ECLI:NL:RVS:2023:4320, Raad van State, 22-11-2023, 202207280/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juni 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zwolle het handhavingsverzoek van [appellant] afgewezen. Op 19 augustus 2019 heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de eigenaren van het perceel met nummer ZLK00 N4183. [appellant] heeft een recht van overpad op dat perceel. Volgens [appellant] handelen de eigenaren in strijd met het bestemmingsplan doordat zij daar goederen opslaan die niet voor tuinonderhoud zijn. Het gaat om de opslag van goederen en (afval-) materialen als aanhangwagens, bakstenen, dakpannen, snoeihout, afvalcontainers, een tuintafel en -stoelen, plastic tassen, en dergelijke. [appellant] ondervindt overlast van dit gebruik langs de toegangsrit naar zijn perceel. Ook heeft dit volgens hem gevolgen voor zijn bedrijf. Het college heeft op 22 augustus 2019 en op 24 oktober 2019 controles uitgevoerd. Het college heeft vervolgens het verzoek om handhaving afgewezen. Volgens het college is er geen sprake van handelen in strijd met het bestemmingsplan, omdat de opslag van de goederen binnen de bestemmingsmogelijkheden valt.

202207280/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Zwolle,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 november 2022 in zaak nr. 21/2241 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 juni 2021 heeft het college het handhavingsverzoek van [appellant] afgewezen.
    Bij besluit van 16 november 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 11 november 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 oktober 2023, waar [appellant A] en [appellant B], vertegenwoordigd door mr. M. Sikkes, rechtsbijstandsverlener te Leeuwarden, en het college, vertegenwoordigd door mr. K. Rahimian, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 19 augustus 2019 heeft [appellant] het college verzocht om handhavend op te treden tegen de eigenaren van het perceel met nummer ZLK00 N4183. [appellant] heeft een recht van overpad op dat perceel. Volgens [appellant] handelen de eigenaren in strijd met het bestemmingsplan doordat zij daar goederen opslaan die niet voor tuinonderhoud zijn. Het gaat om de opslag van goederen en (afval-) materialen als aanhangwagens, bakstenen, dakpannen, snoeihout, afvalcontainers, een tuintafel en -stoelen, plastic tassen, en dergelijke. [appellant] ondervindt overlast van dit gebruik langs de toegangsrit naar zijn perceel. Ook heeft dit volgens hem gevolgen voor zijn bedrijf.
    Het college heeft op 22 augustus 2019 en op 24 oktober 2019 controles uitgevoerd. Het college heeft vervolgens het verzoek om handhaving afgewezen. Volgens het college is er geen sprake van handelen in strijd met het bestemmingsplan, omdat de opslag van de goederen binnen de bestemmingsmogelijkheden valt. [appellant] heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt, dit bezwaar is door het college ongegrond verklaard onder aanvulling van de motivering.
    Daartegen heeft [appellant] beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard en is het met het college eens dat er geen sprake is van een overtreding, er wordt niet gehandeld in strijd met het bestemmingsplan. [appellant] is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
    Overtreding?
    2.       [appellant] betoogt dat er anders dan de rechtbank heeft geoordeeld wel een overtreding is omdat er wordt gehandeld in strijd met artikel 26.5, aanhef en onder b, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied-IJsselzone, Windesheim". Volgens [appellant] geeft dit artikel een specifieke verbodsbepaling voor opslag anders dan normaal tuinonderhoud. In deze zaak gaat het volgens [appellant] om opslag dat niet onder normaal tuinonderhoud valt. De opslag is niet ten behoeve van tuinonderhoud, want het zijn bouwmaterialen (huisvuilcontainers, dakpannen, plastic afval, aanhangwagens e.d.).
    [appellant] voert aan dat de eerder genoemde planregel zo letterlijk mogelijk uitgelegd dient te worden. Hij wijst daarbij op recente uitspraken van de Afdeling van 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:583 en 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:211. Volgens [appellant] heeft de rechtbank dat niet gedaan door aansluiting te zoeken bij wat er onder het begrip "Tuin" moet worden verstaan. Wanneer de letterlijke uitleg van artikel 26.5, aanhef en onder b, van de planregels wordt gevolgd, kan volgens [appellant] worden geconcludeerd dat in strijd met die planregel wordt gehandeld.
    Daarnaast voert [appellant] aan dat als er al er moet worden gekeken naar een redelijke uitleg van de planregel, de conclusie moet zijn dat de opslag leidt tot verslechtering van enige aard, omvang en intensiteit van de tuin. De bouwmaterialen staan immers al jaren open en bloot op het gras langs de oprit.
    2.1.    De rechtbank gaat onder 3.5 van de uitspraak afzonderlijk in op de genoemde goederen die ter opslag op het perceel staan. Over de aanhangwagens geeft de rechtbank aan dat deze gelet op de aard, omvang, intensiteit en uitstraling niet in strijd zijn met de bestemming "Tuin". Volgens de rechtbank is het niet ongebruikelijk dat in een tuin een aanhanger staat geparkeerd, zeker niet in het buitengebied. Daarnaast geeft de rechtbank aan dat het parkeren van de aanhangwagens is toegestaan op grond van de planregels. In artikel 26, tweede lid, staat dat de gronden met de bestemming "Tuin" gebruikt mogen worden als oprit, een parkeervoorziening of pad.
    Over de afvalcontainers voor huishoudelijk afval is de rechtbank van oordeel dat dit ook onder normaal gebruik van een tuin valt. Volgens de rechtbank is geen sprake van het gebruik van de grond in strijd met de bestemming ten aanzien van de afvalcontainers.
    Over de opslag van een (tuin-)tafel, (wisselende) hoeveelheden stenen en dakpannen, groenafval en (plastic) tassen en/of (zeil- of plastic-) doeken geldt dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
    De rechtbank overweegt ook dat gelet op de aard en omvang en de intensiteit van de opslag van genoemde materialen en goederen - zowel afzonderlijk als in samenhang bezien - alsook de ruimtelijke uitstraling ervan, geen sprake is van een situatie anders dan normaal gebruik van de grond als tuin. Evenmin is volgens de rechtbank gebleken van een zodanig gebruik dat de ruimtelijke uitstraling van dien aard is dat deze planologisch niet meer valt te rijmen met de bestemming "Tuin".
    De rechtbank concludeert dat er geen wettelijk grondslag voor bestuurlijke handhaving is.
    2.2.    Artikel 2.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, […],"
    Artikel 1.101 van planregels luidt:
    "normaal onderhoud: werkzaamheden die regelmatig nodig zijn voor een goed beheer van de gronden;"
    Artikel 1.108 luidt:
    "opslag: het bewaren van goederen, materialen en stoffen zonder dat ter plaatse sprake is van productie, bewerking, verwerking, handel en/of activiteiten van administratieve aard;"
    Artikel 26.1, tweede lid, luidt:
    "De voor 'Tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor tuinen behorende bij de op de aangrenzende gronden gelegen hoofdgebouwen;
    met daaraan ondergeschikt:
    a. opritten, parkeervoorzieningen en paden;
    met de daarbij behorende:
    b. bouwwerken, geen gebouwen zijnde met uitzondering van carports."
    Artikel 26.5 luidt:
    "Tot een gebruik strijdig met deze bestemming als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht wordt in ieder geval gerekend:
    […]
    b. het gebruik van gronden als opslagplaats anders dan voor opslag ten behoeve van normaal tuinonderhoud;
    […]."
    2.3.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank, in navolging van het college, van een onjuiste uitleg van de planregels is uitgegaan. De rechtbank heeft niet onderkend dat artikel 26.5, aanhef en onder b, van de planregels een specifiek gebruiksverbod bevat waaraan getoetst dient te worden. De planwetgever heeft met dit gebruiksverbod de gebruiksmogelijkheden van de gronden met de bestemming "Tuin" zoals vermeld in artikel 26.1 van de planregels nader bepaald. De rechtbank had hier niet aan voorbij mogen gaan. Dit heeft de rechtbank wel gedaan door alleen op basis van de in artikel 26.1 vermelde gebruiksmogelijkheden te oordelen dat geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan.
    De Afdeling overweegt dat bij de uitleg van het gebruiksverbod uit artikel 26.5, aanhef en onder b, van de planregels, de omschrijvingen van de begrippen "normaal gebruik" en "opslag", zoals neergelegd in de artikelen 1.101 en 1.108. dienen te worden betrokken. Uit deze artikelen samen volgt dat er in de tuin geen sprake mag zijn van een plaats voor opslag, als bedoeld in artikel 1.108 van de planregels. Alleen als het gaat om opslag van goederen, materialen en stoffen die gebruikt worden voor werkzaamheden die regelmatig nodig zijn voor een goed beheer van de tuin, is die opslag wel toegestaan.
    De Afdeling is van oordeel dat met uitzondering van de aanwezige aanhangwagens en afvalcontainers sprake is van opslag. Uit de door het college overgelegde foto’s en het besluit van 16 november 2021 blijkt dat de goederen en materialen al langere tijd aanwezig zijn. Hoewel de aanhangwagens ook langere tijd aanwezig zijn, blijkt uit de memo van het college van 15 oktober 2021 dat de aanhangwagens bedoeld zijn om tuinafval af te voeren, daarom in de tuin geparkeerd staan en dat er geen aanwijzingen zijn dat deze niet voor vervoer geschikt zijn. Het college heeft zich op grond daarvan op het standpunt kunnen stellen dat bij de aanhangwagens sprake is van parkeren. Uit artikel 26.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de planregels volgt dat parkeren is toegestaan. De afvalcontainers zijn bedoeld voor de verzameling van huishoudelijk afval en zullen regelmatig worden geleegd. Er zijn geen aanwijzingen dat de afvalcontainers niet zo worden gebruikt. Bij de overige goederen en materialen gaat het wel om het bewaren van die goederen en materialen.
    Gelet op de aard van deze in de tuin aanwezige goederen en materialen, zoals onder meer bakstenen, dakpannen en plastic, zijn dit geen goederen en materialen voor werkzaamheden die regelmatig nodig zijn ten behoeve van tuinonderhoud.
    De Afdeling overweegt dat de opslag van de goederen en materialen, met uitzondering van de aanhangwagens en afvalcontainers, in strijd is met het verbod in artikel 26.5, aanhef en onder b, van de planregels. Gelet hierop vindt op het perceel in strijd met het bestemmingsplan opslag plaats en omdat een omgevingsvergunning daarvoor ontbreekt is sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geconcludeerd dat er geen wettelijke grondslag voor bestuurlijk handhaving is.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    3.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van 16 november 2021 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb. Het college dient een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij zal het college moeten bezien of nog sprake is van een overtreding en of het daartegen handhavend gaat optreden.
    4.       Het college moet de proceskosten vergoeden.  
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 11 november 2022 in zaak nr. 21/2241;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 16 november 2021 met kenmerk 154921-2021;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3348,00 , geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2023
    780-1057