ECLI:NL:RVS:2009:BI3693, Raad van State, 13-05-2009, 200804176/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 augustus 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college van gedeputeerde staten) aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het op- en overslaan van consumentenvuurwerk en het verkopen van consumentenvuurwerk aan winkeliers en particulieren aan de [locatie] te [plaats].

200804176/1/M2.
      Datum uitspraak: 13 mei 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland,
      2. [appellant sub 2], woonachtig te [woonplaats], en anderen,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 augustus 2005 heeft het college van gedeputeerde staten van Fryslân (hierna: het college van gedeputeerde staten) aan [vergunninghouder] een revisievergunning als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer verleend voor een inrichting voor het op- en overslaan van consumentenvuurwerk en het verkopen van consumentenvuurwerk aan winkeliers en particulieren aan de [locatie] te [plaats].
    
    Dit besluit is bij uitspraak van 11 oktober 2006 in zaak nr. 200509233/1 door de Afdeling vernietigd. In deze zaak is door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening een deskundigenbericht uitgebracht (hierna: het deskundigenbericht).
    
    Bij besluit van 10 april 2008 heeft het college van gedeputeerde staten beslissend op de in februari 2007 gewijzigde aanvraag opnieuw een revisievergunning verleend voor de inrichting. Dit besluit is op 28 april 2008 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 juni 2008, en [appellant sub 2] en anderen bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 9 juni 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 2] en anderen hebben een nader stuk ingediend. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 april 2009, waar [appellant sub 2], in persoon, en het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door I. Wulffelé en ing. R. Deems, werkzaam bij de provincie, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghouder], vertegenwoordigd door M.J.N. Hollander, als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Algemene wet bestuursrecht en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Algemene wet bestuursrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten, op dit geding van toepassing blijft.
    
    2.2. Ter zitting hebben [appellant sub 2] en anderen de beroepsgrond met betrekking tot de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur ingetrokken.
    
    2.3. De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft onder meer betrekking op de op- en overslag van maximaal 527 ton consumentenvuurwerk.
    
    2.4. Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat vóór 1 juli 2005 luidde, kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a. degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b. de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c. degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d. belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
    2.4.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat het beroep van [appellant sub 2] en anderen, voor zover het betrekking heeft op de korte termijn voor het indienen van bedenkingen en het ten onrechte niet behandelen in het bestreden besluit van de bij de Afdeling door hen aangevoerde beroepsgronden tegen het besluit van 31 augustus 2005, niet-ontvankelijk is. Volgens het college van gedeputeerde staten zijn de in dit kader ingebrachte bedenkingen niet aan te merken als zodanig, omdat zij slechts een vraag en een opmerking inhouden.
    
    Het is aannemelijk dat [appellant sub 2] en anderen door het stellen van de vraag met betrekking tot de termijn voor het inbrengen van bedenkingen en het maken van de opmerking ten aanzien van het niet behandelen van reeds tegen het besluit van 31 augustus 2005 aangevoerde beroepsgronden hebben beoogd hun bedenkingen hiertegen in te brengen. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het beroep in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.4.2. Het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland heeft de beroepsgronden over de onduidelijkheid van de aanvraag, de brandwerendheid van de deuren en de kleinere veiligheidsafstanden niet als bedenkingen tegen het eerste of tweede ontwerpbesluit ingebracht. Verder is het bepaalde onder b en c, van artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer, zoals dat tot 1 juli 2005 luidde, niet van toepassing. Niet gebleken is van omstandigheden op grond waarvan het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland niet kan worden verweten op deze punten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit. Uit het vorenstaande volgt dat het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland in zoverre niet-ontvankelijk is.
    
    2.5. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat de aanvraag uit het oogpunt van zorgvuldigheid, gelet op de complexiteit hiervan, na de vernietiging van het besluit van 31 augustus 2005 beschouwd had dienen te worden als een nieuwe aanvraag. Volgens [appellant sub 2] en anderen had het ontwerp van het besluit daarom overeenkomstig het nieuwe recht zes weken ter inzage dienen te worden gelegd in plaats van vier weken. Zij achten daarbij mede van belang dat Hemelvaart en Pinksteren in deze periode vielen, zodat de daadwerkelijke termijn van terinzagelegging nog korter was dan vier weken.
    
    2.5.1. Vast staat dat de in februari 2004 ingediende aanvraag niet is ingetrokken en dat geen nieuwe aanvraag is ingediend. Het college van gedeputeerde staten heeft nadat het eerdere besluit van 31 augustus 2005 door de Afdeling is vernietigd, opnieuw een ontwerpbesluit opgesteld, welk ontwerp overeenkomstig artikel 3:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, zoals dat luidde vóór 1 juli 2005, gedurende vier weken ter inzage is gelegd. In hetgeen [appellant sub 2] en anderen aanvoeren ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten had moeten afwijken van deze termijn.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    
      2.6. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat de aanvraag onoverzichtelijk en onduidelijk is vanwege onder meer de wijziging van de bufferbewaarplaatsen ten opzichte van de bij besluit van 31 augustus 2005 verleende vergunning en de afstanden tot kwetsbare objecten, zodat een goede beoordeling van de aanvraag niet meer mogelijk is. In verband hiermee voeren zij aan dat geen actuele tekeningen van de inrichting ter inzage zijn gelegd bij het ontwerp van het besluit. Daarnaast bestaat volgens hen onduidelijkheid over de vraag welke delen van de inrichting in de verschillende bouwfasen in werking zullen zijn, op welke wijze de veiligheid tijdens de verschillende fasen gewaarborgd is en hoe laad- en losactiviteiten in de verschillende fasen zullen plaatsvinden. 
      2.6.1. In februari 2007 is een aantal wijzigingen aangebracht in de eerder in februari 2004 ingediende aanvraag. De naar aanleiding van deze wijzigingen aangepaste tekeningen van de inrichting hebben met het ontwerp van het besluit ter inzage gelegen, zodat de stelling dat geen actuele tekeningen ter inzage zijn gelegd, feitelijk onjuist is. Ook hetgeen [appellant sub 2] en anderen voor het overige hebben aangevoerd, leidt niet tot het oordeel dat de aanvraag niet voldoet aan het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer of dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de aanvraag voldoende informatie bevat voor een goede beoordeling van de gevolgen voor het milieu.
    
    
    Daarnaast dient, ook wanneer slechts een gedeelte van de inrichting in werking is, overeenkomstig de aan de revisievergunning verbonden voorschriften te worden gehandeld, zodat de veiligheid in zoverre in voldoende mate zal worden gewaarborgd en het laden en lossen ook tijdens bouwfase 2 en 3 op de binnenplaats dient plaats te vinden.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college van gedeputeerde staten een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.8. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat de vergunning is verleend in strijd met het Vuurwerkbesluit. Volgens hen heeft het college van gedeputeerde staten de in bijlage 3 van dit besluit voorgeschreven afstanden ten onrechte niet in acht genomen. In dit kader stellen zij dat ten onrechte gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om een kortere afstand tussen de bufferbewaarplaats en de woningen aan de Kadijk 9 en 14 en aan de Schardijk 10 vast te stellen. Volgens hen heeft het college van gedeputeerde staten de veiligheidsrisico's die worden veroorzaakt door de verkoop van vuurwerk aan winkeliers en particulieren en de aanwezigheid van bufferbewaarplaatsen, niet onderkend. Voorts vrezen zij dat het grote aantal transporten op de drie dagen per jaar waarop vuurwerk aan particulieren wordt verkocht, onaanvaardbare veiligheidsrisico's met zich brengt.
    
    2.8.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat aan de in het Vuurwerkbesluit opgenomen afstanden wordt voldaan, zodat niet voor onaanvaardbare externe veiligheidsrisico's behoeft te worden gevreesd. Volgens het college van gedeputeerde staten is alleen voor het perceel Kadijk 14 en voor bufferbewaarplaats A een kleinere afstand gehanteerd dan genoemd in bijlage 3, onder 1.3, van het Vuurwerkbesluit. Tussen het perceel Kadijk 14 en bufferbewaarplaats A zijn volgens het college van gedeputeerde staten de tot de inrichting behorende garage en het woonhuis van de aanvrager gelegen. De garage en het woonhuis hebben muren met een weerstand tegen branddoorslag en brandoverslag van 60 minuten, aldus het college van gedeputeerde staten. Vanwege deze muren zal daarom gedurende minimaal 60 minuten geen straling worden gemeten hoger dan 10 kW/m². Gelet hierop wordt volgens het college van gedeputeerde staten voldaan aan de voorwaarden gesteld in artikel 4.2, zesde lid, aanhef en onder b, van het Vuurwerkbesluit voor het vaststellen van een kleinere afstand dan genoemd in bijlage 3, onder 1.3, van dit besluit.
    
    2.8.2. Hetgeen door het college van gedeputeerde staten wordt gesteld wordt onderschreven door de Regionale Brandweer Fryslân en bevestigd in het deskundigenbericht. Niet gebleken is dat het gestelde in het deskundigenbericht in zoverre onjuist is. Voorts zijn in het Vuurwerkbesluit onder meer gedragsregels gesteld om de risico's van de aanwezigheid van vuurwerk zoveel mogelijk te beperken. Het vorenstaande in aanmerking genomen, is de Afdeling van oordeel dat het college van gedeputeerde staten in zoverre op goede gronden de vergunning heeft verleend.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.9. [appellant sub 2] en anderen voeren aan dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte heeft aangenomen dat het kruitgehalte van het vuurwerk 30 gewichtsprocent bedraagt van de totale hoeveelheid opgeslagen vuurwerk, zodat de veiligheidsrisico’s in zoverre mogelijk zijn onderschat en de in bijlage I, deel 2, van het Besluit risico's zware ongevallen 1999 opgenomen drempelwaarde van 200 ton mogelijk wordt overschreden.
    
    2.9.1. Het college van gedeputeerde staten is ervan uitgegaan dat het kruitgehalte van het opgeslagen vuurwerk 30 gewichtsprocent bedraagt. In het deskundigenbericht is vermeld dat 30 gewichtsprocent voor consumentenvuurwerk als een bovengrens is te beschouwen. [appellant sub 2] en anderen hebben in hun beroepschrift noch ter zitting aannemelijk gemaakt dat het kruitgehalte van het opgeslagen vuurwerk meer dan 30 gewichtsprocent bedraagt, zodat er geen aanleiding is voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte van het genoemde percentage voor het kruitgehalte is uitgegaan.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.10. [appellant sub 2] en anderen vrezen dat de aan de vergunning verbonden voorschriften niet zullen worden nageleefd. Zij wijzen er in dit kader op dat het gekochte vuurwerk in veel gevallen direct voor het verkooppunt van de vuurwerkgroothandel wordt afgestoken.
    
    2.10.1. Deze beroepsgrond heeft geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen. Voor het afsteken van vuurwerk voor de inrichting is geen vergunning aangevraagd. De eventuele risico’s die door deze activiteiten worden veroorzaakt zijn daarom door het college van gedeputeerde staten terecht niet bij de beoordeling van de aanvraag betrokken. Indien deze activiteiten toch plaatsvinden, is dit een kwestie van handhaving.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.11. Het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland voert aan dat het college van gedeputeerde staten ten onrechte ter bescherming van de bodem doelvoorschriften heeft vastgesteld in plaats van middelvoorschriften.
    
    2.11.1. In vergunningvoorschrift 4.1.1 is bepaald dat het bodemrisico van de dieselaangedreven pompen en de bijbehorende brandstofreservoirs door het treffen van doelmatige maatregelen en voorzieningen moeten voldoen aan bodemrisicocategorie A zoals gedefinieerd in de NRB (Nederlandse richtlijn bodembescherming).
    
    In voorschrift 4.2.1 is, voor zover hier van belang, bepaald dat binnen zes maanden na het in werking treden van deze vergunning vergunninghouder een inspectie- en onderhoudsprogramma voor de bodembeschermende voorzieningen aan Gedeputeerde Staten dient toe te zenden.
    
    In voorschrift 4.2.2 is, voor zover hier van belang, bepaald dat ten behoeve van de dieselaangedreven pompen, de bijbehorende brandstofreservoirs en de vloeistofkerende voorziening een inspectie- en onderhoudsprogramma operationeel dient te zijn.
    
    2.11.2. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland stelt, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de gestelde voorschriften toereikend zijn om bodemvervuiling te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te voorkomen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.12. Het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland stelt dat de vergunningvoorschriften 9.2.2 en 9.2.3, die betrekking hebben op verwarmingsinstallaties, overbodig zijn.
    
    2.12.1. Het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland heeft deze beroepsgrond niet nader geconcretiseerd of gemotiveerd. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de voorschriften 9.2.2 en 9.2.3 nodig zijn ter bescherming van het milieu.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.13. De beroepen zijn, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.14. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Lemsterland niet-ontvankelijk voor zover het betrekking heeft op de onduidelijkheid van de aanvraag, de brandwerendheid van de deuren en de kleinere veiligheidsafstanden;
    
    II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Fransen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2009
    
    407-578.