ECLI:NL:RVS:2009:BH7686, Raad van State, 25-03-2009, 200802414/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 februari 2008 heeft het college met toepassing van de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de bij besluit van 15 december 1999 krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] verleende vergunning voor een inrichting voor de vervaardiging van dakpannen, gelegen aan de [locatie] te [plaats].

200802414/1/M1.
      Datum uitspraak: 25 maart 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Venlo,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 februari 2008 heeft het college met toepassing van de artikelen 8.22 en 8.23 van de Wet milieubeheer voorschriften gewijzigd die zijn verbonden aan de bij besluit van 15 december 1999 krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghoudster] verleende vergunning voor een inrichting voor de vervaardiging van dakpannen, gelegen aan de [locatie] te [plaats].
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 april 2008, beroep ingesteld.
    
    Het college van burgemeester en wethouders van Venlo (hierna: het college) heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2009, waar [appellante], vertegenwoordigd door E. Koning en mr. drs. J. Wildschut, en het college, vertegenwoordigd door drs. K.E.P. van Bommel, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. [appellante] keert zich tegen het bij het bestreden besluit gestelde voorschrift B.5, voor zover daarin is bepaald dat de halfuurgemiddelde concentratie van fluor en fluorverbindingen, berekend als HF, in de gereinigde rookgassen moet voldoen aan een emissie-eis van 3 mg/Nm³.
    
    2.2. Niet in geschil is dat de inrichting valt onder de werkingssfeer van richtlijn 96/61/EG, thans richtlijn 2008/1/EG (hierna: de IPPC-richtlijn).
    
    2.3. Ingevolge artikel 8.22, tweede lid, van de Wet milieubeheer wijzigt het bevoegd gezag de beperkingen waaronder de vergunning is verleend en de voorschriften die daaraan zijn verbonden, vult deze aan of trekt ze in, dan wel brengt alsnog aan de vergunning beperkingen aan of verbindt daaraan voorschriften, voor zover blijkt dat de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu veroorzaakt, gezien de ontwikkeling van de technische mogelijkheden tot bescherming van het milieu verder kunnen, of, gezien de ontwikkeling van de kwaliteit van het milieu, verder moeten worden beperkt.
    
    Ingevolge artikel 8.23, eerste lid, van de Wet milieubeheer kan het bevoegd gezag beperkingen waaronder een vergunning is verleend en voorschriften die daaraan zijn verbonden, wijzigen, aanvullen of intrekken, dan wel alsnog beperkingen aanbrengen of voorschriften aan een vergunning verbinden in het belang van de bescherming van het milieu.
    
    Ingevolge artikel 8.22, vierde lid, en artikel 8.23, derde lid, in samenhang met artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.3.1. Ingevolge artikel 1 van de Regeling aanwijzing BBT-documenten, in samenhang bezien met de tabellen 1 en 2 van de bijlage bij deze regeling, moet het college bij de bepaling van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening houden met het ‘Reference Document on Best Available Techniques in the Ceramic Manufactering Industry’ (hierna: BREF Keramische industrie) en de Nederlandse emissierichtlijn lucht (InfoMil; hierna: NeR).
    
    2.4. [appellante] voert aan dat het college in voorschrift B.5 een te strenge grenswaarde voor fluor en fluorverbindingen (hierna ook: fluoride) heeft gesteld. Hiertoe betoogt zij onder meer dat in haar branche een grenswaarde voor de emissieconcentratie van fluoride van 5 mg/Nm³ gebruikelijk is en dat het college niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom een grenswaarde van 3 mg/Nm³ nodig is. De verwijzing door het college naar de zogenoemde algemene eis uit de NeR vormt volgens [appellante] niet een toereikende onderbouwing, mede nu in het BREF Keramische industrie voor fluoride een aan de toepassing van de beste beschikbare technieken (hierna ook: BBT) gerelateerde range van emissieniveaus wordt genoemd van 1-10 mg/Nm³.
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat in dit geval de algemene eisen van de NeR van toepassing zijn. De algemene grenswaarde voor de emissieconcentratie van fluoride (berekend als HF) is volgens de NeR 3 mg/Nm³, aldus het college. Voorts verwijst het college naar de resultaten van de door de Stichting Technisch Centrum voor de Keramische Industrie (hierna: TCKI) op 25 april 2002 en 19 november 2003 uitgevoerde metingen van de emissieconcentratie van fluoride in het ongereinigde rookgas van de tunneloven, waaruit zou blijken dat deze emissieconcentratie gemiddeld 32 tot 44 mg/Nm³ bedraagt. Volgens het college blijkt verder uit het BREF Keramische industrie dat een droge kalksplitreactor, welk type rookgasreiniger [appellante] voornemens is aan te brengen, de emissie van fluoride tot 99% kan verminderen. Gezien deze reductie kan aan de gestelde grenswaarde van 3 mg/Nm³ worden voldaan. De gestelde grenswaarde is derhalve in overeenstemming met het BREF Keramische industrie, aldus het college.
    
    2.4.2. De te beantwoorden rechtsvraag is of [appellante] bij toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken kan voldoen aan de in voorschrift B.5 gestelde grenswaarde voor fluoride (berekend als HF) van 3 mg/Nm³ als halfuurgemiddelde concentratie. Daartoe bespreekt de Afdeling hierna eerst de relevante passages van achtereenvolgens het BREF Keramische industrie en de NeR.
    
    2.4.3. Volgens het BREF Keramische industrie, blz. 206 e.v., worden de beste beschikbare technieken ter reductie van de emissie van fluoride (berekend als HF) gebruikt indien één of meer van de in paragraaf 5.1.4.1, onder a, van het BREF genoemde procesgeïntegreerde maatregelen in combinatie met één van de in paragraaf 5.1.4.2 van het BREF genoemde nageschakelde technieken worden toegepast.
    
    Eén van de in paragraaf 5.1.4.1, onder a, van het BREF Keramische industrie genoemde procesgeïntegreerde maatregelen is het gebruik van fluorarme klei als grondstof. Volgens tabel 2.1 van het BREF bedraagt het gehalte fluoride van klei 200 tot 1.600 mg/kg. Het gehalte fluoride van de in de inrichting gebruikte klei bedraagt ongeveer 540 mg/kg. Het gebruik van klei met een dergelijk gehalte fluoride kan worden aangemerkt als een in het BREF bedoelde procesgeïntegreerde maatregel. Blijkens de stukken is [appellante] voornemens als nageschakelde techniek een rookgasreiniger te plaatsen. Nu zowel een procesgeïntegreerde maatregel als een nageschakelde techniek zullen worden toegepast, gaat de beoogde procesvoering uit van toepassing van de beste beschikbare technieken.
    
    In tabel 5.1 op blz. 207 van het BREF Keramische industrie wordt een aan de toepassing van de beste beschikbare technieken gerelateerde emissierange van fluoride (berekend als HF) genoemd van 1-10 mg/m³ als daggemiddelde, waarbij in voetnoot 1 wordt opgemerkt dat de ranges afhangen van het gehalte van de vervuilende stof in de gebruikte grondstof. Bij een laag gehalte van bijvoorbeeld fluoride in de klei zijn lagere waarden binnen de range te beschouwen als BBT en bij een hoog gehalte zijn hogere waarden binnen de range te beschouwen als aan BBT gerelateerde emissieniveaus.
    
    2.4.4. In paragraaf 2.5.4 van de NeR, getiteld ‘Bestaande en nieuwe installaties’, is het volgende vermeld: "Er is sprake van een nieuwe situatie als voor de eerste keer een milieuvergunning wordt gevraagd voor een bepaalde activiteit. Bij een bestaande situatie is een activiteit reeds eerder vergund geweest. Bij uitbreiding van een inrichting wordt het nieuwe gedeelte als een nieuwe situatie beschouwd."
    
    Het bestreden besluit betreft een wijziging van de voorschriften die zijn verbonden aan de voor de inrichting op 15 december 1999 verleende revisievergunning. Nu de activiteiten reeds eerder zijn vergund en niet worden uitgebreid, betreft het een bestaande situatie als bedoeld in paragraaf 2.5.4 van de NeR.
    
    In paragraaf 2.5.4 van de NeR is vermeld dat installaties die onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn vallen in bestaande situaties uiterlijk op 30 oktober 2007 moeten voldoen aan de algemene emissie-eisen van de NeR.
    
    Nu het gaat om een bestaande situatie en de inrichting onder de werkingssfeer van de IPPC-richtlijn valt, zijn in dit geval de algemene emissie-eisen van de NeR van toepassing. De algemene emissie-eis van de NeR voor fluor en fluorverbindingen, berekend als HF (NeR stofklasse gA.2), bedraagt volgens paragraaf 4.5 van de NeR 3 mg/m0³. In paragraaf 3.1 van de NeR is vermeld dat de algemene emissie-eisen zijn uitgedrukt in halfuurgemiddelden.
    
    2.4.5. Zoals hiervoor in rechtsoverweging 2.4.1 is overwogen, verwijst het college ter onderbouwing van zijn stelling dat [appellante] kan voldoen aan de in voorschrift B.5 gestelde grenswaarde voor fluoride naar de resultaten van de door TCKI op 25 april 2002 en 19 november 2003 uitgevoerde metingen, waaruit zou blijken dat de emissieconcentratie van fluoride in het ongereinigde rookgas van de tunneloven gemiddeld 32 tot 44 mg/Nm³ bedraagt. Volgens het college blijkt verder uit het BREF Keramische industrie dat een droge kalksplitreactor, welk type rookgasreiniger [appellante] voornemens is aan te brengen, de emissie van fluoride tot 99% kan verminderen. Gezien deze reductie kan aan de gestelde grenswaarde van 3 mg/Nm³ worden voldaan, aldus het college.
    
    In het naar aanleiding van een verzoek van [appellante] om het treffen van een voorlopige voorziening in zaak nr. 200802414/2 door de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening uitgebrachte deskundigenbericht wordt gesteld dat het college niet heeft aangetoond dat bij toepassing van de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken aan de gestelde grenswaarde voor fluoride kan worden voldaan. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan te nemen dat het deskundigenbericht in zoverre onjuist is, gezien de hoogste door TCKI gemeten emissieconcentratie van fluoride in het ongereinigde rookgas van de tunneloven en gezien het feit dat een droge kalksplitreactor volgens het BREF Keramische industrie de emissie van fluoride met 90% tot 99% kan verminderen. Gelet op het BREF kan er dus niet zonder meer van worden uitgegaan dat de door [appellante] aan te brengen droge kalksplitreactor een verwijderingsrendement van 99% zal hebben, zoals het college lijkt voor te staan. Op dit punt kan in het midden blijven of bij de hoogste door TCKI gemeten emissieconcentratie van fluoride in het ongereinigde rookgas moet worden uitgegaan van de niet gecorrigeerde waarde van 49 mg/Nm³ of, zoals het college betoogt, van de naar een zuurstofgehalte van 18 volumeprocent gecorrigeerde waarde, die volgens het meetrapport van TCKI 43 mg/Nm³ bedraagt.
    
    Het bestreden besluit berust, wat de in voorschrift B.5 gestelde grenswaarde voor fluoride (berekend als HF) betreft, in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
    
    2.5. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd voor zover het de in voorschrift B.5 gestelde grenswaarde voor fluoride (berekend als HF) betreft. Het college dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.6. Met het oog op het door het college nieuw te nemen besluit is nog het volgende van belang. De in voorschrift B.5 gestelde grenswaarde van 3 mg/Nm³ betreft een halfuurgemiddelde concentratie. De volgens het BREF Keramische industrie aan de toepassing van de beste beschikbare technieken te relateren emissierange van 1-10 mg/m³ betreft daarentegen een daggemiddelde. Een grenswaarde die is uitgedrukt als halfuurgemiddelde concentratie is strenger dan dezelfde grenswaarde uitgedrukt als daggemiddelde concentratie, omdat bij een kortere middelingtijd de mogelijkheid om eventuele piekemissies te middelen geringer is. Het college dient ook hiermee bij het nemen van een besluit rekening te houden.
    
    2.7. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Venlo van 19 februari 2008, kenmerk BLMIL/WM20080, voor zover het de in voorschrift B.5 gestelde grenswaarde voor fluoride (berekend als HF) betreft;
    
    III. draagt het college van burgemeester en wethouders van Venlo op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV. gelast dat de gemeente Venlo aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink w.g. Sparreboom
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2009
    
    442.