ECLI:NL:RVS:2006:AZ3259, Raad van State, 29-11-2006, 200509689/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluiten van 8 september 1998 en 20 augustus 1999 hebben respectievelijk het college van burgemeester en wethouders van De Wolden (hierna: het college van De Wolden) en het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen (hierna: het college van Hoogeveen) de door burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Ruinen aan [appellante sub 1] (hierna: autobedrijf) verleende ontheffingen voor het plaatsen van reclameborden (hierna: de vergunningen) op aan de A28 gelegen percelen van - na de gemeentelijke herindeling per 1 januari 1998 - de gemeenten Hoogeveen en De Wolden, ingetrokken.

200509689/1.
      Datum uitspraak: 29 november 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1.    [appellante sub 1], gevestigd te [plaats],
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen,
      3.    het college van burgemeester en wethouders van De Wolden,
      appellanten,
    
    
    tegen de uitspraak in zaak no. 04/522 EN 521 BELEI van de rechtbank Assen van 14 oktober 2005 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1]
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen en
      het college van burgemeester en wethouders van De Wolden.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluiten van 8 september 1998 en 20 augustus 1999 hebben respectievelijk het college van burgemeester en wethouders van De Wolden (hierna: het college van De Wolden) en het college van burgemeester en wethouders van Hoogeveen (hierna: het college van Hoogeveen) de door burgemeester en wethouders van de voormalige gemeente Ruinen aan [appellante sub 1] (hierna: autobedrijf) verleende ontheffingen voor het plaatsen van reclameborden (hierna: de vergunningen) op aan de A28 gelegen percelen van - na de gemeentelijke herindeling per 1 januari 1998 - de gemeenten Hoogeveen en De Wolden, ingetrokken. 
    
    Bij besluit van 5 oktober 1999 heeft het college van De Wolden het tegen het besluit van 8 september 1998 door het autobedrijf gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en voor het overige ongegrond verklaard, onder handhaving van het besluit van 8 september 1998.
    
    Bij besluit van 30 maart 2000 heeft het college van Hoogeveen het tegen het besluit van 20 augustus 1999 door het autobedrijf gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 4 januari 2001 heeft de rechtbank Assen (hierna: de rechtbank) die besluiten vernietigd.
    
    Bij besluiten van 24 april 2001 en 17 mei 2001 hebben respectievelijk het college van Hoogeveen en het college van De Wolden de bezwaren van het autobedrijf (opnieuw) ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 26 juli 2001 en 2 november 2001 heeft de rechtbank de daartegen door het autobedrijf ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraken van 23 oktober 2002 in zaak no. 200104500/1 en zaak no. 200105455/1 heeft de Afdeling de daartegen door het autobedrijf ingestelde hoger beroepen gegrond verklaard, de uitspraken vernietigd en het college van Hoogeveen en het college van De Wolden opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    
    Bij besluiten van 26 en 29 april 2004 hebben het college van Hoogeveen en het college van De Wolden opnieuw op de bezwaren van het autobedrijf beslist, die bezwaren gegrond verklaard en besloten aan het autobedrijf met ingang van 1 juni 2004 een extra termijn van 3,5 jaar te geven voor het plaatsen van de reclameborden.
    
    Bij uitspraak van 14 oktober 2005, verzonden op 18 oktober 2005, heeft de rechtbank, de daartegen door het autobedrijf ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beslissingen op bezwaar vernietigd, voor zover daarbij de redelijke kosten van deskundigenbijstand niet zijn vergoed en bepaald dat het college van Hoogeveen en het college van De Wolden ieder aan het autobedrijf € 1211,25 aan kosten van deskundigenbijstand moet betalen, vermeerderd met de wettelijke rente. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft het autobedrijf bij brief van 24 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 25 november 2005, hoger beroep ingesteld. Het college van Hoogeveen en het college van De Wolden hebben op 28 november 2005, bij de Raad van State ingekomen op 29 november 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brieven van 22 en 28 december 2005. De brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brieven van 17 en 18 januari 2006 hebben het college van De Wolden en het college van Hoogeveen van antwoord gediend. Bij brief van 10 maart heeft het autobedrijf van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 oktober 2006, waar het autobedrijf, vertegenwoordigd door mr. A.A. Robbers, advocaat te Apeldoorn, het college van Hoogeveen, vertegenwoordigd door A. Middelveld, ambtenaar van de gemeente, en het college van De Wolden, vertegenwoordigd door A. Middelveld en R. Schreur, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het autobedrijf bestaat uit een garage (dealerschap) met tankstation met bijbehorende shop en is gevestigd aan de Dorpsstraat te Pesse. Het autobedrijf stelt als rechtstreeks gevolg van de intrekking van de vergunningen en de daarop volgende verwijdering van de langs de A28 geplaatste reclameborden omzetschade te hebben geleden.
    
    2.2.    Bij besluiten van 26 en 29 april 2004 hebben respectievelijk het college van Hoogeveen en het college van De Wolden, conform het advies van de Stichting Adviesbureau Onroerende Zaken (hierna: de SAOZ) van 7 mei 2003, besloten aan het autobedrijf compensatie voor de geleden omzetschade ten gevolge van de besluiten van 8 september 1998 en 20 augustus 1999 te verlenen in de vorm van het bieden van de gelegenheid de reclameborden opnieuw voor een periode van 3,5 jaar te plaatsen met ingang van 1 juni 2004. Tevens is besloten de kosten van deskundigen- en rechtsbijstand voor rekening van het autobedrijf te laten.
    
    2.3.    De rechtbank heeft overwogen dat de colleges de schade met het alsnog gunnen van een extra overgangstermijn van 3,5 jaar voldoende hebben gecompenseerd. Ten aanzien van de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase heeft de rechtbank overwogen dat deze niet voor vergoeding in aanmerking komen. Ten onrechte hebben de colleges de kosten voor deskundigenbijstand verleend door accountantsbureau de Widt voor het opstellen van het rapport "financiële gevolgen verwijdering borden van autobedrijf Doorten Pesse aan de A28" (hierna: het rapport) niet vergoed, nu deze kosten redelijk zijn te achten ter vaststelling van de geleden schade, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft de besluiten van 26 en 29 april 2004 in zoverre vernietigd en bepaald dat de colleges ieder de helft van deze kosten te vermeerderen met de wettelijke rente moeten vergoeden.
    
    2.4.    Het autobedrijf betoogt primair dat de rechtbank aldus heeft miskend dat de colleges in navolging van het rapport van de SAOZ een onjuiste grondslag voor de berekening van de schadevergoeding hebben gehanteerd. De SAOZ heeft zich ten onrechte gebaseerd op artikel 15.20 Wet milieubeheer (Wm) en de Circulaire schadevergoedingen (Stcrt. 1997, nr. 246) (hierna: de Circulaire) en had zich moeten baseren op artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de invulling die daaraan is gegeven in de jurisprudentie van de Afdeling, in het bijzonder in de uitspraak van 16 april 2003 in zaak no. 200203851/1, (JB 2003,145).
    
        Subsidiair stelt het autobedrijf zich op het standpunt dat, indien artikel 15.20 Wm en de Circulaire wel als grondslag kunnen fungeren, het niet duidelijk is waarom de colleges zich, conform het advies van de SAOZ, op het standpunt stellen dat het door de SAOZ berekende schadebedrag kan worden gecompenseerd door het terugplaatsen van de reclameborden voor een periode van 3,5 jaar. Bovendien heeft de rechtbank miskend dat de colleges voor de berekening van deze periode ten onrechte zijn uitgegaan van een ondernemersrisico van 30%, aldus het autobedrijf.
    
        Tot slot betoogt het autobedrijf dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase niet voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    2.4.1.    De Afdeling heeft in haar uitspraken van 23 oktober 2002 overwogen dat de ontheffingen om de reclameborden langs de snelweg te plaatsen op de daartoe door de colleges gehanteerde gronden konden worden ingetrokken. De colleges hebben echter ten onrechte niet bezien of zij een nog te gunnen overgangstermijn dan wel een andere vorm van compensatie hadden moeten bieden in het licht van de gestelde schade ten gevolge van de verwijdering van de reclameborden. De Afdeling heeft de besluiten van respectievelijk 24 april 2001 en 17 mei 2001 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd.
    
        De vraag die thans voor ligt is of, uitgaande van de rechtmatigheid van de intrekkingen, de colleges met het alsnog gunnen van een extra overgangstermijn van drie en een half jaar het autobedrijf afdoende hebben gecompenseerd voor het toegebrachte nadeel. Anders dan het autobedrijf betoogt, vormt niet het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel de grondslag voor schadevergoeding, maar het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (hierna: het égalité-beginsel). Op grond van het égalité-beginsel komt onevenredige, buiten het normaal maatschappelijk risico vallende en op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende schade voor vergoeding in aanmerking.
    
    2.4.2.    De colleges hebben, in navolging van het advies van de SAOZ, voor de toekenning van nadeelcompensatie aansluiting gezocht bij artikel 15.20 Wm en de invulling die daaraan is gegeven in de Circulaire. Anders dan het autobedrijf betoogt, acht de Afdeling dit niet onredelijk of anderszins onjuist. De colleges hebben daartoe aanleiding gezien omdat soortgelijke normen ontbreken in de verordeningen waarop de verlening en intrekking van de vergunningen zijn gebaseerd. Artikel 15.20 Wm voorziet in de vergoeding van onevenredige schade als gevolg van (hoofdzakelijk) besluiten tot wijziging en intrekking van diverse milieuvergunningen. De Circulaire is (onder meer) gericht op de toepassing van artikel 15.20 Wm en geeft criteria voor het enerzijds toekennen en anderzijds het bepalen van de omvang van schadevergoeding. Alhoewel, zoals het autobedrijf heeft betoogd, de regeling van artikel 15.20 alleen betrekking heeft op de daarin genoemde besluiten en in zoverre niet als grondslag kan dienen voor de toekenning van nadeelcompensatie, staat dat er niet aan in de weg dat de colleges de aard en omvang van de compensatie hebben kunnen vaststellen aan de hand van de criteria zoals neergelegd in de Circulaire. Daartoe neemt de Afdeling in aanmerking dat het in de regeling van artikel 15.20 Wm gaat, evenals in het thans voorliggende geval, om vergoeding van schade ten gevolge van de aantasting van een rechtspositie die wordt ontleend aan een publiekrechtelijke vergunning, en niet ten gevolge van aantasting van eigendom of van een zakelijk of persoonlijk recht.
    
    2.4.3.    Volgens de Circulaire wordt bij wegvallende winst door het beëindigen van een activiteit ten gevolge van de intrekking van een (milieu)vergunning in beginsel de schade over een periode van 5 jaar vergoed.
    
        De colleges hebben, gelet daarop, in navolging van het advies van de SAOZ, het redelijk geacht het verlies van de brutowinst van het autobedrijf ten gevolge van de intrekkingen van de vergunningen te vergoeden over een periode van 5 jaar. Anders dan het autobedrijf betoogt, heeft de rechtbank terecht overwogen dat de colleges terecht geen aanleiding hebben gezien aansluiting te zoeken bij het onteigeningsrecht door de kapitalisatiefactor 10 toe te passen, nu het in dit geval niet gaat om schade ten gevolge van de aantasting van eigendom of een zakelijk of persoonlijk recht. Voor zover het autobedrijf in dit verband nog heeft aangevoerd dat de Afdeling in haar uitspraak van 16 april 2003 onder vergelijkbare omstandigheden wel de toepassing van kapitalisatiefactor van 10 heeft gehonoreerd, is van belang dat de toepassing van deze factor in de genoemde uitspraak geen onderdeel was van het geschil in hoger beroep en de Afdeling daarover derhalve geen oordeel heeft uitgesproken.
    
    2.4.4.    Het betoog van het autobedrijf dat de rechtbank heeft miskend dat het door SAOZ berekende bedrag aan geleden schade over een periode van 5 jaar niet kan worden terugverdiend door het hanteren van een termijn voor terugplaatsing van de borden van 5 jaar, waar na aftrek van het normale ondernemersrisico van 30%, 3,5 jaar (zie onder 2.4.5.) van overblijft, treft evenmin het gewenste doel. Doordat de borden alsnog voor een termijn van 3,5 jaar mogen worden teruggeplaatst, wordt het autobedrijf in de gelegenheid gesteld op dezelfde wijze een vergelijkbare omzet te halen als in de jaren voorafgaand aan de verwijdering van de borden.
    
    2.4.5.    Voor zover het autobedrijf heeft betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de colleges ten onrechte een ondernemersrisico van 30% hebben toegepast, is het volgende van belang.
    
        Volgens de Circulaire behoort ten minste 20% van de schade tot het normale ondernemersrisico. Dit risico wordt groter naar gelang de ingetrokken vergunning ouder is. Naar mate een vergunning langer ongewijzigd is gebleven, kan de vergunninghouder beter voorzien dat zijn vergunning zal worden aangepast. Dienen de activiteiten binnen 10 jaar nadat de laatste vergunning is verleend te worden beëindigd, dan is een hogere vergoeding op zijn plaats dan wanneer een bedrijf langer aan dezelfde vergunningvoorschriften heeft moeten voldoen. Afhankelijk van de ouderdom van de vergunning wordt 20% tot 40% van de schade voor rekening van de ondernemer gelaten, aldus de Circulaire.
    
        Het college van burgemeester en wethouders van de toenmalige gemeente Ruinen hebben op 10 december 1997 twee vergunningen voor het plaatsen van reclameborden verleend. Bij besluiten van 8 september 1998 en 20 augustus 1999 zijn de desbetreffende vergunningen ingetrokken, waarbij een overgangstermijn is toegekend tot 1 juli 2001. De vergunningen zijn derhalve betrekkelijk korte tijd nadat zij zijn verleend, weer ingetrokken. In zoverre had bij toepassing van de Circulaire een percentage van 20% in de rede gelegen.
    
        De Afdeling ziet hierin evenwel geen aanleiding tot vernietiging van het bestreden besluit, gelet op de zojuist genoemde overgangstermijn tot 1 juli 2001 en de omstandigheid dat de borden tot en met 3 oktober 2001 en 1 december 2001 respectievelijk op het grondgebied van de gemeente Hoogeveen en het grondgebied van de gemeente De Wolden hebben gestaan. Gelet op deze overgangstermijn en het feit dat de borden feitelijk tot en met 3 oktober, respectievelijk 1 december 2001 zijn gehandhaafd, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het hanteren van een percentage van 30% in deze de toets aan de redelijkheid niet kan doorstaan.
    
    2.4.6.    Voor zover het autobedrijf heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de colleges zich terecht op het standpunt hebben gesteld dat de kosten van rechtsbijstand in de bezwaarfase niet voor vergoeding in aanmerking komen, treft dit betoog geen doel.
    
        Vast staat dat de Wet kosten bestuurlijke voorprocedures (Wet van 24 januari 2002, Stb. 2002, 55) in dit geval niet van toepassing is, omdat de besluiten van 8 september 1998 en 20 augustus 1999 zijn genomen voor de inwerkingtreding van deze wet. Derhalve is het oude recht van toepassing. Zoals de Afdeling onder meer in haar uitspraak van 18 november 1999 (JB 2000/9) heeft overwogen, dienen de in een bestuurlijke voorprocedure gemaakte kosten van rechtsbijstand in beginsel voor rekening van de belanghebbende te blijven en komen zij slechts in bijzondere gevallen voor vergoeding in aanmerking. Dat hier van een bijzonder geval sprake is, is niet gebleken.
    
    2.5.    De colleges betogen in hoger beroep dat de rechtbank ten onrechte de besluiten van 26 en 29 april 2004, voor zover daarbij de redelijke kosten van deskundigenbijstand niet zijn vergoed, heeft vernietigd en ten onrechte heeft bepaald dat zowel het college van Hoogeveen als het college van De Wolden ieder € 1221,25 aan kosten van deskundigenbijstand moet betalen, vermeerderd met de wettelijke rente. Daartoe stellen zij dat het door het autobedrijf aan de SAOZ overgelegde rapport van 29 november 2002 voor de vaststelling van de omvang van de te vergoeden schade redelijkerwijs niet noodzakelijk was, omdat de SAOZ de informatie ook bij eigen onderzoek eenvoudig had kunnen verkrijgen.
    
    2.5.1.    Deze betogen slagen niet. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat, gelet op het verloop van de procedure en in het bijzonder de uitspraken van de Afdeling van 23 oktober 2002, als gevolg waarvan alleen het aspect van de te vergoeden schade nog in geding is, de kosten van het desbetreffende rapport in het kader van de schadevaststelling zijn gemaakt. Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 1 augustus 1997 in zaak no. H01.96.0675 (AB 1998, 37) moeten, indien bij de schadevaststelling in het kader van nadeelcompensatie zowel het inroepen van rechts- dan wel deskundigen bijstand als de kosten daarvan redelijk zijn te achten, deze kosten deel kunnen uitmaken van de te vergoeden schade. In dit geval is het inroepen van deskundige bijstand in het kader van de schadevaststelling redelijk te achten, gelet op het verloop van de procedure en de complexiteit van de materie. Vastgesteld wordt dat ook de SAOZ gebruik heeft gemaakt van het rapport van 29 november 2002. Nu ook de kosten ervan redelijk zijn, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat deze voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    2.6.    De hoger beroepen zijn, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. T.M.A. Claessens en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen      w.g. Planken
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2006
    
    299