ECLI:NL:RBNHO:2025:6042, Rechtbank Noord-Holland, 06-06-2025, HAA 24/4190
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser om zijn in 2011 ingetrokken visvergunning opnieuw uit te geven. Eiser is het niet eens met dit besluit van de minister. Hij voert daartoe onder meer aan dat de minister al eerder onderzoek had moeten doen naar de kwaliteit van de aal en wolhandkrab in zijn visgebied, zodat dit op grond van de ‘Beleidsregel gesloten gebieden voor visserij op aal en wolhandkrab’ alweer had kunnen worden opengesteld, zodat zijn visvergunningen opnieuw uitgegeven hadden kunnen worden. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de minister haar zorgplicht uit artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel heeft geschonden. De andere beroepsgronden van eiser vallen buiten de omvang van het geding. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 24/4190 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    (gemachtigde: [gemachtigde] )
    
    
      en
    
    
    
      
        De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland),
      (gemachtigde: mr. M.J.H. van der Burgt).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser om zijn in 2011 ingetrokken visvergunning opnieuw uit te geven. Eiser is het niet eens met dit besluit van de minister. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de minister haar zorgplicht uit artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel gesloten gebieden voor visserij op aal en wolhandkrab (hierna: de Beleidsregel) heeft geschonden. De andere beroepsgronden van eiser vallen buiten de omvang van het geding. Eiser krijgt geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      De wettelijke regels en beleidsregel die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. 
    
    
      2.1.
      Per 1 april 2011 is in de Visserijwet 1963 en de Uitvoeringsregeling visserij (hierna: de Uitvoeringsregeling) een verbod van kracht om in een aantal gebieden in de kust- en binnenwateren te vissen naar aal en wolhandkrab. Het gaat om alle wateren die op dat moment niet voldeden aan de norm voor dioxine en polychloorbifenyl (PCB). Het doel is om te voorkomen dat vis met te hoge gehalten dioxine en PCB worden verhandeld en geconsumeerd. Dit kan namelijk een ernstig gevaar voor de gezondheid opleveren. In artikel 23b en bijlage 15 van de Uitvoeringsregeling is bepaald dat de havens van IJmuiden zijn gesloten voor de visserij op aal en wolhandkrab, met de in de regelgeving aangegeven vistuigen.
      
    
    
      2.2.
      Eiser beschikte over vergunningen voor vaste vistuigen in de havens van IJmuiden (documentnummers 58462, 58486 en 58630). Bij besluiten van 4 mei 2011 heeft de minister die vergunningen ingetrokken op grond van artikel 23b van de Uitvoeringsregeling.
      
    
    
      2.3.
      Bij e-mail van 21 november 2023 heeft eiser een verzoek gedaan om teruggave van zijn in 2011 ingetrokken visvergunningen. Bij primair besluit van 5 januari 2024 heeft de minister besloten om de ingetrokken vergunningen op dat moment niet opnieuw uit te geven. Hier heeft eiser bezwaar tegen gemaakt.
      
    
    
      2.4.
      In het bestreden besluit van 12 juni 2024 heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. Hier heeft eiser beroep tegen ingesteld. 
      
    
    
      2.5.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.6.
      Eiser heeft nadere stukken ingediend. 
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser samen met zijn gemachtigde en de gemachtigde van de minister. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Het verbod in de Uitvoeringsregeling
      
    
    3. De rechtbank overweegt dat de grondslag van het vangstverbod in het visgebied van eiser is gelegen in artikel 23b en bijlage 15 van de Uitvoeringsregeling. Hierbij is een stroomgebiedbenadering toegepast voor het uitstroomgedeelte van het Noordzeekanaal in de buitenhaven bij IJmuiden . Zo lang dit verbod opgenomen is in de Uitvoeringsregeling kan aan eiser niet opnieuw een visvergunning worden uitgegeven. Op de zitting heeft de gemachtigde van de minister uitgelegd dat indien in twee opvolgende jaren goede waarden worden gemeten, het proces in gang wordt gesteld om de havens van en het zeegebied bij IJmuiden uit de Uitvoeringsregeling te verwijderen.
    
    
      
        Zorgplicht
      
    
    4. In het derde lid van artikel 3 van de Beleidsregel is bepaald dat het verbod op vissen met bepaalde vistuigen in een verboden gebied, wordt opgeheven, indien in dat gebied gedurende twee opeenvolgende kalenderjaren in een mengmonster waarden worden gemeten die voldoen aan de maximale norm voor dioxines en PCB’s.
    
    
      4.1.
      Eiser voert aan dat uit dit artikellid een zorgplicht volgt voor de minister om ieder jaar mengmonsters te meten in alle in de Uitvoeringsregeling opgenomen gesloten gebieden. Het intrekken van de visvergunningen is immers een zware maatregel. De vissers moeten zo snel mogelijk weer gebruik kunnen maken van de ingetrokken vergunningen. Ten onrechte verschuilt de minister zich achter het protocol om waarden te meten van het onderzoeksinstituut Wageningen Marine Research (WMR). 
      
    
    
      4.2.
      
        Op de zitting heeft de rechtbank vastgesteld dat het beroep van eiser er in hoofdzaak op is gericht om een schending van de zorgplicht van de minister vast te stellen. De minister heeft in het bestreden besluit, het verweer en op de zitting uitgelegd welk protocol gevolgd wordt bij het bepalen van het onderzoeksgebied. 
        De (met zorgvuldigheid betrachte) afweging tussen de belangen van voedselveiligheid en volksgezondheid, en de belangen van eiser om (weer) in wateren te kunnen vissen op aal en wolhandkrab, is neergelegd in de Beleidsregel. Hiermee is voorzien in een aanpak waarmee met voldoende zekerheid is vastgesteld dat vangsten uit deze wateren veilig kunnen worden geconsumeerd. In de toelichting bij de Beleidsregel staat vermeld dat om het gehalte aan dioxines en PCB’s in het mengmonster te bepalen, de staatssecretaris het WMR heeft gevraagd om het bemonsteringsprotocol dat wordt toegepast binnen de wettelijke onderzoekstaken, zodanig aan te passen dat de bemonstering van de aal representatief is voor de vangst van beroepsvissers. Het aangepaste bemonsteringsprotocol is beschreven in het Wageningen University & Research Rapport C084.162 en het daarbij behorende addendum. Jaarlijks wordt met de sectororganisatie voor binnenvissers en kleinschalige kustvissers (NetVISwerk) afgestemd waar – naast de vaste locaties – monsters worden afgenomen en gemeten. Deze locaties worden volgens de minister niet eenzijdig ten nadele van bepaalde vissers bepaald. In 2023 en 2024 zijn monsters genomen in het visgebied van eiser, in het buitengebied van het Noordzeekanaal. Als de metingen twee opvolgende kalenderjaren onder de gestelde normwaarden blijven, kan het gebied weer voor visserij worden opengesteld. De metingen uit 2023 waren goed. Op de zitting gaf de gemachtigde van de minister aan dat de resultaten van de metingen uit 2024 bekend zijn en er ook goed uit zien. Het onderzoeksrapport wordt in mei 2025 verwacht. Daarna moet de Uitvoeringsregeling worden aangepast, en daarna kijkt de minister of opnieuw (aan eiser) vergunningen kunnen worden uitgegeven. De termijn waarop dit eventueel gaat plaatsvinden, is nog onbekend.
      
      
    
    
      4.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiser niet aannemelijk of inzichtelijk gemaakt dat deze werkwijze niet voldoet aan de zorgplicht uit artikel 3, derde lid, van de Beleidsregel. Eiser heeft bijvoorbeeld niet aangetoond dat er concrete aanleiding was om al eerder in zijn visgebied te meten. Eiser heeft gewezen op het in 2014 door het WMR uitgevoerde onderzoek. Deze omstandigheid is echter onvoldoende om in de onderhavige procedure een schending van de zorgplicht aan te nemen. Ook de door eiser betwiste mate van representativiteit van uitgevoerde onderzoeken (zoals in 2020) leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank begrijpt dat het voor eiser frustrerend is dat niet elk jaar in zijn visgebied is gemeten, terwijl de aal volgens hem al die tijd ‘schoon’ was. De meetlocaties worden echter bepaald in overleg met de vissector. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat deze wijze of gekozen meetlocaties onzorgvuldig waren. Dit weegt zwaarder nu in 2023 en 2024 naar aanleiding van de vragen van eiser, wel in zijn visgebied is gemeten.
      
      
        
          Beroepsgronden tegen intrekkingsbesluiten
        
      
      5. Eiser voert een aantal gronden aan die gericht zijn tegen de intrekkingsbesluiten uit 2011. Deze gronden zien op de toegepaste doorstroombenadering van het Noordzeekanaalgebied na de sluizen, op de dioxine- en PCB-waarden in de aal van dat moment, en op de in de intrekkingsbesluiten opgenomen onmogelijkheid om de ingetrokken vergunningen te verhandelen. Eiser is zich ervan bewust dat de intrekkingsbesluiten onherroepelijk zijn. De rechtbank stelt vast dat deze gronden buiten de omvang van het geding vallen, en bespreekt deze gronden dan ook niet.
      
      
        
          Goede procesorde
        
      
    
    
      6.1.
      Op de zitting heeft eiser nog aangevoerd dat voor de intrekkingsbesluiten een rechtsgrondslag ontbreekt zodat de intrekking onrechtmatig was. Eiser heeft gewezen op artikel 54c (oud) van de Visserijwet 1964. Volgens eiser was op grond van dit artikel ruimte voor maatwerk: voorschriften en beperkingen waren mogelijk in plaats van een intrekking.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank oordeelt dat de goede procesorde aan een bespreking van deze beroepsgrond is de weg staat. Eiser voert deze grond voor het eerst op de zitting aan, wat te laat was. Hierbij speelt een rol dat eiser de beroepsgrond voor de rechtbank niet duidelijk heeft toegelicht. Gelet hierop, en aangezien de intrekkingsbesluiten onherroepelijk zijn, bespreekt de rechtbank ook deze grond niet. Bovendien kunnen de ingetrokken visvergunningen niet herleven, zolang het visgebied van eiser niet uit bijlage van de Uitvoeringsregeling met verboden visgebieden is verwijderd.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    7. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat eiser geen gelijk krijgt, het bestreden besluit niet wordt vernietigd en de weigering om de ingetrokken visvergunning opnieuw uit te geven in stand blijft. Eiser wordt hierom ook niet vergoed in zijn griffie- en proceskosten.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van mr.I.A. Bakker, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Uitvoeringsregeling visserij
      
    
    
    
      Artikel 23b:
      1Het is verboden te vissen in de wateren, genoemd in bijlage 15, met de volgende vistuigen:
    
    
      
        aldogger;
      
      
        aalfuik;
      
      
        aalhoekwant;
      
      
        aalkistje;
      
      
        aalzegen;
      
      
        ankerkuil;
      
      
        electrovisapparaat;
      
      
        peur;
      
      
        visfuik;
      
      
        kreeftenkorf;
      
      
        sleepnet;
      
      
        enig ander vistuig, niet zijnde een hengel, dat in hoofdzaak gebruikt wordt of bestemd is voor de vangst van aal of Chinese wolhandkrab.
      
    
    2. Het is verboden aal en Chinese wolhandkrab voorhanden te hebben in of in de onmiddellijke nabijheid van de gebieden, genoemd in bijlage 15.
    3. Het is verboden om Chinese wolhandkrab voorhanden of in voorraad te hebben in of in de onmiddellijke nabijheid van de Maasvlakte 2. Chinese wolhandkrab gevangen in de Maasvlakte 2, ten westen van de lijn in de Yangtzehaven lopend over de punten met de coördinaten:
    
      –51°58.411’ NB en 4°0.926’ OL
      –51°58.663’ NB en 4°1.287’ OL,
      wordt onmiddellijk in hetzelfde water teruggezet.
    
    
    
      Bijlage 15. behorend bij artikel 23b: gebieden in de visserijzone, het zeegebied en de kustwaren waar het verboden is te vissen op aal en Chinese wolhandkrab
    
    - de havens van IJmuiden en de toeleidingskanalen naar het Noordzeekanaal tot de meest zeewaarts gelegen waterkeringen;
    
    
      
        Beleidsregel gesloten gebieden voor visserij op aal en wolhandkrab
      
      Artikel 2:
    
    1. De gehalten aan dioxines en PCB’s in aal in een bepaald gebied worden in opdracht van de Minister van Economische zaken onderzocht door middel van een mengmonster bestaande uit minimaal 15 niet paairijpe alen met een lengte van 53 tot en met 75 centimeter, dat representatief is voor de vangst van de beroepsvisser.
    2. Indien een lengte van 53 tot en met 75 centimeter niet representatief is voor de vangst van aal van de beroepsvisser in een bepaald gebied, kan van deze lengtes worden afgeweken.
    
    
      Artikel 3:1. Het vissen met de vistuigen aaldogger, aalfuik, aalhoekwant, aalkistje, aalzegen, ankerkuil, electrovisapparaat, peur, visfuik of de kreeftenkorf, dan wel met een ander vistuig dat hoofdzakelijk wordt gebruikt of is bestemd voor de vangst van aal of wolhandkrab, wordt in ieder geval verboden, indien in het desbetreffende gebied gedurende twee opeenvolgende kalenderjaren:
    
    
      
        de som van dioxines en dioxineachtige PCB’s (WHO-PCDD/F-PCBTEQ) in het mengmonster hoger is dan 8,8 picogram voor WHO-PCDD/F-PCBTEQ per gram versgewicht, of
      
      
        de som van PCB 28, PCB52, PCB101, PCB138, PCB153 en PCB180 (ICES – 6) in het mengmonster hoger is dan 250 nanogram voor ICES – 6 per gram versgewicht.
      
    
    2. Het vissen met de in het eerste lid bedoelde vistuigen kan worden verboden in een gebied dat in directe open verbinding staat met een gebied waar een verbod, bedoeld in het eerste lid, is ingesteld.
    3. Het verbod, bedoeld in het eerste lid, wordt opgeheven, indien in het desbetreffende gebied gedurende twee opeenvolgende kalenderjaren:
    
      
        de som van dioxines en dioxineachtige PCB’s (WHO-PCDD/F-PCBTEQ) in het mengmonster niet hoger is dan 8,8 picogram voor WHO-PCDD/F-PCBTEQ per gram versgewicht, en
      
      
        de som van PCB 28, PCB 52, PCB 101, PCB 138, PCB 153 en PCB 180 (ICES – 6) in het mengmonster niet hoger is dan 250 nanogram voor ICES – 6 per gram versgewicht.
      
    
    4. Bij het opheffen van het verbod, bedoeld in het eerste en tweede lid, kan worden bepaald dat:
    
      
        wolhandkrab gevangen in het desbetreffende gebied onmiddellijk in hetzelfde water wordt teruggezet, en
      
      
        het verboden is om wolhandkrab voorhanden of in voorraad te hebben in of in de onmiddellijke nabijheid van het desbetreffende gebied.
      
    
    
  
  
     Op grond van de Verordening (EG) nr. 1881/2006 van de Commissie van de Europese Gemeenschappen van 19 december 2006 tot vaststelling van de maximumgehalten aan bepaalde verontreinigingen in levensmiddelen (PbEU L364). Deze Verordening is op 24 mei 2023 vervangen door de Verordening (EG) nr. 2023/915.