegd als uitgangspunt worden gehanteerd”.
    
    
    
      Bijlage I. Tarieflijst Boetenormbedragen Bestuurlijke Boete Wet arbeid vreemdelingen
    
    
    
      Boetenormbedragen bestuursrechtelijke overtredingen als bedoeld in de artikelen 2 eerste lid, en 15a Wet arbeid vreemdelingen
    
    
    
      […]
    
    
    
      Overige rechtspersonen of daarmee gelijkgestelden				€ 8.000
    
    
    
      Bijlage II. Overzicht specifieke matigingsgronden bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen
    
    
    
      De volgende matigingen kunnen worden toegepast, indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of een overtreding die minder ernstig van aard is. Daarbij geldt dat het percentage groeit naarmate de verwijtbaarheid afneemt of de overtreding als minder ernstig wordt beschouwd. Indien meerdere matigingsgronden aan de orde zijn, worden deze bij elkaar opgeteld tot een maximum van 75%. Matigingsgronden worden dus niet afzonderlijk toegepast, maar in onderlinge samenhang beschouwd. Alleen als een overtreding volledig niet verwijtbaar is, wordt gematigd met 100%. In dat geval wordt van boeteoplegging afgezien.
    
    
    
      25%	Gecertificeerd uitzendbureau
    
    
    
      Een inlenende werkgever heeft gebruik gemaakt van een gecertificeerd uitzendbureau. De certificering betreft een keurmerk van de Stichting Normering Arbeid (SNA) voor alle uitzendondernemingen en (onder)aannemers van werk. Het keurmerk is gebaseerd op NEN 4400-1 en NEN 4400-2.
    
    
    
      […]
    
    
    
      
        Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten
      
    
    
    
      Artikel 4
    
    
    1. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de aard van de overtreding of de met de overtreding samenhangende omstandigheden wordt onder meer rekening gehouden met het type overtreding en de omvang van de overtreding.
    
    2. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten in verband met de gevolgen van de overtreding wordt onder meer rekening gehouden met de maatschappelijke gevolgen en met de economische gevolgen voor derden.
    
    3. Bij de overweging een waarschuwing of een bevel tot preventieve stillegging achterwege te laten kan rekening worden gehouden met het feit dat de toezichthouder de opgelegde boete heeft gematigd.
    
    
      […]
    
    
  
  
     Wet arbeid vreemdelingen. 
  
  
     Zie artikel 2, eerste lid, van de Wav. 
  
  
     Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 
  
  
     Basisvoorziening Vreemdelingenketen.
  
  
     Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen.
  
  
     Immigratie- en Naturalisatiedienst.
  
  
     Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1973. 
  
  
     Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2017.
  
  
     Europese Unie. 
  
  
     Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen 2022.
  
  
     Zie artikel 4 van de Beleidsregel preventieve stillegging arbeidswetten. 
  
  
     Algemene wet bestuursrecht.