ECLI:NL:RVS:2009:BJ1126, Raad van State, 01-07-2009, 200808336/1/M2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 9 februari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede (hierna: het college) een verzoek van [appellant] om toepassing van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen wegens overtredingen van de op 12 september 2006 aan [vergunninghoudster] (verleende milieuvergunning voor een veehouderij aan de [locatie] te [plaats], gedeeltelijk ingewilligd en voor het overige afgewezen.

200808336/1/M2.
      Datum uitspraak: 1 juli 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Ede,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brief van 9 februari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Ede (hierna: het college) een verzoek van [appellant] om toepassing van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen wegens overtredingen van de op 12 september 2006 aan [vergunninghoudster] (verleende milieuvergunning voor een veehouderij aan de [locatie] te [plaats], gedeeltelijk ingewilligd en voor het overige afgewezen.
    
    Bij besluit van 9 oktober 2008 heeft het college beslist op het hiertegen door [appellant] gemaakte bezwaar.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2008, beroep ingesteld. De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief van 16 december 2008.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 maart 2009, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. A. van Diermen, en het college, vertegenwoordigd door L.R. Hendriks, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen. Voorts is [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigden], als partij gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ter zitting heeft [appellant] zich op het standpunt gesteld dat hij in zijn belangen is geschaad doordat het college niet voorafgaande aan de zitting een verweerschrift of ander stuk ter onderbouwing van zijn standpunt heeft ingediend. Volgens hem stond het het college niet vrij eerst ter zitting een reactie op het beroep te geven en dient deze reactie daarom buiten beschouwing te worden gelaten.
    
    Anders dan [appellant] veronderstelt, rustte op het college geen verplichting om een verweerschrift in te dienen. De door het college ter zitting gegeven reactie op het beroep is niet van zodanige aard dat [appellant] daar ter zitting redelijkerwijs niet op heeft kunnen reageren. Gelet hierop ziet de Afdeling geen reden om hetgeen het college ter zitting naar voren heeft gebracht buiten beschouwing te laten.
    
    2.2. [appellant] stelt dat het college in het kader van de heroverweging in bezwaar van het besluit van 9 februari 2007 tot afwijzing van een deel van het verzoek om handhaving van de vergunning van 12 september 2006, mede had moeten beoordelen of aanleiding bestond om handhavend op te treden wegens overtredingen van de op 15 april 2008 voor de inrichting verleende milieuvergunning.
    
    2.2.1. De in artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen plicht tot heroverweging van het besluit van 9 februari 2007 gaf niet de mogelijkheid eventuele overtredingen van de inmiddels op 15 april 2008 voor de inrichting verleende milieuvergunning bij het bestreden besluit te betrekken. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.3. [appellant] voert aan dat het college zijn verzoek om handhaving op 9 februari 2007 ten onrechte heeft afgewezen, voor zover het de gestelde overtredingen van de voorschriften 4, 17 tot en met 21, 24, 29 en 67 van de vergunning van 12 september 2006 betreft. Het verzoek is volgens hem eveneens ten onrechte gedeeltelijk afgewezen voor zover het de gestelde overtreding van voorschrift 30 van die vergunning betreft.
    
    2.3.1. Het besluit van 12 september 2006 tot verlening van een revisievergunning voor de inrichting is door de Afdeling vernietigd bij uitspraak van 30 mei 2007 in zaak nr. 200607905/1. Als gevolg hiervan is een voor de inrichting op 10 januari 2006 verleende revisievergunning herleefd. Bij vernietiging van een besluit door de rechter vervallen de rechtsgevolgen van dat besluit in beginsel met terugwerkende kracht tot het tijdstip waarop het is genomen. Voor het antwoord op de vraag of het college het verzoek om handhaving op 9 februari 2007 terecht gedeeltelijk heeft afgewezen, blijft de vergunning van 12 september 2006 echter bepalend. Immers, de vernietiging van het besluit van 12 september 2006 staat er niet aan in de weg dat het college op 9 februari 2007 rechtmatig kon besluiten tot toepassing van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen wegens de in het verzoek om handhaving gestelde overtredingen van die vergunning. Want, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 19 juni 2002 in zaak nr. 200103451/2, een besluit tot toepassing van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen wegens overtreding van een vergunning kan niet worden aangemerkt als een rechtsgevolg van het onderliggende besluit tot vergunningverlening, zodat het niet voor vernietiging in aanmerking komt op de enkele grond dat het onderliggende besluit tot vergunningverlening inmiddels is vernietigd.
    
    2.3.2. In voorschrift 4 was bepaald dat het aantrekken van insecten, knaagdieren en ongedierte moet worden voorkomen. Bij overlast moest volgens het voorschrift doelmatige bestrijding plaatsvinden.
    
    In de brief van 9 februari 2007 ontbreekt een motivering met betrekking tot de afwijzing van dit onderdeel van het verzoek om handhaving. Dit is door het college hersteld in het bestreden besluit. Daarin is overwogen dat de inrichting blijkens inspecties zodanig in werking is dat van een voor derden hinderlijke aantrekking van insecten of ander ongedierte geen sprake is. De Afdeling ziet geen aanleiding om aan de juistheid van dit standpunt te twijfelen. Gelet hierop deed zich geen overtreding van voorschrift 4 voor waartegen het college handhavend kon optreden.
    
    2.3.3. In de voorschriften 17 en 18 waren eisen gesteld aan de opslag van restanten van kuilvoer. In voorschrift 19 waren eisen gesteld aan de opslag van natte bijproducten en restanten kuilvoer.
    
    In voorschrift 20 was bepaald dat een voederopslag waaruit perssappen en eventueel percolatiewater vrijkomen, voorzien moet zijn van een dichte vloer. De perssappen en eventueel percolatiewater moesten volgens het voorschrift via een hier tegen bestand zijnde bedrijfsriolering worden afgevoerd naar een mestpunt of een aparte opvangvoorziening.
    
    In voorschrift 21 was bepaald dat de snijmaïsopslag behalve tijdens uithalen of vullen doelmatig dient te zijn afgedekt.
    
    2.3.4. Op 19 januari 2007 heeft een milieu-inspecteur van de gemeente Ede een controlebezoek aan de inrichting gebracht. Daarbij is vastgesteld dat in de inrichting geen restanten kuilvoer werden opgeslagen. Het in de inrichting gebruikte voeder kan volgens het college vanwege het hoge droge stof gehalte niet als een nat bijproduct worden aangemerkt. De Afdeling ziet geen aanleiding te twijfelen aan de juistheid van dit standpunt. Gelet hierop deden zich ten tijde van het controlebezoek geen overtredingen van de voorschriften 17, 18 en 19 voor. Bij het controlebezoek is verder niet geconstateerd dat, zoals [appellant] stelt, uit de voederopslag perssappen of percolatiewater vrijkwamen, zodat zich ten tijde van dit bezoek geen overtreding van voorschrift 20 voordeed. Evenmin is bij het controlebezoek een overtreding van voorschrift 21 geconstateerd. Bij ontbreken van door het college vastgestelde overtredingen kon het college op 9 februari 2007 niet besluiten om tot handhavend optreden over te gaan. Het college heeft het verzoek om handhaving in zoverre dan ook terecht afgewezen.
    
    2.3.5. In voorschrift 24 was bepaald dat kadavers van grootvee geborgen moeten zijn op een (mobiele) kadaverplaat die is voorzien van een kadaverkap.
    
    Bij het controlebezoek van 19 januari 2007 is geconstateerd dat in de inrichting geen kadaverplaat aanwezig was. Bij het controlebezoek is echter tevens vastgesteld dat geen kadavers aanwezig waren. Aangezien voorschrift 24 slechts verplichtte tot de aanwezigheid van een kadaverplaat indien in de inrichting kadavers van grootvee werden geborgen, was de inrichting ten tijde van het controlebezoek niet in strijd met voorschrift 24 in werking. Gelet hierop heeft het college op 9 februari 2007 terecht geoordeeld dat dit voorschrift niet is overtreden. Het college heeft het verzoek om handhaving in zoverre dan ook terecht afgewezen.
    
    2.3.6. In voorschrift 29 was bepaald dat de opslag van zaagsel zodanig moet plaatsvinden dat:
    
    a. de brandbestrijding niet wordt belemmerd;
    
    b. er geen hinderlijke verspreiding van stof in de omgeving kan plaatsvinden; daartoe moet de opslag als de omstandigheden daartoe aanleiding geven (wind, droogte) doelmatig worden afgedekt.
    
    Bij het controlebezoek van 19 januari 2007 is geconstateerd dat het zaagsel werd opgeslagen in een met zeil afgedekte betonnen constructie. Volgens het college werd hiermee voldaan aan voorschrift 29. De Afdeling acht dit standpunt juist. Het college heeft het verzoek om handhaving van voorschrift 29 dan ook terecht afgewezen. Dat zich na 9 februari 2007 mogelijk hinderlijke verspreiding van zaagsel heeft voorgedaan, kan aan dit oordeel niet afdoen.
    
    2.3.7. In voorschrift 30 was, voor zover hier van belang, bepaald dat de deur in de meest westelijke gevel van stal J zo veel mogelijk kierdicht moet zijn uitgevoerd en - behalve tijdens het onmiddellijk doorlaten van personen, dieren of goederen - hermetisch gesloten moet blijven wanneer er dieren in de stal worden gehuisvest.
    
    Bij het controlebezoek van 19 januari 2007 is vastgesteld dat de betrokken deur gesloten was. Gebleken is dat de deur op 9 februari 2007 bovendien kierdicht was uitgevoerd. Er is in zoverre op 9 februari 2007 geen overtreding van voorschrift 30 geconstateerd, op grond waarvan het college handhavend kon optreden. Het college heeft het verzoek om handhaving in zoverre dan ook terecht afgewezen.
    
    2.3.8. In voorschrift 67 was bepaald dat verbrandingsmotoren van voertuigen van de vergunninghouder en van derden moeten zijn voorzien van doelmatige en in goede staat van onderhoud verkerende geluiddempers.
    
    Bij het controlebezoek van 19 januari 2007 zijn geen overtredingen van dit voorschrift geconstateerd. Ten aanzien van de door [appellant] in het bijzonder genoemde shovel voor het verplaatsen van maïs van de maïsplaat naar de stallen is bij dit bezoek vastgesteld dat het een kleine shovel met een goed functionerende uitlaat betrof. Naar het oordeel van de Afdeling mocht het college op grond hiervan concluderen dat zich op 9 februari 2007 geen overtreding van voorschrift 67 voordeed waartegen handhavend kon worden opgetreden, zodat het college het verzoek om handhaving ook in zoverre terecht heeft afgewezen.
    
    2.3.9. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.4. [appellant] stelt dat het college niet adequaat heeft opgetreden tegen de overtredingen ten aanzien waarvan zijn verzoek om handhaving in de brief van 9 februari 2007 is ingewilligd. Hij voert in dit verband onder meer aan dat het college niet kon volstaan met een vooraankondiging tot het opleggen van lasten onder dwangsom. [appellant] acht de in de vooraankondiging gegeven termijn voor het treffen van maatregelen verder te lang en het daarin aangekondigde bedrag van de dwangsom te laag.
    
    2.4.1. Het college stelt zich op het standpunt dat wel adequaat is opgetreden tegen de overtredingen ten aanzien waarvan het verzoek om handhaving is ingewilligd. Om die reden heeft het college het hierop betrekking hebbende bezwaar bij het bestreden besluit ongegrond verklaard.
    
    2.4.2. Het verzoek om handhaving van 4 januari 2007, zoals aangevuld op 15 januari 2007, is in de brief van 9 februari 2007 ingewilligd voor zover het de gestelde overtredingen van voorschrift 10 en voorschrift 68 van de voor de inrichting bij besluit van 12 september 2006 verleende revisievergunning betreft en deels ingewilligd voor zover het de gestelde overtreding van voorschrift 30 van die vergunning betreft.
    
    2.4.3. De brief van 9 februari 2007 bevat echter geen beslissing om ter zake van deze overtredingen bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen toe te passen. Het college heeft volstaan met de mededeling aan [vergunninghoudster] bij afzonderlijke brief van 9 februari 2007 dat overwogen wordt om lasten onder dwangsom op te leggen indien de geconstateerde overtredingen na in deze brief genoemde data voortduren. Deze mededeling roept op zichzelf geen rechtsgevolgen in het leven. Nu de gedeeltelijke inwilliging van het verzoek om handhaving in de brief van 9 februari 2007 niet gepaard is gegaan met een beslissing tot het toepassen van bestuursrechtelijke handhavingsmiddelen, behelst deze brief in zoverre geen besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    Het bezwaar van [appellant] tegen dit deel van de brief van 9 februari 2007 had naar het oordeel van de Afdeling moeten worden opgevat als een bezwaar tegen het niet tijdig nemen van een besluit op zijn verzoek om handhaving. Nu de in artikel 18.16 van de Wet milieubeheer gestelde termijn van vier weken voor een beslissing op dit verzoek ten tijde van de indiening van het bezwaarschrift reeds was verstreken, had het college het bezwaar in zoverre gegrond moeten verklaren en bij het bestreden besluit in zoverre alsnog een besluit moeten nemen op het verzoek om handhaving. Het beroep is in zoverre gegrond.
    
    2.5. [appellant] voert aan dat de bezwaarschriftprocedure te lang heeft geduurd.
    
    2.5.1. Voor zover [appellant] klaagt dat het college de wettelijke termijn voor het nemen van een besluit op zijn bezwaar heeft overschreden, overweegt de Afdeling, mede onder verwijzing naar de uitspraak van 12 januari 2005 in zaak nr. 200404561/1, dat overschrijding van de wettelijke beslistermijn niet betekent dat een besluit reeds op die grond voor vernietiging in aanmerking komt. Het beroep is in zoverre ongegrond.
    
    2.6. Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een deel van zijn verzoek om handhaving niet gegrond is verklaard en niet alsnog een besluit op dit deel van het verzoek is genomen. Het college dient in zoverre een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Het beroep is voor het overige ongegrond.
    
    2.7. Met toepassing van artikel 8:69, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht moet de beroepsgrond over de duur van de procedure mede aldus worden opgevat dat [appellant] betoogt dat de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is geschonden.
    
    2.7.1. De vraag of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM is overschreden, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van appellant gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van appellant, zoals ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt (onder meer het arrest van 27 juni 2000 inzake Frydlender tegen Frankrijk, zaak nr. 30979/96, AB 2001, 86 en het arrest van 29 maart 2006 inzake Pizzati tegen Italië, nr. 62361/00, JB 2006, 134).
    
    2.7.2. In een zaak als deze, die uit een bezwaarschriftprocedure en één rechterlijke instantie bestaat, acht de Afdeling in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste drie jaar redelijk. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste één jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste twee jaar duren, waarbij de in rechtsoverweging 2.7.1 vermelde criteria onder omstandigheden aanleiding kunnen geven overschrijding van deze behandelingsduren gerechtvaardigd te achten.
    
    2.7.3. [appellant] heeft bij brief van 23 maart 2007, bij het college ingekomen op 26 maart 2007, bezwaar gemaakt tegen de brief van 9 februari 2007. Bij besluit van 4 juli 2007 heeft het college dit bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Dit besluit is door de Afdeling vernietigd bij uitspraak van 2 april 2008 in zaak nr. 200705644/1. Hoewel het 27 weken heeft geduurd voordat het college opnieuw op het bezwaar heeft beslist, heeft dit niet geleid tot een totale duur van de bezwaarschriftprocedure van meer dan één jaar. De totale duur van de beroepsprocedure bij de Afdeling bedraagt verder ten tijde van de huidige uitspraak niet meer dan twee jaar. De in rechtsoverweging 2.7.2 genoemde behandelingsduren zijn in deze zaak derhalve niet overschreden, zodat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het EVRM evenmin is overschreden.
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ede van 9 oktober 2008, kenmerk VH 2007/7550, voor zover daarbij het bezwaar van [appellant] tegen het niet tijdig nemen van een besluit op een deel van zijn verzoek om handhaving niet gegrond is verklaard en niet alsnog een besluit op dit deel van het verzoek is genomen;
    
    III. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ede tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Ede aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de gemeente Ede aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,00 (zegge: honderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en mr. M.W.L. Simons-Vinckx en mr. Th.C. van Sloten, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Van Grinsven
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 juli 2009
    
    462.