ECLI:NL:RVS:2025:3385, Raad van State, 23-07-2025, 202300819/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied De Uiterste Stuiver 2010, 4e herziening (Vierbundersweg 64)" vastgesteld. Het plangebied omvat het perceel aan de Vierbundersweg 64 in Tilburg. [partij] exploiteert daar een agrarisch bedrijf. In het plan is het bestemmingsvlak "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de functieaanduiding "intensieve veehouderij" vergroot om de reeds legaal tot stand gekomen bestaande situatie van het agrarisch bedrijf in overeenstemming te brengen met de planologische situatie en om een uitbreiding van het agrarisch bedrijf planologisch mogelijk te maken. Verder is het bouwvlak vergroot van 0,8 ha tot iets minder dan 1,5 ha. [appellant] is omwonende en is het niet eens met het plan. Volgens hem is er geen noodzaak voor een uitbreiding met onder meer een nieuwe stal en een tweede mestsilo.

202300819/1/R2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Tilburg,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Buitengebied De Uiterste Stuiver 2010, 4e herziening (Vierbundersweg 64)" (hierna: het plan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [partij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] en [partij] hebben nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 11 maart 2024 (hierna: het herstelbesluit) heeft de raad het plan gewijzigd vastgesteld.
    [appellant] heeft nadere gronden ingediend.
    [partij] en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 juni 2025, waar [appellant], bijgestaan door ing. J.B.M. Lauwerijssen, en de raad, vertegenwoordigd door D. Nas-van Helvoort, zijn verschenen. Verder is op de zitting [partij], bijgestaan door mr. J.J.J. de Rooij, advocaat in Tilburg, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 27 juni 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure de Wet ruimtelijke ordening, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plangebied omvat het perceel aan de Vierbundersweg 64 in Tilburg. [partij] exploiteert daar een agrarisch bedrijf. In het plan is het bestemmingsvlak "Agrarisch - Agrarisch bedrijf" met de functieaanduiding "intensieve veehouderij" vergroot om de reeds legaal tot stand gekomen bestaande situatie van het agrarisch bedrijf in overeenstemming te brengen met de planologische situatie en om een uitbreiding van het agrarisch bedrijf planologisch mogelijk te maken. Verder is het bouwvlak vergroot van 0,8 ha tot iets minder dan 1,5 ha.
    [appellant] is omwonende en is het niet eens met het plan. Volgens hem is er geen noodzaak voor een uitbreiding met onder meer een nieuwe stal en een tweede mestsilo.
    3.       Bij mondelinge uitspraak van 4 mei 2023 heeft de voorzieningenrechter het besluit van 19 december 2022 geschorst, omdat er gerede twijfel bestaat bij het gestelde hobbymatige karakter van de paardenhouderij, gelet op het voorziene aantal van 20 paarden. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de raad het plan bij besluit van 11 maart 2024 gewijzigd vastgesteld. De functieaanduiding "paardenhouderij" is op de verbeelding vervangen door de functieaanduiding "specifieke vorm van agrarisch-agrarisch bedrijf - hobbymatige paardenhouderij" op grond waarvan het is toegestaan om hobbymatig maximaal vijf paarden te houden.
    Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is het beroep van [appellant] van rechtswege mede gericht tegen het herstelbesluit. De Afdeling zal eerst het beroep van [appellant] tegen het herstelbesluit beoordelen en vervolgens bezien of er nog belang bestaat bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het besluit van 19 december 2022.
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Ontvankelijkheid beroep
    6.       Op de zitting heeft de raad aangegeven de ontvankelijkheid van het beroep van [appellant] niet langer te betwisten.
    Beroepsgronden
    Ingetrokken beroepsgrond
    7.       [appellant] heeft zijn beroepsgrond over de landschappelijke inpassing op de zitting ingetrokken.
    Onzorgvuldige besluitvorming?
    8.       [appellant] betoogt dat het plan onzorgvuldig is voorbereid. Volgens [appellant] zijn er in de plantoelichting onjuistheden vermeld. Zo verwijst de plantoelichting naar een verouderde versie van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: de IOV) en een verouderde milieuvergunning. Verder trekt [appellant] de provinciale beoordeling van het plan in twijfel, omdat een reactie van de provincie in de ontwerpfase van het plan ontbreekt.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de verwijzing naar de IOV in de plantoelichting slechts is bedoeld als een algemene introductie van die regeling en dat dit onverlet laat dat op juiste wijze is getoetst aan alle van toepassing zijnde regels. Verder stelt de raad zich op het standpunt dat de provincie een zienswijze kan indienen tegen het ontwerpbestemmingsplan, maar dat de provincie daar geen aanleiding voor heeft gezien.
    8.2.    In het door [appellant] aangevoerde ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan onzorgvuldig is voorbereid. Niet is gebleken dat de raad heeft getoetst aan onjuiste bepalingen uit de IOV. De relevante bepalingen uit de IOV zijn na de op 27 november 2020 vastgestelde 2e wijziging van de regels van de IOV niet meer gewijzigd, ook niet met de in april 2022 in werking getreden wijziging en actualisatie van de IOV.
    In de plantoelichting wordt niet alleen verwezen naar de milieuvergunning uit 2014, maar er wordt ook melding gemaakt van de bij besluit van 1 december 2021 verleende omgevingsvergunning eerste fase voor de activiteit milieu. Deze vergunning was ten tijde van de besluitvorming nog onderwerp van een bestuursrechtelijke procedure bij de rechtbank
    Zeeland-West-Brabant en dus nog niet onherroepelijk.
    De raad heeft op de zitting toegelicht dat het vaste praktijk van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant is om niet op een ontwerpbestemmingsplan te reageren als daartoe geen aanleiding is. Het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant heeft aan de raad bevestigd dat er geen aanleiding was om naar aanleiding van het ontwerpbestemmingsplan een zienswijze in te dienen.
    Het betoog slaagt niet.
    Hobbymatige paardenhouderij?
    9.       [appellant] betoogt dat in de planregels ten onrechte geen omschrijving is opgenomen van het begrip hobbymatige paardenhouderij. Volgens [appellant] is het op grond van artikel 4.1.2, onder b, van de planregels nog steeds toegestaan om een agrarische activiteit in de vorm van handel en fokken van paarden uit te oefenen. Verder betoogt [appellant] dat de beoogde stal disproportioneel is voor het hobbymatig houden van vijf paarden.
    9.1.    De raad stelt zich in de plantoelichting op het standpunt dat in het herstelbesluit de planregels en de verbeelding zijn voorzien van een maatwerkregeling op grond waarvan het houden van paarden uitsluitend hobbymatig is toegestaan.
    9.2.    In artikel 4.1.2, onder b, van de planregels staat dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch-agrarisch bedrijf - hobbymatige paardenhouderij" de gronden mede bestemd zijn voor een hobbymatige paardenhouderij, zijnde een overige agrarische activiteit die gericht is op het houden, fokken, africhten en/of verhandelen van paarden, niet zijnde een paardenpension of manege, van hobbymatige aard en omvang en omvattende maximaal vijf paarden. In deze planregel staat dus omschreven wat onder een hobbymatige paardenhouderij wordt verstaan en verder is in deze planregel het aantal paarden begrensd op vijf. Voor een agrarische activiteit in de vorm van het houden en fokken van paarden anders dan hobbymatig hoeft [appellant] naar het oordeel van de Afdeling dus niet te vrezen. Ook voor de bouw van een stal van bijna 400 m² ten behoeve van de paarden hoeft [appellant] niet te vrezen, omdat het plan daarin niet voorziet.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de uitbreiding noodzakelijk?
    10.     [appellant] betoogt dat de gewenste uitbreiding van het bedrijf niet noodzakelijk is voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering. Verder heeft de raad volgens [appellant] ten onrechte geen advies aan de Adviescommissie Agrarische Bouwaanvragen (hierna: de AAB) gevraagd.
    10.1.  De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat er voor de vaststelling van het plan geen advies van de AAB is vereist. Het bestemmingplan verplicht daar niet toe. Op grond van artikel 3.6.2 van de regels van het voorheen voor deze locatie geldende bestemmingsplan "Buitengebied De Uiterste Stuiver 2010", waarnaar [appellant] verwijst, kan een binnenplanse omgevingsvergunning worden verleend ten behoeve van het vergroten van het bestemmingsvlak "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf". Daar is vooraf een positief advies van de AAB voor nodig. Van dit artikel is echter geen gebruik gemaakt.
    Anders dan [appellant] betoogt, behoeft de gewenste uitbreiding van het bedrijf niet noodzakelijk te zijn voor een doelmatige agrarische bedrijfsvoering. De IOV vereist dit niet. De wens tot uitbreiding is toegelicht in de memo van Agrifirm van 19 januari 2024, bijlage 2 van de plantoelichting. Daaruit volgt dat [partij] in verband met de versnelde transitie naar een zorgvuldige veehouderij in Noord-Brabant genoodzaakt is om de verouderde stalsystemen aan te passen om in de toekomst ter plaatse een intensieve varkenshouderij te kunnen blijven voeren. Een noodzakelijke aanpassing daarvoor is dat alle stallen worden voorzien van luchtwassers. Door het plaatsen van luchtwassers te combineren met een uitbreiding van de stallen, wordt het mogelijk om gelijktijdig met de milieuhygiënische verbetering ook in bedrijfseconomisch opzicht een verbetering te realiseren.
    Het betoog slaagt niet.
    Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij
    11.     Het betoog van [appellant] dat in het plan onvoldoende is geborgd dat sprake moet zijn van een zorgvuldige veehouderij en dat de raad niet op juiste wijze heeft getoetst aan de Brabantse Zorgvuldigheidsscore Veehouderij (hierna: BZV), slaagt niet. Daartoe overweegt de Afdeling het volgende.
    De raad heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat op grond van artikel 3.49 van de IOV een bestemmingsplan een veehouderij in landelijk gebied kan toestaan om uit te breiden onder een aantal voorwaarden. Een van die voorwaarden is dat is geborgd dat ter plaatse alleen een zorgvuldige veehouderij is toegestaan. Daarvan is sprake als voldaan wordt aan de Nadere regels zorgvuldige veehouderij, zoals door het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant vastgesteld op grond van artikel 5.11 van de IOV. De Nadere regels zorgvuldige veehouderij zijn neergelegd in de BZV. De in artikel 3.49 van de IOV genoemde voorwaarden zijn neergelegd in de artikelen 4.3.2 en 4.5.3 van de planregels. De verwijzing naar de Nadere regels zorgvuldige veehouderij is dynamisch, zodat steeds aan de versie moet worden getoetst die geldt op het moment van vergunningaanvraag.
    Anders dan [appellant] betoogt, is de Afdeling van oordeel dat de raad niet van een onjuiste BZV-toetsing is uitgegaan. Op het moment van terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan gold versie 2.1. Op 19 juli 2022 is versie 2.2. vastgesteld. De daarin doorgevoerde wijzigingen hebben alleen betrekking op certificaten voor melkvee en vleeskalveren en het niet meer kunnen aanvragen van de diercategorie nertsen. Daarvan is in deze zaak geen sprake. De raad heeft zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat een BZV-toetsing volgens versie 2.2 geen ander resultaat zal opleveren dan de uitgevoerde toets. Bovendien zal, zoals de raad op de zitting heeft toegelicht, de daadwerkelijke BZV-toetsing pas plaatsvinden naar aanleiding van een vergunningaanvraag. Het plan maakt het namelijk niet rechtstreeks mogelijk om de veehouderij binnen het vergrote bouwvlak uit te breiden. Dit kan alleen door een binnenplanse afwijking bij omgevingsvergunning. Een van de voorwaarden voor verlening van deze omgevingsvergunning is dat aangetoond moet worden dat sprake is van een zorgvuldige veehouderij op grond van de nadere regels die hieromtrent gelden op de datum van vergunningaanvraag. In het plan is naar het oordeel van de Afdeling dus voldoende geborgd dat sprake moet zijn van een zorgvuldige veehouderij.
    Stikstofeffecten Natura 2000-gebieden
    12.     [appellant] betoogt dat het plan leidt tot stikstofdepositie op nabijgelegen Natura 2000-gebieden.
    12.1.  De bepalingen in de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) over de beoordeling van plannen die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken tot bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit de overzichtsuitspraak van 11 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2706, onder 10.51, volgt dat een natuurlijk persoon die zich beroept op de bepalingen van de Wnb die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van een Natura 2000-gebied, zich beroept op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. Verder volgt uit de uitspraak dat individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven kunnen zijn met de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Deze situatie zou zich concreet voordoen als een Natura 2000-gebied deel uitmaakt van de leefomgeving van [appellant].
    12.2.  Niet in geschil is dat [appellant] op een afstand van ruim 7 km woont van het dichtstbijzijnde Natura 2000-gebied. Daarom staat het relativiteitsvereiste in artikel 8:69a van de Awb in de weg aan een vernietiging van het herstelbesluit. De Afdeling behandelt deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk.
    Conclusie
    13.     Het beroep tegen het besluit van 11 maart 2024 is ongegrond. Gelet hierop heeft [appellant] geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het besluit van 19 december 2022.
    14.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van 11 maart 2024 ongegrond;
    II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 19 december 2022 niet-ontvankelijk;
    III.      veroordeelt de raad van de gemeente Tilburg tot vergoeding van de in verband met de behandeling van het beroep bij [appellant] opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.267,50, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IV.     gelast dat de raad van de gemeente Tilburg het in verband met de behandeling van het beroep door [appellant] betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    w.g. Kaajan
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Graaff-Haasnoot
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    531
     
    Bijlage
     
    Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant
    Artikel 3.49 (veehouderij in Landelijk gebied)
    Lid 1 Een bestemmingsplan van toepassing op Landelijk gebied kan voorzien in een uitbreiding van, een vestiging van of een omschakeling naar een veehouderij, als:
    a. is geborgd dat ter plaatse alleen een zorgvuldige veehouderij is toegestaan;
    b. het bouwperceel ten hoogste 1,5 hectare bedraagt;
    […]
    Lid 2 Er is sprake van een zorgvuldige veehouderij als is voldaan aan de Nadere regels zorgvuldige veehouderij, zoals door gedeputeerde staten vastgesteld op grond van artikel 5.11.
    […]
    Artikel 3.50 (Aanvullende regels nieuw dierenverblijf)
    Lid 1 Een bestemmingsplan van toepassing op een veehouderij in Landelijk gebied bepaalt dat:
    a. een toename van de oppervlakte dierenverblijf binnen een bouwperceel alleen is toegestaan als:
    a. maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij;
    […]
    Lid 3 Er is sprake van maatregelen die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij als in voldaan aan de Nadere regels zorgvuldige veehouderij, zoals door gedeputeerde staten vastgesteld op grond van artikel 5.11.
    Artikel 5.11 (Nadere regels zorgvuldige veehouderij)
    Lid 1 Gedeputeerde staten stellen nadere regels vast voor de ontwikkeling van zorgvuldige veehouderij over:
    a. de inzet van maatregelen die bijdragen aan de ontwikkeling naar zorgvuldige veehouderij;
    b. de voorwaarden waaraan een grondgebonden veehouderij moet voldoen.
    Lid 2 In de nadere regels kunnen gedeputeerde staten ook voorwaarden stellen welke maatregelen betrokken worden bij de afweging of een grotere omvang van een bouwperceel mogelijk is.
    Bestemmingsplan "Buitengebied De Uiterste Stuiver 2010, 4e herziening (Vierbundersweg 64)"
    Artikel 1.14
    […]
    a. intensieve veehouderij (iv): een veehouderij met een bedrijfsvoering die geheel of in overwegende mate in gebouwen plaatsvindt […].
    Artikel 4.1.2
    […]
    b. Ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch-agrarisch bedrijf - hobbymatige paardenhouderij" zijn de voor "Agrarisch - Agrarisch Bedrijf " aangewezen gronden mede bestemd voor een hobbymatige paardenhouderij, zijnde een overige agrarische activiteit die gericht is op het houden, fokken, africhten en/of verhandelen van paarden, niet zijnde een paardenpension of manege, van hobbymatige aard en omvang en omvattende maximaal vijf paarden;
    […]
    Artikel 4.3.2
    Het bevoegd gezag kan door middel van het verlenen van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in 4.2.2 voor het bouwen of vergroten van een dierenverblijf voor (intensieve) veehouderijen, waarbij de gezamenlijke oppervlakte van dierenverblijven toeneemt, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    a. Er worden maatregelen getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij. Een zorgvuldige veehouderij is een veehouderij, die door het treffen van maatregelen, onder andere gericht op landschap, het verder sluiten van kringlopen op lokaal niveau, emissiebeperking en gezondheid voor mens en dier, ruimtelijk en maatschappelijk optimaal is ingepast in zijn omgeving. Er is sprake van een zorgvuldige veehouderij indien wordt voldaan aan de nadere regels die hieromtrent door Gedeputeerde Staten zijn gesteld, zoals die regels gelden op het tijdstip van ontvangst van de ontvankelijke omgevingsvergunningaanvraag;
    […]
    Artikel 4.5.3
    Het bevoegd gezag kan omgevingsvergunning verlenen voor het binnenplans afwijken van het bepaalde in regelonderdeel 4.4.3, onder b, voor het in gebruik nemen van gebouwen als dierenverblijf voor (intensieve) veehouderij, waarbij de gezamenlijke oppervlakte van dierenverblijven toeneemt, mits aan de volgende voorwaarden wordt voldaan:
    a. Er worden maatregelen getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij. Een zorgvuldige veehouderij is een veehouderij, die door het treffen van maatregelen, onder andere gericht op landschap, het verder sluiten van kringlopen op lokaal niveau, emissiebeperking en gezondheid voor mens en dier, ruimtelijk en maatschappelijk optimaal is ingepast in zijn omgeving. Er is sprake van een zorgvuldige veehouderij indien wordt voldaan aan de nadere regels die hieromtrent door Gedeputeerde Staten zijn gesteld, zoals die regels gelden op het tijdstip van ontvangst van de ontvankelijke omgevingsvergunningaanvraag;
    […]