ECLI:NL:RBDHA:2025:12623, Rechtbank Den Haag, 11-07-2025, SGR 24/2762
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-07-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing omgevingsvergunning verbouw bedrijfsruimte naar vijf short stay appartementen; strijd met Haags Hotelbeleid 2021; falend beroep op het vertrouwensbeginsel; bouwplan tast de cultuurhistorische waarden van het stadsgezicht aan; geen sprake van ondergeschikte wijzigingen; college is daarom niet verplicht om eiseres in de gelegenheid te stellen om aanvullende gegevens in te dienen of om de vergunning onder voorwaarden te verlenen. Beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 24/2762 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 11 juli 2025 in de zaak tussen
    Vesting Vastgoed, uit Den Haag, eiseres
    (gemachtigde: mr. N.J.M. Beelaerts van Blokland),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag 
    (gemachtigde: mr. S.J.C. Hocks).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag voor een omgevingsvergunning van eiseres. Eiseres wil de bedrijfsruimte op de begane grond van een woongebouw transformeren naar vijf short stay appartementen. Het bouwplan is afgewezen op planologische, bouwtechnische, beleidsmatige en cultuurhistorische gronden. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Eiseres vindt dat het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar is en dat het college bij haar het vertrouwen heeft gewekt de aanvraag niet te zullen weigeren. Ook vindt eiseres dat het college het welstandsadvies niet had mogen overnemen en dat zij in de gelegenheid gesteld had moeten worden om aanvullende gegevens in te dienen. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aanvraag voor een omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor het transformeren van de bedrijfsruimte op de begane grond van een woongebouw naar vijf short stay appartementen (logiesfunctie). Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 13 september 2023 afgewezen, omdat het bouwplan niet binnen het bestemmingsplan past en het college niet bereid is van het bestemmingsplan af te wijken. Daarnaast voldoet het plan niet aan het Bouwbesluit. Ook is een verouderd bodemonderzoek ingediend en ontbreekt nader onderzoek naar de aanwezigheid van vleermuizen. Met het bestreden besluit van 27 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft daarop gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 20 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] als vertegenwoordigers van eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    3. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de vergunning voor die datum is aangevraagd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
      
        Is het bouwplan ruimtelijk aanvaardbaar?
      
    
    
    4. Eiseres vindt dat het veranderen van de bedrijfsfunctie naar logiesfunctie ruimtelijk aanvaardbaar is, omdat het ene bedrijf het andere bedrijf vervangt. Het bouwplan heeft daarom geen effect op de woningvoorraad. 
    
    
      4.1.
      Het college vindt dat het bouwplan niet binnen het bestemmingsplan past. Een logiesfunctie is op basis van het bestemmingsplan niet mogelijk. Dat het wijzigen van de bedrijfsfunctie naar logiesfunctie geen gevolgen heeft voor de woningvoorraad maakt het plan niet ruimtelijk aanvaardbaar, omdat het hoofddoel van het beleid van het college voor deze bestemming is om de woningvoorraad te behouden en versterken. Het college wil daarom alleen meewerken aan afwijkingen van het bestemmingsplan die leiden tot een grotere woningvoorraad. Het toestaan van een logiesfunctie is bovendien in strijd met het Haags Hotelbeleid 2021, op grond waarvan het college geen medewerking verleent aan het wijzigen of afwijken van het bestemmingsplan voor nieuwe hotelinitiatieven tot de Haagse hotelmarkt zich heeft hersteld van de coronacrisis en de gemiddelde bezettingsgraad over twee jaar minimaal 70% bedraagt. Dat is nog niet het geval. Bovendien voldoet het bouwplan niet aan de overige randvoorwaarden van het Haags Hotelbeleid 2021. 
      
    
    
      4.2.
      Het pand heeft de bestemming ‘Wonen’, met de functieaanduiding ‘bedrijf’. Op grond van het bestemmingsplan is een logiesfunctie niet toegestaan. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om al dan niet gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Het college moet daarbij de betrokken belangen afwegen. 
      
      
        4.2.1.
        De rechtbank is het eens met het college. Het college mocht zich op het standpunt stellen dat het bouwplan van eiseres in strijd is met het Haags Hotelbeleid 2021. Dit beleid is gericht op het herstellen van de hotelmarkt in Den Haag na de coronacrisis. Onderdeel daarvan is om geen medewerking te verlenen aan nieuwe hotelinitiatieven tot de bezettingsgraad minimaal 70% bedraagt over een periode van twee jaar. Dit wordt bijgehouden aan de hand van het Digitaal Nachtregister. Dit toetsingskader staat in het besluit waarmee het Haags Hotelbeleid 2021 is vastgesteld. Het college heeft toegelicht dat de bezettingsgraad tussen 1 januari 2023 en 19 januari 2024 65,3% bedroeg. Aangezien het aantal hotelovernachtingen op het moment van het bestreden besluit nog niet het gewenste aantal had bereikt, was sprake van strijd met het Haags Hotelbeleid 2021. Daarnaast staat in het Haags Hotelbeleid 2021 dat de behoefte aan een nieuw hotel aannemelijk moet worden gemaakt. Eiseres heeft haar stelling dat veel vraag is naar short stay appartementen niet nader onderbouwd. Eiseres heeft daarom niet aannemelijk gemaakt dat behoefte is aan short stay appartementen, zodat voor het college geen reden bestond om van het beleid af te wijken.  
        
      
      
        4.2.2.
        Het college heeft zich ook op het standpunt kunnen stellen dat het veranderen van de bedrijfsfunctie naar een logiesfunctie de woningvoorraad niet vergroot. Het beleid van het college is om in beginsel niet mee te werken aan afwijking van het bestemmingsplan als dat geen positief effect heeft op de woningvoorraad. De rechtbank vindt dat het college het belang van het beschikbaar houden en maken van zoveel mogelijk woonruimte voor woningzoekenden zwaarder mocht laten wegen dan het financiële belang van eiseres. Het college heeft zich ook op het standpunt kunnen stellen dat het toestaan van een logiesfunctie ertoe leidt dat de begane grond voor langere tijd niet als woonruimte wordt gebruikt, waardoor de woningvoorraad voorlopig niet wordt uitgebreid, zodat meewerken het wijzigen van de bedrijfsfunctie naar een logiesfunctie niet wenselijk is. 
        
      
    
    
      4.3.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet.    
        
          Is weigering van de aanvraag in strijd met het vertrouwensbeginsel?
        
      
      
      
        5. Eiseres vindt dat het college bij haar het vertrouwen heeft gewekt de aanvraag niet te zullen weigeren. Eiseres heeft voordat zij de aanvraag indiende gevraagd of het mogelijk was om de bestaande bedrijfsfunctie te wijzigen naar een logiesfunctie. De Afdeling Economie van gemeente Den Haag heeft daarop geantwoord dat eiseres een reguliere vergunningaanvraag kon indienen. Daaruit volgt volgens eiseres dat een afwijking van de planregels niet nodig was. Dat dezelfde afdeling in een reactie op een verduidelijkingsvraag van eiseres ‘Dat is correct’ heeft geantwoord, ziet eiseres als een bevestiging dat geen afwijking van de planregels nodig is. 
      
      
    
    
      5.1.
      Het college vindt dat zij nooit heeft toegezegd dat voor het bouwplan geen omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan nodig is. Er is enkel gecommuniceerd dat eiseres via de reguliere weg een omgevingsvergunning kon aanvragen. Daarmee is niets gezegd over de planologische toelaatbaarheid van het bouwplan. Eiseres had bovendien moeten weten dat de aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt getoetst door de Afdeling Vergunningen en Toezicht. Bovendien zijn er meerdere weigeringsgronden, zodat de vergunning hoe dan ook geweigerd moest worden. Het antwoord ‘Dat is correct’ sloeg op een vraag over de oppervlakten van de short stay appartementen, niet op een vraag over al dan niet afwijken van de planregels.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank is het eens met het college. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet sprake zijn van een toezegging, gedraging of uitlating van het college waardoor eiseres erop mocht vertrouwen dat de door haar aangevraagde vergunning zou worden verleend. Daarvan is geen sprake. Uit de antwoorden van de Afdeling Economie kon eiseres alleen afleiden dat de aanvraag volgens de reguliere vergunningprocedure in behandeling zou worden genomen en dat de voorgestelde oppervlakten van de appartementen akkoord waren. Eiseres kon daar niet uit afleiden dat afwijking van het bestemmingsplan niet nodig was.  
      
    
    
      5.3.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. 
        
          Voldoet het bouwplan aan cultuurhistorische waarden?
        
      
      
      
        6. Eiseres vindt dat het college het advies van de Welstands- en Monumentencommissie niet had mogen overnemen. Dit omdat daarin ten onrechte staat dat het openen van de zijgevel in strijd is met de dubbelbestemming ‘Waarde - Cultuurhistorie’. Omdat het achtererf dat aan de zijgevel grenst geen randbebouwing of tuinmuur heeft, maar een hek, is geen sprake is van een besloten karakter. De planregel die het besloten karakter van het plangebied beoogt te beschermen is daarom niet van toepassing. Bovendien staat het achtererf niet in de redengevende omschrijving van het rijksmonument aan de [adres] , waarbij dit achtererf hoort. Het college had de aanvraag daarom niet op grond van artikel 23 van de bestemmingsplanregels mogen weigeren. 
      
      
    
    
      6.1.
      Het college vindt dat zij het advies van de Welstands- en Monumentencommissie mocht overnemen. Eiseres heeft geen tegenadvies ingediend. Op verzoek van het college heeft de Welstands- en Monumentencommissie naar aanleiding van het beroep van eiseres een aanvullende toelichting gegeven.
      
      
        6.1.1.
        Op het pand van eiseres is het bestemmingsplan ‘Het Oude Centrum’ van toepassing. Het pand heeft de dubbelbestemming ‘Waarde – Cultuurhistorie’. Deze gronden zijn volgens artikel 23 van de planregels mede bestemd voor behoud en bescherming van de cultuurhistorische waarden van het Rijksbeschermd stadsgezicht 's-Gravenhage, zoals beschreven in het aanwijzingsbesluit van 28 juni 1994 met de bijbehorende toelichting. 
        
      
      
        6.1.2.
        In de toelichting bij het aanwijzingsbesluit zijn de te beschermen waarden van dit rijksbeschermd stadsgezicht beschreven. In deze beschrijving staat dat in het beschermd stadsgezicht het historische karakter in ruime mate bewaard is gebleven, waarbij de verkaveling en bebouwingsstructuur van de bebouwing van betekenis zijn. Voor het stadsgezicht zijn kenmerkend de aan alle zijden gesloten bouwblokken, waarin de bebouwing ononderbroken direct aan de straat staat en waarbinnen erven en tuinen liggen besloten die duidelijk zijn afgeschermd van de openbare ruimte. Bij het ontbreken van plaatselijke bebouwing vormen tuinmuren, vaak voorzien van poorten en hekwerken, de scheiding met de openbare ruimte. 
        
      
    
    
      6.2.
      De zijgevel van het pand van eiseres grenst aan de noordoostzijde aan het achtererf van [adres] . Onderdeel van het bouwplan van eiseres is het gedeeltelijk openen van de blinde zijgevel richting het achtererf van [adres] , door het plaatsen van ramen en deuren. Eiseres wil daar ook een bordes met een trap plaatsen. De trap en het bordes bevinden zich op het naastgelegen perceel, waarvoor geen bouwvlak is opgenomen.
      
    
    
      6.3.
      De Welstands- en Monumentencommissie gaat niet akkoord met het openen van de blinde zijgevel. In het welstandsadvies staat dat het bouwplan de cultuurhistorische waarden van het stadsgezicht aantast. Dit omdat de trap en entree die eiseres in de blinde zijgevel wil plaatsen de huidige bebouwingsstructuur ontkennen. Het openen van de blinde zijgevel zal een relatie leggen tussen het pand van eiseres en het naastgelegen monument, die er in de huidige situatie niet is. 
      
    
    
      6.4.
      Tussen partijen is in geschil of het achtererf van [adres] wordt beschermd volgens het aanwijzingsbesluit en artikel 23 van de bestemmingsplanregels. 
      
    
    
      6.5.
      Voor zover het college betoogt dat eiseres haar stelling dat het achtererf niet is beschermd had moeten onderbouwen met een deskundigenrapport, volgt de rechtbank dit niet. De vraag of het achtererf is beschermd gaat immers om de uitleg van artikel 23 van de planregels. Of daaruit volgt of het achtererf wordt beschermd, is een vraag van feitelijke aard waarvoor geen deskundigenrapport nodig is. 
      
    
    
      6.6.
      In de toelichting bij het aanwijzingsbesluit staat dat besloten ruimtes die zijn afgesloten met een hekwerk ook worden beschermd. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan sprake. Het achtererf van [adres] is een oorspronkelijk achtererf, dat is omsloten door blinde gevels aan de zijkanten en een hekwerk aan de achterkant. Het hekwerk vormt de afscheiding met de openbare ruimte. Gelet op deze kenmerken heeft het achtererf nog steeds een besloten karakter. Het aanwijzingsbesluit beoogt dus wel het achtererf van [adres] te beschermen. De regel is op de juiste wijze toegepast. Dat het achtererf volgens eiseres niet is omschreven in de redengevende omschrijving van het rijksmonument aan de [adres] , leidt niet tot een ander oordeel. Dit laat immers onverlet dat het achtererf op grond van het aanwijzingsbesluit wordt beschermd.
      
      
        6.6.1.
        Voor zover de beroepsgrond van eiseres is gericht tegen het inhoudelijke oordeel van de Welstands- en Monumentencommissie, geldt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het advies van de Welstands- en Monumentencommissie duidelijke gebreken vertoont of in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. De welstandscommissie heeft deugdelijk gemotiveerd waarom sprake is van een aantasting. Dit betreft wel een deskundigenoordeel. Eiseres heeft geen deskundig tegenadvies overgelegd en er is niet gebleken dat het advies onzorgvuldig tot stand is gekomen, de redenering onjuist is of de conclusies niet kloppen. Het college mocht het advies van de Welstands- en Adviescommissie overnemen.
        
      
    
    
      6.7.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Had het college gelegenheid moeten geven aanvullende gegevens in te dienen?
        
      
      
      
        7. Eiseres vindt dat het college haar de mogelijkheid had moeten geven om aanvullende stukken of gegevens in te dienen, zodat zij daarmee de bezwaren van het college tegen het bouwplan weg kon nemen. Het college had er ook voor kunnen kiezen bepaalde punten, zoals het doen van een flora- en faunaonderzoek, als voorwaarden in de omgevingsvergunning op te nemen. Een brief met een verzoek om te reageren op de weigeringsgronden die het college op 7 augustus 2023 zou hebben gestuurd, is haar niet bekend. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college vindt dat eiseres voldoende gelegenheid heeft gehad om aanvullende gegevens te verstrekken. Het college heeft eiseres op 5 april 2023 en op 7 augustus 2023 verzocht om aanvulling en een reactie op de weigeringsgronden. Dat heeft eiseres niet gedaan. In bezwaar heeft eiseres de ontvangst van deze brieven niet betwist. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is het eens met het college. Het college mag en is in sommige gevallen verplicht om de aanvrager in de gelegenheid te stellen om een aanvraag zo te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe aanvraag is vereist. In dit geval zijn er meerdere beletselen voor het verlenen van de vergunning. De door eiseres genoemde aanvullende gegevens kunnen deze beletselen niet wegnemen, omdat het college terecht vindt dat het bouwplan niet ruimtelijk aanvaardbaar is en in strijd is met de cultuurhistorische waarden. Bovendien zouden de benodigde wijzigingen, namelijk het gesloten houden van de blinde gevel en het verplaatsen van de trap met bordes, het aanzien van het pand veranderen. Daarom is geen sprake van ondergeschikte wijzigingen waarvoor geen nieuwe aanvraag nodig is. Het college was daarom niet verplicht om eiseres in de gelegenheid te stellen om aanvullende gegevens in te dienen of om de vergunning onder voorwaarden te verlenen. 
      
    
    
      7.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de vergunning mocht weigeren. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M. de Groes, rechter, in aanwezigheid van 		 mr. A. Gerde, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 11 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 12 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2677.