ECLI:NL:RVS:2023:4471, Raad van State, 06-12-2023, 202100814/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-12-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 november 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Overijssel geweigerd handhavend op te treden tegen de door de Stichtingen gestelde overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming op het perceel Vliegveldweg 345 te Enschede. [partij] is de eigenaar van het perceel, dat een evenementenlocatie is. De evenementenlocatie wordt geëxploiteerd door De Strip, onder de naam Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie. VTE stelt het terrein beschikbaar aan verschillende derden. Deze derden organiseren op de evenementenlocatie. De Stichtingen hebben het college van gs bij brief van 22 juli 2019 verzocht handhavend op te treden tegen een ieder die in verband met de op het VTE-terrein georganiseerde evenementen Onder de Radar op 27 juli 2019 en het Airforce Festival van 2 tot en met 4 augustus 2019 kan worden aangemerkt als overtreder van het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De Stichtingen hebben het handhavingsverzoek in hun brief van 29 juli 2019 aangevuld en verduidelijkt. Zij hebben het college van gs verzocht handhavend op te treden tegen De Strip.

202100814/1/R3.
    Datum uitspraak: 6 december 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Lonnekerberg en omgeving, gevestigd in Lonneker, en Stichting Lonneker Land en Stichting Natuur en Milieuraad Enschede, alle gevestigd te Enschede (hierna: de Stichtingen),
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 december 2020 in zaak nr. 20/827 in het geding tussen:
    de Stichtingen
    en
    het college van gedeputeerde staten van Overijssel (hierna: het college van gs).
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 november 2019 heeft het college van gs geweigerd handhavend op te treden tegen de door de Stichtingen gestelde overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) op het perceel Vliegveldweg 345 te Enschede.
    Bij besluit van 10 maart 2020 heeft het college van gs het door de Stichtingen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 18 december 2020 heeft de rechtbank het door de Stichtingen daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben de Stichtingen hoger beroep ingesteld.
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de STAB) heeft op verzoek van de Afdeling een deskundigenbericht uitgebracht. De Stichtingen hebben hun zienswijzen daarop naar voren gebracht.
    Het college van gs en het college van burgemeester en wethouders van Enschede (hierna: het college van b&w) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichtingen en het college van b&w hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld op 4 oktober 2023, waar zijn verschenen:
    - de Stichtingen, vertegenwoordigd door mr. dr. D.G.J. Sanderink en mr. I.C. Dunhof, beiden advocaat te Enschede, vergezeld van [gemachtigde A], [gemachtigde B] en ir. H.C.M. Brusse,
    - het college van gs, vertegenwoordigd door mr. V.A. Textor, advocaat te Arnhem, vergezeld van D. Reijchard en T. Nicolai, en
    - De Strip B.V. en [partij], vertegenwoordigd door mr. A.A. Freriks, advocaat te Best, en [gemachtigde C], vergezeld van drs. A.J.A. van Hooff en [gemachtigde D] en
    - het college van b&w, vertegenwoordigd door mr. D. Korsse, advocaat te Almelo, vergezeld van drs. P.L. de Rozario, G.J. Ekkel, drs. A.J.A. van Hooff en R.C. van der Spel.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] is de eigenaar van het perceel, dat een evenementenlocatie is. De evenementenlocatie wordt geëxploiteerd door De Strip, onder de naam Vliegveld Twenthe Evenementenlocatie (hierna: VTE). VTE stelt het terrein beschikbaar aan verschillende derden. Deze derden organiseren op de evenementenlocatie door het jaar heen evenementen van verschillende aard, duur en omvang.
    2.       De Stichtingen hebben het college van gs bij brief van 22 juli 2019 verzocht handhavend op te treden tegen een ieder die in verband met de op het VTE-terrein georganiseerde evenementen Onder de Radar op 27 juli 2019 en het Airforce Festival van 2 tot en met 4 augustus 2019 kan worden aangemerkt als overtreder van het verbod van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb.
    De Stichtingen hebben het handhavingsverzoek in hun brief van 29 juli 2019 aangevuld en verduidelijkt. Zij hebben het college van gs verzocht handhavend op te treden tegen De Strip en een ieder die in verband met de exploitatie van de evenementenlocatie waar evenementen plaatsvinden, dus de exploitatie als geheel, wegens overtreding van artikel 2.7, tweede lid, Wnb als overtreder in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan worden aangemerkt.
    3.       Het college van gs heeft zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Volgens het college van gs zijn de exploitatie van het VTE-terrein, waaronder het college verstaat het in standhouden en onderhouden van het terrein enerzijds, en de daar te organiseren evenementen anderzijds, verschillende projecten in de zin van de Wnb. Volgens het college van gs leiden het Airforce Festival, het festival Onder de Radar, de overige evenementen en de exploitatie van het VTE-terrein, ieder afzonderlijk, niet tot een toename van de stikstofdepositie op de in de omgeving van het VTE-terrein gelegen Natura 2000-gebieden. Omdat verslechtering van de kwaliteit van natuurlijke habitats door elk van deze activiteiten is uitgesloten, is er geen sprake van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Het college van gs heeft het handhavingsverzoek daarom afgewezen en die afwijzing in bezwaar in stand gelaten.
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat het college van gs zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb niet is overtreden. De Stichtingen hebben hiertegen hoger beroep ingesteld.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.       De Stichtingen betogen dat de rechtbank ten onrechte het college van b&w in de gelegenheid heeft gesteld als partij aan het geding deel te laten nemen. De Stichtingen wijzen erop dat de rechtbank ingevolge artikel 8:26 van de Awb alleen belanghebbenden als partij aan het geding kan laten deelnemen. Het college van b&w is in deze procedure volgens de Stichtingen geen belanghebbende.
    5.1.    Het gaat in deze zaak om een verzoek van de Stichtingen aan het college van gs om handhavend op te treden. Naar het oordeel van de Afdeling is het college van b&w geen belanghebbende daarbij. Dat, zoals de rechtbank heeft overwogen, de uitkomst van deze zaak van direct belang is voor een ook bij de rechtbank aanhangige beroepsprocedure van de Stichtingen over twee door het college van b&w verleende omgevingsvergunningen maakt dat naar het oordeel van de Afdeling niet anders.
    De rechtbank heeft het college van b&w ten onrechte op de voet van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb als partij tot het geding toegelaten. Nu echter wat het college van b&w in de beroepsprocedure heeft ingebracht, gelet op hetgeen de rechtbank heeft overwogen, voor haar beslissing niet van doorslaggevende betekenis is geweest, vormt de deelname aan het geding door het college van b&w onvoldoende grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    6.       De Stichtingen betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van gs zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de exploitatie van het evenemententerrein en de afzonderlijke evenementen die op dit terrein plaatsvinden elk afzonderlijk projecten vormen in de zin van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Zij voeren in dat verband aan dat alle activiteiten op het terrein, dus de exploitatie van het VTE-terrein en de daar georganiseerde evenementen, als één project moeten worden beschouwd. Er had beoordeeld moeten worden of dat project significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Volgens hen heeft de rechtbank een onjuiste beoordelingsmaatstaf aangelegd. De rechtbank had moeten bezien of bij die activiteiten sprake is van één enkele verrichting die zich kenmerkt door een gemeenschappelijk doel, continuïteit en volledige overeenstemming, met name wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteiten worden uitgevoerd. Zij wijzen in dit verband op overweging 86 van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 7 november 2018, ECLI:EU:C:2018:882 (PAS). Volgens de Stichtingen heeft het college van gs daarom niet op juiste wijze beoordeeld of voor de activiteiten op het VTE-terrein een natuurvergunning nodig is.
    6.1.    Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt:
    "Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied."
    6.2.    Niet in geschil is dat ten tijde van belang voor de activiteiten op het VTE-terrein geen vergunning op grond van de Wnb (hierna: natuurvergunning) was verleend. Volgens de Stichtingen heeft het college van gs niet op juiste wijze beoordeeld of die vergunning vereist was.
    6.3.    Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat een aanvraag voor een natuurvergunning betrekking moet hebben op alle activiteiten die tezamen één project vormen. Op die wijze is gewaarborgd dat de gevolgen van het gehele project voor het Natura 2000-gebied bij de beoordeling van een vergunning worden betrokken. De beoordeling van de gevolgen van het gehele project dient uitgangspunt te zijn van de voortoets en van de passende beoordeling. Dit kan ook worden afgeleid uit de rechtspraak van het Hof waarin meermalen is geoordeeld dat een passende beoordeling betrekking heeft op alle aspecten van een plan of project (zie bijvoorbeeld het arrest van het Hof van 11 april 2013, Sweetman, ECLI:EU:C:2013:220). Het opknippen van een project is dan ook in strijd met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
    6.4.    De rechtbank heeft beoordeeld of de exploitatie van het terrein en de afzonderlijke evenementen die op dit terrein plaatsvinden één project zijn of elk een afzonderlijk project vormen. Zij heeft daarbij bezien of de activiteiten naar aard en tijd van elkaar te onderscheiden zijn, of er sprake is van een onlosmakelijke samenhang en of de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde is om de andere activiteit te kunnen uitvoeren. De Afdeling ziet in de door de Stichtingen genoemde overweging 86 van het arrest van het Hof van 7 november 2018 geen grond voor het oordeel dat de rechtbank hiermee een onjuiste beoordelingsmaatstaf heeft aangelegd. In overweging 86 van dat arrest geeft het Hof antwoord op de door de Afdeling gestelde prejudiciële vraag in de verwijzingsuitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1260 of een handeling die plaatsvond voordat artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn van toepassing werd en thans ook nog plaatsvindt, als één enkele verrichting en mitsdien als één en hetzelfde project kan worden beschouwd. Deze situatie is hier niet aan de orde.
    6.5.    De Afdeling komt evenwel, anders dan de rechtbank, tot het oordeel dat de exploitatie van het terrein en de evenementen die daar plaatsvinden wel als één project moeten worden aangemerkt. Het gaat hier om een terrein bedoeld en ingericht ten behoeve van evenementen en met voorzieningen voor die evenementen. Er is daarnaast sprake van een bestendig gebruik van het terrein voor evenementen. De Afdeling wijst in dit verband op het sinds 2014 toegestane gebruik van Hangar 11 voor evenementen en de (in ieder geval) al sinds 2016 en tot op heden op het terrein georganiseerde evenementen. Hoewel, zoals de rechtbank heeft overwogen, de evenementen van elkaar te onderscheiden zijn, kan naar het oordeel van de Afdeling het evenemententerrein en de exploitatie daarvan niet los worden gezien van de daar georganiseerde evenementen.
    6.6.    Omdat de exploitatie van het terrein en de daar gehouden evenementen als één project moeten worden aangemerkt, hadden de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden tezamen moeten worden beoordeeld. Deze beoordeling heeft niet plaatsgevonden. De Afdeling wijst er in dit verband op dat de stikstofdepositie voor de exploitatie van het terrein, het Airforce Festival en het festival Onder de Radar afzonderlijk is berekend. Voor andere evenementen die op het VTE-terrein plaatsvinden, is geen berekening gemaakt. Dat betekent dat niet alle gevolgen van het project zijn onderzocht en dat de gevolgen niet in samenhang zijn beoordeeld. Omdat de vereiste beoordeling niet is gemaakt, heeft het college zich niet op het standpunt kunnen stellen dat er geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Dit heeft de rechtbank niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    6.7.    De Stichtingen hebben de Afdeling verzocht om prejudiciële vragen te stellen over het uitleg van het project-begrip. Uit het voorgaande volgt dat beantwoording van de door de Stichtingen opgeworpen vraag niet nodig is voor de oplossing van deze zaak. Gelet op de arresten van het Hof van Justitie van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 10, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punt 34, bestaat dan ook geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen.
    7.       De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van de Stichtingen gegrond verklaren en het besluit van 10 maart 2020 wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb, vernietigen. Het college van gs moet met inachtneming van deze uitspraak opnieuw beslissen op het bezwaar van de Stichtingen. Het moet beoordelen of de als één project aan te merken activiteiten, waaronder dus moet worden verstaan de exploitatie van het terrein tezamen met de daar georganiseerde en te organiseren evenementen, significante gevolgen kunnen hebben voor Natura 2000-gebieden, als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Afhankelijk van de uitkomst van die beoordeling moet het college beoordelen of het handhavend gaat optreden tegen de activiteiten op het VTE-terrein.
    9.       De Stichtingen hebben de Afdeling verzocht zelf in de zaak te voorzien door te bepalen dat De Strip een dwangsom verbeurt voor elke dag of gedeelte daarvan waarop zij op het VTE-terrein een activiteit verricht, waarbij stikstof vrijkomt. Onder verwijzing naar het arrest van het Europees Hof van de Rechten van de Mens van 10 november 2004, nr. 46117/99 (Taşkin e.a./Turkije) voeren zij in dit verband aan dat, ondanks de eerdere uitspraken van de Afdeling over het VTE-terrein van 19 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3637, en van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:176, het college van gs activiteiten op het terrein toe blijft staan. Met het opleggen van de gevraagde dwangsom wordt dat voorkomen, aldus de Stichtingen.
    9.1.    De Afdeling ziet geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien op de wijze zoals de Stichtingen bedoelen. Met wat hiervoor is overwogen, is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk geworden dat de activiteiten op het VTE-terrein niet zonder voorafgaande beoordeling van de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden doorgang mogen vinden. Het opleggen van de door de Stichtingen bedoelde dwangsom acht de Afdeling daarom niet nodig. Het door de Stichtingen genoemde arrest van het Hof van 10 november 2004 leidt niet tot een ander oordeel. In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 10 november 2004 was een rechterlijke uitspraak niet nageleefd. Die situatie doet zich hier niet voor, zodat alleen al daarom geen sprake is van een schending van artikel 6 van het EVRM. In de uitspraken waarnaar de Stichtingen verwijzen, heeft de Afdeling overwogen dat het in 2018 vastgestelde bestemmingsplan "Voormalige vliegbasis Twenthe - Midden" onderscheidenlijk de in 2016 verleende omgevingsvergunning voor het gebruiken van het VTE-terrein en bouwwerken op dat terrein in strijd met het bestemmingsplan waren gebaseerd op een passende beoordeling die voor het Programma Aanpak Stikstof (hierna: PAS) was gemaakt. De Afdeling had in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603, geoordeeld dat de passende beoordeling die aan het PAS ten grondslag ligt niet voldoet aan de eisen die uit artikel 6 van de Habitatrichtlijn voortvloeien. Het na die uitspraken toestaan van evenementen op het VTE-terrein door het college van gs is niet gebaseerd op een passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt. Van het negeren van de uitspraken van de Afdeling, zoals de Stichtingen aanvoeren, is daarom geen sprake.
    Proceskosten
    10.     De Afdeling zal in een afzonderlijke uitspraak oordelen over het verzoek van de Stichtingen om vergoeding van de proceskosten, waartoe de Afdeling het onderzoek zal heropenen. Aan deze zaak is het nr. 202100814/3/R3 toegekend.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    11.     De Stichtingen hebben een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Zij voeren aan dat in dit geval niet twee jaar, maar één jaar als redelijke termijn voor de behandeling van het hoger beroep zou moeten gelden. Zij voeren verder aan dat, uitgaande van een termijn van twee jaar, die termijn, gelet op het indienen van het hogerberoepschrift op 26 januari 2021 is verstreken.
    11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalve jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren. Naar het oordeel van de Afdeling zijn er geen bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot het verkorten van de termijn voor de behandeling van het hoger beroep. De Afdeling begrijpt dat de Stichtingen vinden dat de behandeling van hun hoger beroep spoed heeft, omdat het college ook voor andere evenementen omgevingsvergunningen verleent en daarbij hetzelfde standpunt over het project-begrip uit de Wnb inneemt, maar naar het oordeel van de Afdeling is dat niet een bijzondere omstandigheid om de termijn voor de behandeling van het beroep te verkorten.
    11.2.  Het college heeft het bezwaarschrift van de Stichtingen tegen het besluit van 1 november 2019 op 10 december 2019 ontvangen. Op 10 maart 2020 heeft het college op dit bezwaar beslist. De rechtbank heeft het beroepschrift tegen het besluit van 10 maart 2020 op 17 april 2020 ontvangen. Zij heeft bij uitspraak van 18 december 2020 op dit beroep beslist. De Afdeling heeft het hogerberoepschrift tegen deze uitspraak op 28 januari 2021 ontvangen. In de uitspraak van vandaag heeft de Afdeling op dit hoger beroep beslist.
    Uit het voorgaande volgt dat dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM niet is overschreden. Het beroep op schadevergoeding wordt daarom afgewezen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 18 december 2020 in zaak nr. 20/827;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 10 maart 2020, kenmerk 2020/0069385;
    V.       bepaalt dat het onderzoek wordt heropend onder zaak nr. 202100814/3/R3 ter voorbereiding van een nadere uitspraak over de gevorderde vergoeding van de proceskosten;
    VI.      gelast dat het college van gedeputeerde staten van Overijssel aan Stichting Lonnekerberg en omgeving, Stichting Lonneker Land en Stichting Natuur en Milieuraad Enschede het door hen voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 886,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    VII.     wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.T.J.M. Jurgens, leden, in tegenwoordigheid van mr. N.D.T. Pieters, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Pieters
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 6 december 2023
    Verzonden: 6 december 2023
    473