ECLI:NL:RVS:2009:BH6341, Raad van State, 18-03-2009, 200805261/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 30 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal (hierna: het college) aan [appellanten] als houder van [Kinderdagcentrum] (hierna: houders) een aanwijzing gegeven om overeenkomstig de inspectierapporten van de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (hierna: GGD) gebleken tekortkomingen per direct te herstellen en uiterlijk binnen twee weken het definitieve pedagogische beleid aan de inspecteur van de GGD toe te zenden, alsmede afschrift aan de gemeente.

200805261/1.
      Datum uitspraak: 18 maart 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], houders van [Kinderdagcentrum], gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 26 mei 2008 in zaak nr. 07/955 in het geding tussen:
    
    [Kinderdagcentrum] (lees: [appellanten])
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij brief van 30 januari 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal (hierna: het college) aan [appellanten] als houder van [Kinderdagcentrum] (hierna: houders) een aanwijzing gegeven om overeenkomstig de inspectierapporten van de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst (hierna: GGD) gebleken tekortkomingen per direct te herstellen en uiterlijk binnen twee weken het definitieve pedagogische beleid aan de inspecteur van de GGD toe te zenden, alsmede afschrift aan de gemeente.
    
    Bij besluit van 12 juli 2007 heeft het college het door de houders daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het betreft het domein ouders en het domein groepsgrootte en leidster-kind-ratio en de aanwijzingen in zoverre ingetrokken, alsmede het bezwaar betreffende het domein pedagogisch beleid en praktijk gegrond verklaard voor zover het betreft de aanvang van de termijn en de overwegingen die hebben geleid tot die termijn en de aanwijzing zelf, alsmede de gegeven termijn in stand gelaten met verbetering van de motivering en het bezwaar tegen de brief van 8 januari 2007 niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 mei 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Almelo (hierna: de rechtbank) het door de houders daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben de houders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 7 juli 2008, hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 februari 2009, waar de houders, vertegenwoordigd door [een der houders], en het college, vertegenwoordigd door J.J. Brenneisen en G. Maas, werkzaam bij de gemeente Oldenzaal, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 50, eerste lid, van de Wet kinderopvang (hierna: de Wko) organiseert de houder van een kindercentrum de kinderopvang op zodanige wijze, voorziet het kindercentrum zowel kwalitatief, als kwantitatief zodanig van personeel en materieel, draagt zorg voor een zodanige verantwoordelijkheidstoedeling, en voert een zodanig pedagogisch beleid dat een en ander leidt of redelijkerwijs moet leiden tot verantwoorde kinderopvang. Ter uitvoering van de eerste volzin besteedt de houder in ieder geval aantoonbaar aandacht aan het aantal beroepskrachten in relatie tot het aantal kinderen per leeftijdscategorie, de groepsgrootte, de opleidingseisen van de beroepskrachten en de voorwaarden waaronder en de mate waarin beroepskrachten in opleiding kunnen worden belast met de verzorging en opvang van kinderen.
    
    Ingevolge artikel 65, eerste lid, voor zover hier van belang, kan het college van de gemeente waarin zich een kindercentrum bevindt dat de bij of krachtens hoofdstuk 3, paragrafen 2 en 3, gegeven voorschriften niet of in onvoldoende mate naleeft, de houder een schriftelijke aanwijzing geven.
    
    Ingevolge het tweede lid geeft het college in een aanwijzing als bedoeld in het eerste lid met redenen omkleed aan op welke punten de in het eerste lid bedoelde voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd, alsmede de in verband daarmee te nemen maatregelen.
    
    Ingevolge het vierde lid, voor zover hier van belang, neemt de houder de maatregelen binnen de bij de aanwijzing gestelde termijn.
    
    Volgens paragraaf 8.2 van Handhavingsbeleid Wet Kinderopvang Oldenzaal (hierna: het handhavingsbeleid), voor zover hier van belang, wordt indien het pedagogisch kwaliteitsplan niet voldoet aan de kwaliteitseisen en het oordeel van de GGD "onvoldoende" is, een aanwijzing gegeven met een termijn waarbinnen de maatregelen moeten worden genomen van zes tot twaalf maanden en wordt indien niet binnen de termijn aan de aanwijzing wordt voldaan een dwangsom of een bestuurlijke boete opgelegd.
    
    2.2. Het betoog van houders dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de brief van 30 januari 2007 een besluit is, faalt. Ingevolge artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is een besluit een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen is de aanwijzing een schriftelijke beslissing op grond van artikel 65 de Wko die als rechtsgevolg heeft de bindende verplichting om maatregelen te nemen binnen de gestelde termijn, zodat deze beslissing een publiekrechtelijke rechtshandeling behelst.
    
    Dat in de beslissing in plaats van de term "aanwijzing" de term "sanctie" is gebezigd, kan aan het vorenoverwogene niet afdoen. Evenmin leidt het gebruik van die term tot het oordeel dat sprake is van een onrechtmatig besluit, nu uit de tekst van het besluit duidelijk blijkt dat het een aanwijzing op grond van de Wko betreft en niet een sanctiebesluit als bedoeld in hoofdstuk 5 van de Awb. Uit onder meer het bezwaarschrift van houders is ook gebleken dat zij het besluit van 30 januari 2007 ook hebben opgevat als een aanwijzing.
    
    2.3. De rechtbank heeft geoordeeld dat het pedagogisch beleidsplan ten tijde van het besluit van 12 juli 2007 niet aan de vereisten van de Wko voldeed. Dit oordeel is door de houders niet bestreden.
    
    2.4. Houders betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de termijn waarbinnen zij aan de aanwijzing moesten voldoen in redelijkheid heeft kunnen stellen op veertien dagen.
    
    2.4.1. In paragraaf 8.2 van het handhavingsbeleid heeft het college bepaald dat een aanwijzing wordt gegeven met een termijn van zes tot twaalf maanden waarbinnen de maatregelen moeten worden genomen. Nu in het beleid niet is bepaald op welk moment de hier bedoelde termijn aanvangt, moet ervan worden uitgegaan dat deze termijn aanvangt op het moment van inwerkingtreding van het aanwijzingsbesluit.
    
    Gelet op het bepaalde in artikel 4:84 van de Awb, dient het college te handelen overeenkomstig het handhavingsbeleid, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Uit het door het college gevoerde beleid blijkt, anders dan door het college is aangevoerd, niet dat het college daarin onderscheid heeft gemaakt tussen houders die reeds voor inwerkintreding van de Wko een kinderdagcentrum dreven en houders die een nieuw centrum zijn gestart, zodat ervan moet worden uitgegaan dat de in het handhavingsbeleid neergelegde termijn ook ziet op de situatie van houders.
    
    2.4.2. Het college heeft desgevraagd ter zitting aangevoerd dat sprake is van bijzondere omstandigheden, omdat houders reeds vanaf het moment van inwerkingtreding van de Wko van de wettelijke vereisten op de hoogte waren, of hadden moeten zijn, houders reeds geruime tijd bezig waren met het herschrijven van het pedagogisch beleid en voorts, dat houders volgens het college zelf hebben aangegeven dat zij in januari 2007 het vereiste pedagogische beleid aan de inspecteur zouden kunnen toezenden. Dat houders de verwachting hebben uitgesproken dat zij in januari 2007 het vereiste beleid zouden kunnen overleggen noch de omstandigheid dat houders sinds de inwerkingtreding van de wet op de hoogte waren van de vereisten zijn evenwel bijzondere omstandigheden die kunnen leiden tot het oordeel dat het stellen van een termijn van zes maanden voor belanghebbenden gevolgen zou hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met het handhavingsbeleid te dienen doelen. Dat houders reeds geruime tijd aan het pedagogisch beleid hebben gewerkt, is dat al evenmin.
    
    2.4.3. Gelet op het vorenoverwogene heeft de rechtbank niet onderkend dat het college ten onrechte in strijd met het handhavingsbeleid aan houders een termijn van twee weken heeft gesteld om aan de aanwijzing te voldoen, zodat het besluit in zoverre onrechtmatig is. Het betoog slaagt.
    
    2.5. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 30 januari 2007 van het college alsnog gegrond verklaren. De beslissing op bezwaar van 12 juli 2007 dient te worden vernietigd. Nu ter zitting is gebleken dat niet in geschil is dat het pedagogische beleid van houders in maart 2007 is goedgekeurd en de tekortkomingen derhalve binnen de in het handhavingsbeleid gestelde termijn zijn hersteld, zodat houders binnen de termijn die het college had moeten stellen hebben voldaan aan de aanwijzing, zal de Afdeling op na te melden wijze in de zaak voorzien. Het primaire besluit van 30 januari 2007 zal worden herroepen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    
    2.6. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Almelo van 26 mei 2008 in zaak nr. 07/955;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal van 12 juli 2007, kenmerk MB-07-00023;
    
    V. herroept het besluit van 30 januari 2007, kenmerk UIT.07.413;
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 12 juli 2007;
    
    VII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal tot vergoeding van [appellanten] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 322,00 (zegge: driehonderdtweeëntwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Oldenzaal aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal tot vergoeding van bij [appellanten] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 966,00 (zegge: negenhonderdzesenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Oldenzaal aan [appellanten] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IX. gelast dat de gemeente Oldenzaal aan [appellanten] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 433,00 (zegge: vierhonderddrieendertig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. B.P. Vermeulen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Poot, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Polak w.g. Poot
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2009
    
    362.