ECLI:NL:RVS:2003:AI1746, Raad van State, 03-09-2003, 200202877/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2002, kenmerk MW00.2685, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante (voorheen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [naam]) een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor het opslaan en bewerken van in het afvalstadium geraakte PET-flessen op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Arnhem, sectie […], nummer […] (gedeeltelijk). Dit besluit is op 18 april 2002 ter inzage gelegd.

200202877/1.
      Datum uitspraak: 3 september 2003.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Gelderland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 maart 2002, kenmerk MW00.2685, heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan appellante (voorheen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [naam]) een vergunning verleend voor het veranderen van een inrichting voor het opslaan en bewerken van in het afvalstadium geraakte PET-flessen op het perceel [locatie] te [plaats], kadastraal bekend gemeente Arnhem, sectie […], nummer […] (gedeeltelijk). Dit besluit is op 18 april 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 28 mei 2002, bij de Raad van State ingekomen op 29 mei 2002, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 26 juni 2002.
    
    Bij brief van 1 augustus 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 maart 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. E.H.M. Harbers, advocaat te Arnhem, en [directeur] van appellante, en verweerder, vertegenwoordigd door [gemachtigde], zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ter zitting heeft appellante haar beroep ingetrokken wat betreft het aan de vergunning verbonden voorschrift 4.7.
    
        Ter zitting heeft appellante voorts haar beroep beperkt tot de eisen inzake brandwerendheid die zijn gesteld aan de in het bedrijfspand aanwezige openingen, zodat het beroep ook is ingetrokken wat betreft de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.4 tot en met 3.10, 3.12, 3.13 en 3.17 tot en met 3.19. Dat betekent dat appellante haar beroep heeft gehandhaafd wat betreft de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.11, 3.14 tot en met 3.16 en 3.20, alsmede voorschrift 2.1 voorzover dit inhoudt dat maatregelen moeten worden getroffen inzake de brandwerendheid van in het bedrijfspand aanwezige openingen.
    
    2.2.    De vergunning heeft betrekking op de uitbreiding van de opslagcapaciteit van PET-flessen met 5.310 ton en een toename van de bewerkingscapaciteit van deze flessen met 8.000 ton, het installeren van een tweede tuimeldroger ten behoeve van de bewerking van PET-flessen, het wijzigen van de opstelling van de machines en het uitbreiden van de werktijden.
    
    2.3.    Voorzover het beroep van appellante betrekking heeft op de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.11 en 3.20, voert verweerder aan dat het niet-ontvankelijk is.
    
        Ingevolge artikel 20.6, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan tegen een besluit als het onderhavige beroep worden ingesteld door:
    
    a.    degenen die bedenkingen hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit;
    
    b.    de adviseurs die gebruik hebben gemaakt van de gelegenheid advies uit te brengen over het ontwerp van het besluit;
    
    c.    degenen die bedenkingen hebben tegen wijzigingen die bij het nemen van het besluit ten opzichte van het ontwerp daarvan zijn aangebracht;
    
    d.    belanghebbenden aan wie redelijkerwijs niet kan worden verweten geen bedenkingen te hebben ingebracht tegen het ontwerp van het besluit.
    
        Appellante heeft in haar bedenkingenschrift in algemene zin aangevoerd dat de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.4 tot en met 3.20 te ver gaande maatregelen bevatten die uit het oogpunt van brandpreventie en brandveiligheid niet nodig zijn. Verder heeft appellante nadere bedenkingen ingebracht tegen voorschrift 3.11. Anders dan verweerder heeft gesteld vindt het beroep inzake de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.11 en 3.20 dan ook zijn grondslag in de bedenkingen. Het is daarom ontvankelijk.
    
    2.4.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.5.    Appellante richt zich tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1 voorzover daarin is bepaald dat de inrichting in werking dient te zijn overeenkomstig de aanvullende gegevens van 30 mei 2001 en voorzover dit inhoudt dat maatregelen moeten worden getroffen inzake de brandwerendheid van in het bedrijfspand aanwezige openingen. Zij stelt dat bij brief van 30 mei 2001 slechts een nadere reactie is gegeven op het advies van de Dienst Brandweer en Volksgezondheid/GGD van de gemeente Arnhem van 13 maart 2001, omdat anders volgens verweerder de aanvraag buiten behandeling zou worden gelaten. Dit betekent naar haar mening niet dat deze brief en de bijgaande brief van [partij] behoren tot de aanvraag en dat de daarin voorgestelde maatregelen noodzakelijk zijn. Daarnaast richt appellante zich tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.16, eerste volzin.
    
    2.5.1.    In het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1 is bepaald:
    
    “De inrichting dient overeenkomstig de volgende bescheiden te worden ingericht en in werking te zijn:
    
    - de aanvraag d.d. 22 november 2000 (bijlage 1),
    
    - de bijlagen 2 t/m 9 behorende bij de aanvraag;
    
    - de aanvullende gegevens d.d. 30 mei 2001, en de voorschriften, voor wat betreft die vergunde activiteiten die worden uitgevoerd, tenzij de volgende voorschriften anders bepalen.”
    
    2.5.2.    De Afdeling stelt vast dat verweerder bij brief van 5 april 2001 appellante heeft verzocht de aanvraag onder meer aan te vullen met een verdere uitwerking van het van de aanvraag deel uitmakende rapport “Opslag Texplast B.V. in relatie tot beheersbaarheid van brand” van 8 februari 2001 van Texplast B.V. (hierna: het brandveiligheidsrapport), waarbij verweerder te kennen heeft gegeven dat daarbij de opmerkingen van de dienst Brandweer en Volksgezondheid/GGD van de gemeente Arnhem in acht moesten worden genomen. Bij brief van 14 mei 2001 is appellante nogmaals verzocht om aanvulling van de aanvraag. Bij brief van 30 mei 2001 heeft appellante de gevraagde gegevens verstrekt door middel van de inlassing van een bijgevoegde brief van 29 mei 2001 van [partij].
    
    2.5.3.    In de brief van 29 mei 2001 van [partij] zijn enerzijds een aantal te treffen dan wel reeds getroffen maatregelen vermeld en anderzijds een aantal maatregelen voorgesteld.
    
    2.5.4.    De brief van [partij] van 29 mei 2001, die is ingelast in de brief van 30 mei 2001, waarnaar in het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1 is verwezen, moet naar het oordeel van de Afdeling worden beschouwd als een aanvulling van de aanvraag wat betreft de daarin vermelde te treffen en reeds getroffen maatregelen. De daarin genoemde maatregelen met betrekking tot de raamopeningen van hal II maken dan ook deel uit van de aanvraag. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
        Voorzover appellante de noodzaak van de in de (aanvulling van de) aanvraag vermelde te treffen en reeds getroffen maatregelen in twijfel trekt, overweegt de Afdeling als volgt. Ingevolge het systeem van de Wet milieubeheer dient het bevoegd gezag te beslissen op de aanvraag zoals deze is ingediend. In dat verband moet het bevoegd gezag beoordelen of de nadelige gevolgen voor het milieu die de inrichting zoals die is aangevraagd kan veroorzaken, door middel van het stellen van voorschriften en beperkingen in voldoende mate kunnen worden beperkt. Of de in de aanvraag dan wel de aanvulling daarop aangekondigde te treffen en reeds getroffen maatregelen al dan niet nodig zijn, staat niet ter beoordeling. Het beroep kan in zoverre niet slagen.
    
        Voorzover appellante zich richt tegen het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.16, eerste volzin, stelt de Afdeling vast dat dit in zoverre niet méér inhoudt dan een vergroting van de kenbaarheid van hetgeen door appellante op dit punt is aangevraagd en waaraan zij reeds is gebonden ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1. Het beroep kan dus ook in zoverre niet slagen.
    
    2.5.5.    De Afdeling overweegt verder dat de brief van [partij] wat betreft de daarin voorgestelde maatregelen zo is opgesteld, dat daaruit niet kan worden afgeleid dat het voornemen bestaat om deze maatregelen daadwerkelijk te treffen. De brief kan in zoverre niet worden beschouwd als een aanvulling van de aanvraag. De brief van 30 mei 2001 waarin de brief van [partij] is ingelast, kan daarom in zoverre ook niet worden beschouwd als aanvulling op of deel uitmakend van de aanvraag. Voorzover ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.1 de voorgestelde maatregelen in verband met de brandwerendheid van openingen in het bedrijfspand zijn opgelegd, moet worden beoordeeld of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze eisen nodig zijn ter bescherming van het milieu. Of dit het geval is, zal hierna worden beoordeeld aan de hand van de bespreking van de beroepsgronden inzake de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.14, 3.15, 3.16, tweede volzin, en 3.20, aangezien deze bepalingen inhoudelijk overeenkomen met de eisen die ingevolge voorschrift 2.1 zijn gesteld aan de brandwerendheid van openingen in het bedrijfspand.
    
    2.6.    Appellante richt zich tegen de aan de vergunning verbonden voorschriften 3.11, 3.14, 3.15, 3.16, tweede volzin, en 3.20, voorzover deze voorschriften met zich brengen dat alle daarin genoemde openingen in de verschillende hallen eenzelfde brandwerendheid dienen te bezitten van tenminste 240 minuten als de wanden van de hallen. Met betrekking tot voorschrift 3.11 heeft appellante ter zitting aangevoerd dat het bestaande gebouw niet zodanig kan worden aangepast dat een brandwerendheid van 240 minuten van de aanwezige raam- en lichtopeningen wordt bereikt, maar dat deze openingen wel een brandwerendheid kunnen bezitten van 60 minuten. De aan de vergunning verbonden voorschriften 3.14 tot en met 3.16, tweede volzin, acht appellante onnodig bezwarend, omdat volgens haar een beginnende brand relatief eenvoudig is te beheersen, in welk verband zij stelt dat proefnemingen uitwijzen dat de afbrandsnelheid van PET-flessen laag is. Het voorschrijven van aanvullende maatregelen ten behoeve van de brandwerendheid van openingen in hal I is volgens haar niet nodig wegens de functie en inrichting daarvan en omdat in deze hal 24 uur per dag werknemers aanwezig zijn die een beginnende brand snel zullen opmerken. Appellante heeft ter zitting aanvullend betoogd dat een brandwerendheid van 60 minuten van de overheaddeur van hal IV naar de buitenopslag niet kan worden bereikt. Voorts heeft appellante ter zitting gesteld dat het technisch niet goed mogelijk is om aan de transportopening tussen hal I en hal IV een brandwerende voorziening te treffen, alsmede dat deze voorziening in principe niet noodzakelijk is omdat hal I en hal IV als één brandcompartiment kunnen worden beschouwd.
    
    2.6.1.    Verweerder heeft zich ten doel gesteld om door middel van de aan de vergunning verbonden voorschriften in hoofdstuk 3 de beheersbaarheid van een brand te verzekeren en te voorkomen dat de brand zich uitbreidt. Bij het stellen van de voorschriften heeft hij zich mede gebaseerd op de adviezen van de brandweer in Arnhem en de bedrijfsbrandweer en het reken- en beslismodel van het Brandbeveiligingsconcept "beheersbaarheid van brand, bouwstenen voor toekomstige regelgeving" van oktober 1995 (hierna: het brandbeveiligingsconcept) van het Ministerie van Binnenlandse zaken. Ter zitting heeft verweerder hieraan toegevoegd dat bij de beoordeling van de brandveiligheid is aangesloten bij het brandbeveiligingsconcept en het advies van de brandweer omdat het Bouwbesluit naar zijn mening te summier is op dat punt, en omdat geen andere beoordelingskaders voorhanden zijn. Vanuit de visie dat aan de vereiste weerstand tegen brandoverslag geen afbreuk mag worden gedaan door ramen of openingen in wanden, heeft verweerder aan de vergunning de voorschriften 3.11, 3.14 tot en met 3.16 en 3.20 verbonden. Hij stelt dat hij er bij de beoordeling van de brandveiligheid rekening mee heeft gehouden dat de inrichting is gevestigd op een afgesloten en afgeschermd industrieterrein met een bedrijfsbrandweer. Verweerder is er daarbij vanuit gegaan dat de bedrijfsbrandweer binnen vijf minuten na een melding aanwezig kan zijn met één autospuit, en dat de inzet van een tweede autospuit wordt gegarandeerd door de melding bij de bedrijfsbrandweer automatisch door te schakelen naar de centrale meldkamer van de brandweer in Arnhem. Ter zitting heeft verweerder verklaard dat bij een brand van het in de inrichting opgeslagen PET-materiaal slechts roet, CO2 en water vrijkomen, alsmede dat hij verwacht dat bij een brand geen giftiger stoffen zullen vrijkomen dan bij een brand in een willekeurig ander pand. Deze stoffen acht verweerder niet heel schadelijk voor het milieu en de omgeving van de inrichting.
    
    2.6.2.    Het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.11 bepaalt:
    
    ”Ramen of lichtopeningen in wanden of plafonds waaraan eisen inzake brandwerendheid zijn gesteld, moeten in de dichte stand zijn vastgezet dan wel zelfsluitend zijn uitgevoerd en moeten een brandwerendheid bezitten overeenkomende met die gesteld aan een wand of plafond waarin deze zich bevinden, dan wel daaraan geen afbreuk doen.”
    
        Het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.13 bepaalt:
    
    ”De hallen I t/m IV moeten elk worden beschouwd als een brandcompartiment. De wanden van elke hal moeten een brandwerendheid bezitten van ten minste 240 minuten.”
    
        Het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.14 bepaalt:
    
    ”De transportopeningen in Hal I moeten worden dichtgezet met gasbetonblokken. Indien een deuropening gewenst is dient een zelfsluitende toegangsdeur te worden aangebracht met een brandwerendheid van 60 minuten, voorzien van sidewall sprinklers of draipenders.”
    
        Het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.15 bepaalt:
    
    ”De deuropening in de laagbouw van gebouw KB aan de westzijde dient eveneens te worden voorzien van een zelfsluitende toegangsdeur met een brandwerendheid van 60 minuten, voorzien van sidewall sprinklers of draipenders.”
    
        Ingevolge het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.16, tweede volzin, moeten de transportopeningen van hal II worden voorzien van zelfsluitende deuren met een brandwerendheid van 60 minuten, voorzien van sidewall sprinklers of draipenders.
    
        Het aan de vergunning verbonden voorschrift 3.20 bepaalt:
    
    ”De ramen in de betonnen silo, grenzend aan de buitenopslag moeten worden dichtgezet met gasbetonblokken van 200 mm dik en vervolgens vlak worden afgewerkt.”
    
    2.6.3.    Allereerst stelt de Afdeling vast dat de opslag van grondstoffen, tussen- en eindproducten plaatsvindt in de hallen I tot en met IV. In het brandveiligheidsrapport, dat deel uitmaakt van de aanvraag, is vermeld dat de hallen als brandwerende compartimenten worden beschouwd en is per hal de gemiddelde vuurbelasting in de zin van het brandbeveiligingsconcept berekend. Hieruit leidt de Afdeling af dat alle hallen als afzonderlijke brandcompartimenten zijn aangevraagd. Gelet hierop kan het betoog van appellante dat hal I en IV als één brandcompartiment moeten worden beschouwd en reeds daarom het treffen van een brandwerende voorziening aan de transportopening tussen hal I en IV niet noodzakelijk is, niet slagen.
    
    2.6.4.    Verweerder heeft bij de normstelling inzake de brandwerendheid van openingen in het bedrijfspand het brandbeveiligingsconcept gehanteerd en heeft zich verder gebaseerd op het advies van de dienst Brandweer en Volksgezondheid/GGD van de gemeente Arnhem en de bij brief van 30 mei 2001 voorgestelde maatregelen ten behoeve van brandbestrijding. De laatstgenoemde maatregelen vinden hun oorsprong in het advies van de brandweer.
    
        De Afdeling overweegt dat het in beginsel niet in strijd is met het recht dat het bevoegd gezag bij de invulling van de hem toekomende beoordelingsvrijheid gebruik maakt van het brandbeveiligingsconcept. In een geval als het onderhavige dient het bevoegd gezag zich er echter wel van te vergewissen dat het brandbeveiligingsconcept zich daadwerkelijk leent voor onverkorte navolging. Immers, verweerder beschikte over concrete aanwijzingen dat dit niet het geval zou kunnen zijn, zoals uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken. Zo heeft verweerder te kennen gegeven te verwachten dat bij een brand geen giftigere stoffen zullen vrijkomen dan bij een brand in een willekeurig ander pand, alsmede deze stoffen niet heel schadelijk voor het milieu en de omgeving van de inrichting te vinden. Niet is gebleken dat in de directe omgeving van de inrichting buren aanwezig zijn die bescherming tegen brandoverslag en vrijkomende stoffen zoals roet zouden behoeven.
    
        Verweerder heeft de stelling van appellante dat het technisch niet goed mogelijk is om aan de overheaddeur van hal IV en de transportdoorgang tussen hal I en IV de vereiste brandwerende voorzieningen te treffen, niet weersproken. Gelet op de huidige stand der techniek had verweerder aanleiding moeten zien te onderzoeken of het mogelijk is om ramen zodanig uit te rusten dat zij voldoen aan de voorgeschreven brandwerendheid.
    
        Daarnaast had verweerder de door de brandweer uitgebrachte adviezen en de in dat verband geopperde maatregelen in het licht van artikel 8.11, derde lid, van de Wet milieubeheer zelfstandig moeten beoordelen.
    
        Het vorenstaande in aanmerking nemend heeft verweerder in dit geval onvoldoende onderzocht en gemotiveerd waarom de door hem in de voorschriften 3.11, 3.14, 3.15, 3.16, tweede volzin, en 3.20 neergelegde maatregelen nodig zijn in verband met het door hem ter bescherming van het milieu voorgestane niveau inzake de brandveiligheid. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, dat eist dat het bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten, alsmede met artikel 3:46 van die wet, dat eist dat een besluit berust op een deugdelijke motivering.
    
    2.7.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 2.6.4. is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit komt in aanmerking voor vernietiging voorzover het betreft de daaraan verbonden voorschriften 3.11, 3.14, 3.15, 3.16, tweede volzin, en 3.20.
    
    2.8.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland van 19 maart 2002, kenmerk MW00.2685, voorzover het betreft de daaraan verbonden voorschriften 3.11, 3.14, 3.15, 3.16, tweede volzin, en 3.20;
    
    III.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    IV.    draagt het college van gedeputeerde staten van Gelderland op binnen twaalf weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Gelderland in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2581,17, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Gelderland te worden betaald aan appellante;
    
    VI.    gelast dat de provincie Gelderland aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. Th.G. Drupsteen, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. L.J. Können, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Drupsteen    w.g. Können
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2003.
    
    301-372.