ECLI:NL:RVS:2014:3550, Raad van State, 01-10-2014, 201306782/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-10-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 augustus 2011 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 1] op het perceel aan de [locatie] te Oldenzaal.

201306782/1/A1.
    Datum uitspraak: 1 oktober 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellante sub 1], gevestigd te Oldenzaal,
    2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], wonend te Oldenzaal, (hierna tezamen in enkelvoud: [appellant sub 2]),
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 juni 2013 in zaken nrs. 13/530, 13/587 en 13/670 in het geding tussen:
    
    [appellante sub 1],
    [appellant sub 2]
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 3 augustus 2011 heeft het college geweigerd handhavend op te treden tegen de bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 1] op het perceel aan de [locatie] te Oldenzaal.
    
    Bij besluit van 26 februari 2013 heeft het college het door [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard voor zover dit het aspect "opslag" betreft, het bezwaar voor het overige alsnog gegrond verklaard en [appellante sub 1] gelast om haar bedrijfsactiviteiten, anders dan "opslag", op het perceel kadastraal bekend gemeente Oldenzaal, sectie K, nr. 7794 en plaatselijk bekend als [locatie] te Oldenzaal (hierna: het perceel), binnen zes maanden te staken, onder oplegging van een dwangsom van € 50.000,00 ineens.
    
    Bij uitspraak van 28 juni 2013 heeft de rechtbank de door [appellante sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellante sub 1] en [appellant sub 2] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 16 juli 2013 heeft het college de door onder meer [belanghebbende A] en [belanghebbende B] tegen het besluit van 26 februari 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    [belanghebbende A] en [belanghebbende B] en [appellante sub 1] hebben tegen het besluit van 16 juli 2013 beroep ingediend. Deze beroepen zijn door de rechtbank ter behandeling doorgezonden aan de Afdeling.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [appellante sub 1] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 april 2014, waar [appellante sub 1], vertegenwoordigd door [gemachtigde] en G.J.G. van Zandbeek, bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, en [appellant sub 2], vertegenwoordigd door ing. M.H. Middelkamp, [belanghebbende A], bijgestaan door ing. M.H. Middelkamp, en het college, vertegenwoordigd door drs. E.S.M. Slot en H.A.M. Vaneker, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant sub 2] heeft ter zitting zijn verzoek om vergoeding van schade in verband met de schending van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ingetrokken.
    
    2. De onderhavige gronden zijn door [appellante sub 1] vanaf 2002 in fasen in gebruik genomen ten behoeve van de handel in oud ijzer, bestaande uit opslag, overslag en sorteren van oud ijzer en in zekere mate het bewerken en verwerken daarvan. Het terrein waarop [appellante sub 1] haar bedrijfsactiviteiten uitoefent, betreft voor het grootste deel gronden waarop ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 1980" de bestemming "Opslagterrein/Boorlocatie voor gaswinning" rust, alsmede een strook grond waarop ingevolge het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" de bestemming "Agrarisch- landschappelijke waarde" rust.
    
    3. Ingevolge artikel 20, lid B, onder 1, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 1980" mag het op het tijdstip van het onherroepelijk rechtskracht verkrijgen van het plan bestaande gebruik van gronden anders dan bebouwing, dat met het in het plan voorgeschreven gebruik in strijd is, worden voortgezet.
    
    Ingevolge dat lid, onder 2, is het verboden het onder 1 bedoelde gebruik van gronden te wijzigen, tenzij door wijziging van het gebruik de afwijking van het plan niet wordt vergroot.
    
    Ingevolge artikel 48.2.1 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Buitengebied 2007" mag het gebruik van gronden en bouwwerken dat bestond op het tijdstip van het van kracht worden van dit plan en dat strijdig is met het plan worden voortgezet.
    
    Ingevolge artikel 48.2.2 is het bepaalde in 48.2.1 niet van toepassing op gebruik dat reeds in strijd was met het voorheen geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan.
    
    Het bestemmingsplan "Buitengebied 1980" is op 19 maart 1985 onherroepelijk geworden.
    
    4. Vast staat dat het gebruik dat [appellante sub 1] van het perceel maakt, met uitzondering van "opslag", in strijd is met de bestemmingsplannen "Buitengebied 1980" en "Buitengebied 2007". Het geschil spitst zich toe op de vraag wat onder "opslag" dient te worden verstaan en de vraag of [appellante sub 1] met betrekking tot het met de bestemmingsplannen strijdige gebruik een geslaagd beroep op het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1980" kan doen.
    
    5. Het college heeft eerder bij het besluit van 6 februari 2012 het door [appellant sub 2] tegen het besluit van 3 augustus 2011 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
    
    De rechtbank heeft in de tussenuitspraak van 8 augustus 2012 met betrekking tot het besluit van 6 februari 2012 onder meer overwogen dat niet alle bedrijfsactiviteiten van [appellante sub 1] op het perceel onder de ter plaatse geldende bestemming "Opslagterrein/Boorlocatie voor gaswinning" vallen. Voorts heeft zij in het kader van de vraag of dit gebruik onder het overgangsrecht valt overwogen dat het college onvoldoende heeft onderzocht of al dan niet door de wijziging van het gebruik, in de zin van de ingebruikname van het perceel door [appellante sub 1], de afwijking van het bestemmingsplan is vergroot en heeft zij het college in de gelegenheid gesteld dit gebrek te herstellen.
    
    De rechtbank heeft vervolgens in de uitspraak van 27 december 2012, naar aanleiding van het standpunt van het college dat het gebruik van het perceel door [appellante sub 1] onder het overgangsrecht valt en de in dat kader door hem gegeven nadere motivering, overwogen dat het college onvoldoende feiten en omstandigheden heeft aangedragen op grond waarvan kan worden bepaald welke activiteiten op de peildatum, te weten 19 maart 1985 (hierna: de peildatum), op het perceel werden verricht en om die reden niet kan worden bepaald of door wijziging van het gebruik de afwijking van het bestemmingsplan al dan niet is vergroot. Zij heeft het besluit van 6 februari 2012, gelet hierop, vernietigd. Voorts heeft zij het college opgedragen om in het nieuw te nemen besluit op bezwaar te onderzoeken of en in welke mate het op grond van de overgelegde overeenkomsten en vergunningen toegestane gebruik ten tijde van de peildatum ook het daadwerkelijke gebruik was en dat het college daarbij tevens dient te onderzoeken op welke wijze, qua terreinbeslag, hoogte van eventuele opslag en gebruik van machines en dergelijke, het terrein gebruikt werd, hetgeen zou kunnen blijken uit verklaringen van de betrokken partijen, waaronder omwonenden, foto’s of documenten of op andere wijze. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college op grond daarvan duidelijk zal dienen te maken wat naar zijn mening het bestaande, en dus toegestane, gebruik ten tijde van de peildatum was. Daarna dient het college dit gebruik te vergelijken met het huidige gebruik. Voor zover het huidige gebruik afwijkt van het toegestane gebruik ten tijde van de peildatum, zal het college moeten bezien of en in hoeverre door wijziging van het gebruik de afwijking van het plan is vergroot. Indien sprake is van vergroting van de afwijking van het bestaande gebruik ten tijde van de peildatum dient het college, gelet op de beginselplicht tot handhaving, een besluit op het bezwaar te nemen waarbij het primaire besluit wordt herroepen en in bezwaar wordt besloten tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom, aldus de rechtbank.
    
    6. Het besluit van 26 februari 2013 is genomen ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 28 december 2012. Het college heeft zich in dit besluit op het standpunt gesteld dat opnieuw onderzoek is gedaan, maar dat geen nieuwe gegevens zijn ontdekt. Volgens het college kan niet, althans onvoldoende, worden aangetoond wat het feitelijk gebruik van het terrein was ten tijde van de peildatum, zodat niet kan worden aangegeven of en in hoeverre het huidige gebruik daarvan afwijkt. Daarmee is evenmin duidelijk geworden of door wijziging van het gebruik de afwijking niet is vergroot. Aldus is niet komen vast te staan dat een beroep kan worden gedaan op het overgangsrecht van het bestemmingsplan "Buitengebied 1980", volgens het college.
    
    7. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de last onvoldoende duidelijk is, nu niet duidelijk is wat onder "opslag" moet worden verstaan. Volgens [appellant sub 2] had het college alle niet toegestane bedrijfsactiviteiten in de omschrijving van de last op moeten nemen. [appellant sub 2] betoogt voorts dat de last ten onrechte enkel ziet op het staken van de activiteiten en niet ook op het gestaakt houden.
    
    7.1. Het door [appellant sub 2] aangevoerde biedt onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte geen aanleiding heeft gezien voor de conclusie dat de last onvoldoende duidelijk is en het college gehouden was alle activiteiten van [appellante sub 1] die niet zijn toegestaan in de last te vermelden.
    
    [appellante sub 1] is in het besluit van 26 februari 2013 gelast al haar bedrijfsactiviteiten, anders dan "opslag", op het perceel te staken. In het besluit van 26 februari 2013 is voorts onder meer verwezen naar de tussenuitspraak van de rechtbank van 8 augustus 2012. In die tussenuitspraak is overwogen dat [appellante sub 1] naast opslag verschillende activiteiten uitvoert: onder meer het handelen in oud ijzer en het deels bewerken en verwerken daarvan alsmede sorteren en overslag. Voorts is overwogen dat die activiteiten aanmerkelijk verder gaan dan alleen het opslaan van materialen en het bestemmingsplan "Buitengebied 1980" noch de toelichting daarop enig aanknopingspunt biedt dat aan het begrip "opslag" een ruimere betekenis moet worden gehecht.
    
    Uit de omschrijving van de last in het besluit van 26 februari 2013 en de verwijzing naar de tussenuitspraak van de rechtbank van 8 augustus 2012 volgt dat van de last slechts passieve opslag is uitgezonderd en dat daaronder niet kan worden begrepen het handelen in oud ijzer, het bewerken, verwerken en sorteren daarvan of overslag.
    
    Voor zover [appellant sub 2] er op wijst dat in de last ten onrechte niet tevens is opgenomen dat de activiteiten gestaakt gehouden moeten worden, wordt overwogen dat in dit geval onder de last naast het staken van de activiteiten ook het gestaakt houden van de activiteiten dient te worden begrepen.
    
    Het betoog faalt.
    
    8. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college met het besluit van 26 februari 2013 geen uitvoering heeft gegeven aan de uitspraak van de rechtbank van 27 december 2012. Daartoe voert zij aan dat het college, gelet op de uitdrukkelijke opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 27 december 2012, onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de vraag of het gebruik dat [appellante sub 1] maakt van het perceel onder het overgangsrecht valt.
    
    8.1. De onderzoeksopdracht aan het college in de uitspraak van de rechtbank van 27 december 2012 dient te worden gezien in het licht van de eerdere weigering van het college om handhavend op te treden tegen het gebruik door [appellante sub 1] van het perceel, omdat het gebruik volgens het college onder het overgangsrecht viel. Het college heeft zich in het besluit van 26 februari 2013, in afwijking van zijn eerdere standpunt in de besluiten van 3 augustus 2011 en 6 februari 2012, op het standpunt gesteld dat het gebruik van het perceel door [appellante sub 1], anders dan opslag, niet onder het overgangsrecht valt.
    
    Het college heeft in het verweerschrift in beroep toegelicht dat is gepoogd duidelijkere afdrukken te krijgen van de eerder in de procedure ingediende luchtfoto’s van de locatie aan de [locatie], maar dat deze pogingen niets hebben opgeleverd. Voorts kon de stadsarchivaris volgens het college geen aanvullende stukken leveren. Het college heeft verder toegelicht dat is overwogen om navraag te doen bij de voormalige gebruikers van de terreinen aan de [locatie], maar dat daarvan is afgezien omdat ernstig betwijfeld werd of de in dat verband op te stellen verklaringen als onomstotelijk bewijs konden dienen, mede gelet op het tijdsverloop sinds de peildatum, te weten 28 jaar. Het college heeft hiermee voldaan aan de opdracht van de rechtbank in de uitspraak van 27 december 2012 en voldoende onderzoek gedaan naar de vraag of het gebruik dat [appellante sub 1] maakt van het perceel, anders dan opslag, onder het overgangsrecht valt.
    
    Het betoog faalt.
    
    9. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het gebruik dat zij maakt van het terrein, voor zover dit meer omvat dan opslag, niet in strijd is met het bestemmingsplan "Buitengebied 1980" en het bestemmingsplan "Buitengebied 2007", omdat het onder het overgangsrecht valt.
    
    9.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 1 februari 2006 in zaak nr. 200503095/1) dient degene die zich op het overgangsrecht beroept de feiten en omstandigheden waarop dat beroep rust aannemelijk te maken, zodat het aan [appellante sub 1] is om aannemelijk te maken dat het gebruik dat zij maakt van het perceel onder het overgangsrecht valt.
    
    De onderhavige gronden die door [appellante sub 1] worden gebruikt kunnen worden verdeeld in vier verschillende terreinen, te weten terrein nr. 1, terrein nr. 2, terrein nr. 3 en terrein nr. 3.1. Dit laatste terrein maakte ten tijde van de peildatum onderdeel uit van terrein nr. 3. Vast staat dat op de peildatum terrein nr. 1 werd gebruikt door [belanghebbende C], terrein nr. 2 werd gebruikt door WBC B.V. en terrein nr. 3, het grootse deel van het onderhavige terrein van [appellante sub 1], werd gebruikt door [belanghebbende D].
    
    Met betrekking tot terrein nr. 2 is niet gebleken dat dit door W.B.C. B.V. ten tijde van de peildatum in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 1980" werd gebruikt. Voor zover [appellante sub 1] wijst op het gebruik van terrein nr. 2 door [belanghebbende E], is tussen partijen niet in geschil dat [belanghebbende E] dit terrein eerst na de peildatum in gebruik heeft genomen. Voor terrein nr. 2 geldt derhalve dat [appellante sub 1] geen geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt, voor zover hij zich beroept op een voortzetting van het gebruik dat [belanghebbende E] maakte.
    
    Uit onder meer de aan [belanghebbende D] verleende vergunning op grond van de Hinderwet van 7 maart 1984, de brief van het college aan gedeputeerde staten van 17 november 1987, waarin de op dat moment bestaande autowrakkeninrichtingen zijn vermeld, en de overeenkomst tussen de provincie en [belanghebbende D] van 22 november 1988 kan verder worden afgeleid dat terrein nr. 3 op de peildatum als autosloperij werd gebruikt en dat dit gebruik eind 1988 is beëindigd vooruitlopend op de uitvoering van een destijds nog vast te stellen provinciaal plan voor de verwijdering van autowrakken. Een deel van terrein nr. 3, te weten terrein nr. 3.1 is daarna door [belanghebbende F] in gebruik genomen. Uit onder meer de huurovereenkomst tussen de gemeente en [belanghebbende F], de aan hem verleende Hinderwetvergunning van 23 mei 1989, het rapport van Argus Milieukundig Ingenieursbureau B.V van november 1989 inzake het indicatieve onderzoek naar bodemverontreiniging ter plaatse van de voormalige autosloperij van [belanghebbende D], alsmede de brief van het college aan [belanghebbende F] met betrekking tot het naleven van de voorschriften die aan de milieuvergunning zijn verbonden van 16 juni 1999, kan worden afgeleid dat terrein nr. 3.1 door [belanghebbende F] enkel voor opslag, hetgeen in overeenstemming is met het bestemmingsplan "Buitengebied 1980", mocht worden en werd gebruikt, zodat met het gebruik van terrein nr. 3.1 door [belanghebbende F] het strijdige gebruik van dit terrein is beëindigd en aan [appellante sub 1] ook in zoverre geen geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt. De door [appellante sub 1] overgelegde verklaringen van de dochter en zoon van [belanghebbende F] en [belanghebbende G], waaruit volgens haar blijkt dat terrein nr. 3.1 door [belanghebbende F] voor meer dan alleen opslag werd gebruikt, bieden onvoldoende grond voor het tegendeel, nu deze verklaringen niet met andere bewijsstukken zijn gestaafd. Daarbij wordt ook in aanmerking genomen dat tegenover die verklaringen de door [appellant sub 2] overgelegde verklaringen van omwonenden over het gebruik van het perceel staan, waarin wordt weersproken dat terrein nr. 3.1 voor meer dan opslag werd gebruikt.
    
    Uit onder meer het advies van de dienst Openbare Werken van de gemeente van 17 oktober 1978 en de huurovereenkomsten tussen de gemeente en [belanghebbende C] van 19 januari 1982 en 15 januari 1985 blijkt dat terrein nr. 1 ten tijde van de peildatum door [belanghebbende C] werd gebruikt voor de handel in ijzer en antiek. Uit de huurovereenkomst tussen de gemeente en [belanghebbende E] van 21 november 1995 en de huurovereenkomst tussen de gemeente en [belanghebbende H] van 31 oktober 2007 blijkt voorts dat terrein nr. 1 nadien, sinds 1995, door [belanghebbende E] werd gebruikt voor de uitoefening van een metaalhandelsbedrijf inhoudende het opslaan, sorteren en verhandelen van oude metalen en vervolgens sinds 2007 ook door [belanghebbende H] werd gebruikt voor de uitoefening van een metaalhandelsbedrijf inhoudende het opslaan, sorteren en verhandelen van oude metalen. Uit de overeenkomst tussen de gemeente en [appellante sub 1] van 25 juni 2008 blijkt dat [appellante sub 1] terrein nr. 1 sinds die datum huurt ten behoeve van een metaalhandelsbedrijf inhoudende het opslaan, sorteren en verhandelen van oude metalen. Het college heeft zich in hoger beroep op het standpunt gesteld dat er geen discussie bestaat over het gebruik van terrein nr. 1 op en na de peildatum, dat dit terrein ten tijde van de peildatum in strijd met het bestemmingsplan "Buitengebied 1980" voor meer dan opslag werd gebruikt en dat dit gebruik is voortgezet door [belanghebbende E], [belanghebbende H] en [appellante sub 1]. Nu de ligging en het gebruik van de terreinen nrs. 1, 2, 3 en 3.1 duidelijk van elkaar te onderscheiden zijn door onder meer de verschillende huurovereenkomsten met betrekking tot deze terreinen en tussen partijen ook niet in geschil is waar de grenzen tussen deze terreinen zijn gelegen, wordt de rechtbank niet gevolgd in haar oordeel dat, voor zover op terrein nr. 1 reeds sprake was van activiteiten die meer omvatten dan opslag, vast staat dat die strijdigheid nadien is vergroot door ook op de terreinen nrs. 2, 3 en 3.1 activiteiten te ontplooien die meer dan opslag omvatten. Uit het voorgaande volgt dat aan [appellante sub 1] met betrekking tot het gebruik van terrein nr. 1, voor zover dit meer dan opslag betreft, een geslaagd beroep op het overgangsrecht toekomt, hetgeen door de rechtbank niet is onderkend. Daarbij is van belang dat intensivering van dit gebruik niet is toegestaan en op terrein nr. 1 slechts de activiteiten zijn toegestaan zoals deze op de peildatum op dit terrein plaatsvonden. Dit betekent dat [appellante sub 1] de activiteiten die ten tijde van het besluit op bezwaar van 26 februari 2013 plaatsvonden op de terreinen nrs. 2, 3 en 3.1, waarbij met name wordt gewezen op het gebruik van een poliepkraan, niet mag verplaatsen naar terrein nr. 1.
    
    Het betoog slaagt.
    
    10. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de begunstigingstermijn te kort is om een vervangende locatie te vinden.
    
    10.1. In het besluit op bezwaar van 26 februari 2013 is [appellante sub 1] gelast binnen zes maanden na dagtekening van dat besluit de overtreding te beëindigen. In hetgeen [appellante sub 1] aanvoert, wordt geen grond gezien voor het oordeel dat de begunstigingstermijn niet toereikend is om aan de last te voldoen en het college een langere begunstigingstermijn had moeten vaststellen. De stelling van [appellante sub 1] dat binnen die termijn geen vervangende bedrijfsruimte te vinden valt is daarvoor onvoldoende.
    
    Het betoog faalt.
    
    11. [appellante sub 1] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de dwangsom te hoog is. [appellant sub 2] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de dwangsom te laag is.
    
    11.1. Voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsom niet in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom heeft de rechtbank terecht geen grond gezien.
    
    De niet nader toegelichte stelling van [appellant sub 2] dat het huren van het perceel en de kosten van een snelle verhuizing naar een andere locatie hoger zijn dan het dwangsombedrag is daarvoor onvoldoende. Dit geldt ook voor de enkele stelling dat de hoogte van de dwangsom niet zal leiden tot sluiting van het bedrijf omdat [appellante sub 1] nog beschikt over een andere locatie elders in de gemeente. De rechtbank heeft voorts in het door [appellante sub 1] aangevoerde terecht geen grond gezien voor het oordeel dat de dwangsom disproportioneel is, nu zij haar stelling dat de waarde van de bedrijfsvoering is gelegen in de toegestane opslag en niet in de daarmee strijdige activiteiten, zodat de hoogte van de dwangsom niet in verhouding staat tot de overtreding, niet heeft onderbouwd.
    
    Voor zover [appellante sub 1] in hoger beroep wijst op het hetgeen is neergelegd in de in opdracht van het Bestuurlijk Provinciaal Handhavingsoverleg opgestelde Handhavings- en Gedoogstrategie Fysieke Leefomgeving Overijssel van 17 december 2009 (hierna: de Handhavingsstrategie) en de Leidraad "Handhavingsacties en termijnen" (hierna: de Leidraad) waarnaar in de Handhavingsstrategie wordt verwezen, wordt overwogen dat daaruit niet volgt dat het college in het onderhavige geval geen dwangsom van € 50.000,00 ineens had mogen vaststellen. In de Handhavingsstrategie is vermeld dat een bestuursorgaan bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom en het maximum van het te verbeuren bedrag een ruime mate van beleidsvrijheid heeft en de hoogte van de dwangsom doelgericht op de ernst van de overtreding kan en moet worden afgestemd (evenredigheid) en tot doel heeft de overtreding tegen te gaan of te voorkomen (effectiviteit). Uit de Handhavingsstrategie blijkt dat de Leidraad in het kader van het professionaliseringsproject op landelijk niveau is samengesteld om het bevoegde gezag enig houvast (een referentiepunt) te geven bij het bepalen van onder meer de hoogte van de dwangsom en het maximum te verbeuren bedrag, maar dat deze leidraad geen uitputtende lijst is en enkele voorbeelden van standaardovertredingen bevat. Het college heeft, onder verwijzing naar onder meer de omvang van het bedrijf, de ernst en omvang van de overtreding en de vereiste investering om de activiteiten elders voort te zetten, kunnen besluiten dat een éénmalig te verbeuren dwangsom van €50.000,00 ineens redelijk is.
    
    De betogen falen.
    
    12. Het hoger beroep van [appellante sub 1] is gegrond. Het hoger beroep van [appellant sub 2] is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover dit het beroep van [appellante sub 1] betreft. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante sub 1] alsnog gegrond verklaren. Het besluit van 26 februari 2013 dient te worden vernietigd voor zover [appellante sub 1] daarbij is gelast het gebruik van het terrein nr. 1, anders dan "opslag", te staken en gestaakt te houden. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats van het vernietigde besluit treedt. De aangevallen uitspraak dient voor het overige te worden bevestigd.
    
    13. Het college heeft bij het besluit van 16 juli 2013 de door onder meer [belanghebbende A] tegen het besluit van 26 februari 2013 gemaakte bezwaren ongegrond verklaard. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van die wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    14. [appellante sub 1] betoogt dat het college de bezwaren van [belanghebbende A], [belanghebbende B], [belanghebbende I] en [belanghebbende J] (hierna: [belanghebbende] en anderen) niet-ontvankelijk had dienen te verklaren.
    
    14.1. Het college heeft de door [belanghebbende] en anderen tegen het besluit van 26 februari 2013 gemaakte bezwaren hangende de beroepsprocedure, gelet op artikel 6:15, eerste en tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling als beroepschriften tegen het besluit van 26 februari 2013. De rechtbank heeft deze vervolgens aan het college teruggezonden ter behandeling als bezwaarschriften. Het college heeft bij besluit van 16 juli 2013 deze bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Het college was niet bevoegd om te beslissen op de als bezwaarschriften ingediende beroepschriften van belanghebbende] en anderen tegen het besluit van 26 februari 2013. Het is evenwel niet aannemelijk dat [appellante sub 1] of andere belanghebbenden hierdoor zijn benadeeld, zodat dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden gepasseerd.
    
    Het betoog faalt.
    
    15. [belanghebbende A] en [belanghebbende B] betogen dat bij het besluit van 26 februari 2013 ten onrechte geen last aan [appellante sub 1] is opgelegd
    
    15.1. Het college heeft bij het besluit van 26 februari 2013 besloten [appellante sub 1] onder oplegging van een dwangsom te gelasten om al haar bedrijfsactiviteiten, anders dan "opslag", op het perceel kadastraal bekend gemeente Oldenzaal, sectie K, nr. 7794 en plaatselijk bekend als [locatie] te Oldenzaal, te staken. Dit besluit is ook aan [appellante sub 1] bekendgemaakt. Voor het oordeel dat geen last aan [appellante sub 1] is opgelegd bestaat dan ook geen grond.
    
    Het betoog faalt.
    
    16. Het betoog van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] dat de last niet duidelijk is, nu niet duidelijk is wat onder opslag dient te worden begrepen, faalt, gelet op hetgeen hiervoor onder 7.1 is overwogen.
    
    17. Het betoog van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] dat de dwangsom te laag is faalt eveneens, gelet op hetgeen hiervoor onder 11.1 is overwogen.
    
    18. Het beroep van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] tegen het besluit van 16 juli 2013 is ongegrond.
    
    19. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep van [appellante sub 1] gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 juni 2013 in zaken nrs. 13/530, 13/587 en 13/670 voor zover daarbij het beroep van [appellante sub 1] ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het beroep van [appellante sub 1] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal van 26 februari 2013 gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal van 26 februari 2013, kenmerk INTB-13-00625, voor zover [appellante sub 1] daarbij is gelast het gebruik van het terrein nr. 1, anders dan "opslag", te staken en gestaakt te houden;
    
    V. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit van 26 februari 2013;
    
    VI. bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    
    VII. verklaart het beroep van [belanghebbende A] en [belanghebbende B] tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal van 16 juli 2013, kenmerk INTB-13-00905, ongegrond;
    
    VIII. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal tot vergoeding van bij [appellante sub 1] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.948,00 (zegge: negentienhonderdachtenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    IX. gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Oldenzaal aan [appellante sub 1] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 956,00 (zegge: negenhonderdzesenvijftig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, voorzitter, en mr. S.F.M. Wortmann en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Kos, griffier.
    
    w.g. Van Buuren w.g. Kos
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 oktober 2014
    
    580.