ECLI:NL:RVS:2020:2564, Raad van State, 28-10-2020, 201905812/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland met ingang van 30 maart 2018 in de basisregistratie personen opgenomen dat [wederpartij] is vertrokken naar onbekend. [wederpartij] stond in de brp ingeschreven met een briefadres op het adres van [hoofdbewoner], hoofdbewoner van het adres [locatie A] in [plaats]. [hoofdbewoner] heeft op 2 februari 2018 de toestemming ingetrokken om haar adres als briefadres te gebruiken. Het college heeft [wederpartij] hiervan op de hoogte gesteld en hem gewezen op de mogelijkheid om zich bij Centraal Onthaal in Rotterdam te melden en daar een briefadres aan te vragen. [wederpartij] heeft als reactie een folder van CO naar het college gestuurd. In deze folder staat dat CO geen briefadressen verstrekt.

201905812/1/A3.
    Datum uitspraak: 28 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
        het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland,
        appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 19 juni 2019 in zaak nr. 18/6124 in het geding tussen:
    [wederpartij], zonder vaste woon- of verblijfplaats,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 april 2018 heeft het college met ingang van 30 maart 2018 in de basisregistratie personen (hierna: brp) opgenomen dat [wederpartij] is vertrokken naar onbekend.
    Bij besluit van 18 oktober 2018 heeft het college het door [wederpartij] tegen het besluit van 20 april 2018 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 juni 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de impliciete niet-ontvankelijkverklaring van zijn bezwaar tegen een brief van 28 februari 2018, het beroep voor het overige gegrond verklaard, het besluit van 18 oktober 2018 vernietigd voor zover het bezwaar tegen het besluit van 20 april 2018 ongegrond is verklaard, dat besluit herroepen, het college opgedragen [wederpartij] in de periode van 30 maart 2018 tot 25 april 2019 een briefadres in de gemeente Lansingerland te verstrekken en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 oktober 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Ter zitting is bevestigd dat dit stuk, anders dan erin is vermeld, niet ook als incidenteel hogerberoepschrift moet worden aangemerkt.
    Het college en [wederpartij] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 juni 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. W. Breure, en [wederpartij], bijgestaan door mr. C.G.M. de Groot, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [wederpartij] stond in de brp ingeschreven met een briefadres op het adres van [hoofdbewoner], hoofdbewoner van het adres [locatie A] in [plaats]. [hoofdbewoner] heeft op 2 februari 2018 de toestemming ingetrokken om haar adres als briefadres te gebruiken. Het college heeft [wederpartij] hiervan op de hoogte gesteld en hem gewezen op de mogelijkheid om zich bij Centraal Onthaal (hierna: CO) in Rotterdam te melden en daar een briefadres aan te vragen. [wederpartij] heeft als reactie een folder van CO naar het college gestuurd. In deze folder staat dat CO geen briefadressen verstrekt.
        Bij brief van 26 februari 2018 heeft [wederpartij] het college laten weten dat het hem niet gelukt is zich te laten inschrijven op een briefadres en heeft hij gevraagd of het mogelijk is om hem in te schrijven met een briefadres op het adres van de gemeente. Bij brief van 28 februari 2018 heeft het college [wederpartij] medegedeeld dat dat niet mogelijk is. Het heeft [wederpartij] opnieuw verwezen naar CO met de mededeling dat CO toestemming verleent voor het inschrijven op het adres van een begeleidende instelling als iemand is toegelaten tot de maatschappelijke opvang en er een arrangement op basis van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 is afgegeven.
        Op 14 maart 2018 heeft een toezichthouder een huisbezoek afgelegd op het adres van [hoofdbewoner]. In de woning heeft hij geen aanwijzingen gevonden dat [wederpartij] daar zou verblijven. Op 30 maart 2018 heeft het college bekendgemaakt dat het van plan was om in de brp op te nemen dat [wederpartij] is vertrokken naar onbekend. Op deze brief heeft [wederpartij] niet gereageerd, waarna het college het voornemen heeft uitgevoerd met het besluit van 20 april 2018.
    Wetgeving
    2.    Artikel 2.22 van de Wet basisregistratie personen (hierna: Wet brp) luidt:
    "1. Indien een ingezetene niet kan worden bereikt, van hem geen aangifte van wijziging van zijn adres of van vertrek is ontvangen als bedoeld in artikel 2.20, eerste lid, of 2.21, eerste lid, en na gedegen onderzoek geen gegevens over hem kunnen worden achterhaald betreffende het verblijf in Nederland, het vertrek uit Nederland noch het volgende verblijf buiten Nederland, draagt het college van burgemeester en wethouders van de bijhoudingsgemeente ambtshalve zorg voor de opneming van het gegeven van het vertrek van de ingezetene uit Nederland.
    2. Als datum van vertrek uit Nederland en van opheffing van het adres wordt de dag opgenomen waarop het voornemen tot ambtshalve opneming van gegevens over het vertrek is bekendgemaakt."
        Artikel 2.23, tweede lid, luidt: "Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd ambtshalve een briefadres op te nemen indien het woonadres ontbreekt en geen aangifte wordt gedaan van een briefadres. Het college neemt ambtshalve geen briefadres op dan met instemming van de briefadresgever."
        Artikel 2.45, tweede lid, luidt: "In de aangifte van een briefadres worden de redenen voor de aangifte van een briefadres medegedeeld. Bij de aangifte wordt een schriftelijke verklaring van instemming gevoegd van de briefadresgever."
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat het college er niet in is geslaagd om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor ambtshalve uitschrijving is voldaan. [wederpartij] heeft steeds gereageerd op de contactpogingen van het college en was dus bereikbaar. Het onderzoek dat aan het besluit ten grondslag heeft gelegen, was niet gedegen. Daarom was het college niet bevoegd om in de brp op te nemen dat [wederpartij] was vertrokken naar onbekend. Sinds 25 april 2019 heeft [wederpartij] een briefadres in de gemeente op het adres van Stichting DOEL. De rechtbank heeft het college opgedragen in de brp op te nemen dat [wederpartij] in de periode van 30 maart 2018 tot 25 april 2019 een briefadres in de gemeente Lansingerland had.
    Hoger beroep van het college
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het niet bevoegd was in de brp op te nemen dat [wederpartij] was vertrokken naar onbekend. Het onderzoek van het college was erop gericht te achterhalen waar [wederpartij] verbleef. Dit is gedegen gebeurd met het afleggen van een huisbezoek, een gesprek met [hoofdbewoner] en met hemzelf, maar het is niet duidelijk geworden waar hij verbleef. Hij kon niet bereikt worden op een briefadres of een verblijfplaats. Omdat [hoofdbewoner] de toestemming heeft ingetrokken, kon het niet anders dan de adresgegevens in de brp wijzigen. Er was geen mogelijkheid om op grond van artikel 2.23, tweede lid, van de Wet brp ambtshalve een briefadres op te nemen. Daarvoor is toestemming vereist van de briefadresgever. CO wilde niet als briefadresgever fungeren, aangezien [wederpartij] geen gebruik wilde maken van de nachtopvang van CO.
        De rechtbank heeft ten onrechte zelf in de zaak voorzien. Dat [wederpartij] mogelijk niet aannemelijk kan maken dat hij tussen 30 maart 2018 en 25 april 2019 in de gemeente verbleef, hoort niet voor rekening te komen van het college. Het heeft immers gedegen onderzoek gedaan voordat het in de brp opnam dat [wederpartij] was vertrokken naar onbekend. Bovendien is het onjuist om een keuzemogelijkheid te bieden. Herroeping van het besluit van 20 april 2018 betekent dat [wederpartij] weer in de brp ingeschreven zou staan met een briefadres op het adres van [hoofdbewoner], aldus het college.
    Beoordeling hoger beroep
    Ontvankelijkheid
    4.1.    Anders dan [wederpartij] aanvoert, is er geen reden om het hoger beroep van het college wegens het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk te verklaren. De gegevens in de brp moeten betrouwbaar en duidelijk zijn. Het hoger beroep gaat kort gezegd over het oordeel van de rechtbank over de vraag of het college het adresgegeven van [wederpartij] correct heeft opgenomen in de brp. Verscheidene instanties gaan af op de in de brp geregistreerde gegevens. In het licht daarvan heeft het college als de voor het bijhouden van de brp verantwoordelijke instantie belang bij de beoordeling van het hoger beroep.
    Uitschrijving
    4.2.    Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.22 van de Wet brp (Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, p. 42 en 133) volgt dat een college in de brp kan opnemen dat een voormalig ingezetene is vertrokken naar onbekend, als die persoon het adres waarop hij in de brp stond ingeschreven heeft verlaten en spoorloos is. Het cruciale punt is dat de werkelijke situatie in de gevallen waarin artikel 2.22 van de Wet brp toepassing vindt, niet bekend is. Er mag niet lichtvaardig tot ambtshalve opschorting van de bijhouding van een persoonslijst worden overgegaan, omdat de gevolgen daarvan aanzienlijk zijn.
    4.3.    In dit geval was niet aan de voorwaarden van artikel 2.22 van de Wet brp voldaan. Daargelaten of [wederpartij] kon worden bereikt, was bij het college immers bekend wat de werkelijke situatie was, namelijk dat [wederpartij] dakloos was en in de gemeente Lansingerland verbleef. Dat [wederpartij] dakloos was, blijkt uit het feit dat hij tot het besluit van 20 april 2018 ingeschreven stond met een briefadres op het adres van [hoofdbewoner]. Bij de desbetreffende aangifte had hij aangegeven dat hij dakloos was, waarna het college het verzoek om inschrijving in de brp met dat adres als briefadres had ingewilligd. De aanleiding voor het latere adresonderzoek was uitsluitend gelegen in de intrekking van de toestemming van [hoofdbewoner] voor voormelde inschrijving op haar adres. Uit het adresonderzoek bleek ook dat hij niet op het adres van [hoofdbewoner] woonde. Het college ging ervan uit dat [wederpartij] in de gemeente Lansingerland verbleef. In het besluit van 18 oktober 2018 staat: "Voor zover u erop wijst dat u ongeveer twee jaar in Lansingerland verblijft en regiobinding heeft, onder andere omdat uw kinderen in de gemeente wonen merken wij op dat wij u in deze stelling kunnen volgen. […] Doordat u al twee jaar in Lansingerland verblijft wordt aangenomen dat u een binding heeft met de (centrum)gemeente Rotterdam […]." Ter zitting heeft het college desgevraagd ook medegedeeld dat het aanneemt dat [wederpartij] in de gemeente verbleef. Weliswaar was niet precies bekend waar hij sliep, maar nu niet in twijfel werd getrokken dat hij in de gemeente verbleef en evenmin dat hij geen woonadres had, was deze informatie niet nodig. Er is niet aan de derde voorwaarde van artikel 2.22 van de Wet brp voldaan. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college niet bevoegd was in de brp op te nemen dat [wederpartij] was vertrokken naar onbekend.
    Inschrijving
    4.4.    Omdat de hoofdbewoner de toestemming om haar adres als briefadres te gebruiken had ingetrokken, kon het adres van [wederpartij] in de brp ook niet gehandhaafd blijven. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.23 van de Wet brp (Kamerstukken II 2011/12, 33 219, nr. 3, p. 42 en 133-134) volgt dat uitgangspunt van het tweede lid van artikel 2.23 van de Wet brp is dat iedere ingezetene in de brp van een adres moet zijn voorzien. Met de bevoegdheid om ambtshalve een briefadres op te nemen, wordt het mogelijk om mensen die langdurig in een gemeente verblijven, maar er niet wonen en geen aangifte doen, in te schrijven in de brp. Als briefadres kan het adres van het gemeentehuis of een instelling worden opgenomen, als de instelling daarmee instemt.
    4.5.    In de Circulaire BRP en briefadres (hierna: de circulaire) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 18 oktober 2016 staat dat de noodzaak ambtshalve een briefadres toe te kennen met name de situatie van personen betreft die aantoonbaar in een gemeente verblijven zonder dat ze daar een vast woonadres hebben en zelf geen aangifte van verblijf doen. De gemeente kan bijvoorbeeld een instelling voor maatschappelijke opvang vragen om als briefadresgever te fungeren. Het is aan de gemeente om daarover sluitende afspraken te maken. De gemeente moet anders zelf als briefadresgever optreden.
        In het Stappenplan inschrijven BRP op briefadres (hierna: het stappenplan) van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 6 maart 2018 staat: "Als de persoon voldoet aan de voorwaarden voor inschrijving op een briefadres, is dat op:
    -  een adres van een natuurlijk persoon die is ingeschreven in de BRP op een woonadres
    -  of een adres van een rechtspersoon bijvoorbeeld het adres van een instelling die door de gemeente (het college) is aangewezen en waar de gemeente afspraken heeft gemaakt
    -  of op een adres zijnde het adres van de gemeente zelf, bijvoorbeeld het adres van het wijkteam. Dit speelt bijvoorbeeld bij personen die zelf geen briefadresgever kunnen aandragen en ook niet op het adres van een instelling kunnen worden ingeschreven omdat ze daar niet bekend zijn. Bijvoorbeeld dakloze mensen die geen gebruik maken van de opvang en ook geen familie of vrienden hebben die wel zijn ingeschreven in de BRP op een woonadres."
        De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (hierna: de staatssecretaris) heeft bij brief van 15 maart 2019 (Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 1910) antwoord gegeven op Kamervragen over spookburgers. Hij heeft onder meer verklaard: "Wanneer een geschikte briefadresgever ontbreekt en geen van de genoemde weigeringsgronden zich voordoet, is de gemeente overigens wel verplicht om zelf als briefadresgever te fungeren. Er zijn mij gevallen bekend waarin iemand onterecht geweigerd is voor inschrijving op een briefadres omdat er voorwaarden aan de inschrijving werden verbonden, zoals verplicht aanmelden bij een zorginstelling."
    4.6.    De Afdeling stelt vast dat [wederpartij] in de situatie verkeerde waarvoor artikel 2.23, tweede lid, van de Wet brp is opgesteld. In beginsel mocht het college hem verwijzen naar CO, omdat het met die instelling afspraken had gemaakt. Het college stelt dat [wederpartij] geen gebruik wilde maken van de opvang van CO en dat CO daarom geen toestemming gaf om als briefadresgever te fungeren. De staatsecretaris heeft verklaard dat niet als voorwaarde gesteld mag worden dat personen zich verplicht moeten aanmelden bij een zorginstelling. Zoals uit de circulaire en het stappenplan volgt, dient de gemeente in zulke gevallen maatwerk te bieden. Het college mocht niet vasthouden aan de eis dat [wederpartij] zich moest aanmelden bij CO, maar had ambtshalve moeten overgaan tot het opnemen van een briefadres.
    Adres
    4.7.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college [wederpartij] een briefadres dient te verstrekken, al heeft ze op onjuiste gronden overwogen dat het college een briefadres kan kiezen. Omdat [hoofdbewoner] de toestemming had ingetrokken en Stichting DOEL voor die periode geen toestemming had verleend om als briefadresgever te fungeren, was het niet mogelijk om [wederpartij] op één van hun adressen in te schrijven in de brp. Anders dan het college betoogt, is het dus niet zo dat herroeping van het besluit van 20 april 2018 alleen ertoe kan leiden dat [wederpartij] weer in de brp ingeschreven zou staan met een briefadres op het adres van [hoofdbewoner]. Het college diende [wederpartij] bij gebrek aan toestemming van een briefadresgever in te schrijven op een adres van het gemeentehuis.
    4.8.    Het betoog faalt.
    Slotsom
    5.    Het hoger beroep van het college is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient voor zover aangevallen te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop deze rust. Het college kan geen briefadres kiezen, maar dient in de brp op te nemen dat [wederpartij] in de periode van 30 maart 2018 tot 25 april 2019 een briefadres had op een adres van het gemeentehuis van de gemeente Lansingerland. Het college dient ten aanzien van [wederpartij] op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor zover aangevallen;
    II.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.    bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Lansingerland een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Vries, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 28 oktober 2020
    582-851.