ECLI:NL:RVS:2021:447, Raad van State, 03-03-2021, 201908982/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 april 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam Het Zwarte Fietsenplan onder dreiging van verbeurte van een dwangsom gelast om het gebruik van de winkelruimte aan de Prins Henrikkade 11 te Amsterdam ten behoeve van fietsverhuur te staken en gestaakt te houden. Het Zwarte Fietsenplan exploiteert een bedrijf dat fietsen verkoopt, repareert en verhuurt. De fietsen worden onder meer aan toeristen verhuurd. Niet in geschil is dat met de fietsverhuur ongeveer 15% van de omzet wordt behaald. Volgens het college is de verhuur van fietsen aan toeristen in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat Het Zwarte Fietsenplan de overtreding van het bestemmingsplan beëindigt en beëindigd houdt. In dit geschil staat de vraag centraal of de fietsverhuur door Het Zwarte Fietsenplan in de winkel in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Postcodegebied 1012".

201908982/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Het Zwarte Fietsenplan B.V., gevestigd te Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) van 13 december 2019 in zaak nrs. 19/6026 en 19/5694 in het geding tussen:
    Het Zwarte Fietsenplan
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 april 2019 heeft het college Het Zwarte Fietsenplan onder dreiging van verbeurte van een dwangsom gelast om het gebruik van de winkelruimte aan de Prins Henrikkade 11 te Amsterdam ten behoeve van fietsverhuur te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 4 oktober 2019 heeft het college het door Het Zwarte Fietsenplan daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 13 december 2019 heeft de rechtbank het door Het Zwarte Fietsenplan daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft Het Zwarte Fietsenplan hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De rechtbank heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 januari 2021, waar Het Zwarte Fietsenplan, vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. G.H.J. Heutink, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.J. de Groot, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het Zwarte Fietsenplan exploiteert aan de Prins Hendrikkade 11 te Amsterdam een bedrijf, genaamd "Het Zwarte Fietsenplan", dat fietsen verkoopt, repareert en verhuurt (hierna: de vestiging). De fietsen worden onder meer aan toeristen verhuurd. Niet in geschil is dat met de fietsverhuur ongeveer 15% van de omzet wordt behaald. Volgens het college is de verhuur van fietsen aan toeristen in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Het college heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat Het Zwarte Fietsenplan de overtreding van het bestemmingsplan beëindigt en beëindigd houdt. Dit betekent dat Het Zwarte Fietsenplan de fietsverhuur en het daarmee gepaard gaande gebruik van op toeristen en/of dagjesmensen gerichte terminologie en/of symbolen en gevelreclame moet staken en gestaakt houden. De dwangsom bedraagt € 10.000. Deze wordt verbeurd indien niet, niet volledig of niet tijdig aan de last wordt voldaan.
    2.       In dit geschil staat de vraag centraal of de fietsverhuur door Het Zwarte Fietsenplan in de winkel in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Postcodegebied 1012", zoals dat is gewijzigd met de inwerkingtreding van het paraplubestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum" en of het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden. Op grond van het bestemmingsplan is consumentverzorgende dienstverlening toegestaan, maar toeristische dienstverlening niet. Het geschil draait om de vraag of de fietsverhuur binnen het bedrijfsconcept van Het Zwarte Fietsenplan moet worden aangemerkt als niet toegestane toeristische dienstverlening.
    3.       Het college heeft aan de in bezwaar gehandhaafde last ten grondslag gelegd dat sprake is van toeristische dienstverlening omdat de fietsverhuur blijkens reclame-uitingen op onder meer de website en de gevel is gericht op toeristen. Weliswaar is de verhuur van fietsen niet de hoofdactiviteit van het bedrijf, maar uit het bestemmingsplan volgt niet dat het bedrijf geheel of in overwegende mate gericht moet zijn op toeristen of dagjesmensen. Het gaat om de activiteit zelf, aldus het college.
    De rechtbank heeft overwogen dat, gelet op de toelichting bij het bestemmingsplan, de verhuur van fietsen valt onder het begrip "toeristische dienstverlening". Uit het bestemmingsplan is naar het oordeel van de rechtbank niet af te leiden dat bepalend is in welke mate de verhuur van fietsen is gericht op toeristen, dan wel welk percentage van de winkelomzet hiermee gemoeid zou zijn. Blijkbaar is bedoeld om alle verdere uitbreiding van fietsverhuur in het postcodegebied 1012 te voorkomen. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de fietsverhuur in het pand aan de Prins Hendrikkade 11 valt onder het verbod op toeristische dienstverlening, ongeacht aan wie er wordt verhuurd. Dat de Engelstalige reclame-uitingen inmiddels waren verwijderd maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders. Gelet hierop oordeelt de rechtbank dat Het Zwarte Fietsenplan fietsen verhuurt in strijd met het bestemmingsplan.
    Relevante regelgeving
    4.       Ter plaatse van het perceel Prins Hendrikkade 11 geldt het bestemmingsplan "Postcodegebied 1012", zoals gewijzigd door het paraplubestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum" (hierna: het bestemmingsplan). Ingevolge het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Gemengd-1".
    Artikel 7.1, aanhef en onder f, van de planregels, luidt:
    "De voor "Gemengd-1" aangewezen gronden zijn bestemd voor: detailhandel, in de eerste bouwlaag, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van smartshops, minisupermarkten en souvenirwinkels, headshops, seedshops en growshops, tenzij op de verbeelding aangeduid, met inachtneming van de artikelen 7.5.3 en 35.1;
    voorzieningen ten behoeve van consumentverzorgende dienstverlening in de eerste bouwlaag, met inbegrip van een mengformule, met uitzondering van geldwisselkantoren, telefoneerinrichtingen en massagesalons, tenzij op de verbeelding aangeduid, met inachtneming van de artikelen 7.5.3 en 35.1. Artikel 35 wordt hierbij in acht genomen."
    Artikel 35.2.2, zoals dat is toegevoegd met het bestemmingsplan "Winkeldiversiteit Centrum", luidt:
    "Het is verboden gronden en bouwwerken te gebruiken ten behoeve van een toeristenwinkel, toeristische dienstverlening, kantoor met baliefunctie gericht op toeristen, eetwinkel en een voorziening gericht op entertainment."
    Artikel 37.11 luidt:
    "gebruiksvormen die verboden zijn op basis van de artikelen 35.2.1 en 35.2.2. De vergunning kan worden verleend indien dit naar het oordeel van burgemeester en wethouders niet leidt tot een onevenwichtig aanbod in een straal van 500 meter. Beoordeeld wordt het reeds aanwezige aantal growshop, headshop, seedshop, smartshop, souvenirwinkel, minisupermarkt, telefoneerinrichting, automatenhallen, geldwisselkantoren, en massagesalons, toeristenwinkel, toeristische dienstverlening, kantoor met baliefunctie gericht op toeristen, eetwinkel en een voorziening gericht op entertainment, alsmede het aandeel horeca en hotels, ten opzichte van het totale aanbod van detailhandel, consumentverzorgende dienstverlening, voorzieningen, horeca en hotels."
    Artikel 1.23 luidt:
    " consumentverzorgende dienstverlening: een ambachtelijk c.q. dienstverlenend bedrijf dat zijn goederen en diensten rechtstreeks levert aan de consument, zoals een goudsmid, schoenmaker, kapper, videotheek en dergelijke;"
    Artikel 1.66 luidt:
    "Toeristische dienstverlening: vestigingen voor consumentverzorgende dienstverlening die zich blijkens hun reclame-uiting, presentatie, aanbod, assortiment en/of bedrijfsvoering richten op dagjesmensen en/of toeristen;"
    Artikel 1.70 luidt:
    "Dagjesmensen en toeristen: mensen die niet werken en/of wonen in Amsterdam, maar die als vrijetijdsbesteding gebruik maken van de recreatieve mogelijkheden van de stad, en al dan niet in de stad overnachten."
    Uitleg van de planregels
    5.       Het Zwarte Fietsenplan betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de fietsverhuur in de vestiging geen toeristische dienstverlening is als bedoeld in het bestemmingsplan. Zij voert aan dat de omschrijving van het begrip toeristische dienstverlening in artikel 1.66 van de planregels duidelijk is en dat daarin fietsverhuur op zichzelf niet verboden is. Volgens Het Zwarte Fietsenplan is fietsverhuur alleen verboden als het gaat om toeristische dienstverlening en is daarvan pas sprake als uit reclame-uiting, presentatie, aanbod, assortiment en/of bedrijfsvoering de toeristische gerichtheid van de vestiging als geheel blijkt. De vestiging aan de Prins Hendrikkade is geen fietsverhuurbedrijf en ook niet gericht op dagjesmensen en/of toeristen. Dat verhuur van fietsen aan dagjesmensen en toeristen plaats vindt, betekent volgens Het Zwarte Fietsenplan niet dat de winkel gericht is op toeristen. De mate van gerichtheid op toeristen en dagjesmensen is bepalend voor de vraag of de dienstverlening toeristisch is, aldus Het Zwarte Fietsenplan. Haar bedrijf hanteert een concept dat bestaat uit verkoop, reparatie en onderhoud, en verhuur van fietsen, waarbij een noodzakelijke samenhang bestaat tussen deze verschillende onderdelen. Het concept is een vorm van consumentverzorgende dienstverlening die primair is gericht op de lokale consument en fietsgebruiker. De verhuur is daarbij een klein maar essentieel onderdeel van de aangeboden diensten, waarbij de fietsen aan zowel Amsterdammers als toeristen worden verhuurd. Het Zwarte Fietsenplan wijst er verder op dat de winkeltijden zijn afgestemd op de mogelijkheid om voor en na kantooruren fietsen langs te brengen voor reparatie en onderhoud en dat veel mensen een onderhoudsabonnement hebben bij Het Zwarte Fietsenplan. Verder is er geschoold personeel in dienst voor de reparatie en verkoop van fietsen.
    5.1.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607) zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor het antwoord op de vraag of een bouwplan - of zoals hier het gebruik - in strijd is met het bestemmingsplan. De niet bindende toelichting bij het bestemmingsplan heeft in zoverre betekenis dat deze over de bedoeling van de planwetgever meer inzicht kan geven indien de bestemming en de bijbehorende planregels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Omwille van de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.
    5.2.    De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat de fietsverhuur in de vestiging van Het Zwarte Fietsenplan is aan te merken als toeristische dienstverlening en daarom in strijd is met het bestemmingsplan. Doordat in artikel 1.66 van de planregels is vermeld dat het gaat om vestigingen kan deze planregel niet anders worden begrepen dan dat sprake is van toeristische dienstverlening als de vestiging zich blijkens zijn reclame-uiting, presentatie, aanbod, assortiment en/of bedrijfsvoering als geheel of in overwegende mate richt op dagjesmensen en/of toeristen. Daarvan is geen sprake.
    Het bedrijfsconcept van Het Zwarte Fietsenplan bestaat uit de verkoop, reparatie en onderhoud en de verhuur van fietsen. Deze formule wordt in meerdere vestigingen van Het Zwarte Fietsenplan, ook buiten Amsterdam, gevoerd en richt zich als zodanig niet op toeristen. De bedrijfsvoering richt zich met de verkoop, reparatie en onderhoud van fietsen op de lokale fietsgebruiker. Met de fietsverhuur richt Het Zwarte Fietsenplan zich weliswaar ook op toeristen en dagjesmensen, maar fietsverhuur is zowel wat betreft het hiervoor gebruikte vloeroppervlak in de winkel als wat betreft de hiermee gemoeide winkelomzet van 15% een klein onderdeel van de bedrijfsvoering. Met uitzondering van het inmiddels hangende bezwaar verwijderde reclamebord aan de voorgevel waarop ook het woord "Rental"’ werd gebruikt, presenteert de winkel zich aan de buitenkant niet als een fietsverhuurbedrijf, maar als een reguliere fietsenwinkel. Aangezien de voertaal in de winkel Nederlands is, het grootste deel van het assortiment gericht is op de verkoop en reparatie en onderhoud van fietsen, waarvoor gekwalificeerd personeel werkzaam is in de vestiging, richt Het Zwarte Fietsenplan zich ook in de winkel niet specifiek op toeristen of dagjesmensen.
    Nu de vestiging aan de Prins Hendrikkade 11 als zodanig zich niet richt op dagjesmensen en/of toeristen, kan de daarvan onderdeel uitmakende fietsverhuur niet worden aangemerkt als toeristische dienstverlening als bedoeld in het bestemmingsplan. Dat betekent dat de fietsverhuur in de winkel niet in strijd is met het bestemmingsplan en het college niet bevoegd was om daartegen handhavend op te treden. De rechtbank heeft dat niet onderkend. De aangevallen uitspraak komt om deze reden voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    6.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling niet meer toe aan bespreking van de overige door Het Zwarte Fietsenplan aangevoerde gronden tegen de aangevallen uitspraak.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, verklaart de Afdeling het beroep tegen het besluit van 4 oktober 2019 gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd. Omdat Het Zwarte Fietsenplan met het gebruik van de winkelruimte aan de Prins Hendrikkade 11 voor fietsverhuur niet handelt in strijd met het bestemmingsplan en het college niet bevoegd is om met een last onder dwangsom hiertegen op te treden, zal de Afdeling zelf in de zaak voorzien en het door Het Zwarte Fietsenplan tegen het besluit van 18 april 2019 gemaakte bezwaar gegrond verklaren, dit besluit herroepen en het college veroordelen in de kosten die Het Zwarte Fietsenplan in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 4 oktober 2019.
    8.       Het college dient op de na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Amsterdam van 13 december 2019 in zaak nrs. 19/6026 en 19/5694;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 4 oktober 2019, kenmerk JB.19.007042.001;
    V.      verklaart het door Het Zwarte Fietsenplan B.V. gemaakte bezwaar tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 18 april 2019 gegrond;
    VI.     herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 18 april 2019, kenmerk BWT35-18-8019;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Het Zwarte Fietsenplan B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij Het Zwarte Fietsenplan B.V. in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2136,00 (zegge: tweeduizend honderdzesendertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan Het Zwarte Fietsenplan B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 864,00 (zegge: achthonderdvierenzestig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. J.A. Hagen en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. G.J. Deen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 3 maart 2021
    604.