ECLI:NL:RVS:2003:AF3149, Raad van State, 22-01-2003, 200201606/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-01-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200201606/1.
      Datum uitspraak: 22 januari 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting "Stichting Sociaal Fonds Schildersbedrijf", gevestigd te Rijswijk,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      burgemeester en wethouders van Rijswijk,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 22 januari 2002, kenmerk 01.07681/DGZ/VenH, hebben verweerders krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een inrichting voor de verkoop, het onderhoud en de reparatie van motorvoertuigen alsmede de opslag en de verkoop van consumentenvuurwerk, gelegen op het perceel [locatie]. Dit besluit is op 7 februari 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 19 maart 2002, bij de Raad van State ingekomen op 19 maart 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 15 april 2002.
    
    Bij brief van 7 juni 2002 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 22 augustus 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2002, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. H.J.M. Besselink, advocaat te Den Haag, en verweerders, vertegenwoordigd door E.J. Boddé en
      J.J. van der Elst, beiden ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen.
      Voorts is als partij gehoord vergunninghouder, die in persoon is verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Het bestreden besluit betreft een oprichtingsvergunning voor een inrichting die bestaat uit een loods en een daarachter gelegen open terrein. In de loods bevindt zich naast een autobedrijf een bewaarplaats A voor maximaal 50.000 kg verpakt consumentenvuurwerk en een ompakruimte C voor maximaal 2.000 kg omgepakt consumentenvuurwerk. Op het buitenterrein is een bufferbewaarplaats B voor 5.000 kg verpakt en/of onverpakt consumentenvuurwerk en een bewaarplaats D voor 10.000 kg verpakt consumentenvuurwerk.
    
    
    2.2.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerders een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.3.    Appellante stelt dat verweerders ten onrechte hebben geconcludeerd dat de ligging van de bufferbewaarplaatsen B en C voldoet aan de veiligheidsafstanden in voorwaartse en zijwaartse richting die volgens het ontwerp-Vuurwerkbesluit moeten worden aangehouden tot kwetsbare en geprojecteerde kwetsbare objecten.
    
    2.3.1.    Blijkens de considerans van het ontwerp van het besluit hebben verweerders bij dat ontwerp bij de bepaling van de inzichten en bij de invulling van de beoordelingsvrijheid op het punt van de externe veiligheid het ontwerp-besluit houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk, zoals gepubliceerd in de Staatscourant van 26 februari 2001 (verder te noemen: het ontwerp-Vuurwerkbesluit), en de daarin opgenomen veiligheidsafstanden tot uitgangspunt genomen. In de considerans van dit ontwerp wordt de verwachting uitgesproken dat het definitieve Vuurwerkbesluit op 1 december 2001 in werking zal treden en derhalve bekend zal zijn na de termijn van de terinzagelegging van het ontwerp. Verweerders stellen vervolgens dat zij bij hun uiteindelijke besluit op de aanvraag zullen aansluiten bij het definitieve Vuurwerkbesluit door de voorschriften zo nodig aan te passen. Evenwel is het bestreden besluit genomen op 22 januari 2002, op welke datum het Koninklijk Besluit van 22 januari 2002, houdende nieuwe regels met betrekking tot consumenten- en professioneel vuurwerk (verder te noemen: het Vuurwerkbesluit) nog niet in het Staatsblad was gepubliceerd. Deze publicatie vond eerst plaats op 29 januari 2002, zodat verweerders ten tijde van het nemen van het bestreden besluit geacht moeten worden niet op de hoogte te zijn geweest van de precieze inhoud van het Vuurwerkbesluit. Derhalve moet worden aangenomen dat verweerders bij het bestreden besluit bij de bepaling van de inzichten en bij de invulling van de beoordelingsvrijheid op het punt van de externe veiligheid nog steeds het ontwerp-Vuurwerkbesluit en de daarin opgenomen veiligheidsafstanden tot uitgangspunt hebben genomen. Zulks wordt bevestigd door de considerans van het bestreden besluit, die niet is gewijzigd ten opzichte van het ontwerp van het besluit en waarin wordt gesproken over "het voorliggende ontwerp van het besluit" en "dit ontwerp-besluit". Hieruit kan worden opgemaakt dat de beoordeling van de aanvraag op dit punt uiteindelijk niet op andere wijze is geschied dan bij het ontwerp van het besluit.
    
        Op grond van artikel 2.2.2, eerste lid, van het ontwerp-Vuurwerkbesluit, voorzover hier van belang, gelden de veiligheidsafstanden die zijn opgenomen in bijlage 3, voor een ieder die een inrichting drijft, waar meer dan 1000 kilogram consumentenvuurwerk wordt opgeslagen dat voldoet aan de eisen gesteld bij of krachtens dit besluit.
    
        In voorschrift 1.3 van onderdeel B van bijlage 3 bij het ontwerp-Vuurwerkbesluit, voorzover hier van belang, is bepaald dat binnen het gebied dat begrensd wordt door de veiligheidsafstanden in voorwaartse, zijwaartse en achterwaartse richting vanaf een bufferbewaarplaats waarin onverpakt consumentenvuurwerk aanwezig kan zijn, alsmede boven een bufferbewaarplaats waarin onverpakt consumentenvuurwerk aanwezig kan zijn, geen kwetsbaar object aanwezig of geprojecteerd is. In de tabel bij dit voorschrift zijn voor een bufferbewaarplaats met een hoeveelheid onverpakt consumentenvuurwerk van 3.500 tot 5.000 kilogram (gelet op voorschrift 2.1, aanhef en onder b van onderdeel D van bijlage 1 bij het ontwerp-Vuurwerkbesluit moet worden aangenomen dat bedoeld is: tot en met 5.000 kilogram), zoals in dit geval bufferbewaarplaats B, veiligheidsafstanden vermeld van 48 meter voorwaarts en 36 meter zijwaarts. Voor een bufferbewaarplaats met een hoeveelheid onverpakt consumentenvuurwerk van 2.000 tot 3.000 kilogram zijn in de genoemde tabel veiligheidsafstanden vermeld van 42 meter voorwaarts en 31 meter zijwaarts. In figuur 1 bij bijlage 3 is op een tekening aangegeven hoe deze veiligheidsafstanden moeten worden gemeten.
    
        In artikel 1.1.1 van het ontwerp-Vuurwerkbesluit is een geprojecteerd kwetsbaar object gedefinieerd als een nog niet aanwezig kwetsbaar object waarvoor het geldende bestemmingsplan verlening van een bouwvergunning toelaat. In dit artikel is een kwetsbaar object gedefinieerd als een gebouw, woonkeet of woonwagen als bedoeld in de Woningwet, instelling waar arbeid wordt verricht, kampeerterrein, recreatieterrein en ander terrein van vergelijkbare aard, alsmede rijkswegen en spoorwegen.
    
        Ingevolge voorschrift 4.1 van onderdeel B van bijlage 1 bij het ontwerp-Vuurwerkbesluit, voorzover hier van belang, is in de ompakruimte alleen gedurende het samenstellen van vuurwerkpakketten consumentenvuurwerk voorhanden en niet meer dan voor een geregelde voortgang van de werkzaamheden noodzakelijk is, met een maximum van 50 kilogram. Ingevolge voorschrift 4.2 van onderdeel B van bijlage 1 bij het ontwerp-Vuurwerkbesluit mag, indien in de ompakruimte een automatische sprinklerinstallatie is aangebracht, de in voorschrift 4.1 genoemde hoeveelheid verhoogd worden tot 250 kg.
    
    2.3.2.     De Afdeling stelt vast dat niet in geding is of de door verweerders gehanteerde veiligheidsafstanden voldoende bescherming bieden, doch slechts de vraag of aan die veiligheidsafstanden wordt voldaan.
    
    2.3.3.    Uit de stukken kan worden afgeleid dat op grond van het vigerende bestemmingsplan Plaspoelpolder II van juni 1979 op het perceel Steenplaetsstraat 6 de bestemming "Industriële bedrijven" rust. In het in 1999 door de gemeenteraad vastgestelde ontwerp-bestemmingsplan Plaspoelpolder heeft dit perceel de bestemming "Bedrijfsdoeleinden". Uit het verhandelde ter zitting is gebleken dat de definitieve versie van het bestemmingsplan eerst in 2003 in de gemeenteraad zal worden vastgesteld en daarna ter goedkeuring aan gedeputeerde staten zal worden doorgezonden. Van een voorbereidingsbesluit is blijkens het verhandelde ter zitting geen sprake. Gelet hierop zou een instelling waar arbeid wordt verricht op grond van het voor het betrokken gebied geldende bestemmingsplan toelaatbaar zijn op dit perceel. Een aanvraag om bouwvergunning voor een dergelijke instelling zou niet kunnen worden geweigerd op de grond dat die gelegen zou zijn binnen de in het (ontwerp-)Vuurwerkbesluit genoemde veiligheidsafstanden voor de onderhavige inrichting. In het kader van de verlening van een bouwvergunning kan immers niet worden getoetst aan het (ontwerp-)Vuurwerkbesluit. Gelet op het vorenstaande is op het perceel [locatie 2] een kwetsbaar object geprojecteerd. Uit de stukken en het verhandelde ter zitting valt af te leiden dat dit perceel is gelegen binnen de ten aanzien van bufferbewaarplaats B door verweerders gehanteerde veiligheidsafstand van 48 meter in voorwaartse richting alsmede binnen de door hen ten aanzien van deze bufferbewaarplaats gehanteerde veiligheidsafstand van 36 meter in zijwaartse richting. Verweerders zijn er daarom ten onrechte van uitgegaan dat met betrekking tot bufferbewaarplaats B wordt voldaan aan de in het ontwerp-Vuurwerkbesluit genoemde veiligheidsafstanden in voorwaartse en zijwaartse richting. In zoverre hebben zij in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit onvoldoende kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep van appellante is in zoverre gegrond.
    
        Overigens merkt de Afdeling nog op dat in het op 1 maart 2002 in werking getreden Vuurwerkbesluit ten aanzien van bufferbewaarplaats B dezelfde veiligheidsafstanden zijn opgenomen als in het door verweerders gehanteerde ontwerp-Vuurwerkbesluit.
    
    2.3.4.    Ten aanzien van ompakruimte C overweegt de Afdeling dat verweerders bij de beoordeling van de aanvraag voorzover het deze ompakruimte betreft zijn afgeweken van het door hen voor het overige gehanteerde ontwerp-Vuurwerkbesluit. In plaats van, gelet op voorschrift 4.2 van onderdeel B van bijlage 1 bij het ontwerp-Vuurwerkbesluit, de vergunning te weigeren voorzover in de ompakruimte meer consumentenvuurwerk wordt opgeslagen dan 250 kilogram, hebben verweerders de ompakruimte beschouwd als een bufferbewaarplaats en getoetst aan de in voorschrift 1.3 van onderdeel B van bijlage 3 bij het ontwerp-Vuurwerkbesluit opgenomen veiligheidsafstanden voor een bufferbewaarplaats met een hoeveelheid onverpakt consumentenvuurwerk van 1.000 tot 2.000 kilogram, te weten 33 meter voorwaarts en 25 meter zijwaarts. Ofschoon in ompakruimte C 2.000 kilogram vuurwerk is toegestaan, zodat niet goed valt in te zien waarom verweerders niet hebben getoetst aan de in het genoemde voorschrift opgenomen veiligheidsafstanden voor een bufferbewaarplaats met een hoeveelheid onverpakt consumentenvuurwerk van 2.000 tot 3.500 kilogram, te weten 42 meter voorwaarts en 31 meter zijwaarts, ziet de Afdeling daarin geen grond voor vernietiging. In beroep zijn de door verweerders gehanteerde veiligheidsafstanden immers op zichzelf niet in geding en in het Vuurwerkbesluit zijn voor een bufferbewaarplaats met een hoeveelheid onverpakt vuurwerk vanaf 1.000 kilogram tot en met 2.000 kilogram veiligheidsafstanden van 33 meter voorwaarts en 25 meter zijwaarts opgenomen.
    
        Uit de stukken blijkt niet dat zich binnen de door verweerders gehanteerde veiligheidsafstand van 25 meter in zijwaartse richting kwetsbare of geprojecteerde kwetsbare objecten bevinden. In zoverre kan het beroep niet slagen.
    
        Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, blijkt wel dat het nabij de inrichting aanwezige woonschip is gelegen binnen de door verweerders gehanteerde veiligheidsafstand van 33 meter in voorwaartse richting. Een dergelijk woonschip is op grond van het ontwerp-Vuurwerkbesluit wellicht niet aan te merken als een kwetsbaar object, omdat het niet is een gebouw, woonkeet of woonwagen als bedoeld in de Woningwet, doch de Afdeling is van oordeel dat verweerders niet zonder nadere motivering voorbij hadden mogen gaan aan de omstandigheid dat binnen de veiligheidsafstand van 33 meter in voorwaartse richting het genoemde woonschip is gelegen. Verweerders hadden naar het oordeel van de Afdeling dienen te begrijpen dat het ontwerp-Vuurwerkbesluit in zoverre een omissie vertoonde, nu daarin als kwetsbaar object wel gebouwen, waarin niet noodzakelijkerwijs personen gedurende een langere periode van de dag aanwezig zijn, doch niet woonschepen, welke bedoeld zijn voor bewoning, waren opgenomen. Het bestreden besluit berust in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet op een deugdelijke motivering. De Afdeling merkt ten overvloede op dat woonschepen in het Vuurwerkbesluit wel expliciet als kwetsbaar object worden aangemerkt.
    
        Uit de stukken is voorts duidelijk geworden dat het perceel Steenplaetsstraat 6, waarop zoals hierboven overwogen een kwetsbaar object is geprojecteerd, gedeeltelijk binnen de veiligheidsafstand van 33 meter in voorwaartse richting is gelegen. Verweerders zijn er ten aanzien van ompakruimte C daarom ten onrechte van uitgegaan dat wordt voldaan aan de in het ontwerp-Vuurwerkbesluit genoemde veiligheidsafstand in voorwaartse richting. In zoverre hebben zij in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de voorbereiding van het bestreden besluit niet de nodige kennis vergaard omtrent de relevante feiten. Het beroep van appellanten slaagt in zoverre.
    
    2.4.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Nu in de onderhavige inrichting opslag van vuurwerk ten behoeve van de verkoop aan particulieren plaatsvindt en het ompakken van vuurwerk essentieel is voor deze laatste activiteit, dient het bestreden besluit, gelet op het vorenstaande, te worden vernietigd voorzover daarbij vergunning is verleend voor de opslag en verkoop van consumentenvuurwerk. Gelet hierop kan een bespreking van de beroepsgrond over de potentiële nadelige effecten van de combinatie van vuurwerkopslag met een garagebedrijf achterwege blijven.  
    
    2.5.    Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van burgemeester en wethouders van Rijswijk van 22 januari 2002, 01.07681/DGZ/VenH, voorzover daarbij vergunning is verleend voor de opslag en verkoop van consumentenvuurwerk;
    
    III.    veroordeelt burgemeester en wethouders van Rijswijk in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 672,03, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de gemeente Rijswijk (ZH) te worden betaald aan appellante;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Rijswijk (ZH) aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. E.M.H. Hirsch Ballin en mr. P.C.E. van Wijmen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Lap
      Voorzitter                                        ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 januari 2003
    
    288.