ECLI:NL:RVS:2005:AU0111, Raad van State, 27-07-2005, 200410186/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-07-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juni 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rijnwaarden (hierna: het college) geweigerd om een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro), te verlenen ten behoeve van detailhandel, opslag en verkoop van vuurwerk vanuit de woning aan [locatie] te [plaats].

200410186/1.
      Datum uitspraak: 27 juli 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellanten], beiden wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/332 van de rechtbank Arnhem van 8 december 2004 in het geding tussen:
    
    appellanten
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Rijnwaarden.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 25 juni 2002 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rijnwaarden (hierna: het college) geweigerd om een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), in samenhang met artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro), te verlenen ten behoeve van detailhandel, opslag en verkoop van vuurwerk vanuit de woning aan [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 19 maart 2003 heeft het college het daartegen door appellanten gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 november 2003, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellanten  ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en het college opgedragen opnieuw op het bezwaar te beslissen met inachtneming van hetgeen in die uitspraak is overwogen.
    
    Het college heeft bij besluit van 8 januari 2004 opnieuw op de door appellanten gemaakte bezwaren beslist.
    
    Bij uitspraak van 8 december 2004, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank het door appellanten tegen dat besluit ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten bij brief van 15 december 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 17 februari 2005 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 april 2005, waar appellanten in persoon, bijgestaan door mr. D. van Hijkoop, advocaat te Doetinchem, en het college, vertegenwoordigd door P.J.M. Putman, wethouder, en L. Hendriks, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts hebben appellanten als getuige meegebracht [getuige].
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    De Afdeling is ter zitting tot het oordeel gekomen dat het geding genoegzaam kan worden beoordeeld op basis van de tot het dossier behorende stukken, zodat het horen van een getuige redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Gelet hierop heeft zij gebruik gemaakt van de haar ingevolge artikel 8:63, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 39 van de Wet op de Raad van State toekomende bevoegdheid om af te zien van het horen van de door appellanten meegebrachte getuige.
    
    2.2.    Appellanten keren zich tegen het oordeel van de rechtbank dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren de gevraagde vrijstelling te verlenen. Volgens hen heeft de rechtbank miskend dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd en is zij verder voorbij gegaan aan de door appellanten aangedragen argumenten met betrekking tot de toepasselijkheid van het aan de beslissing op bezwaar ten grondslag gelegde gemeentelijk beleid.
    
    2.2.1.    Niet in geding is dat het door appellanten gewenste gebruik van de woning voor detailhandel, verkoop en opslag van vuurwerk in strijd is met het bestemmingsplan.
    
        Op grond van artikel 19, derde lid, van de WRO en artikel 20, eerste lid, aanhef en onder e, van het Bro kan vrijstelling worden verleend voor een wijziging in het gebruik van opstallen in de bebouwde kom, mits het aantal woningen gelijk blijft en het gebruik niet meer omvat dan een bruto-vloeroppervlak van 1500 m2.
    
    2.2.2.    Het college stelt zich op het standpunt dat het verlenen van de vrijstelling niet past binnen de algemene uitgangspunten van het gemeentelijk ruimtelijk beleid. Dat beleid houdt in dat binnen de gemeente op geen enkele plaats verkoop vanuit de woning is toegelaten, aldus het college. Daarnaast mag medegebruik van woningen voor andere doeleinden geen onevenredige hinder opleveren voor de woonomgeving en evenmin afbreuk doen aan het woonkarakter van de buurt, hetgeen in het concrete geval betekent dat er geen bedrijven mogen worden gevestigd die vergunningplichting zijn krachtens de milieuwetgeving en dat er evenmin detailhandel mag plaatsvinden. In dit verband verwijst het college naar de nota's "Beleidsuitgangspunten vrijstellingen artikel 19, lid 3 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening" en "Uitgangspunten/voorwaarden beroep- en bedrijfsmatig gebruik van woningen c.a.".
    
    2.2.3.     Daarnaar gevraagd heeft het college ter zitting medegedeeld dat de vorenbedoelde beleidsstukken door de gemeenteraad zijn vastgesteld en door het college worden onderschreven. Omdat het beleid niet door het college, maar door een ander bestuursorgaan is vastgesteld, is geen sprake van toepassing van beleidsregels in de zin van artikel 4:81, eerste lid, van de Awb. Verder staat ook de omstandigheid dat het beleid - in ieder geval ten tijde van het nemen van het bestreden besluit - niet op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt, eraan in de weg dat het bedoelde beleid kan worden beschouwd als zijnde in beleidsregels vervat.
    
        Voorzover het college dit beleid als zijn vaste gedragslijn aan zijn besluiten ten grondslag legt, kan het gelet op het voorgaande niet volstaan met een enkele verwijzing naar die gedragslijn. Aan het bepaalde in artikel 4:82 van de Awb is hier immers niet voldaan. Daarbij kan het college niet worden gevolgd in het in het verweerschrift ingenomen standpunt dat de gronden waarop de vrijstelling is geweigerd uitdrukkelijk in het primaire besluit zijn vermeld zodat de toevoeging dat ze zijn ontleend aan het beleid geen zelfstandige betekenis heeft. Immers, de weigering bij het primaire besluit steunt op geheel andere gronden, namelijk op het veiligheidsrisico dat de beoogde locatie zou meebrengen en op het ontbreken van voor verkoop en opslag van vuurwerk benodigde vergunningen.
    
    2.2.4.    De weigering vrijstelling te verlenen wordt hoofdzakelijk onderbouwd met een enkele verwijzing naar het hiervoor bedoelde beleid, zonder dat blijkt van een op dit geval toegespitste afweging van belangen. Daarbij is het college ten onrechte niet ingegaan op de vraag of ook verkoop van vuurwerk gedurende enkele dagen per jaar moet worden aangemerkt als detailhandel die onevenredige gevolgen heeft voor het woon- en leefklimaat. Verder blijkt, anders dan het college in zijn besluit heeft verwoord, uit de  "Beleidsuitgangspunten vrijstellingen artikel 19, lid 3 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening" niet dat detailhandel vanuit een woning niet is toegestaan. Volgens de bedoelde beleidsuitgangspunten worden verzoeken om vrijstelling op basis van artikel 19, derde lid, van de WRO, namelijk per geval beoordeeld, met dien verstande dat bij de beoordeling aansluiting kan worden gezocht bij recente planologische regelingen en dat schriftelijke instemming van aangrenzende eigenaren en/of bewoners wordt verlangd. Los daarvan is de aan het beleid gegeven uitleg dat detailhandel vanuit een woning niet is toegestaan niet te rijmen met het elders in de beslissing op bezwaar vermelde uitgangspunt dat detailhandel vanuit een woning slechts op enkele plaatsen is toegestaan. Daarnaast valt niet in te zien dat de strijdigheid van het beoogde gebruik met het bestaande planologisch regime en het ontbreken van een bedrijfsbestemming op zichzelf grond oplevert om de gevraagde vrijstelling te weigeren. De mogelijkheid van vrijstellingverlening is immers juist voor die situaties gegeven.
    
        De slotsom is dat de beslissing op bezwaar niet wordt gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
    
    2.3.    Het hoger beroep is gelet op het voorgaande gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, dient het door appellanten ingestelde beroep tegen het besluit van 8 januari 2004 gegrond te worden verklaard en dient dat besluit te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Het college dient opnieuw op de bezwaren te beslissen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    2.3.1.    Gelet op het door appellanten gedane beroep op het vertrouwensbeginsel ligt het op de weg van het college om bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar te betrekken dat in de door appellanten aangehaalde brief van 3 maart 2003, die door het college is ondertekend, staat vermeld dat wethouder Putman naar voren heeft gebracht dat het college positief wil reageren op het verzoek indien tijdens de opstelling voor de verkoop van vuurwerk het benzineverkooppunt is gesloten.
    
        Daarnaast noopt het door appellanten gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel ertoe dat het college in zijn besluit aandacht besteedt aan de door appellanten aangehaalde gevallen van detailhandel vanuit de woning.
    
    2.4.     Hetgeen appellanten voor het overige hebben aangevoerd, kan gelet op het voorgaande buiten bespreking blijven.
    
    2.5.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Voorzover appellanten hebben verzocht om het college te veroordelen in de kosten van een door hen in hoger beroep overgelegd deskundigenrapport van Pouderoyen compagnons, wordt dit verzoek afgewezen, aangezien dit rapport, gelet op de vragen die in hoger beroep door appellanten aan de orde zijn gesteld, niet redelijkerwijs noodzakelijk was voor de behandeling van hun hoger beroep. Om dezelfde reden wordt het verzoek van appellanten om vergoeding van kosten voor de door hen naar de zitting meegebrachte getuige afgewezen.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 8 december 2004, 04/332;
    
    III.    verklaart het beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Rijnwaarden van 8 januari 2004, kenmerk W&W/651/b&b;
    
    V.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Rijnwaarden tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1364,67 (zegge: dertienhonderdvierenzestig euro en zevenenzestig cent), waarvan een gedeelte groot € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door het college van burgemeester en wethouders van Rijnwaarden aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Rijnwaarden aan appellanten het door hen voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 341,00 (zegge: driehonderdeenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.H. van den Ende, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink    w.g. Van den Ende
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 juli 2005
    
    275.