ECLI:NL:RVS:2020:2748, Raad van State, 18-11-2020, 201908920/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2019 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat [appellante] onder oplegging van dwangsommen gelast om met onmiddellijke ingang herhaling van de overtredingen van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit op de [boorlocatie] in Zwaagdijk-Oost te voorkomen. [appellante] heeft op de [locatie] in Zwaagdijk-Oost boorwerkzaamheden uitgevoerd. Bij besluit van 11 juni 2019 heeft de staatssecretaris [appellante] onder oplegging van dwangsommen van € 7.500,00 per overtreding, met een maximum van € 37.500,00 per overtreding, gelast om met onmiddellijke ingang herhaling van drie afzonderlijke overtredingen van artikel 18 van Bbk - waarin staat dat het verboden is werkzaamheden uit te voeren in strijd met de daarvoor geldende normdocumenten - op de boorlocatie te voorkomen.

201908920/1/R1.
    Datum uitspraak: 18 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 juni 2019 heeft de staatssecretaris [appellante] onder oplegging van dwangsommen gelast om met onmiddellijke ingang herhaling van de overtredingen van artikel 18 van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: het Bbk) op de [boorlocatie] in Zwaagdijk-Oost te voorkomen.
    Bij besluit van 20 september 2019 heeft de staatssecretaris van [appellante] een bedrag van € 15.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd.
    Bij besluit van 31 oktober 2019 heeft de staatssecretaris de door [appellante] tegen de besluiten van 11 juni 2019 en 20 september 2019 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 oktober 2020, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer, vergezeld van E.E. Rosenkamp en M.J.J. Schouten, inspecteurs, zijn verschenen.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    [appellante] heeft op de [locatie] in Zwaagdijk-Oost boorwerkzaamheden uitgevoerd. Bij besluit van 11 juni 2019 heeft de staatssecretaris [appellante] onder oplegging van dwangsommen van € 7.500,00 per overtreding, met een maximum van € 37.500,00 per overtreding, gelast om met onmiddellijke ingang herhaling van drie afzonderlijke overtredingen van artikel 18 van Bbk - waarin staat dat het verboden is werkzaamheden uit te voeren in strijd met de daarvoor geldende normdocumenten - op de boorlocatie te voorkomen. Aan dat besluit is het inspectierapport van 13 mei 2019 ten grondslag gelegd waarin staat dat tijdens de controle op 23 april 2019 overtredingen van eis 15 van protocol 2101 en vereisten in paragraaf 10.2.2 van protocol 11.001 zijn vastgesteld. Geconstateerd is dat eis 15 van protocol 2101 is overtreden, omdat geen detectie en beschrijving van de grondlagen per meter diepteprofiel werd gedaan. Deze overtreding heeft in het besluit van 11 juni 2019 geleid tot last 1. Verder is geconstateerd dat het boorgat een diepte van 100 m en de ingebrachte stortkoker een lengte van 85 m had, dat daarom sprake was van een valhoogte van 15 m en dat hiermee niet werd voldaan aan de eisen opgenomen in paragraaf 10.2.2 van protocol 11.001. Dit heeft in het besluit van 11 juni 2019 geleid tot last 2. Tot slot is geconstateerd dat de diepte-aanduiding niet op de juiste wijze stond aangegeven op de wisselaar en dat daarom niet werd voldaan aan de eis uit paragraaf 10.2.2 van protocol 11.001. Dit heeft in het besluit van 11 juni 2019 geleid tot last 3.
    2.    Bij besluit van 20 september 2019 heeft de staatssecretaris van [appellante] een bedrag van € 15.000,00 aan verbeurde dwangsommen ingevorderd. Daarin is vermeld dat tijdens een inspectie op 19 juni 2019 is geconstateerd dat niet is voldaan aan de lasten 1 en 3, omdat tijdens de boorwerkzaamheden voor de installatie van een bodemwisselaar niet is voldaan aan de eisen van last 1 en de ingebrachte bodemwisselaars niet voldoen aan de gestelde voorwaarden in last 3.
    3.    Bij besluit van 31 oktober 2019 zijn de besluiten van 11 juni 2019 en 20 september 2019 in stand gelaten. Aan het besluit op bezwaar is het inspectierapport van 30 september 2019 ten grondslag gelegd waarin de bevindingen tijdens de inspecties op 17, 18 en 19 juni 2019 zijn neergelegd. Het beroep van [appellante] is zowel tegen de lasten onder dwangsom als tegen het invorderingsbesluit gericht.
    Procedureel
    4.    [appellante] betoogt dat de staatssecretaris onzorgvuldig heeft gehandeld, omdat het verslag van de hoorzitting geen goede weergave bevat van wat daar is besproken. Verder betoogt zij dat inspectierapporten na de hoorzitting zijn aangepast.
    4.1.    [appellante] is met toepassing van artikel 7:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in de gelegenheid gesteld om te worden gehoord. Het horen heeft plaatsgevonden op 24 september 2019. Conform artikel 7:7 van de Awb is van het horen een verslag gemaakt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2490, behoeft dit verslag geen letterlijke weergave van het horen te bevatten. [appellante] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het verslag geen zakelijke en juiste weergave bevat van wat zij op de hoorzitting naar voren heeft gebracht. De enkele omstandigheid dat het verslag van de hoorzitting niet als bijlage bij het besluit op bezwaar was gevoegd, leidt niet tot een ander oordeel. De staatssecretaris heeft in dat verband toegelicht dat het stuk daarna naar [appellante] is toegezonden. Dit is door [appellante] niet betwist. Ook is niet aannemelijk dat [appellante] door deze handelwijze van de staatssecretaris in haar belangen is geschaad. Hiertoe acht de Afdeling van betekenis dat [appellante] in beroep in de gelegenheid is gesteld om op het stuk te reageren. Onder deze omstandigheden ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris in zoverre onzorgvuldig heeft gehandeld.
        Het betoog faalt in zoverre.
    4.2.    In het overige dat [appellante] heeft aangevoerd, bestaat evenmin grond voor het oordeel dat de staatssecretaris onzorgvuldig heeft gehandeld.
            Over de wijze van totstandkoming van het inspectierapport heeft de staatssecretaris toegelicht dat van de inspecties op 17, 18 en 19 juni 2019 in eerste instantie geen inspectierapport was opgemaakt, dat de bevindingen van die inspecties wel zijn opgenomen in de brief van 21 augustus 2019 met het voornemen om tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan en uiteindelijk ook in het inspectierapport van 30 september 2019 dat na de hoorzitting is opgemaakt. In het aangevoerde bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris het inspectierapport van 30 september 2019 niet aan het besluit op bezwaar ten grondslag heeft mogen leggen dan wel dat dat besluit alleen al daarom onzorgvuldig is voorbereid. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179, dient aan een invorderingsbesluit een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van wat is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Gesteld noch gebleken is dat de bevindingen in de brief van 21 augustus 2019 en het inspectierapport van 30 september 2019 niet voldoen aan de daaraan gestelde eisen. Weliswaar is het inspectierapport van 30 september 2019 na de hoorzitting opgemaakt, maar de bevindingen van de inspecties zijn al opgenomen in het voornemen tot invordering van de verbeurde dwangsommen over te gaan en uit deze beschrijving blijkt al in hoeverre niet is voldaan aan de opgelegde lasten.
        Het betoog faalt.
    Lasten onder dwangsom 
    5.    [appellante] bestrijdt de overtredingen die ten grondslag liggen aan de lasten onder dwangsom niet. [appellante] heeft gehandeld in strijd met artikel 18 van het Bbk door af te wijken van eis 15 van protocol 2101 en paragraaf 10.2.2 van protocol 11.001. De staatssecretaris kon dan ook daartegen handhavend optreden. Het beroep is, voor zover het de lasten onder dwangsom betreft, alleen gericht tegen de hoogte van de opgelegde dwangsommen.
    6.    [appellante] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:533, dat de hoogte van de opgelegde dwangsommen onvoldoende is gemotiveerd en dat deze evenmin in redelijke verhouding staat tot het te dienen belang. Zij voert verder aan dat voor schending van artikel 18 van het Bbk een strafrechtelijke boete van € 5.000,00 wordt opgelegd, terwijl in haar geval dwangsommen van € 7.500,00 zijn opgelegd. Voorts heeft [appellante] bij haar betoog gericht tegen de invordering gewezen op de financiële onderbouwing waarin zij heeft toegelicht wat het maximaal te behalen financiële voordeel zou zijn bij het niet naleven van de in het geding zijnde eisen en op de kosten voor het inbouwen van warmtewisselaars. Dit betoog is in feite gericht tegen de hoogte van het dwangsombedrag in de lasten.
    6.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1952, heeft het opleggen van een last onder dwangsom ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
        Met het opleggen van de lasten onder dwangsom is beoogd herhaling van de overtredingen van artikel 18 van het Bbk te voorkomen. In het besluit op bezwaar is vermeld dat voor de hoogte van de dwangsommen voor overtredingen van het Bbk een vaste gedragslijn is gehanteerd van € 7.500,00 en dat bij het bepalen daarvan onder meer rekening wordt gehouden met het financieel voordeel van overtreders (bedrijven), de mogelijke gevolgen die een overtreding kan hebben en de omstandigheid dat het afdoende afschrikkend moet zijn. Verder staat in het besluit op bezwaar dat de hoogte van de aan [appellante] opgelegde dwangsommen in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van overtreding van artikel 18 van het Bbk, omdat de ter plaatse geconstateerde overtredingen van de geldende protocollen - die ter bescherming van de grondlagen en het grondwater dienen - kunnen leiden tot onherstelbare gevolgen. Ter zitting heeft de staatssecretaris toegelicht dat de voorwaarden uit de protocollen dus niet louter administratieve handelingen betreffen, dat ter bescherming van de grondlagen en het grondwater conform deze voorwaarden moet worden gewerkt en dat daarbij aan het belang van controleerbaarheid en handhaafbaarheid zwaar gewicht wordt toegekend. De staatssecretaris heeft ter zitting verder toegelicht dat met name ook rekening is gehouden met de aard van de overtredingen, omdat het een gevaarlijk terrein betreft en in dit geval diep wordt geboord.
        Onder deze omstandigheden bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de opgelegde dwangsommen onvoldoende is gemotiveerd. Dat [appellante] mogelijk slechts een beperkt voordeel heeft gehad bij het niet naleven van de lasten doet daaraan niet af omdat het financieel voordeel van overtreders slechts één van de factoren is die bij het vaststellen van de hoogte van het bedrag betrokken is. De door [appellante] genoemde uitspraak van 20 februari 2019 leidt niet tot een ander oordeel, alleen al omdat de hoogte van het dwangsombedrag in dit geval wel is afgestemd op de zwaarte van het geschonden belang en op de beoogde werking van de dwangsom. De enkele verwijzing naar het strafrechtelijke boetebedrag leidt evenmin tot een ander oordeel, omdat de bestuurlijke handhavingsprocedure los staat van de strafrechtelijke procedure en ook een andere strekking heeft.
        Het betoog faalt.
    Het invorderingsbesluit
    Bevoegdheid tot invordering
    7.    [appellante] betoogt dat de staatssecretaris niet bevoegd was tot invordering van de bij besluit van 11 juni 2019 opgelegde dwangsommen voor de lasten 1 en 3 over te gaan, omdat geen sprake is van overtredingen van die lasten.
        In de eerste plaats voert zij aan dat het detecteren, bemonsteren en aanvullen van de boorgaten tijdens de eerste inspectie weliswaar onjuist is uitgevoerd, maar dat tijdens de inspecties op 17 en 19 juni 2019 wel werd voldaan aan eis 15 van protocol 2101 en daarmee aan last 1. In dat verband stelt zij dat zij tijdens de inspectie heeft aangegeven dat zij het tweede boorgat zonodig zou opvullen met afdichtingsmateriaal.
        In de tweede plaats voert [appellante] aan dat is voldaan aan last 3 en dat de invordering is gebaseerd op een onjuiste interpretatie van de desbetreffende eis uit paragraaf 10.2.2 van protocol 11.001. Zij voert aan dat de warmtewisselaar vanwege de meteraanduiding weliswaar andersom is geplaatst, maar dat de aanbrengdiepte daarvan tijdens de inspecties op 17 en 19 juni 2019 wel kon worden vastgesteld. Uit het auditverslag volgt dat [appellante] de aanbrengdiepte in dit geval zelf heeft vastgesteld. In dat verband stelt zij ook dat de toepassing van de warmtewisselaar is afgestemd met de ontwerper, zodat ook in zoverre aan last 3 is voldaan, en dat in het besluit op bezwaar ten onrechte aan de opdrachtgever in plaats van aan de ontwerper wordt gerefereerd.
    7.1.    Artikel 18, eerste lid, van het Bbk luidt: "Het is verboden een werkzaamheid uit te voeren in strijd met het daarvoor geldende normdocument."
        Artikel 2.1, eerste lid, onder s, van de Regeling bodemkwaliteit luidt: "Als werkzaamheden als bedoeld in het besluit worden aangewezen de werkzaamheden die behoren tot de volgende categorieën:
    [...];
    s. mechanisch boren als beschreven in BRL SIKB 2100 en Protocol 2101;
    [...];
    u. ontwerpen, installeren, beheren en onderhouden van het ondergrondse deel van bodemenergiesystemen;
    [...]."
        Artikel 2.7 luidt: "Voor een werkzaamheid is als normdocument aangewezen het document dat bij de categorie waartoe de werkzaamheid behoort in bijlage C is vermeld of een of meer onderdelen van zodanig document waarin de werkzaamheid wordt beschreven."
        In bijlage C wordt als normdocument voor mechanisch boren in de bodem, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder s, aangewezen de BRL SIKB 2100 met het bijbehorend protocol 2101.
        In bijlage C wordt als normdocument voor ontwerpen, installeren, beheren en onderhouden van het ondergrondse deel van bodemenergiesystemen, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder u, aangewezen de BRL SIKB 11000 met het bijbehorend protocol 11.001.
        Eis 15 van protocol 2101 luidt: "het boorbedrijf voldoet aan deze eis als het:
    - de aanwezige grondlagen detecteert en de beschrijving van de gedetecteerde grondlagen uitvoert conform NEN 5104. Deze beschrijving geeft, in afwijking van NEN 5119, een beschrijving van de bodem per meter diepteprofiel, of per laag als meerdere van elkaar te onderscheiden lagen per meter voorkomen;
    - of, in een situatie waarin het geen monsters neemt, boorgatmetingen uitvoert of laagdetectie toepast;
    - of, in een situatie waarin het een boortechniek toepast waarmee het de scheidende lagen onvoldoende nauwkeurig kan detecteren, boorgatmetingen uitvoert of laagdetectie achteraf toepast;
    - of, in een situatie waarin het een boortechniek toepast waarmee het de scheidende lagen onvoldoende nauwkeurig kan detecteren en het geen boorgatmetingen uitvoert, het gehele boorgat opvult met afdichtingsmateriaal."
        Paragraaf 10.2.2 van protocol 11.001 luidt: "Aan deze eis wordt voldaan indien:
    - De wisselaar wordt tot aan de in het ontwerp aangegeven einddiepte in het boorgat aangebracht. De diepte is op de wisselaar afleesbaar (doorlopende diepte aanduiding beginnend bij 0 bij de voet van de wisselaar)"
    [...];
    - Als aan een of meer van de bovenstaande onderdelen van het toetsingskader niet kan worden voldaan treedt het bedrijf in overleg met de ontwerper. Vervolgens zet hij de realisatie voort volgens het uit dat overleg resulterende ontwerp."
    7.2.    Last 1 is opgelegd vanwege de overtreding van eis 15 van protocol 2101. Eis 15 regelt de vastlegging van de boorstaat van een boring waarbij de grondlagen moeten worden gedetecteerd en beschreven. In situaties waarin deze onvoldoende nauwkeurig kunnen worden gedetecteerd en geen boorgatmetingen worden uitgevoerd, moet het boorgat worden opgevuld met afdichtingsmateriaal. Aan het besluit op bezwaar is het inspectierapport van 30 september 2019 ten grondslag gelegd waaruit volgt dat de opgeboorde grond tijdens de tweede boring is gedetecteerd noch bemonsterd. Tijdens de inspectie op 19 juni 2019 is ook vastgesteld dat op de locatie onvoldoende afdichtingsmateriaal aanwezig was om het boorgat af te dichten. De toezichthouder heeft geconcludeerd dat [appellante] voornemens was het boorgat laagsgewijs af te dichten en niet volledig af te dichten met afdichtingsmateriaal. Daarmee is, anders dan [appellante] stelt, niet voldaan aan eis 15. De stelling van [appellante] dat zij heeft voorgesteld om het boorgat volledig op te vullen met afdichtingsmateriaal, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de staatssecretaris ter zitting heeft toegelicht, is voor de handhaafbaarheid van de bedoelde norm van belang dat de werkzaamheden objectief kunnen worden vastgesteld en dient daartoe voorafgaand aan de uitvoering te worden vastgelegd met welke nauwkeurigheid laagdetectie plaatsvindt en dat in verband daarmee conform optie 4 het gehele boorgat wordt opgevuld met afdichtingsmateriaal. Dat [appellante] niet zeker wist of zij op juiste wijze uitvoering had gegeven aan de opgelegde last komt voor eigen rekening en risico, omdat het bij twijfel hierover op haar weg had gelegen contact op te nemen met de staatssecretaris. Gelet op het voorgaande was de staatssecretaris bevoegd tot invordering van de bij besluit van 11 juni 2019 opgelegde dwangsom voor last 1 over te gaan.
        Het betoog faalt.
    7.3.    Last 3 is opgelegd vanwege de overtreding van het vereiste in paragraaf 10.2.2 van protocol 11.001. Die eis houdt in dat moet kunnen worden nagegaan of de warmtewisselaar conform het ontwerp op de juiste diepte is geplaatst. De diepte wordt gecontroleerd aan de hand van de op de warmtewisselaar aangebrachte meteraanduiding, beginnend met een meteraanduiding 0 bij de voet van de warmtewisselaar. Als deze niet aan de voet van de boring wordt geplaatst, moet afstemming met de ontwerper plaatsvinden en moet de warmtewisselaar conform het ontwerp op de juiste diepte worden geplaatst. Uit het inspectierapport van 30 september 2019 volgt dat aan deze voorwaarden niet is voldaan. Hieruit blijkt dat tijdens de controle op 19 juni 2019 is vastgesteld dat de warmtewisselaar niet aan de voet van de boring is geplaatst. Verder staat in het inspectierapport dat de warmtewisselaar een meteraanduiding heeft, maar dat deze verkeerdom is gemonteerd en dat het voor de toezichthouder daarom niet mogelijk was om de diepte van de ingebrachte wisselaar vast te stellen. Tevens was de leiding tijdens de inspectie afgekapt, zodat niet kon worden nagegaan of deze op de juiste diepte is aangebracht. Gelet op deze constateringen heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat [appellante] niet voldaan heeft aan de opgelegde last en daarmee in strijd met de eis in paragraaf 10.2.2 van protocol 11.001 heeft gehandeld. De stelling van [appellante] dat zij de aanbrengdiepte van de warmtewisselaar achteraf zelf heeft vastgesteld, leidt niet tot een ander oordeel. De staatssecretaris heeft daarover toegelicht dat de toezichthouder de aanbrengdiepte ter plaatse op eenvoudige wijze moet kunnen vaststellen en dat metingen achteraf niet meer zijn te verifiëren. De Afdeling acht dit standpunt niet onredelijk.
        In de eisen staat dat het bedrijf in overleg treedt met de ontwerper wanneer aan een of meer van de onderdelen van het toetsingskader niet kan worden voldaan, maar dat betekent niet dat kan worden afgeweken van de eis dat de aanbrengdiepte op de wisselaar afleesbaar moet zijn. Weliswaar stelt [appellante] terecht dat in het besluit op bezwaar ten onrechte wordt gerefereerd aan de opdrachtgever van het plan in plaats van aan de ontwerper van het plan, maar uit de stukken en uit de door de staatssecretaris gegeven toelichting blijkt dat dit een verschrijving is. Deze verschrijving leidt niet tot een zodanig onduidelijke situatie dat het besluit van de staatssecretaris daarom onrechtmatig is.
        Gelet op het voorgaande was de staatssecretaris ook in zoverre bevoegd tot invordering van de bij besluit van 11 juni 2019 opgelegde dwangsom voor last 3 over te gaan.
        Het betoog faalt.
    7.4.    Gelet op het voorgaande was de staatssecretaris bevoegd om tot invordering van de verbeurde dwangsommen van in totaal € 15.000,00 over te gaan.
    Bijzondere omstandigheden
    8.    [appellante] betoogt dat de staatssecretaris in dit geval aanleiding had moeten zien om de invordering te matigen. Ter onderbouwing voert zij aan dat de staatssecretaris ten onrechte geen informatie heeft ingewonnen over de uitgevoerde diensten en mogelijke gevolgen van de invordering op haar bedrijf. In dat verband wijst zij op de financiële onderbouwing waarin zij heeft toegelicht wat het maximaal te behalen financiële voordeel zou zijn bij het niet naleven van de in het geding zijnde eisen en op de kosten voor het inbouwen van warmtewisselaars waaruit de winstmarges op boringen blijkt. Tevens wijst [appellante] op de omstandigheden dat de werkzaamheden ter plaatse niet zijn stilgelegd, dat het doorboren van kleilagen geen verzilting van het grondwater tot gevolg heeft en dat geen sprake zal zijn van onherstelbare schade. Daarnaast betoogt zij dat materieel aan de lasten is voldaan en dat de staatssecretaris zich op procedurele punten te formalistisch opstelt. Over last 1 voert [appellante] aan dat weliswaar vooraf geen plan van aanpak is opgesteld, maar dat haar intentie wel was om het boorgat op te vullen met afdichtingsmateriaal. Om te voldoen aan last 3 heeft zij de aanbrengdiepte van de warmtewisselaar zelf vastgesteld.
    8.1.    Voor zover [appellante] wijst op de financiële onderbouwing waarin zij heeft toegelicht wat het maximaal te behalen financiële voordeel zou zijn bij het niet naleven van de in het geding zijnde eisen en op de kosten voor het inbouwen van warmtewisselaars, is dit een grond die gaat over de hoogte van de opgelegde dwangsommen. Op de redelijkheid van de hoogte van het dwangsombedrag in de lasten is de Afdeling hiervoor in 6.1 ingegaan.
    8.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1968, moet bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    8.3.    De gestelde omstandigheid dat materieel aan de opgelegde lasten is voldaan, is geen bijzondere omstandigheid die maakt dat de staatssecretaris geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. De staatssecretaris heeft, zoals onder 6.1 al is opgenomen, ter zitting nader toegelicht dat de voorwaarden uit de protocollen niet louter administratieve handelingen betreffen, dat ter bescherming van de grondlagen en het grondwater conform deze voorwaarden moet worden gewerkt en dat daarbij aan het belang van controleerbaarheid en handhaafbaarheid zwaar gewicht wordt toegekend. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris zich niet in redelijkheid op dit standpunt heeft kunnen stellen.
        Ook in samenhang bezien met de overige omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat de staatssecretaris de dwangsommen in redelijkheid niet volledig kon invorderen. Zoals de Afdeling heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 6 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:333, hoeft het bestuursorgaan bij een besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening te houden met de financiële draagkracht van de overtreder. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding, indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Op de overtreder rust de last aannemelijk te maken dat dit het geval is. Hij dient daartoe zodanige informatie te verstrekken dat een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsommen zou hebben. Met de overgelegde financiële onderbouwing heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat zij onvoldoende draagkracht heeft om de verbeurde dwangsommen (volledig) te betalen. Gelet op het voorgaande is geen sprake van bijzondere omstandigheden die de staatssecretaris aanleiding hadden moeten geven van invordering af te zien dan wel om de in te vorderen dwangsommen te matigen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.    Het beroep is ongegrond.
    10.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. F.C.M.A. Michiels, voorzitter, en mr. G.T.J.M. Jurgens en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.B. Montagne, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
    374-909.