ECLI:NL:RVS:2020:2933, Raad van State, 09-12-2020, 201803889/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 september 2016, gewijzigd bij besluit, verzonden op 6 oktober 2017, heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan ProRail een revisievergunning verleend voor het wijzigen van het spoorwegemplacement aan de Burgemeester De Raadtsingel in Dordrecht. ProRail is beheerder van het spoorwegemplacement bij het station. Zij heeft aan het college een revisievergunning gevraagd voor het rangeren, het opstellen en de overstand van reizigers- en goederentreinen en onderhoudsmaterieel, voor het inwendig reinigen van reizigersmaterieel, het onderhoud van materieel, het verwarmen van wissels en het gebruik van bestrijdingsmiddelen op het spoorwegemplacement. Onder het spoorwegemplacement vallen de sporen bij en in de directe omgeving van het station. De rechtbank heeft het door ProRail tegen deze besluiten ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat gericht is tegen vergunningvoorschrift 6.1.3a en het beroep voor het overige ongegrond verklaard.

201803889/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    ProRail B.V., gevestigd in Utrecht,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 maart 2018 in zaak nr. 16/7052 in het geding tussen:
    ProRail
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 september 2016, gewijzigd bij besluit, verzonden op 6 oktober 2017, heeft het college aan ProRail een revisievergunning verleend voor het wijzigen van het spoorwegemplacement aan de Burgemeester De Raadtsingel in Dordrecht.
    Bij uitspraak van 26 maart 2018 heeft de rechtbank het door ProRail daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat gericht is tegen vergunningvoorschrift 6.1.3a, het besluit van 12 september 2016 in zoverre vernietigd, het college opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak en het beroep voor het overige ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft ProRail hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    ProRail heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 oktober 2020, waar ProRail, vertegenwoordigd door [gemachtigde A], [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en het college, vertegenwoordigd door M.J.A. Verhees, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    ProRail is beheerder van het spoorwegemplacement bij het station aan de Burgemeester De Raadtsingel in Dordrecht. Zij heeft aan het college een revisievergunning gevraagd voor het rangeren, het opstellen en de overstand van reizigers- en goederentreinen en onderhoudsmaterieel, voor het inwendig reinigen van reizigersmaterieel, het onderhoud van materieel, het verwarmen van wissels en het gebruik van bestrijdingsmiddelen op het spoorwegemplacement. Onder het spoorwegemplacement vallen de sporen bij en in de directe omgeving van het station. Het station zelf en de perrons behoren niet tot de inrichting. Bij besluit van 12 september 2016 heeft het college de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) verleend. Dit besluit is gewijzigd bij het besluit dat is verzonden op 6 oktober 2017. Bij dat besluit heeft het college vergunningvoorschrift 1.6.1 gewijzigd.
        De rechtbank heeft het door ProRail tegen deze besluiten ingestelde beroep gegrond verklaard voor zover dat gericht is tegen vergunningvoorschrift 6.1.3a en het beroep voor het overige ongegrond verklaard.
        ProRail is tegen de rechtbankuitspraak opgekomen, omdat zij het niet eens met is met het oordeel van de rechtbank over de rechtmatigheid van de voorschriften 6.1.2 en 6.1.3.
    Welke activiteiten behoren tot de inrichting?
    2.    Tussen partijen is in geschil welke treinbewegingen wel en niet als onderdeel van de inrichting kunnen worden aangemerkt. Dit is van belang omdat op de milieugevolgen van het doorgaande treinverkeer de voor de inrichting geldende regels niet van toepassing zijn, maar de voor de spoorweg als zodanig geldende regels. Alleen de treinbewegingen die verband houden met het in werking zijn van het emplacement als zodanig, moeten als onderdeel van de inrichting worden beschouwd. Het doorgaande treinverkeer, dat op zichzelf beschouwd los staat van het in werking zijn van het emplacement, behoort niet tot de inrichting (vergelijk bijvoorbeeld overweging 10.2 van de uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:386).
    2.1.    Uit de definitie van het begrip "inrichting" in de begrippenlijst die hoort bij de vergunning van 12 september 2016 is op te maken wat het college onder meer onder activiteiten die behoren tot de inrichting verstaat. Het begrip "de inrichting" wordt als volgt gedefinieerd: "de inrichting heeft betrekking op het emplacement inclusief de activiteiten welke betrekking hebben op het vervoer van gevaarlijke stoffen, die op de sporen binnen het emplacement plaatsvinden met een verblijf van langer dan vier uur". De Afdeling is van oordeel dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat bij een verblijf van langer dan vier uur, gepland dan wel ongepland, sprake is van een activiteit binnen de inrichting. Daarvoor wordt verwezen naar de hierboven genoemde uitspraak van de Afdeling van 12 februari 2014. In deze uitspraak heeft de Afdeling eveneens een tijdsgrens van vier uur redelijk gevonden. De Afdeling merkt verder op dat niet in geschil is dat activiteiten die tot het doorgaand verkeer behoren bijvoorbeeld zijn het kopmaken van treinen en personeelswissels.
    Is voorschrift 6.1.2 overbodig?
    3.    ProRail betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voorschrift 6.1.2 moet worden vernietigd. Volgens ProRail zijn er geen activiteiten met voor de externe veiligheid relevante gevaarlijke stoffen aangevraagd en is dit voorschrift daarom overbodig.
    3.1.    Voorschrift 6.1.2 luidt:
    "Binnen de inrichting mogen geen activiteiten plaatsvinden welke relevant zijn voor de externe veiligheid zoals benoemd in het "Rekenprotocol Vervoer gevaarlijke stoffen per spoor", rapport 060333-q53, 2006."
    3.2.    Het "Rekenprotocol Vervoer gevaarlijke stoffen per spoor" van Oranjewoud/Save van april 2006 (hierna: het rekenprotocol) bevat uitgangspunten die gehanteerd dienen te worden bij het analyseren van de risico’s verbonden aan het vervoer van gevaarlijke stoffen per spoor en bij het toetsen van dergelijke risicoanalyses. Vergunningvoorschrift 6.1.2 komt er dan ook op neer dat er in de inrichting geen activiteiten met voor de externe veiligheid relevante gevaarlijke stoffen mogen plaatsvinden.
    3.3.    In de aanvraag staat dat geen brandgevaarlijke activiteiten zullen plaatsvinden, omdat geen rangeeractiviteiten met gevaarlijke stoffen zullen plaatsvinden. Verder staat in het bij de aanvraag behorende stuk "Aanvullende informatie en bijlagen bij Wabo-aanvraagformulier omgevingsvergunning (milieudeel) spoorwegemplacement Dordrecht" van 30 november 2012 dat Dordrecht vervalt als Bevi-emplacement omdat, in tegenstelling tot de vigerende vergunning, geen vergunningplichtige activiteiten meer zijn aangevraagd die relevant zijn voor de externe veiligheid. Verder staat er dat middels deze aanvraag afstand wordt gedaan van de mogelijkheid om in Dordrecht nog activiteiten uit te voeren die relevant zijn voor de externe veiligheid. De Afdeling merkt op dat er geen activiteiten zijn  aangevraagd die niettegenstaande het voorgaande op voor de externe veiligheid relevante gevaarlijke stoffen betrekking hebben. Anders dan de rechtbank is de Afdeling daarom van oordeel dat uit de aanvraag en de daarbij behorende stukken ondubbelzinnig blijkt dat ProRail geen activiteiten met voor de externe veiligheid relevante gevaarlijke stoffen heeft aangevraagd.
        Aangezien er geen activiteiten met voor de externe veiligheid relevante gevaarlijke stoffen zijn aangevraagd, is het verbinden van voorschrift 6.1.2 aan de vergunning overbodig. De rechtbank heeft niet onderkend dat het besluit van 12 september 2016 in zoverre onzorgvuldig is genomen.
         Het betoog slaagt.
    Heeft het college in redelijkheid voorschrift 6.1.3 aan de vergunning kunnen verbinden?
    4.    ProRail betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college voorschrift 6.1.3 niet aan de vergunning had mogen verbinden. Zij voert ten eerste aan dat zij geen activiteiten met voor de externe veiligheid relevante gevaarlijke stoffen heeft aangevraagd. Ten tweede voert ProRail aan dat ook als een wagon voor het vervoer van gevaarlijke stoffen langer dan 4 uur binnen de inrichting verblijft, deze wagon deel uitmaakt van het doorgaand treinverkeer en de vergunningvoorschriften dus niet daarop van toepassing zijn. Ten derde voert ProRail aan dat het onevenredig bezwarend is om haar te verplichten dat de wagons aantoonbaar leeg en gereinigd moeten zijn, omdat deze eis niet uit het rekenprotocol volgt. ProRail heeft ten slotte aangevoerd dat niet duidelijk is wat er met de begrippen "gevaarlijke stoffen" en "wagons" bedoeld wordt.
    4.1.    Voorschrift 6.1.3 luidt:
    "Onder de activiteiten welke niet mogen plaatsvinden zoals genoemd in 6.1.2 wordt tevens begrepen elk verblijf binnen de inrichting voor een periode langer dan 4 uur van wagons voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, tenzij deze aantoonbaar leeg en gereinigd zijn."
    4.2.     Voor zover ProRail opmerkt dat de rechtbank in haar uitspraak in de weergave van het voorschrift ten onrechte de zinsnede "(ook op de doorgaande sporen)" heeft toegevoegd, overweegt de Afdeling dat deze zinsnede inderdaad niet in het voorschrift staat, maar dat dit geen reden is om de aangevallen uitspraak te vernietigen. Uit de uitspraak blijkt namelijk niet dat de rechtbank haar oordeel op deze zinsnede heeft gebaseerd.
    4.3.    Omdat voorschrift 6.1.2 moet worden vernietigd, kan ook voorschrift 6.1.3 alleen al daarom niet in stand blijven, nu daarin wordt verwezen naar voorschrift 6.1.2.
    4.4.    Ter zitting is gebleken dat het college veel waarde hecht aan voorschrift 6.1.3. De Afdeling acht daarom de kans groot dat het college bij een nieuw besluit een soortgelijk voorschrift opnieuw aan de vergunning zal willen verbinden. Om te voorkomen dat partijen een nieuwe procedure nodig hebben om met betrekking tot dit voorschrift over dezelfde rechtsvragen te procederen als nu aan de orde zijn gesteld, geeft de Afdeling ten overvloede nog het volgende aan partijen mee. Zij gaat daarbij niet in op gronden die pas voor het eerst in hoger beroep naar voren zijn gebracht.
    4.4.1.    De Afdeling stelt voorop dat gelet op hetgeen onder 2.1 is overwogen, het college zich in redelijkheid op het standpunt mag stellen dat als een trein meer dan vier uur op het emplacement stilstaat, dit een activiteit is die behoort tot de inrichting. De Afdeling acht het redelijk dat op het voorgaande een uitzondering wordt gemaakt voor situaties waarbij sprake is van overmacht, zoals het college oorspronkelijk ook had opgenomen in het door de rechtbank (om een andere reden) vernietigde voorschrift 6.1.3a.
        Verder wijst de Afdeling er op dat er tussen partijen verwarring bestaat over het begrip "gevaarlijke stoffen". Het rekenprotocol ziet op stoffen die gevaarlijk kunnen zijn voor de externe veiligheid. Het gaat dan bijvoorbeeld om stoffen die in geval van een incident tot ontploffing kunnen leiden. Daarnaast zijn er stoffen die tot andere negatieve gevolgen voor het milieu kunnen leiden, bijvoorbeeld doordat ze in geval van een lekkage tot bodemvervuiling leiden. Voorschrift 6.1.2 ziet alleen op stoffen die gevaarlijk kunnen zijn voor de externe veiligheid. In voorschrift 6.1.3 wordt terugverwezen naar voorschrift 6.1.2. Gelet hierop en gelet op het hoofdstuk waarin dit voorschrift staat, namelijk "veiligheid", is niet onbegrijpelijk dat ProRail ervan uitgaat dat met de huidige formulering dit voorschrift alleen ziet op stoffen die gevaarlijk kunnen zijn voor de externe veiligheid. Ter zitting is echter gebleken dat voorschrift 6.1.3 volgens het college ook ziet op gevaarlijke stoffen die tot andere negatieve milieugevolgen kunnen leiden. Indien het college eenzelfde soort voorschrift aan de vergunning wil verbinden, zou het met het oog op handhaving goed zijn deze verwarring in de vergunning weg te nemen.
        Over de door het college in voorschrift 6.1.3 opgenomen verplichting om wagons voor gevaarlijke stoffen die langer dan vier uur in de inrichting staan te legen en te reinigen, geeft de Afdeling het volgende mee. Indien wagons niet leeg zijn, kunnen ze een risico vormen voor de externe veiligheid. Dat het college wil dat de wagons leeg zijn, vindt de Afdeling dan ook niet onevenredig bezwarend. ProRail heeft terecht naar voren gebracht dat het rekenprotocol niet ziet op ongereinigde wagons, maar dat betekent niet dat een dergelijke situatie niet ook gevaren kan opleveren. Het college wijst erop dat in de publicatiereeks gevaarlijke stoffen 15, waarin regels voor de opslag van gevaarlijke stoffen staan, en in de Europese overeenkomst voor het internationale vervoer van gevaarlijke goederen over de weg wel regels zijn opgenomen over lege, ongereinigde verpakkingen. Het college stelt zich op het standpunt dat aannemelijk is dat als ongereinigde verpakkingen in geval van opslag en vervoer over de weg tot gevaarlijke situaties kunnen leiden, dat ook bij het stilstaan van een ongereinigde wagon op het spoor het geval kan zijn. ProRail heeft dit niet met onderbouwde argumenten betwist en de Afdeling ziet ook verder geen aanleiding om hieraan te twijfelen. De Afdeling merkt daarbij op dat, in aanmerking genomen wat ter zitting hierover door het college naar voren gebracht is, het begrip ‘gereinigd’ betekent dat de wagons schoon moeten zijn. Dat leidt ertoe dat een wagon schoongemaakt moet worden als er resten van gevaarlijke stoffen in zitten, maar dat dit niet nodig is als de stoffen verpakt zijn vervoerd. In dat geval zijn de wagons na verwijdering van de verpakkingen immers al schoon. Gelet op het voorgaande vindt de Afdeling het daarom ook niet onevenredig bezwarend om te verplichten dat de wagons gereinigd moeten zijn. De Afdeling is dan ook van oordeel dat het college in redelijkheid een voorschrift aan de vergunning mag verbinden waarin staat dat wagons voor het vervoer van voor de externe veiligheid relevante gevaarlijke stoffen alleen langer dan vier uur in de inrichting mogen blijven als ze aantoonbaar leeg en gereinigd zijn. Daarbij laat de Afdeling in het midden in hoeverre dit ook redelijk is als het gaat om stoffen die niet vanwege de externe veiligheid, maar om andere redenen gevaarlijk kunnen zijn.
    Conclusie en proceskosten
    5.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover daarbij het beroep voor het overige ongegrond is verklaard en voor zover het besluit van 12 september 2016 niet is vernietigd ten aanzien van de vergunningvoorschriften 6.1.2 en 6.1.3. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling alsnog het beroep gegrond verklaren en het besluit in zoverre vernietigen.
    6.    Het college dient op de hierna te vermelden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 26 maart 2018 in zaak nr. 16/7052, voor zover daarbij het beroep voor het overige ongegrond is verklaard en voor zover het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 12 september 2016 niet is vernietigd voor zover daarbij de voorschriften 6.1.2 en 6.1.3 aan de vergunning zijn verbonden;
    III.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 12 september 2016, kenmerk D-16-1625364, voor zover daarbij de voorschriften 6.1.2 en 6.1.3 aan de vergunning zijn verbonden;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij ProRail B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan ProRail B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 508,00 (zegge: vijfhonderdacht euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Troostwijk, voorzitter, en mr. F.C.M.A. Michiels en mr. B.P.M. van Ravels, leden, in tegenwoordigheid van mr. V.H.Y. Huijts, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 9 december 2020
    811.