ECLI:NL:RBNHO:2024:14037, Rechtbank Noord-Holland, 28-11-2024, AWB-23_2098, 23_2099, 23_2100, 23_2101, 23_2102 en 23_2106
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2024-11-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: NOW-2. Definitieve vaststelling subsidie en terugvordering. Einduitspraak na tussenuitspraak. Verweerder heeft gebrek niet hersteld. Een kenbare belangenafweging ten aanzien van de terugvordering door verweerder is nog steeds niet gemaakt.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: HAA 23/2098, 23/2099, 23/2100, 23/2101, 23/2102 en 23/2106 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 28 november 2024 in de zaak tussen
  
    
      Blok Machinale Bewerkingen B.V.Blok Mechanische Industrie B.V.Blok Plaatwerk B.V.Blok Industriële Services B.V.Blok Additive Manufacturing B.V.Leves Fijnmetaal B.V.
    
      statutair gevestigd in de gemeente Velsen, eiseressen
      (gemachtigde: mr. L.C.A.C. Hoogewerf),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, namens deze de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, verweerder 
      (gemachtigde: R. Roos).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. De rechtbank heeft op 24 mei 2024 een tussenuitspraak gedaan. In deze tussen uitspraak heeft de rechtbank, kort samengevat, geoordeeld dat verweerder de NOW-2 subsidies lager heeft kunnen vaststellen. Dat de afweging van de betrokken belangen volgens verweerder ertoe leidt dat het vaststellen van de subsidie op een lager bedrag hier niet onevenredig is kan de rechtbank volgen. Naar het oordeel van de rechtbank kan verweerder echter met deze argumentatie niet volstaan bij de vraag of ook gebruik moet worden gemaakt van de bevoegdheid om de teveel uitbetaalde bedragen in zijn geheel terug te vorderen. Dit betreft immers een op zichzelf staande beslisbevoegdheid van verweerder die op haar eigen merites moet worden beoordeeld. Ook hier zal daarom een belangenafweging moeten plaatsvinden over de vraag of tot terugvordering moet worden overgegaan. In de bestreden besluiten heeft verweerder niet (kenbaar) alle betrokken belangen afgewogen. De gemachtigde van verweerder heeft dat op de zitting ook erkend. De rechtbank heeft hierover in de tussenuitspraak het volgende overwogen:
    Belangenafweging
    
    
      24. (…) In de aanvullende verweerschriften betoogt verweerder dat in de bezwaarfase altijd wordt beoordeeld of er feiten en omstandigheden zijn die aanleiding geven om af te wijken van de vaste gedragslijn. Voor de rechtbank is echter onbekend op welke gedragslijn verweerder doelt, terwijl uit de bestreden besluiten veeleer lijkt te volgen dat verweerder – behoudens bijzondere omstandigheden – en gelet op de doelstelling van de NOW-2, namelijk een goede besteding van publieke middelen, altijd overgaat tot terugvordering van de teveel betaalde bedragen. Dit betekent feitelijk dat geen beleid wordt gevoerd in deze gevallen.
    
    
    
      25. Gelet op wat door eiseressen is aangevoerd, had dit wel moeten gebeuren. Naar het oordeel van de rechtbank zal verweerder dat alsnog moeten bezien aan de hand van wat eiseressen hebben aangevoerd. Daarbij overweegt de rechtbank het volgende.
    
    
    
      26. De rechtbank stelt voorop dat het belang van verweerder om publieke middelen goed te besteden een legitiem doel is. Terugvordering van de teveel ontvangen geldbedragen is een geschikt en noodzakelijk middel om dat gerechtvaardigde doel te bereiken. Dit laat onverlet dat in specifieke gevallen de uitkomst van een beoordeling kan zijn dat dit doel niet een gehele terugvordering rechtvaardigt. Daarbij doelt de rechtbank in het bijzonder op de unieke situatie in onderhavige zaken. 
    
    
    
      
        Unieke situatie
      
    
    
    
      27. Ter zitting is door de gevolmachtigde van eiseressen, in aanvulling op het beroepschrift,  het volgende naar voren gebracht. In 2017 is de Blok Group overgenomen, nadat het op het punt stond om failliet te gaan. Er heeft een kapitaalinvestering plaatsgevonden en de Blok Group was daarmee gered. Alle werkgelegenheid is behouden. Dan volgt de coronacrisis. De Blok Group is bijna 40% in omzet er op achteruit gegaan. Dat was veel voor een bedrijf als de Blok Group. Vervolgens kwam vanuit de overheid de loonsteunmaatregel, maar toen was nog niet duidelijk of er ook nog vervolgsteunmaatregelen zouden komen.  Als er geen vervolgsteunmaatregelen zouden volgen dan zou de Blok Group moeten saneren. 
    
    
    
      28. Vervolgens is er een initiatief ontstaan vanuit werknemers voor het opnemen van vrije tijd. Zo hebben nagenoeg alle werknemers (120) vrijwillig onbetaald verlof opgenomen. Om gedwongen ontslagen te voorkomen en de kennis binnen de bedrijven te behouden hebben die werknemers uit solidariteit op deze wijze 20% van hun salaris ingeleverd. Als er geen vervolgsteunmaatregelen zouden komen, zou de Blok Group gered kunnen worden en zou de werkgelegenheid behouden blijven. Toen NOW-3 in werking trad, bleek die steunmaatregel niet meer nodig. De werkgelegenheid bleef in stand. Er is alleen gebruik gemaakt van het opnemen van onbetaald verlof uit de CAO. 
    
    
    
      29. De gevolmachtigde van de Blok Group en de werknemers van de Blok Group dachten vanuit hun eigen verantwoordelijkheid te doen wat in het breder maatschappelijk belang door de overheid ook van hen werd gevraagd en hebben aanzienlijke stappen genomen om de werkgelegenheid binnen de bedrijven te behouden. Dit loonoffer van de werknemers heeft tegelijkertijd ook een besparing opgeleverd voor de overheid, want de subsidie is daardoor immers lager geworden. Dat de subsidie verlaagd wordt vinden eiseressen niet onredelijk. Op de zitting is nadrukkelijk bepleit dat het eiseressen gaat om het feit dat zij meer subsidie over de loonsom moeten terugbetalen dan in het voorschot aan subsidie was opgenomen. Dat ervaren eiseressen als een onnodig nadeel. Het onnodig nadeel voor de ondernemingen zit volgens eiseressen ook hierin dat in geval van niets doen er een volledige subsidie zou zijn vastgesteld. Eiseressen hebben zich er ook op beroepen dat zij de enige bedrijven zijn die een dergelijke regeling hebben getroffen. 
    
    
    
      30. Op de zitting heeft de gemachtigde van verweerder erkend dat het gaat om een unieke situatie en dat om die reden de zaak ook eerst is voorgelegd aan het hoofdkantoor. De zaak is daarbij echter alleen beoordeeld in het kader van de definitieve vaststelling van de subsidie en niet (ook) in het kader van de terugvordering.
    
    
    2. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank verweerder in de gelegenheid gesteld om binnen acht weken na verzending van de tussenuitspraak, met inachtneming van wat in de tussenuitspraak is overwogen, de geconstateerde gebreken in het bestreden besluit te herstellen.
    3. Verweerder heeft in reactie op de tussenuitspraak een aanvullende motivering ingediend.
    4. Eiseres heeft hierop schriftelijk gereageerd.
    5. De rechtbank heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft en vervolgens het onderzoek gesloten.
    
    
  
  
    Aanvullende motivering verweerder 
    6. In de brief van 5 juli 2024 geeft verweerder allereerst een opsomming van de per vestiging gewijzigde terugvorderingsbedragen. Daarnaast geeft verweerder aan zijn standpunt om de teveel betaalde subsidie terug te vorderen te handhaven. Daartoe stelt verweerder dat als de werkgever niet voldoet aan de verplichtingen die in artikel 15 van de NOW-2 worden opgelegd aan de werkgever aan wie subsidie wordt verleend, het teveel betaalde aan voorschot wordt teruggevorderd (artikel 19 NOW-2). Volgens verweerder hebben eiseressen, door het personeel gebruik te hebben laten maken van de onbetaald verlofregeling, zich niet gehouden aan de verplichtingen in artikel 15, aanhef en onder a en d, van de NOW-2, namelijk om de loonsom zoveel mogelijk gelijk te houden en om de subsidie uitsluitend aan te wenden voor de betaling van loonkosten. Eiseressen hadden op de hoogte kunnen zijn van de consequenties. Indien niet (geheel) zou worden overgegaan tot terugvordering van de verleende subsidie, zouden eiseressen uiteindelijk meer aan NOW-subsidie ontvangen dan waarop zij recht hebben. Bovendien zou er dan sprake kunnen zijn van een onbedoeld effect voor soortgelijke situaties, bijvoorbeeld dat de subsidie wordt aangewend voor andere doeleinden dan het betalen van loon. Ook stelt verweerder dat hem uit het door eiseressen eerder gedane voorstel om de lonen van de werknemers met terugwerkende kracht te herstellen blijkt dat er gelden beschikbaar zijn om de terugvordering af te lossen. Tenslotte wordt verwezen naar de verweerschriften waarin volgens verweerder al is ingegaan op het evenredigheidsbeginsel.
    
  
  
    Beoordeling 
    7. Voor een weergave van de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden verwijst de rechtbank naar de tussenuitspraak. Deze uitspraak bouwt voort op die tussenuitspraak en de rechtbank blijft bij wat zij daarin heeft overwogen en geoordeeld.
    8. In de tussenuitspraak heeft de rechtbank een concreet gebrek geconstateerd in de besluitvorming van verweerder en naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder dat gebrek niet hersteld. De rechtbank zal dit hierna toelichten.
    
    9. Verweerder houdt in de brief van 5 juli 2024 vast aan zijn eerdere standpunten en onderbouwt die nader. Verweerder legt uitgebreid(er) uit waardoor de terugvordering is ontstaan. Verweerder vordert de teveel betaalde subsidie terug, omdat eiseressen zich niet hebben gehouden aan de verplichtingen in artikel 15 van de NOW-2. Die stellingname was de rechtbank bekend. 
    
    10. Eiseressen hebben in de zienswijze naar voren gebracht dat uit de herstelpoging nog altijd niet blijkt van de vereiste belangenafweging bij de terugvordering. Volgens eiseressen is verweerder in zijn schriftelijke reactie voorbij gegaan aan het oordeel van de rechtbank dat er bij de Blok Group sprake is van een unieke situatie en dat de unieke omstandigheden door verweerder niet zijn meegenomen in een belangenafweging. De rechtbank is het hiermee eens.
    
    11. De rechtbank moet vaststellen dat een kenbare belangenafweging ten aanzien van de terugvordering door verweerder nog steeds niet is gemaakt. Verweerder heeft zowel op grond van artikel 19 van de NOW-2 als op grond van artikel 4:57, eerste lid en artikel 4:95, vierde lid, van de Awb een discretionaire bevoegdheid om het onverschuldigd betaalde voorschot geheel of gedeeltelijk terug te vorderen van de subsidieontvanger. Ook met betrekking tot de terugvordering geldt dus dat, gelet op artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, beoordeeld moet worden of de nadelige gevolgen van de terugvordering voor eiseres niet onevenredig zijn in verhouding met de doelen die met het besluit worden gediend. Door in de brief van 5 juli 2024 te overwegen “Voldoet de werkgever niet aan de verplichtingen dan wordt het teveel betaalde aan voorschot teruggevorderd, artikel 19 NOW-2” lijkt verweerder dit hier te miskennen.
    
    12. In de brief van 5 juli 2024 verwijst verweerder naar de verweerschriften, maar de belangenafweging die daarin wordt gemaakt ziet enkel op de definitieve vaststelling van het subsidiebedrag en niet op de terugvordering. Daarover heeft de rechtbank zich ook al in de tussenuitspraak (in rechtsoverweging 22) uitgelaten. De rechtbank vindt die verwijzing overigens opmerkelijk, omdat door verweerder op zitting is erkend dat er in het kader van de terugvordering juist geen belangenafweging is gemaakt. 
    
    13.  Wat verweerder had moeten beoordelen is of de nadelige gevolgen van de (uit de lagere subsidievaststelling voortvloeiende) terugvordering van (een deel van) het voorschot in dit concrete geval niet onevenredig zijn in verhouding tot het belang van verweerder bij de terugvordering van (een deel van) het voorschot. Dat vereist een actieve beoordeling. De rechtbank heeft verweerder meegegeven daarbij te betrekken dat bij eiseressen sprake was van een unieke situatie. Uit de stukken blijkt ook niet dat de gevolgen van de terugvordering voor eiseressen door verweerder concreet zijn onderzocht. 
    
  
  
    Conclusie 
    
      14. De beroepen zijn gegrond. De bestreden besluiten zullen worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
      14. De rechtbank moet vervolgens beslissen hoe het verder gaat. De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaken te voorzien, aangezien voor de verdere besluitvorming nog een nadere beoordeling van verweerder noodzakelijk is. Om proceseconomische redenen ziet de rechtbank ook geen aanleiding om een tweede bestuurlijke lus toe te passen. Verweerder moet daarom nieuwe beslissingen op bezwaar nemen, rekening houdend met deze uitspraak en de tussenuitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak.
      14. Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, moet verweerder aan eiseressen in alle zes de zaaknummers de betaalde griffierechten van € 365,00 per zaak vergoeden.
    
    
    17. Ook krijgen eiseressen een vergoeding voor de proceskosten die in verband met de behandeling van de beroepen redelijkerwijs voor de verleende rechtsbijstand zijn gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt De Blok Group een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 875,00. De gemachtigde heeft in alle zaken identieke beroepschriften ingediend en de zaken zijn ook gelijktijdig op zitting behandeld. Het gaat hier om samenhangende zaken en die worden als één zaak beschouwd. Om die reden zal de rechtbank voor het indienen van de zes beroepschriften één punt toekennen, voor het bijwonen van de zitting één punt en voor de zienswijze na bestuurlijke lus een halve punt. Dat zijn dus in totaal twee en halve punt in de beroepsfase. Omdat sprake is van meer dan vier samenhangende zaken, wordt een wegingsfactor van 1,5 toegekend. Daarmee bedraagt de proceskostenvergoeding in beroep in totaal € 3.281,25. De bezwaarkosten waren al vergoed.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart de beroepen gegrond;
    - vernietigt de bestreden besluiten, voor zover die zien op de terugvordering;
    - draagt verweerder op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak en de tussenuitspraak;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van zes keer € 365,00 aan eiseressen te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseressen tot een bedrag van € 3.281,25.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Jurgens, voorzitter, en mr. H.H. Riemeijer en mr. L.M. Kos, leden, in aanwezigheid van mr. H.R.A. Horring, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak en de tussenuitspraak/tussenuitspraken. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 3 van het Bpb
  
  
     onderdeel C2 van de bijlage bij de Bpb