ECLI:NL:RVS:2003:AN8797, Raad van State, 26-11-2003, 200303980/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-11-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2002 heeft de gemeenteraad van Bodegraven, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 10 september 2002, het bestemmingsplan "Buitengebied Nieuwerbrug" vastgesteld.
        Verweerder heeft bij zijn besluit van 22 april 2003, kenmerk DRM/ARB/02/10724A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
        Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 19 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op 20 juni 2003, beroep ingesteld.
        Bij brief van 20 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.

200303980/1.
      Datum uitspraak: 26 november 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de gemeenteraad van Bodegraven,
      appellant,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 september 2002 heeft de gemeenteraad van Bodegraven, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 10 september 2002, het bestemmingsplan "Buitengebied Nieuwerbrug" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 22 april 2003, kenmerk DRM/ARB/02/10724A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 19 juni 2003, bij de Raad van State ingekomen op 20 juni 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 20 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. S. Haak, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door A.D. van den Dries, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het plangebied omvat het gebied ten noorden van de provinciale bebouwingscontour van de kern Nieuwerbrug. Het betreft een gebied waarvoor nog geen bestemmingsplan geldt en dat te zijner tijd zal worden geïntegreerd in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan “Buitengebied”.
    
        Het plan heeft een overwegend consoliderend karakter en beoogt het gebied te beschermen tegen ongewenste ontwikkelingen in de periode tot het van kracht worden van het bestemmingsplan “Buitengebied”.
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
        De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.3.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan artikel 2, vierde lid, van de planvoorschriften op grond waarvan burgemeester en wethouders ten behoeve van volwaardige agrarische bedrijven vrijstelling kunnen verlenen van de begrenzing van een bouwvlak. Volgens appellant miskent verweerder dat een absolute grens geldt van 1,5 hectare. Voorts is naar zijn mening de strijdigheid van de vrijstellingsbepaling met het provinciale beleid onvoldoende gemotiveerd. Tot slot voert appellant aan dat met deze bepaling de mogelijkheden van artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet worden overschreden.
    
    2.4.    De gemeenteraad heeft artikel 2, vierde lid, in de planvoorschriften opgenomen om met oog op het belang van het behoud van grondgebonden veehouderijbedrijven in het Groene Hart aan dergelijke bedrijven uitbreidingsmogelijkheden te bieden. De gemeenteraad wijst erop dat vrijstelling van de begrenzing van het bouwvlak slechts mogelijk is als het een volwaardig agrarisch bedrijf betreft en het noodzakelijk is voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering, bijvoorbeeld om aan de milieuvoorschriften te voldoen.
    
    2.5.    Verweerder heeft dit gedeelte van het plan in strijd geacht met een goede ruimtelijke ordening en met artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Hij wijst erop dat de vrijstellingsbepaling in strijd is met het provinciale beleid, op grond waarvan de oppervlakte van agrarische bouwpercelen niet meer mag bedragen dan 1 hectare. Van dit beleid kan slechts via een wijzigingsbevoegdheid op grond van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening onder een aantal nader genoemde voorwaarden worden afgeweken. Verweerder heeft geen aanleiding gezien in dit geval een afwijking van het beleid toe te staan. Voorts heeft verweerder in aanmerking genomen dat de vrijstellingsbepaling een meer dan geringe overschrijding van de begrenzing van het agrarische bouwvlak mogelijk maakt. Voor dergelijke gevallen is volgens verweerder de wijzigingsbevoegdheid het geëigende instrument. Gelet hierop heeft hij aan de vrijstellingsbepaling goedkeuring onthouden. 
    
    2.6.    Ingevolge artikel 2, vierde lid, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd ten behoeve van volwaardige agrarische bedrijven vrijstelling te verlenen van de begrenzing van een bouwvlak, met inachtneming van het volgende:
    
    a.    een doelmatige bedrijfsvoering moet overschrijding van de maatvoering noodzakelijk maken; deze noodzaak is in ieder geval aanwezig, wanneer overschrijding van het bouwvlak noodzakelijk is om aan milieuvoorschriften te kunnen voldoen;
    
    b.    de maatvoering mag worden overschreden voorzover dit vanwege milieuvoorschriften noodzakelijk is; indien overschrijding om andere redenen noodzakelijk is, mag het bouwvlak met niet meer dan 25% worden uitgebreid, met dien verstande dat de oppervlakte van een bouwvlak in geen geval meer dan 1,5 ha mag bedragen en de afstand tot de weg in geen geval groter mag zijn dan 200 meter;
    
    c.    een verzoek om overschrijding van het bouwvlak wordt ter toetsing voorgelegd aan de agrarisch deskundige, omtrent de vraag of aan de in dit lid in de aanhef onder a genoemde voorwaarde is voldaan;
    
    d.    er dient voorzien te worden in een landschappelijke inpassing door middel van opgaande randbeplanting van een gebiedseigen assortiment over een breedte van ten minste 5.00 m (voorzover bedoelde beplanting niet reeds aanwezig is), tenzij de nieuwe bebouwing zodanig wordt gesitueerd dat deze aan het zicht onttrokken zal zijn;
    
    e.    de situering, de vorm en de grootte van het bouwvlak geen onevenredige afbreuk doen aan de landschappelijke waarden en aan bestaande waardevolle doorzichten.
    
    2.7.    Het provinciale beleid, waarnaar verweerder in zijn besluit verwijst, is neergelegd in de Nota Planbeoordeling 2002. Deze nota bevat de regels voor de ruimtelijke ordening voor Zuid-Holland en vormt samen met de streekplannen voor verweerder en de Provinciale Planologische Commissie het toetsingskader voor de ruimtelijke plannen in de provincie.
    
        Ingevolge het provinciale beleid dient agrarische bebouwing in bestemmingsplannen te worden gestructureerd binnen de agrarische bestemming door voor de bedrijven aparte bouwpercelen aan te geven, waarbinnen de bebouwing dient plaats te vinden. De oppervlakte van een bouwperceel voor een agrarisch bedrijf mag niet meer bedragen dan
    
    1 hectare. Afwijking is slechts mogelijk door middel van een wijzigingsbevoegdheid ex artikel 11 WRO onder de volgende randvoorwaarden:
    
    - vergroting in kwetsbaar agrarisch gebied is uitgesloten;
    
    - de noodzaak voor de agrarische bedrijfsvoering zal door een agrarisch deskundige aangetoond moeten worden;
    
    - een landschapsadvies.         
    
        Blijkens de stukken wordt een maximale maat van 1 hectare  gehanteerd, omdat gebleken is dat hiermee enerzijds voldoende ontwikkelingsmogelijkheden worden geboden voor de agrarische bedrijfsvoering en anderzijds landschappelijke belangen zoveel mogelijk worden gewaarborgd. Vanwege het belang dat hieraan wordt gehecht, kan alleen worden afgeweken door middel van een wijzigingsbevoegdheid.
    
        Het door verweerder aan de onthouding van goedkeuring ten grondslag gelegde beleid acht de Afdeling niet onredelijk dan wel onjuist.
    
    2.8.    De Afdeling stelt op basis van de stukken vast dat het hiervoor uiteengezette provinciale beleid vergroting van het bouwvlak door middel van een vrijstellingsbepaling toestaat zolang het maximum van 1 hectare niet wordt overschreden en dat voor uitbreiding van het bouwvlak tot een oppervlakte van meer dan 1 hectare een wijzigingsbepaling is vereist.
    
        Nu de in geding zijnde vrijstellingsbepaling vergroting van het bouwvlak tot meer dan 1 hectare mogelijk maakt, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat deze bepaling niet in overeenstemming is met het terzake gevoerde provinciale beleid.
    
        Niet is gebleken van feiten of omstandigheden op grond waarvan verweerder in dit geval een afwijking van dit beleid had moeten toestaan. Voorzover appellant er in dit verband op heeft gewezen dat een absolute grens van 1,5 hectare geldt, stelt de Afdeling vast dat deze beperking alleen van toepassing is indien uitbreiding van het bouwvlak om andere redenen dan vanwege milieuvoorschriften noodzakelijk is. Blijkens de redactie van de vrijstellingsbepaling is overschrijding van het bouwvlak om aan milieuvoorschriften te kunnen voldoen niet aan een maximum gebonden.          Wat betreft het argument van appellant dat de mogelijkheden van artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening niet worden overschreden, blijkt uit de wetsgeschiedenis dat met dit artikel is beoogd burgemeester en wethouders de bevoegdheid te geven op ondergeschikte onderdelen af te wijken van het plan. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich in dit verband terecht op het standpunt gesteld dat de vrijstellingsbepaling een meer dan geringe overschrijding van de begrenzing van het agrarische bouwvlak mogelijk maakt en aldus geen afwijking van het plan op ondergeschikte onderdelen betreft.
    
        Aan het bezwaar van appellant dat verweerder in het bestreden besluit bij zijn onthouding van goedkeuring de Nota Planbeoordeling 2002 niet met naam heeft genoemd, gaat de Afdeling voorbij. Uit de plantoelichting blijkt immers dat in het kader van het vooroverleg met de Provinciale Planologische Commissie de in geding zijnde vrijstellingsbepaling in relatie tot de Nota Planbeoordeling aan de orde is geweest. Het had voor appellant dan ook duidelijk moeten zijn dat het in deze nota neergelegde beleid werd bedoeld.
    
        Voorts ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in zijn besluit niet heeft kunnen volstaan met een korte uiteenzetting van het terzake gevoerde beleid, mede nu van appellant in zijn hoedanigheid als planwetgever mocht worden verwacht met dit beleid op de hoogte te zijn.                                                                                     
    
        De verwijzing naar de zogenoemde dualisering van het provinciale bestuur kan appellant evenmin baten. De gewijzigde Provinciewet, zoals die met ingang van 12 maart 2003 in werking is getreden, staat er niet aan in de weg dat verweerder bij zijn onthouding van goedkeuring het door provinciale staten vastgestelde beleid ook als eigen beleid tot uitgangspunt mocht nemen. Voorzover appellant in dit verband heeft verwezen naar artikel 4:81 van de Algemene wet bestuursrecht, stelt de Afdeling vast dat het bestuursorgaan ingevolge dit artikel slechts bevoegd en niet verplicht is beleidsregels vast te stellen.                                                                                           
    
    2.9.    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de vrijstellingsregeling vervat in artikel 2, vierde lid, van de planvoorschriften in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarnaast heeft verweerder zich terecht op standpunt gesteld dat genoemde vrijstellingsregeling tevens in strijd is met artikel 15 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Verweerder heeft daarom in zoverre terecht goedkeuring onthouden aan het plan. In hetgeen appellant heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit punt anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    
        Het beroep is ongegrond.
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. P.A. Offers, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Van Onselen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 november 2003
    
    178-363.