ECLI:NL:RVS:2006:AY7594, Raad van State, 06-09-2006, 200506409/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-09-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2004 heeft de gemeenteraad van 's-Hertogenbosch, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 16 november 2004, het bestemmingsplan "A2 Rondweg 's-Hertogenbosch" vastgesteld.

200506409/1.
      Datum uitspraak: 6 september 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 december 2004 heeft de gemeenteraad van 's-Hertogenbosch, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 16 november 2004, het bestemmingsplan "A2 Rondweg 's-Hertogenbosch" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 24 mei 2005, no. 1059901, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 21 juli 2005, bij de Raad van State ingekomen op 22 juli 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 augustus 2005.
    
    Bij brief van 20 december 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 juni 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.E. Izeboud, advocaat te Rosmalen, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. E.F.M. Vos, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de gemeenteraad van 's-Hertogenbosch, vertegenwoordigd door P.L. Hendriks, ambtenaar van de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Het plan
    
    2.3.    Het plan voorziet in de verbreding van de A2 bij 's-Hertogenbosch naar 4x2 rijstroken zoals in het gelijknamige tracébesluit van 28 december 2001 is vastgelegd. Het plan volgt in het algemeen de begrenzing van het tracébesluit op het grondgebied van de gemeente 's-Hertogenbosch.
    
    Het standpunt van appellante
    
    2.4.    Appellante stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
    Hiertoe voert appellante ten eerste aan dat het bestemmingsplan in strijd is met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) nu niet is gebleken van een voldoende onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit. Voorts is naar de mening van appellante het tracébesluit ten onrechte zonder nadere planologische afweging in het plan opgenomen en omvat het plangebied ten onrechte niet alle gronden van de thans geldende bestemmingsplannen. Verder heeft ten onrechte geen verkeersonderzoek plaatsgevonden naar de gevolgen van het wegvallen van de wijk- en bovenwijkse ontsluitingsfunctie van de kruisende verbinding van de Jan Heijmanslaan met de Kloosterstraat en de gevolgen hiervan voor appellante in het bijzonder. Daarbij is in het bestreden besluit onvoldoende rekening gehouden met haar belangen, omdat zowel de gemeenteraad als Rijkswaterstaat niet bereid zijn mee te werken aan alternatieven voor het benzineverkooppunt van appellante. Ten slotte stelt appellante dat de bestemming "Verkeer" te ruim is geformuleerd.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.5.    Verweerder heeft het plan niet in strijd met het recht en een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het goedgekeurd. Daartoe stelt hij voorop dat in het kader van het tracébesluit de belangen van appellante reeds zijn gewogen, waarbij gewezen wordt op de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2003, no. 200201061/1. Verweerder acht de keuze van de gemeenteraad om de begrenzing van het bestemmingsplan grotendeels te beperken tot het tracébesluit, gelet op artikel 15, negende lid, van de Tracéwet (hierna: Tw), aanvaardbaar; volgens hem is geen sprake van een onzorgvuldige voorbereiding van het plan. Voorts stelt verweerder dat niet aannemelijk is gemaakt dat het plan een dusdanige wijziging van de planologische situatie voor het aangrenzende gebied mee brengt dat de gemeenteraad de betreffende planologische regelingen gelijktijdig met dit plan diende te herzien. Ten slotte stelt verweerder dat de bestemming "Verkeer" voldoende duidelijk is en niet in strijd met de rechtszekerheid.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.6.    De Afdeling gaat bij haar oordeelsvorming uit van de volgende als vaststaand aangenomen feiten.
    
    2.6.1.    Appellante exploiteert een benzineverkooppunt aan de [locatie] te [plaats].
    
        De Jan Heijmanslaan ligt ten westen van het plangebied ter hoogte van de aansluiting van de A2 met de A59. Thans wordt de Jan Heijmanslaan door een kruisende verbinding onder de A2 verbonden met de Kloosterstraat welke aansluiting biedt op de A59. Als gevolg van de uitvoering van het tracébesluit vervalt deze kruisende verbinding, waardoor de Jan Heijmanslaan een doodlopende straat wordt.
    
    2.6.2.    In de uitspraak van 15 januari 2003, no. 200201061/1, heeft de Afdeling ten aanzien van het beroep van onder meer appellante tegen het Tracébesluit A2, Rondweg 's-Hertogenbosch het volgende overwogen.
    
        2.2.2.1. (…) Het standpunt van verweerder dat de handhaving van de     kruisende verbinding niet tot de mogelijkheden behoort, komt de Afdeling     in aanmerking genomen de stukken en het verhandelde ter zitting niet     onjuist voor.
    
            De Afdeling acht het niet onaannemelijk dat appellanten door het     vervallen van de verbinding met de Kloosterstraat schade zullen lijden.     Hiertoe kunnen zij een beroep doen op de door verweerder genoemde     Regeling Nadeelcompensatie Rijkswaterstaat (1999). Niet is gebleken dat     via die regeling niet aan het schade-aspect kan worden tegemoet     gekomen.
    
            Overigens is uit het verweerschrift niet gebleken dat verweerder zich     niet wil inspannen om ondersteuning te bieden bij het vinden van een                   alternatieve locatie.
    
        2.2.2.2.    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling     geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet het     tracébesluit in zoverre heeft kunnen vaststellen. Evenmin bestaat grond     voor het oordeel dat het bestreden besluit op dit onderdeel anderszins is     voorbereid of genomen in strijd met het recht. De beroepen van  [appellanten]. zijn ongegrond.
    
    2.6.3.    Op pagina 20 van de plantoelichting is vermeld dat het bestemmingsplan in het algemeen de begrenzing van het tracébesluit volgt. Slechts bij Hintham wijkt de plangrens af om de noodzakelijke verplaatsing van een hoogspanningsmast mogelijk te maken.
    
    Toepasselijke wet- en regelgeving
    
    2.7.    Op het geding is de Tw zoals die luidt sinds 15 oktober 2000 van toepassing.
    
        Ingevolge artikel 15, zesde lid, van de Tw geldt het tracébesluit, voor zover het tracébesluit en het bestemmingsplan niet met elkaar in overeenstemming zijn, voor de uitvoering daarvan als vrijstelling, als bedoeld in artikel 19 van de WRO.
    
        Ingevolge artikel 15, negende lid, van de Tw is de gemeenteraad verplicht binnen een jaar nadat het tracébesluit onherroepelijk is geworden het bestemmingsplan overeenkomstig dat tracébesluit vast te stellen of te herzien.
    
    2.7.1.    Ingevolge artikel 37 van het Blk 2005 treedt dit besluit in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip en werkt het ten aanzien van de bevoegdheden, bedoeld in artikel 7, eerste lid, van dit besluit, die zijn uitgeoefend voor dat tijdstip en na 4 mei 2005 terug tot laatstgenoemde datum. Uit artikel 37 van het Blk 2005 volgt dat het Blk 2005 op dit geding van toepassing is.
    
        Ingevolge artikel 7, eerste lid, van het Blk 2005 nemen bestuursorganen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
    
        Ingevolge artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 kunnen bestuursorganen de bevoegdheden, bedoeld in het eerste lid, in afwijking van dat lid mede uitoefenen indien de concentratie in de buitenlucht van de desbetreffende stof als gevolg van de uitoefening van die bevoegdheden per saldo verbetert of gelijk blijft.
    
    2.7.2.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de planvoorschriften zijn de als "Verkeer" aangegeven gronden bestemd voor:
    
    - wegen, op- en afritten;
    
    - gelijkvloerse en ongelijkvloerse kruisingen;
    
    - kunstwerken;
    
    - fietspaden;
    
    - bermen en taluds;
    
    - ter plaatse van de op de plankaart aangegeven aanduiding "rivier/kanaal/waterkering" mede voor waterstaatkundige doeleinden als omschreven in artikel 5, waaronder begrepen de afvoer van water, ijs en sediment en het verkeer te water, alsmede de aanleg, het onderhoud, de bescherming en de verbetering van de waterkering;
    
    - water
    
    - uitsluitend ter plaatse van, dan wel nabij de op de kaart opgenomen aanduiding "spoorlijn": voor een spoorweg en voorzieningen ten behoeve van het railverkeer;
    
    - voorzieningen voor de verkeersgeleiding;
    
    - ter plaatse van de aanduiding "geluidsafscherming" op de kaart: uitsluitend voor voorzieningen ten behoeve van geluidsafscherming;
    
    - groenvoorzieningen;
    
    - amfibietunnels;
    
    - de aanleg en instandhouding van een ondergrondse aardgastransportleiding ter plaatse van de aanduiding "gastransportleiding" op de kaart alsmede voor een onderhoudsstrook ter breedte van 4 meter aan weerszijden van de hartlijn van die leiding;
    
    - de aanleg en instandhouding van een ondergrondse watertransportleiding ter plaatse van de aanduiding "watertransportleiding" op de kaart, alsmede voor een onderhoudsstrook van 4 meter aan weerszijden van de hartlijn van die leiding;
    
    - de aanleg en instandhouding van een hoogspanningsleiding en een veiligheidsstrook, ter plaatse van de aanduiding "hoogspanningsleiding" op de kaart;
    
    - voorzieningen van openbaar nut, waaronder overige kabels en leidingen;
    
    een en ander met de bijbehorende bouwwerken en voorzieningen.
    
        Ingevolge artikel 3, tweede lid, onder a, aanhef en sub 4, van de planvoorschriften dienen, bij de inrichting van de respectievelijke wegen de op plankaart 2 "Dwarsprofielen" aangegeven dwarsprofielen in acht te worden genomen met uitzondering van de op deze plankaart vermelde marges voor afwijking, ingeval aan aldaar vermelde milieurandvoorwaarden wordt voldaan. Op plankaart 2 is aangegeven hoeveel rijstroken maximaal zijn toegestaan.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.8.    Voor een onderzoek naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit is onder vigeur van het Blk 2005 geen aanleiding indien op voorhand is uitgesloten dat het plan een verslechtering van de luchtkwaliteit kan meebrengen. Gelet op artikel 7, derde lid, aanhef en onder a, van het Blk 2005 staat een reeds bestaande overschrijding van een voor de luchtkwaliteit gestelde grenswaarde immers niet in de weg aan het uitoefenen van een bevoegdheid, zolang de concentratie van de betrokken stof in de buitenlucht per saldo verbetert of ten minste gelijk blijft. De Afdeling stelt vast dat het bestemmingsplan er uitsluitend toe strekt het geldende planologische regime in overeenstemming te brengen met het onherroepelijke tracébesluit.
    
    Uit artikel 15, zesde lid, van de Tw volgt dat, ook zonder aanpassing van het geldende bestemmingsplan, het tracébesluit reeds kan worden uitgevoerd. Het tracébesluit geldt dan immers als vrijstelling als bedoeld in artikel 19 van de WRO van het geldende bestemmingsplan. 
    
    De Afdeling stelt voorts vast dat het bestemmingsplan geen andere ontwikkeling mogelijk maakt dan reeds uit het tracébesluit volgt en overeenkomstig het tracébesluit is vastgesteld. De in overweging 2.6.3. beschreven afwijking van het bestemmingsplan ten opzichte van het tracébesluit doet hier niet aan af, nu deze afwijking niet leidt tot een wijziging van de verkeerssituatie ten opzichte van de verkeerssituatie waarvan in het tracébesluit is uitgegaan. Het is derhalve niet aannemelijk dat het plan meer verkeersbewegingen mogelijk maakt dan in het tracébesluit is voorzien. Gelet hierop moet naar het oordeel van de Afdeling, daargelaten de vraag of al sprake is van een bestaande overschrijding van de grenswaarden, redelijkerwijs op voorhand uitgesloten worden geacht dat ten opzichte van hetgeen het als vrijstelling geldende tracébesluit toelaat, een verslechtering van de luchtkwaliteit zal optreden. Onder deze omstandigheden behoefde verweerder bij zijn bestreden besluit geen onderzoek te verrichten naar de gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit.
    
    2.8.1.    Verder overweegt de Afdeling dat gelet op de systematiek van de WRO de gemeenteraad in beginsel een grote mate van beleidsvrijheid toekomt bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze vrijheid strekt echter niet zo ver dat de gemeenteraad een begrenzing kan vaststellen die in strijd met een goede ruimtelijke ordening moet worden geoordeeld of anderszins in strijd is met het recht. De Afdeling is, gelet op de stukken, van oordeel dat in dit geval verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en dat hij deze ook overigens terecht heeft goedgekeurd. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de keuze voor deze planbegrenzing is ingegeven door het gestelde in artikel 15, negende lid, van de Tw alsmede het feit dat binnen twee jaar voor de wijk Hintham een planologische herziening zal worden gestart.
    
    2.8.2.    Voor zover appellante aanvoert dat onvoldoende rekening is gehouden met haar belangen en onvoldoende verkeersonderzoek is verricht naar de gevolgen van de afsluiting van de Jan Heijmanslaan en de gevolgen daarvan voor appellante in het bijzonder overweegt de Afdeling als volgt.
    
    In de in overweging 2.6.2. genoemde uitspraak heeft de Afdeling reeds geoordeeld dat het standpunt van de minister van Verkeer en Waterstaat dat handhaving van de kruisende verbinding van de Jan Heijmanslaan met de Kloosterstraat niet tot de mogelijkheden behoort, haar niet onjuist voorkomt. Voorts is in die uitspraak overwogen dat appellante wat betreft het schade-aspect een beroep kan doen op de Regeling Nadeelcompensatie Rijkswaterstaat (1999). Verder is de Afdeling gebleken dat in het kader van het tracébesluit reeds onderzoek is verricht naar de aanpassing van het knooppunt Hintham en tevens specifiek onderzoek is verricht naar de verkeersstromen van het benzineverkooppunt via de Kloosterstraat naar de Berlicumseweg. Gelet op het vorengaande zijn de gevolgen van de afsluiting van de Jan Heijmanslaan voor de wijk- en bovenwijkse ontsluiting in Hintham en de gevolgen voor appellante in het bijzonder alsmede haar belangen bij de instandhouding van de kruisende verbinding reeds ten tijde van het tracébesluit onderzocht en afgewogen. Die afweging heeft de Afdeling in genoemde uitspraak niet onredelijk geacht, mede op grond van de overweging dat niet is gebleken dat via de Regeling Nadeelcompensatie Rijkswaterstaat niet aan het schade-aspect kan worden toegekomen. Nu het plan overeenkomstig het tracébesluit is vastgesteld en ook overigens niet is gebleken van relevante gewijzigde feiten en omstandigheden, ziet de Afdeling geen aanleiding voor een ander oordeel. Verweerder heeft zich dan ook in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake is van een onzorgvuldige voorbereiding van het plan.
    
    2.8.3.    De doeleindenomschrijving van de bestemming "Verkeer" heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in redelijkheid als voldoende duidelijk en niet rechtsonzeker kunnen aanmerken. Dat binnen de bestemming "Verkeer" groen- en watervoorzieningen kunnen worden aangelegd doet niet af aan de specifieke bestemmingsregeling voor "Groenvoorzieningen" en "Waterstaatkundige doeleinden". Gelet op artikel 3, tweede lid, onder a, aanhef en sub 4, van de planvoorschriften dienen de op plankaart 2 aangegeven dwarsprofielen bij de inrichting van de weg in acht te worden genomen. Het dwarsprofiel H-H' dat betrekking heeft op de aansluiting van de A2 naar de A59 staat maximaal twee rijstroken toe, zodat de vrees van appellante voor de aanleg van drie rijstroken ter plaatse ongegrond is.
    
    2.9.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellante heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.  
    
    Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. M.G.J. Parkins-de Vin en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.W.M. Kooijman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Kosto    w.g. Kooijman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 september 2006
    
    177-461.