ECLI:NL:RVS:2005:AU4968, Raad van State, 26-10-2005, 200501030/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-10-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 april 2004 heeft verweerder appellant bestuursdwang aangezegd met betrekking tot de activiteiten die hebben plaatsgevonden op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […].

200501030/1.
      Datum uitspraak: 26 oktober 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonpaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 20 april 2004 heeft verweerder appellant bestuursdwang aangezegd met betrekking tot de activiteiten die hebben plaatsgevonden op het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […].
    
    Bij besluit van 14 januari 2005, kenmerk 584927, verzonden op 18 januari 2005, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar van appellant gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 1 februari 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 februari 2005, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 februari 2005.
    
    Bij brief van 13 april 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant, verweerder en [belanghebbende]. Deze zijn aan de andere partijen gezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 augustus 2005, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H. Brakels en J. Keyzer, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen. Voorts is [belanghebbende], gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Standpunt van appellant
    
    2.2.    Appellant stelt dat verweerder de last zoals opgenomen in het primaire besluit van 20 april 2004, in zijn beslissing op bezwaar van 14 januari 2005 ten onrechte heeft uitgebreid door appellant met terugwerkende kracht tot 20 april 2004 te verplichten tevens alle illegale ontgrondingswerkzaamheden te staken. Appellant voert aan dat verweerder hiermee heeft gehandeld in strijd met het verbod van reformatio in peius en het rechtszekerheidsbeginsel, waardoor hij in zijn belangen is geschaad.
    
    2.2.1.    Verder stelt appellant dat hij voor het ophogen van zijn gronden geen ontgrondingsvergunning nodig heeft. Appellant voert hiertoe aan dat er geen sprake is van een verlaging van de hoogteligging van de gronden, maar van een verhoging daarvan. Voorts voert appellant aan dat van winning van bodemmateriaal geen sprake is.
    
    2.2.2.    Daarnaast stelt appellant dat er geen grond bestaat voor het in de last opgenomen verbod het bodemmateriaal dat afkomstig is van het verbreden en verdiepen van de waterlossing op zijn perceel, af te voeren. Dit verbod is volgens appellant tegenstrijdig aan de last dit materiaal ter plaatse te houden en gedeeltelijk voor ophoging te gebruiken.
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.3.    Verweerder erkent in zijn bestreden besluit dat in de op 20 april 2004 op schrift gestelde mondeling aangezegde lastgeving van 14 april 2004, de last alle ontgrondingswerkzaamheden met onmiddellijke ingang te staken, ontbrak, doch dat deze omissie in het besluit van 14 januari 2005 kan worden hersteld.
    
    2.3.1.    Verweerder heeft verder overwogen dat onder het begrip 'ontgronding' alle werkzaamheden aan of in de hoogteligging van een terrein of waarbij de bodem van een water wordt verlaagd, worden verstaan. Alle ingrepen in de bodem waarbij de structuur van de bodem wordt gewijzigd, zijn volgens verweerder vergunningplichtig. De werkzaamheden op het perceel van appellant zijn volgens verweerder werkzaamheden waarvoor een ontgrondingsvergunning is vereist.
    
    2.3.2.    Verweerder wil met het verbod op afvoer van grond die is vrijgekomen bij de verbreding en verdieping van bedoelde waterlossing voorkomen dat, hangende de aanvraag om een ontgrondingsvergunning, een onomkeerbare situatie ontstaat. Daarnaast verzet artikel 3 van de Ontgrondingenwet zich tegen afvoer, omdat geen vergunning is verleend.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.4.    Appellant is eigenaar van het perceel, kadastraal bekend gemeente [plaats], sectie […], nummer […]. Dit perceel grenst aan de oostzijde van het erf van appellant aan de [locatie], te [plaats].
    
    2.4.1.    Op 2 februari 2004 heeft een toezichthouder van verweerder een controlebezoek gebracht aan het perceel van appellant. Hierbij is geconstateerd dat ter plaatse van het perceel, kadastraal bekend gem. [plaats], sectie […], nummer […], ontgrondingswerkzaamheden waren uitgevoerd zonder dat appellant daartoe beschikte over een ontgrondingsvergunning.
    
    De werkzaamheden bestonden uit het graven van twee sleuven van ongeveer 1 m diep, 130 m lang en 20 m breed. Daarnaast bestonden deze werkzaamheden uit het verbreden en verdiepen van de zich aan de zuidzijde van het perceel bevindende waterlossing die ongeveer 140 m lang is. Appellant beoogde met deze werkzaamheden zijn perceel op te hogen en de waterhuishouding van zijn perceel te verbeteren zodat dit geschikt zou worden voor het houden van paarden.
    
    Het bij deze werkzaamheden vrijgekomen grondmateriaal lag op het perceel opgeslagen.
    
    2.4.2.    Voor de verbreding en verdieping van de waterlossing beschikte appellant over een aanlegvergunning in de zin van artikel 14 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Van de ophoging van zijn perceel met van elders aan te voeren grond, had appellant op grond van het Bouwstoffenbesluit melding gemaakt bij het college van burgemeester en wethouders, welke melding was aanvaard.
    
    2.4.3.    Tijdens het controlebezoek is appellant erop gewezen dat voor voornoemde werkzaamheden tevens een ontgrondingsvergunning diende te worden aangevraagd. Ook is toen met appellant de afspraak gemaakt dat het vrijgekomen grondmateriaal niet van het perceel zou worden afgevoerd maar in geval een ontgrondingsvergunning zou kunnen worden verleend, zou worden aangewend voor de ophoging van het perceel.
    
        Op 15 maart 2004 heeft appellant een ontgrondingsvergunning aangevraagd.
    
    2.4.4.    Tijdens latere controlebezoeken is geconstateerd dat appellant in strijd met artikel 3 van de Ontgrondingenwet en met de gemaakte afspraak toch bodemmateriaal van zijn perceel had afgevoerd. Om deze reden is appellant op 14 april 2004 mondeling bestuursdwang aangezegd en opgedragen de afvoer van alle bij de illegale ontgrondingen vrijgekomen bodemmateriaal te staken en alle overige ontgrondingswerkzaamheden, met onmiddellijke ingang te beëindigen.
    
        De bestuursdwangaanzegging is op 20 april 2004 op schrift gesteld en aan appellant toegezonden. Hierin is voor appellant de last opgenomen zich vanaf het moment van de mondelinge aanzegging van bestuursdwang te onthouden van de afvoer van alle bij de uitgevoerde illegale ontgrondingen vrijgekomen en nog aanwezige bodemmateriaal, tot het moment dat een eventuele ontgrondingsvergunning voor het ophogen van het perceel en/of het verbreden van de waterlossing aan de zuidzijde van het perceel, van kracht wordt.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.6.    Artikel 3, eerste lid, van de Ontgrondingenwet verbiedt, voorzover hier van belang, het ontgronden zonder vergunning. In de memorie van toelichting bij de Ontgrondingenwet worden tot het begrip 'ontgronding' alle werkzaamheden aan of in de hoogteligging van een terrein of waarbij de bodem van een water wordt verlaagd, gerekend (TK 1960-1961, 6338, nr. 3, p. 7).
    
    2.6.1.    De werkzaamheden van appellant hebben bestaan uit het verbreden en verdiepen van de waterlossing en het graven van sleuven op zijn perceel waarbij de vrijgekomen grond gedeeltelijk is afgevoerd. Dit zijn werkzaamheden voor de uitvoering waarvan ingevolge de Ontgrondingenwet een vergunning is vereist.
    
    In dit verband heeft appellant ter zitting gewezen op een recent uitgebracht onderzoeksrapport van ingenieursbureau Oranjewoud, waaruit volgens hem moet worden afgeleid dat bij de werkzaamheden vrijgekomen bodemmateriaal niet naar elders is afgevoerd. Deze omstandigheid, wat hier verder ook van zij, maakt echter het oordeel dat voor de uitgevoerde werkzaamheden een ontgrondingsvergunning is vereist, niet anders.
    
    2.7.    Van een verslechterde rechtspositie als gevolg van het maken van bezwaar is geen sprake. De in het bestreden besluit opgenomen last dat appellant alle illegale ontgrondingsactiviteiten, waaronder het afvoeren van de grond die bij de verbreding en verdieping van de waterlossing aan de zuidzijde van het perceel is vrijgekomen, dient te staken, sluit aan op de bestuursdwang die appellante mondeling is aangezegd en voegt in zoverre niets toe.
    
    2.8.    De verplichting de grond die bij de verbreding en verdieping van de waterlossing aan de zuidzijde van het perceel is vrijgekomen, niet af te voeren maar op het perceel op te slaan, heeft verweerder aan appellant opgelegd om de mogelijkheid tot herstel in de oorspronkelijke toestand zo veel mogelijk te behouden in het geval de ontgrondingsvergunning wordt geweigerd. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder deze last in redelijkheid niet heeft mogen opleggen.
    
    2.9.    Gelet op het voorgaande kan in hetgeen appellant in beroep heeft aangevoerd, geen aanleiding worden gevonden voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. N.I. Breunese-van Goor, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Breunese-van Goor
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 26 oktober 2005
    
    177-482.