ECLI:NL:RVS:2005:AT7461, Raad van State, 15-06-2005, 200408254/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij onderscheiden besluiten van 8 januari en 4 februari 2004 heeft appellant sub 2 (hierna: het college) verzoeken van Intratuin Pijnacker (hierna: Intratuin), Europatuin Delft Juka B.V. (hierna: Juka), [verzoeker A], [verzoeker B] en [verzoeker C] om handhavend op te treden tegen de exploitatie door "Xotus Delft B.V." van een tuincentrum op de percelen Kleveringweg 57 en 59 te Delft (hierna: de percelen) afgewezen.

200408254/1.
      Datum uitspraak: 15 juni 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid 
      "Green Holding B.V.", gevestigd te 's-Gravenzande, en de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Xotus Delft B.V.", gevestigd te Delft,
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Delft,
      appellanten,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank
      's-Gravenhage van 6 oktober 2004 in het geding tussen:
    
    
    appellanten sub 1
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Delft.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij onderscheiden besluiten van 8 januari en 4 februari 2004 heeft appellant sub 2 (hierna: het college) verzoeken van Intratuin Pijnacker (hierna: Intratuin), Europatuin Delft Juka B.V. (hierna: Juka), [verzoeker A], [verzoeker B] en [verzoeker C] om handhavend op te treden tegen de exploitatie door "Xotus Delft B.V." van een tuincentrum op de percelen Kleveringweg 57 en 59 te Delft (hierna: de percelen) afgewezen.
    
    Bij besluit van 14 juni 2004 heeft het college de daartegen door Intratuin, Juka, 't Haantje, De Baat en De Wilskracht gemaakte bezwaren gegrond verklaard, de besluiten van 8 januari en 4 februari 2004 herroepen en "Green Holding B.V." op straffe van een dwangsom gelast het gebruik van het pand op de percelen voor tuincentrumdoeleinden, voorzover dit de in de bouwvergunning toegelaten oppervlaktemaat van 727 m2 overschrijdt, binnen 6 weken te staken en gestaakt te houden. De begunstigingstermijn is bij besluit van 5 juli 2004 gewijzigd in 13 weken.
    
    Bij uitspraak van 6 oktober 2004, verzonden op die dag, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter) het tegen de besluiten van 14 juni 2004 en 5 juli 2004 door "Greenholding B.V." ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten sub 1 bij faxbericht van 7 oktober 2004, en het college bij faxbericht van 2 november 2004, hoger beroep ingesteld. Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 9 november 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 2 december 2004 heeft Juka een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 6 december 2004 hebben Intratuin, [verzoeker A] en [verzoeker C] een reactie ingediend.
    
    Bij brief van 7 december 2004 heeft het college van antwoord gediend op het hoger beroep van appellanten sub 1.
    
    Bij brief van 7 december 2004 hebben appellanten sub 1 van antwoord gediend op het hoger beroep van het college.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 april 2005, waar appellanten sub 1, vertegenwoordigd door J.A.C. van der Horst en mr. M.R. Plug, advocaat te Delft, en het college, vertegenwoordigd door mr. drs. J. van der Hoest, ambtenaar van de gemeente, bijgestaan door mr. J.C. Ellerman, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Voorts zijn Intratuin, [verzoeker A], [verzoeker C] en [verzoeker B], vertegenwoordigd door mr. C. Smals-van Dijk, advocaat te Den Haag, en Juka, vertegenwoordigd door mr. R.M. Köhne, advocaat te Voorburg, daar gehoord.
    
    2.    Overwegingen
    
    Ten aanzien van het hoger beroep van appellanten sub 1.
    
    2.1.    De voorzieningenrechter heeft met de aangevallen uitspraak beslist op het beroep van "Green Holding B.V." (hierna: Green Holding) en daarbij miskend dat dit beroep tevens was ingediend door "Xotus Delft B.V." (hierna: Xotus). Het hoger beroep is in zoverre gegrond en de aangevallen uitspraak komt, voorzover daarbij niet is beslist op het beroep van Xotus, voor vernietiging in aanmerking. De Afdeling ziet aanleiding het beroep van Xotus verder zelf af te doen en overweegt daartoe het volgende.
    
         Ingevolge artikel 8:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank.
    
         Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
    
         Aangezien de beslissing op bezwaar niet was gericht tot Xotus, en ook anderszins niet is gebleken dat deze rechtspersoon bij die beslissing een rechtstreeks betrokken belang heeft, kan Xotus niet worden beschouwd als een belanghebbende als bedoeld in de artikelen 8:1 en 1:2 van de Awb. Xotus dient in beroep dan ook niet-ontvankelijk te worden verklaard.
    
    2.2.    Green Holding betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het college de beslissing om alsnog handhavend op te treden had moeten aanmerken als een nieuw primair besluit en niet als een beslissing op het bezwaar tegen de oorspronkelijke afwijzing van het handhavingsverzoek.
    
    2.3.    Dit betoog faalt. De bezwaren tegen de besluiten van 8 januari en 4 februari 2004 hielden, kort gezegd, in dat ten onrechte niet werd opgetreden tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand. De bezwaarschriftprocedure geeft het bestuursorgaan gelegenheid het primaire besluit te heroverwegen en eventueel bij beslissing op bezwaar daarvoor een beslissing met een andere inhoud in de plaats te stellen. Uit artikel 7:1, eerste lid, onder a, van de Awb volgt dat tegen de beslissing op bezwaar, waarbij het college Green Holding alsnog een last onder dwangsom heeft opgelegd, niet opnieuw bezwaar kon worden gemaakt. 
    
    2.4.    Ingevolge het bestemmingsplan Delft-Oost rust op de percelen de bestemming "Kwekerij met educatieve en recreatieve doeleinden".
    
         Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder a, van de planvoorschriften zijn de gronden bestemd voor bedrijf waar onder gebruikmaking van een kassencomplex al dan niet uitheemse agrarische en/of tuinbouw en/of sierteeltproducten worden voortgebracht met dien verstande dat de bedrijfsvoering tevens educatieve en recreatieve doelen dient welke samenhangen met de bestemming zoals cursussen, demonstraties, presentaties, culturele manifestaties, voorbeeldprojecten en exposities.
    
         Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b zijn ten dienste van deze bestemming toegelaten: kassen, een functiegebonden restaurant, functiegebonden ruimten voor detailhandel, waaronder een tuincentrum, en verder een expositieruimte, terrassen, twee dienstwoningen, andere dienst- of bedrijfsruimten, groen- en parkeervoorzieningen, één ontsluitingsweg conform de op de plankaart voorkomende aanduiding, andere wegen, paden, waterpartijen en bouwwerken geen gebouw zijnde.
    
         Ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef en onder g, mag de bruto bedrijfsvloeroppervlakte van een functiegebonden tuincentrum maximaal 700 m2 bedragen.
    
         Ingevolge artikel 29, eerste lid, is het verboden om gronden te gebruiken in strijd met de bestemming.
    
         Ingevolge artikel 29, vierde lid, kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bepaalde in het eerste lid, indien strikte toepassing leidt tot een beperking van het meest doelmatige gebruik van de grond en de bebouwing, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd (hierna: de toverformule).
    
    2.5.    Green Holding betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat artikel 4 van de planvoorschriften onverbindend is, aangezien daarin een onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds detailhandel en anderzijds tuincentrum, restaurant en kwekerij, waarvoor geen ruimtelijk relevante redenen zijn aan wijzen. 
    
         Ook dit betoog faalt. De bestemming van het perceel ziet op de uitoefening van het kwekerijbedrijf en daarmee samenhangende educatieve en recreatieve doelen. Een dergelijke bestemming onderscheidt zich in planologisch opzicht van een detailhandelsbestemming. Uit ruimtelijk oogpunt is het dan ook gerechtvaardigd de ten dienste van deze bestemming toegelaten detailhandel in oppervlakte te beperken, aangezien anders sprake zou zijn van een andere bestemming. De voorzieningenrechter heeft in het betoog van Green Holding terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de betreffende planvoorschriften onverbindend zijn.
    
    2.6.    Ten tijde van de beslissing op bezwaar exploiteerde Green Holding, naar niet is betwist, in het pand een tuincentrum met een oppervlakte van circa 5000 m2.. Dit is aanzienlijk meer dan ingevolge artikel 4, tweede lid, aanhef en onder g, van de planvoorschriften is toegestaan.
    
    2.7.    Niet in geschil is dat daarmee is gehandeld in strijd met artikel 29, eerste lid, van de planvoorschriften, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
        Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7.1.    Green Holding betoogt dat de voorzieningenrechter ten aanzien van de toepasselijkheid van de toverformule, ten onrechte heeft overwogen dat op voorhand niet is gebleken dat een zinvol gebruik overeenkomstig de bestemming naar objectieve maatstaven gemeten niet meer tot de mogelijkheden behoort. De voorzieningenrechter miskent hiermee dat de exploitatie van een tuincentrum van 700 m2, gelet op de huurprijs, niet rendabel is, hetgeen in het verleden heeft geleid tot een faillissement en een naderend faillissement van Xotus, aldus Green Holding.
    
         Het college heeft zich in de gelijktijdig met de beslissing op bezwaar verzonden reactie op de zienswijzen van Green Holding op het standpunt gesteld dat niet bekend is wat de oorzaak van het (naderend) faillissement was. Ook indien vasthouden aan de bestemming niet meer zinvol zou zijn, verzetten dringende redenen zich tegen het verlenen van vrijstelling voor een regulier tuincentrum, aldus het college. Dit leidt blijkens zijn reactie tot het onwenselijk gevolg dat het bedrijventerrein op de kop van de Brasserkade opschuift in de richting van recreatie- en natuurgebieden. Voorts is de bestaande infrastructuur niet berekend op de verwerking van grote bezoekersaantallen die een regulier tuincentrum met zich meebrengen en is op het bedrijventerrein geen perifere detailhandel toegestaan, aldus voornoemde reactie.
    
         Gelet hierop heeft de voorzieningenrechter terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college gehouden was met toepassing van de toverformule vrijstelling te verlenen van het gebruiksverbod. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.7.2.    De voorzieningenrechter heeft overwogen dat het standpunt van het college, dat de detailhandelsactiviteiten in de huidige omvang in strijd zijn met het door de gemeente toe te passen beleid als verwoord in de Regionale Structuurvisie Detailhandel (hierna: RSD), niet langer houdbaar is.
    
         Green Holding betoogt dat de voorzieningenrechter in zijn overweging als voornoemd ten onrechte geen grond heeft gezien voor het oordeel dat de beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd, aangezien de strijdigheid met de RSD voor het college de hoofdreden was om niet mee te willen werken aan een door Green Holding verzochte vrijstelling op grond van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
         Dit betoog faalt. Nog daargelaten dat Green Holding op 19 april 2004 alleen een vrijstellingsverzoek heeft ingediend voor de vestiging van een tuincentrum van 13.000 m2, welk verzoek niet door het college is gehonoreerd, is er geen grond voor het oordeel dat concreet zicht bestond op legalisering van het in het geding zijnde gebruik van 5.000 m2 voor de exploitatie van een tuincentrum. Niet van doorslaggevende betekenis is dat volgens de aangevallen uitspraak de vestiging van een tuincentrum met een oppervlakte van 5.000 m2 niet in strijd is met de RSD. Aan de inhoud van de RSD, die is vastgesteld door het Stadsgewest Haaglanden, komt voor het door het gemeentebestuur van Delft te voeren planologische beleid geen bindende werking toe. De argumenten die het college in de beslissing op bezwaar en in de daarmee gelijktijdig verzonden reactie op de zienswijzen van Green Holding heeft aangedragen om geen planologische medewerking te verlenen, kunnen dit standpunt dragen.
    
    2.7.3.    Green Holding betoogt voorts tevergeefs dat de voorzieningenrechter het beroep op het vertrouwensbeginsel ten onrechte heeft verworpen. Uit de mondelinge mededeling van een ambtenaar dat niet in strijd met de planvoorschriften wordt gehandeld kan niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat het college niet zal optreden tegen een met de planvoorschriften strijdige situatie. Uit de afwijzingen van de handhavingsverzoeken bij besluiten van 8 januari en 4 februari 2004 kan evenmin een gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat niet zal worden opgetreden. Het college was bij zijn beslissing op de tegen die afwijzing ingediende bezwaren gehouden zijn standpunt over de handhavingsverzoeken te heroverwegen indien nieuwe feiten en omstandigheden daartoe aanleiding geven. Green Holding kan dan ook niet worden gevolgd in haar betoog dat het college niet kon terugkomen op de weigering in de primaire besluiten van 8 januari en 4 februari 2004 om handhavend op te treden. Dat in die besluiten een bezwaarschriftenclausule ontbrak doet daar niet aan af.
    
    2.7.4.    Ook het betoog van Green Holding dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de belangen van derde-partijen in redelijkheid heeft kunnen laten prevaleren boven haar belangen treft geen doel. De voorzieningenrechter heeft in hetgeen Green Holding heeft aangevoerd ten aanzien van de personele en financiële gevolgen van de aanschrijving voor haar tuincentrumactiviteiten, de te leiden schade en de belangen van concurrerende tuincentra terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college na afweging van alle belangen niet in redelijkheid tot de aanschrijving heeft kunnen besluiten. Daarbij wordt in aanmerking genomen dat de bestemming juist is gemaakt voor de rechtsvoorgangster van Green Holding, hiervan zonder voorafgaande toestemming is afgeweken en ook derden aan het bestemmingsplan rechten ontlenen.
    
    2.8.    De conclusie is dat het oordeel van de voorzieningenrechter, dat het door Green Holding gestelde geen aanleiding geeft te oordelen dat de oplegging van een last onder dwangsom in strijd zou zijn met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, juist is.
    
         Dit leidt ertoe dat de uitspraak van de voorzieningenrechter, voorzover aangevochten door Green Holding, in stand kan blijven.
    
    Ten aanzien van het hoger beroep van het college.
    
    2.9.    Het college betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat zijn standpunt, dat de detailhandelsactiviteiten van Green Holding in de huidige omvang ter plaatse niet in strijd zijn met het door de gemeente toe te passen beleid als verwoord in de RSD, niet langer houdbaar is.
    
         Nu blijkens het vorenstaande het tegen deze overweging gerichte hoger beroep van Green Holding niet slaagt, heeft het college, naar ter zitting ook is verklaard, geen procesbelang meer bij een vernietiging van de aangevallen uitspraak in zoverre. Het hoger beroep van het college is derhalve niet-ontvankelijk.
    
    2.10.    Het hoger beroep van appellanten sub 1 is gegrond. Het hoger beroep van het college is niet-ontvankelijk.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van appellanten sub 1 gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank 's-Gravenhage van 6 oktober 2004, AWB 04/3906 en 04/3233, voorzover daarbij niet is beslist op het beroep van Xotus Delft B.V.;
    
    III.    verklaart het door Xotus Delft B.V. bij de rechtbank ingestelde beroep niet-ontvankelijk;
    
    IV.    verklaart het hoger beroep van het college van burgemeester en wethouders van Delft niet-ontvankelijk;
    
    V.    bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VI.    gelast dat de Secretaris van de Raad van State aan appellanten sub 1 het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 409,00 (zegge: vierhonderdnegen euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. S.J.E. Horstink-von Meyenfeldt, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.P.F. Boermans, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Slump    w.g. Boermans
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 juni 2005
    
    429.