ECLI:NL:RVS:2006:AX9488, Raad van State, 28-06-2006, 200507377/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-06-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 december 2001 heeft appellant aan [partij A], noch [partij B] planschadevergoeding en nadeelcompensatie toegekend. Tevens is besloten aan [wederpartij] en de overigen in de bijlagen bij dat besluit genoemde personen planschadevergoeding, nadeelcompensatie en wettelijke rente toe te kennen.

200507377/1.
      Datum uitspraak: 28 juni 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      raad van de gemeente Veendam,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 02/1040 van de rechtbank Groningen van 13 juli 2005 in het geding tussen:
    
    [wederpartij], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 17 december 2001 heeft appellant aan [partij A], noch [partij B] planschadevergoeding en nadeelcompensatie toegekend. Tevens is besloten aan [wederpartij] en de overigen in de bijlagen bij dat besluit genoemde personen planschadevergoeding, nadeelcompensatie en wettelijke rente toe te kennen.
    
    Bij besluit van 30 september 2002 heeft appellant het daartegen door [wederpartij] en anderen (hierna: [wederpartij] e.a.) gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 juli 2005, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Groningen (hierna: de rechtbank) het daartegen door [wederpartij] e.a. ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief van 22 augustus 2005, bij de Raad van State ingekomen op 23 augustus 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 20 september 2005 en 9 maart 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 7 november 2005 hebben [wederpartij] e.a. van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 april 2006, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. W.R. van der Velde, advocaat te Groningen, is verschenen. Voorts is verschenen H.A. Birza, ambtenaar bij de gemeente.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO), zoals dit luidde ten tijde hier van belang en voor zover thans van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van de bepalingen van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2.    Voor de beoordeling van een verzoek om schadevergoeding op grond van artikel 49 van de WRO dient te worden bezien of sprake is van een wijziging van het planologische regime waardoor een belanghebbende in een nadeliger positie is komen te verkeren, ten gevolge waarvan hij schade lijdt of zal lijden. Hiertoe dient de beweerdelijk schadeveroorzakende planologische maatregel te worden vergeleken met het voordien geldende planologische regime. Daarbij is niet de feitelijke situatie van belang, maar hetgeen op grond van het voordien geldende regime maximaal kon worden gerealiseerd, ongeacht de vraag of verwezenlijking daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    2.3.    In het bestemmingsplan "Sorghvliet-West", dat door appellant is vastgesteld op 21 december 1972, hadden de gronden ten westen van het recreatiepark Borgerwold, ten zuiden van de provinciale weg de Veendammerweg en ten oosten van de Borgercompanie te Veendam de bestemming "Groenvoorzieningen en recreatie".
    
        Ingevolge artikel 3 van de voorschriften zouden burgemeester en wethouders overeenkomstig artikel 11 van de WRO het plan uitwerken in de jaren 1973 tot 1993.
    
         Ingevolge artikel 4 van de planvoorschriften waren deze gronden onder meer bestemd voor vuilbegraving, zulks met inachtneming van het bepaalde in artikel 3 en met dien verstande, dat de oppervlakte gronden ten behoeve van de vuilbegraving niet meer dan 50 ha zou bedragen, de afgravingen ten behoeve van de vuilbegraving niet meer dan tot de hoogste grondwaterstand ter plaatse en de hoogte van het vuil niet meer dan 2 meter boven het maaiveld zou bedragen, en de afstand van het voor de vuilbegraving bestemde terrein tot de openbare weg en de oostelijke plangrens ten minste 100 meter zou bedragen. Tevens mochten op het voor de vuilbegraving bestemde terrein kleine gebouwen worden gebouwd met een maximum totale inhoud van 100 m3 en een maximum goothoogte van 3 meter.
    
        Burgemeester en wethouders hebben geen uitwerkingsplan vastgesteld.
    
    2.4.    Op 24 mei 1993 heeft appellant het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam" vastgesteld. In dit plan is een deel van de ingevolge het bestemmingsplan "Sorghvliet-West" geldende bestemming "Groenvoorzieningen en recreatie" vervangen door de bestemming "Afvalverwerkingsgebied".
    
         Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder a, van de voorschriften zijn de op de kaart voor "Afvalverwerkingsgebied" aangewezen gronden bestemd voor het verwerken van afvalstoffen en voor het oprichten van de daarvoor benodigde gebouwen en andere gebouwen en het uitvoeren van daarvoor benodigde andere werken, alsook voor het inrichten als landschappelijk gebied en gebruiken voor extensieve recreatie na beëindiging van de stortactiviteiten, met de daarvoor benodigde gebouwen, andere bouwwerken en andere werken. Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder b, worden tot de voor afvalverwerking benodigde werkzaamheden in ieder geval gerekend het storten van afvalstoffen, het in een overdekte ruimte overslaan van afvalstoffen ten behoeve van een juiste verwerking en het nemen van maatregel die nodig zijn om bovenstaande werkzaamheden in milieukundig opzicht verantwoord te doen zijn. Ingevolge artikel 4, eerste lid, onder c, van de voorschriften mogen actieve stortactiviteiten na 1 augustus 1993 uitsluitend plaatsvinden op de gronden waarover op de kaart de aanduiding AA (actieve afvalverwerking) is gegeven. De overige gronden mogen uitsluitend worden gebruikt voor alle overige werkzaamheden ten behoeve van de afvalverwerking die onder b zijn genoemd. Ingevolge artikel 4, derde lid, mag het storten van het afval plaatsvinden tot een hoogte die aan het eind van de stortactiviteiten ten hoogste 40 meter mag zijn, inclusief de aan te brengen voorlopige afdeklaag van 0,5 meter grond. Na zetting van het afval mag het afvalvolume slechts met grond worden afgewerkt tot een blijvende hoogte van maximaal 42 meter.
    
         Bij besluit van 11 januari 1994 hebben gedeputeerde staten van Groningen (hierna: gedeputeerde staten), voor zover thans van belang, goedkeuring onthouden aan de bestemming "Afvalverwerkingsgebied" met de aanduiding actieve afvalverwerking, voor zover gelegen binnen een afstand van 250 meter van woonbebouwing (nader op de plankaart aangeduid in rood gearceerde belijning), voor zover ingevolge artikel 4, eerste lid, onder c, van de voorschriften op die gronden stortactiviteiten zijn toegestaan, en het bestemmingsplan voor het overige goedgekeurd.
    
         Bij uitspraak van 28 maart 1996 in zaak no. E01.94.0025 heeft de Afdeling het besluit van 11 januari 1994 vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Afvalverwerkingsgebied", nader op de plankaart aangeduid als actieve afvalverwerking, en het beroep tegen dat besluit voor het overige ongegrond verklaard.
    
         Bij besluit van 18 februari 1997 hebben gedeputeerde staten goedkeuring onthouden aan artikel 4, derde lid, van de planvoorschriften, voor zover op grond daarvan het storten van afval mag plaatsvinden tot een grotere hoogte dan 23 meter, inclusief de aan te brengen voorlopige afdeklaag van 0,5 meter grond, en voor zover - na zetting van het afval en na het aanbrengen van de eindafdekking - een grotere blijvende hoogte dan 25 meter kan ontstaan. Verder is daarbij goedkeuring onthouden aan de aanduiding actieve afvalverwerking op de in blauw gearceerde delen op de plankaart, voor zover ingevolge het bepaalde in artikel 4, eerste lid, sub c, van de voorschriften actieve stortactiviteiten op deze gronden zijn toegestaan (stortbakken XIII en XIV). Het bestemmingsplan "Afvalverwerkingsgebied Veendam" is goedgekeurd, voor zover het betreft het plandeel met de bestemming "Afvalverwerkingsgebied", nader op de plankaart aangeduid als "actieve afvalverwerking", met uitzondering van de aanduiding "actieve afvalverwerking", waaraan bij besluit van 11 januari 1994 goedkeuring is onthouden.
    
         Bij uitspraak van 20 april 1999 in zaak no. E01.97.0169 heeft de Afdeling ten aanzien van de hiervoor als eerste vermelde onderdeel van het goedkeuringsbesluit overwogen dat gedeputeerde staten hebben medegedeeld aldus onvoorwaardelijk goedkeuring te hebben onthouden aan artikel 4, derde lid, van de voorschriften en tevens hebben aangegeven op welke wijze de gemeenteraad het voorschrift dient aan te passen en dat de Afdeling geen grond heeft om dit onderdeel van het goedkeuringsbesluit anders te lezen. Voorts heeft de Afdeling overwogen dat uit de uitspraak van 28 maart 1996 volgt dat de goedkeuring aan de bestemming "Afvalverwerkingsgebied" zonder de aanduiding "actieve afvalverwerking" in rechte onaantastbaar is geworden en gedeputeerde staten derhalve geen nieuwe beslissing omtrent goedkeuring van artikel 4, derde lid, van de planvoorschriften konden nemen, voor zover het betrekking heeft op het reeds onherroepelijk goedgekeurde plandeel met de bestemming "Afvalverwerkingsgebied". Ten aanzien van het plandeel met de bestemming "Afvalverwerkingsgebied" met de aanduiding "actieve afvalverwerking" heeft de Afdeling overwogen dat gedeputeerde staten de hoogte van maximaal 25 meter na zetting van het afval en het aanbrengen van de afdeklaag voor beplantingen aanvaardbaar hebben kunnen achten.
    
         Het vorenstaande betekent dat na 1 augustus 1993 alleen in de oostelijke gedeelten van de bakken VIII en IX en in de stortbakken X, XI, XII mocht worden gestort.
    
    2.5.    De rechtbank heeft overwogen dat uit het advies van de door haar ingeschakelde Stichting Advisering bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (hierna: de StAB) van 12 juli 2004 is af te leiden dat appellant zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam" slechts legaliseert wat feitelijk aanwezig was. Appellant miskent volgens de rechtbank dat dit plan tot doel had de voortzetting van het gebruik als stortplaats te legitimeren en dat geen sprake was van het legaliseren van een bestaande situatie, zoals blijkt uit de storthoogte van 40 meter, die aanvankelijk in het plan werd toegestaan op het moment van vaststelling. Het doel van het bestemmingsplan was niet het legaliseren van hetgeen reeds aanwezig was, maar juist het vergroten van de toegestane storthoogte. Dat ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder c, van de voorschriften na 1 augustus 1993 alleen mocht worden gestort op de gronden met de aanduiding "actieve afvalverwerking" doet hier niet aan af, aldus de rechtbank.
    
         Aangezien het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam" een hogere storthoogte toestaat dan het bestemmingsplan "Sorghvliet-West", heeft appellant zich volgens de rechtbank ten onrechte op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een gewijzigd planologisch regime en niet voldoende onderzocht of en in hoeverre het gewijzigde planologische regime voor [wederpartij] e.a. nadelig zijn.
    
    2.6.    Appellant betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat geen sprake is van een planologisch nadeliger situatie. Onder het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam" mag de hoogte na zetting binnen een deel van de gronden met de aanduiding actieve afvalverwerking maximaal 25 meter zijn, aldus appellant. Zoals in het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van juni 1997 staat vermeld, mocht onder het bestemmingsplan "Sorghvliet-West" tot 2 meter boven het maaiveld vuil worden gestort, maar was niet geregeld hoe hoog de stortplaats na afwerking met zand mocht worden, zodat het uitzicht onder het oude planologische regime op vergelijkbare wijze kon worden beïnvloed.
    
    2.6.1.    Het betoog slaagt niet. Bij de vraag of sprake is van een planologische verslechtering gaat het niet enkel om uitzicht en zicht, ook factoren als geur, stof en geluid kunnen van belang zijn. Onder het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam" is storten op de gronden met de bestemming "Afvalverwerkingsgebied" met de aanduiding actieve afvalverwerking tot een grotere hoogte toegestaan, hetgeen meer geluid, stank en, zoals de SAOZ in voormeld advies heeft aangegeven, stofoverlast met zich brengt. Voorts maakt dat bestemmingsplan mogelijk dat gedurende een langere periode vuil wordt gestort. Dat onder het nieuwe planologische regime de afstand tussen enerzijds de woningen aan de Langeleegte en Borgercompagnie en anderzijds de gronden met de bestemming "Afvalverwerkingsgebied" met de aanduiding actieve afvalverwerking groter is, weegt daar niet tegen op.
    
         De rechtbank heeft, gelet hierop, terecht overwogen dat voor [wederpartij] e.a. sprake is van een planologisch nadeliger situatie.
    
    2.7.    Appellant betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte is uitgegaan van een storthoogte van 40 meter onder het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam". Nadat het goedkeuringsbesluit van 20 februari 1997 in rechte onaantastbaar is geworden, is de maximaal toegestane storthoogte 23 meter en na afwerking maximaal 25 meter, aldus appellant. De rechtbank heeft volgens appellant miskend dat, aangezien ten tijde van de inwerkingtreding van dat bestemmingsplan storthoogten van 17 tot 23 meter aanwezig waren, dat bestemmingsplan de illegale situatie heeft gelegaliseerd, zodat de schade niet is toe te rekenen aan het nieuwe planologische regime en in zoverre geen aanspraak bestaat op planschadevergoeding.
    
    2.7.1.    Onder het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam" mag op de gronden onder het plandeel met de bestemming "Afvalverwerkingsgebied", buiten het gebied met de aanduiding actieve afvalverwerking na 1 augustus 1993 niet worden gestort. Volgens het advies van de SAOZ van juni 1997, dat in zoverre niet door [wederpartij] e.a. is bestreden, was voor 1 augustus 1993 in de op die gronden aanwezige stortbakken tot 17 meter gestort. Dat plandeel, dat bij uitspraak van 28 maart 1996 in werking is getreden, heeft de op 1 augustus 1993 feitelijk bestaande situatie gelegaliseerd.
    
         Ten aanzien van de gronden met de bestemming "Afvalverwerkingsgebied" met de aanduiding actieve afvalverwerking is bij uitspraak van de Afdeling van 20 april 1999 beslist op het besluit van gedeputeerde staten van 18 februari 1997. Bij dat besluit is, voor zover thans van belang, goedkeuring onthouden aan artikel 4, derde lid, van de planvoorschriften, voor zover op grond daarvan het storten van afval mag plaatsvinden tot een grotere hoogte dan 23 meter, inclusief de aan te brengen voorlopige afdeklaag van 0,5 meter, en voor zover - na zetting van het afval en na het aanbrengen van de einddekking - een grotere blijvende hoogte dan 25 meter kan ontstaan. Aangezien appellant geen nieuw plan heeft vastgesteld, is ten aanzien van deze gronden geen maximale storthoogte geregeld. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting in hoger beroep is aannemelijk geworden dat tot 20 april 1999 in de oostelijke gedeelten van de stortbakken VIII en IX en in de stortbakken X tot en met XII tot een hoogte van 17 tot 23 meter was gestort. In zoverre is de feitelijke storthoogte ten tijde van het inwerkingtreden van het plandeel gelegaliseerd. Voor zover dit plandeel een grotere storthoogte mogelijk maakt, is evenwel geen sprake van legalisatie.
    
         Het vorenstaande leidt evenwel niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    
    2.7.2.    Naar het oordeel van de Afdeling kan appellant in dit geval geen beroep doen op de jurisprudentie dat schade, veroorzaakt door handelen in strijd met het oude bestemmingsplan, niet wordt geacht voort te vloeien uit het nieuwe bestemmingsplan, waarbij dit handelen wordt gelegaliseerd, Daarbij is van belang dat het de publiekrechtelijke rechtspersoon de gemeente Veendam is geweest die zelf (jarenlang) heeft gehandeld in strijd met het bestemmingsplan "Sorghvliet-West" welk illegaal gebruik van de vuilstort door appellant is gelegaliseerd door vaststelling van het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam". Appellant had hierin aanleiding moeten zien om het bestemmingsplan "Afvalverwerking Veendam" als basis voor een planschadevergoeding aan te merken. Door dit niet te doen, heeft appellant gehandeld in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
         De rechtbank heeft derhalve terecht, zij het op onjuiste gronden, het beroep tegen het besluit van 30 september 2002 gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    
    2.8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient, zij het met verbetering van de gronden waarop die rust, te worden bevestigd. Appellant dient een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.9.    Appellant dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt raad van de gemeente Veendam tot vergoeding van bij [wederpartij] e.a. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Veendam aan [wederpartij] e.a. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, Voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. C.H.M. van Altena, Leden, in tegenwoordigheid van mr. B.F.C. van Rheenen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak    w.g. Van Rheenen
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 juni 2006
    
    385.