ECLI:NL:RVS:2009:BI7214, Raad van State, 02-06-2009, 200901913/2/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 januari 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gouda (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prorail B.V. (hierna: Prorail) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een spoorwegemplacement ‘Gouda Goverwelle’ nabij Willemsplein 7 te Gouda. Dit besluit is op 5 februari 2009 ter inzage gelegd.

200901913/2/M1.
      Datum uitspraak: 2 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prorail B.V., gevestigd te Utrecht,
      verzoeker,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Gouda,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 januari 2009 heeft het college van burgemeester en wethouders van Gouda (hierna: het college) aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prorail B.V. (hierna: Prorail) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een spoorwegemplacement ‘Gouda Goverwelle’ nabij Willemsplein 7 te Gouda. Dit besluit is op 5 februari 2009 ter inzage gelegd.
    
    
      Tegen dit besluit heeft Prorail bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2009, beroep ingesteld.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 maart 2009, heeft Prorail de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 21 april 2009, waar Prorail, vertegenwoordigd door mr. drs. A.M. Bakker, mr. E. Broeren, beiden advocaat te Breda, E. van Weelden, werkzaam bij de Nederlandse Spoorwegen, M.S. Roovers en M. Ungere, beiden werkzaam bij ProRail, en het college, vertegenwoordigd door drs. E.M. Herben, ing. I.C. Dijkhuizen en ing. W.K. Drost, allen werkzaam bij de Milieudienst Midden-Holland, zijn verschenen.
      Voorts zijn gehoord de derde-belanghebbenden [belanghebbende A], [belanghebbende B] en [belanghebbende C], vertegenwoordigd door [belanghebbende B].
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het oordeel van de voorzitter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    
    2.2. Prorail betoogt dat het college ten onrechte voorschrift 3.6 aan de vergunning heeft verbonden met daarin opgenomen de verplichting om geluidmetingen te verrichten naar de geluidbelasting vanwege het treintype Mat ’64 (hierna: Mat ’64). Dit omdat artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer niet verplicht tot het doen van metingen, de effecten van de betrokken maatregelen bekend zijn op basis van eerder verrichte metingen, hetzelfde resultaat kan worden bereikt door middel van berekeningen en er relatief hoge kosten verbonden zijn aan het uitvoeren van metingen. Voorts betoogt Prorail dat het bestreden besluit in zoverre onzorgvuldig is genomen, nu de tekst "uitfaseren van het zogenoemde Mat '64" niet overeenkomt met de feitelijke situatie. Zij doet het voorstel de zinsnede overeenkomstig de considerans te vervangen door "door te verwachten inzet van stiller materieel".
    
    2.2.1. Ingevolge voorschrift 3.6 van de vergunning, voor zover van belang, dient binnen vijftien maanden na het in werking treden van deze vergunning een akoestisch onderzoek te worden verricht naar de geluidbelasting die resulteert door het uitfaseren van het zogenoemde Mat '64 en het treffen van geluidbeperkende maatregelen. Bij het uitvoeren van dit onderzoek dienen de geluidimmissieniveaus in de omgeving van de inrichting door middel van geluidniveaumetingen ter plaatse te worden vastgesteld.
    
    2.2.2. Ingevolge artikel 8.12, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden voorschriften aan de vergunning verbonden inhoudende dat moet worden bepaald of aan de vergunningvoorschriften wordt voldaan. Met voorschrift 3.6 van de vergunning heeft het college beoogd een dergelijk voorschrift te stellen. Gezien de omstandigheid dat het desbetreffende onderzoek pas over ongeveer één jaar behoeft te zijn uitgevoerd en de behandeling van de hoofdzaak naar verwachting voor die tijd zal plaatsvinden, bestaat ter zake geen spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Het verzoek moet derhalve in zoverre worden afgewezen.
    
    2.3. De voorzitter begrijpt het verzoek van Prorail aldus dat het ongepast is dat in het dictum van het bestreden besluit de aan deze oprichtingsvergunning ten grondslag liggende aanvraag, waartoe het naar aanleiding van het akoestisch onderzoek opgestelde rapport van 11 september 2008 behoort, onderdeel uitmaakt van het bestreden besluit, nu artikel 8.11, eerste lid, tweede volzin, (oud) van de Wet milieubeheer is geschrapt. De flexibiliteit van de bedrijfsvoering wordt daardoor onnodig beperkt, aldus Prorail.
    
    2.3.1. Artikel 8.11, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat in een vergunning duidelijk wordt aangegeven waarop zij betrekking heeft. Dit in verband met enerzijds de rechtszekerheid voor de vergunninghouder en anderzijds de handhaafbaarheid. Anders dan Prorail meent volgt uit het schrappen van de tweede volzin van artikel 8.11, eerste lid, van de Wet milieubeheer geenszins dat de aanvraag en de daarbij behorende stukken niet integraal deel kunnen uitmaken van de vergunning.
    
    In paragraaf 2.1 van het rapport van 11 september 2008 is vermeld dat de beschreven representatieve bedrijfssituatie betrekking heeft op een modelsituatie, maar dat in de praktijk verschuivingen kunnen optreden die geen relevante invloed hebben op de totale geluidsituatie. Uit dit voorbehoud volgt dat verschuivingen ten opzichte van de in het rapport gehanteerde modelsituatie onder voorwaarden zijn toegestaan en Prorail daarmee de nodige flexibiliteit in haar bedrijfsvoering kan betrachten.
    
    Gezien het vorenstaande en het verhandelde ter zitting is niet aannemelijk geworden dat het opnemen van de betrokken onderdelen in de vergunning Prorail onnodig in haar handelingsvrijheid beperkt. De voorzitter ziet dan ook, mede gezien de omstandigheid dat het college ter zitting desgevraagd te kennen heeft gegeven dat het in afwachting van de behandeling in de bodemprocedure niet op incidentele wijzigingen in de bedrijfsvoering ten opzichte van de representatieve bedrijfssituatie zal handhaven, geen aanleiding om in afwachting van de bodemprocedure in zoverre een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.4. Prorail betoogt dat het college ten onrechte voorschrift 3.4 aan de vergunning heeft verbonden, nu ter beperking van de geluidbelasting vanwege het in werking zijn van de inrichting immers reeds doelvoorschriften zijn gesteld. Bovendien is volgens Prorail het plaatsen van het in voorschrift 3.4 van de vergunning bedoelde bord in strijd met de regelgeving omtrent seinen in artikel 23 in samenhang gelezen met bijlage 4 bij de Regeling Spoorverkeer. Het plaatsen van een dergelijk bord kan leiden tot gevaarlijke situaties, omdat het machinisten in verwarring kan brengen, nu zowel het doorgaand treinverkeer als ook het treinverkeer naar de inrichting het bord passeren.
    
    2.4.1. Het college heeft het voorschrift aan de vergunning verbonden om de geluidbelasting op de gevels van de omliggende woningen vanwege het remmen en rangeren van treinen te beperken. Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat Prorail zelf de locatie en lay out van het bord kan bepalen en kan voorkomen dat het doorgaande treinverkeer niet gehinderd wordt door het bord.
    
    2.4.2. Ingevolge voorschrift 3.4 dient ter hoogte van de westelijke begrenzing van de inrichting een voor de machinisten in de trein duidelijk zichtbaar instructiebord geplaatst te worden met daarop de volgende duidelijk leesbare tekst: Beperk geluidsoverlast; rijd en rem behoedzaam.
    
    2.4.3. Uit het systeem van de Wet milieubeheer vloeit als hoofdregel voort dat aan een vergunning doelvoorschriften worden verbonden. Slechts wanneer dit naar het oordeel van het bevoegd gezag noodzakelijk is ter bescherming van het milieu, worden middelvoorschriften aan de vergunning verbonden. De voorzitter ziet in hetgeen Prorail betoogt vooralsnog geen aanknopingspunt voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat, naast de geluidvoorschriften 3.1, 3.3 en 3.5 van de vergunning, een dergelijk middelvoorschrift op zichzelf in het belang van de bescherming van het milieu kan zijn.
    
    De vraag echter of, indien het plaatsen van een dergelijk bord strijdig is met de regelgeving omtrent het spoorverkeer, het college het desbetreffende voorschrift in deze vorm aan de vergunning mocht verbinden, vergt nader onderzoek. De onderhavige procedure leent zich hier niet voor. Het is eerst aan de Afdeling om naar aanleiding van de behandeling van de zaak in de bodemprocedure zich hierover uit te spreken. In afwachting daarvan ziet de voorzitter, na afweging van de betrokken belangen, aanleiding om de hierna volgende voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.5. Prorail betoogt dat de gestelde norm voor het maximale geluidniveau in de dag-, avond- en nachtperiode niet nodig is in het belang van de bescherming van het milieu. Daartoe voert zij aan dat het college bij de invulling van de aan het college toekomende beoordelingsruimte niet de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening had mogen hanteren, maar toepassing had moeten geven aan de systematiek van de circulaire "Beoordelingswijze piekgeluiden voor spoorwegemplacementen" van de staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van januari 2004 (hierna: Circulaire). Dit met toepassing van de straffactoren op het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau. Daarnaast kan Prorail niet aan dit voorschrift voldoen en houdt het bestreden besluit in verband daarmee een verkapte weigering in, aldus Prorail.
    
    2.5.1. Het college stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de systematiek van de Circulaire onvoldoende waarborg biedt tegen geluidhinder. In dit verband verwijst het college naar rechtsoverweging 2.7.5 van de uitspraak van de Afdeling van 7 februari 2008, in zaak nr. 200704793/1, waarin door de Afdeling is gesteld dat de Circulaire onvoldoende zekerheid biedt over de situatie waarin de straffactoren dienen te worden toegepast. Daardoor is het volgens deze uitspraak onzeker of de door de Circulaire beoogde bescherming tegen schrik- en ontwaakreacties daadwerkelijk wordt geboden. Voorts brengt het college naar voren dat uit akoestisch onderzoek volgt dat kan worden voldaan aan een geluidgrenswaarde van 69 dB(A) voor het maximale geluidniveau in de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    2.5.2. Ingevolge voorschrift 3.5 mag het maximale geluidniveau veroorzaakt door de inrichting ter plaatse van de gevels van woningen van derden niet meer bedragen dan 69 dB(A) in zowel de dag-, avond- als nachtperiode.
    
    2.5.3. De vraag of het bestreden besluit in zoverre rechtmatig is, vergt nader onderzoek. De onderhavige procedure leent zich daar niet voor. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening zal om advies worden gevraagd.
    
    De voorzitter overweegt dat het remmen en rangeren met Mat '64 bepalend is voor het ontstaan van piekgeluiden. Ter zitting heeft ProRail te kennen gegeven dat thans, in beginsel, niet meer gerangeerd wordt met de Mat '64, tenzij zich calamiteiten op het spoor voordoen. De voorzitter komt het vooralsnog niet onaannemelijk voor dat, nu thans in beginsel niet meer met Mat ’64 wordt gerangeerd en het rangeren met de Mat '64 als onderdeel van de representatieve bedrijfssituatie bij het akoestisch onderzoek is betrokken, de gestelde geluidgrenswaarde voor het maximale geluidniveau naleefbaar is. Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat in afwachting van de behandeling van de zaak in de bodemprocedure niet tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen zal worden overgegaan wanneer zich incidentele afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie voordoen. De voorzitter ziet dan ook, na afweging van de betrokken belangen, in zoverre geen grond voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    
    2.6. ProRail betoogt dat voorschrift 3.7 van de vergunning niet nodig is.
    
    2.6.1. Ingevolge voorschrift 3.7 is het tijdens het gebruik van het emplacement verboden om in de buitenlucht door schreeuwen met elkaar te communiceren.
    
    2.6.2. In hetgeen Prorail betoogt en het verhandelde ter zitting, bestaat vooralsnog geen aanleiding voor het oordeel dat het college dit voorschrift niet aan de vergunning heeft mogen verbinden. De voorzitter ziet ook na afweging van de betrokken belangen geen aanknopingspunten om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.7. Prorail voert aan dat voorschrift 4.2 van de vergunning onduidelijk is en zich in zoverre niet verdraagt met het rechtszekerheidsbeginsel. Voorts is het voorschrift niet in het belang van de bescherming van het milieu en had kunnen worden volstaan met het opnemen van calamiteiten in een logboek, aldus Prorail.
    
    2.7.1. Ingevolge voorschrift 4.2 moet een milieulogboek worden bijgehouden, waarin vanaf het van kracht worden van de beschikking ten minste de volgende zaken worden opgenomen;
    
    - deze beschikking alsmede overige relevante (milieu)vergunningen;
    
    - de bevindingen van alle inspecties die met betrekking tot de zorg voor het milieu van belang zijn;
    
    - alle van belang zijnde gegevens (zoals datum, tijdstip, tijdsduur, aard, hoeveelheid, oorzaak, plaats en windrichting) van voorgevallen incidenten die van invloed zijn op het milieu, met vermelding van de genomen maatregelen.
    
    2.7.2. Voorschrift 4.2 van de vergunning geeft een opsomming van gegevens die minimaal in het logboek dienen te worden geregistreerd. De voorzitter neemt in aanmerking dat voorschrift 4.2 van de vergunning te onbepaald is welke gegevens daarnaast in het logboek hadden moeten worden opgenomen, zodat strijdigheid met het rechtszekerheidsbeginsel, welk vereist dat uit een vergunning duidelijk blijkt welke de daaruit voortvloeiende rechten en plichten van de vergunninghoudster zijn, niet kan worden uitgesloten. Voorts is niet geheel duidelijk ten aanzien van welke inspecties de bevindingen in het logboek dienen te worden bijgehouden. In afwachting van de beslissing van de Afdeling in de hoofdzaak acht de voorzitter het voldoende dat alleen het bestreden besluit alsmede overige relevante (milieu)vergunningen en calamiteiten in het logboek worden geregistreerd. De voorzitter ziet aanleiding de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.	schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Gouda van 27 januari 2009, kenmerk 200805014/200803373, voor zover het de voorschiften 3.4 en 4.2 betreft;
    
    II. treft de voorlopige voorziening dat voorschrift 4.2 als volgt komt te luiden:
    
    "Er moet een milieulogboek worden bijgehouden, waarin vanaf het van kracht worden van de beschikking de volgende zaken worden opgenomen;
    
    - deze beschikking alsmede overige relevante (milieu)vergunningen en
    
    - alle van belang zijnde gegevens (zoals datum, tijdstip, tijdsduur, aard, hoeveelheid, oorzaak, plaats en windrichting) van voorgevallen incidenten die van invloed zijn op het milieu, met vermelding van de genomen maatregelen.".
    
    III. wijst het verzoek voor het overige af;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Gouda tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prorail B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 665,99 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro en negenennegentig cent), waarvan € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Gouda aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prorail B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de gemeente Gouda aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Prorail B.V. het door hem voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 297,00 (zegge: tweehonderdzevenennegentig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Drouen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2009
    
    375-590.