ECLI:NL:RVS:2004:AO8889, Raad van State, 06-05-2004, 200306630/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 januari 2003, kenmerk MIL/RK/2003/0124, heeft verweerder een verzoek van appellant om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot het fruitkwekersbedrijf van [partij] op het adres [locatie] te [plaats] afgewezen voorzover het verzoek betrekking had op het zonder vereiste milieuvergunning in werking zijn en op het niet naleven van geluidvoorschriften. Voorzover het verzoek betrekking had op het in strijd met het bestemmingsplan fruit verkopen aan particulieren, heeft verweerder meegedeeld dat dit deel van het verzoek aan het “taakveld VRO” is verstrekt met het verzoek voor afhandeling zorg te dragen en dat appellant daaromtrent apart bericht ontvangt.

200306630/1.
      Datum uitspraak: 6 mei 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Noorder-Koggenland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 januari 2003, kenmerk MIL/RK/2003/0124, heeft verweerder een verzoek van appellant om toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot het fruitkwekersbedrijf van [partij] op het adres [locatie] te [plaats] afgewezen voorzover het verzoek betrekking had op het zonder vereiste milieuvergunning in werking zijn en op het niet naleven van geluidvoorschriften. Voorzover het verzoek betrekking had op het in strijd met het bestemmingsplan fruit verkopen aan particulieren, heeft verweerder meegedeeld dat dit deel van het verzoek aan het “taakveld VRO” is verstrekt met het verzoek voor afhandeling zorg te dragen en dat appellant daaromtrent apart bericht ontvangt.
    
    Bij besluit van 3 juni 2003, kenmerk MIL/RK/VRO/FMW/2003/1568, verzonden op dezelfde dag, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voorzover dit betrekking had op het in strijd met het bestemmingsplan fruit verkopen aan particulieren en voor het overige ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 15 juli 2003, bij de rechtbank Alkmaar ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 13 augustus 2003. De rechtbank heeft het beroep met de bijbehorende stukken vervolgens met begeleidende brief van 3 oktober 2003 doorgezonden naar de Raad van State, alwaar het op 6 oktober 2003 is ingekomen. De Raad van State heeft het beroep met betrekking tot het bestemmingsplan, met de bijbehorende stukken, met begeleidende brief van 7 oktober 2003 doorgezonden naar de rechtbank Alkmaar.
    
    Bij brief van 18 november 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 maart 2004, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. R.J. Boekel, gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door P. Reijnen, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [partij] als partij gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellant voert aan dat de bij het bestreden besluit gevoegde bijlage 2, blad 1 en 2, na de hoorzitting van de bezwaarschriftencommissie door [partij] aan deze commissie zijn toegezonden en dat deze bijlage ten onrechte aan het advies van de commissie en aan het bestreden besluit ten grondslag zijn gelegd, zonder de mogelijkheid van becommentariëring door hem.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 7:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht kunnen belanghebbenden tot tien dagen voor het horen door of vanwege het bestuursorgaan nadere stukken indienen.
    
        Ingevolge artikel 7:9, van de Algemene wet bestuursrecht wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    
        Ingevolge artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht kan een besluit waartegen beroep is ingesteld, ondanks schending van een vormvoorschrift, door het orgaan dat op het beroep beslist, in stand worden gelaten indien blijkt dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    2.1.2.    Bijlage 2, blad 1, van het bestreden besluit betreft een verklaring van [belanghebbende] dat de [partij] in de jaren 1976-1991 regelmatig de koelcellen van haar [vader], heeft gehuurd. Bijlage 2, blad 2, betreft een nota van [vader] aan [partij] ten aanzien van nog te verrekenen huur voor de koelcellen voor 1986-1987.
    
        De Afdeling is van oordeel dat, daargelaten de vraag of de door appellant aangehaalde handelwijze in strijd is met artikel 7:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht en of sprake is van feiten of omstandigheden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, als bedoeld in artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht, de belanghebbenden door deze handelwijze niet zijn benadeeld gezien de periode waarop de stukken betrekking hebben, namelijk ver vóór 1 april 1994. Zo er al sprake is van een gebrek, ziet de Afdeling daarom aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht te passeren.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting in werking te hebben.
    
        Ingevolge het tweede lid geldt dit verbod niet voor inrichtingen die behoren tot een categorie die bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40, eerste lid, is aangewezen, behoudens in gevallen waarin de bij die algemene maatregel gestelde regels niet gelden voor een zodanige inrichting. Het Besluit akkerbouwbedrijven milieubeheer (hierna: het Besluit) is een dergelijke algemene maatregel van bestuur.
    
    2.3.    Appellant betoogt dat de door [partij] gedreven inrichting zonder de vereiste milieuvergunning in werking is. Het Besluit is volgens hem niet van toepassing. Hij voert daartoe aan dat verweerder er ten onrechte van is uitgaan dat het bedrijf van [partij] ten tijde van de inwerkingtreding van het Besluit op 1 april 1994 een reeds bestaand bedrijf was dat in zijn oorspronkelijke vorm onveranderd is gebleven. Verder betoogt hij dat het bedrijf van [partij] is gelegen op minder dan 25 meter afstand van zijn woning. Volgens appellant is [partij] in 1976 eigenaar geworden van een boomgaard met een daarop staand gebouw. Het geplukte fruit werd in kisten gedaan en direct naar elders vervoerd. Het fruit werd door [partij] niet opgeslagen en bewaard. Het bedrijfsgebouw, waarvan [partij] sedert 28 april 1994 eigenaar is en dat wordt gebruikt voor de opslag van fruit, werd ten tijde van het in werking treden van het Besluit niet gebruikt voor de opslag van fruit, maar van onder meer sloopmaterialen en kunststof kozijnen. Verweerder is er volgens hem ten onrechte van uitgegaan dat niettemin sprake is van voortgezet gebruik van het bedrijfsgebouw als fruitopslagplaats. Appellant voert voorts aan dat het bedrijf, indien in het onderhavige geval toch sprake is van een reeds bestaand bedrijf, nog gedurende een jaar na het van toepassing worden van het Besluit vergunningplichtig is geweest. Uit de omstandigheid dat voor die periode geen vergunning is verleend, kan volgens appellant worden afgeleid dat verweerder van mening was dat er geen sprake was van een bestaand bedrijf.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Besluit wordt in het Besluit en de daarop berustende bepalingen onder een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondsteelt verstaan een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort en die deel uitmaakt van een bedrijf dat uitsluitend of in hoofdzaak is bestemd voor het verbouwen van akkerbouwproducten of tuinbouwproducten op of in de open grond, voorzover aan de voorwaarden 1 tot en met 23 wordt voldaan. Uit artikel 1, eerste lid, aanhef en onderdeel 10, van het Besluit, volgt dat, wil sprake zijn van een inrichting in de zin van het Besluit, slechts bewaring van land- en tuinbouwproducten mag plaatsvinden die uitsluitend of in hoofdzaak afkomstig zijn van het eigen bedrijf of aldaar zullen worden aangewend.
    
        Ingevolge artikel 1, tweede lid, van het Besluit is dit besluit niet van toepassing op een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondsteelt dat is opgericht:
    
    a. na de datum van inwerkingtreding van dit besluit en dat is gelegen op minder dan
    
    1°. 50 m afstand van een bebouwde kom;
    
    2°. 25 m afstand van een woning van derden of een gevoelig object;
    
    b. vóór de datum van inwerkingtreding van dit besluit en dat is gelegen op minder dan
    
    1°. 25 m afstand van een woning van derden of een gevoelig object;
    
    2°. 10 m afstand van een woning van derden of een gevoelig object voor het geval geen dieren bedrijfsmatig worden gehouden en er geen bewaring van dunne mest plaatsvindt in een bassin dat tot stand is gebracht voor 1 juni 1987.
    
        Ingevolge artikel 1, negende lid, van het Besluit dient voor het bepalen van de afstanden genoemd in het tweede lid, onder a en b, te worden gemeten vanaf het onderdeel van het akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondsteelt dat het dichtst bij een woning van derden of een gevoelig object is gelegen.
    
        Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer, in samenhang met Bijlage I, categorie 9, onderdeel 9.1 aanhef en onder f, zijn inrichtingen voor het telen, behandelen, verhandelen, opslaan of overslaan van landbouwproducten aangewezen als categorie van inrichtingen als bedoeld in artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer, die nadelige gevolgen voor het milieu kunnen veroorzaken.
    
        Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder inrichting verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht. Ingevolge het vierde lid van dit artikel worden daarbij als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen.
    
    2.3.2.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat [partij] sedert 1976 eigenaar is van een boomgaard met een daarop staand gebouw, op het perceel kadastraal bekend gemeente Noorder-Koggenland, sectie […], nr. […]. Op 28 april 1994 is [partij] tevens eigenaar geworden van het bedrijfsgebouw op het perceel kadastraal bekend gemeente Noorder-Koggenland, sectie […], nr. […] (hierna: het bedrijfsgebouw), welk gebouw sindsdien wordt gebruikt voor de opslag van fruit.
    
        Gelet op het bovenstaande was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake van één inrichting voor de opslag van landbouwproducten als bedoeld in categorie 9, onderdeel 9.1, aanhef en onder f, van bijlage 1 behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en derhalve van een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort, welke nadelige invloeden voor het milieu kan veroorzaken. Gezien de boomgaard maakt vorengenoemde inrichting deel uit van een bedrijf dat is bestemd voor het verbouwen van akkerbouw- of tuinbouwproducten op of in de open grond. De Afdeling is niet gebleken dat in het bedrijf van [partij] voorts andere activiteiten worden ontplooid of dat naast de bewaring van eigen tuinbouwproducten tevens bewaring van land- en/of tuinbouwproducten van anderen plaatsvindt.
    
        Het bovenstaande beschouwende is de Afdeling van oordeel dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit sprake was van een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondteelt in de zin van het Besluit.
    
        In verband met de toetsing aan artikel 1, tweede lid, van het Besluit dient voorts te worden nagegaan of het bedrijf vóór dan wel na de datum van inwerkingtreding van het Besluit is opgericht. Het Besluit is op 1 april 1994 in werking getreden.
    
        Er kunnen zich twee mogelijkheden voordoen waardoor sprake is van een bedrijf dat is opgericht vóór de datum van inwerkingtreding van het Besluit. Ten eerste zou het zo kunnen zijn dat de activiteiten ter plaatse van het bedrijfsgebouw maakten dat op het moment van inwerkingtreding van het Besluit sprake was van een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort en die inrichting deel uitmaakte van de boomgaard. Ten tweede zou zich het geval kunnen voordoen dat de activiteiten bij de boomgaard maakten dat op het moment van inwerkingtreding van het Besluit sprake was van een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort en het bedrijfsgebouw op dat moment tot die inrichting kon worden gerekend.
    
        Wat de eerste mogelijkheid betreft overweegt de Afdeling dat [partij] ter zitting heeft betoogd dat hij op 26 januari 1994 met de [toenmalige eigenaar] reeds een mondelinge koopovereenkomst met betrekking tot het bedrijfsgebouw heeft gesloten en direct daarna in het gebouw aan het werk is gegaan om het in orde te maken voor het komende seizoen. Hij heeft gesteld dat hij daartoe onder meer compressoren voor koelcellen, die waren verwijderd, heeft teruggeplaatst. Ondertussen heeft [toenmalige eigenaar] het dak van het bedrijfsgebouw, dat bij een storm in 1993 was beschadigd, hersteld. Dit was volgens [partij] bij de koopoverkomst afgesproken. Appellant heeft ter zitting bestreden dat [partij] reeds op 26 januari 1994 een mondelinge koopovereenkomst heeft gesloten. Hij betoogt dat [toenmalige eigenaar] hem nadien nog heeft gevraagd of hij het bedrijfsgebouw wilde kopen. Voorts heeft hij ter zitting bestreden dat reeds op het moment van het inwerkingtreden van het Besluit de gestelde activiteiten plaatsvonden.
    
        De Afdeling overweegt gelet op het bovenstaande dat ook als op het moment van inwerkingtreding van het Besluit reeds een koopovereenkomst met betrekking tot het bedrijfsgebouw was gesloten, de gestelde activiteiten ter plaatse van het bedrijfsgebouw op dat moment niet konden maken dat sprake was van een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort. Daarom ziet de Afdeling wat de eerste mogelijkheid betreft geen grond voor de conclusie dat sprake is van een bedrijf dat is opgericht vóór de datum van inwerkingtreding van het Besluit.
    
        Wat de tweede mogelijkheid betreft overweegt de Afdeling, gelet op de stukken en het verhandelde ter zitting, dat aannemelijk is geworden dat ten tijde van het inwerking treden van het Besluit sprake was van de overslag van fruit op of nabij het terrein van de boomgaard. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt echter onvoldoende of deze overslagactiviteiten zodanig waren dat sprake was van een inrichting als bedoeld in categorie 9, onderdeel 9.1, aanhef en onder f, van bijlage 1 behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer en derhalve van een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort.
    
        Voor de vraag of het bedrijfsgebouw, in het geval de overslag van fruit op of nabij de boomgaard maakte dat sprake was van een inrichting die tot een krachtens artikel 1.1, derde lid, van de Wet milieubeheer aangewezen categorie behoort, tot deze inrichting kon worden gerekend, is van belang of er op het moment van inwerkingtreding van het Besluit tussen deze inrichting en het bedrijfsgebouw voldoende technische, organisatorische of functionele bindingen waren. Gelet op de onduidelijkheid omtrent de vraag wanneer de koopovereenkomst met betrekking tot het bedrijfsgebouw is gesloten en welke activiteiten daar op het moment van inwerkingtreding van het Besluit werden ontplooid, is de Afdeling van oordeel dat er onvoldoende is gebleken dat op het moment van inwerkingtreding van het Besluit tussen de overslaglocatie en het bedrijfsgebouw voldoende technische, organisatorische of functionele bindingen waren.
    
        Daarom is de Afdeling wat de tweede mogelijkheid betreft van oordeel dat niet duidelijk is of sprake is van een bedrijf dat is opgericht vóór de datum van inwerkingtreding van het Besluit.
    
        De Afdeling overweegt voorts dat, mocht in het onderhavige geval, zoals verweerder stelt, sprake zijn van een akkerbouw- of tuinbouwbedrijf met open grondteelt dat is opgericht vóór de datum van inwerkingtreding van het Besluit, het Besluit - nu in het onderhavige bedrijf geen dieren bedrijfsmatig worden gehouden en er geen bewaring van dunne mest plaatsvindt – ingevolge voormeld artikel 1, tweede lid, aanhef en onder b van het Besluit niet van toepassing is indien de afstand van het bedrijf tot een woning van derden of een gevoelig object minder dan tien meter bedraagt. Uit de nota van toelichting op artikel 1, tweede lid, van het Besluit blijkt dat met de vermelde afstand de kortste afstand tussen de te beschermen objecten en de bedrijfsmatige onderdelen van de inrichting wordt bedoeld. Met name gezien de foto’s die deel uitmaken van de door appellant nader ingediende stukken overweegt de Afdeling, daarbij verwijzend naar figuur 1 van het akoestisch rapport, dat ten behoeve van de inrichting van [partij]    kennelijk niet alleen het verharde betonpad wordt gebruikt, maar ook (een deel van) het daar naastgelegen onverharde pad, dat op figuur 1 met stippen wordt aangeduid. Gelet hierop is onvoldoende gebleken dat de inrichting van [partij], zoals verweerder stelt, op meer dan tien meter van de woning van appellant is gelegen.
    
        Het bovenstaande beschouwende is het bestreden besluit, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet met de benodigde zorgvuldigheid tot stand gekomen en heeft verweerder, in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, onvoldoende gemotiveerd dat het Besluit van toepassing is en de inrichting van [partij] niet zonder de vereiste milieuvergunning in werking is.
    
    2.4.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Gelet hierop behoeven de overige gronden van het beroep geen bespreking. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen.
    
    2.5.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Noorder-Koggenland van 3 juni 2003, kenmerk MIL/RK/VRO/FMW/2003/1568;
    
    III.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Noorder-Koggenland op binnen drie maanden na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Noorder-Koggenland in de door appellant in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 685,88, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Noorder-Koggenland te worden betaald aan appellant;
    
    V.    gelast dat de gemeente Noorder-Koggenland aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    w.g. Kuipers
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2004
    
    271-446.