ECLI:NL:RVS:2021:1258, Raad van State, 16-06-2021, 202003774/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 mei 2020 heeft de raad van de gemeente Overbetuwe (hierna: de raad) het bestemmingsplan "Herveld, Grintpad Oost en West" vastgesteld. Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van 17 woningen op enkele braakliggende percelen aan het Grintpad te Herveld. De 17 woningen worden onderverdeeld in 9 patiowoningen, 7 aaneengebouwde woningen en één vrijstaande woning. [appellant] woont op het perceel [locatie] te Herveld, dat grenst aan het plangebied. [appellant] heeft op het perceel een siervogelkwekerij en fokt en verkoopt daar vogels. Hij is bang dat van de te bouwen woningen op deze activiteiten een negatieve invloed op uitgaat.

202003774/1/R4.
    Datum uitspraak: 16 juni 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Herveld, gemeente Overbetuwe,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Overbetuwe (hierna: de raad),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 mei 2020 heeft de raad het bestemmingsplan "Herveld, Grintpad Oost en West" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2021, waar [appellant A] en [appellant B], bijgestaan door mr. ir. J.A.M. van der Lee, rechtsbijstandverlener te Hemmen, en de raad, vertegenwoordigd door mr. P. Izgi-Oguz, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij], vertegenwoordigd door [gemachtigde], gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het bestemmingsplan voorziet in de bouw van 17 woningen op enkele braakliggende percelen aan het Grintpad te Herveld. De 17 woningen worden onderverdeeld in 9 patiowoningen, 7 aaneengebouwde woningen en één vrijstaande woning.
    2.       [appellant] woont op het perceel [locatie] te Herveld, dat grenst aan het plangebied. [appellant] heeft op het perceel een siervogelkwekerij en fokt en verkoopt daar vogels. Hij is bang dat van de te bouwen woningen op deze activiteiten een negatieve invloed op uitgaat.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening.
    Beoordeling van het beroep
    4.       [appellant] betoogt dat de raad bij de afweging of het plan een goed woon- en leefklimaat realiseert, ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat [appellant] op zijn perceel vogels houdt en fokt. In het winterseizoen heeft hij ongeveer 300 vogels, dit aantal groeit in het broedseizoen tot ongeveer 1500 vogels. Daarna worden deze vogels weer verkocht. Volgens [appellant] had de raad op basis van de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten een richtafstand van 30 meter moeten aanhouden tussen zijn perceel en de woningen die het plan mogelijk maakt.
    Volgens [appellant] betreft het houden en fokken van de vogels een hobby en geen bedrijfsmatige activiteit. Hij heeft op 21 januari 2019 een melding gedaan in de zin van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit), niet omdat sprake is van een bedrijf, maar omdat zijn hobbymatige activiteit een bedrijfsmatige omvang heeft. Bij de vaststelling van het besluit van 12 mei 2020 heeft de raad een amendement aangenomen waaruit volgt dat hij zijn hobbymatige activiteit mag voortzetten.
    [appellant] betoogt dat de raad zich ten onrechte op het standpunt stelt dat het houden en fokken van vogels in strijd is met het op zijn perceel geldende bestemmingsplan "Herveld-Andelst". Hiertoe voert [appellant] aan dat hij dit gebruik is aangevangen in de jaren 70 toen het perceel de bestemming "Agrarisch" had en dat dit gebruik en de aanwezigheid van de vogelverblijven vallen onder de overgangsbepalingen van het bestemmingsplan "Herveld-Andelst 1984" en het geldende bestemmingsplan. Bovendien is in 1997 een bouwvergunning afgegeven voor de herbouw van een afgebrand schuurtje. Volgens [appellant] mocht hij er gelet op deze vergunning en de destijds gedane toezegging van de burgemeester van uitgaan dat de vogelverblijven op zijn perceel zijn gelegaliseerd.
    4.1.    De raad stelt zich in het verweerschrift op het standpunt dat het houden en fokken van vogels niet in de weg staat aan een goed woon- en leefklimaat voor zover het hobbymatige activiteiten betreft. Op grond van het bestemmingsplan "Herveld-Andelst" zijn binnen de op dit perceel rustende bestemmingen "Wonen" en "Tuin" echter geen bedrijfsmatige activiteiten toegestaan. De raad wijst er op dat dit al meerdere keren aan [appellant] is aangegeven, alsmede dat zijn activiteiten niet zullen worden gelegaliseerd en dat er indien noodzakelijk handhavend tegen zal worden opgetreden. Volgens de raad vallen de activiteiten niet onder het overgangsrecht. Dat er een bouwvergunning is afgegeven in het kader van de ‘calamiteitenregeling’ is voor het planologisch gebruik niet meer relevant, aldus de raad.
    4.2.    De gronden van het perceel van [appellant] hebben op grond van het voor zijn perceel geldende bestemmingsplan "Herveld-Andelst" de bestemmingen "Wonen" en "Tuin". De raad stelt zich terecht op het standpunt dat het houden en fokken van vogels alleen passend is in deze bestemmingen voor zover deze activiteiten hobbymatig zijn en geen bedrijfsmatige omvang hebben. Gelet op het aantal vogels dat [appellant] houdt, namelijk 300 vogels in het winterseizoen tot ongeveer 1500 vogels in het broedseizoen, en de relatief grootschalige verkoop ervan, is naar het oordeel van de Afdeling sprake van een activiteit met een bedrijfsmatige omvang. Dit wordt door [appellant] ook erkend. Vanwege de bedrijfsmatige omvang past het houden en fokken van vogels op zijn perceel derhalve niet in de bestemmingen "Wonen" en "Tuin".
    4.3.    De Afdeling stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat [appellant] al sinds de jaren 70 op zijn perceel vogels houdt en fokt en dat hij in die tijd de vogelverblijven heeft gebouwd. Het aantal bouwwerken en de omvang ervan is gelijk gebleven en het aantal vogels was ook al bij aanvang van een bedrijfsmatige omvang. Ter beoordeling staat of de activiteiten van [appellant] worden beschermd door het overgangsrecht en de raad daarom met deze activiteiten rekening had moeten houden bij het vaststellen van het bestemmingsplan "Herveld, Grintpad Oost en West".
    4.4.    Op grond van artikel 23.2.1 van de planregels van het bestemmingsplan "Herveld-Andelst", mag het gebruik van grond en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan en hiermee in strijd is, worden voortgezet. Op grond van artikel 23.2.4 is voornoemde bepaling niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    Op grond van artikel 84 van het voorheen geldende bestemmingsplan "Herveld-Andelst 1984" mocht het gebruik dat ten tijde van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het plan van in het plan begrepen gronden en opstallen in afwijking van het plan werd gemaakt, worden voortgezet. Dit artikel maakt geen uitzondering voor gebruik dat op grond van het daarvoor geldende bestemmingsplan niet was toegestaan.
    4.5.    Gelet op het voorgaande wordt het gebruik door [appellant] van de gronden als siervogelkwekerij beschermd door de opeenvolgende regels van het overgangsrecht. [appellant] mag het sinds de jaren 70 bestaande gebruik derhalve op grond van het overgangsrecht voortzetten. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de raad weliswaar erkent dat het gebruik van het perceel als siervogelkwekerij op grond van het gebruiksovergangsrecht legaal is, maar stelt dat de bouwwerken die dienen als vogelverblijven niet legaal aanwezig zijn en het overgangsrecht deze ook niet legaliseert. Volgens de raad kan en zal tegen deze bouwwerken handhavend worden opgetreden. De raad stelt zich op het standpunt dat nu het gebruik weliswaar legaal is maar de bouwwerken niet, de raad bij het vaststellen van het bestemmingsplan geen rekening hoefde te houden met de siervogelkwekerij van [appellant].
    De Afdeling overweegt dat ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan "Herveld, Grintpad Oost en West" geen sprake was van handhavingsmaatregelen tegen de bouwwerken op het perceel van [appellant]. Voorts is niet de raad, maar het college van burgemeester en wethouders van Overbetuwe het bevoegde bestuursorgaan om hiertegen eventueel handhavend op te treden. De raad kon niet zonder meer vooruitlopen op de uitkomst van een eventuele handhavingsprocedure en er bij de besluitvorming van uitgaan dat de siervogelkwekerij als gevolg van die handhaving zal worden beëindigd. Daarbij is niet zonder betekenis dat het gaat om bouwwerken die er al zeer lange tijd staan en voor de siervogelkwekerij worden gebruikt en waartegen tot dusverre niet handhavend is opgetreden. Aangezien ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan het gebruik van de gronden als siervogelkwekerij was toegestaan en mocht worden voortgezet, had de raad deze activiteiten op het perceel van [appellant] moeten betrekken bij de besluitvorming. De raad heeft ten onrechte niet onderzocht wat de gevolgen van deze activiteiten van [appellant] zijn voor het woon- en leefklimaat. Dit klemt te meer nu het plan op zeer korte afstand van zijn perceel woningen mogelijk maakt. Het besluit geeft er bovendien geen blijk van dat de raad de belangen van [appellant] bij het voortzetten van de siervogelkwekerij, die hij al sinds de jaren 70 op zijn perceel heeft, zorgvuldig bij de besluitvorming heeft betrokken. Het besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking vanwege strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht.
    Het betoog slaagt.
    5.       Voorts betoogt [appellant] dat het plan niet afdwingbaar voorziet in voldoende parkeergelegenheid. Hetgeen in de toelichting over de parkeervoorzieningen is opgemerkt klopt volgens hem niet en biedt bovendien geen garantie, omdat de inhoud van de toelichting niet in regels is vertaald. Volgens [appellant] is in de directe omgeving al sprake van onvoldoende parkeerruimte en hij vreest dat de parkeerhinder verder zal toenemen.
    5.1.    Artikel 5.3.1 van de planregels van het bestemmingsplan luidt:
    "5.3.1 Parkeernormen
    Er dient binnen het plangebied en/of in de directe omgeving voldoende parkeergelegenheid aanwezig te zijn, waarbij geldt dat moet worden voldaan aan de volgende parkeernormen:
    a. voor vrijstaande woningen: ten minste 2,7 parkeerplaatsen op eigen terrein;
    b. voor aaneengebouwde woningen: ten minste 2,4 parkeerplaatsen per woning op eigen terrein en/of in de directe omgeving;
    c. voor patiowoningen: ten minste 1 parkeerplaats per woning op eigen terrein."
    5.2.    De raad stelt zich op het standpunt dat met de parkeernormen in deze planregel voldoende parkeergelegenheid is gewaarborgd. De raad is voor het bepalen van de parkeerbehoefte uitgegaan van de parkeernormen die zijn opgenomen in de ‘Nota parkeernormen gemeente Overbetuwe 2016’. In dat beleid is weliswaar geen parkeernorm opgenomen die specifiek voor een patiowoning van toepassing is, maar volgens de toelichting bij het bestemmingsplan zijn patiowoningen het best vergelijkbaar met de in het beleid genoemde categorie ‘huurhuis, sociale huur’, waarbij volgens het beleid een parkeernorm hoort van 2 parkeerplaatsen per woning. Ter zitting heeft de raad het standpunt herhaald dat bij een patiowoning wordt uitgegaan van een parkeerbehoefte van 2 parkeerplaatsen per woning. Volgens de raad kan met dit bestemmingsplan ook worden voldaan aan die parkeerbehoefte van 2 parkeerplaatsen per patiowoning. De Afdeling stelt echter vast dat in artikel 5.3.1 van de planregels voor patiowoningen geen parkeernorm is opgenomen van 2 parkeerplaatsen, maar 1 parkeerplaats per woning op eigen terrein. Derhalve is de planregel in strijd met het beleid en is in het plan onvoldoende gewaarborgd dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid. Het besluit komt daarom ook om die reden voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    6.       [appellant] voert aan dat het toestaan van de vrijstaande woning op het perceel gelegen tussen zijn woning en de Bredestraat-Zuid onvoldoende is gemotiveerd en onvoldoende is afgewogen tegen zijn belang bij een vrij uitzicht. Volgens [appellant] kan deze ruimtelijke ontwikkeling niet worden gemotiveerd met het argument dat niemand een recht op vrij uitzicht heeft. Eerdere bouwplannen op dit perceel zijn afgewezen, en voor dit perceel is in het huidige bestemmingsplan "Herveld Andelst" bewust gekozen voor de bestemming "Groen". Het bestemmingsplan maakt voor de vrijstaande woning een maat, schaal, kapvorm en gevelindeling mogelijk die volgens [appellant] niet in de omgeving past. De eisen aan de aard van de bebouwing zijn volgens hem te weinig bepaald en de maximale invulling van de mogelijkheden zal leiden tot een zo massieve bebouwing dat het zicht op en vanuit de woning van [appellant] geheel wordt weggenomen. De toevoeging van de vrijstaande woning is volgens [appellant] in strijd met het welstandsbeleid.
    6.1.    In het algemeen kunnen aan een geldend bestemmingsplan geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. Hieruit volgt dat [appellant] geen aanspraak kan maken op een blijvend vrij uitzicht vanuit de woning, ook niet als het vorige bestemmingsplan daar geen bebouwing toestond. De Afdeling ziet geen grond voor het oordeel dat deze ontwikkeling stedenbouwkundig niet passend zou zijn, temeer nu aan dit deel van de Bredestraat-Zuid al sprake is van zowel een eerste als tweede rij woningen. Een toetsing aan het welstandsbeleid komt pas aan de orde bij de te verlenen omgevingsvergunning.
    De afweging van de raad om op deze locatie een vrijstaande woning mogelijk te maken acht de Afdeling niet onredelijk. In hetgeen [appellant] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de maximale bouwmogelijkheden zodanig zijn dat die leiden tot een onevenredige aantasting van zijn woon- en leefklimaat. Evenmin is gebleken dat de bouwmogelijkheden op deze locatie afwijken van wat gebruikelijk is voor een vrijstaande woning in de omgeving. Bij het voorgaande gaat de Afdeling er overigens van uit dat de raad heeft beoogd voor het bouwvlak op het perceel een maximaal bebouwingspercentage van 80% toe te staan, zoals is aangegeven op de verbeelding van het bestemmingsplan. Zoals de raad heeft erkend, ontbreekt in de planregels echter een bepaling over de aanduiding van het bebouwingspercentage op de verbeelding in relatie tot de bebouwing die op deze locatie is toegestaan. Daarom komt aan de aanduiding van het bebouwingspercentage van 80% op de verbeelding thans geen juridische betekenis toe. Het besluit is in zoverre in strijd met de rechtszekerheid en komt daarom ook om die reden voor vernietiging in aanmerking.
    Het betoog slaagt.
    7.       Voorts voert [appellant] aan dat in het bestemmingsplan ten onrechte geen rekening is gehouden met de strook grond naast het bouwvlak waarin de leidingen naar zijn woning liggen. De gemeente heeft voor deze gronden een eeuwigdurend recht van opstal. Volgens [appellant] zou het bestemmingsplan voor deze strook grond een verbod moeten bevatten op het bouwen, ontgraven of beplanten met bomen, om te voorkomen dat er schade ontstaat aan de leidingen en zodat onderhoud en vernieuwing van leidingen niet onmogelijk wordt gemaakt.
    7.1.    De Afdeling overweegt dat in dit geval niet op voorhand aannemelijk is dat activiteiten op deze grond zoals vergunningvrij bouwen tot schade aan de leidingen zullen leiden. Bij die activiteiten dient rekening te worden gehouden met het voor deze strook grond geldende opstalrecht en de aanwezigheid van de leidingen. Voorts is niet gebleken dat onderhoud en vernieuwing van de leidingen onmogelijk wordt gemaakt indien de grond zou worden bebouwd. Onder deze omstandigheden heeft de raad in redelijkheid in het bestemmingsplan geen bepaling hoeven opnemen ter aanvullende bescherming van de leidingen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusies en slotoverwegingen
    8.       Het beroep is gegrond. Gelet op hetgeen in 4.5, 5.2 en 6.1 is overwogen komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking. Gelet op de in die overwegingen geconstateerde gebreken, ziet de Afdeling aanleiding het hele besluit te vernietigen. De Afdeling ziet, gelet op de aard en omvang van de gebreken die aan het besluit kleven, in dit geval geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen.
    9.       Uit een oogpunt van rechtszekerheid en gelet op artikel 1.2.3 van het Besluit ruimtelijke ordening, ziet de Afdeling aanleiding de raad op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl.
    10.     De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Overbetuwe van 12 mei 2020 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Herveld, Grintpad Oost en West";
    III.      draagt de raad van de gemeente Overbetuwe op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II wordt verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Overbetuwe tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.136,32 (zegge: elfhonderdzesendertig euro en tweeëndertig cent), waarvan € 1.068,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Overbetuwe aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.         
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2021
    462-929.