ECLI:NL:RVS:2002:AF1437, Raad van State, 04-12-2002, 200002156/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-12-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200002156/2.
      Datum uitspraak: 4 december 2002.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1a], wonend te [woonplaats], en [appellant sub 1b], wonend te [woonplaats], [land],
      2.    de stichting "Stichting Bosbeheer Helden en omgeving", gevestigd te Panningen,
    
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Maasbree,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 3 april 2000, kenmerk AW 82-05, hebben verweerders krachtens artikel 8.23 van de Wet milieubeheer ambtshalve voorschriften gewijzigd die verbonden waren aan de vergunningen die krachtens de Hinderwet zijn verleend aan Schutterij St. Antonius en St. Petrus te Baarlo ten behoeve van een schietinrichting voor Oud-Limburgs schieten met een clublokaal op het perceel Kuukven 10 te Baarlo, kadastraal bekend gemeente Maasbree, sectie D, nummer 4660.
      Dit aangehechte besluit is op 6 april 2000 ter inzage gelegd.
    
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 bij brief van 26 april 2000, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2000, en appellante sub 2 bij brief van 10 mei 2000, bij de Raad van State ingekomen op 11 mei 2000, beroep ingesteld. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 12 september 2000 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 december 2000. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante sub 2. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 12 augustus 2002, waar appellanten sub 1 in de persoon van [appellant sub 1a], appellante sub 2 vertegenwoordigd door [gemachtigde], en verweerders, vertegenwoordigd door P.A.G. Tielen, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante sub 2 voert aan dat verweerders hebben verzuimd de circulaire Traditioneel schieten (hierna: de circulaire) met het ontwerp van het besluit ter inzage te leggen.
    
        De Afdeling overweegt ten aanzien van deze beroepsgrond dat in een geval als het onderhavige geen rechtsregel verplicht tot het ter inzage leggen van de circulaire met het ontwerp van het besluit, zodat het beroep van appellante sub 2 in zoverre geen doel treft.
    
    2.2.    Appellante sub 2 stelt dat een bedenking van appellanten sub 1 onjuist is geciteerd in de considerans van het bestreden besluit.
    
        Deze beroepsgrond richt zich tegen overwegingen die ten grondslag liggen aan het bestreden besluit. De overwegingen van verweerders dienen ter motivering van het bestreden besluit en kunnen van belang zijn voor de door de Afdeling te verrichten rechtmatigheidstoets van het bestreden besluit, maar komen als zodanig niet voor vernietiging in aanmerking. Het beroep van appellante sub 2 treft in zoverre geen doel.
    
    2.3.    Appellanten sub 1 vrezen voor hun veiligheid tijdens de reguliere schietactiviteiten (niet zijnde evenementen).
    
        De Afdeling stelt vast dat ingevolge de bij het bestreden besluit aan de vergunningen verbonden voorschriften 8.2.2 en 8.2.3 tijdens reguliere schietactiviteiten het doel moet zijn voorzien van een (helderzicht)kogelvanger met typegoedkeuring en een daarop afgestelde affuit. Deze voorzieningen zijn toereikend om de veiligheid van derden te garanderen. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.4.    Inzake paragraaf 8.3 van de bij het bestreden besluit aan de vergunningen verbonden voorschriften voeren appellanten het volgende aan.
    
        Appellanten sub 1 en 2 betogen dat voorkomen moet worden dat lood in het bos, moeras en struikgewas terechtkomt. De schutterij beschikt volgens appellante sub 2 over elf schietbomen, waarvan één is uitgerust met een kogelvanger. Derhalve worden tijdens evenementen tien schietbomen zonder kogelvangers gebruikt, hetgeen onaanvaardbaar is, aldus appellante sub 2. Appellante sub 2 stelt dat uit het ontwerp van het besluit blijkt dat zonder toepassing van een kogelvanger, het inzamelpercentage van kogels ver beneden 90% blijft. Zij betoogt dat de in voorschrift 8.3.1 opgenomen mogelijkheid om ontheffing te verlenen voor schietevenementen zonder rechtsgrond en in strijd met de circulaire is. Het schrappen van voorschrift 8.3.8 achten appellanten sub 1 niet in het belang van de bescherming van het milieu. Appellanten sub 1 en 2 betwijfelen de uitvoerbaarheid van de verplichting tot het rapen van afgeschoten kogels. Volgens appellante sub 2 is de stelling van verweerders dat het aantal kogels op de bodem niet toeneemt dankzij de kogelraapverplichting en dat zij het “stand still-principe” honoreren, niet juist, omdat het bos waarin de kogels terecht kunnen komen niet op alle plaatsen toegankelijk is. Appellanten sub 1 voeren in dit verband aan dat de kogelraapverplichting er niet aan afdoet dat op afzonderlijke percelen een opeenhoping van kogels kan plaatsvinden. Zij stellen dat drie van de hun toebehorende bospercelen zich bevinden in de intensieve valzone, en vier in het overige deel van de onveilige zone. Gelet daarop hadden – conform de circulaire – kogelvangers moeten worden voorgeschreven, zo betogen appellanten sub 1. Voor het deponeren van lood in het milieu achten zij geen rechtvaardiging aanwezig. Appellante sub 2 voert aan dat 31 percelen van haar beheersgebied zich bevinden in de intensieve valzone. Appellanten sub 1 vrezen dat voorschrift 8.3.17 niet zal worden nageleefd, nu het bevoegd gezag niet wil weten van fondsvorming ten behoeve van financiering van de schoonmaakkosten.
    
    2.4.1.    Verweerders stellen dat onder andere de circulaire de basis is geweest van de ambtshalve wijziging. Slechts voorzover het betreft de mogelijkheid om twaalf keer per jaar ontheffing te verlenen voor schieten zonder kogelvangers bij evenementen, hebben verweerders beoogd af te wijken van de circulaire. Zij vinden het niet reëel om van vergunninghoudster te verlangen om tien kogelvangers bij te plaatsen, vanwege de hoge kosten waarvoor zij dan zou worden geplaatst. De ontheffingsmogelijkheid is volgens verweerders bedoeld om een geleidelijke overgang naar het gebruik van doorzichtige kogelvangers mogelijk te maken. Volgens hen kan, gelet op de grote aantallen oude kogels die zich reeds in het bosgebied in de valzone bevinden, worden voldaan aan een kogelraapverplichting van 100%. Zij achten dit in overeenstemming met het “stand still-principe”, en stellen dat hetzelfde effect wordt bereikt als bij het schieten met gebruikmaking van een kogelvanger.
    
    2.4.2.    Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
        Ingevolge artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Bij de overeenkomstige toepassing van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.4.3.    De bij het bestreden besluit aan de vergunningen verbonden paragraaf 8.3, “Schieten tijdens evenementen”, bevat onder meer de volgende voorschriften.
    
        Voorschrift 8.3.1 bepaalt:
    
    ”Schietevenementen mogen alleen plaatsvinden indien het college van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Maasbree hiertoe ontheffing heeft verleend. Een aanvraag tot ontheffing dient twee maanden voor aanvang van het schietseizoen aangevraagd te worden bij ons college.”
    
        Voorschrift 8.3.12 bepaalt:
    
    ”Zo spoedig mogelijk na afloop van het schietseizoen, maar in ieder geval voor het begin van het volgend seizoen, moeten alle in het seizoen verschoten kogels worden opgespoord en worden ingezameld.”
    
        Voorschrift 8.3.17 bepaalt:
    
    “Bij het beëindigen van de werking van de schietinrichting moet de daaraan verbonden onveilige zone worden ontdaan van alle zich daarin bevindende kogels.”
    
        Het aan het ontwerp van het besluit verbonden voorschrift 8.3.8 bepaalde:
    
    ”Er dient overeenstemming te zijn met eigenaars, pachters of andere rechthebbenden van de gronden die binnen de onveilige zone liggen omtrent het gebruik van de schietbomen. Zonder deze overeenstemming c.q. toestemming mag de inrichting niet in gebruik worden genomen.”
    
        Voorschrift 17, verbonden aan de vergunning krachtens de Hinderwet van 8 april 1981, bepaalde:
    
    ”op de schietbomen genummerd 6 tot en met 11 mag in totaal slechts 6 dagen per jaar worden geschoten”.
    
    2.4.4.    In weerwil van het betoog van appellante sub 2 is de Afdeling van oordeel dat de Wet milieubeheer zich in beginsel niet verzet tegen het opnemen van een ontheffingsmogelijkheid in de voorschriften. Dit neemt niet weg dat moet worden beoordeeld of de voorschriften inzake ontheffing in overeenstemming zijn met het recht.
    
    2.4.5.    Uit voorschrift 17, verbonden aan de vergunning van 8 april 1981 krachtens de Hinderwet, volgt dat het aantal evenementen waarbij alle elf schietbomen mochten worden beschoten beperkt was tot zes per jaar. Dit voorschrift is vervangen bij het bestreden besluit. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat verweerders hebben bedoeld te bepalen dat voor ten hoogste twaalf evenementen per jaar ontheffing kan worden gevraagd en verleend. Zij hebben echter verzuimd in de bij het bestreden besluit aan de vergunningen verbonden voorschriften een maximum aantal evenementen vast te leggen. Het bestreden besluit laat in zoverre meer toe dan het oude voorschrift 17, hetgeen niet in het belang is van de bescherming van het milieu. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 8.23 van de Wet milieubeheer en met het algemene rechtsbeginsel dat eist dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid wordt genomen.
    
    2.4.6.    De Afdeling stelt vast dat uit voorschrift 8.3.12 volgt dat dezelfde kogels moeten worden geraapt als die in het desbetreffende seizoen zijn afgeschoten. Dit is naar haar oordeel feitelijk onmogelijk, mede in aanmerking genomen dat de valzone grotendeels bestaat uit bosgebied. Het bestreden besluit vormt in zoverre een impliciete weigering van de aangevraagde activiteiten, hetgeen in strijd is met het systeem van de Wet milieubeheer. Daarnaast is de redactie van voorschrift 8.3.12 niet in overeenstemming met de bedoeling van verweerders om het mogelijk te maken dat ook het rapen van oude kogels die zich reeds in de valzone bevinden kan dienen ter voldoening aan een kogelraapverplichting van 100%. Dit is in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat eist dat een besluit met de nodige zorgvuldigheid wordt genomen.
    
        Verweerders hebben verzuimd te onderzoeken welk rendement van het kogelrapen kan worden verwacht en te beoordelen of de door hen beoogde raapverplichting de loodbelasting tot een aanvaardbaar niveau terugbrengt. Mede gelet op het deskundigenbericht is ondanks de aanwezigheid van oude kogels in de valzone niet aannemelijk dat kan worden voldaan aan een kogelraapverplichting van 100%, nu de valzone grotendeels bestaat uit bosgebied. Los daarvan kan voorts niet worden staande gehouden dat door de kogelraapverplichting wat betreft bodembescherming hetzelfde effect wordt bereikt als bij gebruik van een kogelvanger, nu – in tegenstelling tot bij gebruik van een kogelvanger – niet is uitgesloten dat plaatselijk een opeenhoping van kogels op of in de bodem optreedt. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten, artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer, en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald dat een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    
        De Afdeling stelt vast dat voorschrift 8.3.8 dat was verbonden aan het ontwerp van het besluit, niet aan het definitieve besluit is verbonden. Desalniettemin is vergunninghoudster voor de naleving van de kogelraapverplichting afhankelijk van de medewerking van derden wier percelen zich bevinden in de valzone. Deze medewerking is niet op voorhand zeker gesteld. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer.
    
    2.4.7.    De Afdeling stelt vast dat doorzichtige kogelvangers in combinatie met een affuit moeten worden gerekend tot de beste bestaande technieken ter voorkoming van loodemissie op of in de bodem buiten het terrein van traditionele schietinrichtingen. Verweerders hebben onvoldoende gemotiveerd welke omstandigheden het oordeel rechtvaardigen dat het aanbrengen van (al dan niet doorzichtige) kogelvangers met affuit in onderhavig geval redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Daarbij is van belang dat zij het argument dat het plaatsen van tien kogelvangers vergunninghoudster voor te hoge kosten zou plaatsen – wat daarvan overigens ook zij – niet bij hun besluitvorming hadden mogen betrekken. Artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer biedt immers, mede in aanmerking genomen de totstandkomingsgeschiedenis daarvan, geen ruimte voor een afweging tussen het belang van de bescherming van het milieu enerzijds en het zuiver individuele bedrijfseconomische belang van vergunninghoudster anderzijds. Bij de afweging van economische belangen mag slechts worden betrokken wat in het algemeen kan worden gevergd van een inrichting behorend tot de onderhavige branche. Dat betekent dat het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht, niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    2.4.8.    Ten aanzien van de beroepsgrond van appellanten sub 1 inzake voorschrift 8.3.17 en financiële zekerheidstelling overweegt de Afdeling dat geen toepasselijke algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.15 van de Wet milieubeheer bestaat die het opnemen van een eis tot het stellen van financiële zekerheid in een geval als het onderhavige mogelijk maakt. Voorzover appellanten sub 1 vrezen dat voorschrift 8.3.17 niet zal worden nageleefd, wordt geoordeeld dat deze beroepsgrond geen betrekking heeft op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en om die reden niet kan slagen. De Algemene wet bestuursrecht voorziet overigens in de mogelijkheid tot het treffen van maatregelen die strekken tot het afdwingen van de naleving van de voorschriften die aan de vergunningen zijn verbonden.
    
    2.5.    Gelet op het vorenstaande zijn de beroepen gedeeltelijk gegrond. Vanwege de onderlinge verwevenheid van de bepalingen in de bij het bestreden besluit aan de vergunningen verbonden paragraaf 8.3, “Schieten tijdens evenementen”, komt deze gehele paragraaf voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.6.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Maasbree van 3 april 2000, kenmerk AW 82-05, voorzover het de daarbij aan de vergunningen verbonden paragraaf 8.3, “Schieten tijdens evenementen”, betreft;
    
    III.    verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt burgemeester en wethouders van Maasbree in de door appellanten sub 1 en 2 in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 50,11 ieder; de bedragen dienen door de gemeente Maasbree te worden betaald aan appellanten;
    
    V.    gelast dat de gemeente Maasbree aan appellanten sub 1 en 2 het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (respectievelijk € 102,10 en € 204,20) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. Ch.W. Mouton, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Können
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 december 2002.
    
    301.