ECLI:NL:RVS:2007:BB2470, Raad van State, 29-08-2007, 200608752/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 14 februari 2006 heeft de gemeenteraad van Hof van Twente, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 3 januari 2006, het bestemmingsplan "Buitengebied Delden/Goor" vastgesteld.

200608752/1.
      Datum uitspraak: 29 augustus 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Overijssel,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 14 februari 2006 heeft de gemeenteraad van Hof van Twente, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 3 januari 2006, het bestemmingsplan "Buitengebied Delden/Goor" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 3 oktober 2006, kenmerk RWB/2006/841, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], bij faxbericht van 4 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, en [appellant sub 2], bij faxbericht van 6 december 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, beroep ingesteld.
    
    Verweerder heeft binnen de hem gestelde termijn geen verweerschrift ingediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van het college van burgemeester en wethouders en van [belanghebbende], die als partij tot het geding is toegelaten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    Na afloop van het vooronderzoek is een nader stuk ontvangen van verweerder. Dit is aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 juli 2007, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. M.E.M. Sanders, advocaat te Almelo, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. H.J.P. Robers, advocaat te Hengelo, en verweerder, vertegenwoordigd door T. Drint, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord de gemeenteraad, vertegenwoordigd door A.B.H. Roebert, ambtenaar van de gemeente, en [belanghebbende].
    
    2.    Overwegingen
    
    Toetsingskader
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    Procedureel aspect
    
    2.2.   [appellant sub 2] voert als bezwaar van formele aard aan dat hij ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld te reageren op nadere informatie die het college van burgemeester en wethouders na de hoorzitting over de bedenkingen bij brief van 5 september 2006 aan verweerder heeft verstrekt. De Afdeling overweegt hierover dat appellant door verweerder in de gelegenheid is gesteld tot het geven van een mondelinge toelichting op de ingediende bedenkingen. De WRO bevat geen voorschriften die verweerder verplichten betrokkenen in de gelegenheid te stellen een reactie te geven op informatie die verweerder na de hoorzitting bij het gemeentebestuur inwint.
    
    In verband met de door verweerder in acht te nemen zorgvuldigheid bij het voorbereiden van het besluit kan daartoe onder omstandigheden echter wel aanleiding bestaan. Niet gebleken is van omstandigheden waarin verweerder in dit geval aanleiding had moeten zien hiertoe over te gaan. Daarbij is van belang dat de nadere informatie in de brief uitsluitend een bevestiging van reeds bekende feiten omvat.
    
    Het beroep van [appellant sub 2]
    
    Standpunt van appellant
    
    2.3.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plan, voor zover daarbij het tracé van de Genselerweg is verlegd. Hij voert hiertoe aan dat er geen ruimtelijke of verkeerskundige motieven aan de beoogde wegverlegging ten grondslag liggen maar dat slechts het particuliere belang van [belanghebbende] daarmee is gediend. Er heeft geen zorgvuldige belangenafweging plaatsgevonden, ook niet in het kader van de aanlegvergunningprocedure, gezien het imperatieve limitatieve stelsel van artikel 44, eerste lid, van de WRO. Als gevolg van de wegverlegging zal de bereikbaarheid van zijn bedrijf verslechteren en de verkeersonveiligheid toenemen, onder meer omdat het voorziene tracé bestaat uit een met puin verharde, onverlichte weg in particulier beheer. Bovendien is onzeker of de wegverlegging binnen de planperiode kan worden verwezenlijkt, zodat de in het plan voorziene verlegging voorbarig is.
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.4.    Verweerder heeft het plan, voor zover thans van belang, niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht en heeft het plan in zoverre goedgekeurd. Hij heeft hiertoe aangevoerd dat appellant zowel in het kader van zijn verzoek om handhaving tegen de aanleg van de noodweg en in de aanlegvergunningprocedure als in het kader van de procedure voor de totstandkoming van het bestemmingsplan de gelegenheid heeft gehad zijn standpunt naar voren te brengen en dat in deze procedures een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Verweerder stelt dat het algemeen belang is gebaat bij de wegverlegging omdat het nieuwe tracé overzichtelijker en ruimer is dan het te verleggen tracé, dat vlak langs de woning [locatie] loopt. Gelet hierop is volgens verweerder geen sprake van een verkeersonveilige situatie. Voor zover appellant stelt dat de aan- en afvoer ten behoeve van zijn bedrijf wordt bemoeilijkt, stelt verweerder dat dit wordt veroorzaakt door de krappe inrit naar het bedrijf van appellant en de geringe manoeuvreerruimte op zijn terrein, hetgeen los staat van de beoogde wegverlegging. Verweerder wijst er voorts op dat het college van burgemeester en wethouders schriftelijk heeft aangegeven dat de thans aanwezige noodweg, die over het nieuwe tracé loopt, als een volwaardige vervanger moet worden gereedgemaakt vóórdat het bestaande weggedeelte wordt opgeheven en dat dit binnen de planperiode zal worden gerealiseerd.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.    Het plan voorziet in een verlegging van het tracé van de Genselerweg dat thans op ongeveer 3,5 meter afstand ligt van het woonhuis van [belanghebbende] op het perceel [locatie]. In het verleden is ongeveer 40 meter ten westen van het woonhuis de zogenoemde noodweg aangelegd om de overlast, veroorzaakt door vrachtverkeer ten behoeve van de aan de oostzijde van de Rijksweg A35 aan te leggen retentievijvers, voor de bewoners van de [locatie] te beperken. In het plan is de noodweg bestemd als erftoegangsweg en is het te verleggen tracé opgenomen in het plandeel met de bestemming "Agrarisch gebied met landschapswaarden".
    
        Appellant woont aan de overzijde van de weg aan de [locatie 1] en exploiteert op dat perceel een agrarisch bedrijf.
    
    2.5.2.    Bij besluit van 27 januari 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders geweigerd handhavend op te treden tegen de aanleg van de noodweg. In het besluit wordt overwogen dat de noodweg niet illegaal is aangelegd, de verkeersveiligheid verbetert door het verleggen van de openbare weg en het belang van [belanghebbende] om meer privacy naast zijn woning zwaarder weegt dan het belang van appellant om niet te hoeven omrijden.
    
        Bij besluit van 26 maart 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders aan [belanghebbende] een aanlegvergunning verleend voor het verharden van de noodweg.
    
        Bij besluit van 13 juli 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders de door appellant tegen bovengenoemde besluiten ingediende bezwaarschriften ongegrond verklaard.  Dit besluit is rechtens onaantastbaar.
    
    2.5.3.    Bij brief van 5 september 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders aan verweerder aangegeven dat het in de bedoeling ligt van het in het plan opgenomen tracé van de Genselerweg een openbare weg te maken. Verder staat in de brief dat met [belanghebbende] afspraken zullen worden gemaakt omtrent de inrichting van dit tracé, dat garanties zullen worden gevraagd om de uitvoering zeker te stellen en dat één en ander de komende twee jaar zal worden uitgewerkt. Voorts stelt het college zich in de brief op het standpunt dat het oude tracé eerst aan de openbaarheid mag worden onttrokken nadat de openbaarheid van het nieuwe tracé onherroepelijk is geregeld.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    Uit het bestreden besluit en de ter zitting gegeven toelichting van verweerder blijkt dat in de procedure van totstandkoming van het voorliggende plan een belangenafweging heeft plaatsgevonden. Daarbij heeft verweerder het belang van [belanghebbende] dat hierin is gelegen dat de privacy bij zijn woning wordt beschermd, zwaarder kunnen laten wegen dan het belang dat appellant heeft om het oorspronkelijke tracé van de Genselerweg te behouden. Appellant heeft voorts niet aannemelijk gemaakt dat de verkeersveiligheid als gevolg van de wegverlegging in gevaar wordt gebracht. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat vrachtverkeer ook zonder de wegverlegging het perceel van appellant alleen achteruitrijdend kan bereiken dan wel verlaten en dat ter zitting is gebleken dat dit op betrekkelijk eenvoudige wijze kan worden opgelost door het perceel van appellant anders in te richten. Voorts acht de Afdeling in dit kader van belang dat de vertegenwoordiger van de gemeenteraad ter zitting heeft toegezegd dat het te verleggen tracé eerst aan de openbaarheid zal worden onttrokken nadat het nieuwe tracé openbaar is geworden en zodanig is ingericht dat het een volwaardige vervanger is van het te verleggen tracé. Verweerder heeft zich voorts in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de wegverlegging binnen de planperiode kan worden gerealiseerd, gelet op de brief van het college van burgemeester en wethouders van 5 september 2006.
    
    2.7.    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan in zoverre niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellant heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan.
    
        Het beroep is ongegrond.
    
    Het beroep van [appellant sub 1]
    
    Standpunt van appellant
    
    2.8.    Appellant stelt dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming "Woonbebouwing" ter plaatse van zijn perceel [locatie 2], voor zover daarbij slechts één woning is toegestaan. Appellant betoogt dat voor het op zijn perceel aanwezige gastenverblijf een planologische regeling had dienen te worden getroffen aangezien hij de op het perceel aanwezige opstallen in 1992/1993 heeft gekocht als zijnde "woonboerderij met schuur annex gastenverblijf" en het gastenverblijf reeds sinds de jaren ’40 als zodanig bestaat. In dit kader wijst appellant op de verklaring van [getuige] van 30 augustus 2006 dat in 1978/1979 de op het perceel aanwezige bebouwing bestond uit een woonhuis en "'t oale hoes" dat als schuur werd bestempeld en bestond uit onder meer een woonkamer met kookgelegenheid, waskamer en bedstee. Bovendien hebben het woonhuis en het gastenverblijf elk een eigen huisnummer. Ook het gemeentebestuur is volgens appellant altijd uitgegaan van twee woningen nu op de bij het vorige bestemmingsplan horende plankaart drie stippen op zijn perceel waren ingetekend, overeenkomend met de toen aanwezige bebouwing, het gastenverblijf in 1979 met toestemming van het gemeentebestuur is verbouwd en zowel voor de woning als voor het gastenverblijf onroerende zaakbelasting is betaald. Eerst in 2004 heeft het gemeentebestuur zich op het standpunt gesteld dat het gebruik van de schuur als gastenverblijf illegaal is en gedoogd zal worden. Verweerder heeft zijn standpunt dat bij eventuele verkoop van het perceel het gastenverblijf weer als schuur moet worden gebruikt voorts niet gemotiveerd.
    
    Standpunt van verweerder
    
    2.9.    Verweerder stelt dat het gebruik van de betreffende schuur als gastenverblijf in strijd is met het provinciale ruimtelijke beleid en het vorige plan en dat appellant geen rechten kan ontlenen aan de formulering in de verkoopprospectus. Ten tijde van de aankoop van het perceel had appellant moeten informeren naar de gebruiksmogelijkheden van de op het perceel aanwezige opstallen. Voorts blijkt uit het gemeentelijk archief niet dat er een bouwvergunning is afgegeven voor verbouw van de schuur ten behoeve van bewoning. Dat het gebruik van de schuur als gastenverblijf door het gemeentebestuur wordt gedoogd, leidt er voorts niet toe dat dit strijdige gebruik gelegaliseerd dient te worden in een nieuw bestemmingsplan. Ten slotte wijst verweerder op een memorandum van 18 februari 2004 dat een aantal afspraken bevat tussen appellant en twee gemeenteambtenaren en waarin onder andere is opgenomen dat indien het gastenverblijf wordt verkocht, het weer als schuur in gebruik dient te worden genomen.
    
    Vaststelling van de feiten
    
    2.10.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.10.1.    Appellant woont aan de [locatie 2] en heeft dit perceel en bijbehorende opstallen in 1992/1993 in eigendom verkregen. Op dit perceel, voor zover bebouwd, rust de bestemming "Woonbebouwing".
    
        Ingevolge artikel 11.1.1 van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, zijn de op de plankaart als zodanig aangeduide gronden bestemd voor woningen met bijbehorende tuinen en erven.
    
        Ingevolge artikel 11.2.1, voor zover thans van belang, is ter plaatse één woning toegestaan.
    
        Ingevolge artikel 4.1, is het verboden de onbebouwde grond en/of de daarop aanwezige bebouwing te gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de in het plan aan de grond gegeven bestemming.
    
        Ingevolge artikel 34.1, voor zover thans van belang, mag het gebruik van de opstallen dat op het moment van het van kracht worden van het plan bestond en dat afwijkt van de bestemming en/of voorschriften, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits het gewijzigde gebruik naar de aard in mindere mate gaat afwijken van het plan.
    
        Ingevolge artikel 34.2 is het bepaalde in artikel 34.1 niet van toepassing op het gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    2.10.2.     In het vorige bestemmingsplan "Buitengebied", vastgesteld door de raad van de voormalige gemeente Goor op 20 mei 1976 en goedgekeurd op 14 juni 1977, was aan het perceel van appellant de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" toegekend.
    
        Ingevolge artikel 7, eerste lid, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, is op de aangegeven bebouwingsoppervlakken van de als zodanig aangewezen gronden uitsluitend de volgende bebouwing toegestaan:
    
    a. bedrijfsgebouwen;
    
    b. één bedrijfswoning;
    
    c. andere bouwwerken zoals terreinafscheidingen en hooibergingen.
    
        Ingevolge artikel 16, onder A, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, is het verboden opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken in strijd met de bij de bestemming omschreven gebruiksdoeleinden. Ingevolge artikel 16, onder A, sub 1, van de planvoorschriften, voor zover thans van belang, wordt voor wat betreft de bestemming "Agrarisch gebied met landschappelijke waarde" onder strijdig gebruik in ieder geval verstaan:
    
    a. doeleinden van handel en nijverheid, anders dan agrarische productie;
    
    b. bewoning niet behorend tot een agrarisch bedrijf;
    
    c. doeleinden van verblijfsrecreatie.
    
        Ingevolge artikel 23 van de planvoorschriften mag een gebruik van onbebouwde grond en/of opstallen dat op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestond of geregeld placht te worden gemaakt en dat afwijkt van de bestemming en/of de voorschriften, worden voortgezet en/of gewijzigd, mits hierdoor het gebruik niet verder gaat afwijken van het plan.
    
    2.10.3.    In een memorandum van 18 februari 2004, dat een schriftelijk verslag behelst van een gesprek dat op 17 februari 2004 heeft plaatsgevonden tussen appellant en twee gemeenteambtenaren, staat, voor zover thans van belang, dat het strijdig gebruik van het gastenverblijf door het gemeentebestuur wordt gedoogd, dat de bouwvergunning van zowel de huidige woning als van het gastenverblijf niet in het archief is terug te vinden, dat gedogen niet betekent dat het gebruik van het gastenverblijf wordt gelegaliseerd en dat, indien het gastenverblijf (en de woning) wordt verkocht, het gastenverblijf weer als schuur in gebruik dient te worden genomen.
    
    Het oordeel van de Afdeling
    
    2.11.    Appellant heeft in de stukken, noch ter zitting aannemelijk gemaakt dat sprake was van een gebruik van de schuur als gastenverblijf dat op het tijdstip van het van kracht worden van het vorige plan bestond of geregeld placht te worden gemaakt. In de door appellant aangevoerde omstandigheden kan geen aanleiding worden gevonden voor een ander oordeel. Hieruit volgt dat het gebruik door appellant van de schuur als gastenverblijf niet wordt beschermd door het overgangsrecht van het vorige plan en evenmin door het overgangsrecht van het thans voorliggende plan.
    
    2.11.1.    Ter zitting is gebleken dat de gemeenteraad en verweerder het memorandum van 18 februari 2004 aanmerken als een persoonsgebonden gedoogbeschikking. In het memorandum ligt besloten dat het gebruik van de schuur als gastenverblijf in strijd is met het vorige plan en dat het gemeentebestuur zich bij dat gebruik niet wenst neer te leggen, behoudens het gebruik door appellant zelf.
    
        Voor dit gebruik is in het plan geen regeling getroffen. Immers, enerzijds is aan het perceel van appellant, voor zover bebouwd, de bestemming "Woonbebouwing" toegekend, waarbij maar één woning is toegestaan, en anderzijds valt het gebruik door appellant van de schuur als gastenverblijf niet onder de beschermende werking van het overgangsrecht. In een situatie als deze, waarin moet worden aangenomen dat van gemeentewege niet wordt opgetreden tegen het huidige gebruik door appellant en niet de verwachting bestaat dat het gebruik dat door appellant van de schuur wordt gemaakt binnen de planperiode zal worden beëindigd, dient vanuit het oogpunt van rechtszekerheid voor dat gebruik een regeling in het plan te worden opgenomen. Dit kan door het gebruik onder een uitsluitend aan de persoon van appellant gebonden overgangsrecht te brengen.
    
    2.12.    Gelet op het vorenstaande is het plan op dit punt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Door het plan niettemin in zoverre goed te keuren, heeft verweerder gehandeld in strijd met dit beginsel in samenhang met artikel 10:27 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Woonbebouwing" dat ziet op het perceel [locatie 2]   . Aangezien hieruit volgt dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, ziet de Afdeling aanleiding goedkeuring te onthouden aan dit plandeel.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.13.    Ten aanzien van [appellant sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding. Ten aanzien van [appellant sub 1] dient verweerder op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 3 oktober 2006, kenmerk RWB/2006/841, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Woonbebouwing" ter plaatse van het perceel [locatie 2];
    
    III.    onthoudt goedkeuring aan het plandeel met de bestemming "Woonbebouwing" ter plaatse van het perceel [locatie 2];
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voor zover dit is vernietigd;
    
    V.    verklaart het beroep van [appellant sub 2] ongegrond;
    
    VI.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Overijssel tot een vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van 
    
    € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    het dient door de provincie Overijssel aan [appellant sub 1] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VII.    gelast dat de provincie Overijssel aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.P. de Rooy, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hoekstra    w.g. De Rooy
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2007
    
    177-472.