ECLI:NL:RVS:2020:2625, Raad van State, 04-11-2020, 201908497/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Borne aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het op biologische wijze houden van 500 varkens op het perceel [locatie 1] te Zenderen. [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel [locatie 1]. Hij heeft vergunning gevraagd voor de omzetting van een bestaande rundveehouderij met 210 stuks rundvee op dat perceel naar een biologische varkenshouderij met 500 vleesvarkens. Het gaat om een zogeheten "vergunning beperkte milieutoets", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Het college heeft bij besluit van 24 januari 2018 de gevraagde vergunning verleend. [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2]. Hij heeft daar een paardenhouderij met een bedrijfswoning, waarin hij woont. [appellant] vreest dat het houden van 500 varkens op het [locatie 1] leidt tot onaanvaardbare stankhinder bij zijn woning.

201908497/1/R4.
    Datum uitspraak: 4 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te Zenderen, gemeente Borne,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 oktober 2019 in zaak nr. 18/1550 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Borne.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 januari 2018 heeft het college aan [vergunninghouder] een omgevingsvergunning verleend voor het op biologische wijze houden van 500 varkens op het perceel [locatie 1] te Zenderen.
    Bij besluit van 11 juli 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 oktober 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [vergunninghouder] hebben schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 juli 2020, waar [appellant], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, rechtsbijstandverlener te Almelo, en het college, vertegenwoordigd door mr. A. Daan, advocaat te Deventer, zijn verschenen. Verder is ter zitting [vergunninghouder] gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [vergunninghouder] is eigenaar van het perceel [locatie 1]. Hij heeft vergunning gevraagd voor de omzetting van een bestaande rundveehouderij met 210 stuks rundvee op dat perceel naar een biologische varkenshouderij met 500 vleesvarkens. Het gaat om een zogeheten "vergunning beperkte milieutoets", als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). Het college heeft bij besluit van 24 januari 2018 de gevraagde vergunning verleend.
         [appellant] is eigenaar van het perceel [locatie 2]. Hij heeft daar een paardenhouderij met een bedrijfswoning, waarin hij woont. De percelen [locatie 1] en [locatie 2] vormden vroeger één agrarisch bedrijf waar varkens en schapen werden gehouden. Na de splitsing van het bedrijf in 2015 heeft [vergunninghouder] [locatie 1], met daarop een varkensstal, en [appellant] [locatie 2], met daarop de bedrijfswoning, gekocht. De bedrijfswoning van [appellant] is in het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" aangewezen als "plattelandswoning". Dat heeft tot gevolg dat die woning voor de toepassing van de Wabo en de daarop rustende bepalingen wordt beschouwd als onderdeel van het agrarisch bedrijf van [vergunninghouder]. [appellant] vreest dat het houden van 500 varkens op het [locatie 1] leidt tot onaanvaardbare stankhinder bij zijn woning.
    2.    Eerder, bij besluit van 29 mei 2017 heeft het college een door [vergunninghouder] gevraagde vergunning voor de activiteiten bouwen en beperkte milieutoets geweigerd. De uitspraak van de Afdeling van 19 juni 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1938 gaat daarover. Nadat de vergunning was geweigerd heeft [vergunninghouder] het bouwplan aangepast in die zin dat in de twee zijgevels van de stal een aantal openingen wordt gemaakt, waardoor de varkens naar buiten kunnen lopen. Ervan uitgaande dat hiervoor geen omgevingsvergunning voor bouwen nodig is, heeft [vergunninghouder] vervolgens in april 2017 een nieuwe aanvraag ingediend voor alleen een vergunning "beperkte milieutoets". Deze aanvraag ligt ten grondslag aan de vergunning van 24 januari 2018 waar het in deze procedure over gaat.
    Wettelijk kader vergunning
    3.    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wabo, is het verboden zonder vergunning een project uit te voeren dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het verrichten van een andere activiteit die behoort tot een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorie activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving.
         In artikel 2.2a, eerste lid, aanhef en onder f, van het Besluit omgevingsrecht in samenhang gelezen met categorie 14 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, wordt als een dergelijke activiteit aangewezen het oprichten, wijzigen of uitbreiden van een inrichting voor het houden van ten minste 51 en ten hoogste 2000 mestvarkens (stalsysteem Rav cat. D.3.).
         Ingevolge artikel 2.17 van de Wabo, gelezen in samenhang met artikel 5.13b, eerste lid, van het Besluit omgevingsrecht, kan een vergunning als hiervoor bedoeld slechts worden geweigerd, indien het bevoegd gezag op grond van artikel 7.17, eerste lid, van de Wet milieubeheer heeft beslist dat een milieueffectrapport moet worden gemaakt.
         Artikel 7.17, eerste lid, bepaalt dat het bevoegd gezag een beslissing neemt over de vraag of bij de voorbereiding van het betrokken besluit vanwege de belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben, een milieueffectrapport moet worden gemaakt.   
    Rechterlijke toets in strijd met EVRM en Verdrag van Aarhus?     
    4.    [appellant] betoogt dat artikel 13 van het EVRM en het Verdrag van Aarhus worden geschonden, omdat bij een beroep tegen een besluit tot verlenen van een omgevingsvergunning beperkte milieutoets de nadelige gevolgen voor het milieu niet ten volle aan de orde kunnen komen. Daarbij komt, aldus [appellant], dat door de aanwijzing van zijn woning in het bestemmingsplan als "plattelandswoning" niet aan de in Nederland geldende geurnormen wordt getoetst en zijn woning niet tegen geurhinder van de inrichting van [vergunninghouder] wordt beschermd.
    4.1.    In artikel 13 van het EVRM is het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een nationale instantie neergelegd.
         Wat het Verdrag van Aarhus betreft doelt [appellant] kennelijk op artikel 9, tweede lid, in welke bepaling de toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden wordt gewaarborgd. Artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus stemt inhoudelijk overeen met artikel 11 van de Richtlijn 2011/95/EU (PB 2011, L26; hierna: mer-richtlijn) en het toepassingsbereik van de genoemde bepaling uit het Verdrag van Aarhus en de mer-richtlijn is voor een geval als dit gelijk. Daarom zal de Afdeling, daargelaten of aan artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus rechtstreekse werking toekomt, en voor zover het besluit tot verlening van de vergunning onder de mer-richtlijn valt, toetsen aan artikel 11 van de mer-richtlijn.
         Artikel 11, eerste lid, van de mer-richtlijn luidt:
    "De lidstaten zorgen ervoor dat, in overeenstemming met het toepasselijke nationale rechtsstelsel, leden van het betrokken publiek die:
    a) een voldoende belang hebben, dan wel
    b) stellen dat inbreuk is gemaakt op een recht, wanneer het bestuursprocesrecht van een lidstaat dit als voorwaarde stelt, in beroep kunnen gaan bij een rechtbank of een ander bij wet ingesteld onafhankelijk en onpartijdig orgaan om de materiële of formele rechtmatigheid van enig besluit, handelen of nalaten vallend onder de bepalingen betreffende de inspraak van het publiek van deze richtlijn aan te vechten."
    4.2.    Tegen een besluit tot het verlenen van een vergunning beperkte milieutoets staat voor belanghebbenden beroep bij de rechtbank open en vervolgens hoger beroep bij de Afdeling. De rechter beoordeelt onder meer de beslissing van het bevoegd gezag of een milieueffectrapport moet worden gemaakt vanwege belangrijke nadelige gevolgen die de activiteit voor het milieu kan hebben. Daarbij kunnen alle milieunadelige gevolgen aan de orde komen. Gelet hierop is er geen strijd met artikel 13 van het EVRM en evenmin met artikel 11 van de mer-richtlijn. Voor zover [appellant] erop wijst dat haar woning in het bestemmingsplan is aangeduid als plattelandswoning, waardoor niet behoeft te worden getoetst aan de geldende geurnormen, overweegt de Afdeling dat tegen die aanduiding separaat beroep bij de rechter openstond.
         Het betoog faalt.
    In behandeling nemen van de aanvraag
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de vergunningaanvraag niet toereikend is, omdat deze alleen ziet op de activiteit "milieu" (het houden van dieren) en niet op de activiteiten "bouwen van een bouwwerk" (het verbouwen van de stal) en "het gebruiken van bouwwerken of gronden in strijd met het bestemmingsplan". Hij stelt dat voor het aanbrengen van de openingen in de stal een omgevingsvergunning voor bouwen nodig is. Verder is, aldus [appellant], een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan nodig omdat vanwege de toeneming van de oppervlakte en het aantal (buiten)dierplaatsen en van de ammoniakdepositie sprake is van strijd met artikel 3.2.1, aanhef en onder b, onder 2, van de regels van het bestemmingsplan "Buitengebied Borne" (hierna: planregels). Het college had de vergunningaanvraag daarom niet in behandeling mogen nemen, aldus [appellant].
    5.1.    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk, of
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
         Ingevolge artikel 2.7, eerste lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project
         Artikel 2 van bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht luidt:
    "Een omgevingsvergunning voor activiteiten als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a of c, van de wet, is niet vereist, indien deze activiteiten betrekking hebben op:
    […]
    7. een kozijn, kozijninvulling of gevelpaneel, mits in de achtergevel, of een niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerde zijgevel van een hoofdgebouw, dan wel in een gevel van een bijbehorend bouwwerk, voor zover die gevel is gelegen in achtererfgebied op een afstand van meer dan 1 m vanaf openbaar toegankelijk gebied, tenzij geen redelijke eisen van welstand van toepassing zijn;"
         Op grond artikel 3.2.1, aanhef en onder b, onder 2, van de planregels geldt voor het bouwen van bedrijfsgebouwen dat een grotere oppervlakte en/of afwijkend aantal dierplaatsen is toegestaan, indien er geen sprake is van een toename van de ammoniakdepositie op voor stikstofgevoelige habitats in een Natura 2000-gebied.
    5.2.     Aangevraagd is het realiseren en in werking hebben van een biologische vleesvarkenshouderij. De bestaande rundveestal, waarvoor al een omgevingsvergunning voor bouwen is verleend, zal worden gebruikt voor het biologisch houden van 500 varkens. Uit het dossier blijkt dat, met het oog daarop, in de twee zijgevels van de stal in totaal vijf 5 openingen zijn gemaakt van ongeveer 1 m breed en 1.4 m hoog, waardoor de varkens naar buiten kunnen lopen, en die worden afgedicht met koelhuisflappen. Deze gevels zijn niet naar openbaar toegankelijk gebied gekeerd. Het realiseren van die openingen kan, mede gelet op de omvang daarvan, worden aangemerkt als een activiteit als bedoeld in artikel 2, onder 7, van bijlage 2 van het Besluit omgevingsrecht, waarvoor geen omgevingsvergunning voor bouwen of afwijken van het bestemmingsplan vereist.
         In geval het betoog van [appellant] zo moet worden opgevat dat het gebruik van de stal in strijd is met artikel 3.2.1, aanhef en onder b, onder 2, van de planregels, kan hij daarin evenmin worden gevolgd, omdat die bepaling een bouwregel is en alleen geldt voor het bouwen van bedrijfsgebouwen en niet op het gebruik daarvan.
    5.3.    Voor zover [appellant] betoogt dat in strijd met artikel 3.1, aanhef en onder c, van de planregels een nieuwe intensieve veehouderij wordt opgericht, overweegt de Afdeling het volgende. In artikel 1.50 van de planregels staat dat het biologisch houden van dieren niet als intensieve veehouderij wordt aangemerkt. De vergunning is aangevraagd en verleend voor het op biologische wijze houden van varkens. Daartoe is ook (achteraf) een certificaat afgegeven door Skal Biocontrole. Er is dus op dit punt geen strijd met het bestemmingsplan.
    5.4.    Uit het voorgaande volgt dat de hogerberoepsgrond over het ten onrechte in behandeling nemen van de aanvraag niet slaagt.
    Juiste grondslag vergunning?
    6.    [appellant] betoogt dat de wet geen mogelijkheid biedt om een vergunning bepekte milieutoets te verlenen voor het houden van biologische varkens in een stal met een buitenuitloop. In artikel 2.2a, eerste lid, onder f, van het Besluit omgevingsrecht noch in categorie 14 van het Besluit milieueffectrapportage wordt het houden van biologische varkens genoemd, aldus [appellant].
    6.1.    Vergunning is gevraagd en verleend voor het houden van biologische varkens met stalsysteem "Rav, cat 3" (bijlage 1, categorie D3 van Regeling ammoniak en veehouderij). Artikel 2.2a, eerste lid, onder f, van het Besluit omgevingsrecht verwijst naar kolom 2, onder 2, van categorie 14 van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage. Daarin staat "Rav, cat. D3" genoemd. Dat betekent dat de aangevraagde activiteit behoort tot de activiteiten die van invloed kunnen zijn op de fysieke leefomgeving, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder i, van de Wabo, waarvoor krachtens die bepaling vergunning kan worden verleend. Dat de aangevraagde stal een uitloop heeft en de te houden varkens ‘biologische varkens’ zijn, maakt dat niet anders. Mogelijk is dat van belang bij de vraag of een milieueffectrapport moet worden gemaakt en derhalve wordt voldaan aan de voorwaarden voor vergunningverlening.
         Het betoog faalt.
    Milieugevolgen
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat vanwege de ernstige milieugevolgen van de inrichting een milieueffectrapport noodzakelijk is. [appellant] wijst er hierbij op dat de afstand tussen de buitenuitloop van de stal en zijn woning slechts 34 m is, hetgeen minder is dan wettelijke minimale afstand van 50 m, dat de geuremissie meer bedraagt dan de norm van 14 ouE/m3 (odour units per kubieke meter lucht) die in het Activiteitenbesluit milieubeheer is opgenomen, dat geen rekening is gehouden met het kantoor en de keuken, die zich bevinden in de paardenstal op geringe afstand van de varkensstal, en dat geen beste beschikbare technieken zijn geëist. Het woon- en leefklimaat wordt door de geuremissie zodanig aangetast, dat vergunningverlening in strijd is met de artikelen 2 en 8 van het EVRM, aldus [appellant].
    7.1.    Het college heeft in het besluit van 13 oktober 2017 een beslissing genomen over de vraag of vanwege de belangrijke nadelige milieugevolgen van de gevraagde activiteit een milieueffectrapport moet worden gemaakt. Het college heeft daarbij de geuremissie, luchtkwaliteit en andere milieugevolgen beoordeeld en geconcludeerd dat geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Nadien heeft het college een apart onderzoek laten uitvoeren naar de geurbelasting bij de woning van [appellant]. De resultaten van dit onderzoek zijn neergelegd in de memo van Antea Group van 23 januari 2018. Het besluit van 24 januari 2018 tot verlening van de vergunning is mede gebaseerd op deze memo.
         In de memo zijn de gevolgen bij de woning van [appellant] onderzocht. Anders dan [appellant] betoogt behoefde het college geen onderzoek te doen naar stank ter plaatse van de paardenstal. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat het door haar gestelde gebruik van de stal anders dan voor het houden van paarden, voor zover dat al planologisch is toegestaan, van dien aard is, dat de stal of een gedeelte daarvan zou moeten worden aangemerkt als een tegen geurhinder te beschermen object.
         In de memo wordt geconcludeerd dat bij de woning van [appellant] een geurbelasting van 16,1 ouE/m3 zal optreden. In artikel 3.115, eerste lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer is een maximale geurbelasting van 14 ouE/m3 voorgeschreven, maar deze waarde geldt op grond van de artikelen 3.115, tweede lid, en 3.116 niet voor geurgevoelige objecten die, zoals de woning van [appellant], deel uitmaken van een andere veehouderij. Verder zijn de afstanden tussen de stal en de uitloop enerzijds en de woning van [appellant] anderzijds groter dan de in het Activiteitenbesluit milieubeheer en de Wet geurhinder en veehouderij voorgeschreven minimale afstanden van 50 en 25 m tussen dierenverblijven en geurgevoelige objecten. Daarnaast biedt artikel 6 van de Wet geurhinder en veehouderij de mogelijkheid om in een gemeentelijke verordening een geurbelasting van maximaal 20 ouE/m3 buiten een concentratiegebied en van maximaal 35 ouE/m3 binnen een concentratiegebied op te nemen. Een geurbelasting van 16,1 ouE/m3 blijft daar ruim onder. Verder is slechts sprake van één woning waar nadelige milieugevolgen van de inrichting worden ondervonden, welke woning de voormalige bedrijfswoning van de inrichting is en thans wordt bewoond als bedrijfswoning van een paardenhouderij.
         Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat van de voorgenomen activiteit geen belangrijke gevolgen voor het milieu zijn te verwachten, om welke reden het college het maken van een milieueffectrapport niet nodig heeft hoeven achten. Dat betekent dat het college de gevraagde vergunning terecht heeft verleend. Daarbij had het college niet de ruimte om te beoordelen of aan het vereiste van beste beschikbare technieken is voldaan. De Afdeling merkt in dit verband op dat de inrichting moet voldoen aan het Activiteitenbesluit milieubeheer.
    7.2.    Hierboven is geoordeeld dat geen sprake is van milieunadelige gevolgen op grond waarvan een milieueffectrapport is vereist. Mede gelet hierop is evenmin sprake van zodanige milieugevolgen, dat inbreuk wordt gemaakt op de artikelen 2 (recht op leven) en 8 (recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven) van het EVRM.
    7.3.    De desbetreffende gronden falen.
    Conclusie
    8.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2020
    190-860.