ECLI:NL:RVS:2009:BI7219, Raad van State, 10-06-2009, 200807344/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 maart 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Appingedam (hierna: het college) een verzoek om de toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de overschrijding van geluidvoorschriften door de inrichting van [appellante sub 2], gelegen aan de [locatie], afgewezen.

200807344/1/M1.
      Datum uitspraak: 10 juni 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. [appellant sub 1] en anderen, allen wonend te [woonplaats],
      2. [appellante sub 2], gevestigd te [plaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Appingedam,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 maart 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Appingedam (hierna: het college) een verzoek om de toepassing van bestuurlijke handhavingsmiddelen met betrekking tot de overschrijding van geluidvoorschriften door de inrichting van [appellante sub 2], gelegen aan de [locatie], afgewezen.
    
    Bij besluit van 22 augustus 2008 heeft het college het door [appellant sub 1] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 16 maart 2006 herroepen en aangekondigd alsnog bestuurlijke handhavingsmiddelen toe te passen. Bij besluit van 27 januari 2009 heeft het college een nieuw besluit op bezwaar genomen en [appellante sub 2] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Tegen het besluit van 22 augustus 2008 hebben [appellant sub 1] e.a. bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 oktober 2008, en [appellante sub 2] bij brief, bij de rechtbank Groningen ingekomen op 3 oktober 2008, beroep ingesteld. De rechtbank Groningen heeft het beroep doorgezonden aan de Afdeling, alwaar het beroepschrift is ingekomen op 14 oktober 2008. [appellant sub 1] e.a. hebben bij brief van 4 november 2008 de gronden van hun beroep aangevuld. [appellante sub 2] heeft bij brief van 28 november 2008 de gronden van haar beroep aangevuld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    [appellant sub 1] e.a. hebben nadere stukken ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 april 2009, waar [appellant sub 1] e.a., vertegenwoordigd door mr. S. El Hami, advocaat te Groningen, vergezeld door [appellant sub 1] in persoon, en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door mr. J. Veltman, advocaat te Groningen, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door W. van Laar, werkzaam bij de gemeente, en M. van de Beld, werkzaam bij de Regioraad Noord-Groningen, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij besluit van 27 januari 2009 heeft het college opnieuw beslist op het door [appellant sub 1] e.a. gemaakte bezwaar. Aangezien bij dit nieuwe besluit niet aan de bezwaren van [appellant sub 1] e.a. en [appellante sub 2] is tegemoetgekomen, worden de door hen ingestelde beroepen, gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, geacht mede een beroep tegen dit besluit in te houden.
    
    2.2. Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, onder a, van het Besluit algemene regels voor inrichtingen milieubeheer (hierna: het Activiteitenbesluit) bedraagt het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, op de gevel van gevoelige gebouwen niet meer dan 50, 45 en 40 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode. Het maximaal geluidniveau bedraagt niet meer dan 70, 65 en 60 dB(A) voor onderscheidenlijk de dag-, avond- en nachtperiode.
    
    Ingevolge artikel 2.17, eerste lid, onder b, zijn in de dagperiode, tussen 07.00 en 19.00 uur, de maximale geluidniveaus niet van toepassing op laad- en losactiviteiten.
    
    2.3. In de besluiten op bezwaar is het college uitgegaan van het rapport "Akoestisch onderzoek [appellante sub 2] vestiging [locatie] te [plaats]" van 17 oktober 2007 (hierna: het akoestisch rapport), opgesteld door Stroop raadgevende ingenieurs B.V. (hierna: Stroop). In dit rapport is de geluidproductie vanwege de inrichting van [appellante sub 2] beschreven op basis van drie representatieve bedrijfssituaties, gebaseerd op mededelingen van respectievelijk [appellante sub 2], [appellant sub 1] e.a. en een representatieve bedrijfssituatie die op basis van ervaringsgegevens van Stroop is geconstrueerd. In alle gevallen blijkt dat de grenswaarden van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau gedurende de dag- en avondperiode en voor het maximale geluidniveau gedurende de avondperiode worden overschreden. In het akoestisch rapport zijn maatregelen beschreven waardoor de overschrijding van de geluidniveaus kan worden beëindigd.
    
    Het college is uitgegaan van de door Stroop geconstrueerde representatieve bedrijfssituatie. Het college heeft [appellante sub 2] in het besluit van 27 januari 2009 op verbeurte van een dwangsom gelast om de overtreding van artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit te beëindigen door de in het akoestisch rapport beschreven maatregelen te treffen. Kort weergegeven houden deze maatregelen in dat de laad- en losactiviteiten met behulp van de hydraulische kraan in de dagperiode verplaatst moeten worden naar het achterterrein, dat geen activiteiten plaats mogen vinden in de avondperiode, dat twee nieuwe geluidschermen moeten worden aangebracht en dat twee aanwezige geluidschermen moeten worden verhoogd.
    
    2.4. [appellant sub 1] e.a., bewoners van een aan de inrichting grenzende woning, betogen dat de representatieve bedrijfssituatie waar in de besluiten op bezwaar van uit wordt gegaan niet in overeenstemming is met de wijze waarop de bedrijfsvoering in werkelijkheid plaatsvindt. In dat verband betogen zij dat de werktijden binnen de inrichting doorgaans niet van
    
    07.00 tot 19.00 uur zijn, zoals volgens hen in het akoestisch rapport is aangenomen, maar dat in de avonduren, met name in de periode van april tot en met oktober, vaak tot ongeveer 22.00 uur wordt gewerkt.
    
    Ook is er volgens [appellant sub 1] e.a. aan voorbij gegaan dat laden en lossen op het achterterrein niet mogelijk is, omdat de vrachtwagens daarvoor te groot zijn en het terrein te vol staat. De door Stroop geadviseerde en door de gemeente in de bestreden besluiten overgenomen maatregelen zullen daarom volgens hen ontoereikend zijn, nu zij niet op de feitelijke bedrijfsvoering en geluidproductie zijn afgestemd.
    
    Voorts is volgens [appellant sub 1] e.a. uitgegaan van een onjuiste opvatting over de tijdsduur dat de in de inrichting aanwezige heftruck zich aan de voorzijde van de loods bevindt en is onduidelijk welke uitgangspunten worden gehanteerd over de plaats op het terrein waar activiteiten plaatsvinden, zoals het gereed zetten van af te voeren materiaal en de plaats waar de hogedrukreiniger wordt gebruikt.
    
    Ter ondersteuning van hun betoog wijzen [appellant sub 1] e.a. op een door hen ingebracht commentaar van akoestisch bureau Tideman op het akoestisch rapport.
    
    2.4.1. Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] e.a. dat de werktijden binnen de inrichting anders zijn dan in het akoestisch rapport is aangenomen overweegt de Afdeling dat uit het akoestisch rapport blijkt dat werkzaamheden in de avondperiode tot overschrijding van de grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau en het maximaal geluidniveau leiden en dat de aan [appellante sub 2] opgelegde last juist inhoudt dat de overschrijding van de geluidniveaus als gevolg van werkzaamheden buiten de dagperiode van 07.00 tot 19.00 uur niet meer is toegestaan. In zoverre ziet de aan [appellante sub 2] opgelegde last derhalve op beëindiging van de overtreding.
    
    Ten aanzien van het betoog van [appellant sub 1] e.a. dat laden en lossen op het achterterrein niet mogelijk is, overweegt de Afdeling dat de aan [appellante sub 2] opgelegde last ertoe verplicht de overschrijding van de geluidniveaus voor zover deze te wijten is aan laden en lossen aan de voorzijde van de inrichting te beëindigen, en dat de bedrijfsvoering van [appellante sub 2] zo nodig daartoe zal moeten worden aangepast.
    
    Ten aanzien van hetgeen [appellant sub 1] e.a. naar voren brengen inzake de frequentie van de heftruckbewegingen in de dagperiode en de onzekerheid van de locatie van activiteiten, overweegt de Afdeling dat de aannames van Stroop inzake de reguliere bedrijfssituatie niet veel verschillen van die van [appellant sub 1] e.a., en dat het door [appellant sub 1] ingebrachte commentaar van Tideman, zij het met enkele kanttekeningen, bevestigt dat het akoestisch rapport van Stroop een redelijk goed beeld van de bedrijfssituatie geeft. Ook het verhandelde ter zitting geeft geen aanleiding voor een andere opvatting, mede gelet op het feit dat [appellante sub 2] bereid is de motor van de hogedrukspuit zo ver mogelijk bij de woning van [appellant sub 1] e.a. vandaan te plaatsen. In hetgeen [appellant sub 1] e.a. hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de uitgangspunten en conclusies van het akoestisch rapport niet juist zouden zijn.
    
    Gelet op het voorgaande heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat de overschrijding van de in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit vastgestelde geluidniveaus door de uitvoering van de in het akoestisch rapport opgenomen maatregelen overeenkomstig de aan [appellante sub 2] opgelegde last, zal worden beëindigd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. [appellant sub 1] e.a. betogen dat de opgelegde maatregel van een geluidscherm met een hoogte van 3 meter geen oplossing zal bieden, en wel het wooncomfort en de daglichttoetreding van [appellant sub 1] e.a. zal schaden.
    
    2.5.1. Blijkens de berekeningen in het akoestisch rapport is een geluidscherm met een hoogte van 3 meter vereist om aan de geluidgrenswaarden gedurende de dagperiode te kunnen voldoen. Gelet daarop heeft het college in de aan [appellante sub 2] opgelegde last om aan de geluidgrenswaarden te voldoen terecht de realisatie van het geluidscherm betrokken.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.6. Niet in geschil is dat door [appellante sub 2] is gehandeld in strijd met artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit, zodat het college bevoegd was terzake handhavend op te treden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7. [appellante sub 2] kan zich niet verenigen met het bestreden besluit van 22 augustus 2008 voor zover daarin geen gehoor is gegeven aan haar verzoek om op vrijdagavond haar inrichting tot 20.00 uur open te mogen houden in verband met de koopavond. Volgens haar kan dat worden gedoogd omdat de mogelijkheid tot legalisatie van overschrijding van de geluidgrenswaarden bestaat, daar het college een daartoe strekkend maatwerkvoorschrift als bedoeld in artikel 2.20, zesde lid, van het Activiteitenbesluit kan vaststellen.
    
    2.7.1. In de overwegingen bij het herziene besluit op bezwaar van 27 januari 2009 is het college ingegaan op het bezwaar van [appellante sub 2]. Het college heeft overwogen dat uit het akoestisch onderzoek is gebleken dat avondactiviteiten niet kunnen worden toegestaan zonder overschrijding van de geluidgrenswaarden. Het college heeft voorts overwogen dat het nog geen geluidbeleid heeft geformuleerd en dat het, gelet op precedentwerking en het mogelijk ontstaan van een nieuwe klachtensituatie, geen gebruik zal maken van de bevoegdheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften krachtens artikel 2.20, zesde lid, van het Activiteitenbesluit.
    
    2.7.2. In artikel 2.20, zesde lid, van het Activiteitenbesluit, voor zover hier van belang, is bepaald dat het bevoegd gezag in afwijking van de waarden, bedoeld in de artikelen 2.17 en 2.19, bij maatwerkvoorschrift voor bepaalde activiteiten in een inrichting andere waarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidniveau (LAmax) kan vaststellen.
    
    Volgens de Nota van Toelichting bij het Activiteitenbesluit ziet deze bevoegdheid zowel op het mogelijk maken van regelmatige afwijkingen binnen de representatieve bedrijfssituatie als op incidentele activiteiten die niet kunnen worden gerekend tot de representatieve bedrijfssituatie.
    
    2.7.3. Overschrijding van de geluidgrenswaarden kan, gelet op de voorgaande overweging, alleen door een daartoe strekkend maatwerkvoorschrift worden gelegaliseerd. Vaststaat dat [appellante sub 2] geen verzoek heeft gedaan tot het stellen van een maatwerkvoorschrift. Voorts heeft het college te kennen gegeven niet voornemens te zijn een maatwerkvoorschrift te stellen. Derhalve bestond geen concreet zicht op legalisatie.
    
    Gelet op het verhandelde ter zitting vindt de verkoop door [appellante sub 2] niet plaats vanuit de vestiging aan de [locatie] maar vanuit een verkoopcentrum elders. De vestiging aan de [locatie] is opslagterrein, en activiteiten op een koopavond zouden aldaar, zo is ter zitting namens [appellante sub 2] medegedeeld, uitsluitend nodig zijn in verband met het leveren van artikelen die in een incidenteel geval niet voldoende in voorraad zijn in het verkoopcentrum. De aan [appellante sub 2] opgelegde last om werkzaamheden in de avonduren aan de [locatie] achterwege te laten, ook op vrijdagavond, leidt er gelet daarop niet toe dat [appellante sub 2] geen gebruik kan maken van de koopavond, maar slechts dat zij daarbij enige beperking ondervindt. Gelet daarop zijn de gevolgen van handhavend optreden niet zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan had behoren af te zien. De beroepsgrond faalt.
    
    2.8. De beroepen zijn ongegrond.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Plambeck, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Wortmann w.g. Plambeck
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009
    
    159-539.