ECLI:NL:RVS:2014:3447, Raad van State, 17-09-2014, 201402342/1/A2 en 201403170/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 mei 2013 heeft de staatssecretaris de bekostiging op grond van de Regeling Leerplusarrangement VO, Nieuwkomers VO en eerste opvang Vreemdelingen 2009 (hierna: de Regeling) voor het Arentheem College voor het jaar 2013 vastgesteld. Bij besluit van 19 maart 2014 heeft de staatssecretaris de bekostiging op grond van de Regeling voor het Arentheem College voor het jaar 2014 vastgesteld.

201402342/1/A2 en 201403170/1/A2.
    Datum uitspraak: 17 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    de stichting Stichting Christelijke Onderwijs Groep Vallei & Gelderland-Midden, gevestigd te Ede,
    appellante,
    
    en
    
    de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
    verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Zaak nr. 201402342/1/A2
    
    Bij besluit van 20 mei 2013 heeft de staatssecretaris de bekostiging op grond van de Regeling Leerplusarrangement VO, Nieuwkomers VO en eerste opvang Vreemdelingen 2009 (hierna: de Regeling) voor het Arentheem College voor het jaar 2013 vastgesteld.
    
    Bij besluit van 5 november 2013 heeft de staatssecretaris het door de stichting hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft de stichting beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    Zaak nr. 201403170/1/A2
    
    Bij besluit van 19 maart 2014 heeft de staatssecretaris de bekostiging op grond van de Regeling voor het Arentheem College voor het jaar 2014 vastgesteld.
    
    Bij brief van 4 april 2014 heeft de stichting daartegen bezwaar gemaakt en de staatssecretaris verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de Afdeling, als bedoeld in artikel 7:1a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De staatssecretaris heeft met dat verzoek ingestemd.
    
    De stichting heeft het beroep nader gemotiveerd.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 10 juli 2014, waar de stichting, vertegenwoordigd door mr. M.W.A. Scholtes, advocaat te Den Haag, vergezeld door A.J. de Graaff, werkzaam bij de stichting, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. F.F.J. van West de Veer, werkzaam bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. De Afdeling heeft de zaken vanwege de onderlinge samenhang gevoegd behandeld.
    
    2. Ingevolge artikel 85a, eerste lid, van de Wet op het voortgezet onderwijs (hierna: de Wvo) kunnen, indien bijzondere ontwikkelingen in het voortgezet onderwijs daartoe aanleiding geven, bij ministeriële regeling voorschriften worden vastgesteld omtrent het verstrekken van aanvullende bekostiging voor personeelskosten.
    
    Ingevolge het tweede lid kan de minister in verband met bijzondere omstandigheden op verzoek van het bevoegd gezag van een in het eerste lid bedoelde school en onder door hem te stellen voorwaarden aanvullende bekostiging voor personeelskosten verstrekken.
    
    De Regeling is de in artikel 85a, eerste lid, van de Wvo bedoelde ministeriële regeling.
    
    Ingevolge artikel 1, aanhef en onder g, onderscheidenlijk i, van de Regeling wordt verstaan onder teldatum: 1 oktober van enig kalenderjaar, en onder apc-leerling: de leerling, die op grond van artikel 7 van het Bekostigingsbesluit Wvo of op grond van artikel 2.3.2 van het Uitvoeringsbesluit WEB voor bekostiging wordt meegeteld en die woonachtig is in een postcodegebied dat valt in een armoedeprobleemcumulatiegebied.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, kan de minister aanvullende personele bekostiging voor het Leerplusarrangement VO verstrekken aan het bevoegd gezag van een school ten behoeve van de vermindering van voortijdig schoolverlaten, het leveren van meer maatwerk aan leerlingen en het maximaliseren van de schoolprestaties.
    
    Ingevolge artikel 3, derde lid, vindt verstrekking van de aanvullende personele bekostiging uiterlijk in de maand mei plaats na de teldatum waarop voor de tweede maal de drempel, bedoeld in artikel 4, eerste lid, is gehaald. Met ingang van 1 januari 2014 is aan deze bepaling toegevoegd dat als teldata gelden 1 oktober 2011 en 1 oktober 2012 (Stcrt. 2013, nr. 35628).
    
    Ingevolge artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b, wordt bij de bepaling of het bevoegd gezag van een school in aanmerking komt voor de aanvullende personele bekostiging, bedoeld in artikel 2, eerste lid, getoetst aan de drempel per vestiging per onderwijssoort in een cyclus van teldata van steeds twee achtereenvolgende jaren, van minimaal 30% apc-leerlingen in het vmbo.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, dient in het geval één of meer scholen voor voortgezet onderwijs worden samengevoegd in de periode tussen de eerste teldatum en de tweede daarop volgende teldatum, bedoeld in artikel 4, eerste lid, waarbij één of meer scholen worden opgeheven, voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, te worden uitgegaan alsof de samenvoeging op de eerste teldatum reeds tot stand was gekomen.
    
    Ingevolge artikel 6a worden, indien in de periode tussen de eerste teldatum en de daarop volgende teldatum, bedoeld in artikel 4, eerste lid, een school één of meer nieuwe vestigingen creëert of één of meer vestigingen opheft, voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, leerlingen op de vestigingen alleen geteld op de eerste en tweede teldatum zoals de situatie op dat moment is.
    
    3. De stichting is het bevoegde gezag van het Arentheem College. De school telt verschillende vestigingen, waaronder die met nummers 07PK04 en 07PK07. Op deze vestigingen wordt onderwijs aangeboden in het kader van het Leerplusarrangement.
    
    4. Op teldatum 1 oktober 2011 haalt vestiging 07PK04 het in artikel 4, eerste lid, aanhef en onder b van de Regeling bedoelde drempelpercentage apc-leerlingen wel en vestiging 07PK07 niet. Nadien zijn nagenoeg alle leerlingen van vestiging 07PK04 ingeschreven bij de naar een andere locatie verhuisde vestiging 07PK07, zodat op teldatum 1 oktober 2012 vestiging 07PK04 het drempelpercentage apc-leerlingen niet haalt, en vestiging 07PK07 wel. Beide vestigingen zijn blijven bestaan.
    
    5. Bij de besluiten van 20 mei 2013, gehandhaafd bij dat van 5 november 2013, en 19 maart 2014 is voor evengenoemde vestigingen geen aanvullende personele bekostiging in het kader van het Leerplusarrangement toegekend. Daaraan heeft de staatssecretaris ten grondslag gelegd dat deze vestigingen niet op twee aansluitende teldata het voor aanvullende personele bekostiging vereiste drempelpercentage apc-leerlingen haalden.
    
    6. Niet in geschil is dat de stichting geen aanspraak op de aanvullende bekostiging kan ontlenen aan artikel 6 van de Regeling, omdat het hier niet gaat om samenvoeging en opheffing van scholen. Voorts heeft de stichting ter zitting bevestigd dat de desbetreffende vestigingen afzonderlijk bezien niet op de twee toepasselijke teldata het drempelpercentage apc-leerlingen haalden en daarom op zichzelf op de voet van artikel 6a van de Regeling evenmin aanspraak bestaat op de gevraagde aanvullende personele bekostiging. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de stichting mag worden tegengeworpen dat vestiging 07PK07 niet op beide teldata voldeed aan het drempelpercentage apc-leerlingen. De stichting voert aan dat zij gerechtvaardigd vertrouwen heeft ontleend aan een e-mail van een beleidsmedewerker van het ministerie van OCW, waarin deze meedeelt dat apc-leerlingen in geval van het samenvoegen van vestigingen bij elkaar worden opgeteld, en dat als daarmee het drempelpercentage apc-leerlingen gehaald is, beide vestigingen voor de toepassing van het drempelpercentage met terugwerkende kracht als één worden gezien.
    
    7. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend.
    
    7.1. De stichting heeft bij e-mail van 9 september 2012 de helpdesk van DUO om uitleg gevraagd over de toepassing van artikel 6a van de Regeling met betrekking tot de telwijze van leerlingen in de situatie dat het bevoegd gezag van een school twee vestigingen laat samengaan. Bij e-mail van 10 september 2012 heeft een DUO-medewerker daarop geantwoord dat artikel 6a van de Regeling ertoe leidt dat als op basis van de tellingen geen vergelijking mogelijk is doordat de vestiging bij één van de tellingen niet bestaat, de beslissing voor deze vestigingen automatisch negatief zal zijn en dat in geen geval zal worden afgeweken van de telgegevens door leerlingen handmatig toe te rekenen aan andere vestigingen dan waar zij zijn geteld.
    
    De adviseur van de stichting heeft dezelfde vraag bij e-mail van 19 september 2012 voorgelegd aan een beleidsmedewerker van het ministerie van OCW, J. Groos. Deze heeft daarop bij e-mail van 20 september 2012 geantwoord dat artikel 6a van de Regeling ertoe leidt dat de leerlingaantallen van beide vestigingen bij elkaar moeten worden opgeteld, en dat wanneer daarmee de drempel is gehaald dit geldt voor beide vestigingen die voor dit doel met terugwerkende kracht als één worden gezien.
    
    7.2. In de bewoordingen van de reactie van Groos wordt geen steun gevonden voor het oordeel dat de stichting een concrete, ondubbelzinnige toezegging is gedaan over de toerekening van leerlingaantallen aan de vestigingen 07PK04 en 07PK07. Het betreft de reactie op een informeel gestelde vraag, waarbij de vraagstelling het doet voorkomen alsof zich de in artikel 6a van de Regeling bedoelde situatie heeft voorgedaan, waarin een school één of meer nieuwe vestigingen creëert of opheft. Nu de gestelde samenvoeging slechts de overheveling van een groot deel van de leerlingen van vestiging 07PK04 naar vestiging 07PK07 betreft en de stichting beide vestigingen heeft aangehouden, doet die situatie zich niet voor. Daarnaast kan er niet aan worden voorbijgegaan dat de helpdesk van DUO, het voor dit soort vragen geëigende aanspreekpunt, zich in zijn antwoord van 10 september 2012 op het tegenovergestelde standpunt heeft gesteld dat uit artikel 6a volgt dat de leerlingaantallen juist niet aan een andere vestiging worden toegerekend dan waar zij geteld zijn. Dit had voor de stichting op zijn minst aanleiding moeten zijn om verdere informatie in te winnen over de concrete situatie.
    
    Voorts had het de stichting als professioneel schoolbestuur duidelijk moeten zijn dat Groos als beleidsambtenaar niet bevoegd was over het voorgaande een toezegging te doen. Dat Groos in zijn reactie niet heeft vermeld dat hij niet bevoegd was DUO te binden en zonder voorbehoud antwoord gaf, alsmede dat op het ministerie beleid wordt ontwikkeld dat door DUO wordt uitgevoerd, zodat het voor de hand lag zich tot het ministerie te wenden, zoals de stichting heeft gesteld, maakt dat niet anders.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. De stichting betoogt voorts tevergeefs dat de staatssecretaris ten onrechte in het in artikel 85a, tweede lid, van de Wko bepaalde geen aanleiding heeft gezien om in verband met bijzondere omstandigheden alsnog aanvullende bekostiging van personeelskosten te verstrekken. Ingevolge die bepaling is voor toepassing daarvan vereist dat het bevoegd gezag daarom verzoekt. Een dergelijk verzoek ligt aan de in beroep bestreden besluiten niet ten grondslag.
    
    9. De beroepen zijn ongegrond.
    
    10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    verklaart de beroepen ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. A. Hammerstein, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Dallinga
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2014
    
    18-799.