ECLI:NL:RVS:2006:AY8910, Raad van State, 27-09-2006, 200509626/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-09-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 april 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) geweigerd appellant een reguliere bouwvergunning en een vrijstelling te verlenen voor het vergroten en intern verbouwen van een coffeeshop, tevens veranderen van de toegang tot de bovenwoning, op het perceel gelegen aan de [locatie] te [plaats].

200509626/1.
      Datum uitspraak: 27 september 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak no. AWB 04/3657 van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 13 oktober 2005 in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 april 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven (hierna: het college) geweigerd appellant een reguliere bouwvergunning en een vrijstelling te verlenen voor het vergroten en intern verbouwen van een coffeeshop, tevens veranderen van de toegang tot de bovenwoning, op het perceel gelegen aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij besluit van 16 november 2004 heeft het college het daartegen door appellant gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 oktober 2005, verzonden op 17 oktober 2005, heeft de rechtbank 's-Hertogenbosch (hierna: de rechtbank) het daartegen door appellant ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 22 november 2005, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 december 2005. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 20 januari 2006 heeft het college van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 31 juli 2006, waar appellant in persoon, bijgestaan door mr. M.J.A. Verhagen, advocaat te Eindhoven, en het college, vertegenwoordigd door mr. F.A.M.C. Hermans en M.I.M. Mesman, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het bouwplan betreft - voorzover thans nog van belang - het vergroten en intern verbouwen van een coffeeshop. Het college heeft de bouwvergunning geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Mensfort-Rapenland 1996". Daarnaast heeft het college geweigerd voor het bouwplan vrijstelling te verlenen als bedoeld in artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 3 van de bij het bestemmingsplan "Mensfort-Rapenland 1996" behorende planvoorschriften wordt de wijze waarop de doeleinden van het plan worden nagestreefd in hoofdlijnen als volgt beschreven.
    
    (…) In artikel 3.36, voorzover hier van belang, wordt bepaald dat bestaande horeca kan worden gehandhaafd en - mits daarbij geen afbreuk wordt gedaan aan de woonfunctie - in beperkte mate worden uitgebreid.
    
        Ingevolge artikel 4 van de planvoorschriften zijn de op de kaart voor woondoeleinden aangewezen gronden primair bestemd voor:
    
    a. woningen met daarbij behorende erven en (parkeer)voorzieningen;
    
    en secundair voor:
    
    (…)
    
    g. horeca, waarbij het accent ligt op het verstrekken van eet en/of drinkwaren; (…)
    
        Ingevolge artikel 10.1 van de planvoorschriften mag behoudens het onder 10.2 en 10.3 bepaalde, slechts worden gebouwd overeenkomstig het plan zoals dat door burgemeester en wethouders op grond van artikel 11 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor dit gebied is uitgewerkt en door Gedeputeerde Staten onherroepelijk is goedgekeurd.
    
        Ingevolge artikel 10.3 van de planvoorschriften is bouwen vooruitlopend op de uitwerking mogelijk in de gevallen onder 10.3.1 tot en met 10.3.4.
    
        Ingevolge artikel 10.3.3 van de planvoorschriften is bouwen vooruitlopend op de uitwerking mogelijk voor gebouwen, niet zijnde aanbouwen of bijgebouwen bij woningen, mits het betreft:
    
    a. verbouwing zonder uitbreiding van het vloeroppervlak en met handhaving van de functie;
    
    b. verbouwing zonder uitbreiding van het vloeroppervlak maar met wijziging van de functie en mits niet zijnde woningen en mits geen strijdigheid bestaat met de in de artikelen 4 tot en met 8 opgenomen bestemmingen en met de beschrijving in hoofdlijnen als bedoeld in artikel 3;
    
    (…)
    
    2.3.    Vast staat dat het perceel van appellant ligt binnen de grenzen van het vigerende bestemmingsplan "Mensfort-Rapenland 1996" en dat op het perceel de bestemming "Woondoeleinden" rust. Tevens staat vast dat de in artikel 10.1 van het ter plaatse geldende bestemmingsplan bedoelde uitwerking niet heeft plaatsgevonden.
    
    2.4.    Appellant kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank dat bouwen vooruitlopend op de uitwerking als bedoeld in artikel 10.3 van de planvoorschriften in zijn geval niet mogelijk is. Volgens appellant werd de ruimte waarmee hij de coffeeshop wil uitbreiden voorafgaand aan zijn aanvraag gebruikt voor horecadoeleinden, althans vergelijkbare doeleinden, zodat op grond van artikel 10.3.3, sub a, van de planvoorschriften een bouwvergunning verleend had moeten worden.
    
    2.4.1.    Niet is in geschil dat sprake is van een verbouwing zonder uitbreiding van het vloeroppervlak. Anders dan appellant betoogt heeft de rechtbank terecht en op goede gronden geoordeeld dat als gevolg van het bouwplan de functie wordt gewijzigd. Daartoe heeft de rechtbank terecht overwogen dat de ruimte waarin de uitbreiding zou moeten plaatsvinden is bestemd tot "wasserij". Omdat de nieuwe bestemming horeca zou zijn, heeft de rechtbank met juistheid geoordeeld dat sprake is van een functiewijziging. De omstandigheid dat volgens appellant in het betreffende deel van het pand reeds lang geen wasserij is gevestigd en het een tijdlang dienst deed als ontmoetingsplaats voor Somaliërs, die aldaar koffie en thee dronken en khatbladeren kauwden, maakt dit niet anders. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze activiteiten niet als horeca-activiteiten kunnen worden gekwalificeerd, aangezien geen sprake was van het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en eventueel etenswaren.
    
    2.5.    Voorts betoogt appellant dat, ook indien sprake is van een functiewijziging, hem op grond van artikel 10.3.3, sub b, van de planvoorschriften een bouwvergunning verleend had moeten worden. Volgens appellant is niet in geschil dat de betreffende ruimte geen woning is. Evenmin is in geschil dat geen strijdigheid bestaat met de in de artikelen 4 tot en met 8 opgenomen bestemmingen. Appellant bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat zijn bouwaanvraag niet rechtstreeks kan worden getoetst aan artikel 3.36 van de beschrijving in hoofdlijnen, omdat de beschrijving in hoofdlijnen slechts beleidsuitgangspunten bevat en het betreffende artikel onvoldoende concrete criteria bevat om als toetsingsmaatstaf te dienen.
    
    2.5.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat artikel 10.3.3, sub b, van de planvoorschriften niet voorziet in een rechtstreekse bouwtitel voor appellant. Daartoe overweegt het college dat niet rechtstreeks kan worden getoetst aan de beschrijving in hoofdlijnen, omdat de beschrijving in hoofdlijnen slechts een aantal beleidsuitgangspunten bevat. De rechtbank heeft dit standpunt onderschreven.
    
    De Afdeling volgt dit oordeel echter niet. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 januari 2004 in zaak no. 200304736/1, geeft de beschrijving in hoofdlijnen de wijze weer waarop de doeleinden van het bestemmingsplan worden gerealiseerd. Een beschrijving in hoofdlijnen is - mits duidelijk en concreet geformuleerd - in beginsel geschikt om als aanvullend toetsingskader voor bouwaanvragen te dienen. Artikel 3.36 van de beschrijving in hoofdlijnen is naar het oordeel van de Afdeling voldoende duidelijk en concreet geformuleerd om als toetsingsmaatstaf te dienen, nu daarin is bepaald dat slechts een beperkte uitbreiding van bestaande horeca toelaatbaar is, mits geen enkele afbreuk wordt gedaan aan de woonfunctie, waarmede de planologische afweging van het belang van beide bestemmingen reeds door de planwetgever is gemaakt. 
    
    Het hoger beroep is reeds hierom gegrond en de aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit op bezwaar van 16 november 2004 vernietigen.
    
    2.6.    Nu het college in het kader van de weigering vrijstelling te verlenen wel getoetst heeft aan artikel 3.36 van de beschrijving in hoofdlijnen, bestaat aanleiding te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand dienen te blijven.
    
    2.6.1.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college zich bij de toetsing aan artikel 3.36 van de beschrijving in hoofdlijnen in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat ten gevolge van de uitbreiding van de coffeeshop de reeds geconstateerde overlast voor omwonenden zal toenemen en dat daarmee afbreuk wordt gedaan aan de woonfunctie van het gebied waarin de coffeeshop is gelegen. De coffeeshop is gelegen in een wijk, waar al geruime tijd ernstige overlast wordt veroorzaakt door onder meer drugsverslaafden, drugsdealers en alcoholverslaafden. Uitbreiding van de coffeeshop zal leiden tot meer klanten en een grotere afzet van softdrugs.
    
    Voorts is de Afdeling van oordeel dat - gelet op het standpunt van het college ten aanzien van de toetsing aan artikel 3.36 van de beschrijving in hoofdlijnen, en gelet op het feit dat niet aannemelijk is, en ook ter zitting niet is gebleken, dat het college dit standpunt ten aanzien van de uitbreiding van de coffeeshop van appellant zal wijzigen - het alsnog rechtstreeks toetsen van de bouwaanvraag aan artikel 3.36 van de beschrijving in hoofdlijnen niet tot een ander besluit zou leiden, dan waartoe het college bij het vernietigde besluit is gekomen. 
    
    2.7.    Voor zover appellant betoogt dat het besluit op bezwaar ook in strijd is met het gelijkheidsbeginsel, overweegt de Afdeling dat appellant dit niet nader heeft onderbouwd, zodat het niet kan worden beoordeeld.
    
    2.8.    Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat de rechtsgevolgen van het besluit van 16 november 2004 in stand blijven.
    
    2.9.    Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Hertogenbosch van 13 oktober 2005, AWB 04/3657, voor zover zij heeft geoordeeld dat artikel 3.36 van de beschrijving in hoofdlijnen onvoldoende concrete criteria bevat om als toetsingsmaatstaf te dienen;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven van 16 november 2004, kenmerk 03/1195;
    
    V.    bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
    
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Eindhoven tot vergoeding van bij appellant in verband met de behandeling van het hoger beroep en het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1322,37 (zegge: éénduizend driehonderdtweeëntwintig euro en zevenendertig cent), waarvan een gedeelte groot € 1288,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Eindhoven aan appellant onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de gemeente Eindhoven aan appellant het door hem voor de behandeling van het hoger beroep en het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 343,00 (zegge: driehonderddrieënveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. T.M.A. Claessens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.F. Egmond, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Egmond
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 september 2006
    
    426.