ECLI:NL:RVS:2020:2822, Raad van State, 25-11-2020, 201900285/1/A2 en 201900287/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 juli 2017 heeft SWV een aanvraag van de Stichting Openbaar Onderwijs Zwolle en Regio om een toelaatbaarheidsverklaring voor speciaal basisonderwijs voor de zoon van [appellante], [zoon], ingewilligd en die verklaring afgegeven voor de periode 18 juli 2017 tot en met 31 juli 2019. Deze zaken gaan over de vraag of regulier basisonderwijs dan wel speciaal basisonderwijs passend is voor [zoon]. [zoon] heeft een gemiddelde intelligentie, maar loopt met rekenen, lezen en spelling erg achter op de rest van zijn klas. Volgens [appellante] kon de reguliere basisschool OBS de Campherbeek in de onderwijsbehoefte van [zoon] blijven voorzien, zij het met de juiste begeleiding. Volgens SZW en OOZ heeft OBS de Campherbeek alles gedaan wat redelijkerwijs van de school kon worden gevergd, maar bleven zijn leerprestaties te ver achter. Het is volgens hen in het belang van [zoon] dat hij naar een school voor speciaal basisonderwijs gaat, waar hij onderwijs op maat kan krijgen.

201900285/1/A2 en 201900287/1/A2.
    Datum uitspraak: 25 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 5 december 2018 in de zaken nrs. 18/1485 en 18/1116 in de gedingen tussen:
    [appellante]
    en
    1.    de Stichting Openbaar Onderwijs Zwolle en Regio (hierna: OOZ);
    2.    het samenwerkingsverband 2305PO (hierna: SWV).
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 juli 2017 heeft SWV een aanvraag van OOZ om een toelaatbaarheidsverklaring voor speciaal basisonderwijs voor de zoon van [appellante], [zoon], ingewilligd en die verklaring afgegeven voor de periode 18 juli 2017 tot en met 31 juli 2019.
    Bij besluit van 14 september 2017, gewijzigd bij besluit van 20 februari 2018 (hierna ook: het verwijderingsbesluit), heeft OOZ aan [appellante] medegedeeld dat [zoon] met ingang van 21 juli 2018 definitief verwijderd zal worden van OBS de Campherbeek te Zwolle, een school voor regulier basisonderwijs.
    Bij besluit van 18 mei 2018 heeft OOZ het door [appellante] tegen het besluit van 14 september 2017, gewijzigd bij het besluit van 20 februari 2018, gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard wegens het vervallen van procesbelang en dat bezwaar, voor zover het procesbelang niet zou zijn vervallen, ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 2 juli 2018 heeft SWV het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 18 juli 2017 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 2 juli 2018 ingestelde beroep ongegrond verklaard (zaak nr. 18/1485).
    Eveneens bij uitspraak van 5 december 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] tegen het besluit van 18 mei 2018 ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover gericht tegen de niet-ontvankelijkheidverklaring van het bezwaar en dat besluit in zoverre vernietigd, en het beroep ongegrond verklaard voor zover gericht tegen de ongegrondverklaring van het bezwaar (zaak nr. 18/1116).
    Beide uitspraken zijn aangehecht.
    Tegen deze uitspraken heeft [appellante] afzonderlijke hoger beroepen ingesteld. Het hoger beroep in de zaak over de toelaatbaarheidsverklaring heeft zaak nr. 201900287/1/A2 en het hoger beroep in de zaak over het verwijderingsbesluit heeft zaak nr. 201900285/1/A2.
    SWV en OOZ hebben, ieder in de zaak waarin zij het bestreden besluit hebben genomen, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    OOZ heeft daarnaast als belanghebbende een schriftelijke uiteenzetting gegeven in de zaak over de toelaatbaarheidsverklaring.
    [appellante], SWV en OOZ hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft beide zaken gevoegd ter zitting behandeld op 9 november 2020, waar SWV, vertegenwoordigd door drs. H. Keesenberg, en OOZ, vertegenwoordigd door mr. J.S.C. Bos, advocaat te Zwolle, vergezeld van A. de Wit en E.J. Wegerif, zijn verschenen. [appellante] en haar gemachtigde mr. E.P.W.A. Bink, advocaat te Zwolle, hebben via een telefoonverbinding deelgenomen aan de zitting.
    Overwegingen
        Inleiding
    1.    Deze zaken gaan over de vraag of regulier basisonderwijs dan wel speciaal basisonderwijs passend is voor [zoon]. [zoon] heeft een gemiddelde intelligentie, maar loopt met rekenen, lezen en spelling erg achter op de rest van zijn klas. Volgens [appellante] kon de reguliere basisschool OBS de Campherbeek in de onderwijsbehoefte van [zoon] blijven voorzien, zij het met de juiste begeleiding. Volgens SZW en OOZ heeft OBS de Campherbeek alles gedaan wat redelijkerwijs van de school kon worden gevergd, maar bleven [zoon]s leerprestaties te ver achter. Het is volgens hen in het belang van [zoon] dat hij naar een school voor speciaal basisonderwijs gaat, waar hij onderwijs op maat kan krijgen. Tijdens de procedure heeft [appellante] [zoon] ingeschreven op de reguliere basisschool O.S. Cazemier te Oudleusen.
    2.    Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
        Achtergrond en besluitvorming
    3.    SWV is een samenwerkingsverband als bedoeld in artikel 18a van de WPO en heeft onder meer tot taak om te beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het speciaal basisonderwijs.
        OOZ is het bevoegd gezag van OBS de Campherbeek. OOZ is voor die school aangesloten bij het SWV.
    4.    [zoon] is geboren op [geboortedatum] 2008. Met ingang van het schooljaar 2013-2014 is hij ingeschreven in groep 1 van OBS de Campherbeek. Vanaf groep 1 bestonden er bij die school zorgen over de concentratie, aandacht en schoolresultaten van [zoon]. Sinds 2014 zijn er verschillende handelingsplannen opgesteld waarin interventies zijn vastgelegd voor rekenen, lezen en spelling. Volgens OBS de Campherbeek hebben deze extra begeleiding en ondersteuning niet geholpen en bleven de didactische ontwikkeling en werkhouding van [zoon] uiterst zorgelijk. Uit afgenomen toetsen bleek dat [zoon] in alle vakken een forse achterstand op leeftijdsgenootjes had.
    5.    Omdat OBS de Campherbeek onvoldoende tegemoet kon komen aan de onderwijsbehoeften van [zoon], oftewel handelingsverlegen was, heeft OOZ op 29 juni 2017, na een eerdere afwijzing op 24 januari 2017, opnieuw bij SWV een aanvraag ingediend voor [zoon] voor toelaatbaarheid tot het speciaal basisonderwijs. Zonder een toelaatbaarheidsverklaring mocht OOZ [zoon] niet verwijderen van OBS de Campherbeek.
        Aan het besluit van 18 juli 2017, waarbij SWV die aanvraag heeft ingewilligd, heeft het een advies van de Commissie Toewijzing Toelaatbaarheid Zwolle (hierna: CTT) van 13 juli 2017 ten grondslag gelegd. Volgens twee deskundigen van CTT heeft [zoon] op dit moment meer ondersteuning en begeleiding nodig dan geboden kan worden binnen het reguliere basisonderwijs.
        Nadat de toelaatbaarheidsverklaring is afgegeven, heeft OOZ op 24 juli 2017 het voornemen aan [appellante] kenbaar gemaakt om [zoon] per 8 september 2017 definitief van OBS de Campherbeek te verwijderen. Dat voornemen heeft OOZ bij het besluit van 14 september 2017 gehandhaafd, met dien verstande dat de verwijdering pas met ingang van 15 september 2017 zal worden geëffectueerd.
    6.    [appellante] heeft zowel tegen de toelaatbaarheidsverklaring als tegen het verwijderingsbesluit bezwaar gemaakt.
        Op 9 september 2017 heeft zij een intakegesprek gehad met PRO leren & gedrag (hierna: PRO) en dat bureau opdracht gegeven tot het verrichten van een psychodiagnostisch onderzoek, een didactisch rekenonderzoek en een dyslexieonderzoek bij [zoon]. Volgens PRO blijkt uit die onderzoeken weliswaar dat [zoon] een heftig automatiseringsprobleem heeft bij lezen, spelling en rekenen, maar is het te voorbarig om hem op een school voor speciaal basisonderwijs te plaatsen. Volgens PRO worden kinderen met een ernstig leerprobleem en gemiddelde intellectuele mogelijkheden veelal op het regulier onderwijs begeleid. Het advies is dan ook om [zoon], met gebruikmaking van externe hulp van PRO tot juni 2018, in het reguliere onderwijs zorg op maat te geven.
        Op 23 november 2017 zijn de bevindingen, conclusies en adviezen van PRO gedeeld met OBS de Campherbeek. OOZ heeft deze vervolgens voorgelegd aan drs. G. Venema, orthopedagoog bij Dienstencentrum de Stroming, die op 16 februari 2018 een reactie heeft gegeven. In de kern deelt Venema de bevindingen van PRO, maar zij kan zich niet vinden in de conclusies en adviezen die PRO daaraan verbindt. Volgens Venema is [zoon] gezien zijn leerproblematiek aangewezen op het speciaal basisonderwijs.
        Bij het besluit van 20 februari 2018 heeft OOZ zich, gelet op de reacties van Venema en OBS de Campherbeek op het onderzoek van PRO, op het standpunt gesteld dat onderzoek geen aanleiding te vinden om af te zien van het verwijderingsbesluit van 14 september 2017, met dien verstande dat zij dat met ingang van 21 juli 2018, zijnde het einde van het schooljaar 2017-2018, zal effectueren. Op dat moment zat [zoon] in een gemengde groep 4/5.
    7.    Met ingang van 14 mei 2018 heeft [appellante] op eigen initiatief [zoon] laten inschrijven op de reguliere basisschool O.S. Cazemier te Oudleusen.
    8.    OOZ heeft bij het besluit op bezwaar van 18 mei 2018 het besluit van 14 september 2017, zoals gewijzigd bij het besluit van 20 februari 2018, gehandhaafd. Aan dat besluit heeft zij een advies van de Bezwaar Adviescommissie OOZ (hierna: BAC) van 11 april 2018 ten grondslag gelegd. Volgens BAC heeft Venema onderbouwd dat de conclusies van PRO niet gedragen kunnen worden door de feiten zoals deze zijn vastgesteld in het advies van CTT in de zaak over de toelaatbaarheidsverklaring, en dient daarom bij het verwijderingsbesluit te worden uitgegaan van de juistheid van dat advies, te weten dat OBS de Campherbeek handelingsverlegen is.
    9.    SWV heeft bij het besluit op bezwaar van 2 juli 2018 het besluit van 18 juli 2017, waarbij de toelaatbaarheidsverklaring is afgegeven, gehandhaafd. Naar aanleiding van het advies van de Landelijke Bezwaaradviescommissie Toelaatbaarheidsverklaring (hierna: LBT) van 13 juni 2018 heeft SWV twee deskundigen die niet betrokken waren bij het advies van CTT gevraagd advies te geven. Deze twee deskundigen hebben geconcludeerd dat een verwijzing naar het speciaal basisonderwijs momenteel passend is gezien de complexiteit van [zoon]s onderwijs- en ondersteuningsbehoeften.
    10.    [appellante] heeft zowel in de zaak over de toelaatbaarheidsverklaring als in de zaak over het verwijderingsbesluit beroep ingesteld.
        Oordeel van de rechtbank
    11.    De rechtbank heeft in de zaak over de toelaatbaarheidsverklaring geoordeeld dat SWV zijn besluitvorming heeft mogen baseren op de adviezen van de twee deskundigen van CTT en de twee deskundigen die in de bezwaarfase zijn geraadpleegd. PRO is volgens de rechtbank niet onafhankelijk en onpartijdig, zodat het rapport van PRO niet kan worden aangemerkt als een andersluidend advies van een ter zake deskundige. De visie van [appellante] op de conclusies van de vier door SWV geraadpleegde deskundigen vormt kritische kanttekeningen, die geen concrete aanknopingspunten bieden voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de adviezen van die vier deskundigen, aldus de rechtbank.
    12.    In de zaak over het verwijderingsbesluit heeft de rechtbank geoordeeld dat OOZ heeft voldaan aan de verplichting om een andere school bereid te vinden om [zoon] in te schrijven, in dit geval SBO De Sluis, een school voor speciaal basisonderwijs. De daarvoor vereiste toelaatbaarheidsverklaring is in de andere zaak in stand gelaten, zodat in deze zaak alleen de vraag resteert of OOZ zich in redelijk op het standpunt heeft kunnen stellen dat OBS de Campherbeek handelingsverlegen is, aldus de rechtbank.
        De rechtbank heeft daarover geoordeeld dat OOZ genoegzaam heeft gemotiveerd dat voor OBS de Campherbeek de grenzen zijn bereikt wat zij pedagogisch kan leveren en dat zij niet is toegerust op de specifieke onderwijsbehoefte van [zoon]. De rechtbank heeft daarbij meegewogen dat uit alle onderzoeken, ook uit het onderzoek van PRO, naar voren komt dat [zoon] een intensieve 1-op-1 begeleiding van een leerkracht nodig heeft en een dergelijke intensieve begeleiding op een reguliere basisschool niet haalbaar is. OOZ heeft dan ook in redelijkheid kunnen besluiten tot het verwijderen van [zoon] van OBS de Campherbeek, aldus de rechtbank.
        Beoordeling van de hoger beroepen
    13.    Het hoger beroep in de zaak over het verwijderingsbesluit richt zich niet tegen de gedeeltelijke gegrondverklaring van het beroep wegens de ten onrechte niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar.
    14.    Uit de hiervoor onder 5 en verder weergegeven achtergrond en besluitvorming in deze zaken blijkt dat tussen de toelaatbaarheidsverklaring en het verwijderingsbesluit nauwe samenhang bestaat. De toelaatbaarheidsverklaring is afgegeven naar aanleiding van de aanvraag van OOZ en het in dat kader overgelegde dossier van [zoon], en als motivering voor zowel de toelaatbaarheidsverklaring als het verwijderingsbesluit wordt het advies van CTT genoemd. Verder speelt in beide zaken het rapport van PRO een rol.
        Deze samenhang heeft er aanleiding toe gegeven beide zaken gevoegd te behandelen. Hierna zullen de gronden van de hoger beroepen daarom per onderwerp in plaats van per zaak worden behandeld.
        Formeel: procedurele gebreken in de besluitvorming
    15.    [appellante] heeft de grond dat de tweede aanvraag om een toelaatbaarheidsverklaring niet door de juiste personen is ondertekend, ter zitting ingetrokken.
    16.    [appellante] betoogt dat OOZ zich bij de besluitvorming over de verwijdering ten onrechte niet heeft gehouden aan haar eigen Regeling schorsing en verwijdering van leerlingen in het (speciaal) basisonderwijs. Zij heeft dit echter niet aangevoerd in haar beroepschriften en de rechtbank heeft daarover dan ook geen oordeel gegeven. Aangezien het hoger beroep dient te zijn gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom hetgeen [appellante] nu betoogt niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en zij dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
        Overigens is OOZ in haar schriftelijke uiteenzetting van 4 april 2019, onder randnummers 69 tot 79, en ter zitting inhoudelijk en met stukken onderbouwd ingegaan op dit betoog van [appellante]. De Afdeling ziet geen aanleiding deze uiteenzetting voor onjuist te houden. Ook daarom kan dit betoog niet slagen.
        Materieel: de advisering
    17.    Zoals overwogen onder 14 is zowel de besluitvorming over de toelaatbaarheidsverklaring als over het verwijderingsbesluit gebaseerd op het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen.
        Het bestuursorgaan mag op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat die partij over het advies heeft aangevoerd.
        De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat een andersluidend advies van een ter zake deskundige een concreet aanknopingspunt voor twijfel kan opleveren.
        - Het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen
    18.    Zoals ook de rechtbank heeft overwogen, schrijft artikel 38.4 van het Besluit bekostiging WPO voor dat SWV zich moet laten adviseren door twee deskundigen alvorens te besluiten over de afgifte van een toelaatbaarheidsverklaring. Verder schrijft dit artikel voor welke specialistische kennis deze deskundigen moeten bezitten. SWV heeft zich voor het besluit van 18 juli 2017 laten adviseren door een orthopedagoog en een gedragswetenschapper/psycholoog. Omdat deze deskundigen volgens LBT ten onrechte de aanvraag om een toelaatbaarheidsverklaring mede hadden ondertekend, heeft SWV zich in de bezwaarfase opnieuw laten adviseren door twee deskundigen, te weten een psycholoog/orthopedagoog en een pedagoog. [appellante] heeft de deskundigheid van deze vier deskundigen niet bestreden. Verder zijn deze vier deskundigen niet betrokken geweest bij [zoon] of verbonden aan OBS de Campherbeek. De twee deskundigen in de bezwaarfase waren daarnaast evenmin verbonden aan SWV of CTT.
        Uit hetgeen [appellante] aanvoert, blijkt dat zij met name twijfelt aan de onpartijdigheid van de advisering door CTT, omdat een van haar leden, [lid], vanaf groep 1 tot oktober 2016 betrokken was bij [zoon] in de hoedanigheid van intern begeleider werkzaam bij OBS de Campherbeek. De rechtbank heeft hierover met juistheid overwogen dat niet blijkt dat [lid] betrokken is geweest bij de advisering aan SWV over [zoon]. Het oordeel van de deskundigen geldt als de voornaamste motivering van het advies van CTT en [lid] is niet als deskundige geraadpleegd door SWV. Verder heeft SWV in de bezwaarfase twee deskundigen geraadpleegd die in het geheel niet verbonden waren aan CTT. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet staande kan worden gehouden dat de advisering aan SWV niet onpartijdig zou zijn geweest, nog los van de vraag of [lid] belang heeft bij het afgeven van een toelaatbaarheidsverklaring.
        Dit betoog faalt.
    19.    [appellante] betoogt verder dat niet inzichtelijk is waarom CTT zes maanden na een eerdere afwijzing adviseert tot afgifte van een toelaatbaarheidsverklaring. De rechtbank heeft daarover overwogen dat uit de stukken, nader toegelicht ter zitting, blijkt dat het aanvankelijke negatieve advies van CTT was ingegeven door een onvolledig aangeleverd dossier alsmede doordat [appellante] had medegedeeld dat zij [zoon] zou gaan inschrijven op een andere school.
        In het eerdere negatieve advies is vermeld dat er op basis van het aangeleverde dossier en de eigen beeldvorming vanuit CTT (een gesprek met [appellante] en de oma van [zoon] en een observatie en gesprek op school) op dat moment onvoldoende gronden waren om een advies vóór toelaatbaarheid tot het speciaal basisonderwijs af te geven. Ook staat daarin dat CTT adviseert om in samenwerking met een onderwijsconsulent zich te oriënteren op een andere reguliere basisschool. Hoewel [appellante] met juistheid aanvoert dat in dit advies niet uitdrukkelijk staat dat de aanvraag volgens CTT moest worden afgewezen omdat het dossier onvolledig was en [zoon] zou worden ingeschreven op een andere school, brengt dat niet mee dat CTT naar aanleiding van de tweede aanvraag niet tot een andersluidend advies mocht komen. Bij dat tweede advies heeft CTT, onder verwijzing naar de deskundigenoordelen, die bij het eerdere advies ontbraken, gemotiveerd dat op dat moment de situatie zodanig was dat plaatsing op het speciaal basisonderwijs noodzakelijk is. Daarbij is het totale dossier van [zoon] op dat moment betrokken. Ter zitting bij de Afdeling heeft SWV nader toegelicht dat tussen de eerste en tweede aanvraag de achterstand van [zoon] verder was opgelopen, hetgeen uit afgenomen toetsen is gebleken.
        De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat van een niet gemotiveerde omslag in de advisering, zoals [appellante] heeft gesteld, geen sprake is. Of die motivering, zoals nadien aangevuld door de twee andere deskundigen, deugdelijk is, komt hierna onder 21 en verder aan de orde.
        Dit betoog faalt ook.
    20.    [appellante] voert verder aan dat de twee deskundigen in de bezwaarfase ten onrechte niet de beschikking hebben gehad over het volledige dossier van [zoon]. De rechtbank heeft daarover overwogen dat de omstandigheid dat de twee deskundigen enkel de beschikking hebben gekregen over het dossier minus de visie van [appellante] samenhangt met de controlerende taak die deze twee deskundigen in deze procedure vervulden. Deze twee deskundigen behoefden niet de gehele primaire advisering over te doen, maar hebben een controletoets uitgevoerd in het kader van de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van de advisering, aldus de rechtbank.
        Uit de stukken blijkt evenwel dat deze deskundigen ook de beschikking hebben gehad over de visie van [appellante], te weten via haar bezwaarschrift tegen het besluit van 18 juli 2017 en het rapport van PRO. Van een onzorgvuldige totstandkoming van de adviezen van de twee deskundigen in de bezwaarfase is dan ook niet gebleken.
        Dit betoog faalt eveneens.
    21.    Alle vier deskundigen hebben geadviseerd een toelaatbaarheidsverklaring af te geven voor [zoon] voor het speciaal basisonderwijs. Volgens de deskundigen komt uit de informatie die over [zoon] beschikbaar is duidelijk naar voren dat OBS de Campherbeek onvoldoende tegemoet kan komen aan de specifieke onderwijsbehoeften van [zoon]. De extra ondersteuning die hij heeft gehad in de vorm van preteaching, verlengde instructie, individuele ondersteuning, remedial teaching en aanpassingen voor kinderen die beelddenken, hebben de grote en brede leerachterstand niet verholpen. Zijn prestaties blijven over de hele linie lager dan op basis van zijn intelligentie mag worden verwacht. [zoon] wordt sterk belemmerd in zijn concentratievermogen en toont veel bewegingsonrust. Hij is leerkrachtafhankelijk en heeft continu individuele aansturing nodig. Verder is bij [zoon] een toename te zien in frustratie bij voor hem moeilijke taken, is hij onzeker en heeft hij faalangst, waardoor zijn sociaal-emotioneel welbevinden op school zorgwekkend afneemt. Volgens de deskundigen heeft [zoon] om tot leren en ontwikkeling te komen een gestructureerde leeromgeving nodig met onder meer veel duidelijkheid, individuele sturing, continue feedback, korte, herhaalde en individuele instructies en taakreductie. Daarnaast is het voor zijn sociaal-emotionele ontwikkeling belangrijk dat hij veel succeservaringen kan opdoen en ziet dat er meer leerlingen zijn die moeite hebben met leren. Op dit moment is een school voor speciaal basisonderwijs voor [zoon] de passende plek om onderwijs op maat te krijgen en zijn cognitieve mogelijkheden te ontwikkelen, aldus de deskundigen.
        De Afdeling is van oordeel dat de vier deskundigen aldus op inzichtelijke wijze hebben aangegeven welke feiten en omstandigheden aan hun conclusies ten grondslag zijn gelegd. Deze conclusies zijn in het licht van die feiten en omstandigheden niet onbegrijpelijk, zodat SWV, en in navolging daarvan OOZ, bij de besluitvorming in beginsel van het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen, mochten uitgaan. Anders dan [appellante] stelt, was, afgaande op dit advies, de ondersteuningsbehoefte van [zoon] ten tijde van de besluitvorming bekend en kon OBS de Campherbeek niet in deze ondersteuningsbehoefte voorzien. De vier deskundigen hebben voor die conclusie kennisgenomen van de handelingsplannen en interventies die OBS de Campherbeek zelf heeft uitgevoerd. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de enkele stelling van [appellante] dat die handelingsplannen en interventies niet dan wel in onvoldoende mate zijn ingezet, onvoldoende is om niet van het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen, uit te gaan. Hierna zal worden beoordeeld of het rapport van PRO tot een ander oordeel leidt.
        - Het rapport van PRO
    22.    Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het rapport van PRO kan worden aangemerkt als een advies van een ter zake deskundige. PRO is een onafhankelijk bureau. Het rapport is opgesteld door kinder- en jeugdpsycholoog en orthopedagoog drs. G.J. Meijer-den Bakker. Voor het rekenonderzoek en dyslexieonderzoek heeft zij gebruik gemaakt van de hulp van een behandelaar ERWD (ernstige reken- en wiskundeproblemen en dyscalculie) en een dyslexiespecialist. Voor het oordeel dat deze personen niet deskundig of partijdig zijn, alleen omdat [appellante] de opdracht tot het onderzoek heeft gegeven, bestaat geen grond. Dat zou immers meebrengen dat [appellante] nimmer een deskundigenrapport kan inbrengen. Ook de omstandigheid dat PRO de inhoud van het onderzoek en presentatie van de bevindingen niet vooraf heeft met besproken met OBS de Campherbeek, maakt niet dat PRO ter zake niet deskundig of partijdig is. Gelet hierop heeft de rechtbank in de zaak over de toelaatbaarheidsverklaring ten onrechte niet onderzocht of het rapport van PRO concrete aanknopingspunten oplevert tot twijfel aan het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen. Dit bevreemdt te meer nu de rechtbank in de zaak over het verwijderingsbesluit de inhoud van het rapport van PRO wel heeft betrokken bij haar beoordeling.
        Het betoog van [appellante] dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat PRO niet ter zake kundig is, slaagt.
    23.    De volgende vraag is of het rapport van PRO concrete aanknopingspunten voor twijfel oplevert aan het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen.
        Ook volgens PRO heeft [zoon] een gemiddelde intelligentie en zou de lesstof van het reguliere onderwijs moeten passen bij zijn cognitieve mogelijkheden. Uit de didactische onderzoeken lezen, spelling en rekenen blijkt echter dat [zoon] een heftig automatiseringsprobleem heeft. In het onderzoek spelling is ook een automatiseringsprobleem bij het schrijven te zien. [zoon] heeft volgens PRO een groot leerprobleem. Gedurende het onderzoek is te zien dat [zoon] moeite heeft zich te concentreren, naarmate de opdracht moeilijker wordt. In de observatie op school is te zien dat hij moeite heeft zijn taak te organiseren en slordig werkt, geluiden maakt en naast zijn stoel staat, moeite heeft om op zijn beurt te wachten en voor zich uitstaart tijdens de instructie. In de observatie wordt ook gezien dat [zoon] alert reageert als hij aangesproken wordt. Volgens PRO kan geconcludeerd worden dat het nu te voorbarig is om [zoon] op een school voor speciaal basisonderwijs te plaatsen. Kinderen met een ernstig leerprobleem en gemiddelde intellectuele mogelijkheden worden veelal op het reguliere onderwijs begeleid. Het advies van PRO is om [zoon], met gebruikmaking van externe zorg van PRO tot juni 2018, in het reguliere onderwijs zorg op maat te geven. Gezien het welbevinden van [zoon] zal deze proefperiode het beste op de huidige school kunnen plaatsvinden. Als in mei/juni mocht blijken dat [zoon] op deze school onvoldoende tot leren komt, zal gekeken moeten worden naar ander passend onderwijs, aldus PRO. Concreet stelt PRO voor om een rekenspecialist en dyslexiespecialist in te zetten voor zorg op school, waarbij in samenspraak met [appellante] en de leerkracht een handelingsplan voor spelling/lezen en rekenen wordt gemaakt.
        Het rapport van PRO is door OOZ voorgelegd aan orthopedagoog Venema, die daarop een inhoudelijke reactie heeft gegeven. Volgens haar sluit het advies van PRO niet aan op de bevindingen uit het onderzoek. In het gegeven advies worden welbevinden, het gebrek aan succeservaring, de forse aandachtsproblematiek en de problemen met betrekking tot de executieve functies (organisatie, ordening, planning) niet meegenomen, terwijl dat overduidelijk factoren zijn die van invloed zijn geweest op ontstane leerachterstanden en de toekomstige leerontwikkeling die [zoon] door zal maken. Met het door PRO gegeven advies wordt slechts ingestoken op remediëring. Venema licht toe dat er soms hiaten ontstaan in de leerontwikkeling, waardoor remediëren tijdelijk nodig is om achterstanden weg te werken. Wanneer na een periode van remediëren achterstanden weggewerkt zijn, is er vervolgens weer sprake van voldoende aansluiting bij het niveau en aanbod van de groep. In het geval van [zoon] ligt dit volgens Venema niet in lijn der verwachting. Ook na remediëren, volgens de opgestelde doelen van PRO, blijven de achterstanden fors. Verwacht mag worden dat ook na de voorgestelde intensieve remediëring in een 1-op-1 situatie buiten de groep door een leerspecialist, het voor [zoon] niet mogelijk is om voldoende te profiteren van het reguliere aanbod met intensief arrangement, zoals dit binnen OBS de Campherbeek geboden kan worden. In het geval van [zoon] is er, wanneer het advies van PRO wordt opgevolgd, derhalve geen sprake van remediëren, maar van individueel onderwijs voor alle vakgebieden, vormgegeven door PRO. Dat is vergelijkbaar met speciaal basisonderwijs, aldus Venema.
        Gelet op het rapport van PRO en de reactie van Venema, heeft de rechtbank in de zaak over het verwijderingsbesluit terecht overwogen dat zij er niet van mening over verschillen dat [zoon] zeer forse leerachterstanden heeft en dat er sprake is of zal zijn van een achterliggende leerproblematiek. Venema heeft deugdelijk gemotiveerd waarom het advies van PRO niet aansluit bij deze leerachterstanden en leerproblematiek. In het rapport van PRO zijn daarom geen concrete aanknopingspunten te vinden voor twijfel aan het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen.
    De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat OOZ zich op het standpunt mocht stellen dat de door PRO aangedragen begeleidingsintensiteit niet haalbaar is op een reguliere basisschool. Anders dan [appellante] stelt hoefde OBS de Campherbeek dan ook geen medewerking te verlenen aan haar aanbod om de leerspecialisten van PRO in te schakelen en een handelingsplan met PRO op te stellen.
        Het betoog van [appellante] dat het rapport van PRO concrete aanknopingspunten oplevert voor twijfel aan de juistheid van de adviezen van de door SWV geraadpleegde deskundigen, faalt.
    24.    Nu het rapport van PRO geen concrete aanknopingspunten voor twijfel oplevert aan het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen, kan in het midden blijven of PRO gebruik heeft gemaakt van de juiste onderzoeksmethodes, hetgeen door Venema wordt betwist.
        - De stukken van dr. Van Luit
    25.    [appellante] heeft in een late fase van de procedure nog een rapport van dr. J.E.H. van Luit, hoogleraar orthopedagogiek, klinisch psycholoog en orthopedagoog, van 20 februari 2020 overgelegd, alsmede een nadere toelichting van hem van 4 juni 2020. Volgens Van Luit heeft OBS de Campherbeek bij lange na niet alles en het juiste gedaan wat van haar verwacht kon worden en was zij dus niet handelingsverlegen. In de nadere toelichting stelt hij zich op het standpunt dat speciaal basisonderwijs niet geschikt is voor [zoon] omdat hij een leerstoornis heeft, terwijl het speciaal basisonderwijs meer is bedoeld voor kinderen met sociaal-emotionele stoornissen.
        Hoewel Van Luit in algemene zin als deskundige kan worden aangemerkt, leveren deze stukken geen concreet aanknopingspunt op voor twijfel aan het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen, en nadien onderschreven door Venema. Van Luit heeft [zoon] niet zelf onderzocht en gaat evenmin in op het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen, of op de inhoudelijke reactie die Venema op het advies van PRO heeft gegeven.
        De situatie na de toelaatbaarheidsverklaring en het verwijderingsbesluit
    26.    De besluiten in deze zaken dienen te worden beoordeeld met inachtneming van de feiten en omstandigheden zoals die waren ten tijde van het nemen van die besluiten. Aan de door [appellante] aangevoerde stelling dat het met [zoon] op O.S. Cazemier wel goed gaat omdat hij daar wel de juiste begeleiding krijgt, en de in dat verband door haar overgelegde nadere stukken, kan daarom niet de betekenis worden gegeven die zij daaraan gehecht wenst te zien. Datzelfde geldt voor de met nadere stukken onderbouwde stelling van OOZ dat niet blijkt dat [zoon] zijn achterstanden heeft ingelopen op O.S. Cazemier.
        Eindoordeel
    27.    De rechtbank is, hoewel zij in de zaak over de toelaatbaarheidsverklaring ten onrechte de inhoud van het rapport van PRO niet bij de beoordeling heeft betrokken, terecht tot het oordeel gekomen dat SWV voor de toelaatbaarheidsverklaring en OOZ voor het verwijderingsbesluit mochten uitgaan van het advies van CTT, zoals gemotiveerd door de vier deskundigen. Dat betekent dat zij zich op het standpunt mochten stellen dat OBS de Campherbeek handelingsverlegen was en speciaal basisonderwijs passend is voor [zoon]. De toelaatbaarheidsverklaring en het verwijderingsbesluit zijn door de rechtbank daarom terecht in stand gelaten.
    28.    Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank in de zaak over de toelaatbaarheidsverklaring dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust. De uitspraak van de rechtbank in de zaak over het verwijderingsbesluit dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen.
    29.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 18/1485;
    II.    bevestigt de uitspraak van de rechtbank in zaak nr. 18/1116, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. R.J.J.M. Pans, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.G. de Vries-Biharie, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    w.g. De Vries-Biharie
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 november 2020
    611.
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader (zoals dit luidde ten tijde van belang)
     
    Wet op het primair onderwijs
    Artikel 18a
    1. Het bevoegd gezag van één of meer scholen is voor elke vestiging van die school of scholen aangesloten bij een samenwerkingsverband als bedoeld in het tweede lid of bij een landelijk samenwerkingsverband als bedoeld in het vijftiende lid.
    2. Een samenwerkingsverband omvat alle binnen een gebied als bedoeld in het derde lid gelegen vestigingen van scholen, scholen voor speciaal onderwijs en scholen voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs, voor zover daaraan speciaal onderwijs wordt verzorgd, behorend tot cluster 3 en 4, bedoeld in de Wet op de expertisecentra, met uitzondering van vestigingen waarvoor het bevoegd gezag is aangesloten bij een landelijk samenwerkingsverband. Het samenwerkingsverband stelt zich ten doel een samenhangend geheel van ondersteuningsvoorzieningen binnen en tussen de scholen, bedoeld in de vorige volzin, te realiseren en wel zodanig dat leerlingen een ononderbroken ontwikkelingsproces kunnen doormaken en leerlingen die extra ondersteuning behoeven een zo passend mogelijke plaats in het onderwijs krijgen.
    3-5. […]
    6. Het samenwerkingsverband heeft in elk geval tot taak:
    a. het vaststellen van een ondersteuningsplan,
    b. het verdelen en toewijzen van ondersteuningsmiddelen en ondersteuningsvoorzieningen aan de scholen, bedoeld in het tweede lid,
    c. het beoordelen of leerlingen toelaatbaar zijn tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs, op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven, en
    d. het adviseren over de ondersteuningsbehoefte van een leerling op verzoek van het bevoegd gezag van een school als bedoeld in het tweede lid waar de leerling is aangemeld of ingeschreven.
    7-10a. […]
    11. Het samenwerkingsverband draagt er zorg voor dat deskundigen in elk geval het samenwerkingsverband adviseren over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere voorschriften gegeven met betrekking tot de aard van de noodzakelijke deskundigheid.
    12. Het samenwerkingsverband stelt een adviescommissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht in, die adviseert over bezwaarschriften betreffende besluiten van het samenwerkingsverband over de toelaatbaarheid van leerlingen tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband of tot het speciaal onderwijs.
    13-16. […]
    Artikel 40
    1. De beslissing over toelating en verwijdering van leerlingen berust bij het bevoegd gezag. De toelating tot de school is niet afhankelijk van het houden van rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000. De toelating mag niet afhankelijk worden gesteld van een geldelijke bijdrage van de ouders.
    2-7. […]
    8. Een leerling wordt niet toegelaten tot een speciale school voor basisonderwijs dan nadat het samenwerkingsverband waartoe de speciale school voor basisonderwijs behoort de leerling toelaatbaar heeft verklaard tot het onderwijs aan een speciale school voor basisonderwijs in het samenwerkingsverband. De beslissing over de toelaatbaarheid is geen besluit als bedoeld in artikel 8:4, derde lid, onder b, van de Algemene wet bestuursrecht.
    9-10. […]
    11. Voordat wordt besloten tot verwijdering hoort het bevoegd gezag de betrokken groepsleraar en de ouders van de leerling. Definitieve verwijdering van een leerling vindt niet plaats dan nadat het bevoegd gezag ervoor heeft zorg gedragen dat een andere school bereid is de leerling toe te laten. Onder andere school kan ook worden verstaan een school voor speciaal onderwijs, een school voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs of een instelling voor speciaal en voortgezet speciaal onderwijs.
    12. […]
    Besluit bekostiging WPO
    Artikel 34.8
    De deskundigen, bedoeld in artikel 18a, elfde lid, van de wet zijn een orthopedagoog of een psycholoog en afhankelijk van de leerling over wiens toelaatbaarheid wordt geadviseerd ten minste een tweede deskundige, te weten een kinder- of jeugdpsycholoog, een pedagoog, een kinderpsychiater, een maatschappelijk werker of een arts.