ECLI:NL:RVS:2014:3704, Raad van State, 15-10-2014, 201400189/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2011 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd.

201400189/1/A4.
    Datum uitspraak: 15 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], (hierna: [appellante] ), gevestigd te [plaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 6 december 2013 in zaak nr. 13/3768 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 september 2011 heeft het college aan [appellante] een last onder dwangsom opgelegd.
    
    Bij besluit van 7 maart 2013 heeft het college besloten tot invordering van door [appellante] verbeurde dwangsommen.
    
    Bij besluit van 9 juli 2013 heeft het college de door [appellante] tegen de besluiten van 19 september 2011 en 7 maart 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 6 december 2013 heeft de rechtbank het hiertegen door [appellante] ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2014, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.R.H. Kuiper, advocaat te Hattem, en het college, vertegenwoordigd door Y.G.E. Weijns-Maréchal en ir. R.B.A.M. Belling, beiden werkzaam bij de Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Last onder dwangsom
    
    1. [appellante] is eigenaar van een voormalige stortplaats aan de Torenbaan (ongenummerd) te Heerle. Het college heeft op 31 januari 2011, 22 februari 2011 en op 18 juli 2011 geconstateerd dat op dit perceel afvalstoffen, slib, granulaat en puin met grond en meststoffen waren opgeslagen dan wel gestort. Volgens het college was hiervoor geen omgevingsvergunning verleend krachtens artikel 1.2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), en werd hiermee tevens artikel 4.4.3, eerste lid, van de Provinciale Milieuverordening Noord-Brabant 2010 (hierna: de provinciale milieuverordening) overtreden.
    
    2. Naar aanleiding hiervan heeft het college bij het besluit van 19 september 2011 [appellante] gelast het perceel vóór 16 december 2011 geheel te ontruimen en te houden dan wel te herstellen in de situatie zoals is beschreven in het, in het besluit nader omschreven, rapport van de provincie Noord-Brabant van 11 april 2007. Aan deze last is een dwangsom verbonden van € 5.000 per week met een maximum van € 50.000.
    
    Bij het bestreden besluit van 9 juli 2013 heeft het college de last gehandhaafd.
    
    3. [appellante] heeft ter zitting betwist dat zij artikel 4.4.3, eerste lid, van de provinciale milieuverordening heeft overtreden.
    
    Ingevolge deze bepaling is het onder meer verboden in, op, onder of over een voormalige stortplaats handelingen te verrichten of na te laten indien ten gevolge daarvan de aanleg van nazorgvoorzieningen verhinderd kan worden dan wel de aanwezige nazorgvoorzieningen beschadigd kunnen worden.
    
    Vast staat dat een deel van de in rechtsoverweging 1 genoemde stoffen op het oostelijke deel van het perceel waren toegepast en dat daardoor de deklaag was verstoord. Aannemelijk is dat dit de aanleg van nazorgvoorzieningen heeft kunnen verhinderen dan wel de op het perceel aanwezige nazorgvoorzieningen heeft kunnen beschadigen.
    
    Reeds hierom heeft het college op goede gronden geconcludeerd dat artikel 4.4.3, eerste lid, van de provinciale milieuverordening is overtreden. Verder is er geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte heeft geconcludeerd dat artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wabo is overtreden. Beide overtredingen bieden zowel tezamen als afzonderlijk beschouwd een grondslag voor het opleggen van de aan de orde zijnde last onder dwangsom.
    
    4. Gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    5. [appellante] betoogt dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Daartoe stelt zij dat het college op 16 juni 2014 een ontheffing van de provinciale milieuverordening heeft verleend voor verbeteringen van de deklaag van de stortplaats, waarmee de illegale situatie is gelegaliseerd. Verder acht [appellante] handhavend optreden onredelijk, nu de overtredingen geen nadelige gevolgen hebben voor het milieu en uitvoering van de last hoge kosten met zich brengt, en heeft zij in het hogerberoepschrift verwezen naar twee aan het college gerichte brieven van 29 april 2011 en 31 oktober 2011.
    
    5.1. Het betoog over de legalisatie die met het besluit van 16 juni 2014 zou zijn bewerkstelligd, faalt reeds omdat in dit besluit juist is geweigerd ontheffing te verlenen voor zover het de reeds op de stortplaats opgebrachte - en op grond van de opgelegde last weer te verwijderen - stoffen betreft. Dat de aan de last ten grondslag gelegde overtredingen geen nadelige gevolgen voor het milieu zouden hebben - hetgeen overigens door het college wordt bestreden -, biedt geen grond om handhavend optreden in dit geval onredelijk te achten.
    
    Ook de door [appellante] gestelde omstandigheid dat uitvoering van de last hoge kosten met zich brengt biedt daarvoor, gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2008 in zaak nr. 200801113/1), geen grond.
    
    Wat tot slot de verwijzing naar de brieven van 29 april 2011 en 31 oktober 2011 betreft, merkt de Afdeling op dat [appellante] niet duidelijk heeft gemaakt in welk opzicht die brieven relevant zijn voor de beoordeling of de rechtbank het besluit op bezwaar terecht in stand heeft gelaten.
    
    Het hoger beroep van [appellante] geeft gezien het voorgaande geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank het bij het besluit op bezwaar handhaven van de opgelegde last ten onrechte in stand heeft gelaten.
    
    Invorderingsbesluit
    
    6. [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de last niet heeft uitgevoerd. In dit verband voert [appellante] aan dat zij de opslag van de stoffen die tot het opleggen van de last heeft geleid, heeft beëindigd en de situatie op het perceel daarmee heeft teruggebracht in de situatie zoals is beschreven in het in het besluit van 19 september 2011 bedoelde rapport van de provincie Noord-Brabant van 11 april 2007. De ophoging van het perceel maakt dit niet anders, nu de daarbij toegepaste partij grond blijkens een keuring daarvan voldeed aan de ter zake geldende kwaliteitsnormen, aldus [appellante].
    
    6.1. Blijkens de stukken heeft een toezichthouder van de provincie op 25 januari 2012 een controle uitgevoerd. In het hiervan opgestelde verslag van 27 januari 2012 staat dat ten tijde van de controle geen opslag van grond en andere stoffen meer plaatsvond, maar dat een deel daarvan op diverse plaatsen definitief in de bodem was gebracht en toegepast.
    
    Op 10 april 2012 en op 14 augustus 2012 hebben controles plaatsgevonden naar de dikte van de deklaag. In de daarvan opgestelde rapportage van 5 november 2012 is vermeld dat uit een vergelijking van de boorprofielen blijkt dat er op het oostelijke deel van het perceel een laag van gemiddeld 30 tot 40 cm slib is opgebracht. Het verschil tussen de dikte van de deklaag die tijdens de controles is gemeten en die in het rapport van de provincie Noord-Brabant van 11 april 2007 is vermeld, bedraagt volgens de rapportage gemiddeld 0,3 m.
    
    6.2. [appellante] heeft het controleverslag van 27 januari 2012 en de rapportage van 5 november 2012 niet met concrete argumenten bestreden, zodat geen aanleiding bestaat om aan de daarin beschreven bevindingen te twijfelen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat [appellante] , door een deel van de opgeslagen stoffen definitief in de bodem te brengen en toe te passen, de last niet heeft uitgevoerd. Dat de toegepaste stoffen aan de ter zake geldende kwaliteitsnormen voldeden, zoals [appellante] stelt, maakt dit niet anders.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er bijzondere omstandigheden waren op grond waarvan het college van invordering had behoren af te zien. In dit verband wijst [appellante] erop dat het niet uitvoeren van de last geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt en dat het door haar verbeurde en door het college gevorderde dwangsombedrag van € 50.000 een aanzienlijk bedrag is, zeker wanneer dit bedrag wordt vermeerderd met de wettelijke rente.
    
    7.1. Bij een besluit omtrent invordering van een verbeurde dwangsom dient aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
    
    7.2. Dat, zoals [appellante] stelt en het college bestrijdt, het niet uitvoeren van de last geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaakt, is geen bijzondere omstandigheid als hiervoor bedoeld. Voorop staat dat een eenmaal opgelegde last moet worden uitgevoerd, wil verbeurte van een dwangsom worden voorkomen.
    
    Verder heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de financiële gevolgen voor [appellante] evenmin aanleiding geven om van invordering af te zien, reeds omdat [appellante] niet aannemelijk heeft gemaakt dat invordering onaanvaardbare financiële gevolgen heeft voor het voortbestaan van haar onderneming.
    
    De rechtbank is gezien het voorgaande terecht tot het oordeel gekomen dat [appellante] geen bijzondere omstandigheden heeft aangevoerd op grond waarvan in dit geval geheel of gedeeltelijk van invordering had behoren te worden afgezien.
    
    Het betoog faalt.
    
    Slotoverwegingen
    
    8. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. N.S.J. Koeman, voorzitter, en mr. D.J.C. van den Broek en mr. J. Drop, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J. van der Zijpp, griffier.
    
    w.g. Koeman w.g. Van der Zijpp
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 15 oktober 2014
    
    262-732.