ECLI:NL:RVS:2009:BH0418, Raad van State, 13-01-2009, 200808365/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2008 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Velt en Vecht (hierna: het dagelijks bestuur) aan de rechtspersoon naar Duits recht Econtis GmbH (hierna: Econtis) een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 3 van de op 16 januari 2006 verleende vergunning ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) gelezen in samenhang met artikel I, aanhef en onder s, van het Besluit van 4 november 1983, houdende aanwijzing van soorten van inrichtingen als bedoeld in de artikelen 1, tweede lid, en 31, vierde lid, van de Wvo voor het lozen op een werk dat is aangesloten op een ander werk van hemelwater en afvalwater afkomstig van de door Econtis gedreven inrichting gelegen aan de Kapitein Antiferstraat 31 te Emmen (hierna: de vergunning).

200808365/1.
      Datum uitspraak: 13 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    
    
      de rechtspersoon naar Duits recht Econtis GmbH, gevestigd te Emmen,
      verzoekster,
    
    
    en
    
    
      het dagelijks bestuur van het waterschap Velt en Vecht,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 oktober 2008 heeft het dagelijks bestuur van het waterschap Velt en Vecht (hierna: het dagelijks bestuur) aan de rechtspersoon naar Duits recht Econtis GmbH (hierna: Econtis) een last onder dwangsom opgelegd vanwege overtreding van voorschrift 3 van de op 16 januari 2006 verleende vergunning ingevolge artikel 1, tweede lid, van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna: de Wvo) gelezen in samenhang met artikel I, aanhef en onder s, van het Besluit van 4 november 1983, houdende aanwijzing van soorten van inrichtingen als bedoeld in de artikelen 1, tweede lid, en 31, vierde lid, van de Wvo voor het lozen op een werk dat is aangesloten op een ander werk van hemelwater en afvalwater afkomstig van de door Econtis gedreven inrichting gelegen aan de Kapitein Antiferstraat 31 te Emmen (hierna: de vergunning).
    
    
      Tegen dit besluit heeft Econtis bezwaar gemaakt.
      Bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 18 november 2008, heeft Econtis de voorzitter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    De voorzitter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 22 december 2008, waar Econtis, vertegenwoordigd door mr. R. van Eck, advocaat te Enschede, F. Brückner en W.P. Walter, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. T.D. Rijs, advocaat te Enschede en D.A. Brandwacht, werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Econtis betoogt dat in het bestreden besluit ten onrechte een last is opgelegd per monster dat niet voldoet aan de lozingsnorm voor fosfaat.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 5:32, vierde lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
    
    2.1.2. In voorschrift 3, derde lid, van de vergunning, voor zover hier van belang, is bepaald dat de concentratie van P-totaal (hierna: fosfaat) in een volumeproportioneel etmaalmonster van het afvalwater ter plaatse van de put maximaal 300 mg/l mag bedragen.
    
    2.1.3. Gezien de strekking van voorschrift 3, derde lid, van de vergunning dient de modaliteit van de last betrekking te hebben op de in het voorschrift genoemde tijdsperiode waarbinnen bemonstering plaatsvindt. In dit geval is door het dagelijks bestuur een last onder dwangsom opgelegd per monster dat niet voldoet aan de lozingsnorm voor fosfaat als bedoeld in het derde lid van dit vergunningvoorschrift. Gelet op het derde lid dient om te kunnen vaststellen of aan de lozingsnorm voor fosfaat wordt voldaan de monstering van de lozing gedurende een etmaal plaats te vinden, waardoor in het onderhavige geval de last onder dwangsom in zoverre op een juist uitgangspunt berust.
    
    2.2. Econtis betoogt dat het college ten onrechte de last onder dwangsom heeft opgelegd. Econtis voert aan dat bij de laatste monsterneming op 9 september 2008 voorafgaande aan het nemen van het bestreden besluit geen overschrijding van de lozingsnorm voor fosfaat is geconstateerd. Het handhavingsbesluit zou daarom een preventieve last onder dwangsom zijn, zodat het besluit een preventief karakter heeft. Aan de voorwaarden voor de toepassing van een preventieve last onder dwangsom is evenwel niet voldaan, aldus Econtis.
    
    2.2.1. Niet in geschil is dat uit drie van de vijf monsters die na 1 augustus 2008 van het afvalwater van Econtis zijn genomen volgt dat de in voorschrift 3 van de vergunning vastgelegde lozingsnorm voor fosfaat wordt overschreden. Het dagelijks bestuur was ten tijde van het nemen van het bestreden besluit dan ook bevoegd tot het toepassen van bestuurlijke handhavingsmiddelen. Dat bij de laatste monsterneming voor het nemen van het bestreden besluit geen overtreding is geconstateerd heeft niet tot gevolg dat van een preventieve last onder dwangsom kan worden gesproken.
    
    
      2.3. Econtis betoogt dat het dagelijks bestuur van het opleggen van een last onder dwangsom had behoren af te zien, nu Econtis inmiddels beschikt over de zuiveringsinstallatie die benodigd is om overschrijding van de lozingsnorm voor fosfaat te voorkomen. 
      2.3.1. Gezien het algemeen belang dat is gediend met de handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien een concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    
    2.3.2. Uit de bijlage bij het bestreden besluit blijkt dat ten tijde van het bestreden besluit door Econtis reeds enige voorzieningen waren getroffen om de capaciteit van de zuiveringsinstallatie te vergroten teneinde te kunnen voldoen aan de lozingseis voor fosfaat. Zo is op 28 augustus 2008 een grotere tank in gebruik genomen waarop een inline ph-meter en een menger zijn geïnstalleerd. Echter de ten tijde van het bestreden besluit geïnstalleerde filterpers had volgens die bijlage onvoldoende capaciteit om te waarborgen dat onder normale omstandigheden ook daadwerkelijk aan de lozingseis voor fosfaat kan worden voldaan. Daartoe dient een grotere filterpers in de zuiveringsinstallatie te worden geïnstalleerd. De installatie daarvan was voorzien voor 17 oktober 2008 en daarmee na het bestreden besluit.
    
    Hetgeen het college in de bijlage bij het bestreden besluit naar voren heeft gebracht, is niet door Econtis weersproken. Het komt de voorzitter, gezien de stukken en het verhandelde ter zitting, niet onaannemelijk voor dat ten tijde van het bestreden besluit de werking van de zuiveringsinstallatie onvoldoende was om te kunnen voldoen aan de lozingseis voor fosfaat. Evenmin zijn door Econtis andere bijzondere omstandigheden gesteld, waarin het dagelijks bestuur aanleiding had moeten zien om van handhaving af te zien. Het college heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzitter dan ook op goede gronden besloten tot het opleggen van een last onder dwangsom.
    
    2.4. Econtis betoogt dat de begunstigingstermijn van twaalf dagen te kort is en niet in overeenstemming met de Beleidsnota handhaving.
    
    2.4.1. Volgens de Beleidsnota handhaving bedraagt de begunstigingstermijn bij het opleggen van een last onder dwangsom vanwege overschrijding van emissie-eisen, zoals in dit geval, twee weken. In de toelichting daarop is te lezen dat deze termijn kan worden verlengd of verkort afhankelijk van de te treffen voorzieningen. Het bestreden besluit is van 8 oktober 2008. De begunstigingstermijn liep tot 20 oktober 2008. Deze datum sluit aan bij de toezegging van Econtis dat zij per 20 oktober 2008 kan voldoen aan de lozingsnorm voor fosfaat.
    
    2.4.2. De door het bestuursorgaan te stellen begunstigingstermijn dient gezien de omstandigheden van het geval toereikend te zijn. Naar eigen zeggen kon Econtis op het moment van het aflopen van de begunstigingstermijn voldoen aan de lozingsnorm voor fosfaat. De voorzitter ziet in hetgeen Econtis betoogt geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur niet in redelijkheid daarbij met het stellen van de begunstigingstermijn heeft kunnen aansluiten.
    
    2.5. Econtis betoogt dat de dwangsom van € 10.000,- per overtreding onevenredig hoog is.
    
    2.5.1. Ter zitting heeft het college naar voren gebracht dat bij de bepaling van de hoogte van de dwangsom in aanmerking is genomen dat reeds geruime tijd bij herhaling is geconstateerd dat aan de lozingsnorm voor fosfaat niet wordt voldaan. Daarbij heeft Econtis, na door het dagelijks bestuur van deze overtredingen in kennis te zijn gesteld, verzuimd de nodige voorzieningen te treffen om overtreding van deze norm te beëindigen. Met de hoogte van de dwangsom wordt beoogd te bewerkstelligen dat door het treffen van de benodigde voorzieningen de lozingsnorm voor fosfaat niet meer wordt overschreden. Gezien het vorenstaande staat het bedrag per geconstateerde overtreding in redelijke verhouding tot het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
    
    2.6. Ter zitting is door Econtis verklaard dat de zuiveringsinstallatie inmiddels naar behoren functioneert en dat, behoudens calamiteiten, kan worden voldaan aan de lozingsnorm voor fosfaat, zodat, na afweging van de betrokken belangen, ook in zoverre geen aanleiding bestaat de gevraagde voorlopige voorziening te treffen.
    
    2.7. Gelet hierop bestaat aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    wijst het verzoek af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Boll, als voorzitter, in tegenwoordigheid van mr. T.L.J. Drouen, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Boll w.g. Drouen
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 januari 2009
    
    375-579.