ECLI:NL:RVS:2021:669, Raad van State, 31-03-2021, 202000765/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 mei 2017 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland  het verzoek van MOB van 11 november 2016 om handhavend op te treden tegen de illegaal aangelegde parkeervoorziening op de locatie landgoed Voorlinden, Buurtweg te Wassenaar afgewezen. Op 31 mei 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wassenaar aan de stichting een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tentoonstellingsgebouw met omliggende terreinwerken op het landgoed Voorlinden aan de Buurtweg te Wassenaar. Tot die omliggende terreinwerken behoorde de aanleg van een parkeervoorziening voor 116 personenauto’s. Ten behoeve van die omgevingsvergunning is door het college op 28 mei 2013 een verklaring van geen bedenkingen afgegeven. In november 2016 heeft MOB aan het college verzocht om handhavend op te treden tegen een op het terrein van landgoed Voorlinden aangelegde tweede parkeervoorziening met 270 parkeerplaatsen.

202000765/1/R2.
    Datum uitspraak: 31 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Voorlinden, gevestigd te Wassenaar,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 18 december 2019 in zaak nr. SGR 18/1704 in het geding tussen:
    Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. (hierna: MOB), gevestigd te Nijmegen
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 16 mei 2017 heeft het college het verzoek van MOB van 11 november 2016 om handhavend op te treden tegen de illegaal aangelegde parkeervoorziening op de locatie landgoed Voorlinden, Buurtweg te Wassenaar afgewezen.
    Bij besluit van 23 januari 2018 heeft het college het door MOB daartegen gemaakte bezwaar deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Het college heeft daarbij de beslissing om niet handhavend op te treden in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 18 december 2019 heeft de rechtbank het door MOB daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit van 23 januari 2018 vernietigd en bepaald dat het college uiterlijk 1 juli 2020 een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college en MOB hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Het college heeft nadere stukken ingediend.
    Bij besluit van 19 juni 2020 heeft het college de stichting een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb), door het zonder vergunning aanleggen en in gebruik nemen van een tweede parkeervoorziening voor ongeveer 270 nieuwe extra parkeerplaatsen op de locatie Buurtweg 90 te Wassenaar ten behoeve van museum Voorlinden, in de nabijheid van het Natura 2000-gebied "Meijendel & Berkheide".
    De stichting en MOB hebben een zienswijze ingebracht.
    Bij besluit van 12 oktober 2020 heeft het college een vergunning krachtens artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb verleend ten behoeve van onder meer het aanleggen en in gebruik nemen van een parkeervoorziening op de locatie landgoed Voorlinden aan de Buurtweg 90 te Wassenaar.
    Bij besluit van 14 oktober 2020 heeft het college het dwangsombesluit van 19 juni 2020 ingetrokken.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 februari 2021, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. A.M. Nijboer, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door B.H.A.J. Marien, zijn verschenen. Voorts is MOB, vertegenwoordigd door mr. V. Wösten, juridisch adviseur te Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 31 mei 2013 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wassenaar (hierna: het college van burgemeester en wethouders) aan de stichting een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een tentoonstellingsgebouw met omliggende terreinwerken op het landgoed Voorlinden aan de Buurtweg te Wassenaar. Tot die omliggende terreinwerken behoorde de aanleg van een parkeervoorziening voor 116 personenauto’s (hierna: de eerste parkeervoorziening). Ten behoeve van die omgevingsvergunning is door het college op 28 mei 2013 een verklaring van geen bedenkingen (hierna: vvgb) als bedoeld in artikel 47b, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 afgegeven.
    2.       Bij brief van 11 november 2016 heeft MOB aan het college verzocht om handhavend op te treden tegen een op het terrein van landgoed Voorlinden aangelegde tweede parkeervoorziening met 270 parkeerplaatsen (hierna: de tweede parkeervoorziening) omdat die schadelijke effecten heeft op het nabijgelegen Natura-2000 gebied "Meijendel & Berkheide". MOB heeft daarbij aangegeven dat deze parkeervoorziening illegaal is aangelegd en in gebruik is omdat de stichting niet beschikt over de vereiste Wnb-vergunning.
    3.       Het college heeft bij schrijven van 17 januari 2017 aan de stichting bericht dat zij artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb overtreedt, omdat voor de aanleg van de tweede parkeervoorziening met extra parkeerplaatsen geen vergunning in het kader van de Wnb is aangevraagd en verleend.
    4.       Op 18 februari 2017 is door de stichting bij het college een aanvraag ingediend om een vergunning ingevolge de Wnb ten aanzien van de tweede parkeervoorziening. Daarbij is gevoegd een natuurtoets van Witteveen en Bos van 17 februari 2017. De conclusie van de natuurtoets is dat de toename van de verkeersbewegingen die het museum in samenhang met deze extra parkeerplaatsen tot gevolg heeft, niet zal leiden tot een toename van de stikstofdepositie die hoger is dan de drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar op het nabij gelegen Natura 2000-gebied en dat geen Wnb-vergunning vereist was. Het college heeft de stichting bij brief van 21 maart 2017 meegedeeld dat geen Wnb-vergunning is vereist.
    5.       Het college heeft bij besluit van 16 mei 2017 het verzoek van MOB van 11 november 2016 afgewezen omdat voor de aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening geen Wnb-vergunning nodig is en het bezwaar van MOB daartegen bij besluit van 23 januari 2018, onder verbetering van de motivering, ongegrond verklaard.
    6.       De stichting heeft in hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er grond bestond voor handhavend optreden omdat de tweede parkeervoorziening op grond van artikel 2.7 tweede lid, van de Wnb vergunningplichtig is. Zij betoogt dat er geen Wnb-vergunning nodig is. De stichting wenst haar hoger beroep te handhaven, ook nu inmiddels een Wnb-vergunning is verleend voor de parkeervoorziening omdat die vergunning is aangevochten. Onder deze omstandigheden heeft de stichting nog belang bij een oordeel over de aangevallen uitspraak.
    De uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank heeft overwogen dat gelet op de uitspraken van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 en ECLI:NL:RVS:2019:1604 het besluit van 23 januari 2018 niet deugdelijk is gemotiveerd. Het standpunt dat geen vergunning nodig is op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dat luidde ten tijde van belang, is immers gestoeld op een passende beoordeling waarin voor het project, voor het aspect stikstof, is verwezen naar de passende beoordeling die voor het PAS is gemaakt, terwijl daaruit geen zekerheid kan worden verkregen dat de aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied "Meijendel & Berkheide" niet zullen aantasten. De rechtbank heeft het besluit van 23 januari 2018 daarom vernietigd. Zij overwoog dat grond bestond voor handhavend optreden, omdat voor de aanleg en het in gebruik nemen van de tweede parkeervoorziening ten onrechte geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dat luidde ten tijde van belang, is verleend. De rechtbank heeft daartoe overwogen dat de aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening moeten worden aangemerkt als een project dat valt onder de verbodsbepaling van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de in 2013 verleende omgevingsvergunning en vvgb geen betrekking hebben op de aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening. Verder betreft de aanleg van de tweede parkeervoorziening, aldus de rechtbank, het totstandbrengen van een werk, als gevolg waarvan een toename van (tenminste) 50.000 bezoekers op jaarbasis en daarmee gepaard gaande extra verkeersbewegingen ten opzichte van de in mei 2013 vergunde situatie mogelijk worden gemaakt. De rechtbank volgt de stichting niet in haar stelling dat voor de tweede parkeervoorziening geen vergunning nodig is omdat niet het parkeerterrein maar het museum extra bezoekers aantrekt. De aanleg en het gebruik van de tweede parkeervoorziening kunnen, gelet op het aantal extra verkeersbewegingen, een verslechterend of significant verstorend effect hebben op het Natura 2000-gebied "Meijendel & Berkheide".
    Hoger beroep
    8.       De stichting bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat voor de tweede parkeervoorziening een vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb, zoals dat luidde ten tijde van belang, is vereist. Zij voert daartoe aan dat voor de tweede parkeervoorziening geen vergunning nodig is omdat de parkeervoorziening geen significant verstorende effecten zal hebben op het Natura-2000 gebied "Meijendel & Berkheide". Niet de tweede parkeervoorziening maar het museum trekt extra bezoekers en voor het gebruik van het museum is al in 2013 een onherroepelijke vergunning verleend en een vvgb afgegeven. In de onherroepelijke vergunning uit 2013 en de vvgb zijn geen beperkingen aan het aantal bezoekers gesteld. In de weekenden en in de vakantieperiode ontstaan er pieken in bezoekersaantallen die opgevangen moeten worden. Ook als de stichting geen extra parkeerterrein zou aanleggen, zullen de bezoekers komen. Die zullen vervolgens rondrijden op zoek naar een parkeerplek, waarna zij hun auto in de berm of elders op het terrein of in de buurt van het museum in de woonwijk parkeren. Om dit te voorkomen, heeft de stichting de extra parkeervoorziening aangelegd. Hierdoor wordt extra rondrijden door zoekverkeer en wild parkeren voorkomen.
    Beoordeling
    9.       De Afdeling overweegt allereerst dat een Wnb-vergunning wordt verleend voor een project, zoals het totstandbrengen van een werk, waaronder het aanleggen en in gebruik nemen van een parkeervoorziening moet worden begrepen. Bij de verlening van een Wnb-vergunning voor een dergelijk project moeten alle gevolgen van dat project voor Natura 2000-gebieden worden beoordeeld. Bij die gevolgen moet worden gedacht aan verkeersbewegingen die inherent zijn aan een parkeervoorziening.
    9.1.    De locatie van de eerste parkeervoorziening PI bij museum Voorlinden ligt op ongeveer 120 meter van het Natura 2000-gebied "Meijendel & Berkheide". De nieuwe tweede parkeervoorziening P2 ligt op ongeveer 400 meter afstand. Behalve "Meijendel & Berkheide" zijn in de omgeving van het museum geen andere Natura 2000-gebieden gelegen.
    9.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht het betoog van de stichting heeft verworpen dat voor het tweede parkeerterrein geen Wnb-vergunning nodig is, omdat niet het parkeerterrein maar het museum extra bezoekers aantrekt, en voor het gebruik van het museum al eerder een inmiddels onherroepelijke vergunning is verleend. De in mei 2013 verleende omgevingsvergunning en de daarbij behorende vvgb hadden uitsluitend betrekking op de oprichting en het gebruik van het tentoonstellingsgebouw en de eerste parkeervoorziening met 116 parkeerplaatsen voor personenauto’s. Daarbij is, gelet op de aan deze besluiten ten grondslag gelegde verkeersonderzoeken van Mobycom, uitgegaan van een bezoekersaantal van 75.000 dat gebruik zou maken van het parkeerterrein en een toename van het aantal verkeersbewegingen van 83 voertuigen per etmaal. De tweede parkeervoorziening biedt nog eens ruimte aan 270 extra auto’s. In de aanvraag van 18 februari 2017 voor een Wnb-vergunning, maar ook in de latere aanvragen en de inmiddels op 12 oktober 2020 verleende vergunning, is uitgegaan van een toename van het aantal bezoekers van 50.000, namelijk van 75.000 naar 125.000 bezoekers, en de in verband daarmee ontstane noodzaak voor een tweede parkeervoorziening. De tweede parkeervoorziening zal zorgen voor een aanzienlijk aantal extra verkeersbewegingen op het landgoed Voorlinden en in de omgeving ten opzichte van de eerder vergunde situatie en is dan ook een project in de zin van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb. De rechtbank heeft ook met juistheid overwogen dat de aanleg en het gebruik van die tweede parkeervoorziening, gelet op wat hiervoor over het aantal bezoekers, parkeerplaatsen en het aantal extra verkeersbewegingen is overwogen en de afstand tot het Natura 2000-gebied "Meijendel & Berkheide", de kwaliteit van natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen en daarom vergunningplichtig zijn op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, zoals dat luidde voor 1 januari 2020.
    9.3.    De rechtbank heeft dan ook het besluit van 23 januari 2018 terecht vernietigd omdat op het moment waarop dat besluit werd genomen grond bestond voor handhavend optreden. Voor de aanleg en het in gebruik nemen van de tweede parkeervoorziening was immers geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb (oud) verleend, terwijl dat wel was vereist. De betogen van de stichting slagen niet.
    Besluiten van 19 juni 2020 en 14 oktober 2020
    10.     Bij besluit van 19 juni 2020 heeft het college aan de stichting een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb, door het zonder vergunning aanleggen en in gebruik nemen van de tweede parkeervoorziening voor circa 270 nieuwe extra parkeerplaatsen, in de nabijheid van het Natura 2000-gebied "Meijendel & Berkheide".
    11.     Het besluit van 14 oktober 2020 strekt tot intrekking van het dwangsombesluit van 19 juni 2020, omdat het college inmiddels op 12 oktober 2020 een Wnb-vergunning had verleend. Met het verlenen van een vergunning voor de aanleg en het in gebruik nemen van de tweede parkeervoorziening ten behoeve van het museum Voorlinden en het feit dat er vanaf dat moment geen sprake meer was van een overtreding van artikel 2.7 Wnb, heeft het college besloten de aan de stichting opgelegde last onder dwangsom in te trekken.
    12.     Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb luidt: "Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben."
    Artikel 6:19, zesde lid, van de Awb luidt: "Intrekking of vervanging van het bestreden besluit staat niet in de weg aan vernietiging van dat besluit indien de indiener van het bezwaar- of beroepschrift daarbij belang heeft."
    13.     Nu de stichting ter zitting en in de zienswijze heeft aangegeven niet op te komen tegen de besluiten van 19 juni 2020 en 14 oktober 2020 wordt het beroep van rechtswege daartegen geacht te zijn ingetrokken.
    14.     MOB verzet zich tegen de besluiten van 19 juni 2020 en 14 oktober 2020. MOB verzet zich tegen het intrekken van het dwangsombesluit van 19 juni 2020 en betoogt dat er nog een procedure loopt tegen de Wnb-vergunning. Verder betoogt MOB dat ook het besluit van 19 juni 2020 niet volledig tegemoetkomt aan haar verzoek om handhaving en moet worden vernietigd en gewijzigd. Het besluit bevat een last en anderzijds is daarin aangegeven dat verbeurte van een dwangsom kan worden voorkomen door vóór 1 juli 2020 een ontvankelijke aanvraag (aanvraag Wnb vergunning) in te dienen bij de Omgevingsdienst Haaglanden (ODH) of een ontvankelijke aanvraag omgevingsvergunning in te dienen bij de Werkorganisatie Duivenvoorde (aanvraag Wabo). Dit is niet mogelijk want een dwangsom wordt, bij het niet tijdig en geheel uitvoeren van de last, van rechtswege verbeurd. De last is bovendien voorwaardelijk, namelijk afhankelijk van het al dan niet indienen van een ontvankelijke aanvraag voor een Wnb-vergunning. Ook dat is niet mogelijk en rechtsonzeker.
    15.     Ook ten behoeve van degene die als derde-belanghebbende partij is in het geding, maar niet zelf beroep heeft ingesteld, kan een beroep van rechtswege ontstaan tegen een besluit dat voor hem een nadelige wijziging inhoudt. Het college heeft het dwangsombesluit van 19 juni 2020 ingetrokken en daarmee is voor MOB - die heeft verzocht om handhavend op te treden tegen de tweede parkeervoorziening - een nadelige wijziging ontstaan. Gelet hierop is voor MOB een beroep van rechtswege tegen het besluit van 14 oktober 2020 ontstaan.
    16.     De Afdeling stelt vast dat met het besluit van 12 oktober 2020 alsnog de benodigde Wnb-vergunning is verleend voor de tweede parkeervoorziening. Het college heeft zich gelet hierop met juistheid op het standpunt gesteld dat daarom ten tijde van het nemen van het besluit van 14 oktober 2020 geen sprake meer was van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb en het niet meer bevoegd was om op te treden. Het college heeft het dwangsombesluit van 19 juni 2020 om die reden mogen intrekken. Het beroep van rechtswege van MOB tegen het besluit van 14 oktober 2020 slaagt niet.
    17.     Tevens is voor MOB een beroep van rechtswege tegen het besluit van 19 juni 2020 ontstaan. Nu dat besluit bij besluit van 14 oktober 2020 is ingetrokken, heeft de MOB geen belang meer bij een inhoudelijke beoordeling van dit besluit.
    Conclusie
    18.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
    19.     Het beroep van rechtswege van MOB tegen het besluit van 19 juni 2020 is niet-ontvankelijk. Het beroep van rechtswege van MOB tegen het besluit van 14 oktober 2020 is ongegrond.
    Proceskosten
    20.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. te Nijmegen tegen het besluit van 19 juni 2020 niet-ontvankelijk;
    III.      verklaart het beroep van Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A. te Nijmegen tegen het besluit van 14 oktober 2020 ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. E.M. Ouwehand, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 31 maart 2021
    224.