ECLI:NL:RVS:2007:BB8385, Raad van State, 21-11-2007, 200701964/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-11-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 oktober 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venray (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] bouwvergunning verleend voor het vernieuwen van het café/horecagebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).

200701964/1.
      Datum uitspraak: 21 november 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 06/1014 van de rechtbank Roermond van 8 februari 2007 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Venray.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 oktober 2005 heeft het college van burgemeester en wethouders van Venray (hierna: het college) aan [vergunninghoudster] bouwvergunning verleend voor het vernieuwen van het café/horecagebouw op het perceel [locatie] te [plaats] (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 11 april 2006 heeft het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) vrijstelling verleend voor de in het bouwplan opgenomen voorbouw/serre, het tegen het besluit van 19 oktober 2005 door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
    
    
      Bij besluit van 10 oktober 2006 heeft het college het besluit van
      11 april 2006 aangevuld in die zin dat het bezwaar van appellanten tegen het besluit van 19 oktober 2005 alsnog gegrond is verklaard, met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling is verleend voor de overschrijding van de goothoogte en het besluit van
      19 oktober 2005 is gehandhaafd.
    
    
    Bij uitspraak van 8 februari 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) de besluiten van 11 april 2006 en 10 oktober 2006 vernietigd, voor zover het college daarbij heeft geweigerd appellanten in aanmerking te brengen voor proceskostenvergoeding, het beroep tegen deze besluiten voor het overige ongegrond verklaard en het college veroordeeld in de kosten van de bezwaar- en beroepsprocedure. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 19 maart 2007, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 16 april 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Vergunninghoudster die in de gelegenheid is gesteld als partij aan het geding deel te nemen heeft bij brief van 16 mei 2007 een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 24 mei 2007 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 oktober 2007, waar [een der appellanten], bijgestaan door mr. J.J. Molenaar, advocaat te Waalre, en het college, vertegenwoordigd door J. Zanders, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is vergunninghoudster, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. E.H.M.T. Versteegen, gemachtigde, daar gehoord.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het bouwplan voorziet in de gehele vernieuwing na sloop van een café/horecagebouw met op de begane grond een café/horecaruimte met een voorbouw/serre en op de eerste verdieping een caféruimte. Het bouwplan is gelegen aan de noordzijde van het Henseniusplein, in de kern van Venray. Appellanten zijn eigenaren van het naast het bouwplan gelegen perceel.
    
    2.2.    Appellanten betogen dat de rechtbank het besluit van 10 oktober 2006 ten onrechte in de beoordeling van hun beroep tegen het besluit van 11 april 2006 heeft betrokken. Daartoe voeren zij aan dat het college met toepassing van artikel 6:18 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen nieuw besluit kon nemen, nu de aanvullende vrijstelling geen gewijzigde omstandigheid is als bedoeld in het derde lid van dit artikel die dit rechtvaardigt. Voorts heeft de rechtbank miskend dat het ontwerp van het besluit van 10 oktober 2006 op onjuiste wijze door het college ter inzage is gelegd, omdat daarin de stedenbouwkundige afweging over de hoogteoverschrijding ontbrak, aldus appellanten. 
    
    2.2.1.    Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
        Ingevolge artikel 6:18, derde lid, van de Awb mag het bestuursorgaan, na de intrekking of wijziging, zolang het bezwaar of beroep aanhangig blijft, geen besluit nemen waarvan de inhoud of strekking met het oorspronkelijke besluit overeenstemt, tenzij gewijzigde omstandigheden dit rechtvaardigen en het bestuursorgaan daartoe los van het bezwaar of beroep ook bevoegd zou zijn geweest.
    
        Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb wordt, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    2.2.2.    Bij besluit van 10 oktober 2006 heeft het college het besluit van 11 april 2006 in zoverre aangevuld dat alsnog met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling is verleend voor de overschrijdingen van de maximale goothoogte. Het gaat daarbij om een wijziging van het besluit op de aanvraag voor het bouwplan en niet om een nieuw besluit na intrekking of wijziging van dat besluit als bedoeld in artikel 6:18, derde lid, van de Awb. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat dit een wijziging betreft als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb welke terecht op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Awb in de beoordeling van het beroep tegen het besluit van 11 april 2006 is betrokken.
    
        Niet is gebleken dat appellanten in de wijze van terinzagelegging van het ontwerp dat heeft geleid tot het besluit van 10 oktober 2006 in hun belangen zijn geschaad. De stedenbouwkundige afweging over de goothoogte was een onderdeel van de ruimtelijke onderbouwing van augustus 2006 die deel uitmaakte van het ter inzage gelegde ontwerpbesluit. Gelet hierop kunnen appellanten niet worden gevolgd in hun betoog dat de motivering van dat ontwerpbesluit niet voldeed aan de daaraan te stellen eisen. Dat deze motivering voor appellanten niet kenbaar was is evenmin gebleken, nu uit de zienswijzen van appellanten van 3 oktober 2006 en hun nadere reactie van 26 oktober 2006 volgt dat appellanten van die motivering op de hoogte waren. Het beroep van appellanten op de uitspraken van de Afdeling van 1 mei 2000 in zaak no. H01.98.1848 (JB 2000, 177) en 5 december 2000 in zaak no. E03.98.1324 (AB 2001, 77) kan hen niet baten, nu het in die zaken, anders dan in deze zaak, ging om een niet deugdelijk gemotiveerd (ontwerp)besluit.
    
    2.3.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Centrum, 2e herziening" (hierna: het bestemmingsplan) rusten op het perceel de bestemmingen "Gemengde bebouwing in maximaal 3 bouwlagen (GB-3)" en, wat de voorbouw/serre betreft, "Openbare weg".
    
        Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de op de plankaart voor gemengde bebouwing in maximaal 3 bouwlagen (GB-3) aangewezen gronden bestemd voor woondoeleinden en voor de bedrijfsuitoefening in kantoren, banken, ateliers, hotels, cafés, restaurants en bioscopen, met de daarbij behorende voorzieningen.
    
        Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder e, voor zover thans van belang, mogen op deze gronden uitsluitend worden gebouwd ééngezinswoningen, kantoren, banken, ateliers, hotels, cafés, restaurants en bioscopen, met nevenruimten en bovenwoningen en met de daarbij behorende qua aard en afmeting passende andere bouwwerken, met dien verstande dat de goothoogte van ieder ander gebouw ten minste 5.50 m en ten hoogste 10 m zal bedragen.
    
        Ingevolge artikel 23, eerste lid, zijn de op de plankaart voor openbare weg aangewezen gronden bestemd voor verkeersdoeleinden.
    
        Ingevolge artikel 23, tweede lid, mogen op deze gronden geen bouwwerken worden opgericht.
    
    2.4.    Appellanten keren zich tegen het oordeel van de rechtbank dat de ruimtelijke onderbouwing, zoals aangevuld bij het besluit van 10 oktober 2006, voldoet aan de daaraan te stellen eisen. Daartoe voeren zij aan dat in de ruimtelijke onderbouwing niet is ingegaan op het toekomstige bestemmingsplan "Centrum" waarmee het bouwplan voor wat betreft de horecafunctie op de tweede bouwlaag volgens appellanten in strijd zou zijn. Voorts voeren zij aan dat het bouwplan in strijd is met het in de detailhandelsnota Gemeente Venray (hierna: de detailhandelsnota) neergelegde beleid dat ziet op het naleven van strakke rooilijnen. Verder is volgens appellanten onvoldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen van het bouwplan voor de luchtkwaliteit.
    
    2.4.1.    Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.    
    
         Ingevolge artikel 19, eerste lid, van de WRO, voor zover thans van belang, wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in ieder geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
        Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005), voor zover thans van belang, nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in dit besluit genoemde grenswaarden voor onder meer stikstofdioxide en zwevende deeltjes in acht.
    
        Ingevolge artikel 7, derde lid, van het Blk 2005, kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien:
    
    a. de concentratie van de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
    
    (…).
    
    2.4.2.    Het bouwplan is voor wat de horecafunctie op de tweede bouwlaag betreft niet in strijd met het ten tijde van de beslissing op bezwaar geldende bestemmingsplan. Dat, naar appellanten betogen, het toekomstige bestemmingsplan zich daartegen zou verzetten, hetgeen door het college wordt betwist, betekent niet dat de ruimtelijke onderbouwing op dit punt onvolledig is, aangezien die onderbouwing slechts betrekking hoeft te hebben op die onderdelen van het bouwplan die in strijd zijn met het ten tijde van de beslissing op bezwaar geldende bestemmingsplan, te weten de voorbouw/serre en de hoogte.
    
        Anders dan appellanten betogen is het bouwplan niet in strijd met het beleid in de detailhandelsnota, nu dat beleid, gelet op het daarin opgenomen actieplan hoofdwinkelgebied, is gericht op handhaving van rooilijnen van hoofdbebouwing en de voorbouw/serre niet kan worden gerekend tot de hoofdbebouwing.
    
        Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 21 juni 2006 in zaak no. 200505334/1 (AB 2006, 407) is voor een onderzoek naar de gevolgen van een besluit op de luchtkwaliteit onder vigeur van het Blk 2005 geen aanleiding indien op voorhand is uitgesloten dat dit besluit een verslechtering van de luchtkwaliteit met zich kan brengen. Gezien artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 staat een reeds bestaande overschrijding van een voor de luchtkwaliteit gestelde grenswaarde immers niet in de weg aan het uitoefenen van een bevoegdheid, zolang de concentratie van de betrokken stof in de buitenlucht per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft.
    
        Voorop staat dat de verleende vrijstelling enkel betrekking heeft op het realiseren van een voorbouw/serre en de goothoogte. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt dat het te vernieuwen café/horecagebouw reeds beschikte over een permanent overdekt terras op de plaats waar in het bouwplan de voorbouw/serre is voorzien. Voorts is het pand, ook na uitvoering van het bouwplan, niet per auto bereikbaar. Gelet hierop is aannemelijk dat het aantal verkeersbewegingen als gevolg van ingebruikname van de voorbouw/serre niet zal toenemen. Gelet hierop moet naar het oordeel van de Afdeling op voorhand uitgesloten worden geacht dat het vrijstellingsbesluit een verslechtering van de luchtkwaliteit met zich zal brengen, zodat het college zich in de ruimtelijke onderbouwing van januari 2006 terecht op het standpunt heeft kunnen stellen dat van een nader onderzoek naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit kan worden afgezien.
    
        Gelet op het vorenstaande voldoet de ruimtelijke onderbouwing aan de daaraan te stellen eisen. De rechtbank is terecht tot dezelfde conclusie gekomen.
    
    2.5.    Appellanten betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het college niet in redelijkheid vrijstelling heeft kunnen verlenen van artikel 23, tweede lid, van de planvoorschriften, omdat de naastgelegen panden door de voorbouw/serre aan het zicht zullen worden onttrokken en daardoor in waarde zullen dalen.
    
    2.5.1.    Ook dit betoog faalt. Het college heeft in de beslissing op bezwaar overwogen dat, gelet op de transparante wanden van de voorbouw/serre en de omstandigheid dat het café/horecagebouw en de naastgelegen panden zijn gelegen aan een plein, de voorbouw/serre niet het zicht van het winkelend publiek op de naastgelegen panden zal ontnemen. Gelet hierop en in aanmerking genomen dat het te vernieuwen café/horecagebouw een permanent overdekt terras had op de plaats waar de voorbouw/serre is voorzien, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de belangen van appellanten met het verlenen van de vrijstelling niet onevenredig zullen worden geschaad.
    
    2.6.    De door appellanten verzochte veroordeling in de kosten van de bezwaar- en beroepsprocedure is door de rechtbank reeds uitgesproken, zodat ook daarin geen grond is gelegen voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Voorzitter, en mr. F.P. Zwart en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    				w.g. Boermans
      Voorzitter    				ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 21 november 2007
    
    429-531.