ECLI:NL:RVS:2007:AZ9482, Raad van State, 28-02-2007, 200508889/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 maart 2005 heeft verweerder het verzoek van appellant tot vergoeding van de schade als gevolg van de onthouding van goedkeuring van het bestemmingsplan "Herziening buitengebied, [locatie]" van de gemeenteraad van Veghel, afgewezen.

200508889/1.
      Datum uitspraak: 28 februari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 1 maart 2005 heeft verweerder het verzoek van appellant tot vergoeding van de schade als gevolg van de onthouding van goedkeuring van het bestemmingsplan "Herziening buitengebied, [locatie]" van de gemeenteraad van Veghel, afgewezen.
    
    Bij besluit van 13 september 2005, verzonden op 15 september 2005, heeft verweerder het door appellant hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 24 oktober 2005, bij de Raad van State ingekomen op 25 oktober 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 28 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2006, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. J.A.J.M. van Houtum, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.B. van Rijn, advocaat te            Den Haag, alsmede L.H.E. van Herbert en mr. K.A.W. van de Looij, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.1.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.1.1.    Appellant heeft in 2001 zijn agrarisch bedrijf, een varkenshouderij, aan de [locatie] te [plaats] beëindigd en het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veghel (hierna: het college) verzocht om planologische medewerking, ten einde op het perceel van het bedrijf een tweede woning te kunnen bouwen. Bij besluit van 31 januari 2002 heeft de raad van de gemeente Veghel het bestemmingsplan "Herziening buitengebied [locatie]" vastgesteld. In dit plan is voorzien in de bouw van een tweede woning op de gronden van het voormalig agrarisch bedrijf met toepassing van het beleid dat is verwoord in de "Ruimte voor ruimte-regeling" (hierna: de regeling). Verweerder heeft bij besluit van 23 april 2002 goedkeuring aan dat plan onthouden, omdat het volgens hem niet voldeed aan de voorwaarde in de regeling dat sprake moet zijn van substantiële, kwantificeerbare milieuwinst voordat een woonbestemming kan worden toegekend. Daarbij heeft verweerder voor de beoordeling van de vraag of in dit geval sprake is van een substantiële milieuwinst een norm van 3500 kilo ingeleverde mestproductie- en/of varkensrechten, dan wel vergelijkbare rechten gehanteerd.
    
    2.1.2.      De regeling strekt ertoe de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren door de bouw van kwalitatief hoogwaardige woningen op passende locaties toe te staan in ruil voor de sloop van bestaande agrarische bedrijfsgebouwen die in gebruik zijn of waren voor de intensieve veehouderij. Daarbij moet worden aangetoond dat milieuwinst plaatsvindt of heeft plaatsgevonden. Daartoe is in het streekplan "Brabant in Balans" van 22 februari 2002 (hierna: het streekplan), pagina 99 onder punt 11, de voorwaarde opgenomen dat zeker gesteld moet zijn dat de realisering van de woning plaatsvindt in samenhang met de sloop van agrarische bedrijfsgebouwen en met de inlevering van de milieurechten van de agrarische activiteit ter plaatse. Het in het streekplan op dit punt neergelegde beleid wijkt inhoudelijk niet af van het beleid zoals dit was verwoord in de partiële herziening van 13 oktober 2000 van het voorgaande streekplan. In de toelichting bij de partiële herziening staat vermeld dat duidelijk moet zijn wat de kwaliteits- en milieuwinst in feite inhoudt. De milieuwinst moet gekwantificeerd worden en er moet sprake zijn van een substantiële vermindering van de hoeveelheid oppervlakte aan steen, erfverharding, stank, ammoniak en fosfaat op de desbetreffende locatie. De bijbehorende milieurechten moeten aantoonbaar zijn ingeleverd en op basis van een verklaring van Bureau Heffingen dient te worden aangetoond dat de mestrechten zijn doorgehaald, aldus is in de toelichting vermeld.
    
    In een beleidsbrief van verweerder van 26 juni 2001 is een nadere uiteenzetting gegeven over de toepassing van de regeling. In deze brief is onder meer opgenomen dat de aanvrager aan de hand van overtuigende bewijsstukken dient aan te tonen dat de aan de orde zijnde mestproductierechten en/of varkensrechten niet zijn verplaatst of doorverkocht maar ook inderdaad uit de markt zijn gehaald. Hiertoe dient in elk geval een verklaring van Bureau Heffingen te worden overgelegd, waaruit blijkt dat deze rechten ook inderdaad zijn doorgehaald.                                                                                              
    
    2.1.3.    Bij uitspraak van 18 december 2002 in zaak no. 200203573/1 heeft de Afdeling het beroep van appellant tegen de onthouding van goedkeuring aan het bestemmingsplan gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd wegens strijd met de rechtszekerheid op de grond dat door verweerder in het goedkeuringsbesluit een drempelwaarde van 3500 kilo milieurechten is gehanteerd, welke norm niet eerder kenbaar was voor appellant. De Afdeling heeft in dezelfde uitspraak het in het streekplan neergelegde beleid als vervat in de regeling en de daaraan verbonden voorwaarden als vermeld in de beleidsbrief van verweerder van 26 juni 2001 in het algemeen niet onredelijk geoordeeld.
    
    2.1.4.    Het college heeft bij brief van 10 oktober 2002 aan verweerder een kopie van een verklaring van het Bureau Heffingen toegezonden waaruit blijkt dat 3500 kilo pluimveerechten op verzoek van appellant op 26 juni 2002 zijn doorgehaald. Bij besluit van 23 oktober 2002 heeft verweerder het op 12 maart 2002 door de gemeenteraad van Veghel vastgestelde bestemmingsplan "Landelijk gebied", voor zover thans van belang, goedgekeurd. In dit plan is voor de gronden van appellant aan de [locatie] een woonbestemming opgenomen met de mogelijkheid van de bouw van een tweede woning.
    
    Het standpunt van appellant
    
    2.2.    Appellant stelt dat hij door het besluit van 23 april 2002 schade heeft geleden, omdat hij daardoor is genoodzaakt over te gaan tot de aankoop van 3500 kilo pluimveerechten ten einde door middel van doorhaling van deze rechten alsnog te voldoen aan de voorwaarde die verweerder verbond aan goedkeuring van het bestemmingsplan. Volgens appellant miskent verweerder dat de beëindiging van het totale bedrijf feitelijk milieuwinst heeft opgeleverd, waardoor hij heeft voldaan aan de voorwaarde voor het behalen van substantiële milieuwinst. Doordat zijn bedrijf ter plaatse is gesaneerd en ten gevolge van de verkoop van zijn milieurechten 2500 kilo daarvan overeenkomstig de daarvoor geldende wettelijke bepalingen is afgeroomd, is in de ogen van appellant substantiële milieuwinst behaald. Voorts heeft de vertraging in de procedure volgens appellant geleid tot een verminderde opbrengst van het perceel bij verkoop. Volgens appellant heeft de beëindiging van het totale bedrijf feitelijk milieuwinst opgeleverd, waarmee hij heeft voldaan aan de voorwaarde van het behalen van substantiële milieuwinst.
    
    Het standpunt van verweerder
    
    2.3.    Verweerder heeft bij besluit van 13 september 2005 de afwijzing van het verzoek gehandhaafd, omdat de gestelde schade volgens hem niet het gevolg is van het besluit van 23 april 2002. Daartoe stelt hij, samengevat weergegeven, dat ook indien appellant de drempelwaarde niet was tegengeworpen goedkeuring aan het bestemmingsplan zou zijn onthouden, omdat niet door middel van het overleggen van de vereiste verklaring van Bureau Heffingen was aangetoond dat op het perceel van appellant enige, laat staan substantiële, milieuwinst was geboekt. Appellant zou ook dan genoodzaakt zijn geweest tot de aanschaf van weer door te halen milieurechten ten einde voor toepassing van de regeling in aanmerking te komen. Met afroming van milieurechten die aan een andere varkenshouder zijn doorverkocht houdt verweerder geen rekening, nu de regeling er op is gericht dat de bij het te saneren bedrijf behorende milieurechten uit de markt worden gehaald. Van door verweerder teweeggebrachte vertraging in de procedure en daardoor veroorzaakte schade is evenmin sprake. Nadat het college op 10 oktober 2002 de vereiste verklaring van doorhaling van milieurechten heeft overgelegd, heeft verweerder op 23 oktober 2002 alsnog goedkeuring verleend aan het bestemmingsplan dat voorzag in de gewenste woonbestemming voor het perceel van appellant.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.4.    Uitgangspunt voor de beoordeling van het geschil door de Afdeling is dat van schade geleden ten gevolge van een door haar vernietigd besluit slechts sprake is, indien de gestelde schade met het besluit in een zodanig verband staat dat deze aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen, mede gezien de aard van de aansprakelijkheid en van de schade, als een gevolg van dat besluit moet worden toegerekend. Dat is niet het geval indien ten tijde van het nemen van het rechtens onjuiste besluit een rechtmatig besluit kon worden genomen dat naar aard en omvang eenzelfde schade tot gevolg zou kunnen hebben gehad.
    
    Indien een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van een rechtens onjuist bevonden besluit wordt gedaan, is het aan het bestuursorgaan dat dat besluit heeft genomen om als daartoe aanleiding bestaat, aannemelijk te maken dat ten tijde van het nemen van dat besluit ook een rechtmatig besluit kon worden genomen in evenbedoelde zin.  
    
    2.4.1.  Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de gestelde schade geen gevolg is van het besluit van 23 april 2002. Ten tijde van het nemen van het besluit van 23 april 2002 was door appellant noch door het college een schriftelijke verklaring van het Bureau Heffingen aan verweerder overgelegd waaruit was af te leiden dat appellant milieurechten had ingeleverd. Deze schriftelijke verklaring is, zoals blijkt uit de beleidsbrief van verweerder van 26 juni 2001, noodzakelijk als bewijs dat milieurechten niet slechts zijn verplaatst of doorverkocht, maar door middel van doorhaling daadwerkelijk uit de markt zijn gehaald. Doordat deze gegevens ontbraken, was op het moment dat verweerder diende te beslissen niet aangetoond dat ter plekke substantiële, gekwantificeerde milieuwinst was geboekt, hetgeen een voorwaarde is om voor toepassing van de regeling in aanmerking te komen. Verweerder kon op grond van de regeling dan ook niet anders dan de verlangde goedkeuring onthouden. Nadat het college bij brief van 10 oktober 2002 aan verweerder een kopie van een verklaring van het Bureau Heffingen had toegezonden, waaruit blijkt dat appellant 3500 kilo pluimveerechten heeft laten doorhalen, heeft verweerder de verlangde goedkeuring verleend. Verweerder betoogt dan ook terecht dat de kosten gemoeid met de aanschaf van de pluimveerechten niet als schade aan het besluit van 23 april 2002 kan worden toegerekend.                     Voorzover appellant betoogt dat verweerder heeft miskend dat met de afroming van de door hem verkochte milieurechten reeds een substantiële milieuwinst was bereikt, kan dit betoog niet slagen. Nu uit de regeling en de toelichting daarop, zoals onder 2.1.2. weergegeven, kan worden afgeleid dat met de regeling is beoogd dat de bij het te saneren bedrijf behorende milieurechten uit de markt worden genomen, acht de Afdeling het niet onredelijk dat verweerder bij de toepassing van de regeling geen rekening houdt met eventuele afgeroomde rechten, die door de verkoop van appellant aan een andere varkenshouder voor het overige in de markt zijn gebleven. 
    
        Uit het voorgaande volgt dat de schade die appellant stelt ten gevolge van het besluit van 23 april 2002 te hebben geleden niet aan verweerder kan worden toegerekend, aangezien aannemelijk is geworden dat ten tijde van het nemen van dat besluit ook een rechtmatig besluit kon worden genomen met geen ander gevolg dan dat van het vernietigde besluit. 
    
                                                                                                          2.4.2.  Appellant betoogt eveneens tevergeefs dat het besluit van 23 april 2002 heeft geleid tot een verminderde opbrengst van het perceel bij verkoop vanwege de vertraging in het ontstaan van de mogelijkheid om ter plaatse een tweede woning te bouwen. Verweerder is alsnog tot goedkeuring overgegaan binnen twee weken nadat het college bij brief van 10 oktober 2002 het passende bewijsstuk ten aanzien van het behalen van een substantiële, gekwantificeerde milieuwinst had overgelegd. Verweerder heeft zich derhalve terecht op het standpunt gesteld dat van een aan hem te wijten vertraging in de procedure en daardoor veroorzaakte schade geen sprake kan zijn.
    
             Bovendien heeft verweerder ter zitting onweersproken gesteld dat de oorspronkelijke bouwaanvraag voor de desbetreffende gronden om welstandstechnische redenen werd afgewezen. Op 1 juli 2003 liep de eerder herhaaldelijk verlengde termijn van de koopovereenkomst af. De oorspronkelijke koper heeft toen besloten de termijn niet opnieuw te verlengen, waardoor de koopovereenkomst werd ontbonden. Op 5 september 2003 heeft appellant met een nieuwe koper een koopovereenkomst gesloten. Op 23 oktober 2002 heeft verweerder aan de desbetreffende agrarische gronden een woonbestemming toegekend. Derhalve stond, reeds geruime tijd voor de ontbinding van de oorspronkelijke koopovereenkomst, het besluit van 23 april 2002 niet meer in de weg aan de verlening van een bouwvergunning voor een tweede woning ter plaatse.
    
    2.4.3.  De slotsom is dat de gestelde schade niet door het besluit van 23 april 2002 is veroorzaakt, zodat verweerder het verzoek om vergoeding daarvan terecht om die reden heeft afgewezen.                                            Het beroep is ongegrond.
    
    2.5.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, Voorzitter, en                 mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en M.W.L. Simons-Vinckx, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Ettekoven           w.g. Broekman
      Voorzitter   ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2007
    
    12.