ECLI:NL:RVS:2010:BL3297, Raad van State, 10-02-2010, 200902245/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-02-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 februari 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) aan [appellante] voor de duur van 10 jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de bewerking van reststromen (grotendeels afkomstig van Corus IJmuiden) op het perceel [locatie] te [plaats]. De vergunning is geweigerd voor het mengen van dikteer. Dit besluit is op 20 februari 2009 ter inzage gelegd.

200902245/1/M1.
      Datum uitspraak: 10 februari 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 februari 2009 heeft het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland (hierna: het college) aan [appellante] voor de duur van 10 jaar een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de bewerking van reststromen (grotendeels afkomstig van Corus IJmuiden) op het perceel [locatie] te [plaats]. De vergunning is geweigerd voor het mengen van dikteer. Dit besluit is op 20 februari 2009 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 maart 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
      [appellante] heeft haar zienswijze daarop naar voren gebracht.
    
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 december 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam, en P.M.C. Florijn, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Speekenbrink en ing. R.M. de Vogel, beiden werkzaam bij de provincie, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Algemeen toetsingskader
    
    2.1. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Voorschriften 1.3.1, 1.6.1, 3.9.4, 4.1.2 en 4.19.6
    
    2.2. [appellante] kan zich niet verenigen met de aan de vergunning verbonden voorschriften 1.3.1, 1.6.1, 3.9.4, 4.1.2 en 4.19.6.
    
    [appellante] betoogt dat het college in voorschrift 1.3.1 ten onrechte heeft bepaald dat bijlage 15 van de vergunningaanvraag deel uitmaakt van de vergunning.
    
    Met voorschrift 1.6.1 kan [appellante] zich niet verenigen, voor zover op grond hiervan het in voorschrift 3.16.1 bedoelde plan aan goedkeuring is onderworpen.
    
    Ten aanzien van voorschrift 3.9.4 heeft [appellante] ter zitting verklaard dat zij niet langer bezwaar heeft tegen het voorschrift, wat betreft de verplichting als zodanig om te onderzoeken of de emissies van NOx en stof als gevolg van het verkleinen van de gestolde inhoud van pannen (zogeheten beren) onder de vrijstellingsregeling van paragraaf 2.4.1 van de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: de NeR) vallen, en zo niet, of deze emissies kunnen worden verminderd. Wat de term snijbranden betreft is het voorschrift volgens [appellante] echter onduidelijk, althans te ruim geformuleerd, aangezien het alleen gaat om snijbranden met de thermische lans.
    
    Met voorschrift 4.1.2 kan [appellante] zich niet verenigen, voor zover hierin is bepaald dat indien niet aan de emissie-eisen van voorschrift 4.1.1 wordt voldaan, de activiteiten die de overschrijding veroorzaken niet eerder mogen plaatsvinden dan nadat de overschrijding ongedaan is gemaakt.
    
    Met voorschrift 4.19.6 kan [appellante] zich niet verenigen, voor zover hierin is bepaald dat indien niet aan het geluidsvoorschrift 4.19.1 kan worden voldaan, de activiteiten die de overschrijding veroorzaken niet eerder mogen plaatsvinden dan nadat de overschrijding ongedaan is gemaakt.
    
    2.2.1. Het college heeft in het verweerschrift te kennen gegeven dat het bij nader inzien niet noodzakelijk is om ingevolge voorschrift 1.3.1 bijlage 15 van de vergunningaanvraag deel uit te laten maken van de vergunning.
    
    Voorts heeft het college erkend dat het niet juist is dat het in voorschrift 3.16.1 bedoelde plan is opgenomen in voorschrift 1.6.1 en dat voorschrift 3.16.1 voldoende is om het energiebesparingonderzoek te kunnen beoordelen en goedkeuren.
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat met snijbranden in voorschrift 3.9.4, onder a, is bedoeld het gebruik van de thermische lans. Verder heeft het college te kennen gegeven dat de in voorschrift 3.9.4, onder a, bedoelde termijn van 6 maanden bij nader inzien dient te worden verlengd tot 12 maanden.
    
    Tevens heeft het college te kennen gegeven dat voorschrift 4.1.2, wat betreft de passage "Indien niet aan de voorschriften […] het plan hebben beoordeeld.", bij nader inzien niet nodig is ter bescherming van het milieu.
    
    Ten slotte heeft het college erkend dat de passage "Indien niet aan de geluidsvoorschriften […] het plan hebben beoordeeld." in voorschrift 4.19.6 bij nader inzien niet nodig is ter bescherming van het milieu.
    
    Gelet hierop verdraagt het bestreden besluit zich, voor zover het betreft de voorschriften 1.3.1, 1.6.1, onder a, 3.9.4, onder a, 4.1.2, wat betreft de passage "Indien niet aan de voorschriften […] het plan hebben beoordeeld.", en 4.19.6, wat betreft de passage "Indien niet aan de geluidsvoorschriften […] het plan hebben beoordeeld.", niet met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
    
    Deze beroepsgronden slagen.
    
    Voorschrift 3.14.1
    
    2.3. [appellante] betoogt dat voorschrift 3.14.1, dat volgens haar impliceert dat niet bevochtigbare slakken moeten worden op- en overgeslagen in een afgesloten ruimte, te ver gaat. De bouw van een dergelijke opslagloods is volgens [appellante] niet nodig ter bescherming van het milieu en zeer kostbaar, als er al ruimte voor bestaat. Daarenboven wordt hiermee volgens haar de grondslag van de aanvraag verlaten.
    
    Ten aanzien van het door het college voorgestelde gewijzigde voorschrift 3.14.1 heeft [appellante] bij brief van 28 september 2009 nog opgemerkt dat ondanks het benevelen van de slakken tijdens het laden van de vrachtwagens, niet kan worden uitgesloten dat op 2 meter van de bron visueel waarneembare stofverspreiding plaatsvindt. Voorts heeft [appellante] opgemerkt dat het onaanvaardbaar is om de overslagactiviteiten bij een windsnelheid met een kwartiergemiddelde hoger dan 20 meter per seconde te moeten staken.
    
    2.3.1. Het college heeft in het verweerschrift en ter zitting te kennen gegeven dat voorschrift 3.14.1 bij nader inzien niet juist is opgesteld.
    
    Volgens het college dient de term 'slakverlading' in voorschrift 3.14.1 te worden gescheiden in de overslag en de opslag van slakken. Voorschrift 3.14.1 zou volgens het college aldus moeten komen te luiden dat de opslag van slakken moet plaatsvinden in een ruimte (bijvoorbeeld een overkapping) dusdanig dat er geen stofverspreiding buiten de ruimte plaatsvindt. Ten aanzien van de overslag van slakken buiten de overkapping ten behoeve van de afvoer naar de staalfabriek, zou het voorschrift aldus moeten komen te luiden dat deze bij een windsnelheid met een kwartiergemiddelde hoger dan 20 meter per seconde alleen mag plaatsvinden terwijl het materiaal wordt beneveld, alsmede dat er bij de overslag en het transporteren van deze slakken 2 meter vanaf het materiaal geen visueel waarneembare stofverspreiding mag plaatsvinden.
    
    2.3.2. In voorschrift 3.14.1 is bepaald dat de slakverlading van de slakken die niet bevochtigd mogen worden, binnen 6 maanden na het van kracht worden van deze vergunning moet plaatsvinden in een ruimte dusdanig dat er geen stofverspreiding buiten deze ruimte kan plaatsvinden. Indien er sprake is van afzuiging van de lucht moet deze lucht naar buiten worden geleid via een goed werkend stoffilter.
    
    2.3.3. Nu het college in het verweerschrift en ter zitting te kennen heeft gegeven dat voorschrift 3.14.1 niet juist is opgesteld, verdraagt het bestreden besluit, wat dit voorschrift betreft, zich niet met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden genomen.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    Voorschrift 3.16.1
    
    2.4. [appellante] betoogt dat de in voorschrift 3.16.1 opgelegde verplichting tot het uitvoeren van een energiebesparingonderzoek te ver voert. Volgens haar volstaat een registratieverplichting in combinatie met een rapportageverplichting om inzicht te krijgen in het energieverbruik. Nu Corus IJmuiden om niet elektriciteit levert aan [appellante] en [appellante] geen elektriciteitskosten doorbelast aan Corus IJmuiden, zullen binnen de inrichting te treffen energiebesparende maatregelen niet gepaard gaan met een terugverdientijd, aldus [appellante]. Zij is dan ook van mening dat het treffen van energiebesparende maatregelen in dit geval niet gerechtvaardigd is en dat een energiebesparingonderzoek zodoende geen redelijk doel dient.
    
    2.4.1. Het college stelt dat het in voorschrift 3.16.1 opgenomen energiebesparingonderzoek noodzakelijk is om inzicht te verkrijgen in het energieverbruik van de inrichting en de mogelijkheden om het energieverbruik van de inrichting te beperken. Volgens het college volstaat een registratieverplichting in combinatie met een rapportageverplichting niet. In dat verband merkt het college op dat de terugverdientijd slechts één van de aspecten is die dienen te worden betrokken bij de afweging of energiebesparende maatregelen dienen te worden getroffen.
    
    2.4.2. Ingevolge voorschrift 3.16.1, onder a, moet door vergunninghoudster binnen 6 maanden nadat de beschikking in werking is getreden een energiebesparingonderzoek worden uitgevoerd dat betrekking heeft op het elektrisch verbruik.
    
    2.4.3. Ingevolge artikel 5a.1, tweede lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer in samenhang met artikel 1, derde lid, van de Regeling aanwijzing BBT-documenten houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de documenten vermeld in tabel 2 van de bij deze regeling behorende bijlage. In tabel 2 van de bijlage bij de regeling is de circulaire "Energie in de milieuvergunning" van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en het Ministerie van Economische Zaken van oktober 1999 (hierna: de circulaire) als document opgenomen. Bij de invulling van de hem toekomende beoordelingsvrijheid heeft het college, wat de beoordeling van het energieverbruik betreft, de circulaire gehanteerd.
    
    2.4.4. De circulaire vermeldt een ondergrens om vast te stellen wanneer het energieverbruik van een inrichting relevant is. Als het energiegebruik minder is dan 25.000 m3 aardgas of 50.000 kWh elektriciteit per jaar, adviseert de circulaire om geen voorschriften ter zake van energie in de vergunning op te nemen. Voorts wordt in de Handleiding energiebesparingsonderzoeken (InfoMil) aanbevolen om bij de afweging van de redelijkheid van energiebesparende maatregelen uit te gaan van maatregelen met een terugverdientijd tot en met 5 jaar.
    
    2.4.5. Uit de vergunningaanvraag blijkt dat binnen de inrichting het energiegebruik hoger ligt dan de in de circulaire genoemde ondergrens. Gelet op de omvang van het energieverbruik in de inrichting heeft het college zich naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.16.1 nodig is om inzicht te verkrijgen in het energieverbruik van de inrichting en de mogelijkheden om dit verbruik te verminderen. Dat in het onderhavige geval feitelijk geen sprake is van een terugverdientijd brengt op zichzelf niet mee dat energiebesparende maatregelen niet redelijk zouden kunnen zijn.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    Voorschriften 4.2.4 en 4.2.9
    
    2.5. [appellante] betoogt dat de in de voorschriften 4.2.4 en 4.2.9 opgenomen grens van 2 meter, waarbuiten stof niet visueel waarneembaar mag zijn, onaanvaardbaar is. In dit verband voert [appellante] aan dat de Wet milieubeheer louter strekt tot bescherming van het milieu buiten de inrichting. Nu de breek- en zeefinstallatie op ongeveer 100 meter van de terreingrens is gesitueerd, is volgens [appellante] niet aannemelijk dat stof zich buiten de inrichting zal verspreiden. De afstand van 2 meter is arbitrair en vormt een onnodige beperking van de bedrijfsvoering, aangezien hieraan niet steeds kan worden voldaan, in het bijzonder bij het laden van niet-bevochtigbare slakken bij droogte en/of harde wind, aldus [appellante]. Volgens [appellante] heeft het college ten onrechte nagelaten te onderzoeken bij welke handelingen met welke producten de 2 meter grens haalbaar is. Voorts voert [appellante] nog aan dat de Afdeling zich in de uitspraken van 19 september 2001 in zaak nr. E03.98.0395 en 17 juni 2009 in zaak nr. 200806685/1/M1 niet uitdrukkelijk heeft uitgesproken over de vraag of de 2 meter grens als zodanig geoorloofd is en onder welke voorwaarden.
    
    2.5.1. Het college stelt zich op het standpunt dat met de 2 meter grens in de voorschriften 4.2.4 en 4.2.9 op juiste wijze wordt geborgd dat stofverspreiding wordt voorkomen. Daartoe wijst het college op de uitspraken van de Afdeling van 19 september 2001 in zaak nr. E03.98.0395 en 17 juni 2009 in zaak nr. 200806685/1/M1 over de toepassing van de 2 meter grens. Volgens het college blijkt hieruit dat er geen aanleiding is om te concluderen dat de 2 meter grens niet naleefbaar is. Voorts merkt het college nog op dat in voorschrift 4.2.9 abusievelijk het woord "visueel" ontbreekt.
    
    2.5.2. In voorschrift 4.2.4 is bepaald dat bij handelingen, zoals opbrengen en verwijderen, bij de opslag van slakken en het transporteren er vanaf 2 meter van de opslag geen stof visueel waarneembaar mag zijn.
    
    In voorschrift 4.2.9 is bepaald dat bij de breek- en zeefinstallatie vanaf 2 meter vanaf deze installatie geen waarneembare stofemissie mag plaatsvinden.
    
    2.5.3. In tabel 2 van de bijlage bij de Regeling aanwijzing BBT-documenten is de NeR als document opgenomen. Blijkens het bestreden besluit heeft het college bij het vaststellen van de voorschriften 4.2.4 en 4.2.9 rekening gehouden met de NeR.
    
    2.5.4. In paragraaf 3.8.1 van de NeR wordt een klasse-indeling gehanteerd voor stuifgevoelige stoffen. Deze indeling varieert van 'sterk stuifgevoelig' (klasse S1) tot ‘nauwelijks of niet stuifgevoelig’ (klasse S5). Slakken en industrieel puin zijn aan te merken als ‘licht stuifgevoelige stoffen’ (klasse S4) respectievelijk ‘nauwelijks of niet stuifgevoelige stoffen’ (klasse S5). Voorts worden in paragraaf 3.8.1 van de NeR richtlijnen gegeven in de vorm van maatregelen ter beperking van de diffuse stofemissies ten gevolge van handelingen met stuifgevoelige stoffen. Als uitgangspunt is daarin neergelegd dat geen bij de bron visueel waarneembare stofverspreiding mag optreden.
    
    2.5.5. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat diffuse stofemissie kan ontstaan bij het breken, overladen en transporteren van slakken. Ter beperking van de diffuse stofemissie ten gevolge van deze handelingen heeft het college onder meer de voorschriften 4.2.4 en 4.2.9 aan de vergunning verbonden. Deze voorschriften zijn in beginsel in overeenstemming met hetgeen in de NeR hieromtrent is opgenomen. Ter zitting is evenwel gebleken dat het college onvoldoende heeft onderzocht of, ook met gebruik van de beoogde benevelaar, de in voorschriften 4.2.4 en 4.2.9 gestelde eis kan worden gehaald. Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat het college, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, bij de voorbereiding van het bestreden besluit, wat de voorschriften 4.2.4 en 4.2.9 betreft, niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten heeft vergaard.
    
    Deze beroepsgrond slaagt.
    
    Conclusie
    
    2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 10 februari 2009 komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover het betreft de voorschriften 1.3.1, 1.6.1, onder a, 3.9.4, onder a, 3.14.1, 4.1.2, wat betreft de passage "Indien niet aan de voorschriften […] het plan hebben beoordeeld.", 4.2.4, 4.2.9 en 4.19.6, wat betreft de passage "Indien niet aan de geluidsvoorschriften […] het plan hebben beoordeeld." De Afdeling zal, in aanmerking nemend hetgeen [appellante] en het college ter zitting hebben verklaard, ten aanzien van de voorschriften 1.3.1, 1.6.1, onder a, en 3.9.4, onder a, op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het college dient ten aanzien van de voorschriften 3.14.1, 4.2.4 en 4.2.9 een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 10 februari 2009, kenmerk 2009-2963, voor zover het betreft de voorschriften 1.3.1, 1.6.1, onder a, 3.9.4, onder a, 3.14.1, 4.1.2, wat betreft de passage "Indien niet aan de voorschriften […] het plan hebben beoordeeld.", 4.2.4, 4.2.9 en 4.19.6, wat betreft de passage "Indien niet aan de geluidsvoorschriften […] het plan hebben beoordeeld.";
    
    III. bepaalt dat de voorschriften 1.3.1, 1.6.1, onder a, en 3.9.4, onder a, als volgt komen te luiden:
    
    1.3.1
    
    De aanvraag maakt deel uit van de vergunning, met uitzondering van de bijlage 5 t/m 13 en bijlage 15 t/m 17.;
    
    1.6.1
    
    a. Het in de voorschriften 1.5.1 en 3.9.4 bedoelde plan moet binnen 6 maanden nadat deze beschikking in werking is getreden aan gedeputeerde staten zijn overgelegd.;
    
    3.9.4
    
    a. Voor het gebruik van de thermische lans buiten de carrousel, moet uiterlijk binnen 12 maanden nadat de vergunning in werking is getreden een plan worden opgesteld en schriftelijk aan gedeputeerde staten ter goedkeuring worden voorgelegd.;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 10 februari 2009;
    
    V. draagt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland op om ten aanzien van de voorschriften 3.14.1, 4.2.4 en 4.2.9 binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    VI. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    VII. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 805,00 (zegge: achthonderdvijf euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 februari 2010
    
    271-625.