ECLI:NL:CBB:2025:392, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 29-07-2025, 24/952
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (LBV). Afwijzing subsidie voor een aantal stallen (koeienstallen) omdat deze niet voldoen aan de vijfjaarseis. De koeienstallen zijn niet vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag ononderbroken in gebruik geweest. Bij de leegstand van bijna twee jaar is geen sprake van op bedrijfseconomisch gangbaar gebruik van de stallen. Het gaat niet om het bedrijf als geheel maar om de stallen zelf. Beroep op het evenredigheidsbeginsel kan niet slagen door het Europese staatssteunkader. Beroep op reformatio in peius slaagt ook niet.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/952
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juli 2025 in de zaak tussen
    
    Maatschap [naam 1] , te [woonplaats] (maatschap)
    (gemachtigde: mr. G. Kranendonk)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. C.J.M. Daniëls en D. van Steen)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 24 mei 2024 heeft de minister de aanvraag van de maatschap om subsidie uit de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties voor stikstofreductie (Lbv) gedeeltelijk toegewezen en aan de maatschap een subsidie toegekend van maximaal € 1.275.033,38. 
    
    
    
      Met het besluit van 23 oktober 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar daartegen ongegrond verklaard.
    
    
    
      De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 26 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen: [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] namens de maatschap en hun gemachtigde en de gemachtigden van de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Aanleiding voor deze procedure
      
    
    
    1. De maatschap exploiteert sinds 1 januari 2006 een melkveehouderij en een vleesvarkensbedrijf. Op 29 november 2023 heeft de maatschap subsidie aangevraagd op grond van de Lbv. De aanvraag had betrekking op negen dierenverblijven (stal 1, 2, 3a, 3b, 3c, 4a, 4b, 5 en 6). 
    
    2 De minister heeft de subsidieaanvraag voor vier van de negen stallen afgewezen. Drie stallen (koeienstallen 3a, 3b en 5) komen volgens de minister niet in aanmerking voor subsidie, omdat ze in de vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag niet onafgebroken op bedrijfseconomisch gangbare wijze zijn gebruikt (ook wel vijfjaarseis) (artikel 6, eerste lid, van de Lbv). Deze drie stallen stonden voordat de subsidieaanvraag werd ingediend ongeveer twee jaar leeg. Vanwege de duur van de leegstand, kan volgens de minister niet worden gesproken van een leegstand die bedrijfseconomisch gangbaar is of van kortdurende leegstand. De door de maatschap aangevoerde persoonlijke omstandigheden voor de leegstand ziet de minister als een intern bedrijfsrisico, waarvoor geen uitzondering op de vijfjaarseis kan worden gemaakt. De vierde stal (koeienstal 6) wordt onder andere gebruikt als werktuigenberging, garage en werkplaats. Omdat deze stal niet onder de definitie van dierenverblijf als bedoeld in artikel 1 van de Lbv valt, is deze niet subsidiabel (artikel 4, eerste lid, van de Lbv). De minister heeft zich verder gemotiveerd op het standpunt gesteld dat de afwijzing van de subsidieaanvraag niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
    
    
      
        Standpunten van partijen
      
    
    
    
      3.1
      De maatschap is het niet eens met de afwijzing van de subsidieaanvraag en voert daartoe – samengevat weergegeven – het volgende aan. 
      
    
    
      3.2
      De subsidie voor de stallen 3a, 3b en 5 is ten onrechte geweigerd, omdat de maatschap haar bedrijf sinds 2006 onafgebroken heeft uitgeoefend en de stallen ten minste vijf jaar oud zijn. Volgens de maatschap ziet de tekst van artikel 6, eerste lid, van de Lbv op het bedrijf als geheel en moet daarom op het niveau van het bedrijf als geheel worden bekeken of dit in de vijf jaar voorafgaand aan de aanvraag onafgebroken heeft gefunctioneerd en dus niet alleen op het niveau van de stallen. Dit volgt ook uit de tekst van noot 1 van bijlage 3 bij de Lbv, nu daarin staat dat geen subsidie wordt verstrekt voor een dierenverblijf dat minder dan vijf jaar tevoren in gebruik is genomen. Deze noot 1 geeft aldus een verbijzondering voor de stallen. Ook het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 13 januari 2025 (ECLI:EU:C:2025:171) biedt steun voor dit standpunt. De maatschap voert verder aan dat het doel van de Lbv stikstofreductie is door volledige compensatie en dat beter naar de fosfaatrechten kan worden gekeken. Dat een stal tijdelijk feitelijk niet in gebruik is geweest, dient daarom in een redelijke uitleg van de Lbv niet aan de maatschap tegengeworpen te kunnen worden. In het kader van een volledige tegemoetkoming moeten daarom alle stallen ouder dan vijf jaar voor subsidie in aanmerking te komen. 
      
    
    
      3.3
      De maatschap voert verder aan dat het besluit om de stallen niet te vergoeden onevenredig is, gelet op de bijzondere omstandigheden van de maatschap en de grote financiële gevolgen die de gedeeltelijke afwijzing van de subsidie heeft. Begin 2021 is een van de maten in de maatschap overleden en eind 2021 werd een van de twee overgebleven maten ziek. Daarnaast is een deel van de vloer van een koeienstal in dat jaar gerenoveerd en speelde er in november een verdenking van salmonella. In verband hiermee is besloten de koeien tijdelijk weg te doen. Het was de bedoeling om in 2022 weer koeien aan te kopen, maar omdat de gezondheidstoestand van de zieke maat verder achteruitging en de andere maat de handen vol had aan de varkens, is het daar niet van gekomen. 
      
    
    
      3.4
      Tot slot voert de maatschap aan dat zij slechter af is door het tijdsverloop van deze procedure. Om voor de subsidie in aanmerking te komen, dient immers nog een uitvoeringsovereenkomst te worden getekend. Partijen zijn overeengekomen dat deze pas getekend hoeft te worden als deze procedure is afgerond, maar bij de waardebepaling ten tijde van het sluiten van deze overeenkomst wordt geen rekening gehouden met de afschrijving van de gebouwen gedurende deze procedure over de koeienstallen. De maatschap heeft de minister in de aanloop naar de zitting telefonisch verzocht om de hoogte van de subsidie voor de varkensstallen te relateren aan de waarde die de varkensstallen hadden op de dag dat het bestreden besluit werd genomen. Door niet mee te gaan met dit verzoek handelt de minister in strijd met het verbod van reformatio in peius.
      
      4 De minister stelt zich op het standpunt dat de stallen 3a, 3b en 5 niet voldoen aan de vijfjaarseis, omdat ze op het moment van het indienen van de aanvraag al vrijwel twee jaar lang leeg stonden. Daarmee is sprake van het langdurig niet gebruiken van de productiecapaciteit die niet het gevolg is van omstandigheden die passen in het normale bedrijfsproces. Op de zitting heeft de minister toegelicht dat het niet past binnen de Lbv om voor de waarde van de varkensstallen waarvoor subsidie is verleend, uit te gaan van de datum van het bestreden besluit. De Lbv schrijft voor dat moet worden uitgegaan van het moment van sluiting.
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      5 Het College stelt allereerst vast dat voor een deel van de stallen (te weten de varkensstallen) de maatschap subsidie heeft gekregen zoals deze is aangevraagd. Uit de Lbv volgt op welke wijze de hoogte van de subsidie zal worden berekend. In geschil is of de minister voor de (koeien)stallen 3a, 3b en 5 ook subsidie had moeten verlenen. Dat geen subsidie wordt verleend voor stal 6, is niet meer in geschil.
      
    
    
      6.1
      Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de koeienstallen 3a, 3b en 5, voldoen aan de vijfjaarseis die volgt uit artikel 6, eerste lid, van de Lbv. Deze bepaling luidt als volgt: 
      
      
        “De aanvraag van de veehouder wordt afgewezen indien de veehouder op de veehouderijlocatie niet daadwerkelijk een veehouderij met productierecht of een vleeskalverhouderij drijft en voor zover de desbetreffende productiecapaciteit niet onafgebroken gedurende de vijf jaren voorafgaande aan het tijdstip van indiening van de aanvraag op bedrijfseconomisch gangbare wijze gebruikt is.” 
      
      
    
    
      6.2
      In de toelichting bij de Lbv (Stcrt. 2023 nr. 14992, p. 23 en 33) staat, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
        “De regeling heeft als doel het verminderen van stikstofdepositie op overbelaste Natura 2000-gebieden die wordt veroorzaakt door melkvee-, varkens- en pluimveehouderijlocaties. In verband hiermee is in de regeling bepaald dat bedrijven of locaties waar feitelijk geen melkvee, pluimvee of varkens worden gehouden, niet in aanmerking komen voor subsidie. Verder worden ook locaties uitgesloten die nog maar relatief kort in gebruik zijn. Uitsluitend productiecapaciteit die in de laatste vijf jaar vóór de aanvraag (op bedrijfseconomisch gangbare wijze) onafgebroken is gebruikt, komt voor subsidie in aanmerking. Dit hangt samen met het Europese staatssteunkader voor het sluiten van productiecapaciteit, de Richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden (2022/C 485/01; hierna: de Richtsnoeren). Hierin is als vereiste opgenomen dat uitsluitend staatssteun kan worden verleend voor productiecapaciteit die in de laatste vijf jaar vóór de sluiting onafgebroken is gebruikt.
        […]
        De vereisten van het feitelijk houden van dieren en van het onafgebroken gebruik gedurende vijf jaar betekenen niet dat er steeds dieren in een stal (hebben) moeten staan. Als een stal in het kader van de reguliere bedrijfsvoering tijdelijk leeg staat respectievelijk heeft gestaan, betekent dat niet dat de stal niet wordt respectievelijk is gebruikt. Er is dan nog steeds sprake van gebruik op bedrijfseconomisch gangbare wijze. Te denken valt aan leegstand tussen het afvoeren van een ronde vleesvarkens of -kuikens en de komst van een nieuwe ronde, of aan tijdelijke leegstand als gevolg van een dierziekte. Kortdurende leegstand van een stal hoeft dus geen reden voor afwijzing van de subsidieaanvraag te zijn, zolang de leegstand het gevolg is van omstandigheden die passen in het normale bedrijfsproces. 
      
      
      
        […]
      
      
      
        De regeling heeft betrekking op productielocaties, gelet op de aard van de problematiek. Als de onderneming van een veehouder verscheidene productielocaties omvat, kan hij voor elk van de locaties een – afzonderlijke – subsidieaanvraag indienen. Voor elke locatie dient in dat geval afzonderlijk vastgesteld te worden of aan de voorwaarden van de regeling wordt voldaan. In de praktijk kan zich dus de situatie voordoen dat van een veehouder de ene productielocatie wel en de andere productielocatie niet voldoet aan de voorwaarden. De regeling staat dus ook niet in de weg aan een gedeeltelijke sluiting van een veehouderij, waarbij slechts één van de productielocaties wordt gesloten. Het staat de betreffende veehouder vrij om zijn andere productielocatie(s) in bedrijf te houden. […]”
      
      
    
    
      6.3
      In de Richtsnoeren voor staatssteun in de landbouw- en de bosbouwsector en in plattelandsgebieden (2022/C 485/01) is onder meer het volgende opgenomen:
      
      
        “426. Uitsluitend ondernemingen die daadwerkelijk hebben geproduceerd, en uitsluitend productiecapaciteit die in de laatste vijf jaar vóór de sluiting van de capaciteit onafgebroken is gebruikt, komen voor steun in aanmerking. In gevallen waarin de productiecapaciteit al definitief is gesloten of waarin een dergelijke sluiting onvermijdelijk lijkt, is er geen sprake van een (toereikende) minimumbijdrage van de begunstigde en mag geen steun worden verleend.”
      
      
    
    
      6.4
      Deze vijfjaareis houdt in dat, zoals de minister ook heeft betoogd, uitsluitend ondernemingen die daadwerkelijk hebben geproduceerd, en uitsluitend productiecapaciteit die in de laatste vijf jaar voor de sluiting van de capaciteit onafgebroken is gebruikt, in aanmerking komen voor steun. Kortdurende leegstand van een stal hoeft geen reden voor afwijzing van de subsidieaanvraag te zijn, zolang de leegstand het gevolg is van omstandigheden die passen in het normale bedrijfsproces (vergelijk in dit verband ook de uitspraken van het College van 18 juli 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:366), en 22 maart 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:125)). 
      
    
    
      6.5
      Het College deelt niet het standpunt van de maatschap dat op het niveau van het bedrijf als geheel moet worden bekeken of sprake is van onafgebroken gebruik in plaats van naar de stallen. De tekst van artikel 6, eerste lid, van de Lbv biedt hiervoor als zodanig geen aanknopingspunt, terwijl uit de toelichting bij de Lbv, zoals onder 5.2 weergegeven, duidelijk blijkt dat de Lbv betrekking heeft op productielocaties en dat per locatie afzonderlijk moet worden vastgesteld of aan de voorwaarden wordt voldaan. Het beroep van de maatschap op noot 1 bij bijlage 3 van de Lvb maakt dit niet anders. Bijlage 3 hoort bij artikel 9, tweede lid, van de Lbv, dat betrekking heeft op de gecorrigeerde vervangingswaarde per m² van dierenverblijven. De noot geeft een nadere toelichting op de leeftijd van het dierenverblijf: een dierenverblijf jonger dan vijf jaar komt niet in aanmerking. Noot 1 is dus geen “specialis” van artikel 6, eerste lid, van de Lvb, zoals de maatschap stelt. Ook volgt het College de maatschap niet in het standpunt dat het eerdergenoemde arrest van het Hof van Justitie steun biedt voor een andere uitleg. Dit arrest ziet op een geheel andere regeling en situatie dan hier aan de orde.
      
    
    
      6.6
      Vaststaat dat de koeienstallen in de periode eind 2021 tot in ieder geval eind 2023 bijna twee jaar leeg hebben gestaan. Omdat het om een periode van bijna twee jaar gaat, kan niet (meer) worden gesproken van een (kortdurende) leegstand die bedrijfseconomisch gangbaar is. Op het moment van de aanvraag was dus geen sprake van onafgebroken gebruik van de capaciteit in de vijf jaar voorafgaand van die aanvraag. Dit betekent dat de maatschap niet voldoet aan de vijfjaarseis. Dat de maatschap bepaalde bedrijfskeuzes heeft gemaakt door persoonlijke omstandigheden, kan – hoe invoelbaar ook – niet tot een andere conclusie leiden.
      
      7 Ook het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt niet. De minister heeft de Lbv  met daarin de vijfjaarseis aan de Europese Commissie voorgelegd. De Commissie heeft geoordeeld dat de Lbv in overeenstemming is met de interne markt. De bepaling in de Lbv over de vijfjaarseis kan dan ook niet onverbindend worden verklaard of buiten toepassing worden gelaten zonder in strijd te komen met het Europese staatssteunkader. Dit kader kan, zoals de minister ook heeft toegelicht, niet opzijgezet worden door een beroep op het evenredigheidsbeginsel en staat daarom vast (zie de uitspraak van het College van 22 oktober 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:736)). 
      
      8 De conclusie is dat de minister de aanvraag voor de koeienstallen terecht heeft afgewezen, omdat de stallen 3a, 3b en 5 niet voldoen aan de vijfjaarseis.
      
      9 Het verbod van reformatio in peius houdt – kort gezegd – in dat een indiener van een bezwaar- of beroepschrift niet in een slechtere positie mag komen te verkeren als gevolg van het bezwaar of beroep. Daarvan is hier geen sprake. De minister heeft de subsidie voor de varkensstallen en de productierechten voor een maximaal bedrag verleend en heeft de subsidie voor de koeienstallen, zoals uit het voorgaande volgt, terecht afgewezen. Op grond van artikel 9, gelezen in samenhang met artikel 5, eerste lid, onderdelen a, b en c, van de Lbv wordt het uiteindelijk uit te betalen subsidiebedrag bepaald op het tijdstip dat sprake is van een onomkeerbare sluiting van de veehouderijlocatie. Of hiertoe wordt overgegaan, is een keuze van de maatschap. Daarmee wordt het tijdstip waarop sprake is van een onomkeerbare sluiting bepaald door de maatschap zelf en is dat tijdstip vervolgens van belang voor het uiteindelijk uit te betalen bedrag. Deze procedure over de subsidieverlening staat daar los van. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      10 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.J. Jacobs en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 juli 2025.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. C.S. de Waal