ECLI:NL:RVS:2010:BN4901, Raad van State, 25-08-2010, 200909715/1/H1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2008 heeft het college aan Bouwmarkt 2008 bouwvergunning verleend voor het vergroten van een bouwmarkt op het perceel De Valkenberg 16 te Valkenburg (hierna: het perceel).

200909715/1/H1.
      Datum uitspraak: 25 augustus 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul,
      2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bouwmarkt 2008 Valkenburg B.V. (hierna: Bouwmarkt 2008), gevestigd te Sneek,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 18 november 2009 in zaken nr. 09/548 in het geding tussen:
    
    [wederpartij A], gevestigd te [plaats], en [wederpartij B], gevestigd te [plaats], (hierna: [wederpartijen])
    
    en
    
    het college.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 april 2008 heeft het college aan Bouwmarkt 2008 bouwvergunning verleend voor het vergroten van een bouwmarkt op het perceel De Valkenberg 16 te Valkenburg (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 4 maart 2009 heeft het college de door [wederpartij B] daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard en de door [wederpartij A] daartegen gemaakte bezwaren gegrond verklaard, doch de bouwvergunning onder verlening van vrijstelling gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 18 november 2009, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank de door [wederpartijen] daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, het besluit van 4 maart 2009 vernietigd, bepaald dat het college opnieuw op het door [wederpartijen] gemaakte bezwaren beslist met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen en dat de bij uitspraak van 10 juni 2008 van de voorzieningenrechter van de rechtbank getroffen voorlopige voorziening, de schorsing van het besluit van 3 april 2008, vervalt na zes weken na de bekendmaking van het nieuw te nemen besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 14 december 2009, en Bouwmarkt 2008 bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 28 december 2009, hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartijen] hebben een verweerschrift ingediend.
    
    [wederpartijen] hebben nadere stukken ingediend.
    
    Bij besluit van 8 december 2009 heeft het college, opnieuw beslissend op de door [wederpartijen] gemaakte bezwaren, deze bezwaren ongegrond verklaard en de vrijstelling en bouwvergunning gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit hebben [wederpartijen] bij brief, bij de rechtbank ingekomen op 15 januari 2010, beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep bij brief van 15 januari 2010 ter behandeling aan de Afdeling doorgezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 juli 2010, waar het college, vertegenwoordigd door mr. G.A.M.C. Goossens en drs. W. Hendriks, beiden werkzaam bij de gemeente, en Bouwmarkt 2008, vertegenwoordigd door mr. E. Wiarda, zijn verschenen.
      Voorts zijn ter zitting [wederpartijen], vertegenwoordigd door mr. J.H.P. Hardy, advocaat te Maastricht, als partij gehoord.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het bouwplan, dat ziet op het vergroten van een bouwmarkt, is in strijd met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Kernen Valkenburg aan de Geul" (hierna: het bestemmingsplan), waarin aan het perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden 2" en "Bebouwingsgrens Verkeersdoeleinden" is toegekend.
    
    Om voor de uitvoering ervan niettemin bouwvergunning te kunnen verlenen, heeft het college krachtens artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling van het bestemmingsplan verleend.
    
    2.2. Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
    
    Ingevolge het eerste lid wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    2.3. Bij besluit van 14 september 2006, gewijzigd bij besluit van 8 april 2008, heeft het college van gedeputeerde staten van Limburg (hierna: gedeputeerde staten), in overeenstemming met de inspecteur van de Ruimtelijke Ordening, de categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO (hierna: de provinciale lijst) vastgesteld.
    
    Onder A.1.j van de provinciale lijst is bepaald dat artikel 19, lid 2 van de WRO van toepassing is in geval van het bouwen van bedrijfsgebouwen op een bestaand bedrijfsterrein of stedelijk dienstenterrein; een wijziging van het gebruik van onbebouwde gronden, anders dan ten behoeve van bouwen, is toegestaan mits passend bij de hoofdfunctie van het terrein.
    
    In de provinciale lijst is vermeld dat deze niet van toepassing is voor projecten die in strijd zijn met de wet dan wel met het provinciaal of rijksbeleid.
    
    2.4. Bij besluit van 22 september 2006 hebben provinciale staten het "Provinciaal Omgevingsplan Limburg" (hierna: het POL 2006) vastgesteld.
    
    In § 5.3.2 van het POL 2006 is vermeld dat op bedrijventerreinen, met uitzondering van een aantal categorieën, geen detailhandelsfuncties thuishoren. Ten aanzien van de vestiging van bedrijven en kantoren en winkels in het landelijk gebied is vermeld dat lokale bedrijventerreinen in het landelijk gebied vestigingsmogelijkheden aan bedrijven uit de eigen gemeente bieden. Grootschalige detailhandel is toegestaan in een aantal met name genoemde kernen, waaronder Valkenburg, als de functie is toegespitst op het regionaal verzorgingsniveau en deze winkels geen bedreiging vormen voor detailhandelsvoorzieningen in de nabijgelegen stadsregio's. Uitgangspunt is dat al deze winkels worden gevestigd in de bebouwde kom, bij voorkeur in of aansluitend aan het winkel- of voorzieningengebied. Winkels horen niet thuis op lokale bedrijventerreinen, behoudens een aantal specifieke categorieën: grove bouwmaterialen, landbouwmachines, brand- en explosiegevaarlijke stoffen, tweedehands auto's. Ook is er ruimte voor verplaatsing van reeds lokaal gevestigde autobedrijven, bouw- en tuincentra en boerenbondwinkels. In de genoemde grotere kernen kunnen dit in beperkte mate ook verplaatsers uit die sectoren in de omliggende regio zijn, in zover dit geen bedreiging vormt voor detailhandelsvoorzieningen in de nabijgelegen stadsregio's, aldus het POL 2006.
    
    Bij besluit van 19 december 2006 hebben gedeputeerde staten de "Handreiking Ruimtelijke Ontwikkeling Limburg deel I" (hierna: de handreiking) vastgesteld.
    
    Volgens de handreiking is deel I daarvan formeel aan te merken als een door gedeputeerde staten vastgestelde beleidsregel.
    
    In de handreiking zijn als aanvullende regels op het in het POL 2006 vervatte beleid ten aanzien van werklocaties gegeven:
    
    - Uitbreiding lokale bedrijventerreinen in het landelijk gebied. Nieuwe bedrijventerreinen in het landelijk gebied worden niet voorzien. Is de restcapaciteit op, dan kan een bestaand terrein uitbreiden ten behoeve van reeds in de desbetreffende gemeente gevestigde bedrijven, met inachtneming van de geldende kavelmaten. Indien voor een specifiek bedrijf de maximale kavelmaat ontoereikend is kan maatwerk nodig zijn om het bedrijf eenmalig een extra verruiming toe te staan. In de afweging speelt een viertal nader genoemde criteria een rol.
    
    - Invulling lokale bedrijventerreinen in het landelijk gebied. Er moet zorgvuldig worden omgegaan met de restcapaciteit op lokale bedrijventerreinen. Deze moet alleen worden gebruikt voor uitbreiding van bestaande bedrijven en voor verplaatsers en starters vanuit de eigen gemeente. Door het vastleggen van een maximale kavelmaat in bestemmingsplannen wordt tegengegaan dat lokale bedrijventerreinen een grootschalig, stedelijk karakter krijgen. Als richtlijn gaan we uit van een maximum kavelmaat van 5000 m².
    
    - Vestiging detailhandel op bedrijventerreinen. Detailhandelsfuncties zijn niet toegestaan op bedrijventerreinen, bestaande rechten worden gerespecteerd. (...) Voor het landelijk gebied geldt dat winkels die niet ruimtelijk inpasbaar zijn in de bebouwde kom, in hieronder genoemde gevallen terecht kunnen op een lokaal bedrijventerrein in de desbetreffende kern. Het gaat om detailhandelsvestigingen behorend tot een van de volgende branches:
    
    - grove bouwmaterialen;
    
    - landbouwmachines;
    
    - brand- en explosiegevaarlijke stoffen;
    
    - handel in tweedehands auto's.
    
    Maar het kan ook gaan om verplaatsing van reeds lokaal gevestigde autobedrijven, bouw- en tuincentra en boerenbondwinkels.
    
    In de kernen Gennep, Horst, Helden/Panningen, Gulpen, Valkenburg en Vaals kunnen dit ook verplaatsers uit de betreffende sectoren uit de omliggende regio zijn. Een zorgvuldige afweging is noodzakelijk of de schaarse lokale bedrijventerreinruimte wel ingezet moet worden. (…).
    
    2.5. Het college en Bouwmarkt 2008 betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college onbevoegd is krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen omdat sprake is van een uitbreiding van een detailhandelsfunctie en zulks in strijd is met de in de aanvullende beleidsregel "vestiging detailhandel op bedrijventerreinen" opgenomen regel dat detailhandelsfuncties niet zijn toegestaan op bedrijventerreinen, maar bestaande rechten worden gerespecteerd. Volgens het college heeft de rechtbank aldus een onjuiste uitleg aan de handreiking gegeven. Daartoe betoogt het college dat volgens de in de handreiking gegeven aanvullende regels een uitbreiding van bestaande detailhandel op het bedrijventerrein wel tot de mogelijkheden behoort, in het voorliggende geval temeer daar de detailhandel ter plaatse, in de vorm van een bouwmarkt en een tuincentrum, sinds 1995 wordt uitgeoefend. Bouwmarkt 2008 voert aan dat volgens de handreiking bestaande bedrijven op bedrijventerreinen in het landelijk gebied mogen worden uitgebreid en in grote kernen, zoals de kern Valkenburg, grootschalige detailhandel is toegestaan.
    
    2.5.1. De betogen slagen. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat het project niet in overeenstemming is met het in de handreiking opgenomen provinciale beleid inzake detailhandel op bedrijventerreinen. Weliswaar is volgens dat beleid het uitgangspunt dat detailhandelsfuncties op bedrijventerreinen niet zijn toegestaan, maar volgens de handreiking worden in dit verband bestaande rechten gerespecteerd. In het POL 2006 noch in de handreiking zijn aanknopingspunten te vinden voor een uitleg van het beleid in die zin, dat de te respecteren bestaande detailhandelsbedrijven in het geheel niet in aanmerking komen voor uitbreiding. Het bouwplan voorziet ook indien daarbij niet de bestaande maar de in 1995 vergunde situatie als uitgangspunt wordt genomen niet in een uitbreiding van zodanige aard en omvang dat deze niet meer onder het respecteren van bestaande rechten kan worden begrepen. Bovendien is in dit geval van belang dat het hier gaat om een detailhandelsfunctie, bouw- en tuincentrum, waarvan vestiging op een bedrijventerrein in landelijk gebied niet geheel is uitgesloten.
    
    2.6. Nu de rechtbank ten onrechte heeft geconcludeerd dat het college wegens strijd met vorenbedoeld beleid onbevoegd is krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen, zal de Afdeling de door [wederpartij A] bij de rechtbank aangevoerde beroepsgronden beoordelen, voorzover de rechtbank daaraan niet is toegekomen.
    
    2.7. Bij het besluit van 4 maart 2009 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het project in overeenstemming is met rijksbeleid, zoals vervat in het beleidsdocument "Rooilijnen langs rijkswegen" van Rijkswaterstaat van 1988 (hierna: het rooilijnenbeleid).
    
    2.8. [wederpartij A] betoogt dat het college onbevoegd is in dit geval krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Daartoe voert zij aan dat het project in strijd is met het rooilijnenbeleid, aangezien het is voorzien binnen 50 meter van de A79.
    
    2.8.1. In het rooilijnenbeleid is als aanbeveling geformuleerd dat voor de omvang van een overgangszone tussen autosnelweg en omgeving gedacht zou kunnen worden aan 50 tot 75 meter uit de as van de autosnelweg. Een praktische invulling hiervan is volgens het rooilijnenbeleid een zone van 50 meter uit de as van de nabij gelegen rijbaan van een auto(snel)weg, waarbinnen een bouwverbod geldt. Voor een zone van 50 tot 100 meter uit die rijbaan kan een bouwverbod samengaan met een vrijstellingsbevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders na overleg met de wegbeheerder. De breedte van deze zone is echter sterk afhankelijk van de plaatselijke situatie; het is derhalve niet nodig dat landelijk een uniforme handelwijze wordt nagestreefd, aldus het rooilijnenbeleid.
    
    In § 2.3.14 van de handreiking is vermeld dat bebouwingsvrije zones langs wegen gelden als beleidsregel van het rijk "Rooilijnenbeleid van Rijkswaterstaat".
    
    In deel II van de handreiking is ten aanzien van zones langs wegen het volgende vermeld. Het rijk hanteert als beleidsregels de volgende bebouwingszones. Voor autosnelwegen in beheer van het rijk geldt een absoluut bouwverbod in de zone tot 50 meter uit de as van de dichtst bij gelegen rijbaan.
    
    Volgens de handreiking is deel II daarvan een informatief deel, waarin nadere toelichting wordt gegeven op vigerend beleid of vigerende wetgeving, en waarin wordt ingegaan op actuele ontwikkelingen. Deze informatie is bedoeld als service aan de gebruiker, en bevat als zodanig geen toetsingscriteria anders dan reeds vastgelegd in vigerend beleid of wetgeving, aldus de handreiking.
    
    2.8.2. Zoals hiervoor onder 2.8.1 is vermeld, is in het rooilijnenbeleid slechts als aanbeveling opgenomen dat niet binnen een zone van 50 meter uit de as van een rijksweg wordt gebouwd. Op deze aanbeveling is in de handreiking voorts een nadere toelichting gegeven. Gelet op het karakter van deel II van de handreiking, zoals hiervoor onder 2.8.1 omschreven, kan deze toelichting anders dan [wederpartij A] betoogt niet als bindend worden aangemerkt en doet deze toelichting niet af aan de reikwijdte van het rooilijnenbeleid, zoals door [wederpartij B] voorgestaan.
    
    Voorts heeft de minister van Verkeer en Waterstaat bij brief van 22 januari 2008 te kennen gegeven geen bezwaar te hebben tegen het realiseren van het bouwplan binnen de 50 meter rooilijn van de A79, aangezien het weliswaar vervangende nieuwbouw betreft, maar de oppervlakte van de oorspronkelijke bebouwing nagenoeg gelijk blijft. In het in beroep aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de minister daarbij van een onjuiste feitelijke situatie is uitgegaan.
    
    Onder deze omstandigheden heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat het project niet met het rooilijnenbeleid in strijd is.
    
    Het betoog faalt.
    
    2.9. [wederpartij A] betoogt voorts dat realisering van het bouwplan een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau tot gevolg heeft, aangezien dit zal leiden tot een omvangrijke omzetderving, te weten een bedrag van omstreeks € 300.000 per jaar, voor de vestiging van [wederpartij A] (de Gamma) in Meerssen.
    
    2.9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 juni 2009 in zaak nr. 200806342/1/H1) komt voor het antwoord op de vraag of sprake is van en duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in een bepaalde sector geen doorslaggevende betekenis toe aan het antwoord op de vraag of sprake is van overaanbod en mogelijke sluiting van bestaande detailhandelsvestigingen, maar aan het antwoord op de vraag of voor de inwoners van de gemeente een voldoende voorzieningenniveau behouden blijft in die zin dat zij op een aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun geregelde inkopen kunnen doen.
    
    In het in beroep aangevoerde kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat de in geding zijnde uitbreiding van de in Valkenburg aan de Geul gevestigde bouwmarkt (Karwei) van Bouwmarkt 2008 zal leiden tot een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau in voormelde zin. Dat, zoals uit de door [wederpartij A] overgelegde berekeningen volgt, de uitbreiding van Karwei zal leiden tot negatieve gevolgen voor de Gamma in Meerssen, is daarvoor onvoldoende. Overigens heeft de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Intergamma B.V., die op franchisebasis de bouwmarktformules Gamma en Karwei exploiteert, bij faxbericht van 17 september 2008 te kennen gegeven te verwachten dat met het realiseren van het bouwplan geen grote verschuiving van klantenstromen in de regio zal optreden en dat het in verband daarmee te verwachten omzetverlies voor de Gamma geen € 300.000,-, maar omstreeks € 100.000,- per jaar zal bedragen.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college in de mogelijke gevolgen van het bouwplan voor het plaatselijke voorzieningenniveau geen aanleiding hoeven zien vrijstelling te weigeren.
    
    
      2.10. [wederpartij A] betoogt voorts dat het college, gelet op de handhavingsprocedures die aan de verlening van de in geding zijnde bouwvergunning en vrijstelling vooraf zijn gegaan, in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten de vrijstelling te verlenen. 
      2.10.1. Ook dit betoog faalt. De enkele omstandigheid dat ter uitvoering van een ingediend bouwplan reeds bouwwerkzaamheden zijn uitgevoerd en ter zake daarvan handhavingsprocedures zijn gevoerd, betekent niet dat bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid geen medewerking meer aan dat bouwplan kan worden verleend.
    
    
    2.11. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is beslist op het beroep van [wederpartij A]. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij A] tegen het besluit van het college van 4 maart 2009 alsnog ongegrond verklaren.
    
    2.12. Bij besluit van 8 december 2009 heeft het college, opnieuw beslissend op de door [wederpartijen] gemaakte bezwaren, deze bezwaren ongegrond verklaard en de vrijstelling en bouwvergunning gehandhaafd. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van die wet, geacht eveneens onderwerp te zijn van dit geding.
    
    2.13. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, is aan het besluit van 8 december 2009, dat is genomen ter uitvoering van de aangevallen uitspraak, de grondslag komen te ontvallen, voor zover daarbij op de bezwaren van [wederpartij A] is beslist. Om die reden zal de Afdeling dit besluit in zoverre vernietigen. Voor zover bij het besluit van 8 december 2009 op de door [wederpartij B] gemaakte bezwaren is beslist, overweegt de Afdeling het volgende.
    
    2.14. Bij het besluit van 8 december 2009 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het project in overeenstemming is met provinciaal beleid, zoals vervat in de handreiking, en met rijksbeleid, zoals vervat in het rooilijnenbeleid.
    
    2.15. [wederpartij B] betoogt dat het college onbevoegd is in dit geval krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling te verlenen. Daartoe voert zij in de eerste plaats aan dat het project in strijd is met het in de handreiking vervatte provinciaal beleid dat detailhandel op bedrijventerreinen niet is toegestaan.
    
    2.15.1. Gelet op het hiervoor onder 2.5.1 overwogene, faalt dit betoog.
    
    2.15.1.1. [wederpartij B] betoogt in dit verband voorts dat het project in strijd is met het rooilijnenbeleid, aangezien het is voorzien binnen 50 meter van de A79.
    
    2.15.1.2. Gelet op het hiervoor onder 2.8.2 overwogene, faalt dit betoog.
    
    2.16. Het beroep van [wederpartij B] is ongegrond.
    
    2.17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    2.18. Een redelijke toepassing van artikel 43, eerste lid, van de Wet op de Raad van State brengt met zich dat het door Bouwmarkt 2008 in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan haar wordt terugbetaald.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 18 november 2009 in zaken nr. 09/548, voor zover daarbij het beroep van [wederpartij A] gegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank door [wederpartij A] ingestelde beroep ongegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van 8 december 2009, kenmerk BR/8025, voor zover daarbij op de door [wederpartij A] tegen het besluit van 3 april 2008 gemaakte bezwaren is beslist;
    
    V. verklaart het beroep van [wederpartij B] tegen dat besluit ongegrond;
    
    VI. gelast dat de secretaris van de Raad van State aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid Bouwmarkt 2008 Valkenburg B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 447,00 (zegge: vierhonderdzevenenveertig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. R. van der Spoel en mr. A.B.M. Hent, leden, in tegenwoordigheid van mr. T. van Goeverden-Clarenbeek, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Troostwijk w.g. Van Goeverden-Clarenbeek
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2010
    
    476.