ECLI:NL:RVS:2006:AZ1283, Raad van State, 01-11-2006, 200602010/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-11-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2004 heeft de raad van de gemeente Horst aan de Maas (hierna: de raad) het verzoek van appellant om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.

200602010/1.
      Datum uitspraak: 1 november 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 05/792 van de rechtbank Roermond van 26 januari 2006 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    de raad van de gemeente Horst aan de Maas.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 september 2004 heeft de raad van de gemeente Horst aan de Maas (hierna: de raad) het verzoek van appellant om vergoeding van schade als bedoeld in artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) afgewezen.
    
    Bij besluit van 19 april 2005 heeft de raad het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 januari 2006, verzonden op 7 februari 2006, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 14 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 15 maart 2006, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 11 april 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 23 mei 2006 heeft de raad van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 september 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. G.R.A.G. Goorts, advocaat te Deurne, en de raad, vertegenwoordigd door mr. M.M.H. Rongen, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 49 van de WRO, zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2.    Bij de beoordeling van een dergelijk verzoek dient te worden bezien of sprake is van wijziging van het planologisch regime waardoor belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de gestelde schadeveroorzakende planologische maatregel te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime.
    
    2.3.    Appellant is sedert 1 september 1980 eigenaar van een perceel, gelegen aan de [locatie] te [plaats], kadastraal bekend als sectie […], nummer […], thans groot 16 ha, 52 a en 20 ca, dat hij in gebruik heeft als weide- en akkerbouwgrond. Appellant heeft verzocht om vergoeding van schade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van de bepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997" op grond waarvan de bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden van het perceel zijn beperkt.
    
    2.4.    Voorheen gold ter plaatse de herziening van het "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak", (hierna: uitbreidingsplan) zoals vastgesteld door de raad van de toenmalige gemeente Horst op 9 maart 1959 waarin het perceel was  bestemd tot "Landelijk Gebied". Op grond van deze bestemming konden op het perceel een boerderij en andere gebouwen ten dienste van een agrarisch bedrijf worden gebouwd.
    
        Nadien gold voor het perceel het bestemmingsplan "Buitengebied Horst, 4e herziening, zoals vastgesteld op 8 oktober 1991 en onherroepelijk geworden op 30 augustus 1993 (hierna: de 4e herziening). Het perceel had in dit plan de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden (AGL)" met plaatselijk een aanduiding "zone spoorweglawaai WGH", op basis waarvan de gronden waren bestemd voor agrarische doeleinden, alsmede voor het behoud en/of herstel van de aldaar voorkomende dan wel daaraan eigen landschappelijke, landschapsecologische en/of cultuurhistorische waarden, en/of ter bescherming van de waarden van het aangrenzende natuur en/of bosgebied. Op de gronden mochten uitsluitend bouwwerken, geen woningen zijnde, worden gebouwd ten behoeve van een agrarisch bedrijf, die ter plaatse uit een oogpunt van een doelmatig agrarisch bodemgebruik wenselijk waren. Op grond van artikel 58, lid A, sub XIV van de ook voor dit bestemmingsplan van toepassing zijn planvoorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied Horst" kon deze bestemming worden gewijzigd in de bestemming "Agrarisch bouwblok (AB)".
    
        In het door de raad op 27 februari 1998 vastgestelde en op 19 december 2001 onherroepelijk geworden bestemmingsplan  "Buitengebied 1997" heeft het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke en/of natuurlijke waarden-ALN" met de differentiatievlakken "Weidevogels", "Grootschalig open gebied" en "infiltratiegebied". De gronden zijn aldus primair aangewezen voor een duurzame agrarische bedrijfsuitoefening, behoud, herstel en ontwikkeling van de aangegeven waarden en recreatief medegebruik en tevens bestemd voor de instandhouding en het herstel (van de biotoop) van weidevogels, grootschalig open gebied en infiltratiegebied. Op de gronden mag niet worden gebouwd met uitzondering van bouwwerken geen gebouw zijnde.
    
    2.5.    Zoals ter zitting toegelicht ziet het verzoek van appellant op vergoeding van schade die hij stelt te hebben geleden ten gevolge van de bepalingen van het bestemmingsplan "Buitengebied Horst 1997". Zijn nadeel is gelegen in de beperking van de op grond van de 4e herziening bestaande bouw- en gebruiksmogelijkheden van het perceel alsook in het vervallen van de daarin opgenomen mogelijkheid na de bestemming van het perceel zodanig te wijzigen dat een bedrijfswoning kan worden gebouwd.
    
    2.6.    Niet in geschil is dat appellant door de bestemmingswijziging in een planologisch nadeliger situatie is komen te verkeren waardoor hij schade lijdt. In geschil is uitsluitend of de door de planwijziging ontstane planschade redelijkerwijs ten laste van appellant behoort te blijven. Hiertoe dient te worden beoordeeld of de planologische wijziging voorzienbaar was. Of sprake is van voorzienbaarheid van de planologische wijziging op grond waarvan het daaruit voortvloeiende nadeel redelijkerwijs voor rekening dient te blijven van degene die stelt schade te hebben geleden, moet worden beoordeeld aan de hand van het antwoord op de vraag of bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar aanleiding bestond om rekening te houden met de kans dat de planologische situatie in ongunstige zin zou veranderen.
    
    2.7.    De rechtbank heeft overwogen dat over een lange periode een tendens waarneembaar is geweest waarbij er ten aanzien van de betreffende gronden in toenemende mate aandacht is voor de natuurlijke waarden van het aangrenzende natuurgebied. Deze tendens is te zien in opeenvolgende nota's en (ontwerp)bestemmingsplannen. Weliswaar is in het Koninklijk Besluit van 17 mei 1989 (hierna: het Koninklijk Besluit) het standpunt ingenomen dat het perceel van appellant niet binnen de bufferzone van 300 meter tot het natuurgebied valt, maar in dit Koninklijk Besluit kan ook de tendens worden waargenomen dat beperkingen van agrarische mogelijkheden ten gunste van het behoud van natuurlijke waarden worden geaccepteerd. Het Koninklijk Besluit kan dan ook niet los worden gezien van de ontwikkelingen die voor en na dit besluit plaatsvonden en waarvan het consistente en kenbare beleid van de raad een weerslag vormt. Naar het oordeel van de rechtbank bestond voor appellant, als redelijk denkend en handelend eigenaar, dan ook aanleiding rekening te houden met de kans dat de planologische situatie ten aanzien van de betreffende gronden zou gaan veranderen, in een voor hem negatieve zin. Nu appellant heeft nagelaten de bestaande bebouwings- en gebruiksmogelijkheden te benutten heeft hij het risico van een voor hem nadelige planologische wijziging passief aanvaard.
    
    2.8.    Appellant betoogt - samengevat weergegeven - dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de planologische wijziging voor hem voorzienbaar is geweest.
    
    2.9.    Dit betoog slaagt. Uit de, na de eigendomsverkrijging van het perceel door appellant, in oktober/november 1982 ter inzage gelegde "Nota Hoofdlijnen bestemmingsplan Buitengebied Horst" viel af te leiden dat op het perceel de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden - AGL" zou gaan rusten. Deze bestemming is in het op 10 september 1984 ter inzage gelegde ontwerp-bestemmingsplan "Buitengebied Horst" ook aan het perceel gegeven. In het op 2 april 1985 vastgestelde bestemmingsplan  "Buitengebied Horst" is het perceel bestemd als "Agrarisch gebied met hoge landschappelijke waarden - (AGHL)", waardoor de vestiging van een agrarisch bedrijf volledig werd uitgesloten, maar bij het Koninklijk Besluit van 17 mei 1989 is aan deze bestemming goedkeuring onthouden. Vervolgens is in de 4e herziening alsnog de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarden - AGL" aan het perceel toegekend.
    
        Met deze bestemming heeft de raad uitvoering gegeven aan het sinds 1982 gevoerde beleid in het belang van het behoud van de natuurlijke waarden van het aangrenzende natuurgebied de agrarische mogelijkheden van het perceel enigermate te beperken. Mede gelet op de bij het Koninklijk Besluit onthouden goedkeuring aan een verdere beperking van die mogelijkheden, kan echter niet met vrucht staande worden gehouden dat appellant er rekening mee moest houden, dat de aankondiging door de gemeente in januari 1994, enkele maanden nadat op 30 augustus 1993 de 4e herziening onherroepelijk was geworden, dat het bestemmingsplan voor het buitengebied zou worden herzien ertoe zou leiden dat de agrarische mogelijkheden van het perceel toch nog verder zouden worden beperkt. Ook overigens zijn er onvoldoende concrete gegevens waaruit appellant dit heeft kunnen afleiden. Niet is komen vast te staan dat tijdens de op 25 januari 1994 in de gemeente Horst gehouden voorlichtingsbijeenkomst informatie is verstrekt waaruit appellant heeft kunnen begrijpen dat in het toekomstige bestemmingsplan voor het buitengebied de bebouwings- en gebruiksmogelijkheden voor het perceel van appellant beperkter zouden zijn dan de mogelijkheden die de 4e herziening bood. De vervolgens op 19 maart 1996 vastgestelde "Kadernota Buitengebied Horst-Maasbree-Sevenum-Venlo" is te globaal en bevat evenmin concrete gegevens waaruit appellant de nadelige planologische ontwikkeling heeft kunnen afleiden. 
    
        De rechtbank heeft derhalve ten onrechte geoordeeld dat de raad op goede gronden heeft geconcludeerd dat appellant het risico van de door het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" veroorzaakte planschade passief heeft aanvaard, zodat de negatieve financiële gevolgen daarvan redelijkerwijs voor rekening van appellant konden blijven.
    
    2.10.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen. De raad zal opnieuw op het bezwaarschrift moeten beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.11.    De raad dient op na de melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Roermond van 26 januari 2006, 05/792;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Horst aan de Maas van 19 april 2005, 2005 no. 31;
    
    V.    veroordeelt de raad van de gemeente Horst aan de Maas tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1349,64 (zegge: dertienhonderdnegenenveertig euro vierenzestig), waarvan een gedeelte groot € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door  aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Horst aan de Maas aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 445,00 (zegge: vierhonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. D. Haan, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Haan
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 november 2006
    
    71.