ECLI:NL:RVS:2014:3609, Raad van State, 08-10-2014, 201308974/1/A4 en 201400989/1/A4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft het dagelijks bestuur aan de Landinrichtingscommissie Herinrichting "Roden-Norg" een watervergunning verleend voor fase 1 van het project waarmee wordt beoogd de Slokkert opnieuw in te richten en te herstellen.

201308974/1/A4 en 201400989/1/A4.
    Datum uitspraak: 8 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Westervelde, gemeente Noordenveld, en anderen (hierna: [appellante sub 1] en anderen),
    2. [appellant sub 2], wonend te Westervelde, gemeente Noordenveld, en anderen (hierna: [appellant sub 2] en anderen),
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Noord-Nederland van 13 augustus 2013 in zaak nr. 12/416 en 17 december 2013 in zaak nr. 13/238 in de gedingen tussen:
    
    [appellante sub 1] en anderen onderscheidenlijk [appellant sub 2] en anderen
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 oktober 2011 heeft het dagelijks bestuur aan de Landinrichtingscommissie Herinrichting "Roden-Norg" een watervergunning verleend voor fase 1 van het project waarmee wordt beoogd de Slokkert opnieuw in te richten en te herstellen.
    
    Bij besluit van 9 mei 2012 heeft het dagelijks bestuur het door [appellante sub 1] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij besluit van 4 september 2012 heeft het dagelijks bestuur aan de Landinrichtingscommissie een watervergunning verleend voor fase 2 van het project.
    
    Bij besluit van 14 februari 2013 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant sub 2] en anderen hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 13 augustus 2013 heeft de rechtbank het door [appellante sub 1] en anderen tegen het besluit van 9 mei 2012 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Bij uitspraak van 17 december 2013 heeft de rechtbank het door [appellant sub 2] en anderen tegen het besluit van 14 februari 2013 ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 2] en anderen hoger beroep ingesteld.
    
    Het dagelijks bestuur heeft verweerschriften ingediend.
    
    [appellante sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en anderen en het dagelijks bestuur hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 13 juni 2014, waar [appellant sub 2], [3 der appellanten], bijgestaan door mr. A.E. Noordhuis, vergezeld door ir. E.A. van Essen, werkzaam bij Aequator Groen & Ruimte B.V. (hierna: Aequator), en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. J.J. Feunekes, werkzaam bij het waterschap, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de Landinrichtingscommissie, vertegenwoordigd door mr. P.M.J. de Goede, advocaat te Groningen, vergezeld door ing. J.P. Tjaden en ir. J.S. Rus, als partij gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. De watervergunningen hebben betrekking op het uitvoeren van werkzaamheden in en nabij het beekdal van de Slokkert. De werkzaamheden bestaan uit het aanleggen van een nieuwe beek, het dempen en aanpassen van watergangen, het aanbrengen van dammen met en zonder duiker, het opruimen van bruggen, het aanbrengen van voorden, stuwen, een vistrap, kaden en slenkpassages, het realiseren van overlopen, het verwijderen van kunstwerken, het uitvoeren van compenserende maatregelen en het veranderen van peilen.
    
    2. Voor zover [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het dagelijks bestuur de aanvraag waarop het bij het besluit van 4 september 2012 heeft beslist ten onrechte in behandeling heeft genomen en dat bij dat besluit ten onrechte vergunning is verleend voor het uitvoeren van maatregelen ter compensatie van schadelijke gevolgen van de bij het besluit van 4 oktober 2011 vergunde werkzaamheden, overweegt de Afdeling dat deze betogen eerst in hoger beroep naar voren zijn gebracht. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom deze betogen niet reeds bij de rechtbank konden worden aangevoerd, en [appellant sub 2] en anderen dit uit een oogpunt van zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen hadden behoren te doen, dienen de betogen buiten beschouwing te blijven.
    
    3. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:
    
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    
    Ingevolge artikel 6.20, eerste lid, kunnen aan een vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden.
    
    Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1.
    
    Ingevolge artikel 3.1.2, eerste lid, van de Keur waterschap Noorderzijlvest 2009 (hierna: de Keur) is het verboden om zonder vergunning van het dagelijks bestuur gebruik te maken van een oppervlaktewaterlichaam, door anders dan in overeenstemming met de functie:
    
    a. de richting, vorm, afmeting of constructie van oppervlaktewaterlichamen op enigerlei wijze te veranderen;
    
    b. oppervlaktewaterlichamen en nieuwe oppervlaktewaterlichamen direct of indirect met elkaar in verbinding te brengen of oppervlaktewaterlichamen geheel of gedeeltelijk te dempen;
    
    c. de begrenzing van peilgebieden te wijzigen of ongedaan te maken;
    
    e. in oppervlaktewaterlichamen het peil, daaronder mede begrepen: de feitelijk voorkomende waterstand, te veranderen.
    
    4. [appellante sub 1] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat aan het besluit van 4 oktober 2011 geen aanvraag van de Landinrichtingscommissie ten grondslag ligt, zodat dit besluit niet genomen had mogen worden. Hiertoe voeren zij aan dat de Landinrichtingscommissie geen rechtspersoonlijkheid bezit, dat het ingediende aanvraagformulier niet door zowel de voorzitter als de secretaris van de Landinrichtingscommissie is ondertekend en dat het dagelijks bestuur de aanvraag heeft gefingeerd.
    
    4.1. Om een aanvraag in te kunnen dienen, geldt dat de indiener als zodanig in het rechtsverkeer herkenbaar moet zijn. Rechtspersoonlijkheid is daarvoor niet vereist. Daargelaten de vraag of de Landinrichtingscommissie rechtspersoonlijkheid bezit, is niet in geschil dat zij in ieder geval als zodanig in het rechtsverkeer herkenbaar is. Zij kon, gelet hierop, een aanvraag om verlening van een watervergunning indienen.
    
    Op het ingediende aanvraagformulier is als aanvrager de Landinrichtingscommissie vermeld. Het formulier is voorzien van een datum en een handtekening van de secretaris. In het ontbreken van een handtekening van de voorzitter heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat het dagelijks bestuur het aanvraagformulier niet heeft kunnen toerekenen aan de Landinrichtingscommissie en als een aanvraag van de Landinrichtingscommissie in behandeling heeft kunnen nemen.
    
    Ook voor het overige geeft hetgeen [appellante sub 1] en anderen aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat aan het besluit van 4 oktober 2011 geen aanvraag van de Landinrichtingscommissie ten grondslag ligt.
    
    Het betoog faalt.
    
    5. [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen vrezen voor vernatting van hun percelen. Zij betogen dat de rechtbank heeft miskend dat het dagelijks bestuur bij zijn beoordeling ten onrechte verhogingen van de grondwaterstand van minder dan 5 cm buiten beschouwing heeft gelaten. Volgens [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen is iedere verhoging van de grondwaterstand schadelijk, temeer nu het grondwater op sommige percelen reeds tot aan het maaiveld reikt. Door grondwaterstandverhogingen van minder van 5 cm buiten beschouwing te laten, komen dergelijke verhogingen ten onrechte voor rekening van de eigenaren en gebruikers van deze percelen, aldus [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen. Zij wijzen in dit verband op een brief van Heijnens Milieuadvies van 23 december 2011 en op het door hen als nader stuk overgelegde rapport "Nulsituatie landbouwpercelen Tonkensloop en effecten grondwaterstandsverhoging" van Aequator van 19 februari 2014.
    
    5.1. Het dagelijks bestuur stelt zich op het standpunt dat verhogingen van de grondwaterstand van minder dan 5 cm binnen de betrouwbaarheidsranges van de uitgevoerde geohydrologische effectberekeningen vallen, zodat niet met enige zekerheid kan worden gezegd dat deze verhogingen zich als gevolg van de vergunde werkzaamheden zullen voordoen. Hierbij moet volgens het dagelijks bestuur worden bedacht dat grondwaterstandverhogingen ook kunnen optreden door natuurlijke oorzaken en door reguliere werkzaamheden zoals het aanleggen van drainages rond woningen en op landbouwpercelen en zoals het opschonen van sloten.
    
    5.2. Niet bestreden is dat de door het dagelijks bestuur gehanteerde onderzoeksmethoden gangbaar zijn en dat bij gebruik van deze methoden niet zeker is dat berekende grondwaterstandverhogingen van minder dan 5 cm zich als gevolg van de vergunde werkzaamheden zullen voordoen. Omdat deze grondwaterstandverhogingen niet kunnen worden toegeschreven aan de vergunde werkzaamheden, bestaat geen grond voor het oordeel dat, zoals [appellante sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen kennelijk betogen, het dagelijks bestuur gehouden was in de watervergunningen een verplichting voor de Landinrichtingscommissie op te nemen tot het ongedaan maken van de nadelige gevolgen van die grondwaterstandverhogingen.
    
    Het betoog faalt.
    
    6. [appellant sub 2] en anderen betogen dat de rechtbank heeft miskend dat de compenserende maatregelen onvoldoende zijn om schade als gevolg van vernatting te voorkomen, zodat de verlening van de watervergunning bij het besluit van 4 september 2012 niet verenigbaar is met de in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet genoemde doelstelling. Ook in dit verband wijzen [appellant sub 2] en anderen op de hiervoor genoemde brief van Heijnens Milieuadvies en op het rapport van Aequator, waarin wordt geconcludeerd dat een stijging van de grondwaterstand ter plaatse van hun percelen opbrengstderving tot gevolg heeft.
    
    6.1. Bij het besluit van 4 september 2012 is vergunning verleend voor compenserende maatregelen om een verhoging van de grondwaterstand als gevolg van de vergunde werkzaamheden ter plaatse van onder meer de percelen van [appellant sub 2] en anderen tegen te gaan. Deze compenserende maatregelen bestaan blijkens het "Inrichtingsplan Beekdalherstel Slokkert fase 2" van 17 juli 2012 uit het aanleggen van enkele nieuwe sloten, het opschonen en verdiepen van bestaande sloten, het vernieuwen en dieper aanleggen van duikers en het aanbrengen van drainages.
    
    6.2. In paragraaf 4.6.2 van het rapport "Geohydrologisch onderzoek De Slokkert, fase 2" van Aquaflux uit juli 2012, dat het dagelijks bestuur bij het nemen van het besluit van 4 september 2012 heeft betrokken, staat dat de compenserende maatregelen ter plaatse van de percelen van [appellant sub 2] en anderen een verlaging van de grondwaterstand met zich brengen van 5 tot 20 cm. Volgens de bijbehorende effectenkaart leiden de vergunde werkzaamheden hierdoor per saldo niet tot vernatting. [appellant sub 2] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat er, anders dan op de effectenkaart is weergegeven, ter plaatse van hun percelen toch vernatting optreedt als gevolg van de vergunde werkzaamheden. De Afdeling tekent hierbij in de eerste plaats aan dat in het rapport van Aequator het door Aquaflux gehanteerde grondwatermodel niet wordt betwist. Voorts wordt in aanmerking genomen dat het onderzoek dat aan het rapport van Aequator ten grondslag ligt slechts betrekking heeft op de percelen van [appellant sub 2] en anderen, dat niet duidelijk is of daarbij alle compenserende maatregelen in aanmerking zijn genomen en dat daarbij alleen rekening is gehouden met de aanwezigheid van keileem in de bodem, terwijl, zoals het dagelijks bestuur heeft gesteld, de bodem ook andere weerstandbiedende lagen bevat. Wat betreft de door [appellant sub 2] en anderen overgelegde brief van Heijnens Milieuadvies, stelt de Afdeling vast dat deze brief dateert van vóór het rapport van Aquaflux en dat bij de daarin geplaatste kanttekeningen geen rekening is gehouden met de voorziene compenserende maatregelen.
    
    Gezien het voorgaande heeft de rechtbank in hetgeen [appellant sub 2] en anderen hebben aangevoerd terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat de verlening van de watervergunning bij het besluit van 4 september 2012 niet verenigbaar is met de in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet genoemde doelstelling.
    
    Het betoog faalt.
    
    7. Voor zover [appellante sub 1] en anderen betogen dat de compenserende maatregelen hadden moeten worden opgenomen in de bij het besluit van 4 oktober 2011 verleende watervergunning en niet, zoals het dagelijks bestuur heeft gedaan, in de bij het besluit van 4 september 2012 verleende watervergunning, overweegt de Afdeling dat dit betoog geen bespreking meer behoeft, nu vast staat dat deze maatregelen thans volledig zijn uitgevoerd.
    
    8. [appellante sub 1] en anderen betogen tevergeefs dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan hun beroepsgronden met betrekking tot het "Protocol betreffende verantwoordelijkheden beekherstel Roden-Norg", reeds omdat dit protocol geen onderdeel uitmaakt van de bij het besluit van 4 oktober 2011 verleende watervergunning. Ten overvloede wijst de Afdeling erop dat het protocol niet kan afdoen aan het bepaalde in artikel 7.14, eerste lid, van de Waterwet, dat aan degene die als gevolg van de rechtmatige uitoefening van een taak of bevoegdheid in het kader van het waterbeheer schade lijdt of zal lijden, op zijn verzoek door het betrokken bestuursorgaan een vergoeding wordt toegekend, voor zover de schade redelijkerwijze niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en voor zover de vergoeding niet of niet voldoende anderszins is verzekerd.
    
    9. [appellant sub 2] en anderen kunnen zich tot slot niet verenigen met voorschrift 8 van de bijzondere voorschriften van de bij het besluit van 4 september 2012 verleende watervergunning. Volgens [appellant sub 2] en anderen heeft de rechtbank miskend dat een dergelijk voorschrift niet aan een watervergunning kan worden verbonden.
    
    9.1. In voorschrift 8 is bepaald dat het beheer en onderhoud van de compenserende maatregelen op percelen van derden berust op de kadastrale percelen waarop deze maatregelen worden uitgevoerd. Hiermee is bedoeld, zoals het dagelijks bestuur ter zitting heeft bevestigd, te bepalen dat de verplichting tot beheer en onderhoud van de compenserende maatregelen rust op de eigenaren van de percelen waarop de maatregelen worden uitgevoerd.
    
    Het dagelijks bestuur staat op het standpunt dat de Waterwet zich niet tegen voorschrift 8 verzet. In dit verband heeft het met name gewezen op artikel 6.20, eerste lid, van de Waterwet, waarin volgens het dagelijks bestuur geen beperking is opgenomen ten aanzien van de adressaat van de op grond van die bepaling te stellen voorschriften en beperkingen. Volgens het dagelijks bestuur is voorschrift 8 verder niet onredelijk, nu de eigenaren van de betrokken percelen voordeel ondervinden van de compenserende maatregelen en ook de Keur onderhoudsverplichtingen voor eigenaren van percelen bevat.
    
    9.2. De bepalingen van de Waterwet noch enige andere wettelijke bepaling bieden grondslag om aan een watervergunning een voorschrift te verbinden dat, zoals voorschrift 8, aan anderen dan de vergunninghouder een verplichting oplegt. Anders dan het dagelijks bestuur veronderstelt, kan aan artikel 6.20, eerste lid, van de Waterwet niet een dergelijke grondslag worden ontleend.
    
    Het betoog slaagt.
    
    10. Het hoger beroep van [appellante sub 1] en anderen tegen de uitspraak van 13 augustus 2013 is ongegrond. Deze uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    Het hoger beroep van [appellant sub 2] en anderen tegen de uitspraak van 17 december 2013 is gegrond. Deze uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank had behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 14 februari 2013 alsnog gegrond verklaren, dat besluit vernietigen, voor zover daarbij voorschrift 8 van de bijzondere voorschriften van de bij het besluit van 4 september 2012 verleende watervergunning is gehandhaafd, het besluit van 4 september 2012 herroepen, voor zover het dat voorschrift betreft, en bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 14 februari 2013, voor zover vernietigd.
    
    11. Voor een proceskostenveroordeling ten gunste van [appellante sub 1] en anderen bestaat geen aanleiding.
    
    Het dagelijks bestuur dient op na te melden wijze in de proceskosten van [appellant sub 2] en anderen te worden veroordeeld. Met betrekking tot hun verzoek om vergoeding van de door hen in verband met de zitting in hoger beroep gemaakte reis-, verblijf- en verletkosten, wordt overwogen dat slechts ten behoeve van één persoon een vergoeding wordt toegekend. Nu de opgegeven verletkosten niet zijn onderbouwd, wordt de vergoeding voor die kosten forfaitair vastgesteld. Voor het toekennen van een vergoeding van de kosten voor het meebrengen van een deskundige naar de zitting en voor het laten opstellen van de brief van Heijnens Milieuadvies en het rapport van Aequator bestaat geen aanleiding, reeds omdat hetgeen de deskundige ter zitting heeft verklaard en hetgeen in die brief en dat rapport is vermeld, van geen enkele betekenis is geweest voor de gegrondverklaring van het hoger beroep tegen de uitspraak van 17 december 2013.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. bevestigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 13 augustus 2013 in zaak nr. 12/416;
    
    II. verklaart het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 december 2013 in zaak nr. 13/238 gegrond;
    
    III. vernietigt deze uitspraak;
    
    IV. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest van 14 februari 2013, kenmerk 12-5174/13-7747, gegrond;
    
    V. vernietigt dit besluit, voor zover daarbij voorschrift 8 van de bijzondere voorschriften van de bij het besluit van het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest van 4 september 2012, kenmerk 12-4421/1, verleende watervergunning is gehandhaafd;
    
    VI. herroept het besluit van 4 september 2012, voor zover het voorschrift 8 van de bijzondere voorschriften betreft;
    
    VII. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het onder IV vermelde besluit, voor zover vernietigd;
    
    VIII. veroordeelt het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest tot betaling van bij [appellant sub 2] en anderen in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.572,90 (zegge: vijftienhonderdtweeënzeventig euro en negentig cent), waarvan € 1.461,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen;
    
    IX. gelast dat het dagelijks bestuur van het Waterschap Noorderzijlvest aan [appellant sub 2] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 399,00 (zegge: driehonderdnegenennegentig euro) vergoedt, met dien verstande dat betaling aan een van hen bevrijdend werkt ten opzichte van de anderen.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. Y.E.M.A. Timmerman-Buck en mr. D.J.C. van den Broek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    
    w.g. Van Diepenbeek w.g. Van Grinsven
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 8 oktober 2014
    
    462-732.