ECLI:NL:RVS:2005:AU0082, Raad van State, 27-07-2005, 200409691/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 juli 1999 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht (hierna: het college) het verzoek van appellant om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) afgewezen.

200409691/1.
      Datum uitspraak: 27 juli 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 03/139 van de rechtbank Dordrecht van 29 oktober 2004 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de raad van de gemeente Dordrecht.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 juli 1999 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dordrecht (hierna: het college) het verzoek van appellant om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) afgewezen.
    
    Bij besluit van 10 april 2000 heeft het college het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 oktober 2001 heeft de rechtbank Dordrecht het beroep van appellant gegrond verklaard en het besluit van 10 april 2000 vernietigd.
    
    Bij besluit van 2 april 2002 heeft de raad van de gemeente Dordrecht (hierna: de raad) het verzoek van appellant om planschadevergoeding afgewezen.
    
    Bij besluit van 7 januari 2003 heeft de raad het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Bij uitspraak van 29 oktober 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Dordrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 1 december 2004, hoger beroep ingesteld. Het beroep is aangevuld bij brief van 27 december 2004. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 10 februari 2005 heeft de raad van antwoord gediend.
    
    Op 27 april 2005 zijn nadere stukken van appellant ontvangen.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 mei 2005, waar appellant in persoon en de raad, vertegenwoordigd door mr. J.C. Hol, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij uitspraak van 26 oktober 2001 heeft de rechtbank de door het college onbevoegd genomen beslissing op bezwaar van 10 april 2000 vernietigd. Het besluit van 20 juli 1999, waarbij op het verzoek om planschadevergoeding is beslist, is daarbij in stand gelaten. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak met juistheid geoordeeld dat de raad naar aanleiding van die uitspraak ten onrechte een nieuwe beslissing op het verzoek om planschadevergoeding heeft genomen. De raad had ter uitvoering van die uitspraak een nieuwe beslissing op het bezwaar tegen het door de rechtbank in stand gelaten besluit van 20 juli 1999 dienen te nemen. Op de grondslag van dit bezwaar had ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) een heroverweging van dit besluit moeten plaatsvinden. Ingevolge artikel 7:11, tweede lid, van de Awb had de raad dit door het college eveneens onbevoegd genomen besluit dienen te herroepen en in de plaats daarvan een nieuw besluit dienen te nemen, dat, nu dit op bezwaar is genomen, als beslissing op bezwaar wordt aangemerkt.
    
        Gelet op het vorenstaande dient het besluit van 2 april 2002 waarbij de raad het verzoek om planschadevergoeding heeft afgewezen te worden aangemerkt als een nieuwe beslissing op het tegen het besluit van 20 juli 1999 gemaakte bezwaar. Ingevolge artikel 7:1, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 8:1, eerste lid, van de Awb stond tegen het besluit van 2 april 2002 dan ook geen bezwaar open, maar beroep bij de rechtbank. De raad had op grond van artikel 6:15 van de Awb het tegen dit besluit gerichte bezwaarschrift als beroepschrift moeten doorzenden aan de rechtbank. In plaats daarvan heeft de raad het bezwaarschrift zelf in behandeling genomen. Daarmee heeft het de procedure in strijd met de genoemde wetsartikelen verlengd.
    
        Nu voor een beslissing op bezwaar tegen het besluit van 2 april 2002 geen plaats was, had de rechtbank het besluit van 7 januari 2003 moeten vernietigen en het bezwaarschrift tegen dat besluit alsnog als beroepschrift moeten behandelen. De rechtbank heeft dit nagelaten. De Afdeling zal om die reden de aangevallen uitspraak vernietigen en doen hetgeen de rechtbank zou behoren te doen.
    
        Daartoe verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit van 7 januari 2003 gegrond en vernietigt dat besluit. Een nieuw besluit hoeft niet te worden genomen. De Afdeling zal het bezwaarschrift tegen het besluit van 2 april 2002 alsnog als beroepschrift behandelen en het aan het vernietigde besluit van 7 januari 2003 ten grondslag gelegde advies van de commissie voor beroep- en bijzondere bezwaarschriften als nadere motivering van het besluit van 2 april 2002 in haar beoordeling betrekken. Voor de inhoudelijke beoordeling van hetgeen appellant in beroep en in hoger beroep heeft aangevoerd maakt het vorenstaande derhalve geen verschil.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 49 van de WRO, voorzover hier van belang, kent de gemeenteraad, voorzover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een besluit omtrent vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.3.    Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dienen de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregelen te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, doch hetgeen op grond van dat regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    2.4.    In het voorheen geldende bestemmingsplan "Dubbeldamseweg" uit 1972 gold ter plaatse de bestemming "actieve recreatie".
    
        Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor actieve recreatie aangewezen gronden bestemd voor sport- en speelvelden.
    
        Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de planvoorschriften mogen op de in het eerste lid bedoelde gronden geen gebouwen worden gebouwd, maar wel andere bouwwerken, verband houdend met de functie van de sport- en speelvelden, zoals terreinafscheidingen en speelwerktuigen.
    
        Krachtens de bouwverordening geldt een maximale bouwhoogte van 15 m.
    
        Ingevolge artikel 10, derde lid, van de planvoorschriften zijn burgemeester en wethouders bevoegd vrijstelling te verlenen van het bepaalde sub 2 voor het bouwen van gebouwen, die dienstbaar zijn aan de aan deze gronden gegeven bestemming, zoals kleed- en bergruimten, waarvan de goothoogten niet meer dan 4 m en de voorgevelbreedte niet meer dan 15 m mag bedragen, met dien verstande, dat de vloeroppervlakte per gebouw niet meer mag bedragen dan 50 m².        
    
    2.5.    Het nieuwe bestemmingsplan "Facetbestemmingsplan woonwagenstandplaatsen" is op 20 oktober 1997 door een uitspraak van de Afdeling, zaaknr. E01.94.0217, onherroepelijk geworden. Daarin is het gebied bestemd tot "woondoeleinden (woonwagenstandplaatsen)", "groenvoorzieningen" en "water".
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften mogen aan de Dubbeldamseweg maximaal 18 standplaatsen worden gerealiseerd. Er dienen twee parkeerplaatsen per standplaats te worden aangelegd.
    
        Ingevolge artikel 4, tweede lid, van de planvoorschriften zijn ten behoeve van de bestemming "woondoeleinden" toegelaten:
    
    a. hoofdgebouwen;
    
    b. aanbouwen en bijgebouwen;
    
    c. bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    
    d. groenvoorzieningen;
    
    e. verkeersvoorzieningen;
    
    f. water.
    
    2.6.    Appellant heeft verzocht om vergoeding van schade bestaande uit waardevermindering van zijn woning, onder andere wegens verlies van het vrije uitzicht, als gevolg van de bebouwing die werd mogelijk gemaakt door het nieuwe bestemmingsplan. Hierdoor is een groen recreatiegebied met een bos (het zogenaamde honderd-bomen-bos met speelveld) in de onmiddellijke nabijheid van zijn woning veranderd in een woonwagencentrum. Dit centrum heeft volgens appellant bovendien een nadelige invloed op de woonomgeving en een verkeersaantrekkende werking.
    
    2.7.    Ten behoeve van het besluit van 20 juli 1999 is advies gevraagd aan de planschadebeoordelingscommissie. Volgens deze commissie zouden bij maximale invulling onder het oude regime sportverenigingen zich dicht bij de woningen hebben kunnen vestigen. De bouw van een stadion was echter niet toegestaan. Wel zou de realisering van sportvelden en accommodatie hinder hebben opgeleverd door bebouwing, maar ook door licht en geluid, met name in het weekend. De nieuwe bestemmingen voorzien volgens deze commissie in gespreide bebouwing met een beperkt volume op redelijke afstand van de bestaande bebouwing, met een waterpartij als scheiding. Zij overwoog tevens dat zij geen rekening mag houden met een eventuele vooringenomenheid van potentiële kopers tegen woonwagencentra. Volgens haar is geen verslechtering opgetreden en vloeit er dus geen planschade voort uit de regimewijziging. In het besluit van 20 juli 1999 is in overeenstemming met dit advies besloten.
    
        Bij het besluit van 2 april 2002, dat geacht wordt te strekken tot het opnieuw ongegrond verklaren van het bezwaar, heeft de raad beslissende als het bevoegde orgaan dit advies van de planschadebeoordelingscommissie overgenomen. Daartoe is overwogen dat niet aannemelijk is gemaakt dat dit advies naar inhoud of wijze van totstandkomen zodanige gebreken vertoont dat dit niet aan dit besluit ten grondslag zou mogen worden gelegd. Dit standpunt wordt bevestigd door de commissie voor beroep- en bijzondere bezwaarschriften. 
    
    2.8.    Appellant betoogt in de eerste plaats dat de commissie voor beroep- en bijzondere bezwaarschriften niet onafhankelijk was, nu vier van de zeven leden deel uitmaakten van de gemeenteraad.
    
    2.9.    Dit betoog faalt. Ingevolge artikel 7:13, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb dient de commissie te bestaan uit een voorzitter en ten minste twee leden, waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan. Deze bepaling verzet zich er niet tegen dat gemeenteraadsleden deel uitmaken van de commissie, ook niet indien dit de meerderheid van de commissie betreft. Nu vast staat dat de voorzitter van de commissie geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder verantwoordelijkheid van de raad, voldeed de commissie aan artikel 7:13 van de Awb.
    
    2.10.    Appellant voert verder aan dat de commissie niet conform haar reglement heeft gewerkt, omdat zij een besloten vergadering heeft gehouden, terwijl die volgens het reglement openbaar had moeten zijn.
    
    2.11.    Dit betoog slaagt reeds hierom niet, nu de bedoelde vergadering heeft geleid tot het besluit van 10 april 2000 van het college van burgemeester en wethouders, welk besluit bij uitspraak van de rechtbank van 26 oktober 2001 is vernietigd en derhalve hier niet aan de orde kan zijn.  
    
    2.12.    Appellant betoogt eveneens dat het college van burgemeester en wethouders, respectievelijk de raad opzettelijk de in de gemeentelijke Procedureverordening planschadevergoeding en de Awb voorgeschreven termijnen hebben overschreden. 
    
    2.13.    Ook dit betoog faalt. Weliswaar heeft de bestuurlijke procedure (te) lang geduurd, maar van opzet daartoe is niet gebleken. De in de Procedureverordening planschadevergoeding en de Awb voorgeschreven termijnen zijn slechts termijnen van orde, op de overschrijding waarvan geen sanctie is gesteld. Appellant heeft ingevolge artikel 6:2 van de Awb de mogelijkheid gehad bezwaar te maken tegen het niet tijdig nemen van een besluit. Voorts valt niet in te zien dat die overschrijding van invloed kan zijn op de inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit.
    
    2.14.    Appellant betoogt voorts dat de maximale invulling van het oude regime met tribunes en lichtmasten van 15 m hoog, zoals die door de raad wordt omschreven, niet mogelijk was. Naar zijn mening moeten de voorbeelden van toegestane bouwwerken genoemd in artikel 10, tweede lid, van de planvoorschriften beperkt uitgelegd worden. Verder voert appellant aan dat de bouw van tribunes rond een sportveld onmogelijk was wegens gebrek aan ruimte. Ook stelt hij dat er geen verschil is tussen tribunes en een stadion.
    
    2.15.    Anders dan appellant betoogt, laat artikel 10, tweede lid, meer bouwwerken - niet zijnde gebouwen - toe dan de genoemde terreinafscheidingen en speelwerktuigen, nu deze niet limitatief zijn opgesomd. Een open tribune is, in tegenstelling tot een stadion dat als een gebouw moet worden aangemerkt, een bouwwerk dat verband houdt met de bestemming sport- en speelvelden zodat plaatsing daarvan tot de mogelijkheden behoorde. Dat een dergelijke tribune geen grote afmetingen kon hebben gelet op de afmetingen van het terrein, is niet relevant. Appellant neemt hierbij ten onrechte de afmetingen van (tribunes bij) een voetbalstadion tot uitgangspunt, nu er ook kleinere sportvelden mogelijk zijn voor andere sporten dan voetbal of tennis. Daarnaast waren ook andere bouwwerken zoals lichtmasten en terreinafscheidingen tot 15 m hoog mogelijk, terwijl de bestemming ook speeltuinen met speelwerktuigen toeliet.  
    
        Het betoog van appellant dat de 36 parkeerplaatsen die onder het nieuwe regime mogelijk zijn een overlastveroorzakende, verkeersaantrekkende werking hebben, faalt evenzeer. Onder het oude regime zou parkeer- en verkeersdruk ten behoeve van het gebruik van de sport- en speelvelden eveneens in de lijn der verwachting hebben gelegen.
    
        Aannemelijk is dan ook dat de maximale invulling van de voormalige bestemming zowel wat betreft bouw- als gebruiksmogelijkheden (sportactiviteiten met bijbehorende kleedruimtes, lichtmasten, tribunes en terreinafscheidingen en/of speeltuinen met speelwerktuigen) en de daaruit voortvloeiende hinder vanuit planologisch oogpunt even bezwaarlijk zou zijn geweest als de invulling van het nu geldende plan met een woonwagencentrum. Daarbij heeft de planschadebeoordelingscommissie terecht in aanmerking genomen dat tot op de perceelgrens van appellant had kunnen worden gebouwd, terwijl nu op redelijke afstand van diens woning is gebouwd met afschermend groen en een waterpartij als scheiding.
    
    2.16.    Uit het vorenstaande volgt dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat appellant door de wijziging niet in een planologisch nadeliger positie is komen te verkeren. Aangezien de voorzienbaarheid van een planologische wijziging eerst aan de orde kan komen indien sprake is van een planologische verslechtering, behoeft het betoog van appellant dat de komst van het centrum in dit geval niet voorzienbaar was geen bespreking.
    
    2.17.    Appellant voert ten slotte aan dat de gemeente de WOZ-waarde van zijn woning heeft verlaagd met als reden de nabijheid van het woonwagencentrum. Hij stelt dat deze waardedaling ook moet worden erkend in het kader van de gevraagde planschadevergoeding.
    
    2.18.    Ook dit betoog faalt. Voor de bepaling van de WOZ-waarde wordt niet, zoals bij de planvergelijking, gekeken naar de maximale invulling van het oude regime, maar is vooral de feitelijke situatie bepalend. Bovendien heeft de Afdeling in haar uitspraak van 13 oktober 2004, zaaknr. 200403890/1 overwogen dat de WOZ-waarde van een woning eerst aan de orde kan komen in het kader van de bepaling van de omvang van eventuele schade, nadat is vastgesteld dat een bestemmingsplan of een andere in artikel 49 van de WRO genoemde planologische maatregel daadwerkelijk tot een verslechtering heeft geleid ten opzichte van de mogelijkheden onder het daarvoor vigerende regime.
    
    2.19.    Het beroep tegen het besluit van 2 april 2002 is derhalve ongegrond.  
    
    2.20.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Dordrecht van 29 oktober 2004, AWB 03/139;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Dordrecht van 7 januari 2003;
    
    V.    verklaart het beroep tegen het besluit van 2 april 2002 ongegrond;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Dordrecht aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 321,00 (zegge: driehonderdeenentwintig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.M. Wilbers-Taselaar, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Wilbers-Taselaar
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2005
    
    71-477.