ECLI:NL:RVS:2014:3340, Raad van State, 10-09-2014, 201311251/1/A4 en 201400987/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 16 oktober 2012 heeft het college aan ProRail een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en het in werking hebben van het spoorwegemplacement Zwolle aan Stationsplein 16 te Zwolle.

201311251/1/A4 en 201400987/1/A4.
    Datum uitspraak: 10 september 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    2. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V., gevestigd te Utrecht,
    3. de naamloze vennootschap Vitens N.V., gevestigd te Utrecht,
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 31 oktober 2013 in zaak nr. 12/2576 en 19 december 2013 in zaak nr. 12/2587 in de gedingen tussen:
    
    1. [appellant sub 1],
    2. ProRail
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Zwolle.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 oktober 2012 heeft het college aan ProRail een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen en het in werking hebben van het spoorwegemplacement Zwolle aan Stationsplein 16 te Zwolle.
    
    Bij uitspraak van 31 oktober 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 1] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Bij uitspraak van 19 december 2013 heeft de rechtbank het door ProRail tegen het besluit van 16 oktober 2012 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit gedeeltelijk vernietigd en gedeeltelijk zelf in de zaak voorzien. Deze uitspraken zijn aangehecht.
    
    Tegen de uitspraak van 31 oktober 2013 heeft [appellant sub 1] hoger beroep ingesteld. ProRail en Vitens hebben hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van 19 december 2013.
    
    Het college heeft in beide zaken een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft ProRail een schriftelijke uiteenzetting gegeven in de zaak betreffende het hoger beroep van [appellant sub 1].
    
    Het college, [appellant sub 1] en ProRail hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 23 juni 2014, waar [appellant sub 1], ProRail, vertegenwoordigd door mr. A.M.F. de Rooij, advocaat te Breda, vergezeld door ir. W.A. Botjes, J.IJ.M. Lafeber, T. van den Broek, mr. J. Verkerk en J.H. Borghols, Vitens, vertegenwoordigd door mr. K.E.M. Tilleman, advocaat te Nijmegen, en mr. E.F. Bakker en het college, vertegenwoordigd door A.W. voor ’t Hekke, ing. J.G. Brink en ing. E. Kilian, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. Bij brief van 7 januari 2014 heeft [appellant sub 1] de gronden van zijn hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 31 oktober 2013 toegelicht. In deze brief heeft hij tevens bezwaren geuit tegen de uitspraak van de rechtbank van 19 december 2013. Bij brief van 24 april 2014 heeft [appellant sub 1] te kennen gegeven dat hij daarmee niet heeft bedoeld tevens hoger beroep in te stellen tegen die uitspraak. Ter zitting heeft hij dit bevestigd. [appellant sub 1] heeft derhalve uitsluitend hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank van 31 oktober 2013.
    
    2. Bij besluit van 17 april 2014 heeft het college aan ProRail een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van twee dry coolers op het dak van het gebouw aan de Westerlaan 1, op het perceel Stationsplein 16 te Zwolle. Dit besluit strekt niet tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), maar tot verlening van een nieuwe omgevingsvergunning op basis van een nieuwe aanvraag. Het verzoek van het college om dit besluit met toepassing van artikel 6:19 in samenhang met artikel 6:24 van de Awb in deze zaken te betrekken, kan daarom niet worden ingewilligd.
    
    Niet-ontvankelijkverklaring beroep
    
    3. De rechtbank heeft het beroep van [appellant sub 1] niet-ontvankelijk verklaard, omdat [appellant sub 1] geen zienswijze over het ontwerp van het besluit naar voren heeft gebracht en hem dit redelijkerwijs kan worden verweten.
    
    4. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat zijn bezwaren tegen een besluit van het college van 14 juni 2012, waarbij aan ProRail een omgevingsvergunning is verleend voor het plaatsen van een luchtbehandelingskast op het dak van het pand aan de Westerlaan 1 te Zwolle, geacht moeten worden mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit. Gelet op artikel 6:19 van de Awb kan het ontbreken van een zienswijze over het ontwerp van dat besluit hem daarom niet worden tegengeworpen, aldus [appellant sub 1].
    
    4.1. Ingevolge artikel 6:18, eerste lid, van de Awb, zoals dat luidde tot 1 januari 2013, brengt het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen een besluit geen verandering in een los van het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdheid tot intrekking of wijziging van dat besluit.
    
    Ingevolge artikel 6:19, eerste lid, zoals dit luidde tot 1 januari 2013, wordt, indien een bestuursorgaan een besluit heeft genomen als bedoeld in artikel 6:18, het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
    4.2. Bij het bestreden besluit van 16 oktober 2012 heeft het college het besluit van 14 juni 2012, dat bij besluit op bezwaar van 27 november 2012 is gehandhaafd, niet ingetrokken of gewijzigd als bedoeld in artikel 6:18, eerste lid, van de Awb (oud), maar heeft het een nieuwe omgevingsvergunning verleend op basis van een nieuwe aanvraag. Het door [appellant sub 1] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 14 juni 2012 kan derhalve niet geacht worden mede te zijn gericht tegen het bestreden besluit.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellant sub 1] betoogt voorts dat hij de kennisgeving van het ontwerp van het besluit niet over het hoofd heeft gezien, zoals de rechtbank heeft overwogen, maar dat hij ten tijde van de terinzagelegging geen aanleiding zag voor het naar voren brengen van zienswijzen. Eerst op 29 oktober 2012 bleek het bestreden besluit onjuistheden te bevatten die voor hem reden waren daartegen op te komen.
    
    5.1. In bezwaar tegen de omgevingsvergunning van 14 juni 2012 heeft [appellant sub 1] gewezen op een discrepantie in de maatvoering van de beoogde aanpassing. Naar aanleiding daarvan zijn bij het besluit op bezwaar van 27 november 2012 een aangepaste bouwtekening en een constructieberekening aan die vergunning ten grondslag gelegd.
    
    Niet in geschil is dat de door [appellant sub 1] op 29 oktober 2012 geconstateerde discrepantie ook voorkomt in de tekeningen behorende bij het bestreden besluit. Die discrepantie had reeds gedurende de termijn van terinzagelegging van het ontwerp van het besluit kunnen worden vastgesteld. Hierin bestaat dan ook geen grond voor het oordeel dat [appellant sub 1] redelijkerwijs niet kan worden verweten geen zienswijzen naar voren te hebben gebracht.
    
    Ook dit betoog faalt derhalve.
    
    6. Nu niet is gebleken dat [appellant sub 1] redelijkerwijs niet kan worden verweten dat hij geen zienswijzen over het ontwerp van het besluit naar voren heeft gebracht, heeft de rechtbank zijn beroep terecht niet-ontvankelijk verklaard.
    
    De overige gronden van [appellant sub 1] behoeven gelet hierop geen bespreking.
    
    Bluswatervoorziening
    
    7. ProRail voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat het aan de vergunning verbonden voorschrift 8.3 onduidelijk is en dat de tekst daarvan niet overeenstemt met de bedoeling van het college. Op haar desbetreffende betoog is de rechtbank volgens ProRail ten onrechte niet ingegaan.
    
    7.1. Ter zitting heeft het college erkend dat voorschrift 8.3 aanpassing behoeft. Gelet hierop is het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    Grondwaterbescherming
    
    8. ProRail betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat treinverkeer onder gemotoriseerd verkeer als bedoeld in categorie 15 van bijlage 3B van de Omgevingsverordening Overijssel 2009 (hierna: de Omgevingsverordening) valt. De rechtbank heeft daardoor miskend dat de in die categorie vermelde voorschriften en beperkingen niet van toepassing zijn op treinen binnen haar inrichting en dat vergunningvoorschrift 12.2 reeds daarom moest worden vernietigd.
    
    Vitens betoogt dat de rechtbank niet mocht volstaan met de vernietiging van voorschrift 12.2. Zij had, gelet op het tweede onderdeel van categorie 15 van bijlage 3B, tevens moeten bepalen dat aan de omgevingsvergunning het voorschrift wordt verbonden dat treinen met dieselmotoren boven een degelijke vloeistofdichte vloer moeten worden gestald. Nu dit achterwege is gebleven, ontstaat volgens haar een situatie die in strijd is met de Omgevingsverordening.
    
    9. In voorschrift 12.2 is bepaald dat er geen treinen met dieselmotoren in het grondwaterbeschermingsgebied mogen worden opgesteld.
    
    In voorschrift 12.14 is bepaald dat wegen, parkeervoorzieningen en terreinen voor gemotoriseerd verkeer moeten zijn voorzien van een aaneengesloten verharding.
    
    In voorschrift 12.15 is bepaald dat voor de constructies zodanige voorzieningen moeten worden getroffen dat duurzaam wordt voorkomen dat schadelijke stoffen in de bodem kunnen geraken en dat de constructies ten minste jaarlijks visueel moeten worden gecontroleerd op afschot en vloeistofdichtheid.
    
    10. Ingevolge artikel 3.2.5.1, eerste lid, van de Omgevingsverordening worden, indien het bevoegde gezag een vergunning krachtens hoofdstuk 2 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht verleent voor een inrichting in een waterwingebied, een grondwaterbeschermingsgebied of boringsvrije zone, aan de vergunning in ieder geval de beperkingen aangebracht en de voorschriften verbonden zoals aangegeven in bijlage 3.
    
    Ingevolge het tweede lid kan het bevoegde gezag afwijken van de beperkingen en voorschriften als bedoeld in het eerste lid, dan wel nadere eisen stellen, voor zover dit is aangegeven in bijlage 3.
    
    10.1. In bijlage 3B van de Omgevingsverordening is als categorie 15 aangewezen: het tot stand brengen, hebben of gebruiken van wegen, parkeerterreinen of terreinen voor gemotoriseerd verkeer.
    
    Voor deze categorie van gevallen geldt de verplichting om, onder meer, de volgende voorschriften aan de vergunning te verbinden:
    
    1. terreinen die openstaan voor gemotoriseerd verkeer moeten een aaneengesloten verharding hebben met bijvoorbeeld straatklinkers, asfalt of beton;
    
    2. wegen, parkeerplaatsen en andere terreinen ten behoeve van transportmaterieel, zoals vrachtwagens, tankauto’s, bussen en dergelijke, of waar handelingen plaatsvinden met schadelijke stoffen moeten worden voorzien van een degelijke vloeistofdichte verharding.
    
    In de bijlage is vermeld dat van, onder meer, voorschrift 2 kan worden afgeweken indien een weg, parkeerplaats of ander terrein voor gemotoriseerd verkeer in beperkte mate wordt gebruikt en daar geen handelingen plaatsvinden met schadelijke stoffen.
    
    11. De rechtbank heeft overwogen dat onder gemotoriseerd verkeer, als bedoeld in categorie 15 in bijlage 3B van de Omgevingsverordening, ook treinverkeer dient te worden verstaan. Treinen zijn immers gemotoriseerde transportmiddelen.
    
    De rechtbank heeft voorts overwogen dat het in voorschrift 12.2 neergelegde verbod om dieseltreinen op te stellen in het grondwaterbeschermingsgebied niet valt te herleiden tot de beperkingen en voorschriften vermeld in categorie 15 van bijlage 3B van de Omgevingsverordening. Deze bepaling biedt het college volgens de rechtbank niet de mogelijkheid om naast de vermelde beperkingen en voorschriften andere beperkingen aan te brengen in de te verlenen omgevingsvergunningen. Daarbij komt volgens de rechtbank dat het college niet heeft gemotiveerd of in dit geval met toepassing van artikel 3.2.1.5, tweede lid, van de Omgevingsverordening kan worden afgeweken van deze beperkingen en voorschriften en, voor zover dat mogelijk is, of daartoe in dit geval aanleiding moet bestaan. De rechtbank heeft het bestreden besluit in zoverre in strijd met artikel 3.2.1.5 van de Omgevingsverordening en artikel 3:46 van de Awb geacht en het bestreden besluit in zoverre vernietigd.
    
    12. Het college stelt, met verwijzing naar het advies van het college van gedeputeerde staten van Overijssel van 29 april 2014, dat de regelgever ervoor gekozen heeft de begrippen ‘gemotoriseerd verkeer’ en ‘motorvoertuig’ in de Omgevingsverordening niet te definiëren en dat dit betekent dat deze begrippen in de meest ruime zin moeten worden uitgelegd. Volgens het college en het college van gedeputeerde staten gaat het hierbij om alle voertuigen bestemd voor het verkeer, die beschikken over een motor en die een risico kunnen vormen voor de bodem- en grondwaterkwaliteit.
    
    De Afdeling ziet geen aanleiding om deze uitleg onjuist te achten. Het doel van titel 3.2 van de Omgevingsverordening, te weten de bescherming van de kwaliteit van het grondwater, rechtvaardigt een ruime uitleg van deze begrippen. De formulering van de artikelen 3.2.2.1, derde lid, en 3.2.2.4, vierde lid, alsmede de aanhef van bijlage 4 en voorschrift 2 bij categorie 15 van bijlage 3B van de Omgevingsverordening, waar ProRail op heeft gewezen, sluit deze uitleg niet uit. Dat de Omgevingsverordening, zoals ProRail naar voren heeft gebracht, tevens de status heeft van verkeersverordening in de zin van artikel 57 van de Wegenwet en artikel 2A van de Wegenverkeerswet, leidt niet tot een ander oordeel. De verkeersbepalingen zijn niet opgenomen in titel 3.2, maar in hoofdstuk 5 van de Omgevingsverordening en de begrippen ‘gemotoriseerd verkeer’ en ‘motorvoertuig’ komen in dat hoofdstuk niet voor.
    
    De rechtbank heeft derhalve terecht overwogen dat onder gemotoriseerd verkeer, als bedoeld in categorie 15 in bijlage 3B van de Omgevingsverordening, ook treinverkeer dient te worden verstaan.
    
    Het betoog van ProRail faalt.
    
    13. Blijkens het bestreden besluit heeft het college voorschrift 12.2 aan de vergunning verbonden, omdat de in categorie 15 van bijlage 3B van de Omgevingsverordening voorgeschreven verhardingen niet aanwezig zijn in het deel van de inrichting dat behoort tot het grondwaterbeschermingsgebied. In beroep heeft ProRail onder meer aangevoerd dat het college ten onrechte geen gebruik heeft gemaakt van de in artikel 3.2.1.5, tweede lid, van de Omgevingsverordening toegekende bevoegdheid om af te wijken van de in categorie 15 opgenomen voorschriften, althans dat het ten onrechte niet heeft gemotiveerd waarom het van deze bevoegdheid geen gebruik heeft gemaakt. De rechtbank heeft dit betoog, voor zover dat betrekking heeft op de motivering van het bestreden besluit, in de aangevallen uitspraak gevolgd, zodat het ervoor moet worden gehouden dat de rechtbank afwijking van de in categorie 15 van bijlage 3B opgenomen voorschriften met toepassing van artikel 3.2.1.5, tweede lid, van de Omgevingsverordening niet uitsluit. Reeds hierom heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb in de door Vitens gewenste zin.
    
    Het betoog van Vitens faalt.
    
    14. De Afdeling wijst erop dat het college ter uitvoering van de aangevallen uitspraak alsnog dient te motiveren of aanleiding bestaat gebruik te maken van de bevoegdheid om van de in categorie 15 van bijlage 3B opgenomen voorschriften af te wijken en het besluit van 16 oktober 2012 zo nodig dient te wijzigen. Komt het tot de conclusie dat voor afwijking geen plaats is, dan dient het college, nu het heeft berust in de vernietiging van voorschrift 12.2 en dit voorschrift was opgenomen ter bescherming van het grondwater, te bezien of nieuwe voorschriften met het oog op de grondwaterbescherming nodig zijn. Daarbij moet worden beoordeeld of met de voorschriften 12.14 en 12.15 aan de verplichtingen uit de Omgevingsverordening is voldaan. Tegen dit nog te nemen besluit staat beroep open.
    
    Conclusie
    
    15. Het hoger beroep van [appellant sub 1] is ongegrond. De aangevallen uitspraak van 31 oktober 2013 in zaak nr. 12/2576 dient te worden bevestigd.
    
    16. Uit hetgeen is overwogen onder 7.1 volgt dat het hoger beroep van ProRail gegrond is. De aangevallen uitspraak van 19 december 2013 in zaak nr. 12/2587 dient te worden vernietigd, voor zover daarbij is nagelaten het besluit van 16 oktober 2012 tevens te vernietigen voor zover het vergunningvoorschrift 8.3 betreft.
    
    Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het besluit van 16 oktober 2012 in zoverre alsnog vernietigen wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb. Nu ProRail en het college overeenstemming hebben bereikt over een nieuwe tekst van voorschrift 8.3 en zij de Afdeling hebben verzocht het voorschrift dienovereenkomstig aan te passen, ziet de Afdeling aanleiding voor toepassing van artikel 8:72, derde lid, onder b, van de Awb.
    
    16.1. Het hoger beroep van Vitens is ongegrond.
    
    16.2. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het onder 14 bedoelde te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    17. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten van ProRail te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 31 oktober 2013 in zaak nr. 12/2576;
    
    II. verklaart het hoger beroep van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. gegrond;
    
    III. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 19 december 2013 in zaak nr. 12/2587, voor zover daarbij is nagelaten het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Zwolle van 16 oktober 2012, kenmerk D110713_0154/hp1510, te vernietigen voor zover het vergunningvoorschrift 8.3 betreft;
    
    IV. vernietigt dat besluit in zoverre;
    
    V. bepaalt dat aan het besluit van 16 oktober 2012 voorschrift 8.3 wordt verbonden, dat als volgt komt te luiden:
    
    "Voor het bestrijden van brand zijn de locaties relevant waar mogelijk brandoverslag naar de (bebouwde) omgeving buiten de inrichting kan plaatsvinden. Bij deze locaties dient een bluswatervoorziening van 120 m3/uur aanwezig te zijn. Over de uitvoering van de voorzieningen wordt overleg gepleegd met de brandweer."
    
    VI. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 16 oktober 2012, voor zover dat is vernietigd;
    
    VII. verklaart het hoger beroep van de naamloze vennootschap Vitens N.V. ongegrond;
    
    VIII. bepaalt dat tegen het te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    IX. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Zwolle tot vergoeding van bij de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.020,74 (zegge: duizendtwintig euro en vierenzeventig cent), waarvan € 974,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    X. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Zwolle aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid ProRail B.V. het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 493,00 (zegge: vierhonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. R. Uylenburg en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.C. Visser, griffier.
    
    w.g. Borman w.g. Visser
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2014
    
    148.