ECLI:NL:RVS:2023:4326, Raad van State, 22-11-2023, 202203547/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 februari 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellante] voor het realiseren van vier parkeerplaatsen op het perceel [locatie 1] in Rotterdam. [appellante] woont op het perceel [locatie 1] in Rotterdam. Op 5 december 2019 heeft hij een aanvraag gedaan voor het realiseren van vier parkeerplaatsen op het perceel. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Kleiwegkwartier" en aan de gronden waar de parkeerplaatsen zijn beoogd, is de bestemming "Tuin" toegekend. Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Parkeren op gronden met de bestemming "Tuin" is volgens de regels van het bestemmingsplan niet toegestaan en het college wil geen omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.

202203547/1/R3.
    Datum uitspraak: 22 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te Rotterdam,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 25 april 2022 in zaak nr.  20/4291 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 6 februari 2020 heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen aan [appellante] voor het realiseren van vier parkeerplaatsen op het perceel [locatie 1] in Rotterdam.
    Bij besluit van 9 juli 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 april 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 17 oktober 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat te Honselersdijk, is verschenen. Het college, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren, heeft via een videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] woont op het perceel [locatie 1] in Rotterdam. Op 5 december 2019 heeft hij een aanvraag gedaan voor het realiseren van vier parkeerplaatsen op het perceel. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Kleiwegkwartier" en aan de gronden waar de parkeerplaatsen zijn beoogd, is de bestemming "Tuin" toegekend.
    2.       Het college heeft geweigerd de omgevingsvergunning te verlenen. Parkeren op gronden met de bestemming "Tuin" is volgens de regels van het bestemmingsplan niet toegestaan en het college wil geen omgevingsvergunning verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan.
    Beoordelingskader
    3.       Artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    (…)
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    (…)"
    Artikel 2.7 van de Wabo luidt:
    "1. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
    (…)"
    Artikel 2.12 van de Wabo luidt:
    "1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1°.met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2°.in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3°.in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    (…)"
    4.       Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.
    Het hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag niet in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Volgens [appellante] is op gronden met de bestemming "Tuin" een verharding toegestaan en het bestemmingsplan bevat geen regel die het gebruik van die verharding voor parkeren expliciet verbiedt.
    [appellante] betoogt daarnaast dat de rechtbank heeft miskend dat de aanvraag alleen gaat over het gebruik van de verharding met uitweg die feitelijk aanwezig en vergund is. Op 10 oktober 2019 is een omgevingsvergunning verleend voor het aanleggen van een uitweg en die vergunning is onherroepelijk. Het college kan niet later alsnog tot de conclusie komen dat het gebruik van de verharding voor parkeerplekken in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Bovendien ziet de aanvraag om het verlenen van een omgevingsvergunning voor het aanleggen van de uitweg ook op onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo. Omdat die omgevingsvergunning intussen onherroepelijk is, heeft het college daarmee impliciet toestemming gegeven voor het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de gronden voor parkeren. [appellante] wijst daarbij, onder meer, op de uitspraken van de Afdeling van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2701) en 21 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:578).
    [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat het realiseren van de parkeerplaatsen in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. De motivering van het college is volgens [appellante] niet deugdelijk, omdat het behouden van het groene karakter niet kan worden afgedwongen en omdat hier gebruik wordt gemaakt van bestaande verharding. Ook zijn er bij andere woningen in de omgeving gronden met de bestemming "Tuin" in gebruik als oprit, parkeerplaats of garage, bijvoorbeeld op de percelen [locatie 2] en [locatie 3]. Verder heeft het college in het besluit van 10 oktober 2019, waarbij de uitweg is vergund, overwogen dat de verkeersveiligheid niet in gevaar wordt gebracht, aldus [appellante].
    5.1.    Artikel 18.1 van de regels van het bestemmingsplan luidt:
    "De voor 'Tuin' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. tuin;
    b. uitstekende delen aan gebouwen die toegelaten zijn krachtens een aangrenzende bestemming;
    c. aanbouwen en bijgebouwen ten behoeve van een woning die krachtens een aangrenzende bestemming is toegelaten;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'parkeergarage' tevens voor een (ondergrondse) parkeergarage;
    e. ter plaatse van de aanduiding 'horeca' tevens voor een terras ten behoeve van een horecavestiging die is toegelaten op grond van de aangrenzende bestemming."
    In artikel 1.56 van de regels van het bestemmingsplan staat dat onder "Tuin" wordt verstaan een terrein ten behoeve van de aanleg van groenvoorzieningen, met de daarbij behorende verharding (paden, terrassen) en vijvers en dat in overwegende mate niet voor bebouwing in aanmerking komt.
    5.2.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat parkeren op gronden met de bestemming "Tuin" niet is toegestaan en dat de aanvraag daarom in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Uit artikel 1.56 van de planregels volgt namelijk dat op gronden met de bestemming "Tuin" alleen verharding is toegestaan als die verharding kan worden aangemerkt als behorend bij (een terrein ten behoeve van de aanleg van) groenvoorzieningen. Hoewel een parkeerplaats zich in de praktijk naast of tussen groenvoorzieningen kan bevinden, is een parkeerplaats geen verharding die bij groenvoorzieningen hoort.
    5.3.    Over de op 10 oktober 2019 verleende omgevingsvergunning voor het aanleggen van een uitweg overweegt de Afdeling het volgende.
    Het beoordelingskader voor een aanvraag voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid en onder e, van de Wabo, volgt uit artikel 2.12, tweede lid, van de APV van Rotterdam, waarin staat op welke gronden een omgevingsvergunning door het college kan worden geweigerd. Strijd met het bestemmingsplan is in artikel 2.12, tweede lid, van de APV niet als weigeringsgrond genoemd. De gronden die daar wel genoemd zijn, deden zich niet voor, waardoor de omgevingsvergunning is verleend. Dit betekent niet dat de ter plaatse aanwezige verharding dus mag worden gebruikt voor het realiseren van vier parkeerplaatsen, zoals [appellante] wenst. Zoals ook op pagina 4 van het besluit van 10 oktober 2019 staat vermeld, is parkeren in de voortuin in strijd met de regels van het bestemmingsplan en daarom niet toegestaan. In dat besluit staat ook dat voor parkeren in de voortuin een omgevingsvergunning kan worden aangevraagd voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder c, van de Wabo, wat [appellante] ook heeft gedaan.
    Het standpunt dat sprake is van onlosmakelijke activiteiten als bedoeld in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo, deelt de Afdeling niet. In de door [appellante] aangehaalde uitspraak van 11 november 2011 zou de in- en uitrit zelf komen te liggen op gronden met een bestemming waar een in- en uitrit niet was toegestaan. De situatie hier is anders. De aanleg van de uitweg en de aanleg en het gebruik van de vier parkeerplaatsen zijn hier twee van elkaar te onderscheiden feitelijke handelingen, zodat artikel 2.7 van de Wabo niet van toepassing is. Alleen al daarom volgt de Afdeling [appellante] niet in zijn visie dat het college niet meer tot de conclusie mocht komen dat parkeren op gronden met de bestemming "Tuin" in strijd is met het bestemmingsplan.
    5.4.    Voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor de activiteit "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" geldt bovendien een ander beoordelingskader dan voor het maken, hebben en onderhouden van een uitweg. Op grond van artikel 2.12, eerste lid, van de Wabo kan de omgevingsvergunning voor gebruik van de gronden voor parkeren, alleen worden verleend als de activiteit in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. In dit geval is het college na een ruimtelijke afweging tot de conclusie gekomen dat de gevraagde omgevingsvergunning moet worden geweigerd, omdat het gebruik van de verharding voor vier parkeerplaatsen daarmee niet overeenstemt.
    5.5.             De Afdeling volgt [appellante] niet in zijn betoog dat het college de weigering niet deugdelijk heeft gemotiveerd. Het college heeft aan het besluit van 9 juli 2020 ten grondslag mogen leggen dat de kwaliteit van de wijk wordt gevormd door het groene karakter met groen ingepaste voortuinen en doorlopende beplanting op de hoeken, en de wens van de planwetgever om deze kwaliteit te behouden. Het college heeft overwogen dat de ter plaatse geldende bestemming "Tuin" erop is gericht een tuin mogelijk te maken, met eventueel mogelijkheden tot uit- en aanbouwen van de woning. Tuinen dragen bij aan het groene karakter van een wijk en het realiseren van parkeerplaatsen doet daaraan afbreuk, vooral ook omdat het perceel op een hoekpunt bij een t-splitsing ligt. Weliswaar heeft [appellante] erop gewezen dat  op het perceel al verharding is aangelegd, dat groene tuinen niet kunnen worden afgedwongen en dat de verkeersveiligheid niet in gevaar komt door de parkeerplaatsen, maar dat doet niet af aan de wens van de planwetgever om het groene karakter te behouden. Daarbij heeft het college belang mogen toekennen aan de omstandigheid dat het toestaan van parkeerplaatsen op het perceel van [appellante] een precedent schept, met mogelijk onwenselijke gevolgen voor het aanzien van de wijk. Niet is gebleken van belangen of omstandigheden die het college zwaarder had moeten laten wegen dan de ruimtelijke belangen die bestaan uit het behouden van dat groene karakter van de wijk.
    Met het betoog over andere percelen waar ook wordt geparkeerd, heeft [appellante] niet aannemelijk gemaakt dat er vergelijkbare gevallen zijn waarin het college, anders dan in zijn geval, wel omgevingsvergunning heeft verleend voor het gebruik van gronden met de bestemming "Tuin" voor parkeren. Het college heeft toegelicht dat er in de genoemde gevallen sprake is van een garage op het perceel en een verharding vanaf de openbare weg om die garage te bereiken. Parkeren op de verharding zelf, voor de garage, is echter niet toegestaan. Volgens het college zijn ook overigens geen vergunningen verleend voor het parkeren in tuinen. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee geen sprake van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. De vraag of het college handhavend zou kunnen of moeten optreden tegen dergelijk gebruik van gronden met de bestemming "Tuin", is in deze procedure niet aan de orde.
    De betogen slagen niet.
    Conclusie en proceskosten
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. P.H.A. Knol, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Kemerink op Schiphorst-Hofman, griffier.
    w.g. Knol
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kemerink op Schiphorst-Hofman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 22 november 2023