ECLI:NL:RVS:2004:AO8850, Raad van State, 06-05-2004, 200303060/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-05-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juli 2002, gewijzigd bij besluit van 12 juli 2002, heeft verweerder krachtens artikel 112 Provinciewet in samenhang met artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht besloten bestuursdwang toe te passen ter zake van het in werking zijn van de inrichting van appellante, bestemd voor de inzameling, opslag en bewerking van producten die vrijkomen als organische bij- en restproducten in de (levensmiddelen-)industrie, gelegen aan de [locatie] te [plaats].

200303060/1.
      Datum uitspraak: 6 mei 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 juli 2002, gewijzigd bij besluit van 12 juli 2002, heeft verweerder krachtens artikel 112 Provinciewet in samenhang met artikel 5:21 van de Algemene wet bestuursrecht besloten bestuursdwang toe te passen ter zake van het in werking zijn van de inrichting van appellante, bestemd voor de inzameling, opslag en bewerking van producten die vrijkomen als organische bij- en restproducten in de (levensmiddelen-)industrie, gelegen aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 1 april 2003, kenmerk MW2002.30255, verzonden op 2 april 2003, heeft verweerder – voorzover te dezen van belang - het hiertegen gemaakte bezwaar deels ongegrond verklaard en het gewijzigde besluit van 10 juli 2002 deels aangepast.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 12 mei 2003, bij de Raad van State ingekomen op 13 mei 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 13 augustus 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 22 januari 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. drs. E.D.M. Knegt, advocaat te Breda, A. Jansen, gemachtigde, en J.G.M. Colsen, deskundige, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. M.M. de Jonge-van Swaay, mr. J. de Leeuw en J.J.T. Ahoud, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij besluit van 16 oktober 2001 heeft verweerder aan appellante een revisievergunning verleend voor bovenbedoelde inrichting voor de inzameling, opslag en (voor-)bewerking van organische rest- en bijproducten tot diervoeder (-grondstof) dan wel ten behoeve van afzet naar non-food en non-feed verwerkers alsmede de opslag en de handel van/in diervoeder (-grondstoffen) te Putten.
    
        Op 4 juli 2002 heeft zich tijdens onderhoudswerkzaamheden in de inrichting een explosie voorgedaan in twee silo’s waarin vetresiduen lagen opgeslagen. Bij de explosie zijn twee mensen om het leven gekomen. Uit onderzoeken is gebleken dat de calamiteit is veroorzaakt door een opeenhoping van gassen in de hoogste silo’s tot een mengsel dat tot ontploffing is gekomen doordat ‘hete’ onderhoudswerkzaamheden werden uitgevoerd op het dak van één van de silo’s. Tevens is van belang geweest dat zich in de procesinstallaties biologische afbraak/vergistingsprocessen hebben voorgedaan.
    
        Bij besluit van 10 juli 2002 heeft verweerder bestuursdwang aangezegd tot het moment dat de oorzaak van de explosie bekend was.
    
        Bij besluit van 1 april 2003 heeft verweerder het tegen voormeld besluit ingediende bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het primaire besluit aangepast. Daarbij is vermeld dat de stillegging duurt tot het moment dat de vergunning is ingetrokken.
    
        Bij uitspraak van 25 februari 2004, no. 200303650/1 (www.raadvanstate.nl), heeft de Afdeling het beroep van appellante gericht tegen een besluit van verweerder van 20 mei 2003, kenmerk MW02.43526, waarbij krachtens artikel 8.25, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer de milieuvergunning van appellante is ingetrokken, ongegrond verklaard.
    
    2.2.    Appellante voert onder meer aan dat het bestreden besluit ten onrechte een geheel ander karakter heeft dan het primaire besluit wat de grondslag, onderbouwing en strekking van het besluit betreft. De beslissing op bezwaar verschilt dermate wezenlijk van het primaire besluit dat sprake is van een nieuw primair besluit, aldus appellante.
    
    2.2.1.    In artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt.
    
    2.2.2.    Zoals hiervoor reeds is overwogen, is bij het primaire besluit bestuursdwang aangezegd tot het moment waarop de oorzaak van de explosie bekend was. In de lastgeving is toen bepaald dat de acceptatie van afvalstoffen diende te worden gestaakt, dat er geen hete onderhoudswerkzaamheden mochten worden uitgevoerd en dat de binnen de inrichting aanwezige organische afvalstoffen dienden te worden afgevoerd. Verweerder heeft die lastgeving in de eerste plaats gebaseerd op de zorgplicht die is neergelegd in artikel 1.1a, tweede lid, van de Wet milieubeheer in die zin dat volgens verweerder de roerwerken in de stortkelder ten onrechte slechts incidenteel werden gebruikt, dat er hete werkzaamheden aan de tanks zijn verricht en dat niet is voorkomen dat er een opeenhoping van gassen plaatsvond. Verder stelde verweerder in het primaire besluit dat artikel 8.1, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer was overtreden omdat de autoclaaf ten onrechte in gebruik was als opslagtank. Tenslotte heeft verweerder overtreding van artikel 13 van de Wet bodembescherming aan dit besluit ten grondslag gelegd.
    
        In het bestreden besluit is het bezwaarschrift gedeeltelijk gegrond verklaard en is het dictum van het primaire besluit aldus aangepast, dat de nieuwe lastgeving inhoudt dat appellante geen organische rest- of bijproducten in haar inrichting mag accepteren, bewerken en/of op- en overslaan. Daarbij heeft verweerder bepaald dat de stillegging duurt tot het moment dat de milieuvergunning is ingetrokken. Aan dit besluit is ten grondslag gelegd dat in strijd met artikel 8.1, 1e lid, onder b, Wm de inrichting niet geheel overeenkomstig de vergunning in werking was. Verweerder voert daartoe aan dat op diverse tijdstippen is geconstateerd dat het centraal afzuigsysteem niet op de voorgeschreven wijze in gebruik was. Voorts is volgens verweerder in strijd met artikel 1.1a, van de Wet milieubeheer niet voldaan aan de voorgeschreven registratieverplichting. Tenslotte overweegt verweerder dat niet voldaan was aan het bepaalde in artikel 17.2 van de Wet milieubeheer en dat de vergunningvoorschriften 5.5, 5.7, 10.13 en 12.1 waren overtreden.
    
    2.3.    De Afdeling overweegt dat de heroverweging in de bezwaarschriftprocedure niet zover strekt, dat de beslissing op het bezwaarschrift op geheel andere overtredingen kan worden gebaseerd, dan die welke aan het primaire besluit ten grondslag zijn gelegd. Het bestreden besluit gaat de grondslag van het bezwaar zozeer te buiten, dat het dient te worden aangemerkt als een nieuw primair besluit. Appellante had tegen het bestreden besluit, voorzover het deze last betreft, derhalve bezwaar moeten maken.
    
        Gelet op het voorgaande is het beroep niet-ontvankelijk. Het beroepschrift dient gelet op het bepaalde in artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht als bezwaarschrift te worden doorgezonden aan verweerder.
    
    2.4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk;
    
    II.    bepaalt dat het beroepschrift door verweerder in behandeling dient te worden genomen als bezwaarschrift.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D. Trippert-van Gemeren, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. Trippert-van Gemeren
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2004
    
    289.