ECLI:NL:RVS:2005:AS9263, Raad van State, 09-03-2005, 200404381/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-03-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 augustus 2003 heeft de gemeenteraad van Dronten, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 juli 2003, het bestemmingsplan "De Munten I" vastgesteld.

200404381/1.
      Datum uitspraak: 9 maart 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellanten], allen wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Flevoland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 28 augustus 2003 heeft de gemeenteraad van Dronten, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 22 juli 2003, het bestemmingsplan "De Munten I" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 6 april 2004, kenmerk ROV/04.030413/A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben appellanten bij faxbericht van 26 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 juni 2004.
    
    Bij brief van 31 augustus 2004 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 17 september 2004. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten en de gemeenteraad. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 februari 2005, waar appellanten in persoon, bijgestaan door mr. J.J. Paalman, advocaat te Almelo, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.G. Vuuregge en J.S. Elzinga, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
      Voorts is gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. A. Deuzeman, ambtenaar van de gemeente, en sportvereniging "Reaal Dronten", vertegenwoordigd door [voorzitter], bijgestaan door J.A.H.M. Majoie.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Het plan voorzover hier van belang voorziet in een woonwijk en een sportcomplex in de wijk Dronten-West. Met het plan wordt beoogd de bestaande situatie juridisch-planologisch te regelen.
    
    Verweerder heeft bij het bestreden besluit het plan goedgekeurd.
    
    2.3.    De bezwaren van appellanten betreffen de goedkeuring van het plandeel met de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" dat betrekking heeft op het bestaande sportcomplex De Munten. Daartoe stellen zij dat de sportactiviteiten op het sportcomplex nabij de woningen aan de Braspenning geluidoverlast, lichthinder en gevaar van overvliegende ballen met zich brengen. Zij betogen dat ten aanzien van genoemd plandeel niet een afstand van 50 meter wordt aangehouden die in de VNG-brochure "Bedrijven en milieuzonering" (verder: de VNG-brochure) uit een oogpunt van geluidhinder voor een veldsportcomplex (met verlichting) wordt aanbevolen. In dit verband menen appellanten dat het ten behoeve van de planvaststelling uitgevoerde geluidonderzoek niet deugt.
    
    2.4.    De gemeenteraad is van mening dat van de in de VNG-brochure opgenomen afstand kan worden afgeweken, omdat het sportcomplex niet continu in gebruik is. Tevens stelt hij dat gelet op de nabijgelegen ontsluitingsweg Muntmeesterdreef de woonwijk naast het sportcomplex geen rustige woonwijk als bedoeld in de VNG-brochure is. Daarnaast meent de gemeenteraad dat door in het kader van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer wat betreft het geluid een nadere eis te stellen krachtens welke binnen een strook van 25 meter van het sportcomplex aan de zijde van de (woningen aan de) Braspenning zich geen toeschouwers mogen bevinden, tegemoet kan worden gekomen aan de bezwaren met betrekking tot geluidoverlast.
    
    2.5.    Verweerder is van mening dat de gemeenteraad ten onrechte is uitgegaan van een afstand van 30 meter van het veldsportcomplex in plaats van 50 meter gemeten vanaf de gevel van de woningen aan de Braspenning. Volgens verweerder heeft de gemeenteraad deze afwijking van de VNG-brochure onvoldoende gemotiveerd.
    
    Ook het uitgangspunt van de gemeenteraad ten aanzien van het heersende geluidsniveau vindt verweerder onjuist. Naar zijn mening heeft ten onrechte geen meting van het heersende referentieniveau van het achtergrondgeluid plaatsgevonden.
    
    Niettemin heeft verweerder naar aanleiding van het bestuurlijk overleg als bedoeld in artikel 10:30 van de Awb goedkeuring verleend aan het plandeel in kwestie. In dit verband heeft verweerder van betekenis geacht dat het college van burgemeester en wethouders van plan is in het kader van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer wat betreft het geluid genoemde nadere eis te stellen. Volgens verweerder wordt hiermee een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor appellanten bereikt.
    
    Daarnaast stelt hij zich op het standpunt dat de lichtmasten op het sportcomplex voor de woningen aan de Braspenning geen lichthinder veroorzaken, omdat de lichtmasten op ongeveer 130 meter van deze woningen staan. Bovendien kunnen op grond van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen ter voorkoming van lichthinder nadere eisen worden gesteld, aldus verweerder.
    
    2.6.    Voorzover appellanten betogen dat zij in strijd met de Algemene wet bestuursrecht niet zijn gehoord naar aanleiding van het overleg tussen verweerder en het gemeentebestuur op 1 april 2004, overweegt de Afdeling dat dit overleg heeft plaatsgevonden krachtens artikel 10:30, eerste lid, van de Awb. Ingevolge dit artikel wordt aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen de mogelijkheid geboden tot overleg, indien verweerder het voornemen heeft aan het plan (gedeeltelijk) goedkeuring te onthouden.
    
    Appellanten zijn overeenkomstig artikel 27 van de WRO door verweerder in de gelegenheid gesteld om tijdens de hoorzitting hun bedenkingen nader toe te lichten.
    
    Uit de tekst noch de strekking van artikel 10:30 van de Awb vloeit voor verweerder de verplichting voort om appellanten in deze fase van de bestemmingsplanprocedure opnieuw te horen. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting zijn in het overleg van 1 april 2004 alleen reeds eerder in de bestemmingsplanprocedure ingebrachte stukken besproken.
    
    Gelet op het voorgaande bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder door appellanten niet te horen naar aanleiding van genoemd overleg in dit geval heeft gehandeld in strijd met het beginsel van zorgvuldigheid, dat is neergelegd in artikel 3:2 van de Awb.
    
    2.7.    Voorts ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het plan niet verhindert dat overlast kan worden veroorzaakt door overvliegende ballen van het sportcomplex. Hierbij neemt zij in aanmerking dat het plan ingevolge artikel 8, onder A, en artikel 8, onder B, tweede lid, onder d, in samenhang met artikel 16, aanhef en onder 4, van de planvoorschriften ballenvangers en daaraan gerelateerde hekwerken met een hoogte van 9,60 meter mogelijk maakt.
    
    2.8.    Wat betreft het betoog van appellanten over lichthinder overweegt de Afdeling dat het plan ingevolge artikel 8, onder A, in samenhang met artikel 8, onder B, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de planvoorschriften voorziet in de mogelijkheid op de gronden van het sportveld met de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)" lichtmasten met een maximale hoogte van 18 meter respectievelijk 9 meter te plaatsen.
    
    De woningen aan de Braspenning staan op een minimale afstand van ongeveer 25 meter van deze gronden. Bij één woning aan de Braspenning bedraagt deze afstand ongeveer 13 meter.
    
    De Afdeling stelt vast dat verweerder ter motivering van de goedkeuring van genoemd planvoorschrift heeft volstaan met de overweging dat de afstand van de bestaande lichtmasten op het sportcomplex tot de woningen aan de Braspenning 130 meter bedraagt en dat op grond van het Besluit horeca-, sport- en recreatieinrichtingen milieubeheer nadere eisen kunnen worden gesteld aan het gebruik van de lichtmasten. Verweerder is daarbij ten onrechte voorbij gegaan aan het feit dat het plan toelaat lichtmasten te plaatsen op zeer korte afstand van genoemde woningen aan de Braspenning. Gelet hierop acht de Afdeling het op voorhand niet aannemelijk dat door het stellen van nadere eisen op grond van het Besluit horeca-, sport- en recreatieinrichtingen milieubeheer lichthinder ter plaatse in voldoende mate kan worden voorkomen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft verweerder het bestreden besluit in zoverre genomen in strijd met de bij de voorbereiding daarvan te betrachten zorgvuldigheid.
    
    2.8.1.    Het beroep van appellanten is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit voorzover goedkeuring is verleend aan artikel 8, onder B, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de planvoorschriften voorzover betrekking hebbend op het plandeel met de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd.
    
    2.9.    Wat betreft de geluidoverlast overweegt de Afdeling het volgende.
    
    Zoals hiervoor is overwogen ligt het sportcomplex op een afstand van ongeveer 25 meter van de woningen van appellanten aan de Braspenning en bedraagt deze afstand ten aanzien van één woning aan de Braspenning ongeveer 13 meter.
    
    
      Zowel de gemeenteraad als verweerder hebben in het kader van de totstandkoming respectievelijk goedkeuring van het plan gebruik gemaakt van de VNG-brochure. In de VNG-brochure wordt ter voorkoming van geluidhinder een afstand van 50 meter aanbevolen tussen een rustige woonwijk en een veldsportcomplex (met verlichting). De brochure heeft een indicatief en globaal karakter en dient als hulpmiddel bij het ontwerpen van een bestemmingsplan. De brochure ziet primair op nieuwe situaties, maar kan ook in bestaande situaties als de onderhavige als hulpmiddel zoals hiervoor genoemd dienen. Zoals onder meer blijkt uit de uitspraak van de Afdeling van 13 mei 1997, nr. E01.94.0433 (BR 1997, blz. 830) moet een afwijking van deze indicatieve afstanden worden gemotiveerd. 
      2.9.1.    In de VNG-brochure is bij de bepaling van de afstand van 50 meter voor een veldsportcomplex (met verlichting) uitgegaan van een continu in werking zijnde inrichting. Hiermee is, zo blijkt uit de tekst van de brochure, aangegeven dat de meeste bedrijven binnen het desbetreffende bedrijfstype continu dag en nacht in bedrijf zijn met die activiteiten die (mede) bepalend zijn voor het geluidniveau. Bij de bepaling van de afstand voor geluid is hiermee rekening gehouden in die zin dat de afstand voor een "continu bedrijf" één stap hoger is dan voor een vergelijkbaar bedrijf dat niet continu in bedrijf is. Dit betekent dat de genoemde afstand op overeenkomstige wijze gecorrigeerd moet worden indien beoogde bedrijven op dit punt van de veronderstelde continuïteit afwijken, aldus de VNG-brochure.
    
    
    Zoals verweerder in het bestreden besluit opmerkt heeft de Afdeling in haar uitspraak van 18 februari 2004 (200302895/1) overwogen dat het ontbreken van een volwaardig continu karakter van de sportactiviteiten op een sportcomplex niet zonder meer kan leiden tot de conclusie dat een afstand van minder dan 50 meter toereikend is.
    
    Hierbij is in dit geval nog van belang dat blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting het sportveld op doordeweekse dagen wordt gebruikt voor naschoolse opvang van kinderen en andere activiteiten zoals muziekconcoursen. Daarnaast blijkt uit de stukken dat het meest nabij de Braspenning gelegen veld gedurende een deel van de zomer wordt gebruikt voor voetbaltrainingen.
    
    2.9.2.    Verder is de Afdeling van oordeel dat verweerder de woonwijk De Munten I terecht heeft aangemerkt als een rustige woonwijk waarvoor een algemeen referentieniveau voor de dag-, avond en nachtperiode geldt van respectievelijk 45, 40 en 35 dB(A). Daarbij neemt zij in aanmerking dat deze woonwijk voldoet aan de definitie van een rustige woonwijk als bedoeld in de VNG-brochure, aangezien het plangebied grotendeels voor wonen is bestemd en in het gebied geen werk- en/of winkelgebieden zijn voorzien. Bovendien kan uit het deskundigenbericht worden afgeleid dat de Muntmeesterdreef, die aan de rand van het plangebied ligt, geen grote invloed heeft op het geluidniveau in de woonwijk.
    
    2.9.3.    Daarnaast blijkt uit de VNG-brochure dat meergenoemde aan te houden afstand tussen een sportcomplex en woningen is aanbevolen met het oog op het binnen aanvaardbare normen houden van geluidhinder. Bij de totstandkoming van het plan is het rapport "Kanttekeningen bij de geluidsaspecten in het kader van geluid in de woonomgeving van sportpark De Munten te Dronten", van 28 mei 2002 van adviesbureau Peutz opgesteld. Uit dit rapport blijkt niet dat representatieve geluidmetingen hebben plaatsgevonden om het heersende referentieniveau wat betreft geluid gedurende respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode te bepalen. De Afdeling acht - evenals verweerder - het geluidonderzoek zoals door de gemeenteraad aan het plan ten grondslag gelegd ontoereikend.
    
    Gelet hierop kan niet worden vastgesteld of het geluid ten gevolge van de activiteiten op het sportcomplex ter plaatse van de woningen aan de Braspenning aan een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de weg staat.
    
    Uit al het voorgaande volgt dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat de in het plan opgenomen afwijking van de in de VNG-brochure opgenomen afstand niet berust op een deugdelijke motivering.
    
    2.9.4.    Anders dan verweerder echter brengt de omstandigheid dat in het kader van het Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer een nadere eis is gesteld, de Afdeling niet tot de conclusie dat hiermee voldoende is gewaarborgd dat appellanten geen ernstige geluidoverlast ten gevolge van het gebruik van het sportcomplex zullen ondervinden. Alvorens te beslissen tot goedkeuring van het plan had het uit een oogpunt van zorgvuldigheid op de weg van verweerder gelegen aanvullend onderzoek van de gemeenteraad te verlangen dan wel zelf nader onderzoek naar de geluidwaarden ter plaatse te doen om inzichtelijk te maken of deze nader gestelde eis met het oog op mogelijke geluidoverlast een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse waarborgt.
    
    Hieruit volgt dat verweerder het bestreden besluit in zoverre heeft genomen in strijd met de bij de voorbereiding daarvan te betrachten zorgvuldigheid.
    
    2.9.5.    Het beroep van appellanten is op dit punt gegrond, zodat het bestreden besluit wat betreft het plandeel met de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart, wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb dient te worden vernietigd.
    
    2.10.    Voorzover appellanten vrezen dat het bestaande gebruik binnen korte afstand van de woningen aan de Braspenning op grond van het overgangsrecht mag worden voortgezet, merkt de Afdeling op dat gebruik dat niet in strijd was met het vorige bestemmingsplan niet kan worden tegengegaan met toepassing van het overgangsrecht van het voorliggende bestemmingsplan. Wel moet bij de bestemming van de desbetreffende gronden in het voorliggende plan uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening rekening worden gehouden met de belangen van omwonenden, hetgeen mee kan brengen dat aan bepaalde vormen van gebruik op korte afstand van genoemde woningen beperkingen worden gesteld.
    
    2.11.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Flevoland van 6 april 2004, kenmerk ROV/04.030413/A, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan:
    
    1. het plandeel "Recreatieve doeleinden (R)" zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
    
    2.  artikel 8, onder B, tweede lid, aanhef en onder b en c, van de planvoorschriften voorzover betrekking hebbend op het plandeel met de bestemming "Recreatieve doeleinden (R)", zoals nader aangegeven op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
    
    III.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Flevoland in de door appellanten in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 934,87, waarvan € 805,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Flevoland te worden betaald aan appellanten;
    
    V.    gelast dat de provincie Flevoland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 136,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. Cleton, Voorzitter, en mr. R.H. Lauwaars en mr. M.G.J. Parkins-de Vin, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Cleton    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 9 maart 2005
    
    12-447.