ECLI:NL:RBZWB:2025:4695, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 18-07-2025, BRE 24/6653, BRE 24/6654 en BRE 24/6655
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-07-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete, Wav en Wml, overtrederschap, zorgvuldigheid, boete te hoog, normale verwijtbaarheid, geen grove schuld, geen verdere matiging vanwege tijdsverloop of cumulatie

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: BRE 24/6653, BRE 24/6654 en BRE 24/6655
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [bedrijf 1] B.V., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. C.C.M. Welten),
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over boetes die aan eiseres zijn opgelegd vanwege het overtreden van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en een waarschuwing vanwege het overtreden van de Wml. Eiseres is het daarmee niet eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de boetes terecht zijn opgelegd en de waarschuwing terecht is gegeven.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de boetes op goede gronden zijn opgelegd, maar dat het totaalbedrag van de boete te hoog is. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat de waarschuwing terecht is gegeven. Eiseres krijgt dus gedeeltelijk gelijk en de beroepen zijn dus deels gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 tot en met 7 staan het procesverloop en de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. Onder 8 tot en met 12 gaat de rechtbank in op de bevoegdheid van de minister om bestuurlijke boetes op te leggen. De beoordeling van de hoogte van de boete volgt vanaf 13. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    2. Op 20 oktober 2022 zijn gelijktijdig op meerdere locaties fysieke en/of administratie werkplekcontroles uitgevoerd door de Nederlandse Arbeidsinspectie in samenwerking met het Regionale Informatie- en Expertisecentrum (RIEC), de Belastingdienst, de gemeente Breda, de gemeente Drimmelen, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Nationale Politie. Dit onderzoek is vervolgd met werkplekcontroles op andere dagen en andere locaties en nader administratief onderzoek. 
    Van het onderzoek is op 5 april 2023 rapport uitgebracht. 
    
    
      Uit het onderzoek is gebleken dat er overtredingen van de Wav zijn gepleegd. [bedrijf 2] B.V. liet namelijk drie arbeidskrachten, ingeleend via eiseres, arbeid verrichten ten behoeve van haar onderneming. 
    
    
    
      Met het besluit van 20 juli 2023 (primair besluit 1) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 14.250,= aan eiseres opgelegd. Dit boetebedrag is als volgt opgebouwd:
    
    
       € 12.000,= € 12.000,= voor het laten verrichten van arbeid door drie vreemdelingen zonder dat daarvoor tewerkstellingsvergunningen waren afgegeven (artikel 2, eerste lid, van de Wav);
       € 12.000,= € 2.250,= voor het niet verstrekken van kopieën van de identiteitsbewijzen van de drie vreemdelingen aan de werkgever bij wie de arbeid feitelijk werd verricht (artikel 15, eerste lid, van de Wav).
    
    
    
      De minister heeft uit het onderzoeksrapport ook afgeleid dat eiseres de Wml heeft overtreden. Met het besluit van 13 september 2023 (primair besluit 2) heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete van € 12.000,= aan eiseres opgelegd wegens het niet of niet tijdig overleggen van bescheiden op grond waarvan het door haar betaalde (bruto)loon of de door hem betaalde (bruto)vakantiebijslag voor werknemer [werknemer 1] en/of het aantal gewerkte uren kon worden vastgesteld (artikel 18b, tweede lid, van de Wml).
    
    
    
      Op 13 september 2023 heeft de minister aan eiseres (primair besluit 3) ook een besluit tot waarschuwing preventieve stillegging van werk opgelegd.
    
    
    3. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen de drie primaire besluiten.
    
    
      Op 30 juli 2024 heeft de minister op de bezwaren van eiseres beslist met drie aparte besluiten. Deze besluiten kunnen als volgt worden samengevat. 
    
    
       Het bezwaar tegen primair besluit 1 is gegrond verklaard, waarbij het vastgestelde boetebedrag is verlaagd naar € 13.500,=. De minister heeft de boete vanwege het overtreden van artikel 15, eerste lid, van de Wav gewijzigd vastgesteld op € 1.500,=. De boete vanwege het overtreden van artikel 2, eerste lid, van de Wav is ongewijzigd vastgesteld op € 12.000,=. Dit besluit wordt hierna ‘bestreden besluit 1’ genoemd.
       De bezwaren tegen de primaire besluiten 2 en 3 zijn ongegrond verklaard, waarbij de besluiten in stand zijn gebleven. Deze besluiten worden hierna ‘bestreden besluit 2’ en ‘bestreden besluit 3’ genoemd.
    
    
    4. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 
    
    
      Eiseres vindt dat het boetebedrag verkeerd is berekend en op een te hoog bedrag is vastgesteld. Eiseres heeft verder aangevoerd dat zij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Zij stelt dat zij enkel een administratieve rol had in de tewerkstelling. Eiseres meent dat, als de vreemdelingen niet bij haar op de loonlijst staan, zij ook helemaal niets met de desbetreffende personen te maken heeft. 
    
    
    5. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
    
    6. De rechtbank heeft de beroepen op 9 mei 2025 op zitting behandeld, tegelijkertijd met het beroep van [bedrijf 2] B.V. tegen een besluit naar aanleiding van hetzelfde onderzoek. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigde van eiseres en namens de minister: mr. drs. S.J. Erades en mr. R.H. Verheijen. 
    
    7. Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Was de minister bevoegd om een bestuurlijke boete op te leggen?
      
    
    
    8. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    
    
      In de Wav is opgenomen dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen vanwege het niet naleven van de artikelen 2 en 15 van de Wav. Ook het niet naleven van artikel 18b, tweede lid, van de Wml levert een bestuurlijke boete op.
    
    
    
      De rechtbank moet beoordelen of de minister terecht stelt dat eiseres deze artikelen heeft overtreden. 
    
    
    9. Eiseres wordt verweten dat zij twee vreemdelingen arbeid heeft laten verrichten ten behoeve van haar onderneming. [werknemer 2] , burger van Georgië, voerde schuurwerkzaamheden uit op de locatie [adres 1] in de periode 17 oktober 2022 tot en met 20 oktober 2022. [werknemer 1] , Macedonische nationaliteit, voerde schilderwerkzaamheden uit op de locatie [adres 2] in de periode 17 mei 2022 tot en met 20 oktober 2022. 
    
    
      De overtreding van de Wml betreft alleen de vreemdeling [werknemer 1] . Op grond van artikel 18b, tweede lid, van de Wml rust op de werkgever de verplichting om bescheiden die betrekking hebben op de naleving van de Wml in de administratie op te nemen, te bewaren en binnen de in de vordering gestelde termijn te verstrekken, wanneer daar door de inspecteurs om wordt gevraagd. Eiseres heeft daaraan volgens de minister niet voldaan. 
    
    
    10. De feitelijke tewerkstelling van de twee vreemdelingen wordt door eiseres niet betwist. Ook wordt niet betwist dat deze arbeid vergunningplichtig was in de zin van de Wav en dat voor de arbeid geen tewerkstellingsvergunningen zijn aangevraagd of afgegeven. 
    
    
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister haar ten onrechte als werkgever en overtreder heeft aangemerkt en dat de minister dus niet bevoegd was om bestuurlijke boetes aan haar op te leggen. Als argument daarvoor geeft zij dat de desbetreffende vreemdelingen niet bij haar op de loonlijst stonden.
      De rechtbank dient te beoordelen of de minister eiseres terecht heeft aangemerkt als 
      werkgever in de zin van artikel 1, aanhef en onder b, sub 1° van de Wav. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) is degene, die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten, vergunningplichtig werkgever. Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Ook de aard, omvang en de duur van de werkzaamheden is niet van belang. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht is voor het feitelijk werkgeverschap al voldoende. Deze jurisprudentie sluit aan bij de bedoeling van de wetgever, zo blijkt uit de memorie van antwoord bij de Wav (Tweede Kamer 1993-1994, 23 574, nr. 5, p. 2). 
    
    
    
      Uit die jurisprudentie volgt dus dat bij overtredingen van de Wav een ruim werkgeversbegrip wordt gehanteerd. Ook de Wml kent een ander, maar ook ruim werkgeversbegrip.
    
    
    
      De minister heeft die ruimte in zijn beoordeling goed voor ogen gehad. De minister volgt eiseres niet dat zij ten aanzien van de twee vreemdelingen slechts een louter administratieve functie vervulde en heeft in het bestreden besluit deugdelijk gemotiveerd waarom hij vindt dat eiseres voor de toepassing van zowel de Wav als de Wml ten aanzien van beide vreemdelingen als werkgever moet worden beschouwd:
    
    
       Op basis van het onderzoeksrapport – met name de verklaringen van [medebestuurder] (medebestuurder van zowel [bedrijf 2] B.V. als [bedrijf 1] B.V.) en van [persoon] (wettelijke vertegenwoordiger van zowel zowel [bedrijf 2] B.V. als [bedrijf 1] B.V.) – concludeert de minister dat het personeel van eiseres volledig wordt uitgeleend aan [bedrijf 2] B.V., waarvoor eiseres aan [bedrijf 2] B.V. factureert, waarna [bedrijf 2] B.V. dit personeel tewerkstelt op verschillende locaties, en daarvoor factureert aan de onderneming waar de werkzaamheden worden uitgevoerd.
       De minister concludeert bovendien dat [leidinggevende] de directe chef van vreemdeling [werknemer 1] was en dat deze chef in loondienst is bij eiseres. Deze chef was verantwoordelijk voor het contant uitbetalen van het loon aan de vreemdeling. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de minister eiseres terecht als overtreder van de Wav en de Wml heeft aangemerkt. 
    
    
    
      In zoverre was de minister bevoegd om bestuurlijke boetes aan eiseres op te leggen.
    
    
    11. Eiseres heeft aangevoerd dat de verklaringen die [persoon] in het kader van het onderzoek tegenover de arbeidsinspecteurs heeft afgelegd, niet als bewijs kunnen worden gebruikt omdat hij voorafgaand aan het verhoor niet is gewezen op zijn recht op bijstand door een raadsman. Eiseres heeft daarbij verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 6 september 2024, ECLI:NL:HR:2024:1135. 
    
    
      De Hoge Raad heeft in dat arrest onder 5.2.1 en 5.2.2 overwogen dat degene tegen wie een strafvervolging is ingesteld in de zin van artikel 6 van het EVRM, op grond van artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM, het recht heeft om bij zijn verdediging bijstand te hebben van een raadsman. Het recht op bijstand door een raadsman is een van de fundamentele kenmerken van een behoorlijk proces in zaken die een ‘criminal charge’ betreffen. Voor een - tijdelijke - uitzondering op dit recht is alleen plaats indien en zolang er dwingende redenen bestaan om het te beperken. De Hoge Raad heeft verder overwogen dat er gelet op het fundamentele belang van het recht op bijstand door een raadsman geen aanleiding bestaat dit recht te beperken tot zaken die naar nationaal recht behoren tot het strafrecht. Het recht op bijstand door een raadsman geldt ook met betrekking tot andere sancties die zijn gebaseerd op een ‘criminal charge’. De Hoge Raad heeft daarom overwogen dat het recht op bijstand door een raadsman en het recht om hierover te worden geïnformeerd dus ook van toepassing zijn bij bestuurlijke boetes. 
    
    
    
      Uit het dossier blijkt dat [persoon] op 9 januari 2023 als overtreder is gehoord. De verklaringen die [persoon] heeft afgelegd zijn op schrift gesteld en door [persoon] ondertekend. Uit dat document blijkt dat [persoon] inderdaad niet is gewezen op zijn recht op rechtsbijstand, terwijl dat wel had gemoeten. Er is daarmee sprake van een vormverzuim. Daaruit volgt echter niet automatisch dat dan niet van de afgelegde verklaringen mag worden uitgegaan. De rechtbank dient te beoordelen of eiser een behoorlijk proces heeft gekregen zoals voorgeschreven in artikel 6 van het EVRM, en beoordeelt dat aan de hand van het verloop van het proces als geheel met inachtneming van de omstandigheden van het geval. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de minister de procedure voorafgaand aan het bestreden besluit op zorgvuldige wijze heeft doorlopen. Ook het verhoor op 9 januari 2023 is zorgvuldig geweest. Uit de op schrift gestelde verklaringen blijkt dat de arbeidsinspecteurs zich hebben gelegitimeerd en dat zij [persoon] hebben meegedeeld waarover zij hem wensten te horen. De rechtbank heeft geen reden om aan te nemen dat [persoon] niet heeft begrepen of kunnen begrijpen wat het doel was van het verhoor. [persoon] is ook gewezen op zijn zwijgrecht. Daarvan heeft hij klaarblijkelijk geen gebruik gemaakt. Uit het document valt niet af te leiden dat de arbeidsinspecteurs tijdens het verhoor ongeoorloofde druk hebben uitgeoefend op [persoon] of dat zij anderszins onzorgvuldig hebben gehandeld. [persoon] heeft het document ondertekend. Naderhand is [persoon] ook niet teruggekomen op zijn verklaringen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de verklaringen, die [persoon] heeft afgelegd, uit te sluiten van het bewijs. 
    
    
    12. De rechtbank zal hierna de hoogte van de boete beoordelen. 
    
    
      
        Wat vindt de rechtbank van de hoogte van de boete?
      
    
    
    13. Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van de artikelen 2 en 15 van de Wav en artikel 18b van de Wml om de aanwending van een discretionaire bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan de eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    14. In de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020 (de Beleidsregel) heeft de minister de boetebedragen voor de overtredingen van de Wav vastgesteld. 
    
    
      Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2 van de Wav door een ‘overige rechtspersoon of daarmee gelijkgestelde’ is € 8.000,=. Het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 15, tweede lid, en vierde lid, van de Wav bedraagt € 1.500,=. Deze boetenormbedragen gelden voor elke overtreding.
    
    
    15. Voor de berekening van het boetebedrag voor overtreding van artikel 2 van de Wav is de minister in het bestreden besluit uitgegaan van twee overtredingen. De minister heeft bij de berekening van de hoogte van de boete ook rekening gehouden met de mate van verwijtbaarheid. De minister heeft in die afweging aangesloten bij de uitspraak van de AbRS van 13 juli 2022, waarin als uitgangspunt wordt genomen 100% van het boetenormbedrag wanneer artikel 2 van de Wav opzettelijk wordt overtreden en 75% bij grove schuld. Is er geen sprake van opzet of grove schuld, dan acht de AbRS 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid 25%. De minister heeft in het geval van eiseres overwogen dat er sprake is van grove schuld. Dat levert een boetebedrag per overtreding op van € 6.000,=, dus een totaalbedrag van € 12.000,=.
    
    16. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de minister ten onrechte is uitgegaan van ‘grove schuld’. Eiseres wijst erop dat de minister in primair besluit 1 nog uitging van ‘normale verwijtbaarheid’ en dat er in bezwaar geen nieuwe feiten en omstandigheden naar voren zijn gekomen. Eiseres doet daarbij een beroep op het verbod op reformatio in peius. Dat verbod houdt in dat een burger, door het instellen van bezwaar of beroep, niet in een slechtere positie mag komen te verkeren dan vóór het indienen van dat bezwaar of beroep.
    
    17. De rechtbank volgt eiseres niet in haar standpunt dat de minister heeft gehandeld in strijd met het verbod op reformatio in peius. Weliswaar heeft de minister in bestreden besluit 1 een ernstigere mate van verwijtbaarheid aangenomen en heeft dat ook tot een hoger boetebedrag per overtreding geleid, maar het totale boetebedrag is in het besluit niet hoger geworden dan in het primaire boetebesluit. Eiseres is dus met bestreden besluit 1 niet in een slechtere positie gekomen dan voor het indienen van het bezwaar. 
    
    
      Deze beroepsgrond slaagt dus niet. 
    
    
    18. De minister heeft in bestreden besluit 1 gemotiveerd waarom hij bij nader inzien uitgaat van ‘grove schuld’. Uit het boeterapport blijkt volgens de minister dat [persoon] op de hoogte was van het feit dat de twee vreemdelingen respectievelijk de Georgische en Macedonische nationaliteit bezitten. Desondanks heeft eiseres de vreemdelingen laten werken, zonder dat is gecontroleerd of er vergunningen vereist waren, terwijl dat wel van haar mocht worden verwacht. Dat eiseres volledig heeft meegewerkt aan het onderzoek van de arbeidsinspectie en dat zij haar medewerkers goed heeft behandeld, is voor de minister geen reden om tot matiging van de boete over te gaan. 
    
    
      De rechtbank volgt eiseres in haar standpunt dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij in bestreden besluit 1 bij nader inzien uitgaat van ‘grove schuld’, terwijl hij in primair besluit 1 onder dezelfde feiten en omstandigheden nog uitging van een ‘normale verwijtbaarheid’. Volgens de hiervoor aangehaalde uitspraak van de AbRS is ‘grove schuld’ aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Het moet dan gaan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Met de in bestreden besluit 1 gegeven motivering heeft de minister niet aangetoond dat er sprake is van een mate van verwijtbaarheid die de normale verwijtbaarheid overstijgt. 
    
    
    
      Deze beroepsgrond slaagt.
    
    
    19. De boete vanwege het overtreden van artikel 15, eerste lid, van de Wav is door de minister vastgesteld op een totaalbedrag van € 1.500,=. De minister is hier uitgegaan van twee overtredingen à € 1.500,= onder een normale verwijtbaarheid (50% van het boetenormbedrag van € 1.500,=). De rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat dit bedrag niet correct of op een te hoog bedrag is vastgesteld.
    
    20. Eiseres heeft tegen de hoogte van de opgelegde boete voor het overtreden van artikel 18b van de Wml geen beroepsgronden aangewend. De rechtbank komt daarom niet toe aan de beoordeling van de hoogte van deze boete.
    
    
      
        Is er reden voor verdere matiging?
      
    
    
    21. Eiseres heeft aangevoerd dat de boetebesluiten niet tijdig zijn genomen. Zij wijst op artikel 5:51, eerste lid, van de Awb, waarin is bepaald dat het bestuursorgaan moet beslissen over het opleggen van een bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het boeterapport. 
    
    
      Het boeterapport is opgemaakt op 5 april 2023. Uitgaande van de termijn die in artikel 5:51 van de Awb is gegeven, had er uiterlijk op 5 juli 2023 een besluit over de bestuurlijke boete moeten zijn genomen. De primaire boetebesluiten zijn op 20 juli 2023 en 13 september 2023 genomen en bekendgemaakt. Eiseres heeft dus terecht aangevoerd dat de minister de termijn als bedoeld in artikel 5:51 van de Awb heeft overschreden. Dit is echter een termijn van orde. Overschrijding van de beslistermijn heeft niet tot gevolg dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete vervalt.
    
    
    
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit voor de minister aanleiding had moeten zijn om het boetebedrag (verder) te matigen en verwijst daarvoor naar de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 13 november 2024. In die uitspraak wordt een interne gedragslijn vermeld op grond waarvan een boete met 5% wordt gematigd als de termijn tussen de datum van het boeterapport en de datum van de boetekennisgeving meer dan een half jaar bedraagt.
    
    
    
      De minister heeft op zitting bevestigd dat er een interne gedragslijn geldt op grond waarvan tot matiging van de boete wordt overgegaan indien er tussen het opmaken van het boeterapport en de boetekennisgeving meer dan een half jaar is verstreken. In dit geval is op 15 en 16 mei 2023 kennis gegeven van de boetes, ongeveer vijf weken na het opstellen van het boeterapport. 
    
    
    
      De rechtbank is van oordeel dat de minister van (verdere) matiging vanwege het overschrijden van de beslistermijn heeft mogen afzien. Het gaat hier namelijk niet om een situatie waarop de hiervoor genoemde interne gedragslijn ziet, omdat de minister terecht heeft opgemerkt dat er niet meer dan half jaar is verstreken. 
    
    
    22. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de minister het boetebedrag ook (verder) had moeten matigen omdat er sprake is van cumulatie van boetes als gevolg van dezelfde feitelijke handeling en van een grote mate van samenhang tussen de overtredingen. De rechtbank Oost-Brabant heeft in de hiervoor aangehaalde uitspraak (rechtsoverweging 31) overwogen dat bij de beoordeling van de evenredigheid van de hoogte van de boete kan worden betrokken dat een grote hoeveelheid boetes ter zake van één feitelijke handeling worden gecumuleerd. 
    
    
      De rechtbank volgt het standpunt van eiseres niet. De minister heeft op zitting terecht erop gewezen dat de Wav zijn eigen cumulatiesysteem kent. Uit artikel 7 van de Beleidsregel volgt dat de totale boete bestaat uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen. De minister heeft ter zitting toegelicht een doel van de Wav is om oneerlijke concurrentie tegen te gaan en dat een cumulatie van overtredingen juist leidt tot een vergroting van die oneerlijke concurrentie. Het matigen van de hoogte van de boete bij de cumulatie van overtredingen zou daarom onlogisch zijn, aldus het standpunt van de minister. De rechtbank acht dat niet onredelijk.
    
    
    
      Overigens volgt de rechtbank eiseres ook niet in haar standpunt dat er in dit geval sprake is van cumulatie van boetes als gevolg van één feitelijke handeling. Weliswaar zijn er in het kader van hetzelfde onderzoek meerdere overtredingen geconstateerd, maar deze overtredingen zijn begaan op verschillende locaties en betroffen ook andere werkzaamheden. Van één feitelijke handeling was dus geen sprake. 
    
    
    
      
        De waarschuwing preventieve stillegging van werk.
      
    
    
    23. Tegen het opgelegde besluit tot het geven van een waarschuwing preventieve stillegging van werk – bestreden besluit 3 – zijn geen specifieke beroepsgronden aangevoerd. Ter zitting heeft eiseres bevestigd dat zij met name heeft willen opkomen tegen de opgelegde bestuurlijke boetes, maar dat bestreden besluit daaruit voortvloeit en dat zij daarom ook formeel beroep heeft aangetekend tegen bestreden besluit 3.
    
    
      De rechtbank ziet geen reden om te oordelen dat de minister dit besluit niet heeft kunnen nemen en laat dit besluit in stand. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    24. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat de minister op goede gronden bestuurlijke boetes aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtreding van artikel 2, eerste lid, en artikel 15, eerste lid, van de Wav en van artikel 18b, tweede lid, van de Wml, maar dat hij het boetebedrag vanwege de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav ten onrechte heeft bepaald op € 12.000,=. Bestreden besluit 1 komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
    
    25.  Het beroep van eiseres, voor zover gericht tegen bestreden besluit 1, zal dan ook gegrond worden verklaard. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door de hoogte van de bestuurlijke boete voor de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav te bepalen op € 8.000,=. Het totale boetebedrag bedraagt dan € 9.500,=. Deze uitspraak treedt in de plaats van het te vernietigen bestreden besluit 1.
    
    26. Het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluiten 2 en 3, is ongegrond. 
    
    27. Omdat het beroep gedeeltelijk gegrond is, moet de minister het griffierecht van zaaknummer BRE 24/6653 aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres hiervoor ook een vergoeding van haar proceskosten.
    De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,= omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
       verklaart het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit 1, gegrond;
       vernietigt bestreden besluit 1;
       bepaalt de hoogte van de bestuurlijke boete in bestreden besluit 1 op € 9.500,= en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde bestreden besluit 1;
       verklaart het beroep, voor zover gericht tegen de bestreden besluiten 2 en 3, ongegrond;
       bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,= aan eiseres moet vergoeden;
       veroordeelt de minister tot betaling van € 1.814,= aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T.I. van Term, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 18 juli 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:2:
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 3:4, tweede lid:
      De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
    
      Artikel 5:4:
    
    
      
        De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
      
      
        Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
      
    
    
    
      Artikel 5:40:
    
    
      
        Onder bestuurlijke boete wordt verstaan: de bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom.
      
      
        Deze titel is niet van toepassing op de intrekking of wijziging van een aanspraak op financiële middelen.
      
    
    
    
      Artikel 5:41:
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      Artikel 5:46:
    
    
      
        De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
      
      
        Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
      
      
        Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
      
      
        Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige toepassing.
      
    
    
    
      Artikel 8:72a Awb:
      Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
    
    
    
    
      
        Wet arbeid vreemdelingen
      
    
    
    
      Artikel 1, aanhef en onder b:
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder ‘werkgever’:
    
    
      
        degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten;
      
      
        de natuurlijke persoon die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten.
      
    
    
    
      Artikel 2:
    
    
      
        Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
      
      
        Het verbod, bedoeld in het eerste lid, is niet van toepassing met betrekking tot een vreemdeling ten aanzien van wie tevens een ander als werkgever optreedt, indien die ander beschikt over een voor de desbetreffende arbeid geldige tewerkstellingsvergunning of indien die vreemdeling beschikt over een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.
      
    
    
    
      Artikel 15:
    
    
      
        Indien de werkgever door een vreemdeling arbeid laat verrichten waarbij die arbeid feitelijk wordt verricht bij een andere werkgever, draagt de eerstgenoemde werkgever er bij aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de andere werkgever een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.
      
      
        De werkgever die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, stelt de identiteit van de vreemdeling vast aan de hand van het genoemde document en neemt het afschrift op in de administratie.
      
      
        De verplichting, bedoeld in het eerste lid, om een afschrift van het document te verstrekken, aan de andere werkgever is niet van toepassing, indien de vreemdeling die onderdaan is van een lidstaat van de Europese Unie, dan wel de Europese Economische Ruimte dan wel van Zwitserland, tenzij ten aanzien van de vreemdeling de artikelen 1 tot en met 5 van Verordening (EU) Nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011 betreffende het vrije verkeer van werknemers binnen de Unie (PbEU 2011, L 141) niet van toepassing zijn.
      
      
        De werkgever, bedoeld in het tweede lid, bewaart het afschrift tot tenminste vijf jaren na het einde van het kalenderjaar waarin de arbeid door de vreemdeling is beëindigd.
      
      
        De vreemdeling verstrekt een op hem betrekking hebbend document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht aan de werkgever, die het afschrift van het document, bedoeld in het eerste lid, ontvangt, en stelt die werkgever in de gelegenheid een afschrift van dit document te maken.
      
    
    
    
      Artikel 18:
      Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.
    
    
    
      Artikel 19a:
    
    
      
        Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
      
      
        De terzake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.
      
    
    
    
    
      
        Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag
      
    
    
    
      Artikel 5:
    
    
      
        Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt onder ‘werkgever’ verstaan de persoon, tot wie een werknemer in dienstbetrekking staat.
      
      
        In het geval, bedoeld in artikel 2, tweede lid, wordt onder ‘werkgever’ verstaan de persoon, met wie de overeenkomst van opdracht is gesloten.
      
      
        Ingeval toepassing wordt gegeven aan artikel 2, derde lid, wordt tevens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur bepaald wie in de daarbij betrokken gevallen onder ‘werkgever’ wordt verstaan.
      
    
    
    
      Artikel 18b:
    
    
      
        Als overtreding wordt aangemerkt:
      
      
        het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot girale voldoening van het minimumloon, bedoeld in artikel 7 en 7a;
      
      
        het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting tot voldoening van de minimumvakantiebijslag, bedoeld in de artikelen 15 of 16;
      
      
        het door een werkgever verrichten van inhouding op of verrekening met het minimumloon, in strijd met het bepaalde bij of krachtens artikel 13;
      
      
        het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting de werkzaamheden schriftelijk overeen te komen op grond van artikel 12b; en
      
      
        het door een werkgever niet of onvoldoende nakomen van de op hem rustende verplichting de langere arbeidsduur geheel of gedeeltelijk in tijd te compenseren of te betalen, bedoeld in artikel 13a.
      
      
        Als overtreding wordt tevens aangemerkt het door de werkgever desgevraagd niet of niet tijdig aan de toezichthouder verstrekken van:
      
      
        een opgave als bedoeld in artikel 626 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, dan wel andere bescheiden waaruit de in dat artikel voorgeschreven gegevens blijken;
      
      
        bescheiden waaruit blijkt welk loon en welke vakantiebijslag aan de werknemer zijn voldaan;
      
      
        bescheiden waaruit blijkt hoeveel uren de werknemer heeft gewerkt;
      
      
        bescheiden waaruit de betalingsverplichtingen of voorschotten blijken welke met in achtneming van artikel 13 zijn ingehouden op of verrekend met het minimumloon;
      
      
        bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 12b de volgende gegevens blijken:
      
    
    
      1° de schriftelijke overeenkomst, bedoeld in dat artikel;
      2° de omvang van de productie van de werknemer, waar nodig uitgesplitst naar de verschillende onderdelen per stukloonnorm op grond van artikel 12a, derde lid, die hierop van toepassing is, in een uitbetalingstermijn;
    
    bescheiden waaruit voor de toepassing van artikel 13a de volgende gegevens blijken:
    
      1° de periode waarin de langere feitelijke arbeidsduur is ontstaan;
      2° de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur;
      3° het tijdstip waarop de langere feitelijke arbeidsduur is gecompenseerd in betaalde vrije tijd of giraal is uitbetaald;
      4° de omvang van de langere feitelijke arbeidsduur in gecompenseerde tijd en de hoogte van de giraal uitbetaalde langere feitelijke arbeidsduur.
    
    3. Voor de toepassing van het tweede lid wordt als werkgever aangemerkt degene in of ten behoeve van wiens onderneming, bedrijf of inrichting een persoon arbeid verricht of heeft verricht of waarvan op grond van feiten en omstandigheden naar redelijk vermoeden een persoon arbeid verricht of heeft verricht. De in de eerste zin bedoelde persoon wordt in dat geval voor de toepassing van het tweede lid aangemerkt als werknemer. Hetgeen in de eerste zin is bepaald geldt behoudens tegenbewijs.
    
    
      Artikel 18c:
    
    
      
        Een daartoe door Onze Minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar legt namens hem de bestuurlijke boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een overtreding.
      
      
        De ter zake van de bij of krachtens deze wet gestelde overtredingen gelden ten opzichte van elke persoon met of ten aanzien van wie de overtreding is begaan.
      
    
    
    
    
      
        Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020
      
    
    
    
      Artikel 1:
      Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd.
    
    
    
      Artikel 7:
      De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.
    
    
    
    
  
  
     zaaknummer BRE 24/6652
  
  
     artikel 5:4, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
  
  
     artikel 19a, eerste lid, gelezen in samenhang met artikel 18 van de Wav
  
  
     artikel 18c van de Wml
  
  
     zie bijvoorbeeld AbRS 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293 en AbRS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3599
  
  
     zie artikel 5 en artikel 18b, derde lid, van de Wml
  
  
     Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden
  
  
     zie ook uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5293, rechtsoverweging 5.10
  
  
     artikel 5:46, tweede lid, van de Awb
  
  
     zie ook bijvoorbeeld AbRS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:486
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:1973
  
  
     zie Memorie van Toelichting, Kamerstukken II 2003/04, 29702, 3, p. 150
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2024:5393