ECLI:NL:RVS:2021:545, Raad van State, 15-03-2021, 202006755/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 november 2020 is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.

202006755/1/V3.
    Datum uitspraak: 15 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 9 december 2020 in zaak nr. NL20.20530 in het geding tussen:
    [de vreemdeling]
    en
    de staatssecretaris.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 november 2020 is aan de vreemdeling een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd.
    Bij uitspraak van 9 december 2020 heeft de rechtbank het daartegen door de vreemdeling ingestelde beroep gegrond verklaard, de opheffing van de maatregel van bewaring met ingang van die dag bevolen en de vreemdeling schadevergoeding toegekend.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    De vreemdeling, vertegenwoordigd door mr. M. Timmer, advocaat te Den Haag, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De vreemdeling heeft verklaard dat zij in Albanië valse Poolse documenten heeft ontvangen, waarmee zij van plan was naar Engeland te reizen. Vervolgens is zij met de bus via de grens tussen Servië en Hongarije het Schengengebied ingereisd. Aangekomen in Nederland heeft zij eerst twee nachten in een hotel in Amsterdam verbleven om op 25 november 2020 op Schiphol in te checken voor een vlucht met bestemming Istanboel, waarvoor zij een vliegticket had gekocht. Met dit vliegticket en haar Albanese paspoort heeft zij de grensdoorlaatpost gepasseerd, waar een stempel in dit paspoort is geplaatst. In de internationale lounge is zij daarentegen niet naar de gate voor het vliegtuig met bestemming Istanboel gegaan, maar de gate waar een vliegtuig met bestemming Londen zou vertrekken. Ook voor die vlucht had zij een vliegticket gekocht. Bij de gatecontrole bood de vreemdeling het valse Poolse identiteitsdocument aan. Op 25 november 2020 heeft de ambtenaar belast met grensbewaking haar in de internationale lounge staande gehouden en in bewaring gesteld. De vreemdeling heeft daardoor het Schengengebied niet daadwerkelijk verlaten. Op 26 november 2020 is zij in de internationale lounge in vrijheid gesteld. Op 27 november 2020 heeft zij om internationale bescherming verzocht. Hierop is het besluit over haar toegang tot Nederland uitgesteld en is aan haar op 27 november 2020 een vrijheidsontnemende maatregel opgelegd krachtens artikel 6, derde lid, Vw 2000 voor de duur van de behandeling van haar verzoek in de grensprocedure.
    1.1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De grief
    2.       De staatssecretaris klaagt dat de rechtbank ten onrechte, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van Justitie van 5 februari 2020 in de zaak J. e.a. (ECLI:EU:C:2020:76; hierna: Zeelieden-arrest), heeft overwogen dat de vreemdeling het grondgebied van Nederland nog niet had verlaten en daarom niet aan een grenscontrole onderworpen kon worden. De rechtbank overweegt ook ten onrechte dat aan de vreemdeling daarom geen maatregel krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000 opgelegd kon worden. De staatssecretaris voert daarover aan dat de vreemdeling de intentie had het Schengengebied op korte termijn via de luchthaven te verlaten en dat er gelet hierop terecht een uitreisstempel in haar paspoort is geplaatst. Dat zij vervolgens niet in het vliegtuig is gestapt, laat onverlet dat zij na haar aanhouding bij de gate opnieuw aan een grenscontrole onderworpen mocht worden. De uitleg van de rechtbank, die er volgens de staatssecretaris in feite op neer komt dat zij oordeelt dat er ten onrechte een uitreisstempel is gezet, is een verkeerde uitleg van het Zeelieden-arrest. De staatssecretaris betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat Verordening (EU) nr. 2016/399 (PB 2016 L 77; hierna: Schengengrenscode) bij een geconcretiseerde uitreis niet uitgaat van het daadwerkelijk overschrijden van de buitengrens, maar van het voornemen om dit op korte termijn te doen. Alleen op die manier is de grenscontrole praktisch uitvoerbaar en wordt misbruik en omzeiling van de regels volgens hem voorkomen. De staatssecretaris betoogt tot slot nog dat de verwijzing van de rechtbank naar de punten 52 en 63 van het Zeelieden-arrest niet opgaat. Hij wijst daarvoor op de punten 70-75 waarin het Hof volgens hem oordeelt dat de uitreisstempel de datum van een uitreis zelf markeert.
    Rechtmatigheid toegangscontrole
    3.       Voordat de vraag kan worden beantwoord of de maatregel krachtens artikel 6, derde lid, Vw 2000 terecht aan de vreemdeling is opgelegd, moet worden onderzocht of zij terecht aan een toegangscontrole is onderworpen.
    3.1.    Ingevolge artikel 5, eerste lid, van de Schengengrenscode mogen de buitengrenzen in beginsel alleen via de grensdoorlaatposten overschreden worden. Volgens paragraaf A1/7.1 van de Vc 2000 is een luchthaven in zijn geheel aangewezen als grensdoorlaatpost. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, volgt uit het Zeelieden-arrest inderdaad dat het enkele feit dat een persoon een grensdoorlaatpost heeft gepasseerd nog niet dat hij het Schengengebied heeft verlaten wanneer hij nog verblijft op het grondgebied van een staat die deel uitmaakt van dat gebied (punt 45). In het Zeelieden-arrest was echter een andere vraag aan de orde, namelijk wanneer een uitreisstempel mocht worden gezet bij een grensdoorlaatpost. Daar was de situatie aan de orde dat zeevarenden, nadat zij de grensdoorlaatpost hadden gepasseerd, nog voor lange tijd verbleven in een zeehaven op Nederlands grondgebied en in veel gevallen het Schengengebied gedurende langere tijd niet verlieten. In die situatie oordeelde het Hof dat geen uitreisstempel mocht worden gezet bij het passeren van een grensdoorlaatpost als de nationale autoriteiten nog niet in kennis waren gesteld van de afvaart van het schip. De vraag die in het Zeelieden-arrest is beantwoord, is hier niet aan de orde. Uit de feiten en omstandigheden van deze zaak, zie onder 1, volgt dat de vreemdeling de grensdoorlaatpost op Schiphol is gepasseerd met het doel het Schengengebied op korte termijn te verlaten. Daar is gecontroleerd of zij de toegestane maximale verblijfsduur in het Schengengebied wellicht had overschreden en is haar in overeenstemming met het oordeel van het Hof in het Zeelieden-arrest, toestemming verleend uit te reizen door het plaatsen van een uitreisstempel in haar reisdocument. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
    3.2.    Hier ligt een andere vraag voor, namelijk of de vreemdeling, nadat zij dit uitreisstempel had gekregen en toen bleek dat zij het Schengengebied niet daadwerkelijk zou verlaten, aan een toegangscontrole mocht worden onderworpen. De staatssecretaris betoogt terecht dat dit mocht, gelet op het volgende.
    3.3.    Voor dit oordeel is allereerst van belang dat ingevolge artikel 2, elfde lid, van de Schengengrenscode onder "grenscontroles" wordt verstaan: controles die aan de grensdoorlaatpost worden verricht om na te gaan of de betrokken personen het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen of verlaten. Uit bijlage VI, punt 2.1.3, van de Schengengrenscode volgt dat er in beginsel geen grenscontroles worden uitgevoerd in het luchtvaartuig zelf of aan de gate, tenzij dit gerechtvaardigd is in het licht van een analyse van de gevaren voor de binnenlandse veiligheid of het risico op illegale immigratie. Dit brengt met zich dat grenscontroles in overeenstemming met de Schengengrenscode altijd op het grondgebied van een van de lidstaten worden uitgevoerd. Dit gebeurt nadat de betrokken persoon al feitelijk op het grondgebied is aangekomen door de landsgrens te passeren of voordat de betrokken persoon het grondgebied heeft verlaten door de landsgrens te passeren.     
    3.4.    Verder is van belang dat ingevolge artikel 11, eerste lid, van de Schengengrenscode het systematisch aanbrengen van deze inreis- en uitreisstempels is bedoeld om de naleving van artikel 6, eerste en tweede lid, van de Schengengrenscode te waarborgen. Daaruit volgt dat onderdanen van derde landen ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen in het Schengengebied mogen blijven, op voorwaarde dat zij voldoen aan de daarin opgesomde cumulatieve vereisten. Uit overweging 15 van die code volgt dat inreis- en uitreisstempels zijn bedoeld om met zekerheid vast te stellen wanneer en op welke plaats de buitengrens is overschreden. De in- of uitreisstempel geeft daarmee het begin of het einde aan van de in artikel 6, eerste lid, van de Schengengrenscode bedoelde verblijfsduur. Wanneer een derdelander na het aanbrengen van, in dit geval, de uitreisstempel de buitengrens toch niet fysiek overschrijdt, moet om aan eerdergenoemde doelstelling van de Schengengrenscode te voldoen, overeenkomstig artikel 8, derde lid, aanhef en onder a, sub iii, van die code, worden gecontroleerd of zo niet alsnog de toegestane maximale verblijfsduur in het Schengengebied wordt overschreden. De betrokken derdelander heeft verder uitsluitend recht op toegang als hij aan de in artikel 6, eerste lid, van de Schengengrenscode genoemde vereisten voldoet. Als zich na het plaatsen van de uitreisstempel een situatie voordoet in verband waarmee niet (langer) aan die voorwaarden wordt voldaan, moet aan de derdelander ingevolge artikel 14, eerste lid, van de Schengengrenscode de toegang worden geweigerd. Naar analogie van punt 75 van het Zeelieden arrest overweegt de Afdeling dat iedere andere uitleg misbruik en omzeiling van de regels van het Unierecht betreffende kort verblijf in het Schengengebied in de hand zou werken, doordat op die manier aan onderdanen van derde landen de mogelijkheid wordt gegeven langer dan hen is toegestaan op het grondgebied van het Schengenland te verblijven.
    De vrijheidsontnemende maatregel
    3.5.    Omdat de vreemdeling terecht opnieuw aan een toegangscontrole is onderworpen, zij aan de grens een verzoek om internationale bescherming heeft gedaan en zij niet voldeed aan de voorwaarden voor toelating voor het beoogde verblijf, mocht de staatssecretaris het besluit over haar toegang tot Nederland uitstellen en haar verzoek overeenkomstig artikel 3, derde lid, van de Vw 2000 in de grensprocedure te behandelen. Daarmee wordt in beginsel voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van een maatregel krachtens artikel 6, derde lid, van de Vw 2000.
    3.6.    De grief slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Het beroep bij de rechtbank
    5.       Het betoog van de vreemdeling dat zij door haar verleden moeite heeft met lang verblijf in gesloten ruimtes en gezondheidsklachten en stress ervaart, leidt niet tot het oordeel dat de staatssecretaris met een lichter middel had moeten volstaan. Daargelaten dat zij deze stellingen niet heeft gestaafd, blijkt daarnaast uit het op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal bevindingen bij aanvraag asiel dat de vreemdeling voor het opleggen van de maatregel is gehoord en zij daarbij heeft verklaard geen problemen te hebben met insluiting, dat zij wel astmatisch is maar daarvoor geen medicatie hoeft te gebruiken. De staatssecretaris heeft zich derhalve in de maatregel terecht en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden die de vrijheidsontnemende maatregel voor haar onevenredig bezwarend maken.
    5.1.    De beroepsgrond faalt.
    Conclusie beroep
    6.       Het beroep is ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt daarom afgewezen. De staatssecretaris hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, van 9 december 2020 in zaak nr. NL20.20530;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.     wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. C.C.W. Lange, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.I. Schipper, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    w.g. Schipper
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 15 maart 2021
    765.
    BIJLAGE - wettelijk kader
    Recht van de Europese Unie
    Verordening (EG) nr. 2016/399 (Schengengrenscode)
    Overweging 15
    Om buitensporig lange wachttijden aan de grenzen te voorkomen, moet het mogelijk zijn de controles aan de buitengrenzen in uitzonderlijke en onvoorzienbare omstandigheden te versoepelen. Het versoepelen van de grenscontroles doet niets af aan de verplichting om systematisch een stempel aan te brengen in de documenten van onderdanen van derde landen. Dankzij afstempeling kan met zekerheid worden vastgesteld wanneer en op welke plaats de grens is overschreden zonder dat in alle gevallen vaststaat dat de vereiste controlemaatregelen met betrekking tot de reisdocumenten zijn uitgevoerd.
    Artikel 2
    (…)
    11. „grenscontroles": de controles die aan de grensdoorlaatposten worden verricht om na te gaan of de betrokken personen, hun vervoermiddelen en de voorwerpen in hun bezit het grondgebied van de lidstaten mogen binnenkomen dan wel verlaten;
    (…)
    Artikel 5
    1. De buitengrenzen mogen slechts via de grensdoorlaatposten en gedurende de vastgestelde openingstijden worden overschreden. Aan de grensdoorlaatposten die niet 24 uur per etmaal open zijn, worden de openingstijden duidelijk aangegeven. (…)
    Artikel 6
    1. Voor een voorgenomen verblijf op het grondgebied van de lidstaten van ten hoogste 90 dagen binnen een periode van 180 dagen, waarbij voor iedere dag van het verblijf de 180 voorafgaande dagen in aanmerking worden genomen, gelden voor onderdanen van derde landen de volgende toegangsvoorwaarden:
    a) in het bezit zijn van een geldig reisdocument of van een document dat de houder recht geeft op grensoverschrijding en dat aan de volgende criteria voldoet:
    i) het is geldig tot minstens drie maanden na de voorgenomen datum van vertrek uit het grondgebied van de lidstaten. In gemotiveerde spoedeisende gevallen mag echter van deze verplichting worden afgezien;
    ii) het is afgegeven in de voorafgaande tien jaar;
    b) indien vereist op grond van Verordening (EG) nr. 539/2001 van de Raad, in het bezit zijn van een geldig visum, behalve indien zij houder zijn van een geldige verblijfsvergunning of een geldig visum voor verblijf van langere duur; c) het doel van het voorgenomen verblijf en de verblijfsomstandigheden kunnen staven, alsmede beschikken over voldoende middelen van bestaan, zowel voor de duur van het voorgenomen verblijf als voor de terugreis naar het land van herkomst of voor de doorreis naar een derde land, waar de toegang is gewaarborgd, dan wel in staat zijn deze middelen rechtmatig te verwerven;
    d) niet met het oog op weigering van toegang in het SIS gesignaleerd zijn;
    e) niet worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen van één van de lidstaten, en met name niet om dezelfde redenen met het oog op weigering van toegang gesignaleerd staan in de nationale databanken van de lidstaten.
    2. Voor de uitvoering van lid 1 geldt de inreisdatum als de eerste dag van verblijf op het grondgebied van de lidstaten en de uitreisdatum als de laatste dag van verblijf op het grondgebied van de lidstaten. Perioden van verblijf die zijn toegestaan op grond van een verblijfsvergunning, of een visum voor verblijf van langere duur worden bij de berekening van de verblijfsduur op het grondgebied van de lidstaten niet in aanmerking genomen.
    Artikel 8
    (…)
    3. Bij binnenkomst en uitreis worden onderdanen van derde landen als volgt aan een grondige controle onderworpen:
    a) de grondige controles bij binnenkomst behelzen de verificatie van de in artikel 6, lid 1, vermelde voorwaarden voor toegang, alsmede, eventueel, van de verblijfs- en wekvergunningen. In dat verband wordt nauwgezet onderzocht:
    (…)
    iii) aan de hand van de in- en uitreisstempels in het reisdocument van de betrokken onderdaan van een derde land, en met name door vergelijking van de data van in- en uitreis, of de betrokkene de maximale duur van het toegestane verblijf op het grondgebied van de lidstaten reeds heeft overschreden;
    (…)
    Artikel 11
    1. De reisdocumenten van onderdanen van derde landen worden bij inreis en bij uitreis systematisch afgestempeld. Er wordt met name een inreis-, respectievelijk uitreisstempel aangebracht in:
    a) de grensoverschrijdingsdocumenten van onderdanen van derde landen die voorzien zijn van een geldig visum;
    b) de grensoverschrijdingsdocumenten van onderdanen van derde landen aan wie aan de grens een visum wordt afgegeven door een lidstaat;
    c) de grensoverschrijdingsdocumenten van onderdanen van derde landen die niet aan de visumplicht zijn onderworpen.
    Artikel 14
    1. Indien een onderdaan van een derde land niet aan alle in artikel 5, lid 1, vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, en niet tot de in artikel 5, lid 4, genoemde categorieën personen behoort, wordt hem de toegang tot het grondgebied van de lidstaten geweigerd. Dit laat de toepassing van bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming of inzake afgifte van een visum voor een verblijf van langere duur onverlet.
    Bijlage VI
    (…)
    2.1.3 In beginsel worden geen grenscontroles uitgevoerd in het luchtvaartuig of aan de gate, tenzij dit gerechtvaardigd is in het licht van een analyse van de gevaren voor de binnenlandse veiligheid of van het risico van illegale immigratie. Teneinde te garanderen dat personen op luchthavens die als grensdoorlaatpost zijn aangemerkt, worden gecontroleerd overeenkomstig de artikelen 7 tot en met 14, zorgen de lidstaten ervoor dat de luchthavenbeheerder de nodige maatregelen neemt om de passagiersstroom naar de controlevoorzieningen te leiden.
    De lidstaten zorgen ervoor dat de luchthavenbeheerder de nodige maatregelen neemt om te voorkomen dat de voorbehouden zones, zoals de transitzones, worden betreden of worden verlaten door personen die daartoe niet bevoegd zijn. In beginsel worden in de transitzone geen controles verricht, tenzij dit gerechtvaardigd is in het licht van een analyse van de gevaren voor de binnenlandse veiligheid of van het risico van illegale immigratie; controles in deze zone kunnen met name worden verricht op personen die aan een luchthaventransitvisumplicht zijn onderworpen, teneinde te controleren of deze personen in het bezit zijn van een dergelijk visum.
    (…)
    Nationale regelgeving
    Vreemdelingenwet 2000
    Artikel 3
    1. In andere dan de in de Schengengrenscode geregelde gevallen, wordt de toegang tot Nederland geweigerd aan de vreemdeling die:
    (…)
    3. Indien de vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, aan de grens te kennen geeft een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning als bedoeld in artikel 28 te willen indienen, wordt de aanvraag in de grensprocedure getoetst aan:
    a. de grond voor het niet in behandeling nemen als bedoeld in artikel 30;
    b. de grond voor niet-ontvankelijkheidsverklaring, genoemd in artikel 30a; en
    c. de gronden voor afwijzing wegens kennelijke ongegrondheid, genoemd in artikel 30b.
    (…)
    Artikel 6
    (…)
    3. De vreemdeling wiens aanvraag overeenkomstig artikel 3, derde lid, wordt behandeld in de grensprocedure, kan eveneens worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats, die kan worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek.
    Vreemdelingencirculaire 2000
    Paragraaf A1/7.1
    De ambtenaar belast met de grensbewaking mag een grenscontrole uitoefenen, in ieder geval:
    •       zolang een vreemdeling zich op of nabij een grensdoorlaatpost bevindt;
    •       zolang de ambtenaar belast met de grensbewaking een relatie met in- of uitreis van die vreemdeling kan leggen.
    Een haven of luchthaven wordt hierbij in zijn geheel beschouwd als grensdoorlaatpost.