ECLI:NL:RVS:2007:BA7102, Raad van State, 13-06-2007, 200607331/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 augustus 2006 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij met bovengrondse opslag van dieselolie op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 29 augustus 2006 ter inzage gelegd.

200607331/1.
      Datum uitspraak: 13 juni 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen gevestigd dan wel wonend te [plaats], gemeente Steenwijkerland,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders Steenwijkerland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 augustus 2006 heeft verweerder aan [vergunninghouder] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een varkenshouderij met bovengrondse opslag van dieselolie op het perceel [locatie] te [plaats]. Dit besluit is op 29 augustus 2006 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 5 oktober 2006, bij de Raad van State per faxbericht ingekomen op 6 oktober 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 18 oktober 2006.
    
    Bij brief van 6 november 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 27 maart 2007, waar appellanten, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en verweerder, vertegenwoordigd door M. Zuijderduijn, werkzaam bij milieuadviesbureau Milcura Overheidsadvisering B.V., en M. Betzema, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, in persoon en bijgestaan door mr. P. Sipma, advocaat te Drachten.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De bij het bestreden besluit verleende vergunning heeft betrekking op een varkenshouderij voor het houden van 249 guste en dragende zeugen (Groen Label BB 00.06.085/V1), 70 kraamzeugen (categorie D.1.2.16 Rav), 30 opfokzeugen (Groen Label BB 99.02.070), 1.085 gespeende biggen (Groen Label BB 99.06.072), 2 dekberen (categorie D.2.4 Rav) en 3 paarden (categorie K.1 Rav), alsmede de bovengrondse opslag van dieselolie.
    
    2.2.    Verweerder heeft gesteld dat het beroep van appellanten
    
    niet-ontvankelijk is voor zover dit betrekking heeft op de toepassing van de beste beschikbare technieken in het kader van de door de inrichting te veroorzaken ammoniakemissie. Voorts heeft verweerder gesteld dat het beroep van [appellant] niet-ontvankelijk is voor zover dit betrekking heeft op de milieu-effectrapportage.
    
    2.2.1.    Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten. Bij besluiten inzake een milieuvergunning worden de beslissingen over de aanvaardbaarheid van verschillende categorieën milieugevolgen als onderdelen van een besluit in vorenbedoelde zin aangemerkt (uitspraak van 1 november 2006 in zaak no. 200602308/1, AB 2007, 95).
    
        Appellanten hebben tegen het ontwerpbesluit zienswijzen naar voren gebracht met betrekking tot de door de inrichting te veroorzaken ammoniakemissie. De beroepsgrond met betrekking tot de toepassing van de beste beschikbare technieken heeft daarop eveneens betrekking. Gelet hierop is er - anders dan verweerder stelt - geen grond voor niet-ontvankelijkverklaring van het beroep op dat punt.
    
        De beroepsgrond van [appellant] inzake de milieu-effectrapportage heeft geen betrekking op een onderdeel van een besluit als hiervoor bedoeld. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht staat er dan ook niet aan in de weg dat deze grond eerst in beroep wordt aangevoerd.
    
    2.3.    Appellanten voeren aan dat verweerder had moeten beoordelen of ten behoeve van de vergunningverlening een milieu-effectrapport had moeten worden opgesteld. Zij stellen in dit verband onder meer dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de bijzondere omstandigheid dat in de nabije omgeving van de inrichting de natuurgebieden "de Weerribben" en
    
    "de Wieden" zijn gelegen, die in het kader van de Richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (Pb L 103; hierna: de Vogelrichtlijn) alsmede in het kader van de Richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (Pb L 206; hierna: de Habitatrichtlijn) als speciale beschermingszone zijn aangewezen. De omstandigheid dat wat betreft het aantal aangevraagde zeugen niet wordt voldaan aan de in het Besluit milieu-effectrapportage 1994 (hierna: het Besluit m.e.r.) opgenomen drempelwaarde betekent volgens hen niet dat er geen aanzienlijke milieueffecten kunnen zijn, te meer nu binnen de inrichting ook nog biggen, beren en paarden worden gehouden.
    
    2.3.1.    Ingevolge artikel 7.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer worden bij algemene maatregel van bestuur de activiteiten aangewezen, ten aanzien waarvan het bevoegde gezag krachtens artikel 7.8b en artikel 7.8d moet bepalen of voor die activiteit, vanwege de bijzondere omstandigheden waaronder zij wordt ondernomen, een milieu-effectrapport moet worden gemaakt. Daarbij worden één of meer besluiten van bestuursorganen ter zake van activiteiten aangewezen, bij de voorbereiding waarvan, indien het bevoegd gezag daartoe besluit, het in de eerste volzin bedoelde milieu-effectrapport moet worden gemaakt.
    
        In onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. is in categorie 14, voor zover hier van belang, als activiteit onder meer aangewezen de oprichting of uitbreiding van een inrichting bestemd voor het fokken, mesten of houden van varkens in het geval waarin de activiteit betrekking heeft op een inrichting met 350 of meer plaatsen voor zeugen.
    
    2.3.2.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat met het aantal aangevraagde zeugen de drempelwaarde opgenomen in categorie 14 van onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. niet wordt overschreden, zodat er geen milieu-effectrapport behoeft te worden opgesteld.
    
    2.3.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 mei 2005 in zaak no. 200404617/1 (AB 2005, 333) dient voor het bepalen van de drempelwaarde als bedoeld in het Besluit m.e.r. te worden uitgegaan van het aantal aangevraagde of vergunde dieren en niet van het aantal dierplaatsen.
    
        Vaststaat dat bij het bestreden besluit vergunning is verleend voor het houden van 349 zeugen. Derhalve heeft verweerder zich in zoverre terecht op het standpunt gesteld dat de drempelwaarde opgenomen in categorie 14 van onderdeel D van de bijlage van het Besluit m.e.r. niet wordt overschreden en dat de aanvraag niet op de in artikel 7.28, tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer genoemde grond buiten behandeling diende te worden gelaten.
    
        In hetgeen appellanten hebben aangevoerd ziet de Afdeling voorts geen aanknopingspunten voor het oordeel dat zich in het onderhavige geval zodanige omstandigheden voordoen dat bij het beantwoorden van de vraag of er een plicht bestaat tot beoordeling van de noodzaak van een milieu-effectrapport, gelet op het bepaalde in artikel 2, eerste lid, van de Richtlijn 85/337/EEG van de Raad van 27 juni 1985 betreffende de milieu-effectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten (hierna: de Richtlijn), geen doorslaggevende betekenis zou toekomen aan het feit dat geen overschrijding plaatsvindt van de drempelwaarde die met toepassing van artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn in de bijlage bij het Besluit m.e.r. is vastgesteld.
    
        Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.4.    Appellanten voeren tevens aan dat verweerder de aanvraag ten onrechte niet heeft getoetst aan de Habitatrichtlijn. Zij wijzen er op dat de in de nabije omgeving van de inrichting gelegen Habitatrichtlijngebieden "de Weerribben" en "de Wieden" nog niet door de minister zijn aangewezen als beschermde gebieden in de zin van de Natuurbeschermingswet 1998 (hierna: de Nbw 1998), zodat voor de gebiedsbescherming rechtstreeks dient te worden getoetst aan de Habitatrichtlijn. Volgens appellanten staat het bovendien niet vast dat er op grond van artikel 19d van de Nbw 1998 een vergunning krachtens die wet kan worden verleend.
    
    2.4.1.    In de omgeving van de inrichting zijn de Vogel- en Habitatrichtlijngebieden "de Weerribben" en "de Wieden" gelegen. De Habitatrichtlijngebieden "de Weerribben" en "de Wieden" komen nagenoeg overeen met de Vogelrichtlijngebieden "de Weerribben" en "de Wieden".
    
        Met de Nbw 1998 is beoogd de gebiedsbeschermingsbepalingen uit de Habitat- en Vogelrichtlijn te implementeren. De door appellanten bedoelde gebieden betreffen gebieden die zijn aangewezen als Vogelrichtlijngebied als bedoeld in de Nbw 1998. De bezwaren van appellanten dienen aan de orde te komen bij de vraag of een vergunning ingevolge de Nbw 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend en onder welke voorwaarden. Daarbij dienen tevens de effecten op de betreffende Habitatrichtlijngebieden te worden beoordeeld. Verweerder heeft daarom terecht dit aspect buiten beschouwing gelaten bij de beoordeling van de aanvraag om de vergunning ingevolge de Wet milieubeheer.
    
        Deze beroepsgrond kan niet slagen.
    
    2.5.    Appellanten voeren aan dat vestiging van de inrichting invloed zal hebben op het karakteristieke landschap in de omgeving. Volgens het milieubeleidsplan Overijssel 2000 en het Streekplan 2003 zal de inrichting negatieve gevolgen hebben voor de weidevogelstand en de natuurontwikkeling in het gebied.
    
        Uit artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval rekening houdt met het voor hem geldende milieubeleidsplan. Voor verweerder als gemeentelijk bevoegd gezag is het provinciaal milieubeleidsplan niet het voor hem geldende milieubeleidsplan als bedoeld in artikel 8.8, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer. Om die reden behoefde verweerder geen rekening te houden met het provinciaal milieubeleidsplan Overijssel 2000.
    
        Voor zover appellanten een beroep hebben gedaan op het ter plaatse geldende Streekplan 2003 overweegt de Afdeling dat dit een planologisch aspect betreft dat geen betrekking heeft op het belang van de bescherming van het milieu.
    
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    2.6.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
        Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.7.    Appellanten voeren aan dat de aangevraagde en vergunde ventilatoren in de stallen niet als de beste beschikbare technieken kunnen worden beschouwd. Volgens hen hadden luchtwassers moeten worden toegepast om de ammoniakemissie te beperken.
    
    2.7.1.    Verweerder stelt zich op het standpunt dat de vergunde stalsystemen, gelet op de beperking van de ammoniakemissie, voldoen aan de eis van beste beschikbare technieken. In dat verband wijst hij er op dat de waarden voor ammoniakemissie van de aangevraagde en vergunde stalsystemen lager zijn dan de in het Besluit ammoniakemissie huisvesting veehouderijen (hierna: het Besluit) en de Regeling ammoniak en veehouderij (hierna: de Rav) gestelde maximale emissiewaarden.
    
    2.7.2.    Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet ammoniak en veehouderij (hierna: de Wav) betrekt het bevoegd gezag bij beslissingen inzake de vergunning voor de oprichting van een veehouderij de gevolgen van ammoniakemissie uit de tot de veehouderij behorende dierenverblijven uitsluitend op de wijze die is aangegeven bij of krachtens de artikelen 4 tot en met 7.
    
        Ingevolge artikel 3, derde lid, van de Wav, voor zover hier van belang, geldt het eerste lid niet voor het weigeren van de vergunning met toepassing van artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer en voor voorschriften die worden gesteld met toepassing van artikel 8.11 van de Wet milieubeheer.
    
    2.7.3.    Gelet op de tekst van artikel 3, derde lid, van de Wav blijft naast het toetsingskader van deze wet artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer van toepassing. Op grond van dit artikel wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
        Voor zover verweerder zich in het bestreden besluit op het standpunt heeft gesteld dat op grond van het Besluit moet worden aangenomen dat in de stallen van de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast, overweegt de Afdeling dat hij hierin niet kan worden gevolgd, reeds omdat het Besluit nog niet in werking is getreden.
    
        De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat een ander dan het vergunde stalsysteem voorhanden is, zoals het door appellanten genoemde systeem met een biologische of chemische luchtwasser, niet betekent dat de vergunde stalsystemen niet zijn gebaseerd op de beste beschikbare technieken. Gebleken is dat de vergunde stalsystemen gangbare systemen zijn. Voorts is niet bestreden dat met deze stalsystemen de maximale emissiewaarden uit bijlage 2 bij de Rav voor kraamzeugen, guste en dragende zeugen, opfokzeugen en gespeende biggen niet worden overschreden. Nu ook anderszins niet aannemelijk is geworden dat de voor het binnen de inrichting aanwezige veebestand vergunde stalsystemen in dit geval niet zouden kunnen worden aangemerkt als de beste beschikbare technieken, heeft verweerder zich op goede gronden op het standpunt gesteld, dat de gevraagde vergunning in zoverre niet geweigerd diende te worden.
    
        Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    2.8.    Appellanten voeren aan dat het houden van varkens binnen de inrichting een negatief effect zal hebben op toeristen, hetgeen ten koste gaat van de exploitatie van een in de nabije omgeving gelegen minicamping. Voorts betogen zij dat de varkensstal buiten het kadastrale bouwblok komt, hetgeen niet toelaatbaar is op grond van het geldende bestemmingsplan, terwijl bovendien het pand aan de [locatie] sinds 1991 geen agrarische bestemming meer heeft. Deze gronden hebben geen betrekking op het belang van de bescherming van het milieu in de zin van artikel 8.10 van de Wet milieubeheer en kunnen reeds om die reden niet slagen.
    
        Appellanten voeren aan dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht of een andere locatie voor de inrichting beter geschikt is. Verweerder is gehouden op grondslag van de aanvraag te beoordelen of voor de in de aanvraag genoemde locatie vergunning kan worden verleend. Of een andere locatie meer geschikt is voor vestiging van de inrichting speelt hierbij geen rol. Deze beroepsgrond treft evenmin doel.
    
    2.9.    Appellanten betogen dat gevreesd moet worden voor een verdere uitbreiding van de inrichting.
    
        Uit het stelsel van de Wet milieubeheer volgt dat het bevoegde gezag dient te beslissen op de aanvraag zoals die is ingediend. Het uitbreiden van de onderhavige inrichting is niet aangevraagd. Voor zover daarvan in de toekomst mogelijk sprake zal zijn, zal vergunninghouder daartoe een uitbreidingsvergunning moeten aanvragen. Deze beroepsgrond heeft derhalve geen betrekking op de rechtmatigheid van de ter beoordeling staande vergunning en kan om die reden niet slagen.
    
    2.10.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. W.D.M. van Diepenbeek en mr. S.F.M. Wortmann, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Douwes, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd       w.g. Douwes
      Voorzitter        ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2007
    
    443