ECLI:NL:RVS:2020:2927, Raad van State, 09-12-2020, 201905319/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 januari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zundert het verzoek van [wederpartij] om inzage in zijn persoonsgegevens buiten behandeling gesteld. [wederpartij] heeft bij brief van 30 juli 2017, door het college ontvangen op 5 november 2017, verzocht om inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens. Volgens [wederpartij] zijn zijn persoonsgegevens onder meer verwerkt voor eerder ingediende verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Hij heeft ook verzocht om, voor zover het college zijn persoonsgegevens heeft verwerkt door berichten te plaatsen op het forum van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), de inhoud van deze berichten op te nemen in het overzicht.

201905319/1/A3.
    Datum uitspraak: 9 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 juni 2019 in zaak nr. 18/8047 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Venray,
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 januari 2018 heeft het college het verzoek van [wederpartij] om inzage in zijn persoonsgegevens buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 9 oktober 2018 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 11 juni 2019 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 9 oktober 2018 vernietigd, het besluit van 2 januari 2018 herroepen en het college opgedragen te beslissen op het inzageverzoek. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 25 september 2019 heeft het college, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, een nieuw besluit op het inzageverzoek genomen.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 augustus 2020, waar het college, vertegenwoordigd door mr. C.N. van der Sluis en mr. C.J.B. Dekker, advocaten te Rotterdam, en mr. S.N. van den Heykant, en [wederpartij], bijgestaan door mr. N.G.A. Voorbach, rechtsbijstandverlener, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Toepasselijk recht
    1.    Voor de tekst van de relevante bepalingen van de Verordening 2016/979 (Algemene Verordening Gegevensbescherming, hierna: de AVG) en de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt verwezen naar de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.
    Besluitvorming
    2.    [wederpartij] heeft bij brief van 30 juli 2017, door het college ontvangen op 5 november 2017, verzocht om inzage in de verwerking van zijn persoonsgegevens. Volgens [wederpartij] zijn zijn persoonsgegevens onder meer verwerkt voor eerder ingediende verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: de Wob). Hij heeft ook verzocht om, voor zover het college zijn persoonsgegevens heeft verwerkt door berichten te plaatsen op het forum van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG), de inhoud van deze berichten op te nemen in het overzicht.
    2.1.    Op 22 november 2017 heeft het college medegedeeld dat het de identiteit van de verzoeker niet deugdelijk kan vaststellen. De handtekening onder het verzoek komt niet overeen met de handtekening die het college heeft aangetroffen op documenten die onder de reikwijdte van het verzoek kunnen vallen. Het heeft [wederpartij] verzocht om persoonlijk langs te komen op het gemeentehuis. Het toezenden van een identiteitsbewijs achtte het college niet voldoende om de identiteit onomstotelijk vast te stellen. [wederpartij] heeft hierop per mail gereageerd dat het verschil in handtekening is te verklaren, omdat hij op eerdere stukken een paraaf zette en zijn verzoek heeft ondertekend met zijn handtekening. Bij zijn reactie heeft hij een kopie van een identiteitskaart en van een bankpas gevoegd. Het college heeft de mail geweigerd, omdat het deze weg van stukken verzenden niet heeft opengesteld en het de vertrouwelijkheid van het bericht onvoldoende achtte gewaarborgd. In het besluit van 2 januari 2018 heeft het besloten het verzoek buiten behandeling te stellen.
    2.2.    [wederpartij] heeft tegen dat besluit per brief bezwaar gemaakt. Bij zijn bezwaarschrift heeft hij een kopie van zijn paspoort gevoegd. Het college heeft het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het zich op het standpunt stelt dat [wederpartij] misbruik maakt van de bevoegdheid om inzageverzoeken in te dienen.
    Aangevallen uitspraak
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat [wederpartij] geen misbruik van recht heeft gemaakt. Met de overgelegde kopie van het paspoort heeft het college bovendien de identiteit van de verzoeker deugdelijk vast kunnen stellen. Het college heeft ten onrechte het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Vervolgens heeft de rechtbank beoordeeld tot welke conclusie het college had moeten komen als het bezwaar ontvankelijk was verklaard. Met de overgelegde kopie van het paspoort had het college de identiteit van [wederpartij] deugdelijk kunnen vaststellen. Dat de handtekening onder het inzageverzoek niet overeenkomt met eerder ingediende Wob-verzoeken van [wederpartij], had voor het college geen reden mogen zijn om te twijfelen aan de legitimiteit van het inzageverzoek. Het inzageverzoek was daarom ten onrechte buiten behandeling gesteld, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    Ontvankelijkheid
    4.    Anders dan [wederpartij] heeft aangevoerd, is het hoger beroep van het college ontvankelijk. Het hogerberoepschrift is weliswaar summier, maar bevat een grond als bedoeld in artikel 6:5, gelezen in samenhang met artikel 6:24, van de Algemene wet bestuursrecht. In het hogerberoepschrift staat namelijk omschreven waarom het college het niet eens is met de uitspraak van de rechtbank. In het aanvullende hogerberoepschrift heeft het college deze grond nader uiteengezet. Dit stuk is niet zo laat ingediend, dat het in strijd met de goede procesorde is om het te betrekken bij het hoger beroep.
    Misbruik van recht
    5.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [wederpartij] geen misbruik van recht maakt. Er spelen meerdere aspecten die in samenhang bezien moeten leiden tot het oordeel dat sprake is van misbruik van recht. Zo is er sprake van een vaste handelwijze van [wederpartij] en Voorbach. [wederpartij] heeft in het verleden in nagenoeg alle gemeenten Wob-verzoeken ingediend. Daarover zijn veel procedures gevoerd, wat uiteindelijk heeft geleid tot meerdere uitspraken van de Afdeling waarin is geoordeeld dat [wederpartij] met die verzoeken misbruik van recht heeft gemaakt. Nu heeft [wederpartij] bij vrijwel alle gemeenten een inzageverzoek ingediend. Daarnaast blijkt uit verschillende aspecten dat [wederpartij] en Voorbach een financieel motief hebben. Zo heeft Voorbach in een vergelijkbare zaak het college van een andere gemeente benaderd om procedures af te kopen en is het hogerberoepschrift een nagenoeg letterlijke herhaling van het beroepschrift, wat duidt op een minimale inspanning. Ook het niet verschijnen op een hoorzitting duidt daarop. De financiële belangen van [wederpartij] en Voorbach blijken daarnaast uit de no-cure-no-pay praktijk van Voorbach. Ten slotte bestaat er voor [wederpartij] een andere weg om de persoonsgegevens die zijn verwerkt op het forum van de VNG te verkrijgen. Hij was namelijk een procedure tegen de VNG gestart om deze gegevens in te zien en had die procedure kunnen voortzetten. Verder bestond de mogelijkheid van het indienen van een nieuw inzageverzoek, aldus het college.
    5.1.    In de uitspraak van 23 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:184, heeft de Afdeling geoordeeld dat de Wob en de Wbp een verschillende materie betreffen. Dat maakt dat het oordeel dat er misbruik van recht is gemaakt ter zake van de Wob niet zonder meer betekent dat ook van misbruik ter zake van de Wbp sprake is. De Wbp strekt er onder meer toe om burgers inzage te geven in de wijze waarop onder andere bestuursorganen hun persoonsgegevens verwerken. In de uitspraak van 21 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2797, die over een vergelijkbare zaak van [wederpartij] gaat, heeft de Afdeling geoordeeld dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat [wederpartij] met het indienen van het inzageverzoek en het aanwenden van rechtsmiddelen misbruik van recht had gemaakt. De omstandigheid dat de gemachtigde van [wederpartij] eerder in het kader van Wob-procedures niet-ontvankelijk is verklaard, dat [wederpartij] bij verschillende gemeenten inzageverzoeken heeft ingediend, dat daar veel procedures over lopen, dat [wederpartij] de beslistermijn goed in de gaten houdt en bij overschrijding van die termijn na ingebrekestellingen om vaststelling van dwangsommen verzoekt en om een schadevergoeding verzoekt, werd onvoldoende geacht om te concluderen dat [wederpartij] niet beoogde kennis te nemen van de over hem verwerkte persoonsgegevens, maar slechts probeerde geldsommen ten laste van de overheid te incasseren.
    5.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding om, in afwijking van de uitspraak van 21 augustus 2019, te oordelen dat [wederpartij] misbruik heeft gemaakt van de bevoegdheid om inzageverzoeken in te dienen. Het achterhalen welke gemeenten persoonsgegevens van de verzoeker hebben geplaatst op het forum van de VNG sluit aan bij het doel van de Wet bescherming persoonsgegevens en de daaropvolgende AVG. Zoals [wederpartij] ter zitting heeft toegelicht, heeft de VNG alles van hem van het forum verwijderd. Een inzageverzoek bij de VNG heeft daarom geen zin. Hij hoopt dat het college schermafbeeldingen heeft gemaakt van het forum of op een andere manier nog kan achterhalen wat op het forum was geplaatst. Indien het college onrechtmatig zijn persoonsgegevens heeft verwerkt, zal hij om een schadevergoeding verzoeken. Op grond van de AVG bestaat daartoe de mogelijkheid. Dat dit het achterliggende doel is van dit verzoek, en ook van de andere inzageverzoeken die hij heeft ingediend, maakt niet dat het doel van het verzoek niet meer in overeenstemming is met het doel van de AVG. Ook in hetgeen voor het overige is aangevoerd, ziet de Afdeling geen grond om tot een andere conclusie te komen. Het aangevoerde komt namelijk vrijwel overeen met wat in de zaak die heeft geleid tot de uitspraak van 21 augustus 2019 was aangevoerd. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college zich niet kon beroepen op misbruik van recht en het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    5.3.    Het betoog faalt.
    Vaststellen identiteit
    6.    Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de identiteit van [wederpartij] deugdelijk kon vaststellen. Omdat de handtekening verschilde van de handtekening op door een persoon met dezelfde naam ingediende Wob-verzoeken, kon het twijfelen aan de identiteit van [wederpartij]. Vanwege het uitblijven van een adequate reactie van [wederpartij] kon het college het bezwaar niet-ontvankelijk verklaren en mocht het ook het inzageverzoek buiten behandeling stellen, aldus het college.
    6.1.    In overweging 64 van de AVG staat dat de verwerkingsverantwoordelijke alle redelijke maatregelen dient te nemen om de identiteit te controleren van een betrokkene die om inzage verzoekt. Als reden bestaat om te twijfelen aan de identiteit, mag om aanvullende informatie gevraagd worden, zo volgt uit artikel 12, zesde lid, van de AVG.
    6.2.    [wederpartij] heeft bij zijn bezwaarschrift een kopie van zijn paspoort gevoegd. Het overleggen van een kopie van een identiteitsbewijs kan voldoende zijn om de identiteit te controleren. Vergelijk de uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2020:2833. In dit geval bestond voor het college echter reden om te twijfelen aan de identiteit van [wederpartij]. Het college had namelijk opgemerkt dat de handtekening op het inzageverzoek en op het paspoort niet overeen kwam met de handtekening op eerder ingediende Wob-verzoeken van een persoon met dezelfde naam die woont op hetzelfde adres. Het kon zich daarom in redelijkheid op het standpunt stellen dat alleen een kopie van het paspoort in dit geval niet voldoende was. Dat het inzageverzoek volgens [wederpartij] was ingediend vanaf het adres waarmee hij staat ingeschreven in de basisregistratie personen en het overzicht naar dat adres gestuurd kon worden, heeft het college onvoldoende kunnen achten om de identiteit deugdelijk te kunnen vaststellen. Het college kon aanvullende informatie eisen ter vaststelling van de identiteit van [wederpartij].
    6.3.    Het college heeft [wederpartij] verzocht om langs te komen op het gemeentehuis. Voor [wederpartij] betekent dit dat hij een behoorlijke afstand zou moeten reizen. Op de zitting heeft het college desgevraagd te kennen gegeven dat het opsturen van een gewaarmerkte of gelegaliseerde kopie van een paspoort ook voldoende zou worden gevonden om [wederpartij]s identiteit vast te stellen. Van [wederpartij] mocht worden verwacht dat hij, indien hij het bezwaarlijk vond langs te komen op het gemeentehuis, zelf bij het college aankaartte dat hij van een dergelijk alternatief gebruik zou willen maken. [wederpartij] heeft veel informatieverzoeken ingediend bij gemeenten door het hele land en heeft daarbij verschillende keren problemen ervaren met de vaststelling van zijn identiteit. Andere gemeenten hebben de mogelijkheid geboden om een gewaarmerkte of geautoriseerde kopie van zijn paspoort over te leggen, juist omdat het voor hem ver reizen kon zijn naar het gemeentehuis. [wederpartij] was met het bestaan van een door andere gemeenten aanvaard alternatief dus bekend. [wederpartij] beschikte bovendien over een op 8 januari 2018 gewaarmerkte kopie van zijn paspoort.
    Omdat het college de kopie van het paspoort onvoldoende kon achten om [wederpartij]s identiteit vast te stellen, [wederpartij] niet is langsgekomen op het gemeentehuis om zich te identificeren, en ook geen andere stukken heeft overgelegd waarmee het college zijn identiteit kon vaststellen, zoals een gewaarmerkte kopie van zijn paspoort, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het onvoldoende gegevens had om het verzoek in behandeling te nemen. Het had het bezwaar daarom ongegrond moeten verklaren. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld.
    6.4.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover het besluit van 2 januari 2018 is herroepen en het college is opgedragen te beslissen op het inzageverzoek. Voor het overige dient de aangevallen uitspraak te worden bevestigd. De Afdeling zal op na te melden wijze in de zaak voorzien en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    8.    Bij besluit van 25 september 2019 heeft de burgemeester, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, opnieuw beslist op het door [wederpartij] gemaakte bezwaar. Omdat dit besluit is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank, en door de vernietiging van de opdracht van de rechtbank aan het college om te beslissen op het inzageverzoek, is de grondslag aan dat besluit komen te ontvallen. Alleen al daarom moet dit besluit worden vernietigd.
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 11 juni 2019 in zaak nr. 18/8047, voor zover het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 2 januari 2018 is herroepen en het college is opgedragen te beslissen op het inzageverzoek;
    III.    verklaart het bezwaar ongegrond;
    IV.    bevestigt de uitspraak voor het overige;
    V.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zundert van 9 oktober 2018;
    VI.    vernietigt het besluit van 25 september 2019, kenmerk ZD19043100.
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. J. Gundelach, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Klein
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020
    176-851.
     
    BIJLAGE
     
    Verordening 2016/979
    (64)  De verwerkingsverantwoordelijke dient, met name met betrekking tot onlinediensten en online-identificatoren, alle redelijke maatregelen te nemen om de identiteit te controleren van een betrokkene die om inzage verzoekt. Een verwerkingsverantwoordelijke mag persoonsgegevens niet uitsluitend bewaren om op eventuele verzoeken te kunnen reageren.
    Artikel 12
    […].
    6. Onverminderd artikel 11 kan de verwerkingsverantwoordelijke, wanneer hij redenen heeft om te twijfelen aan de identiteit van de natuurlijke persoon die het verzoek indient als bedoeld in de artikelen 15 tot en met 21, om aanvullende informatie vragen die nodig is ter bevestiging van de identiteit van de betrokkene.
    Artikel 15
    1. De betrokkene heeft het recht om van de verwerkingsverantwoordelijke uitsluitsel te verkrijgen over het al dan niet verwerken van hem betreffende persoonsgegevens en, wanneer dat het geval is, om inzage te verkrijgen van die persoonsgegevens en van de volgende informatie:
    a)  de verwerkingsdoeleinden;
    b)  de betrokken categorieën van persoonsgegevens;
    c)  de ontvangers of categorieën van ontvangers aan wie de persoonsgegevens zijn of zullen worden verstrekt, met name ontvangers in derde landen of internationale organisaties;
    d)  indien mogelijk, de periode gedurende welke de persoonsgegevens naar verwachting zullen worden opgeslagen, of indien dat niet mogelijk is, de criteria om die termijn te bepalen;
    e)  dat de betrokkene het recht heeft de verwerkingsverantwoordelijke te verzoeken dat persoonsgegevens worden gerectificeerd of gewist, of dat de verwerking van hem betreffende persoonsgegevens wordt beperkt, alsmede het recht tegen die verwerking bezwaar te maken;
    f)  dat de betrokkene het recht heeft klacht in te dienen bij een toezichthoudende autoriteit;
    g)  wanneer de persoonsgegevens niet bij de betrokkene worden verzameld, alle beschikbare informatie over de bron van die gegevens;
    h)  het bestaan van geautomatiseerde besluitvorming, met inbegrip van de in artikel 22, leden 1 en 4, bedoelde profilering, en, ten minste in die gevallen, nuttige informatie over de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene.
    […].