ECLI:NL:RVS:2020:2639, Raad van State, 04-11-2020, 201905237/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 september 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal [appellante] acht lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot overtredingen op het perceel [locatie] te Voerendaal. Het college heeft [appellante] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd naar aanleiding van bevindingen van toezichthouders bij controles op 18 en 26 april 2018 van een inrichting aan de [locatie] te Voerendaal. Op dit perceel was een nertsenfokkerij gevestigd. Sinds het overlijden van haar vader was [appellante], samen met haar broer, deelgenoot in de onverdeelde nalatenschap van haar vader waarin de inrichting en het perceel vallen, en daarmee mede-eigenaar van het perceel en de inrichting. Tijdens de controles is onder andere geconstateerd dat een zogenoemd drugslab was gevestigd op het perceel en dat asbest aanwezig was.

201905237/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 september 2018 heeft het college [appellante] acht lasten onder dwangsom opgelegd met betrekking tot overtredingen op het perceel [locatie] te Voerendaal.
    Bij besluit van 17 oktober 2018 heeft het college de lasten genoemd onder 6 en 8 in het besluit van 13 september 2018 ingetrokken.
    Bij besluit van 19 maart 2019 heeft het college het door [appellante] tegen de besluiten van 13 september 2018 en 17 oktober 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Bij besluit van 23 juli 2019 is het college overgegaan tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 juli 2020, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.Ph.E.M. Cratsborn, advocaat te Wittem, en het college, vertegenwoordigd door J.F. Snoeijer-Logtens, M.A.M. Roebroek en mr. J.L.E. Laudy, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Lasten onder dwangsom
    1.    Het college heeft [appellante] een aantal lasten onder dwangsom opgelegd naar aanleiding van bevindingen van toezichthouders bij controles op 18 en 26 april 2018 van een inrichting aan de [locatie] te Voerendaal. Op dit perceel was een nertsenfokkerij gevestigd. Sinds het overlijden van haar vader was [appellante], samen met haar broer, deelgenoot in de onverdeelde nalatenschap van haar vader waarin de inrichting en het perceel vallen, en daarmee mede-eigenaar van het perceel en de inrichting. Tijdens de controles is onder andere geconstateerd dat een zogenoemd drugslab was gevestigd op het perceel en dat asbest aanwezig was. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat, aangezien [appellante] mede-eigenaar is van het perceel en regelmatig op het perceel aanwezig is geweest om aldaar nertsen te verzorgen, zij medeverantwoordelijk is voor de geconstateerde overtredingen.
    2.    Vast staat dat zich op het terrein overtredingen hebben voorgedaan als door het college geconstateerd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of [appellante] naast haar broer als overtreder kan worden beschouwd.
    3.    [appellante] betoogt dat zij ten onrechte als overtreder is aangemerkt. Volgens [appellante] is er geen sprake van dat zij redelijkerwijs wist of kon weten van de overtredingen, mede gelet op haar beperkte geestvermogens. Zij stelt dat zij ook niet op de hoogte was van de geldende voorschriften. [appellante] betoogt in dit verband dat zij niet de drijver van de betrokken inrichting is. Daarbij wijst zij op een volmacht die zij aan haar broer heeft verleend, en die ertoe strekt dat het normale beheer van de nalatenschap bij de broer is komen te berusten. Verder voert zij aan dat zij het niet in haar macht heeft om de geconstateerde overtredingen te beëindigen, mede omdat zij geen toegang tot het perceel heeft. [appellante] stelt dat zij de nertsen slechts heeft verzorgd in de periode dat haar broer was gearresteerd en de nertsen onbeheerd waren. [appellante] wijst er tevens op dat zij haar volledige medewerking, waar mogelijk, heeft toegezegd.
    3.1.    Artikel 5:1, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt:
    "Onder overtreding wordt verstaan: een gedraging, die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift."
        Het tweede lid, van de Awb luidt:
    "Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt."
    3.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 oktober 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BF8999) is de overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar  aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt.
    3.3.    De Afdeling stelt vast dat de opgelegde lasten onder dwangsom die het college in het besluit van 17 oktober 2018 niet heeft ingetrokken, deels steunen op het overtreden van zogenoemde zorgplichtbepalingen die voor een ieder gelden. Het betreft artikel 13 van de Wet bodembescherming en/of artikel 10.1 van de Wet milieubeheer. Voor een ander deel steunen deze lasten op het overtreden van bepalingen die specifiek tot de drijver van een inrichting zijn gericht. De lasten die in het besluit van 13 september 2018 zijn genoemd onder 1, 2, 3, 4 en 7 betreffen geheel of gedeeltelijk de overtreding van zorgplichtbepalingen als hier bedoeld, terwijl de last die is genoemd onder 5 (hierna: de last onder 5) uitsluitend steunt op het overtreden van een bepaling die alleen tot de drijver van de inrichting is gericht. Deze laatste last betreft het hebben van gasflessen die niet zijn opgeslagen overeenkomstig artikel 2.1, onder 2l, van het Activiteitenbesluit milieubeheer.
    3.4.    Bij de behandeling van het beroep is naar voren gekomen dat [appellante] ten tijde van de geconstateerde overtredingen een zekere bijdrage leverde aan de bedrijfsvoering, met name in de vorm van het verzorgen van de in de inrichting gehouden nertsen. De Afdeling acht het op basis van de stukken en het verhandelde tijdens de zitting aannemelijk dat die bijdrage een meer dan incidenteel karakter had en dat [appellante] ook al betrokken was bij de bedrijfsvoering in de vorm van het verzorgen van de nertsen voordat haar broer werd gedetineerd en hij de nertsen op het perceel niet meer kon verzorgen. Zij heeft in dit verband immers zelf verklaard dat zij al voor de arrestatie van haar broer de verzorging van de nertsen op zich had genomen, hoewel dat onder zijn taak als drijver van de inrichting viel, omdat haar broer niet goed voor de nertsen zorgde.
        Daarmee is echter niet gezegd dat [appellante] tezamen met haar broer zeggenschap uitoefende binnen de inrichting en daardoor mede-drijver van de inrichting was. Dit zou bijvoorbeeld het geval kunnen zijn als zij bestuurder en aandeelhouder was of, blijkend uit een min of meer vast pakket van taken en verantwoordelijkheden, samen met haar broer de dagelijkse leiding in de inrichting had. Van dergelijke omstandigheden is niet gebleken. Gelet daarop en gezien de hiervoor bedoelde volmacht, moet worden geoordeeld dat de bijdrage van [appellante], ondanks het feit dat zij mede-eigenaar was van het perceel en de inrichting en de nertsen verzorgde, niet van dien aard was dat zij naast haar broer als drijver van de inrichting kan worden beschouwd.
    3.5.    Het college heeft tijdens de zitting toegelicht dat het perceel zich op het moment van de geconstateerde overtredingen in ernstig vervuilde en verwaarloosde staat bevond en dat zeer duidelijke sporen van verontreiniging aanwezig waren. Zo bevonden zich her en der op het perceel autowrakken, vaten met olie-afval, jerrycans met verschillende inhoud en als zodanig herkenbare platen asbest. Ook waren er op het open terrein vloeistofslangen zichtbaar vanuit de schuur die in gebruik is geweest als drugslab, evenals daarvan afkomstige ecstasy-kristallen op de bodem. Een en ander wordt bevestigd door het fotomateriaal dat zich in het dossier bevindt. Het college heeft verder toegelicht dat er slechts één toegang tot het perceel werd gebruikt, en dat de route naar de nertsensheds vanaf deze toegang noodzakelijkerwijs langs de hier beschreven sporen van verontreiniging voert. Dit betekent dat [appellante] de situatie op de betrokken delen van het terrein moet hebben waargenomen.
        De Afdeling is met het college van oordeel dat deze situatie zodanig is dat [appellante] als mede-eigenaar had moeten begrijpen dat enig ingrijpen op basis van de hiervoor bedoelde zorgplichtbepalingen was geboden. Zij had hiervoor eventueel een derde kunnen inschakelen, zoals een beroepsmatig rechtsbijstandverlener. [appellante] heeft in dit stadium echter van iedere actie afgezien. Dat ingrijpen, gelet op haar beperkte geestesvermogens, niet van haar kon worden gevergd, zoals [appellante] heeft aangevoerd, volgt de Afdeling niet. [appellante] heeft, ondanks daartoe uitdrukkelijk in de gelegenheid te zijn gesteld, niet onderbouwd dat en in welke mate sprake is van beperkte geestesvermogens. Nu [appellante] geen enkele actie heeft ondernomen is van vrijwillige medewerking als waarvan zij in beroep melding maakt, geen sprake. Onder deze omstandigheden moet worden geoordeeld dat het college haar terecht als mede-overtreder van de zorgplichtbepalingen heeft aangemerkt.
    3.6.    Verder heeft het college ervan mogen uitgaan dat [appellante] als overtreder het vervolgens tevens in haar macht had om deze overtredingen te beëindigen. Weliswaar heeft zij gesteld dat haar broer haar soms de toegang tot het terrein heeft ontzegd, maar voor zover dat zo is, had zij daarmee als mede-eigenaar geen genoegen behoeven te nemen. Voorts is duidelijk dat zij op andere momenten ongestoord op het terrein aanwezig is geweest. Reeds omdat de door [appellante] op de voet van artikel 3:170, tweede lid, van het Burgerlijk wetboek verleende volmacht alleen betrekking heeft op "normale exploitatie", behoefde het college in die volmacht geen aanleiding te zien om eraan te twijfelen dat [appellante] de last zou kunnen uitvoeren.
    3.7.    Het voorgaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat het college de lasten onder dwangsom mocht opleggen voor zover het gaat om het overtreden van zorgplichtbepalingen die voor een ieder gelden. Nu [appellante] niet als drijver van de inrichting kan worden aangemerkt, heeft het college zich echter ten onrechte op het standpunt gesteld dat [appellante] mede-overtreder van artikel 2.1, onder 2l, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is. Dit betekent dat het besluit van het college van 19 maart 2019 in strijd is met artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 5:21 van die wet en artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet, voor zover het gaat om de last onder 5. Het beroep tegen het besluit van 19 maart 2019 is daarom gegrond. Dit besluit dient in zoverre te worden vernietigd. De Afdeling ziet aanleiding om het besluit van 13 september 2018, wat deze last betreft, met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb, te herroepen. Voor het overige bestaat geen aanleiding om het besluit van 19 maart 2019 te vernietigen.
    Invorderingsbesluit
    4.    Bij het besluit van 23 juli 2019 is het college overgegaan tot invordering van de door [appellante] verbeurde dwangsommen ten bedrage van € 226.120,00, vermeerderd met een bedrag aan wettelijke rente. Dit besluit wordt, gelet op artikel 5:39, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    4.1.    Het besluit van 23 juli 2019 strekt onder meer tot het invorderen van een bedrag van € 1.000,00 wegens het niet voldoen aan de last onder 5, vermeerderd met wettelijke rente. Nu het besluit van 19 maart 2019 in aanmerking komt voor vernietiging wat die last betreft en het besluit van 13 september 2018 in zoverre wordt herroepen, is de Afdeling van oordeel dat het van rechtswege ontstane beroep tegen het invorderingsbesluit eveneens gegrond is. Ook dit laatste besluit dient in zoverre te worden vernietigd, op dezelfde grond als het besluit van 19 maart 2019.
        In aanmerking genomen dat [appellante] geen specifieke gronden tegen het besluit van 23 juli 2019 naar voren heeft gebracht, bestaat voor het overige geen grond voor vernietiging van dat besluit.
    Proceskosten
    5.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal van 19 maart 2019, voor zover dit ziet op de last onder dwangsom die in het besluit van dit college van 13 september 2018 is genoemd onder 5;
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal van 23 juli 2019, voor zover dit strekt tot invordering van een bedrag van € 1.000,00 wegens het niet naleven van de last onder dwangsom die in het besluit van dit college van 13 september 2018 is genoemd onder 5, vermeerderd met een bedrag aan wettelijke rente;
    IV.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal van 13 september 2018, voor zover het de last onder dwangsom betreft die daarin genoemd is onder 5;
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 19 maart 2019;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.109,61 (zegge: elfhonderdnegen euro en eenenzestig cent), waarvan € 1.050,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Voerendaal aan [appellante] het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 174,00 (zegge: honderdvierenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. B. Meijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    195.