ECLI:NL:RVS:2021:634, Raad van State, 24-03-2021, 202001702/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland aan Sachem Europe B.V. een watervergunning verleend voor een grondwateronttrekking ter plaatse van het Van Voordenpark 15 te Zaltbommel. Sachem exploiteert daar een chemisch bedrijf. De grond en het grondwater ter plaatse en in de omgeving van de locatie zijn als gevolg van het productieproces in het verleden en een brand verontreinigd geraakt met benzeen. Het bedrijfsterrein moet worden gesaneerd. In februari 2013 heeft Sachem een aanvraag ingediend voor het voortzetten van een grondwateronttrekking voor sanering ter plaatse van het bedrijfsterrein. Bij besluit van 13 december 2016 is een vergunning op grond van de Waterwet verleend voor grondwateronttrekking van 1.800.000 m3 per jaar voor de periode tot 1 juli 2018, met een maximum van 450.000 m3 per kwartaal, en maximaal 1.000.000 m3 per jaar voor de periode van 1 juli 2018 tot 1 juli 2023. Stichting Veiliger Zaltbommel vindt de wijze van sanering niet doelmatig.

202001702/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Stichting Veiliger Zaltbommel, gevestigd te Zaltbommel,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 31 januari 2020 in zaak nr. 17/409 in het geding tussen:
    Stichting Veiliger Zaltbommel
    en
    het college van gedeputeerde staten van Gelderland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 december 2016 heeft het college aan Sachem Europe B.V. een watervergunning verleend voor een grondwateronttrekking ter plaatse van het Van Voordenpark 15 te Zaltbommel.
    Bij uitspraak van 31 januari 2020 heeft de rechtbank het door de Stichting daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de Stichting hoger beroep ingesteld.
    Het college en Sachem hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Stichting, het college en Sachem hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 december 2020, waar de Stichting, vertegenwoordigd door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], bijgestaan door mr. J.E. Dijk, advocaat te Haarlem, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.A.A.H.H. van Rossum-Loomans en T. Veldhuizen, bijgestaan door mr. K. Winterink, advocaat te Den Haag, zijn verschenen. Voorts is ter zitting gehoord Sachem, vertegenwoordigd door [gemachtigde C] en [gemachtigde D], bijgestaan door mr. H.M.F.F. Verbeet, rechtsbijstandverlener te Vianen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Sachem exploiteert aan het Van Voordenpark 15 in Zaltbommel een chemisch bedrijf. De grond en het grondwater ter plaatse en in de omgeving van de locatie zijn als gevolg van het productieproces in het verleden en een brand verontreinigd geraakt met benzeen. Het bedrijfsterrein moet worden gesaneerd. Bij besluit van 23 juni 2005 heeft het college het "Saneringsplan bodemverontreiniging Sachem Zaltbommel" goedgekeurd (hierna: het saneringsplan 2005). Hierin is een aantal saneringsvarianten beoordeeld en is ingestemd met de saneringswijze waarbij gebruik wordt gemaakt van grondwateronttrekking. Bij besluit van 17 augustus 2005 heeft het college een watervergunning verleend voor het onttrekken van grondwater ten behoeve van de sanering conform het Saneringsplan 2005. Sachem mocht het onttrokken grondwater ook gebruiken voor koeling in het bedrijfsproces. Omdat de eerste fase van de sanering in juli 2013 is beëindigd, kan op basis van de vergunning van 17 augustus 2005 geen grondwater meer worden onttrokken.
    2.       Op 18 februari 2014 heeft het college ingestemd met het gewijzigd saneringsplan "Wijziging Saneringsplan Koxkampseweg 14-20 te Zaltbommel" (hierna: het gewijzigd saneringsplan). Een van de wijzigingen bestaat uit het voortzetten van de grondwateronttrekking uit de aanwezige diepe bronnen in de tweede fase van de sanering (2014-2024).
    3.       Op 18 februari 2013 heeft Sachem een aanvraag ingediend voor het voortzetten van een grondwateronttrekking ten behoeve van sanering ter plaatse van het bedrijfsterrein. Bij besluit van 13 december 2016 is een vergunning op grond van de Waterwet verleend voor grondwateronttrekking van 1.800.000 m3 per jaar voor de periode tot 1 juli 2018, met een maximum van 450.000 m3 per kwartaal, en maximaal 1.000.000 m3 per jaar voor de periode van 1 juli 2018 tot 1 juli 2023. De onttrekking van het grondwater vindt plaats ten behoeve van de tweede fase van de sanering, waarbij in de vergunning is vastgelegd dat dit tevens mag worden ingezet voor koeldoeleinden in het industriële proces.
    4.       De Stichting kan zich niet met de watervergunning verenigen, omdat de wijze van sanering volgens haar niet doelmatig en efficiënt is.
    Aangevallen uitspraak
    5.       De rechtbank heeft het beroep van de Stichting ongegrond verklaard. Zij heeft overwogen dat de wijze van sanering al is opgenomen in het saneringsplan 2005 en het gewijzigd saneringsplan en beide onherroepelijk zijn. Het college mocht er daarom van uitgaan dat de sanering zo doelmatig en efficiënt mogelijk is, tenzij sterke aanwijzingen bestaan dat dit niet (langer) het geval is. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college zich - gelet op het eerste evaluatieverslag van 5 augustus 2013 en de notitie van 21 juli 2015, opgesteld door KWA Bedrijfsadviseurs - in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de sanering zo doelmatig en efficiënt mogelijk is. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat de door de Stichting ingebrachte notitie van 19 augustus 2016 onvoldoende is om hieraan te twijfelen en dat het tweede evaluatieverslag van juli 2018 en het op dit verslag gebaseerde instemmingsbesluit van 26 juni 2019 dateren van na het besluit van 13 december 2016.
    Hoger beroep
    6.       Artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet luidt: "De toepassing van deze wet is gericht op:
    a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met
    b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en
    c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.
    [...]."
    Artikel 6.4 luidt:
    "1. Het is verboden zonder daartoe strekkende vergunning van gedeputeerde staten grondwater te onttrekken of water te infiltreren:
    a. ten behoeve van industriële toepassingen, indien de te onttrekken hoeveelheid water meer dan 150 000 m3 per jaar bedraagt;
    [...]."
    Artikel 6.21 luidt voor zover van belang: "Een vergunning wordt geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 [...]."
    7.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:887, kent artikel 6.21 van de Waterwet een limitatieve opsomming van weigeringsgronden en is een eventuele weigering van de aangevraagde watervergunning slechts aan de orde voor zover de aanvraag niet verenigbaar is met de doelstellingen die worden genoemd in artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet.
    8.       De Stichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de watervergunning in strijd is met paragraaf 4.5.8.2.3 van de Omgevingsvisie Gelderland, omdat de sanering niet zo doelmatig en efficiënt mogelijk is.
    Zij voert primair aan dat de Omgevingsvisie een zelfstandig toetsingskader biedt, dat het enkele feit dat een saneringsplan is vastgesteld niet afdoet aan de verplichting om de doelmatigheid en efficiëntie van de sanering vol te toetsen en dat de voorliggende watervergunning het eerste besluit is waarin deze toetsing kan plaatsvinden. Volgens de Stichting kan haar niet worden tegengeworpen dat het saneringsplan 2005 en het gewijzigd saneringsplan onherroepelijk zijn. In dat verband voert de Stichting aan dat de aangevallen uitspraak in strijd is met artikel 9, tweede lid, het Verdrag van Aarhus, omdat de beoordeling van de wijze van sanering in deze procedure niet ten volle aan de orde kan komen.
    De Stichting voert subsidiair aan dat de rechtbank heeft miskend dat er sterke aanwijzingen zijn dat de wijze van sanering zoals voorzien in het gewijzigd saneringsplan niet (langer) doelmatig en efficiënt is. In dat verband wijst zij op de notities van 19 augustus 2016 en 16 februari 2017 van De Kreuk waaruit volgt dat in het saneringsplan 2005 en het gewijzigd saneringsplan is gekozen voor een verkeerde aanpak van de sanering door (het voortzetten van) de grondwateronttrekking. Daarin staat dat de onttrekking nauwelijks een bijdrage heeft geleverd aan de sanering en dat deze wijze van sanering daarom niet doelmatig en efficiënt is. Tevens wijst de Stichting op het Evaluatieverslag van 17 juli 2018 en op het op dit verslag gebaseerde instemmingsbesluit.
    8.1.    Het college heeft de aanvraag getoetst aan de doelstellingen zoals genoemd in artikel 2.1 van de Waterwet en aan provinciaal beleid, waaronder de Omgevingsvisie van de provincie Gelderland. In de Omgevingsvisie, zoals deze luidde ten tijde van het besluit van 13 december 2016, staat dat bij vergunningverlening voor industrie nadrukkelijk wordt gekeken of grondwater voor het gevraagde doel niet een te waardevolle grondstof is. Grondwater mag worden ingezet voor hoogwaardige industriële toepassingen of voor bedrijfsprocessen die alleen met grond- of drinkwater kunnen werken. Inzet van grondwater wordt als laagwaardig beschouwd als er alternatieven bestaan voor het gebruik van grondwater, zoals inzet van regenwater, oppervlaktewater of gedeeltelijk gezuiverd afvalwater. [...]. Een vergunning kan worden verleend als de onttrekking voor een laagwaardige toepassing wordt gecombineerd met een sanering [...]. Daarbij moet wel ook de sanering op grond van de Wet bodembescherming (hierna: de Wbb) zo doelmatig en efficiënt mogelijk zijn.
    8.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een zogenoemde laagwaardige toepassing als bedoeld in de Omgevingsvisie. Een dergelijke toepassing is toegestaan indien deze wordt gecombineerd met een sanering en deze sanering zo doelmatig en efficiënt mogelijk is. Het geschil in (hoger) beroep spitst zich toe op de vraag of de rechtbank de doelmatigheid en efficiëntie van de sanering op juiste wijze heeft betrokken bij de beoordeling van het beroep tegen de watervergunning.
    8.3.    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht overwogen dat het college in dit geval er in beginsel van mocht uitgaan dat de wijze van sanering zo doelmatig en efficiënt mogelijk is. Daarbij heeft de rechtbank terecht vooropgesteld dat de gekozen wijze van sanering is opgenomen in het saneringsplan 2005 en het gewijzigd saneringsplan en dat beide plannen in deze procedure niet ter beoordeling voorliggen. Het college heeft bij de verlening van de aangevraagde watervergunning mogen verwijzen naar deze plannen. Aan de in de Omgevingsvisie gestelde voorwaarde dat de sanering op grond van de Wbb zo doelmatig en efficiënt mogelijk moet zijn, is daarmee in beginsel voldaan. De rechtbank heeft aldus naar het oordeel van de Afdeling terecht geoordeeld dat de toetsing of sprake is van een wijze van sanering die zo doelmatig en efficiënt mogelijk is, thuishoort in het kader van de Wbb. De Wbb kent immers een eigen toetsingskader en eigen mogelijkheden van rechtsbescherming. Anders dan de Stichting in hoger beroep betoogt, bestaat voor het college geen ruimte en daarom evenmin een verplichting om in het kader van de procedure over de watervergunning de doelmatigheid en efficiëntie van de sanering te toetsen op een wijze zoals dat reeds bij de instemming met het saneringsplan is gedaan. De rechtbank heeft geoordeeld dat in het kader van deze procedure alleen ruimte bestaat voor twijfel aan de doelmatigheid en efficiëntie van de sanering, als er sterke aanwijzingen bestonden dat dit niet langer het geval was. Het gaat in dit geval om een al veel eerder ingezette sanering die zich in een eindfase bevindt en waarin zicht bestaat op de beëindiging van grondwateronttrekking. Het college zou bijvoorbeeld tot de conclusie kunnen zijn gekomen dat de sanering niet langer doelmatig en efficiënt is, in het geval dat voortgezette grondwateronttrekking schade zou toebrengen aan de door de Waterwet beschermde belangen, in het bijzonder de ecologische kwaliteit van het watersysteem, zoals nader omschreven in de Omgevingsvisie.
    De rechtbank heeft vervolgens terecht overwogen dat, anders dan de Stichting betoogt, die sterke aanwijzingen in dit geval niet bestaan. Daarbij heeft zij het eerste evaluatieverslag van 5 augustus 2013 alsmede de notitie van 21 juli 2015 mogen betrekken. In het evaluatieverslag van 5 augustus 2013 is de verontreinigingssituatie ter plaatse geëvalueerd en beoordeeld of aanpassing van het saneringssysteem is benodigd. Weliswaar wordt daarin geconcludeerd dat ten opzichte van het saneringsplan 2005 bepaalde wijzigingen zijn opgetreden en is geadviseerd om de sanering hierop bij te stellen, maar kan hieruit niet worden afgeleid dat sterke aanwijzingen bestaan dat de wijze van sanering niet (langer) doelmatig en efficiënt is. Daarbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat ter zitting door partijen is bevestigd dat het saneringsplan 2005 in de praktijk niet goed is uitgevoerd en dat bepaalde resultaten daarom niet dan wel niet tijdig zijn opgetreden. In de notitie van 21 juli 2015 is hierover vermeld dat vanaf 2007 invulling is gegeven aan het saneringsplan 2005, dat in 2012 uit onderzoek is gebleken dat anaerobe afbraak van benzeen mogelijk is mits voldoende sulfaat aanwezig is en dat de grondwateronttrekking zorgt voor een geohydrologische beheersing van de locatie en de mogelijkheden vergroot om met behulp van sulfaatsuppletie het uitlogende benzeen biologisch af te breken. Tevens betrekt de Afdeling hierbij dat de in het evaluatieverslag van 5 augustus 2013 gedane voorstellen ten aanzien van (de tweede fase van) de sanering zijn verwerkt in het gewijzigd saneringsplan.
    De door de Stichting ingebrachte notities van 19 augustus 2016 en 16 februari 2017 geven geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat in het voorliggende geval geen sterke aanwijzingen bestaan dat de sanering niet langer doelmatig en efficiënt is. Voor zover de Stichting wijst op het tweede evaluatieverslag van juli 2018 en het daarop gebaseerde instemmingsbesluit van 26 juni 2019, wat daar verder ook van zij, heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze dateren van na het besluit van 13 december 2016. Het college deze stukken van latere datum niet kunnen betrekken bij zijn besluit. Het standpunt van de Stichting dat de daarin opgenomen informatie ten tijde van de besluitvorming al bekend was bij het college is - gelet op wat hiervoor is overwogen - niet aannemelijk.
    Anders dan de Stichting onder verwijzing naar het Verdrag van Aarhus heeft gesteld, is er in het onderhavige geval geen sprake van een lacune in de rechtsbescherming. In het kader van de Wbb konden rechtsmiddelen tegen het saneringsplan en de wijziging ervan worden ingediend. In deze procedure over de watervergunning liggen de onherroepelijke besluiten over het saneringsplan op grond van de Wbb niet voor. Artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus kan niet zover strekken dat in de procedure over de watervergunning kan worden afgedwongen dat de doelmatigheid van de bodemsanering opnieuw als zodanig aan de orde wordt gesteld.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    10.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Helder, voorzitter, en mr. F.D. van Heijningen, en mr. H.J.M. Baldinger, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2021
    191-909.