ECLI:NL:RVS:2022:2535, Raad van State, 31-08-2022, 202105548/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-08-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 500,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen. Bij brief van 22 april 2016 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is op 10 januari 2016 gestart en hij had, met een verlenging, tot en met 16 oktober 2019 de tijd om te voldoen aan zijn inburgeringsplicht. Omdat [appellant] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem bij besluit van 13 december 2019 een boete opgelegd. [appellant] heeft de minister in zijn bezwaarschrift van 10 januari 2020 verzocht om de inburgeringstermijn nogmaals te verlengen wegens zijn medische omstandigheden.

202105548/1/V6.
    Datum uitspraak: 31 augustus 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 14 juli 2021 in zaak nr. 20/3125 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 december 2019 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 500,00 wegens het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi) en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen.
    Bij besluit van 9 september 2020 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 juli 2021 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 juni 2022, waar [appellant], bijgestaan door mr. C.J. Forder, advocaat te Amsterdam, en de minister, vertegenwoordigd door drs. P.M.S. Slagter, zijn verschenen. Verder is I. Welde Selase als tolk ter zitting verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Bij brief van 22 april 2016 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is. Zijn inburgeringstermijn is op 10 januari 2016 gestart en hij had, met een verlenging, tot en met 16 oktober 2019 de tijd om te voldoen aan zijn inburgeringsplicht. Omdat [appellant] niet voor die datum aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem bij besluit van 13 december 2019 een boete opgelegd van € 500,00 en bepaald dat hij de lening voor het volgen van een inburgeringscursus moet terugbetalen. [appellant] heeft de minister in zijn bezwaarschrift van 10 januari 2020 verzocht om de inburgeringstermijn nogmaals te verlengen wegens zijn medische omstandigheden. Op verzoek van de minister heeft hij een machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens, gedateerd 1 mei 2020, overgelegd. De minister heeft Argonaut daarna om medisch advies gevraagd. Argonaut heeft op 27 augustus 2020 een medisch advies gegeven (hierna: het eerste adviesrapport) en op 1 maart 2021 een tweede advies (hierna: het tweede adviesrapport). In het eerste adviesrapport staat dat naar aanleiding van de aangeleverde informatie niet kan worden gesteld dat [appellant] op grond van zijn medische situatie tijdens de inburgeringstermijn gedurende een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden niet in staat is geweest om onderwijs te volgen. Er is volgens het eerste adviesrapport geen medische reden voor verlenging van de inburgeringstermijn. De minister heeft het verzoek van [appellant] om verlenging daarom afgewezen bij besluit van 9 september 2020 en de boete en terugbetalingsverplichting gehandhaafd. In het daarna uitgebrachte tweede adviesrapport staat dat er geen aanleiding is voor een ander advies op basis van de nieuw aangeleverde informatie.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat geen sprake is van onzorgvuldigheid in de besluitvorming, omdat [appellant] in de machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens alleen zijn huisarts als medische bron heeft opgegeven en hij geen psychiater of GGZ-behandelaar heeft genoemd. Volgens de rechtbank lag het op zijn weg om aan te geven dat er ook een psychiater in beeld is geweest. De rechtbank heeft verder geoordeeld dat geen sprake is van een schending van het beginsel van equality of arms, omdat [appellant] voldoende gelegenheid heeft gehad om stukken in te brengen om de adviesrapporten van Argonaut te betwisten en hier ook gebruik van heeft gemaakt. Volgens de rechtbank heeft Argonaut alle beschikbare informatie meegenomen, zijn de adviesrapporten concludent en navolgbaar en heeft de minister deze terecht aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hem niet verweten kan worden dat hij niet binnen de inburgeringstermijn is ingeburgerd.
    Machtiging opvragen gezondheidsgegevens
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte de nadruk heeft gelegd op het feit dat hij heeft nagelaten een machtiging over te leggen voor het opvragen van gezondheidsgegevens bij zijn psychiater. [appellant] voert aan dat hij uit de door de minister verstrekte informatie niet kon opmaken dat hij voor zijn psychiater ook een machtiging moest overleggen. Zo staat in de brief van de minister van 21 april 2020, waarin hem om het toesturen van de machtiging is verzocht, alleen dat een medisch adviseur van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) contact zal opnemen met zijn huisarts. Daarin staat dus niet dat het ook nodig is om een machtiging over te leggen voor het opvragen van medische gegevens bij een psycholoog of psychiater. [appellant] wijst erop dat hij geen rechtsbijstand had toen hij die brief ontving, zodat van de minister verwacht mocht worden dat hij duidelijk maakte dat voor elke behandelaar een machtigingsformulier moest worden ingevuld en opgestuurd. In het formulier is volgens hem onvoldoende duidelijk ruimte om ook gegevens van een andere behandelaar dan de huisarts in te vullen. Omdat een duidelijk signaal van de minister ontbrak, heeft de rechtbank volgens [appellant] een onredelijke last op hem gelegd.
    4.1.    De minister heeft [appellant] in de brief van 21 april 2020 gevraagd om een volledig ingevulde machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens te sturen als hij van mening is dat hij drie aaneengesloten maanden geen onderwijs heeft kunnen volgen. Op het voorblad van het machtigingsformulier is toegelicht dat de inburgeraar met dit formulier toestemming geeft aan zijn "huisarts (of psycholoog/psychiater)" om gezondheidsgegevens door te geven aan DUO. In het formulier wordt het de inburgeraar aangeraden om de bijbehorende uitleg te lezen. In deze uitleg staat dat de inburgeraar de naam van zijn psycholoog of psychiater moet invullen als het om een mentale ziekte gaat. Vervolgens wordt onder vraag 4 van het machtigingsformulier gevraagd naar de gegevens van de huisarts en staat daarbij weer "(of psycholoog/psychiater)." Naar het oordeel van de Afdeling volgt uit het machtigingsformulier en de bijbehorende uitleg duidelijk dat een inburgeraar de gegevens van zijn psychiater of psycholoog moet invullen als hij een mentale ziekte heeft. [appellant] wordt daarom niet gevolgd in zijn betoog dat de rechtbank een onredelijke last op hem heeft gelegd door te overwegen dat het op zijn weg lag om aan te geven dat er een psychiater in beeld is geweest.
    Het betoog faalt.
    Adviesrapporten Argonaut
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat sprake is van onzorgvuldige besluitvorming, omdat de minister zijn besluit heeft gebaseerd op onzorgvuldig tot stand gekomen adviesrapporten van Argonaut. Hij voert aan dat Argonaut bij het opstellen van het eerste adviesrapport niet beschikte over de informatie die nodig was om een advies te geven over zijn functionele mogelijkheden om aan de inburgeringsplicht te kunnen voldoen. Door hem niet persoonlijk te onderzoeken of te horen heeft Argonaut volgens [appellant] in strijd gehandeld met paragraaf 7.5 van de Richtlijn Medisch Specialistische Rapportage in Bestuurs- en Civielrechtelijk Verband van april 2016 (hierna: de KNMG-WMSR-richtlijn). Argonaut heeft ook nagelaten om navraag te doen bij zijn huisarts of een eigen onderzoek te starten. Het eerste adviesrapport is daarom niet zorgvuldig tot stand gekomen. [appellant] betoogt dat dit ook geldt voor het tweede adviesrapport. Hij voert aan dat Argonaut daarin ten onrechte heeft geconcludeerd dat een actueel spreekuur (de Afdeling begrijpt: een persoonlijk onderzoek) weinig tot geen toegevoegde waarde zou hebben gehad, omdat het een beoordeling in het verleden betreft. Volgens [appellant] is Argonaut eraan voorbijgegaan dat de ziekte bij het invullen van de machtiging voor het opvragen van gezondheidsgegevens op 1 mei 2020 nog actueel was.
    [appellant] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de adviesrapporten concludent en navolgbaar zijn. [appellant] voert aan dat Argonaut in het tweede adviesrapport voorbij is gegaan aan het totaalbeeld van zijn persoonlijk functioneren. Volgens hem heeft Argonaut in het advies aspecten betrokken die op zichzelf niet kunnen leiden tot de conclusie dat hij niet ernstig beperkt was in zijn persoonlijk en sociaal functioneren en in staat was om in te burgeren. Ook zijn Argonaut en de rechtbank voorbijgegaan aan de vaststellingen van de huisarts in de brief van 3 november 2020 over onder meer zijn suïcidale gedachten. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat Argonaut zijn medische situatie met onjuiste criteria heeft beoordeeld door in het tweede adviesrapport uitsluitend te onderzoeken of sprake was van een fysieke onmogelijkheid tot het volgen van onderwijs. [appellant] benadrukt dat het voor hem door zijn geestelijke aandoening niet mogelijk was om te studeren. Hij voert aan dat zijn mentale onvermogen relevant is voor de beoordeling of hij aannemelijk heeft gemaakt dat hem geen verwijt treft voor het niet tijdig inburgeren en dat dit niet buiten beschouwing mocht blijven.
    5.1.    Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling, onder meer de uitspraak van 23 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:566, onder 4.1, mag een bestuursorgaan op het advies van een deskundige afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan. Zo nodig vraagt het orgaan de adviseur een reactie op wat een partij over het advies heeft aangevoerd.
    5.2.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:404, onder 2.2, overwogen dat het aan de inburgeringsplichtige is om de door deze gestelde medische problematiek aannemelijk te maken door medische stukken over te leggen. De artsen van Argonaut baseren hun medische beoordeling vervolgens op de overgelegde stukken. Dit geldt ook voor medische stukken die gaan over psychische klachten.
    5.3.    De huisarts van [appellant] heeft op verzoek van Argonaut bij brief van 3 juli 2020 te kennen gegeven dat [appellant] kampt met depressieve klachten, spanning en zorgen. Haar diagnose is dat [appellant] een aanpassingsstoornis heeft met een sombere stemming en dat deze chronisch is. Deze diagnose heeft zij gesteld op 29 juni 2017. Het resultaat van de behandeling is volgens de huisarts dat [appellant] leert omgaan met zijn klachten en deze langzaam afnemen. Het verdere beleid is dat hij steunende en structurerende gesprekken voert. Argonaut heeft deze informatie betrokken in het eerste adviesrapport. [appellant] heeft vervolgens in beroep een brief van een psychiater en psycholoog van GGZ Drenthe De Evenaar van 23 juni 2017 overgelegd, waaruit volgt dat hij een aanpassingsstoornis en depressieve klachten heeft. Daarnaast heeft hij een brief van zijn huisarts van 3 november 2020 overgelegd, waarin staat dat hij vanaf maart 2017 depressieve klachten had, hij vanaf mei 2017 daarvoor is beoordeeld door GGZ Drenthe De Evenaar en dat die instelling heeft geconcludeerd dat sprake is van een aanpassingsstoornis. Gedurende de periode van maart 2017 tot november 2018 is volgens de huisarts sprake geweest van depressieve klachten met slaapstoornissen en concentratiestoornissen. Deze stukken heeft Argonaut betrokken in het tweede adviesrapport.
    Gelet op het voorgaande heeft Argonaut de adviesrapporten gebaseerd op de door [appellant] overgelegde stukken en bevatten deze stukken informatie over de ernst, duur en intensiteit van zijn ziekte en de beperkingen die hij daardoor ondervond. [appellant] betoogt tevergeefs dat Argonaut navraag had moeten doen bij zijn huisarts of een eigen onderzoek had moeten starten, aangezien het, gelet op de hiervoor onder 5.2 uiteengezette rechtspraak, aan hem is om zijn medische problematiek aannemelijk te maken. Daargelaten of de KNMG-WMSR-richtlijn van toepassing is op de adviezen van Argonaut, volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2537, onder 2.2, dat de arts van Argonaut in beginsel mag volstaan met het opvragen van informatie bij de behandelaar van de desbetreffende persoon. Met de enkele stelling dat de ziekte bij het invullen van de machtiging opvragen gezondheidsgegevens op 1 mei 2020 nog actueel was, heeft [appellant] niet voldoende onderbouwd waarom hij in persoon had moeten worden gehoord of onderzocht. Gelet op het voorgaande heeft [appellant] geen concrete aanknopingspunten naar voren gebracht voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van de adviesrapporten van Argonaut.
    Het betoog faalt in zoverre.
    5.4.    In het eerste adviesrapport staat dat in de medische informatie van de huisarts is vermeld dat er op 29 juni 2017 een ziektebeeld is vastgesteld dat invloed heeft op de mentale belastbaarheid, maar dat uit de overgelegde stukken niet blijkt dat dit ziektebeeld heeft geleid tot dermate ernstige stoornissen in het persoonlijk en/of sociaal functioneren dat hierdoor een onvermogen was voor het volgen van onderwijs voor een periode van drie aaneengesloten maanden. In het tweede adviesrapport staat dat [appellant] volgens de brief van GGZ Drenthe De Evenaar van 23 juni 2017 een sociaal netwerk door Nederland heeft, voetbalt bij een voetbalvereniging en een eigen huisje heeft en dit past bij het gegeven dat geen sprake is van ernstig persoonlijk en sociaal disfunctioneren. Anders dan [appellant] betoogt, heeft Argonaut de conclusie dat geen sprake is van ernstig persoonlijk en sociaal disfunctioneren dus primair gebaseerd op de informatie die de huisarts heeft gegeven bij brief van 3 juli 2020 en zijn de hiervoor genoemde aspecten betrokken als een nadere onderbouwing van die conclusie.
    5.5.    Verder heeft Argonaut in het tweede adviesrapport betrokken dat in de brief van de huisarts van 3 november 2020 staat dat er in november 2017 gedachten zijn geweest over zelfdoding, maar is vastgesteld dat geen sprake is geweest van opname waardoor [appellant] niet naar school kon gaan. Argonaut heeft ook vastgesteld dat de POH-GGZ eerst in april 2018 is opgestart en dit niet past bij een ernstig psychiatrisch toestandsbeeld. Volgens Argonaut volgt uit de hiervoor genoemde brief van de huisarts niet op welke gronden [appellant] niet in staat was tot het volgen van onderwijs voor een periode van ten minste drie aaneengesloten maanden. Deze conclusies van Argonaut zijn inzichtelijk en in lijn met de beschikbare medische informatie. [appellant] heeft geen stukken van zijn behandelaars overgelegd waaruit blijkt dat die conclusies onjuist zijn. De verwijzing in hoger beroep naar de brochure 'Leven met een depressie' van de Hersenstichting is daarvoor niet voldoende, omdat dit geen medisch stuk is dat toegespitst is op zijn specifieke situatie en ziektebeeld. Anders dan [appellant] betoogt, blijkt uit het tweede adviesrapport niet dat Argonaut uitsluitend heeft onderzocht of sprake is van een fysieke onmogelijkheid tot het volgen van onderwijs. Argonaut heeft zich op basis van de beschikbare gegevens een beeld gevormd van de medische-psychische gesteldheid van [appellant] in de relevante periode en de invloed daarvan op zijn vermogen om onderwijs te volgen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat alle door [appellant] overgelegde informatie door Argonaut is betrokken in de adviezen, [appellant] geen concrete aanknopingspunten naar voren heeft gebracht voor twijfel aan de begrijpelijkheid van de in de adviezen gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop. De minister heeft zich dus op die adviezen mogen baseren en heeft zich op grond van de adviezen terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet in aanmerking komt voor een verdere verlenging van de inburgeringstermijn. Dit betekent dat het [appellant] te verwijten valt dat hij niet tijdig heeft voldaan aan de inburgeringsplicht.
    Het betoog faalt ook in zoverre.
    Terugbetalingsplicht en boete
    6.       [appellant] betoogt tot slot dat de minister, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1079, geen belang heeft bij het onverkort handhaven van de terugbetalingsverplichting. [appellant] voert aan dat hij hard in zijn belangen wordt getroffen. Hij heeft ondanks een langdurige ziekte zijn inburgeringsdiploma op 21 mei 2021 behaald. Daarnaast werkt hij als kok in een Italiaans restaurant in Groningen en draagt dus bij aan de maatschappij. Het doel van de inburgering is hiermee bereikt, aldus [appellant].
    6.1.    De Afdeling heeft in haar hiervoor genoemde uitspraak van 13 april 2022, onder 5.7, overwogen dat de minister in elk concreet geval de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden moet afzien van het opleggen van de terugbetalingsverplichting of het terug te betalen bedrag van de lening verminderen. Dit volgt uit artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Dat bepaalt dat de nadelige gevolgen van een besluit voor een belanghebbende niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    6.2.    Dat [appellant] ondanks zijn psychische klachten een inburgeringsdiploma heeft gehaald en inmiddels als kok werkt is positief. Dit zijn op zichzelf echter geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden geoordeeld dat de terugbetalingsverplichting onevenredig is. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de minister de initiële inburgeringstermijn bij brief van 3 oktober 2018 al een keer heeft verlengd tot en met 16 oktober 2019 en [appellant] desalniettemin pas op 21 mei 2021, meer dan anderhalf jaar na het verstrijken van de verlengde inburgeringstermijn, heeft voldaan aan zijn inburgeringsplicht. Onder deze omstandigheden acht de Afdeling het besluit over de terugbetalingsverplichting niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Er bestaat evenmin aanleiding voor het oordeel dat van boeteoplegging moet worden afgezien of dat de boete in strijd is met artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. A. Kuijer en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
    w.g. Sevenster
    Voorzitter     
    w.g. Overeem
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2022
    899
     
    BIJLAGE
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:4
    […]
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    Artikel 3:9
    Indien een besluit berust op een onderzoek naar feiten en gedragingen dat door een adviseur is verricht, dient het bestuursorgaan zich ervan te vergewissen dat dit onderzoek op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden.
    Artikel 5:46
    […]
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    […]
    Wet inburgering (zoals deze wet gold tot 1 januari 2022)
    Artikel 7
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    a. het inburgeringsexamen, of
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    […]
    Beleidsregel verlenging inburgeringstermijnen bij geen verwijt (zoals deze gold ten tijde van de besluitvorming)
    Artikel 2
    Bij langdurige ziekte van de inburgeringsplichtige, zijn partner of bloedverwant in de eerste graad van ten minste drie aaneengesloten maanden wordt de termijn van het participatieverklaringstraject of de termijn voor de overige onderdelen van het inburgeringsexamen verlengd met een periode die gelijk is aan de duur van die ziekteperiode.
    Om in aanmerking te komen voor de verlenging dient de inburgeringsplichtige een verzoek in bij, en verstrekt een gerichte medische machtiging aan, DUO. Op deze machtiging geeft de inburgeringsplichtige aan op wie de machtiging betrekking heeft en voor welk doel DUO wordt gemachtigd om bij de behandelende arts of specialist informatie op te vragen. Het beoordelen daarvan gebeurt door een door DUO aangewezen medisch adviseur.