ECLI:NL:RVS:2003:AO0793, Raad van State, 24-12-2003, 200300259/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 november 2002, kenmerk 2002-17.697/47, MV, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan Suiker Unie Groningen een vergunning verleend voor het veranderen van een suikerfabriek aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 5 december 2002 ter inzage gelegd.

200300259/1.
      Datum uitspraak: 24 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Groningen,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 november 2002, kenmerk 2002-17.697/47, MV, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan Suiker Unie Groningen een vergunning verleend voor het veranderen van een suikerfabriek aan de [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 5 december 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 13 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 14 januari 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 26 februari 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 3 juni 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant, verweerder en vergunninghoudster. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 november 2003, waar appellant in persoon, en verweerder, vertegenwoordigd door C.H. Dijkstra, H. Cazemier en J. van der Veen, allen ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is vergunninghoudster daar gehoord, vertegenwoordigd door [gemachtigde], [gemachtigde], [gemachtigde], [gemachtigde] en [gemachtigde].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In de inrichting waarvoor bij het bestreden besluit vergunning is verleend, wordt suiker uit suikerbieten gewonnen. Daarbij ontstaat onder meer bietenpulp als nevenproduct. De bieten worden in de campagnetijd, die de periode omvat van half september tot en met december, per vrachtwagen naar de inrichting vervoerd. De inrichting is dan volcontinu in bedrijf. Gedurende de rest van het jaar, de intercampagnetijd, is de inrichting vijf dagen per week van 06.00 tot 22.00 uur in werking. Ten behoeve van het drogen van de bietenpulp zijn in de inrichting vier pulpdrogers aanwezig, die emitteren via een centrale, 100 meter boven het maaiveld uitmondende schoorsteen. Bij het bestreden besluit is een veranderingsvergunning verleend voor het gelijktijdig gebruik van de vier bestaande pulpdrogers met een gezamenlijke waterverdampingscapaciteit van 100 ton per uur. Voor de inrichting is laatstelijk op 7 juli 1998 een revisievergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Anders dan verweerder heeft gesteld vindt de beroepsgrond inzake de periodieke meetverplichting wel zijn grondslag in de bedenkingen, waarin immers is aangevoerd dat in de ontwerpvergunning geen voorschrift is opgenomen inzake (periodieke) meting van de relevante (lage en) hoge geurbronnen. Het beroep van appellant is op dit punt daarom ook ontvankelijk.
    
    2.3.    Appellant heeft zijn beroep, voorzover dit betrekking heeft op het niet betrekken van de gemeente Tynaarlo bij de besluitvorming, de emissie van stikstofoxiden, de bijdrage van de inrichting aan de fijn-stofconcentratie en de in voorschrift B.4 opgenomen norm voor de emissie van stof ter zitting ingetrokken.
    
    2.4.    Appellant kan zich niet vinden in hetgeen verweerder in de overwegingen van het bestreden besluit naar aanleiding van zijn bedenkingen heeft opgemerkt over de aanleiding voor het indienen van de aanvraag en de discrepantie tussen de in de bij besluit van 7 juli 1998 verleende revisievergunning beschreven verwachte afname van de geuremissie en de onderhavige vergunning. Volgens appellant wordt de geurimmissie ten gevolge van de uitbreiding van de inrichting in de overwegingen van het bestreden besluit ten onrechte verwaarloosbaar genoemd. Daarnaast wijst hij erop dat de conclusies van het geurrapport niet volledig zijn weergegeven in de considerans van het bestreden besluit.
    
        Deze beroepsgronden hebben geen betrekking op de ter beoordeling staande vergunning. Overwegingen maken wel deel uit van een besluit, maar kunnen op zichzelf niet voor vernietiging in aanmerking komen. Reeds hierom treffen deze beroepsgronden geen doel.
    
    2.5.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.6.    Appellant betoogt dat aan de vergunning ten onrechte geen voorschrift is verbonden waarin een periodieke meting van de relevante geurbronnen is voorgeschreven. Voorts is hij van mening dat verweerder had moeten uitgaan van het in de praktijk ondervonden geurhinderniveau, in plaats van van het berekende niveau. In dit kader betoogt hij dat verweerder ten onrechte geen geurbelevingsonderzoek in de vergunning heeft voorgeschreven.
    
    2.6.1.    Blijkens het bestreden besluit heeft verweerder bij de invulling van de hem in het kader van de artikelen 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer toekomende beoordelingsvrijheid, wat betreft de beoordeling van de geurhinder de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 30 juni 1995, LE/LV/AJS95.16B, als uitgangspunt genomen. In deze brief van de Minister is als algemeen uitgangspunt geformuleerd dat (nieuwe) geurhinder zo veel mogelijk moet worden voorkomen. Als er wel geurhinder optreedt, dienen maatregelen te worden getroffen die stroken met het alara-beginsel, dat is neergelegd in artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer. De mate van hinder die nog acceptabel is moet volgens de brief van 30 juni 1995 worden vastgesteld door het bevoegd bestuursorgaan. Verweerder heeft toepassing gegeven aan het in 1994 voor de suikerindustrie in de regio opgestelde plan van aanpak “Integratie Milieu en Ruimtelijke ordening Suikerindustrie” (hierna: het plan van aanpak). Dit plan van aanpak is mede gebaseerd op bestaande ervaringen met betrekking tot geurhinder afkomstig van de suikerindustrie en omvat geurconcentratienormen voor bestaande en nieuwe woningen. In het plan van aanpak is rondom de suikerfabrieken een zogenaamde IMR-zone vastgesteld. Deze is gebaseerd op een geurimmissieniveau van 3 g.e./m3 als 98-percentiel, welke norm door verweerder als het acceptabele hinderniveau wordt aangemerkt.
    
    2.6.2.    De Afdeling overweegt dat in de onderliggende revisievergunning reeds een verplichting is opgenomen om een controlemeting uit te voeren. Voorts ligt een periodieke controle voor de onderhavige inrichting naar het oordeel van de Afdeling niet in de rede, gelet op het relatief continue karakter van de bedrijfsvoering tijdens de bietencampagne. Overigens is ter zitting gebleken dat in de komende jaren jaarlijks metingen zullen worden verricht die aan verweerder worden overgelegd. Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er in het onderhavige geval geen noodzaak bestaat een verplichting tot het uitvoeren van periodieke metingen aan de vergunning te verbinden.
    
        Ten aanzien van de stellingen van appellant dat verweerder niet is uitgegaan van het in de praktijk ondervonden hinderniveau en dat een geurbelevingsonderzoek had moeten worden voorgeschreven, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken dat verweerder in het onderhavige geval niet in redelijkheid aansluiting heeft kunnen zoeken bij het in het plan van aanpak opgenomen acceptabele hinderniveau. Dit plan is als zodanig niet door appellant bestreden. Verweerder heeft derhalve terecht geen noodzaak aanwezig geacht om uit te gaan van het in de praktijk ondervonden hinderniveau, dan wel om een geurbelevingsonderzoek in de vergunning voor te schrijven.
    
    2.7.    Appellant stelt dat in het bij de aanvraag om vergunning behorende geurrapport van TNO van april 2002, nummer R 2002/178, genaamd “Beschouwing geurreductiemogelijkheden pulpdrogerij Suiker Unie Groningen” (hierna: het geurrapport), waarin de resultaten zijn neergelegd van een geuronderzoek naar de geuremissies van de pulpdrogers, is uitgegaan van een te grote pluimstijging uit de hoge schoorsteen. Hierdoor ontstaat volgens hem een vertekend beeld van de daadwerkelijke geuremissie. Om deze reden acht hij een onderzoek naar de daadwerkelijke pluimstijging noodzakelijk.
    
        Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt dat ook bij zogenaamde natte pluimen van thermische pluimstijging mag worden uitgegaan. Gelet hierop acht de Afdeling de stelling van appellant niet aannemelijk, zodat zij hierin geen aanleiding ziet voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    2.8.    Appellant stelt dat verweerder de cumulatie van geurhinder ten gevolge van het in werking zijn van de inrichting en nabijgelegen inrichtingen, zijnde een andere suikerfabriek en een tabaksfabriek, ten onrechte niet bij de besluitvorming heeft betrokken.
    
        Verweerder heeft het blijkens de stukken niet nodig geacht om de eventuele cumulatieve effecten van geurhinder vanwege het in werking zijn van de andere suikerfabriek en de tabaksfabriek te betrekken bij de geurverspreidingsberekeningen. Ten aanzien van de tabaksfabriek stelt verweerder zich op het standpunt dat het niet mogelijk is om een gecumuleerde immissie te berekenen van geurbronnen die verschillend van aard zijn. Verder wijst verweerder erop dat bij het vaststellen van de IMR-contouren in het plan van aanpak rekening is gehouden met de geuremissie van beide suikerfabrieken, maar dat de geuremissies van de beide fabrieken afzonderlijk moeten worden getoetst aan de IMR-contouren.
    
        Gelet op de motivering van verweerder en nu appellant ook overigens niets naar voren heeft gebracht waaruit blijkt dat de cumulatie van geurhinder in het onderhavige geval door verweerder niet aanvaardbaar kan worden geacht, ziet de Afdeling geen grond de vergunning hierom geheel dan wel gedeeltelijk te vernietigen.
    
    2.9.    Volgens appellant heeft verweerder onvoldoende onderzocht of het mogelijk is om door middel van het treffen van technische maatregelen een aanmerkelijk lagere geuremissie van de in de inrichting aanwezige pulpdrogers te bewerkstelligen. Indien al zou blijken dat maatregelen aan de hoge geurbronnen niet kosteneffectief zouden zijn, dan had verweerder moeten onderzoeken of een reductie van de geuremissie afkomstig van de lage bronnen mogelijk was, aldus appellant.
    
        In het geurrapport is een aantal geuremissiereducerende maatregelen onderzocht, maar is geconcludeerd dat verdergaande maatregelen niet zinvol zijn, gelet op de huidige lozingshoogte van 100 meter en het geringe effect van verdergaande maatregelen, in verhouding met de aanzienlijke financiële investeringen die daarmee zijn gemoeid. Blijkens de stukken is in een eerder stadium reeds voldaan aan de in het plan van aanpak opgenomen verplichte geuremissiereductie voor de lage bronnen, zodat een verdere reductie van de emissiewaarden voor de lage bronnen volgens verweerder niet in de rede ligt. De Afdeling ziet, mede gelet op het deskundigenbericht, in hetgeen appellant in dit kader heeft aangevoerd geen aanleiding het besluit hierom geheel dan wel gedeeltelijk te vernietigen.
    
    2.10.    Appellant betoogt dat in het geurrapport ten onrechte geen rekening is gehouden met recente en toekomstige nieuwbouw in de omgeving van de inrichting.
    
        Deze stelling is feitelijk onjuist. In het plan van aanpak is rekening gehouden met bestaande en geplande woningbouw in de omgeving van de twee suikerfabrieken. Op grond van het plan van aanpak dient immers bij nieuwbouw van woningen rekening te worden gehouden met de geuremissie van de twee suikerfabrieken.
    
    2.11.    Appellant betoogt dat de geurimmissie van de inrichting ten gevolge van de uitbreiding ontoelaatbaar toeneemt. Hij betwist dat de geurimmissie ten gevolge van het in werking zijn van de pulpdrogers verwaarloosbaar is, zoals wordt geconcludeerd in het bij de aanvraag behorende geurrapport. Volgens hem wordt in het geurrapport uitgegaan van onjuiste aannames en uitgangspunten. In dit kader stelt hij dat in het onderzoek naar de geuremissie van de pulpdrogers is uitgegaan van te grote onnauwkeurigheidsmarges ten gunste van vergunninghoudster. Voorts is bij de berekening van de geuremissies volgens hem ten onrechte uitgegaan van een periode van een jaar in plaats van de campagneduur van maximaal 100 dagen tot uitgangspunt te nemen. Hierdoor ontstaat een te rooskleurig beeld van de geuremissie gedurende de campagne, aldus appellant.
    
    2.11.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aangevraagde uitbreiding verwaarloosbare gevolgen heeft voor de geurimmissie in de omgeving van de inrichting. Hij baseert zich hierbij op de uitkomsten van het geurrapport. In het rapport is vastgesteld dat indien alle drogers tegelijkertijd in bedrijf zijn, de geuremissie circa 47.000 miljoen g.e./uur bedraagt. Geconcludeerd wordt dat de invloed van de geuremissie vanuit de centrale schoorsteen op de hindersituatie beperkt is, evenals de invloed op de 98-percentielcontour.
    
    2.11.2.    Blijkens de overwegingen van bovengenoemd besluit van 7 juli 1998 is voor de inrichting destijds uitgegaan van een maximale geuremissie van de hoge bronnen van 18.500 miljoen g.e./uur.
    
        Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift A.1 mag de geuremissie van de hoge bronnen van de inrichting maximaal 47.000 miljoen g.e./uur bedragen.
    
        Uit de stukken en ter zitting is gebleken dat verweerder bij het vaststellen van de in voorschrift A.1 opgenomen geurnorm, in tegenstelling tot hetgeen appellant betoogt, geen onnauwkeurigheidsmarge heeft gehanteerd. In zoverre mist deze beroepsgrond feitelijke grondslag.
    
        De Afdeling concludeert uit de stukken en het verhandelde ter zitting dat de geurimmissie op leefniveau ten gevolge van de uitbreiding zal toenemen. De in het plan van aanpak opgenomen geurnorm is gebaseerd op het Lange Termijn Frequentie Distributie- model (hierna: LFTD-model). In het rapport is gerekend met het Nieuw Nationaal Model (hierna: het NNM); de norm uit het LTFD-model komt volgens het geurrapport ongeveer overeen met een norm van 2 g.e./m3 als 98-percentiel op basis van het NNM. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zal deze contour, uitgaande van de vergunde emissie van 47.000 miljoen g.e./uur, worden overschreden. Ter zitting is gebleken dat de 98-percentiel contour, uitgaande van de vergunde emissie, 2,4 g.e./m3 zou bedragen, indien gebruikt wordt gemaakt van het rekenmodel NNM. Voorts dient de milieubelasting vanwege de suikerfabriek op grond van het plan van aanpak af te nemen en op de langere termijn eventueel nog verder te worden gereduceerd. Het bestreden besluit is in zoverre dan ook niet in overeenstemming met het gestelde in het plan van aanpak. Het bestreden besluit berust gelet op het vorenstaande in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering.
    
        Ten aanzien van de berekening van de geuremissies over het hele jaar, overweegt de Afdeling dat de in voorschrift A.1 opgenomen emissiegrenswaarde geldt voor het hele jaar. Mede gelet op het deskundigenbericht is de Afdeling van oordeel dat aannemelijk is dat de geuremissie gedurende de campagne door verweerder is onderschat. Verweerder heeft, door hiernaar geen nader onderzoek te verrichten, op dit punt gehandeld in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.12.    Nu ten aanzien van het geuraspect gebreken kleven aan het bestreden besluit en dit aspect bepalend moet worden geacht voor het antwoord op de vraag of de vergunning, zoals deze is aangevraagd, kan worden verleend, is het beroep, voorzover ontvankelijk, gegrond en dient het bestreden besluit geheel te worden vernietigd.
    
    2.13.    Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Groningen van 19 november 2002, kenmerk 2002-17.697/47, MV;
    
    III.    gelast dat de provincie Groningen aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.G.P. Oudenaller, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll    w.g. Oudenaller
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2003
    
    179-407.