ECLI:NL:RVS:2009:BH4642, Raad van State, 04-03-2009, 200803007/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) lasten onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen van voorschriften verbonden aan krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunningen voor een inrichting voor de op- en overslag van stukgoederen aan de Achtseweg Noord 20 te Eindhoven.

200803007/1.
      Datum uitspraak: 4 maart 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DHL Express B.V., gevestigd te Eindhoven,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 9 juli 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) lasten onder dwangsom opgelegd vanwege overtredingen van voorschriften verbonden aan krachtens de Wet milieubeheer verleende vergunningen voor een inrichting voor de op- en overslag van stukgoederen aan de Achtseweg Noord 20 te Eindhoven.
    
    Bij besluit van 31 januari 2008 heeft het college de bij het besluit van 9 juli 2007 gestelde begunstigingstermijnen gewijzigd.
    
    Bij besluit van 12 maart 2008 heeft het college het door de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid DHL Express B.V. (hierna: DHL) gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft DHL bij brief, bij de rechtbank 's-Hertogenbosch ingekomen op 24 april 2008, beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep doorgezonden naar de Raad van State.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 januari 2009, waar DHL, vertegenwoordigd door mr. G.J.M. Cartigny, advocaat te Rotterdam, en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. P.J.A. van Creij, werkzaam bij de gemeente, en W.G.C. Nellen en P. van der Heijden, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Het beroep van DHL richt zich uitsluitend tegen de lasten onder dwangsom ter zake van overtredingen van de voorschriften 2.2.2, 9.1.2a en 9.1.3 van de bij besluit van 3 juni 1998 krachtens de Wet milieubeheer voor de inrichting aan de Achtseweg Noord 20 te Eindhoven verleende vergunning.
    
    2.2. Na het nemen van het bestreden besluit is voor de inrichting, bij besluit van 9 april 2008, een revisievergunning als geregeld in artikel 8.4 van de Wet milieubeheer verleend. Die revisievergunning heeft op het moment dat zij in werking trad de vergunning uit 1998 vervangen. Vanaf dat moment kwam aan de lasten tot naleving van de vergunning uit 1998 geen betekenis meer toe. Desondanks bestaat nog een processueel belang bij de beoordeling van deze zaak, nu ter zitting is gebleken dat vóór het moment waarop de vergunning uit 1998 werd vervangen, al dwangsommen zijn verbeurd.
    
    2.3. Voordat de Afdeling toekomt aan de behandeling van de gronden van het beroep, overweegt zij het volgende ten aanzien van het te hanteren toetsingskader.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.4. In voorschrift 2.2.2 is, voor zover hier van belang, bepaald dat luiken in wanden waaraan eisen inzake de brandwerendheid zijn gesteld, een brandwerendheid moeten hebben die overeenkomt met die van de wand, of daaraan geen afbreuk mogen doen.
    
    Volgens DHL heeft het college onvoldoende duidelijk gemaakt waaruit de overtreding bestaat, omdat het voorschrift geen duidelijkheid biedt over de vereiste mate van brandwerendheid. Zij stelt in dit verband ter zitting dat het voorschrift een toereikende afdekking van openingen in de wanden eist en niet - zoals het college stelt - een volledige. Hierbij acht zij van belang dat in het bestreden besluit ter zake van voorschrift 2.2.1 is geconcludeerd dat onvoldoende is komen vast te staan dat het voorschrift werd overtreden.
    
    2.4.1. Zoals in het besluit van 9 juli 2007 is vermeld, bestaat de overtreding er volgens het college uit dat in wanden openingen zijn gemaakt voor de doorvoer van transportbanden, welke openingen niet geheel door de daarin aangebrachte luiken (kunnen) worden afgedekt.
    
    De Afdeling acht het standpunt van het college dat de in de inrichting aanwezige luiken die niet geheel sluiten afbreuk doen aan de brandwerendheid van de wanden, en daarom in strijd zijn met voorschrift 2.2.1, juist. Voor de conclusie dat de luiken afbreuk doen aan de brandwerendheid van de wanden is, anders dan DHL betoogt, niet van belang om vast te stellen welke eisen aan de brandwerendheid van de wanden zijn gesteld.
    
    Het college heeft terecht geoordeeld dat voorschrift 2.2.2 is overtreden. Anders dan DHL betoogt, kan het feit dat het college heeft geconcludeerd dat een overtreding van een ander voorschrift niet voldoende is komen vast te staan, daaraan niet toe- of afdoen.
    
    2.4.2. DHL betoogt verder dat het college ongemotiveerd is afgeweken van het aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde advies van de commissie voor bezwaarschriften, door de termijn van tien weken waarbinnen de last onder dwangsom ten aanzien van voorschrift 2.2.2 kan worden uitgevoerd zonder een dwangsom te verbeuren (hierna: de begunstigingstermijn) te handhaven, terwijl het advies van de commissie strekte tot wijziging van deze termijn. Tevens is volgens haar de gestelde begunstigingstermijn te kort.
    
    2.4.3. Bij het besluit van 9 juli 2007 is een begunstigingstermijn gesteld van tien weken na de verzending van dat besluit. Bij het bestreden besluit is deze termijn gewijzigd in tien weken na verzending van dat besluit. Het betoog van DHL dat de begunstigingstermijn ongewijzigd is gebleven, mist dan ook feitelijke grondslag. De begunstigingstermijn, na de wijziging daarvan bij het bestreden besluit, liep van 9 juli 2007 tot en met 23 mei 2008.
    
    Het is aannemelijk dat het uitvoeren van de last een complexe aangelegenheid is. DHL is dan ook een zeer ruime begunstigingstermijn gegeven. DHL heeft er in het beroep en ter zitting weliswaar op gewezen dat zij enkele stappen heeft gezet om aan de last te voldoen, maar niet met een concrete onderbouwing aannemelijk gemaakt dat het onmogelijk was om binnen de gestelde termijn met de vereiste spoed alle acties te ondernemen die nodig zijn om aan de last te voldoen. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat het college de gestelde begunstigingstermijn ten onrechte voldoende heeft geacht.
    
    2.4.4. De beroepsgronden over de ter zake van voorschrift 2.2.2 opgelegde last falen.
    
    2.5. In voorschrift 9.1.2a is bepaald, voor zover hier van belang, dat de tijdelijke opslag (overslag) van gevaarlijke stoffen uitsluitend mag plaatsvinden op de daarvoor bestemde locaties.
    
    DHL voert aan dat de uitleg van het college van dit voorschrift, met de strekking dat het ook van toepassing is op zogenoemde LQ-zendingen (Limited Quantity), in strijd is met een redelijke interpretatie van het voorschrift. Zij wijst er in dit verband op dat op grond van het ADR, dat het vervoer over land van gevaarlijke stoffen regelt, een lichter regime geldt voor LQ-zendingen. Bovendien is het uit het oogpunt van toepassing van beste beschikbare technieken volgens haar ook niet nodig om de eisen van voorschrift 9.1.2a te laten gelden voor LQ-zendingen. Toepassing van dit voorschrift op LQ-zendingen zou voor DHL onnodig bezwarend zijn.
    
    2.5.1. Het college heeft onbestreden gesteld dat geconstateerd is dat pallets met gevaarlijke stoffen, niet zijnde LQ-zendingen, buiten de hiervoor bestemde vakken waren geplaatst. Gelet hierop moet worden aangenomen dat voorschrift 9.1.2a is overtreden, en dat het college bevoegd was om DHL te gelasten om herhaling van deze overtreding te voorkomen.
    
    Voor zover het betoog van DHL aldus moet worden begrepen, dat het college bij het opleggen van die last had moeten erkennen dat LQ-zendingen met gevaarlijke stoffen niet onder de werking van voorschrift 9.1.2a dan wel de last vallen, overweegt de Afdeling het volgende. De tekst van het voorschrift biedt geen aanknopingspunten om aan te nemen dat LQ-zendingen van gevaarlijke stoffen uitgezonderd zijn van de werking van het voorschrift. De argumenten van DHL dat het ADR een lichter regime hanteert voor LQ-zendingen en met het oog op de toepassing van beste beschikbare technieken de eisen van voorschrift 9.1.2a onnodig zijn voor LQ-zendingen, doen niet af aan de tekst van dit voorschrift. Deze tekst staat in deze procedure niet ter discussie. Het college heeft daarom terecht geoordeeld dat bij het opleggen van de last ter zake van voorschrift 9.1.2a LQ-zendingen onder de werking van het voorschrift vielen en dat de last mede betrekking heeft op deze LQ-zendingen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.6. Voorschrift 9.1.3 bepaalt dat gevaarlijke stoffen die niet volgens de ADR-eisen zijn verpakt, niet mogen worden op- of overgeslagen in de inrichting.
    
    DHL betoogt dat het college ten onrechte een last ter zake van dit voorschrift heeft opgelegd, aangezien het onmogelijk kon concluderen dat pallets met gevaarlijke stoffen onjuist zijn verpakt terwijl tegelijkertijd gesteld wordt dat de aanduidingen op de met folie omwikkelde pallets niet duidelijk leesbaar waren. Tevens voert DHL aan dat zij niet verantwoordelijk is voor de juiste etikettering en verpakking van binnen de inrichting tijdelijk neergelegde zendingen. Volgens haar ligt de verantwoordelijkheid hiervoor, mede gelet op de Algemene Vervoersvoorwaarden, bij de verzender. Voorts wordt door DHL gesteld dat het enerzijds ondoenlijk is om te controleren of de zending op de juiste wijze is geëtiketteerd en verpakt en dit haar bovendien zou verplichten voor een juiste beoordeling van de etikettering en verpakking de zending te openen, hetgeen zou leiden tot een tekort schieten in de nakoming van haar contractuele verplichtingen jegens haar opdrachtgevers. Verder zal het nakomen van de last bedrijfseconomische schade veroorzaken.
    
    2.6.1. Het college stelt zich op het standpunt dat door toezichthouders is geconstateerd dat in de inrichting pallets met ondoorzichtige folie waren omwikkeld. Dit is volgens het college in strijd met de eisen die de ADR stelt, zodat voorschrift 9.1.3 is overtreden. Dit standpunt acht de Afdeling juist. Het college was dan ook bevoegd handhavend op te treden ter zake van overtreding van dit voorschrift.
    
    Volgens het college staat het voorschrift 9.1.3 als zodanig niet meer ter discussie, aangezien de vergunning waaraan dit voorschrift verbonden is onherroepelijk is. Hetgeen DHL over de noodzaak en de nadelige gevolgen voor de bedrijfsvoering van dit voorschrift aanvoert, geeft het college dan ook geen aanleiding om van handhavend optreden af te zien. Dit standpunt acht de Afdeling eveneens juist. Verder is niet aannemelijk dat DHL het voorschrift niet kan naleven, zo nodig door haar opdrachtgevers te houden aan de voor hen geldende contractuele verplichtingen op grond van de Algemene Vervoersvoorwaarden. Nu ook overigens in het beroepschrift geen gronden worden aangevoerd op grond waarvan van het college gevergd mag worden van handhavend optreden af te zien, heeft het college terecht een last onder dwangsom ter zake van de overtreding van voorschrift 9.1.3 opgelegd en deze last bij het bestreden besluit terecht gehandhaafd.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.7. Het beroep is ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen w.g. Van der Zijpp
      lid van de enkelvoudige kamer ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 maart 2009
    
    262-596.