ECLI:NL:RVS:2006:AV8627, Raad van State, 05-04-2006, 200508018/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 april 2005 heeft verweerder appellanten onder aanzegging van bestuursdwang gelast de op de inrichting, gelegen op het perceel [locatie] te [plaats], aanwezige resten van kadavers te verwijderen.

200508018/1.
      Datum uitspraak: 5 april 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellant B], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Heeze-Leende,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 2 april 2005 heeft verweerder appellanten onder aanzegging van bestuursdwang gelast de op de inrichting, gelegen op het perceel [locatie] te [plaats], aanwezige resten van kadavers te verwijderen.
    
    Bij besluit van 2 augustus 2005, verzonden op 3 augustus 2005, heeft verweerder het besluit van 2 april 2005, wat betreft de overtreding van artikel 10.1 van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 4 van de Destructiewet, herroepen met handhaving van het primaire besluit voor het overige en met ongegrond verklaring van de daartegen ingediende bezwaren.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 13 september 2005, bij de arrondissementsrechtbank te 's-Hertogenbosch ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroepschrift met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bij brief van 14 september 2005 ter behandeling doorgezonden aan de Afdeling. De gronden zijn aangevuld bij brief van 17 oktober 2005.
    
    Bij brief van 14 november 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 februari 2006, waar appellanten in persoon en bijgestaan door mr. G.J.M. de Jager, advocaat te Tilburg, en verweerder, vertegenwoordigd door P. Davits en J. van Berlo, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het geding heeft betrekking op een rundveehouderij gelegen aan de [locatie] te [plaats].
    
        Verweerder heeft bij het bestreden besluit zijn besluit van 2 april 2005, voor zover het betreft de overtreding van voorschrift 1.3 van de aan [appellant A] op 22 september 2000 krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning en artikel 18.18 van de Wet milieubeheer, gehandhaafd. Verweerder heeft bij de op 31 maart 2005 uitgevoerde hercontrole op voornoemde inrichting achter de rundveestal en machineloods restanten van kadavers aangetroffen. De restanten van kadavers waren in de bodem begraven en gedeeltelijk zichtbaar. Het in de bodem begraven van kadavers is volgens verweerder een overtreding van voorschrift 1.3 van de vergunning van 22 september 2000 en artikel 18.18 van de Wet milieubeheer. Om onder meer stankhinder, het aantrekken van ongedierte en (verdere) verontreiniging van de bodem te voorkomen alsmede ter bescherming van de volksgezondheid heeft verweerder appellanten onder aanzegging van bestuursdwang gelast voornoemde overtreding zo spoedig mogelijk, binnen door hem gestelde termijnen, ongedaan te maken. Indien na het verstrijken van deze termijnen de overtreding niet is beëindigd, zal verweerder blijkens het besluit van 2 april 2005 onmiddellijk overgaan tot het toepassen van bestuursdwang. Voorts heeft verweerder besloten dat de kosten van de toepassing van de bestuursdwang ten laste komen van appellanten.
    
    2.2.    Appellanten stellen dat verweerder in strijd met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht heeft nagelaten hen vooraf aan het besluit van 2 april 2005 in de gelegenheid te stellen hun zienswijze naar voren te brengen. Zij voeren hiertoe aan dat er geen sprake is van een omstandigheid als bedoeld in artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.2.1.    Artikel 4:8, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat voordat een bestuursorgaan een beschikking geeft waartegen een belanghebbende die de beschikking niet heeft aangevraagd naar verwachting bedenkingen zal hebben, het die belanghebbende in de gelegenheid stelt zijn zienswijze naar voren te brengen indien:
    
    a. de beschikking zou steunen op gegevens over feiten en belangen die de belanghebbende betreffen, en
    
    b. die gegevens niet door de belanghebbende zelf ter zake zijn verstrekt.
    
        Ingevolge artikel 4:11 van de Algemene wet bestuursrecht kan het bestuursorgaan toepassing van artikel 4:8 achterwege laten voor zover:
    
    a. de vereiste spoed zich daartegen verzet;
    
    […].
    
    2.2.2.    De Afdeling stelt vast dat appellanten niet in de gelegenheid zijn gesteld voorafgaand aan het besluit van 2 april 2005 hun zienswijze met betrekking tot het voornemen bestuursdwang toe te passen, naar voren te brengen. De Afdeling is van oordeel dat de vraag of verweerder toepassing heeft mogen geven aan artikel 4:11, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht in het midden kan worden gelaten, omdat verweerder appellanten in de bezwaarfase in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord. Appellanten hebben hun zienswijze en bezwaren betreffende het besluit van 2 april 2005 in de hoorzitting in de bezwaarschriftenprocedure naar voren kunnen brengen. De Afdeling acht daarmee een eventuele schending van voornoemd artikel genoegzaam hersteld. Dit beroepsonderdeel faalt.
    
    2.2.3.    Ingevolge artikel 5:24, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt een beslissing tot toepassing van bestuursdwang op schrift gesteld. De schriftelijke beslissing is een beschikking.
    
        Ingevolge artikel 5:24, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht geschiedt de bekendmaking van een beslissing tot toepassing van bestuursdwang aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en aan de aanvrager. Ingevolge artikel 3:41, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht geschiedt de bekendmaking van besluiten, voor zover hier van belang, door toezending of uitreiking.
    
        Ingevolge artikel 5:24, vierde lid, wordt in de beschikking een termijn gesteld waarbinnen de belanghebbenden de tenuitvoerlegging kunnen voorkomen door zelf maatregelen te treffen. Het bestuursorgaan omschrijft de te nemen maatregelen.
    
        Ingevolge voorschrift 1.3 van de op 22 september 2000 aan [appellant A] krachtens de Wet milieubeheer verleende revisievergunning mag dierlijk afval niet op het terrein van de inrichting worden begraven. Het moet zo spoedig mogelijk, volgens de bij of krachtens de Destructiewet gestelde regels, uit de inrichting worden verwijderd. Het bewaren van dierlijk afval, in afwachting van afvoer naar een destructiebedrijf, moet zodanig geschieden dat geen geurhinder optreedt, het aantrekken van ongedierte wordt voorkomen en geen vermenging met ander afval of materiaal optreedt. Verder mag het dierlijk afval geen visuele hinder veroorzaken.
    
        Ingevolge artikel 18.18 van de Wet milieubeheer is een gedraging in strijd met een voorschrift dat is verbonden aan een krachtens deze wet verleende vergunning of ontheffing verboden.
    
    2.3.    Appellanten stellen - kort weergegeven - dat het besluit van 2 april 2005 niet op de voorgeschreven wijze bekend is gemaakt.
    
    2.3.1.    Het besluit van 2 april 2005 is gericht aan [appellant A] en/of [appellant B] en/of zaakwaarnemer(ster). Vaststaat dat [appellant A] als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt en daarmee als overtreder van de voor de inrichting op het perceel [locatie] te [plaats] verleende vergunning. Voorts is niet in geschil dat [appellant B] als overtreder kan worden aangemerkt, nu hij bij de bedrijfsvoering op voornoemd perceel is betrokken en hij het derhalve in zijn macht heeft de overtreding van voorschrift 1.3 van de vergunning van 22 september 2000 te beëindigen. Uit de stukken en het ter zitting verhandelde is gebleken dat het besluit van 2 april 2005 is uitgereikt op het woonadres van overtreder [appellant A] en aldaar in ontvangst is genomen door zijn [echtgenote]. Gelet hierop is het besluit van 2 april 2005 naar het oordeel van de Afdeling op de juiste wijze bekend gemaakt. In hetgeen appellanten op dit punt naar voren hebben gebracht, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel.
    
    2.4.    Appellanten betogen dat aan verweerder geen bevoegdheid tot handhaving toekomt. Zij voeren hiertoe onder meer aan dat het afvoeren van kadavers is geregeld in de Destructiewet, zodat slechts de ministers van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit ten aanzien van overtredingen van de Destructiewet handhavend kunnen optreden. Voor zover verweerder wel aan voorschrift 1.3 van de vergunning de bevoegdheid kan ontlenen om handhavend op te treden, stellen appellanten dat verweerder op basis van voorschrift 1.3 slechts kan verhinderen dat kadavers worden begraven. Indien de kadavers in de bodem zijn gebracht, dan komt de bevoegdheid tot het verwijderen van de kadavers uit de bodem op grond van categorie 28.4, aanhef en onder f, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Besluit) toe aan het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant. Appellanten stellen voorts dat verweerder op basis van één controlebezoek geen oordeel kan vormen over de vraag of de kadavers 'zo spoedig mogelijk' zijn afgevoerd. Verder zijn zij van mening dat het belang van de volksgezondheid geen belang is dat op grond van voorschrift 1.3 bescherming behoeft. De in voorschrift 1.3 genoemde belangen zijn slechts milieuhygiënisch gerelateerd, aldus appellanten.
    
    2.4.1.    De Afdeling stelt vast dat de vergunning van 22 september 2000 onherroepelijk is en derhalve rechtens onaantastbaar.
    
        In tegenstelling tot hetgeen appellanten betogen heeft verweerder in voorschrift 1.3 van de vergunning van 22 september 2000 geen regels gesteld aan de afvoer van de kadavers, maar heeft hij slechts gesteld dat de kadavers niet in de inrichting mogen worden begraven, de kadavers zo spoedig mogelijk, volgens de bij of krachtens de Destructiewet gestelde regels, moeten worden verwijderd en het bewaren van de kadavers in afwachting van afvoer zodanig moet geschieden dat geen geurhinder, overlast van ongedierte, vermenging met ander afval of materiaal dan wel visuele hinder optreedt. Ook de bestuursdwangaanschrijving zelf leidt niet tot het oordeel dat de overtreding slechts betrekking heeft op de (wijze van) afvoer van kadavers. Dat de afvoer van kadavers in het onderhavige geval door appellanten met schriftelijke bewijsstukken moet worden aangetoond, leidt, mede gelet op hetgeen is bepaald in artikel 5:24, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, niet tot een ander oordeel, nu appellanten ter nakoming van de bestuursdwangaanschrijving immers moeten aantonen dat er geen kadavers meer zijn begraven op het betreffende perceel en dat deze zijn verwijderd.
    
        Het betoog van appellanten ten aanzien van categorie 28.4, aanhef en onder f, van het Besluit slaagt evenmin. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting is geen sprake van een inrichting bestemd voor het op of in de bodem brengen van bedrijfsafvalstoffen als bedoeld in voornoemde categorie van het Besluit.
    
        Nu de inrichting is bestemd voor het houden van rundvee als bedoeld in categorie 8.1, onder a, van het Besluit en verweerder het bevoegd gezag is ten aanzien van de vergunningverlening, heeft verweerder ingevolge artikel 18.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer tevens tot taak zorg te dragen voor de bestuurlijke handhaving van de aan de vergunning van 22 september 2000 verbonden voorschriften, waaronder voorschrift 1.3.
    
    2.4.2.    Ter bescherming van het milieu, in het bijzonder ter voorkoming van geurhinder, overlast van ongedierte, visuele hinder en verontreiniging van de bodem door het begraven dan wel bewaren van kadavers, heeft verweerder voorschrift 1.3 aan de vergunning van 22 september 2000 verbonden. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting waren de kadavers tijdens de hercontrole van 31 maart 2005 in staat van ontbinding en veroorzaakten de kadavers geurhinder, trokken zij ongedierte aan en vervuilden zij de bodem met vochtresiduen. Gelet hierop heeft verweerder appellanten onder aanzegging van bestuursdwang gelast de overtreding van voorschrift 1.3 zo spoedig mogelijk ongedaan te maken. Nog daargelaten de vraag of het belang van de volksgezondheid door voornoemd voorschrift wordt beschermd, strekt het besluit van 2 april 2005 alsmede het bestreden besluit in ieder geval tot bescherming van het milieu.
    
    2.4.3.    Ten aanzien van het betoog van appellanten betreffende het zo spoedig mogelijk afvoeren van kadavers, overweegt de Afdeling dat uit de stukken, waaronder de verslagen van de controlebezoeken van 22 februari 2005 en 31 maart 2005 en de daarbij behorende foto's, is gebleken dat (enkele van) de kadavers zich in vergaande staat van ontbinding bevonden. Gelet hierop is verweerder er naar het oordeel van de Afdeling terecht van uit gegaan dat het dierlijk afval niet zo spoedig mogelijk uit de inrichting was verwijderd.
    
    2.4.4.    De conclusie is dat is gehandeld in strijd met voorschrift 1.3 van de vergunning van 22 september 2000, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
    
    2.5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.    Appellanten betogen dat verweerder niet van zijn bevoegdheid om handhavend op te treden gebruik had mogen maken. Verweerder heeft volgens appellanten niet aannemelijk gemaakt dat de door hem opgevoerde belangen van de volksgezondheid en het milieu met zich brengen dat er een belang ontstaat bij het zo spoedig mogelijk verwijderen van de kadavers. Voorts betogen appellanten dat zij vanwege hun detentie in de onmogelijkheid verkeerden om de overtreding ongedaan te maken.
    
    2.6.1.    Het gedeeltelijk bloot liggen van de kadavers, de stank die daardoor werd veroorzaakt, het aantrekken van ongedierte en de verontreiniging van de bodem in combinatie met de te verwachten oplopende temperaturen die de situatie ter plaatse zou verslechteren alsmede de dicht bij de inrichting gelegen woningen van derden, zijn voldoende redenen om zo spoedig mogelijk tot het afvoeren van de kadavers over te gaan. Gelet hierop is de Afdeling van oordeel dat de gevolgen van handhavend optreden niet zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerder daarvan had behoren af te zien. Dat appellanten in detentie verkeerden is naar het oordeel van de Afdeling geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan behoort te worden afgezien van handhaving. Appellanten hadden immers opdracht kunnen geven namens hen uitvoering aan de aanschrijving te geven. Verweerder heeft bij het bestreden besluit zijn besluit van 2 april 2005 dan ook terecht gehandhaafd.
    
    2.7.    Appellanten voeren aan dat de termijn om de overtreding ongedaan te maken te kort is.
    
    2.7.1.    Verweerder heeft appellanten bij besluit van 2 april 2005 in de gelegenheid gesteld tot uiterlijk dinsdag 5 april 2005, 08.00 uur, de restanten van kadavers die aan de oppervlakte liggen uit de bodem te verwijderen. Voor het overige gedeelte van het perceel, waar de restanten van kadavers niet aan de oppervlakte liggen, heeft verweerder appellanten tot vrijdag 8 april 2005, 08.00 uur, in de gelegenheid gesteld de restanten van kadavers te verwijderen. Volgens verweerder kunnen kadavers 24 uur per dag bij het destructiebedrijf Rendac B.V. worden aangemeld. Kadavers die voor 03.30 uur worden aangemeld, worden dezelfde dag door Rendac B.V. opgehaald. Kadavers die in het weekend worden aangemeld, worden op maandag opgehaald. Voorts heeft verweerder betoogd dat een korte termijn geboden was vanwege de verre staat van ontbinding waarin de kadavers zich bevonden, hetgeen in ieder geval stankoverlast en overlast van ongedierte opleverde. Dit in combinatie met de oplopende temperaturen en het feit dat dichtbij woningen van derden zijn gelegen, geeft voldoende reden tot het stellen van voornoemde termijn.
    
    2.7.2.    Niet aannemelijk is geworden dat voornoemde begunstigingstermijn te kort is om de overtreding van voorschrift 1.3 van de vergunning van 22 september 2000 ongedaan te maken. Gelet op hetgeen verweerder bij zijn beoordeling heeft betrokken en nu de feiten en omstandigheden aanleiding gaven tot het stellen van een korte termijn, is de Afdeling van oordeel dat verweerder voornoemde termijn in redelijkheid aan het bestreden besluit heeft kunnen verbinden.
    
    2.8.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Beekhuis, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Beekhuis    w.g. Montagne
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2006
    
    374.