ECLI:NL:RVS:2020:2619, Raad van State, 04-11-2020, 201906228/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Landerd geweigerd aan Pebe Landbouwbeheer een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een melkgeitenhouderij met een vierde stal aan het adres Duifhuisstraat 4 in Schaijk.  Pebe Landbouwbeheer heeft op 17 juli 2015 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van een melkgeitenhouderij met een vierde stal op het perceel. De aanvraag bestaat uit de onderdelen "bouwen" en "veranderen van een inrichting". De aangevraagde stal is bestemd voor de huisvesting van 1.200 geiten. In het besluit van 26 juni 2018 heeft het college de aanvraag afgewezen, omdat de aanvraag volgens hem in strijd is met artikel 35 en 37 van de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2017, die op 15 juli 2017 in werking is getreden.

201906228/1/R2.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Landerd,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 juli 2019 in zaak nr. 18/1870 in het geding tussen:
    Pebe Landbouwbeheer B.V.
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juni 2018 heeft het college geweigerd aan Pebe Landbouwbeheer een omgevingsvergunning te verlenen voor het uitbreiden van een melkgeitenhouderij met een vierde stal aan het adres Duifhuisstraat 4 in Schaijk (hierna: het perceel).
    Bij uitspraak van 5 juli 2019 heeft de rechtbank het door Pebe Landbouwbeheer daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 26 juni 2018 vernietigd en het college opgedragen om binnen acht weken na dagtekening van de uitspraak een nieuw besluit te nemen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Pebe Landbouwbeheer heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college opnieuw geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen.
    Pebe Landbouwbeheer heeft daartegen gronden ingediend.
    Het college heeft bij brief van 28 april 2020 gereageerd op een door de Afdeling bij brief van 17 april 2020 gestelde vraag.
    Pebe Landbouwbeheer heeft daarop een schriftelijke reactie gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juli 2020, waar het college, vertegenwoordigd door A.M. Dunlop en S. van Hoof, en Pebe Landbouwbeheer, vertegenwoordigd door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Pebe Landbouwbeheer heeft op 17 juli 2015 een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend voor het uitbreiden van een melkgeitenhouderij met een vierde stal op het perceel. De aanvraag bestaat uit de onderdelen "bouwen" en "veranderen van een inrichting". De aangevraagde stal is bestemd voor de huisvesting van 1.200 geiten. In het besluit van 26 juni 2018 heeft het college de aanvraag afgewezen, omdat de aanvraag volgens hem in strijd is met artikel 35 en 37 van de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2017 (hierna: VR 2017), die op 15 juli 2017 in werking is getreden.
        In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank onder meer overwogen dat de aanvraag is ingediend voor inwerkingtreding van de VR 2017 en dat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure daarop van toepassing was. De rechtbank overweegt dat de aanvraag ten tijde van het indienen daarvan niet in strijd was met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en ook niet met de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2014 (hierna: VR 2014) en dat er ook geen andere gronden waren om de gevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Volgens de rechtbank volgt uit het rechtszekerheidsbeginsel en het legaliteitsbeginsel dat het college de omgevingsvergunning om die reden had moeten verlenen en kon het er niet voor kiezen de omgevingsvergunning te weigeren vanwege gewijzigde inzichten over de risico's voor de volksgezondheid vanwege geitenhouderijen.
    Van welke datum moet worden uitgegaan?
    2.     Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat bij de beoordeling van de aanvraag niet moet worden uitgegaan van de datum 17 juli 2015, maar van 20 juli 2017. Zij voert aan dat aan de ingediende aanvraag de rechten uit een revisievergunning van 13 februari 2009 ten grondslag lagen. Omdat deze revisievergunning echter niet in werking was getreden, kon op 17 juli 2015 niet positief op de aanvraag worden beslist, aldus het college. Nadat de revisievergunning op 20 juli 2017 gedeeltelijk is ingetrokken, kwam de aanvraag om omgevingsvergunning wel overeen met de revisievergunning. Volgens het college is de aanvraag daardoor zodanig veranderd, dat de datum van 20 juli 2017 moet worden aangemerkt als de datum waarop de aanvraag is ingediend.
    2.1.    Aan de rechtsvoorganger van Pebe Landbouwbeheer is op 7 april 2000 een oprichtingsvergunning op grond van de Wet milieubeheer verleend voor een geitenhouderij op het perceel. Ook in 2001 zijn voor de stallen benodigde bouwvergunningen verleend. Verder is op 13 februari 2009 een revisievergunning verleend aan Pebe Landbouwbeheer voor de uitbreiding van de geitenhouderij. Deze revisievergunning voorzag onder meer in de uitbreiding van het aantal melkgeiten tot 2.925. De revisievergunning is echter niet in werking getreden, omdat stal 4 daarin gedeeltelijk buiten het bouwvlak was voorzien en daarvoor geen omgevingsvergunning om te bouwen is verleend. Bij brief van 14 juni 2016 heeft Pebe Landbouwbeheer het college verzocht de revisievergunning gedeeltelijk in te trekken, namelijk voor zover dat ziet op het deel van stal 4 dat buiten het bouwvlak is gelegen. Het college heeft de revisievergunning bij besluit van 20 april 2017 gedeeltelijk ingetrokken.
    2.2.    Anders dan het college betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat op 17 juli 2015 een complete aanvraag is ingediend. Deze aanvraag had betrekking op de activiteiten 'bouwen' en 'milieu'. De gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning heeft geen verandering teweeggebracht in de aanvraag zoals die door Pebe Landbouwbeheer op 17 juli 2015 is ingediend. Dat deze aanvraag voorzag in de huisvesting van meer geiten dan in de oprichtingsvergunning van 7 april 2000 waren vergund en dat daar rechten uit de niet in werking getreden revisievergunning van 13 februari 2009 aan ten grondslag lagen, betekent niet dat de aanvraag om die reden op dat moment niet compleet was, maar alleen dat deze voor de activiteit 'milieu' niet kon worden vergund. De rechtbank heeft eveneens terecht overwogen dat de gedeeltelijke intrekking van de revisievergunning niet tot gevolg heeft dat de aanvraag van 17 juli 2015 na die intrekking moet worden beschouwd als een nieuwe aanvraag. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geconcludeerd dat op 17 juli 2015 een complete aanvraag is ingediend.
        Het betoog faalt.
    Wat is het toepasselijke recht?
    3.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het is gehouden de aanvraag te toetsen aan de VR 2014. Het voert aan dat het, ongeacht de vraag of er ten tijde van het indienen van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak op de omgevingsvergunning bestond, de vrijheid heeft om de aanvraag toch te toetsen aan de VR 2017 en de daarin opgenomen bepalingen omtrent geitenhouderijen.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 20 juni 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2010) dient bij het nemen van een besluit op een aanvraag in beginsel het recht te worden toegepast, zoals dat op dat moment geldt. Bij wijze van uitzondering moet het college het ten tijde van het indienen van een aanvraag om vergunning nog wél, maar ten tijde van het besluit daarop, niet meer geldende recht toepassen, maar uitsluitend indien ten tijde van het indienen van de aanvraag sprake was van een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen. Dat is het geval als het desbetreffende bouwplan in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of artikel 4.3, derde lid, van de Wro en op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht was, dan wel een ontwerp voor een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee dat bouwplan niet in overeenstemming was.
    3.2.    Uit de hiervoor onder 3.1 opgenomen standaardoverweging volgt dat het college gehouden is het recht toe te passen zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag, als er op dat moment een rechtstreekse aanspraak om verlening van de omgevingsvergunning bestond. Anders dan het college stelt, volgt uit het gebruik van het woord 'mag' in de overweging niet dat het college beleidsruimte heeft om indien gewenst toch het recht zoals dat geldt ten tijde van het nemen van het besluit toe te passen. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de rechtszekerheid zich daartegen verzet en dat het aan het bevoegd gezag is een voorbereidingsbesluit te nemen als het onwenselijk wordt geacht dat tijdens de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan of provinciale verordening gebruik wordt gemaakt van de op dat moment nog geldende mogelijkheden die het dan geldende recht biedt. Dat betekent dat het college geen keuzevrijheid heeft of had om de VR 2017 toe te passen als de aanvraag ten tijde van het indienen daarvan voldoet aan het op dat moment geldende bestemmingsplan en de op dat moment geldende VR 2014. Of de aanvraag in overeenstemming is met de VR 2014 zal hierna worden beoordeeld.
        Het betoog faalt.
    Is de aanvraag in strijd met de VR 2014?
    4.    Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de aanvraag in strijd is met de VR 2014. Het voert aan dat in artikel 34 van de VR 2014 onder meer is opgenomen dat toename van de bestaande bebouwing voor de uitoefening van een veehouderij alleen is toegestaan indien maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij en als de ontwikkeling vanuit een goede leefomgeving inpasbaar is in de omgeving. Volgens het college blijkt uit de door het RIVM uitgevoerde onderzoeken "Veehouderij en gezondheid omwonenden" (hierna: VGO-1) van juli 2016 en "Veehouderij en gezondheid omwonenden - aanvullende studies" (hierna: VGO-2) van juni 2017 en het door Nivel uitgevoerde onderzoek Veehouderij en Gezondheid Omwonenden III (hierna: VGO-3) van september 2018 dat er gezondheidsrisico's zijn verbonden aan geitenhouderijen. Omdat bij de beoordeling van de eis van een zorgvuldige veehouderij en de goede leefomgeving ook rekening behoort te worden gehouden met de volksgezondheid, voldoet de gevraagde uitbreiding, gelet op deze onderzoeken, niet aan de voorwaarden van artikel 34, eerste lid, aanhef en onder a, onder I en III, van de VR 2014, aldus het college.
    4.1.    Artikel 34 van de VR 2014 luidde ten tijde van het indienen van de aanvraag op 17 juli 2015:
    "1. Tot het tijdstip dat een bestemmingsplan in overeenstemming is met het bepaalde in artikel 6.3, tweede lid, en artikel 7.3, tweede lid, gelden de volgende voorwaardelijke bepalingen:
    a. een toename van de bestaande bebouwing voor de uitoefening van een veehouderij is alleen toegestaan indien:
    I. maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij;
    II. de maatregelen als bedoeld onder I., in ieder geval voldoen aan de nader door Gedeputeerde Staten gestelde regels als bedoeld in artikel 6.3, derde lid, en artikel 7.3, derde lid;
    III. de ontwikkeling vanuit een goede leefomgeving en gelet op de aspecten als benoemd in artikel 3.1, derde lid, inpasbaar is in de omgeving;
    IV. is aangetoond dat de kans op cumulatieve geurhinder (achtergrondbelasting) op geurgevoelige objecten, in de bebouwde kom niet hoger is dan 12 % en in het buitengebied niet hoger is dan 20 %, tenzij er -indien blijkt dat de achtergrondbelasting hoger is dan voornoemde percentages- maatregelen worden getroffen door de veehouderij die tot een daling leiden van de achtergrondbelasting, welke ten minste de eigen bijdrage aan de overschrijding van de achtergrondbelasting compenseert;
    V. is aangetoond dat de achtergrondconcentratie, vermeerderd met de bijdrage van het initiatief, een jaargemiddelde fijnstofconcentratie (PM10) op gevoelige objecten veroorzaakt van maximaal 31,2 μg/m³;
    VI. een zorgvuldige dialoog is gevoerd, gericht op het betrekken van de belangen van de omgeving bij het initiatief.
    b. een toename van de oppervlakte van bestaande gebouwen binnen het bouwperceel is toegestaan indien het vigerende bestemmingsplan borgt dat de gebouwen alleen gebruikt mogen worden voor een ter plaatse toegelaten nevenfunctie, niet zijnde veehouderij."
    Artikel 1 luidt:
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    1.1 […]
    1.96 zorgvuldige veehouderij: veehouderij die door het treffen van maatregelen, onder andere gericht op landschap, het verder sluiten van kringlopen op lokaal niveau, emissiebeperking en gezondheid voor mens en dier, ruimtelijk en maatschappelijk optimaal is ingepast in zijn omgeving."
    4.2.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, was de aanvraag niet in overeenstemming met het ten tijde van het indienen van de aanvraag geldende recht en bestond er geen rechtstreekse aanspraak op een omgevingsvergunning. Het college heeft terecht aangevoerd dat de in artikel 34 van de VR 2014 opgenomen voorwaarden voor zorgvuldige veehouderij aan een dergelijke aanspraak in de weg stonden. In het eerste lid, onder a, onder I, van dat artikel is opgenomen dat een toename van bestaande bebouwing voor de uitoefening van een veehouderij alleen is toegestaan als maatregelen worden getroffen en in stand gehouden die invulling geven aan een zorgvuldige veehouderij. Uit artikel 1.96 van de VR 2014 blijkt dat onder zorgvuldige veehouderij onder meer de volksgezondheid valt. In dit geval stelt het college dat de aanvraag niet voldoet aan de voorwaarden van een zorgvuldige veehouderij vanwege de risico's die geitenhouderijen met zich brengen voor de volksgezondheid. Het college heeft zich daarbij gebaseerd op de VGO-onderzoeken. Hoewel het verband tussen de aanwezigheid van geitenhouderijen en het verhoogde risico op longontstekingen het meest duidelijk blijkt uit het VGO-3 onderzoek, kan het college dit onderzoek naar het oordeel van de Afdeling niet aan zijn besluit ten grondslag leggen. Daarbij is van belang dat het besluit is genomen op 26 juni 2018, terwijl het VGO-3 onderzoek van later datum is. Omdat ook in het VGO-2 onderzoek een verband is aangetroffen tussen wonen in de buurt van een geitenhouderij en een verhoogd risico op longontstekingen heeft het college zich evenwel ook op basis van het VGO-2 onderzoek op het standpunt kunnen stellen dat het uitbreiden van een geitenhouderij nadelige gevolgen kan hebben voor de volksgezondheid en daarom niet voldoet aan de voorwaarden van een zorgvuldige veehouderij. Daarbij is van belang dat het college beoordelingsruimte heeft bij het invullen van het begrip volksgezondheid en heeft aangegeven dat het een voorzorgsprincipe hanteert waarbij het wil voorkomen dat de volksgezondheid verslechtert als gevolg van uitbreiding van geitenhouderijen. Het college heeft zich in redelijkheid op dit standpunt kunnen stellen en heeft daaraan de bevindingen van het VGO-2 onderzoek ten grondslag kunnen leggen. Dat het VGO-2 onderzoek dateert van na het indienen van de aanvraag en dat op een bij de aanvraag ingediend document is opgenomen dat de zorgvuldige veehouderijscore akkoord is, maakt dat niet anders omdat bij de beoordeling of de aanvraag in overeenstemming was met het ten tijde van het indienen daarvan geldende recht, nu die beoordelingsruimte laat, feiten en wetenschappelijke inzichten mogen worden betrokken die na het indienen van de aanvraag bekend zijn geworden.
        Het betoog slaagt.
    Tussenconclusie
    5.    Het voorgaande betekent dat de aanvraag niet voldeed aan de VR 2014. Uit hetgeen hiervoor onder 3.1 is overwogen volgt dat daarom niet het recht zoals dat gold ten tijde van het indienen van de aanvraag, maar het recht zoals dat gold op het moment van het besluit op de aanvraag van toepassing is. Op het moment van het besluit op de aanvraag gold de VR 2017. Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag in strijd is met artikel 37 van de VR 2017 waarin een rechtstreeks werkend verbod op het uitbreiden van geitenhouderijen is opgenomen. Gelet hierop heeft het college de aanvraag in zijn besluit van 26 juni 2018 de aanvraag op juiste gronden afgewezen. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het besluit van 18 december 2019
    6.    Bij besluit van 18 december 2019 heeft het college opnieuw geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Dit besluit is gelet op artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in verbinding met artikel 6:24 van die wet, mede onderwerp van dit geding.
        Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling tot het oordeel dat aan het besluit van 18 december 2019, dat ter uitvoering van de aangevallen uitspraak is genomen, de grondslag is komen te ontvallen. Om die reden zal dat besluit worden vernietigd.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 26 juni 2018 van het college alsnog ongegrond verklaren. Het besluit van 18 december 2019 zal worden vernietigd.
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 5 juli 2019 in zaak nr. 18/1870;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Landerd van 18 december 2019, kenmerk 8976-2019.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duifhuizen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    724.