ECLI:NL:RVS:2004:AR4609, Raad van State, 27-10-2004, 200402250/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-10-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 juli 2003 heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd van € 400,00 per overtreding per dag, tot een maximum van € 20.000,00 ter zake van de overtreding van voorschrift 1.15, verbonden aan de bij besluit van 13 november 1998 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor haar inrichting voor onder meer de opslag van ongebroken puin, gebroken puin in diverse gradaties en diverse bouwmaterialen op het adres [locatie] te [plaats].

200402250/1.
      Datum uitspraak: 27 oktober 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante] gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zeeland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 juli 2003 heeft verweerder aan appellante een last onder dwangsom als bedoeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd van € 400,00 per overtreding per dag, tot een maximum van € 20.000,00 ter zake van de overtreding van voorschrift 1.15, verbonden aan de bij besluit van 13 november 1998 krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunning voor haar inrichting voor onder meer de opslag van ongebroken puin, gebroken puin in diverse gradaties en diverse bouwmaterialen op het adres [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 3 februari 2004, verzonden op 9 februari 2004, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 16 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 14 april 2004.
    
    Bij brief van 16 juni 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 oktober 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A. van Rossem, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door W. Beilo en R. de Nooijer, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
        Artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
    
    2.2.    In voorschrift 1.15 is, voorzover hier van belang, bepaald dat opslag van materialen en afvalstoffen alleen mag plaatsvinden op de bij de aanvraag behorende tekening aangegeven terreingedeelten. De opslaghoogte van materialen en afvalstoffen mag de hoogte van de keerwanden niet overschrijden.
    
        Niet in geschil is dat ten tijde van het nemen van het besluit van 15 juli 2003 puin werd opgeslagen tot boven de hoogte van de keerwanden, zodat het voorschrift werd overtreden. Gelet hierop was verweerder bevoegd ter zake een last onder dwangsom op te leggen.
    
    2.3.    Appellante betoogt dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom. Volgens haar is sprake van een tijdelijke situatie. In dat kader betoogt zij dat de afzetmogelijkheden van puingranulaat zijn verbeterd en dat zij in december 2003 een melding heeft ingediend die door verweerder is geaccepteerd, op grond waarvan zij over meer opslagmogelijkheden op het terrein beschikt. Om deze redenen kan het voorschrift thans weer worden nageleefd, aldus appellante. Zij stelt verder dat er geen milieuhygiënisch belang is bij handhaving van het voorschrift. Zij voert daartoe aan dat zij over sproei-installaties beschikt zodat de opgeslagen materialen nat kunnen worden gehouden. Om die reden is volgens haar geen sprake van stofoverlast. Daarentegen zijn de kosten om het puingranulaat elders op te slaan onevenredig hoog, aldus appellante. Zij betoogt dat verweerder haar heeft medegedeeld dat een zekere overschrijding van de toegestane opslaghoogte zou worden geaccepteerd, zodat het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen. Zij stelt verder dat verweerder ten onrechte geen rekening heeft gehouden met een door haar ingediende aanvraag tot wijziging van voorschrift 1.15, zodat de overtreding op korte termijn kan worden gelegaliseerd. Zij voert tot slot aan dat een voorschrift als het onderhavige niet wordt voorgeschreven voor vergelijkbare inrichtingen. Om die reden acht zij het voorschrift in strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
    2.3.1.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.3.2.    Verweerder heeft voorschrift 1.15 destijds aan de vergunning verbonden om stofhinder te voorkomen, dan wel zoveel mogelijk te beperken. De vergunning is onherroepelijk; de vraag of het voorschrift terecht aan de vergunning is verbonden kan hier niet aan de orde komen. Appellante heeft de noodzaak om dit voorschrift aan de vergunning te verbinden ten tijde van het verlenen van de vergunning niet bestreden.
    
        Uit de stukken blijkt dat een stationaire sproei-installatie op de keerwanden is gemonteerd en dat voorts een mobiele sproei-installatie aanwezig is. Eerstgenoemde installatie is echter afgestemd op een opslag die de hoogte van de keerwanden niet overstijgt. De aangelegde installatie is niet toereikend om stofverspreiding tegen te gaan bij een hogere opslag dan de keerwanden. Reeds hierom acht de Afdeling het niet aannemelijk dat het besproeien van het puin toereikend is om stofhinder te voorkomen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat de sproei-installaties ten tijde van de vergunningverlening reeds aanwezig waren binnen de inrichting.
    
        Uit de stukken blijkt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit, anders dan appellante stelt, geen aanvraag is ingediend tot wijziging van voorschrift 1.15. Reeds hierom ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit concreet uitzicht bestond op legalisatie.
    
        Appellante heeft aan een opmerking van een ambtenaar dat een zekere overschrijding van de opslaghoogte zou worden geaccepteerd, wat daar overigens ook van zij, naar het oordeel van de Afdeling niet het vertrouwen mogen en kunnen ontlenen dat niet tegen de overtreding zou worden opgetreden. Ook in hetgeen appellante voor het overige aanvoert vindt de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder de milieuhygiënische belangen en het belang bij handhaving van de wettelijke voorschriften niet in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven het bedrijfseconomisch belang van appellante. Verweerder heeft naar het oordeel van de Afdeling dan ook in redelijkheid kunnen besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom. Hierbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat appellante voorafgaande aan het besluit van 15 juli 2003 ruimschoots in de gelegenheid is gesteld om de overtreding te beëindigen, welke mogelijkheid zij niet heeft benut. De omstandigheid dat het voorschrift slechts tijdelijk werd overtreden, leidt niet tot een andersluidend oordeel.
    
    2.4.    Appellante stelt dat de last onvoldoende duidelijk is geformuleerd, daar de dwangsom is opgelegd per overtreding per dag. Zij stelt dat onduidelijk is of wordt uitgegaan van een voortdurende overtreding per dag of dat per dag meerdere overtredingen kunnen worden begaan, waardoor meer dan één dwangsom per dag wordt verbeurd. Zij acht het bestreden besluit dan ook in strijd met het beginsel van de rechtszekerheid. Daarnaast is zij van mening dat de hoogte van de te verbeuren dwangsom niet in verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.4.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de maximale hoogte van de te verbeuren dwangsom is gerelateerd aan het financiële voordeel dat appellante bij het voortduren van de overtreding heeft.
    
    2.4.2.    De Afdeling overweegt dat het opleggen van een last onder dwangsom ten doel heeft de overtreder te bewegen tot naleving van de voor hem geldende regels. Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij geen financieel voordeel heeft gehad bij het voortduren van de overtreding. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat het vastgestelde bedrag niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
        De Afdeling deelt het standpunt van appellante dat de last onvoldoende duidelijk is niet. Gelet op de bewoordingen van het bestreden besluit is duidelijk dat wordt uitgegaan van een voortdurende overtreding per dag zodat per dag één dwangsom kan worden verbeurd.
    
    2.5.    Gelet op het vorenstaande is het beroep ongegrond.
    
    2.6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Fransen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Fransen
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 oktober 2004
    
    407.