ECLI:NL:RVS:2004:AQ6025, Raad van State, 04-08-2004, 200400643/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 januari 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) geweigerd om aan [partij] op grond van de Leefmilieuverordening recreatie-inrichtingen c.a. (hierna: de LMV) ontheffing te verlenen ten behoeve van de vestiging van een brasserie/petit restaurant in het pand [locatie] te Den Haag.

200400643/1.
      Datum uitspraak: 4 augustus 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      De stichting “Stichting Bewonersorganisatie Archipel/Willemspark”, gevestigd te Den Haag,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 12 december 2003 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 januari 2001 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (hierna: het college) geweigerd om aan [partij] op grond van de Leefmilieuverordening recreatie-inrichtingen c.a. (hierna: de LMV) ontheffing te verlenen ten behoeve van de vestiging van een brasserie/petit restaurant in het pand [locatie] te Den Haag.
    
    Bij besluit van 21 juni 2002 heeft het college het daartegen door [partij] gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 24 januari 2001 herroepen en, nadat de aanvraag was aangepast, alsnog ontheffing voor de vestiging van een restaurant verleend.
    
    Bij uitspraak van 12 december 2003, verzonden op 19 december 2003, heeft de rechtbank 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 22 januari 2004, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brieven van 13 februari 2004 respectievelijk 4 maart 2004 hebben [partij] en het college van antwoord gediend.
    
    Bij brief van 4 maart 2004 heeft appellante nadere stukken ingezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2004, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.B. van Heijningen, advocaat te Den Haag, het college, vertegenwoordigd door mr. C.M. Krijgsman, ambtenaar van de gemeente, en [partij] in persoon, bijgestaan door mr. P.J.L.J. Duijsens, advocaat te Den Haag, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2 van de LMV - voorzover thans van belang - is het verboden te bouwen, werken en werkzaamheden te verrichten alsmede gronden en opstallen te gebruiken ten behoeve van recreatie-inrichtingen, in het gebied aangegeven op de bij deze verordening behorende kaart.
    
        Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de LMV kunnen burgemeester en wethouders van het verbod van artikel 2 ontheffing verlenen, voorzover er geen sprake is van een achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden in het gebied waarvoor het verbod van kracht is.
    
    2.2.    In onderdeel 4.1.1 van de toelichting bij de LMV is voor nieuwe vestigingen het volgende beleid neergelegd:
    
    ”Er wordt onderscheid gemaakt tussen woongebieden en gemengde gebieden. Deze gemengde gebieden worden onderscheiden in winkelcentra/winkelgebieden en overige gemengde gebieden.
    
    In woongebieden kan niet worden gerekend op het verlenen van ontheffingen. Het gaat om gebieden waar uitsluitend of in belangrijke mate wordt gewoond. Dit geldt ook voor nieuwe vestigingen op straten, pleinen, doorgaande wegen, en dergelijke.
    
    In gemengde gebieden wordt in principe uitsluitend ontheffing verleend in winkelcentra of gedeelten van straten die als winkelgebieden zijn aan te merken. Het gaat hierbij om gebieden met allemaal aansluitende winkels op de begane grond al dan niet met woningen erboven en niet om gebieden waar sprake is van verspreide winkelvestigingen. Ontheffing in deze gebieden is in beginsel mogelijk voor lichte vormen van horeca, waarbij mede rekening wordt gehouden met reeds in de nabijheid aanwezige horeca.
    
    In de overige gemengde gebieden wordt geen ontheffing verleend, tenzij het gaat om een duidelijk positieve bijdrage aan de woon- en werkomstandigheden, bijvoorbeeld een goed restaurant op een geschikte locatie.”
    
    2.3.    Niet in geschil is dat in het gedeelte van de [locatie], waarin het litigieuze perceel zich bevindt, op de begane grond een aantal winkels aanwezig is met daartussen twee woningen, en dat sprake is van gemengd gebied in de hiervoor bedoelde zin.
    
         Appellante en in haar voetspoor het college, bestrijden het oordeel van de rechtbank dat het in geding zijnde gebied moet worden gekwalificeerd als winkelgebied en niet als overig gemengd gebied.
    
    2.4.    Dit betoog slaagt. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat, hoewel het college dit in de beslissing op bezwaar niet expliciet tot uitdrukking heeft gebracht, uit de aan het bestreden besluit ten grondslag liggende stukken, waaronder het advies van de wethouder aan de verantwoordelijke raadscommissie en de instemming van de raadscommissie met het voorstel van de wethouder op 4 juni 2002, valt af te leiden dat het college het gebied steeds als overig gemengd gebied heeft aangemerkt. De door het college gegeven kwalificatie acht de Afdeling, anders dan de rechtbank, niet onjuist. Uit het hiervoor onder 2.2 weergegeven beleid moet worden afgeleid dat onder winkelgebied slechts wordt verstaan: een gebied met een aaneengesloten rij van winkels. Die situatie doet zich, zoals uit 2.3 blijkt, hier niet voor.
    
    2.5.    Appellante betoogt met succes dat het college geen juiste toepassing heeft gegeven aan zijn beleid terzake het toelaten van lichte horeca in “overige gemengde gebieden” waarvoor het verbod van artikel 2 van de LMV van kracht is.
    
        Volgens het onder 2.2 weergegeven beleid wordt voor deze gebieden geen ontheffing verleend, tenzij het gaat om een duidelijk positieve bijdrage aan de woon- en werkomstandigheden, bijvoorbeeld een goed restaurant op een geschikte locatie. Vaststaat dat de Toetsingscommissie horecabestemmingen ten aanzien hiervan een negatief advies heeft uitgebracht. Het college is aan dit advies evenwel voorbijgegaan. Naar de gemachtigde van het college ter zitting heeft verklaard ligt hieraan de overweging ten grondslag dat het gaat om een voorwaarde, die uitgaat boven de door de LMV gestelde eis dat geen sprake mag zijn van een achteruitgang van de woon- en werkomstandigheden. Nu aan laatstgenoemde eis wordt voldaan is het college van oordeel dat de verordening aan het verlenen van ontheffing niet in de weg staat, aldus de gemachtigde.
    
        De Afdeling volgt het college hierin niet. Uit de gedingstukken noch uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat het aan de orde zijnde beleid is ingetrokken dan wel gewijzigd. Gelet hierop moet worden geconcludeerd dat het college in het onderhavige geval is afgeweken van zijn beleid. Het college heeft die afwijking echter niet deugdelijk gemotiveerd. De enkele verwijzing van het college naar de Structuurvisie Horeca Den Haag, door de raad van de gemeente vastgesteld op 30 juni 2000, waarin het voornemen is uitgesproken om meer horeca te concentreren in winkelgebieden, moet in dit verband onvoldoende worden geacht nu deze nota, zoals ter zitting door de gemachtigde van het college is bevestigd, niet specifiek voor het gebied in de [locatie] is vastgesteld.
    
        Vorenstaande overwegingen leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit niet kan worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering en mitsdien dient te worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De rechtbank heeft dit miskend.
    
    2.6.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het inleidende beroep alsnog gegrond verklaren en de beslissing op bezwaar vernietigen. Het college zal opnieuw op het bezwaarschrift van [partij] dienen te beslissen met inachtneming van hetgeen hiervoor is overwogen.
    
    2.7.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Daarbij blijven de door appellante gevorderde kosten voor het opstellen van het rapport terzake van de parkeerproblematiek buiten beschouwing, nu het daarbij niet gaat om kosten die in verband met de onderhavige procedure redelijkerwijs gemaakt dienden te worden.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 12 december 2003, reg.nr. AWB 02/2772;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 21 juni 2002, kenmerk: JZ/2002.650;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag op binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag in de door appellante in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 1288,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Den Haag te worden betaald aan appellante;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Den Haag aan appellante het door haar voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht (€ 348,00 en € 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. van den Brink, Voorzitter, en mr. Ch.W. Mouton en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.C.S. Bakker, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van den Brink    w.g. Bakker
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2004
    
    393.