ECLI:NL:RVS:2020:2742, Raad van State, 18-11-2020, 201907109/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-11-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2018 heeft de burgemeester Breda Nightflight gelast het gebruik van het pand Nijverheidssingel 311 in Breda met ingang van 12 september 2018 gedurende één maand te staken en gestaakt te houden. Breda Nightflight is een hostel dat wordt geëxploiteerd door [gemachtigde]. Zij heeft een aantal kleine kamers en twee grotere waar vaak groepen verblijven. In één van die grotere kamers hebben inspecteurs op 23 juni 2018 gesloten flessen en blikjes zwak- en sterk-alcoholhoudende drank gevonden. De burgemeester vindt dit een overtreding van artikel 25, eerste lid, van de Drank- en Horecawet. De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 25, eerste lid, van de DHW alleen wordt overtreden als de gevonden alcoholhoudende drank toebehoort aan degene die de ruimte voor het publiek geopend houdt. Dat was in dit geval niet het geval, omdat de drank door de gasten van Breda Nightflight was meegebracht. De burgemeester komt in hoger beroep op tegen het oordeel van de rechtbank.

201907109/1/A3.
    Datum uitspraak: 18 november 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Breda,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 augustus 2019 in zaak nr. 19/1278 in het geding tussen:
    Breda Nightflight, gevestigd te Breda
    en
    de burgemeester.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 september 2018 heeft de burgemeester Breda Nightflight gelast het gebruik van het pand Nijverheidssingel 311 in Breda met ingang van 12 september 2018 gedurende één maand te staken en gestaakt te houden.
    Bij besluit van 19 februari 2019 heeft de burgemeester het door Breda Nightflight daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 9 augustus 2019 heeft de rechtbank het door Breda Nightflight daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 februari 2019 vernietigd, het besluit van 4 september 2018 herroepen en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    Breda Nightflight heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 augustus 2020, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. S.M. Schipper, advocaat te Breda, en Breda Nightflight, vertegenwoordigd door mr. M.M. Breukers, advocaat te Amsterdam, en door [gemachtigde]. Verder was [verhuurder] van het pand waarin Breda Nightflight is gevestigd, ter zitting aanwezig.
    Overwegingen
    Regelgeving
    1.    De relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage is onderdeel van de uitspraak.
    Inleiding
    2.    Breda Nightflight is een hostel dat wordt geëxploiteerd door [gemachtigde]. Zij heeft een aantal kleine kamers en twee grotere waar vaak groepen verblijven. In één van die grotere kamers hebben inspecteurs op 23 juni 2018 gesloten flessen en blikjes zwak- en sterk-alcoholhoudende drank gevonden.
        De burgemeester vindt dit een overtreding van artikel 25, eerste lid, van de Drank- en Horecawet (hierna: de DHW).
    Besluiten
    3.    De burgemeester stelt zich op het standpunt dat Breda Nightflight artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW heeft overtreden. De kamer waar de flessen en blikjes zijn gevonden, is volgens hem een voor het publiek toegankelijke ruimte. Vaststaat dat Breda Nightflight geen vergunning heeft voor het verstrekken van alcoholhoudende drank. De in artikel 25 van de DHW genoemde uitzonderingen zijn dus niet van toepassing. Omdat Breda Nightflight al twee keer eerder dit artikel van de DHW heeft overtreden, heeft de burgemeester het hostel voor een maand laten sluiten. Daarbij volgt de burgemeester de stappen uit de Handhavingsmatrix gemeente Breda. De burgemeester vindt in dit geval het belang van de naleving van de doeleinden van de DHW zwaarder wegen dan de belangen van Breda Nightflight en heeft daarom de duur van de sluiting niet verkort.
    Aangevallen uitspraak
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat, gezien de wijze waarop Breda Nightflight feitelijk wordt geëxploiteerd, de ruimte waar de alcoholhoudende drank is aangetroffen als een voor het publiek geopende ruimte moet worden aangemerkt. Toch was de burgemeester, volgens de rechtbank, niet bevoegd om Breda Nightflight te sluiten. De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 25, eerste lid, van de DHW alleen wordt overtreden als de gevonden alcoholhoudende drank toebehoort aan degene die de ruimte voor het publiek geopend houdt. Dat was in dit geval niet het geval, omdat de drank door de gasten van Breda Nightflight was meegebracht.
    Gronden van het hoger beroep
    5.    De burgemeester komt in hoger beroep op tegen het oordeel van de rechtbank dat hij niet bevoegd was Breda Nightflight te sluiten. Hij betoogt dat zowel uit de wetsgeschiedenis als uit de rechtspraak volgt dat de exploitant moet toezien op de naleving van de DHW in de voor publiek opengehouden ruimte. De exploitante is dus verantwoordelijk voor het reilen en zeilen binnen Breda Nightflight en dat houdt ook in dat zij moet controleren op de aanwezigheid van alcohol.
        De burgemeester voert verder aan dat de rechtbank buiten de omvang van het geschil is getreden door het besluit op bezwaar te toetsen aan het legaliteits- en het lex certa-beginsel, terwijl Breda Nightflight niet de strijdigheid van beide beginselen met het besluit had aangevoerd. Voor zover de rechtbank wel aan deze beginselen mocht toetsen, is van strijd van het besluit op bezwaar daarmee geen sprake, aldus de burgemeester.
    Beoordeling
        Is de rechtbank buiten de omvang van het geschil getreden?
    6.    Dit betoog slaagt niet. Wat de burgemeester hierover heeft aangevoerd, berust op een onjuiste lezing van de aangevallen uitspraak. De rechtbank toetst namelijk niet het besluit op bezwaar zelf aan de genoemde beginselen. De rechtbank hecht voor de duiding van artikel 25, eerste lid, van de DHW waarde aan het feit dat de overtreding van dit artikel een economisch delict is. Voor zulke strafrechtelijke delicten is van belang dat duidelijk is welk handelen of nalaten leidt tot overtreding daarvan. De rechtbank vindt dit strafrechtelijk karakter van de overtreding een contra-indicatie voor de ruime uitleg van het artikellid die de burgemeester hanteert.
        Bevoegdheid tot handhaving:
        - wat is niet geschil?
    6.1.    Het oordeel van de rechtbank dat het pand waarin Breda Nightflight is gevestigd een voor het publiek geopende ruimte is, wordt in hoger beroep niet bestreden. De Afdeling zal daarom van dat oordeel en de daaraan gegeven motivering uitgaan. Ook zijn de feiten die staan beschreven in het proces-verbaal van bevindingen van twee inspecteurs van de gemeente (hierna: het inspectierapport) niet in geschil. Dat betekent dat de Afdeling uitgaat van de volgende feiten.
        - de feiten
    7.    Breda Nightflight wordt geëxploiteerd door [gemachtigde]. Zij heeft geen werknemers in dienst en voert alle werkzaamheden zelf uit. Als een groep van personen een kamer of meerdere kamers boekt bij Breda Nightflight, heeft Breda Nightflight alleen direct contact met de hoofdhuurder en weet zij niet wie er verder in de kamers verblijven. Verder kan Breda Nightflight geen of slechts zeer beperkt toezicht houden op het komen en gaan van de gasten en heeft zij geen zicht op wat er in de kamers gebeurt nadat zij de sleutels heeft afgegeven.
        Breda Nightflight heeft geen vergunning op grond van de DHW voor het verstrekken van alcoholhoudende dranken.
        Breda Nightflight heeft wel een exploitatievergunning voor het uitoefenen van een hostel. In voorschrift 15 van die vergunning staat: "Het is verboden alcoholhoudende drank aan uw bezoekers te verstrekken omdat u geen Drank- en Horecavergunning bezit. Daarnaast is het op basis van artikel 25 van de DHW verboden om bezoekers hun zelf meegebrachte drank te laten nuttigen. Bezoekers mogen dus geen alcoholhoudende dranken meenemen. U dient hierop toe te zien." Breda Nightflight heeft in het hostel bij de receptie en op alle deuren en in de huurovereenkomst met haar gasten staan dat alcoholhoudende dranken niet zijn toegestaan in het hostel. Op de bordjes en in de overeenkomst staat niet wat het gevolg is als een gast wel alcohol meeneemt.
        In het inspectierapport hebben de gasten verklaard dat zij niet wisten dat het aanwezig hebben van alcoholhoudende dranken in het hostel verboden was.
        De gevonden drank was van de gasten die op dat moment de kamer huurden.
        - hoe moet artikel 25 van de DHW worden uitgelegd?
    8.    Artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW luidt, voor zover van belang: het is degene die, anders dan in de rechtmatige uitoefening van het slijtersbedrijf of horecabedrijf, een ruimte voor het publiek geopend houdt, verboden in die ruimte alcoholhoudende drank aanwezig te hebben.
        De burgemeester en Breda Nightflight zijn het erover eens dat artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW is gericht tot de exploitant van de publieke ruimte. Zij verschillen van mening over het antwoord op de vraag of dat betekent dat de alcoholhoudende drank ook van de exploitant zelf moet zijn. De rechtbank is Breda Nightflight gevolgd in haar standpunt dat dit een vereiste is om tot overtreding te concluderen. De burgemeester betoogt dat een exploitant altijd verantwoordelijk moet worden gehouden voor alcoholhoudende drank die in de publieke ruimte, die zij geopend houdt, aanwezig is, ongeacht van wie die drank is en welke maatregelen de exploitant heeft getroffen om te voorkomen dat, in dit geval, de gasten alcoholhoudende dranken meenemen.
    8.1.    Naar het oordeel van de Afdeling voert de burgemeester terecht aan dat de overweging van de rechtbank dat artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW uitsluitend en alleen wordt overtreden als de aanwezige alcoholhoudende drank toebehoort aan degene die de ruimte openhoudt voor publiek, onjuist is. Voor die door Breda Nightflight bepleite en door de rechtbank gevolgde zeer beperkte uitleg zijn namelijk geen aanknopingspunten te vinden in de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van die bepaling.
    8.2.    De Afdeling ziet in het voorgaande echter geen aanleiding om de aangevallen uitspraak te vernietigen. De Afdeling is namelijk met de rechtbank van oordeel dat voor de door de burgemeester voorgestane ruime uitleg van artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW evenmin aanknopingspunten zijn te vinden in de tekst en totstandkomingsgeschiedenis van die bepaling of in die van haar voorgangers (zie onder meer Kamerstukken II, 1961-1962, 6811, nr. 3, blz. 25 e.v.). Bij de invoering van het verbod om alcoholhoudende drank aanwezig te hebben, staat in de memorie van toelichting slechts dat dit artikel beoogt de naleving van de wet te bevorderen en dat in het voetspoor van de reeds in de Drankwet opgenomen bepalingen het voorgestelde artikel verbodsbepalingen inhoudt ten aanzien van het aanwezig of in voorraad hebben van alcoholhoudende drank, alsmede ten aanzien van het toelaten van het gebruik van alcoholhoudende drank. Uit deze wetsgeschiedenis en de daarin uiteengezette systematiek van de regelgeving volgt dat de exploitant alleen alcoholhoudende drank aanwezig mag hebben als een uitzondering op het verbod van toepassing is. Daaruit kan echter niet worden afgeleid dat het de exploitant, die een ruimte openhoudt voor publiek, zonder meer moet worden toegerekend als bezoekers van de exploitant alcoholhoudende drank meenemen. Dat de omstandigheid dat de alcoholhoudende drank van de gasten is, niet als uitzondering op het verbod is opgenomen, betekent nog niet dat in die situatie zonder meer het verbod wordt overtreden door de exploitant, omdat het aanwezig zijn van die drank onder alle omstandigheden aan die exploitant moet worden toegerekend, zoals de burgemeester betoogt.
        Voor deze ruime uitleg van de reikwijdte van artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW zijn ook in de rechtspraak geen aanknopingspunten te vinden. In de door de burgemeester aangehaalde uitspraak van de rechtbank Roermond van 4 juni 2009 (ECLI:NL:RBROE:2009:BI6729) had de burgemeester een verzoek om handhavend op te treden afgewezen omdat artikel 25 van de DHW daar volgens hem geen grondslag voor bood. De rechtbank heeft in die uitspraak alleen geoordeeld dat de burgemeester onvoldoende heeft gemotiveerd dat het daar niet ging om een voor het publiek opengehouden ruimte. Daarmee is die uitspraak niet relevant voor de onderhavige kwestie.
        - moet de aanwezigheid van drank aan Breda Nightflight worden toegerekend?
    8.3.    Breda Nightflight heeft in de huurovereenkomst een bepaling opgenomen dat de aanwezigheid van alcohol niet is toegestaan in het hostel. Ook heeft zij op meerdere plaatsen in het hostel bordjes opgehangen waarop staat dat alcohol niet is toegestaan. Gezien deze door Breda Nightflight getroffen maatregelen is de Afdeling van oordeel dat zij daarmee heeft voldaan aan de op haar rustende verantwoordelijkheid. Dat betekent dat haar in dit geval de aanwezigheid van alcohol bij gasten van het hostel niet kan worden toegerekend.
    8.4.    Het vorenstaande leidt tot de conclusie dat de burgemeester niet bevoegd was om met toepassing van artikel 25, eerste lid, aanhef en onder a, van de DHW handhavend op te treden tegen de aanwezigheid van alcoholhoudende drank en op grond daarvan Breda Nightflight te sluiten. De rechtbank is tot hetzelfde oordeel gekomen, zij het op andere gronden.
    Slotsom
    9.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    10.    De burgemeester dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.    veroordeelt de burgemeester van Breda tot vergoeding van bij Breda Nightflight in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (zegge: duizendvijftig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand
    III.    bepaalt dat van de burgemeester van Breda een griffierecht van € 519,00 (zegge: vijfhonderdnegentien euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. S.C. van Tuyll van Serooskerken, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 18 november 2020
    290.
     
    BIJLAGE
     
    DHW:
    Artikel 13
    1. […]
    2. Het is verboden in een slijtlokaliteit alcoholhoudende drank te verstrekken voor gebruik ter plaatse, tenzij het betreft verstrekking om niet door een persoon die in die slijtlokaliteit dienst pleegt te doen en die verstrekking tot doel heeft een klant die daarom verzoekt een alcoholhoudende drank die in dat slijtersbedrijf verkrijgbaar is te laten proeven.
    Artikel 17
    Het is verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter plaatse aan particulieren te verstrekken of af te leveren anders dan in een gesloten verpakking, die niet zonder kenbare beschadiging kan worden geopend.
    Artikel 25
    1. Het is degene die, anders dan in de rechtmatige uitoefening van het slijtersbedrijf of horecabedrijf, een ruimte voor het publiek geopend houdt, verboden:
    a. in die ruimte alcoholhoudende drank aanwezig te hebben, tenzij dit geschiedt ten dienste van het rechtmatig in die ruimte bedrijfsmatig of anders dan om niet aan particulieren verstrekken van zwak-alcoholhoudende drank voor gebruik elders dan ter plaatse, mits deze drank zich bevindt in een verpakking die voldoet aan de bij artikel 17 gestelde eis;
    b. in de voor het publiek niet toegankelijke delen van die ruimte alcoholhoudende drank in voorraad te hebben, tenzij het betreft:
        1˚. het in voorraad hebben van zwak-alcoholhoudende drank ten dienste van het in de rechtmatige uitoefening van een ander bedrijf dan het slijtersbedrijf bedrijfsmatig aan particulieren verstrekken van deze drank voor gebruik elders dan ter plaatse, mits deze drank zich bevindt in een verpakking die voldoet aan de bij artikel 17 gestelde eis;
        2˚. het in voorraad hebben van alcoholhoudende drank ten dienste van het uitoefenen van een bedrijf, waarin waren uit onder meer alcoholhoudende drank plegen te worden vervaardigd.
    2. Het is degene die, anders dan in de rechtmatige uitoefening van het horecabedrijf, een ruimte voor publiek geopend houdt, verboden toe te laten dat in die ruimte alcoholhoudende drank wordt genuttigd. Dit verbod geldt niet, indien er sprake is van de uitzondering bedoeld in artikel 13, tweede lid.
    3. […].