ECLI:NL:RVS:2008:BG1855, Raad van State, 29-10-2008, 200706472/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-10-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 augustus 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kampen (hierna: het college) [appellante] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer voor het veranderen van haar bestaande tankstation aan de [locatie] te Kampen met een LPG-installatie geweigerd. Dit besluit is op 15 augustus 2007 ter inzage gelegd.

200706472/1.
      Datum uitspraak: 29 oktober 2008
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te Kampen,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Kampen,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 augustus 2007 heeft het college van burgemeester en wethouders van Kampen (hierna: het college) [appellante] een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer voor het veranderen van haar bestaande tankstation aan de [locatie] te Kampen met een LPG-installatie geweigerd. Dit besluit is op 15 augustus 2007 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit heeft [appellante] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 september 2007, beroep ingesteld.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 juli 2008, waar [appellante] bij haar [directeur] en vertegenwoordigd door mr. J.W. Both, advocaat te Kampen, en het college, vertegenwoordigd door mr. G. Jansen, werkzaam bij de gemeente, en E.J.F.M. van Mierlo, werkzaam bij de regionale brandweer, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    vergunning gedeeltelijk vervallen
    
    2.1. [appellante] stelt zich primair op het standpunt dat de indertijd op 23 oktober 2001 aan haar verleende milieuvergunning, voor zover deze betrekking heeft op een LPG-installatie, niet is vervallen.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 8.18, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet milieubeheer vervalt een vergunning voor een inrichting indien de inrichting niet binnen drie jaar nadat de vergunning onherroepelijk is geworden, is voltooid en in werking gebracht. Uit de uitspraak van de Afdeling van 18 mei 1999 in zaak nr. E03.97.0900 (AB 2000, 280) kan worden afgeleid dat een vergunning ingevolge dit artikel ook gedeeltelijk kan vervallen. De voor de onderhavige inrichting bij besluit van 23 oktober 2001 verleende milieuvergunning is op 27 november 2002 bij uitspraak van de Afdeling (in zaak nr. &lt;a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200106083/2&verdict_id=2358&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200106083/2&utm_term=200106083/2"&gt;200106083/2&lt;/a&gt;) onherroepelijk geworden. De bij dit besluit verleende vergunning heeft onder andere betrekking op een LPG-installatie. Deze is niet binnen drie jaar na die datum voltooid en in werking gebracht. Gezien het vorenstaande is de vergunning van 23 oktober 2001 wat betreft de LPG-installatie inmiddels van rechtswege vervallen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    gelijkheidsbeginsel
    
    2.2. [appellante] betoogt dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu het college wel vergunning heeft verleend voor het bouwen van twee woontorens binnen het invloedsgebied van een bestaand LPG-tankstation aan de Flevoweg.
    
    2.2.1. Het aangevoerde, beweerdelijk vergelijkbare geval betreft het besluit op een aanvraag om een vergunning op grond van de Woningwet; het onderhavige geval betreft het besluit op een aanvraag om een vergunning op grond van de Wet milieubeheer. Hoewel bij beide soorten besluiten overwegingen van externe veiligheid een rol kunnen spelen, zijn de wettelijke afwegingskaders bij de onderscheiden besluiten verschillend. Reeds om deze reden gaat het niet om gelijke gevallen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    vertrouwensbeginsel
    
    2.3. [appellante] stelt dat gezien de voorgeschiedenis en gedane toezeggingen bij haar het gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt dat op enig moment een LPG-installatie zou kunnen worden opgericht. Het college had dit volgens [appellante] bij de besluitvorming moeten betrekken en op grond daarvan de gevraagde vergunning moeten verlenen.
    
    2.3.1. Voor zover [appellante] een beroep doet op toezeggingen overweegt de Afdeling dat, daargelaten of en in hoeverre door mededelingen of toezeggingen gewekte verwachtingen kunnen worden gehonoreerd in het kader van vergunningverlening krachtens de Wet milieubeheer, in dit geval niet is gebleken van concrete toezeggingen van het college dat de gevraagde vergunning zou worden verleend. Reeds hierom kan een beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    verbindendheid Bevi
    
    2.4. [appellante] voert aan dat het Bevi onverbindend is voor zover het zijn wettelijke basis vindt in artikel 5.1 van de Wet milieubeheer. De definitie van bescherming van het milieu in artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer omvat haars inziens niet mede de externe veiligheid van inrichtingen.
    
    [appellante] voert tevens aan dat het Bevi de Wet rampen en zware ongevallen doorkruist, omdat deze wet reeds de veiligheidsrisico's waarop het Bevi ziet, zou bestrijken.
    
    Voorts betoogt [appellante] dat het Bevi ten aanzien van de verantwoordingsplicht van het groepsrisico onverbindend is, omdat daarmee bevoegdheden in het leven worden geroepen die niet zijn terug te voeren op de wet.
    
    2.4.1. Krachtens artikel 5.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, voor zover hier van belang, kunnen in het belang van de bescherming van het milieu bij algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu vanaf een daarbij te bepalen tijdstip.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: het Bevi) is dit besluit van toepassing op de besluiten, bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vierde lid, met betrekking tot een LPG-tankstation als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel b, van het Besluit LPG-tankstations milieubeheer.
    
    In artikel 4, derde lid, wordt de beslissing op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer genoemd.
    
    2.4.2. De definitie van bescherming van het milieu in artikel 1.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer moet volgens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling aldus worden uitgelegd dat dit artikel mede ziet op de bescherming tegen gevaar uitgaande van inrichtingen.
    
    Het Bevi is bedoeld voor de beoordeling van de risico's op het gebied van externe veiligheid bij onder meer het beslissen op een aanvraag om een vergunning. De Wet rampen en zware ongevallen ziet in het algemeen op de bestrijding van rampen en de voorbereiding op die bestrijding. Niet valt in te zien in welk opzicht het Bevi in strijd zou zijn met de Wet rampen en zware ongevallen.
    
    De bevoegdheid van het college om een aanvraag om een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer te beoordelen volgt uit de Wet milieubeheer in samenhang met het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer. Van onverbindendheid van het Bevi ten aanzien van de verantwoordingsplicht van het groepsrisico om de door [appellante] bedoelde reden is dan ook geen sprake.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    verantwoording groepsrisico
    
    2.5. [appellante] acht de door het college gegeven motivering van de weigering ontoereikend. [appellante] stelt dat het college geen juiste uitvoering geeft aan artikel 12, eerste lid, van het Bevi door de weigering van de vergunning te baseren op de uit het door de gemeenteraad op 29 maart 2007 vastgestelde Beleid Externe Veiligheid afkomstige regel dat binnen 150 meter van het LPG-tankstation geen woongebied mag liggen. Volgens haar is dit geen correcte verantwoording van het groepsrisico, waarbij een afweging zou moeten plaatsvinden ten opzichte van de oriëntatiewaarden. Nu die waarden in dit geval niet worden overschreden, is volgens [appellante] de gevraagde vergunning ten onrechte geweigerd.
    
    2.5.1. Het college stelt dat de weigering niet alleen is gebaseerd op het Beleid Externe Veiligheid, maar dat een volledige afweging is gemaakt. De omstandigheid dat de oriëntatiewaarden niet worden overschreden, betekent volgens het college niet dat het de vergunning niet zou mogen weigeren. De oriëntatiewaarden zijn volgens het college immers geen milieukwaliteitseisen waaraan het is gebonden.
    
    2.5.2. Ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Bevi wordt, indien het bevoegd gezag een besluit als bedoeld in artikel 4, eerste tot en met vijfde lid, vaststelt, in de motivering van het desbetreffende besluit in elk geval vermeld:
    
    a. de aanwezige dichtheid van personen in het invloedsgebied van de desbetreffende inrichting op het tijdstip waarop dat besluit wordt vastgesteld;
    
    b. het groepsrisico van de inrichting waarop dat besluit betrekking heeft en in een geval als bedoeld in artikel 4, derde lid, tevens de bijdrage van de verandering van de inrichting aan het totale groepsrisico van de inrichting, vergeleken met de kans op een ongeval met 10 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-5 per jaar, met de kans op een ongeval met 100 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-7 per jaar en met de kans op een ongeval met 1000 of meer dodelijke slachtoffers van ten hoogste 10-9 per jaar;
    
    c. de mogelijkheden en de voorgenomen maatregelen tot beperking van het groepsrisico in de nabije toekomst;
    
    d. de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval als bedoeld in artikel 1 van de Wet rampen en zware ongevallen in de inrichting waarop dat besluit betrekking heeft, en
    
    e. de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de inrichting waarop dat besluit betrekking heeft, om zich in veiligheid te brengen indien zich in die inrichting een ramp of zwaar ongeval voordoet.
    
    Ingevolge artikel 12, derde lid, van het Bevi stelt het bevoegd gezag, bedoeld in het eerste lid, voorafgaand aan de vaststelling van een besluit als bedoeld in het eerste lid, het bestuur van de regionale brandweer in wier gebied de inrichting ligt waarop dat besluit betrekking heeft, in de gelegenheid advies uit te brengen over het groepsrisico en de mogelijkheden tot voorbereiding van bestrijding en beperking van de omvang van een ramp of zwaar ongeval.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder l, van het Bevi wordt onder invloedsgebied verstaan het gebied waarin volgens bij regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu gestelde regels personen worden meegeteld voor de berekening van het groepsrisico.
    
    Ingevolge artikel 6, eerste lid, van de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: de Revi), voor zover hier van belang, worden voor de toepassing van artikel 12, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bevi met betrekking tot de verantwoording van het groepsrisico van een inrichting als bedoeld in artikel 4, vijfde lid, onderdelen a tot en met c, van het Bevi de personen meegeteld die aanwezig zijn in het invloedsgebied dat in bijlage 2 is vermeld bij de betreffende inrichting.
    
    In bijlage 2 bij de Revi is in tabel 1 voor LPG-tankstations met een doorzet van minder dan 1.500 m3 per jaar een afstand van 150 meter tot de grens van het invloedsgebied vermeld.
    
    2.5.3. Het college heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de externe veiligheid onvoldoende kan worden gewaarborgd. Het college heeft daarbij - in hoofdlijnen weergegeven - de volgende uitgangspunten gehanteerd.
    
    Op grond van het door de gemeenteraad vastgestelde Beleid Externe Veiligheid mag in nieuwe situaties het invloedsgebied van een risicobron dat geldt voor het bepalen van het groepsrisico als bedoeld in artikel 12 van het BEVI niet over woongebieden vallen. Nu het invloedsgebied (een straal van 150 meter rond het vulpunt) over een woonwijk valt, staat voormeld beleid de oprichting van de LPG-installatie niet toe.
    
    Er is niet vanzelfsprekend sprake van een aanvaardbaar veiligheidsrisico indien het groepsrisico beneden de oriënterende waarde van artikel 12, eerste lid, onder b van het Bevi blijft. Weliswaar geldt op grond van de Revi een invloedsgebied van 150 meter, maar de reikwijdte van een BLEVE (boiling liquid expanding vapour explosion), bijvoorbeeld de ontploffing van een gastankauto, het effectgebied, is groter en dus moet voor een risico-analyse een groter gebied worden aangehouden.
    
    Buiten het invloedsgebied, maar binnen het effectgebied bevinden zich flats aan de Loriéstraat met oudere bewoners en met eventuele bewegingsbeperking. Van de bewoners van deze flats mag volgens het brandweeradvies geen voldoende zelfredzaamheid worden verwacht.
    
    De mogelijkheden van voorbereiding op een bestrijding van een ramp ten gevolge van een BLEVE zijn beperkt. De aantallen te hospitaliseren slachtoffers en lichtgewonden overstijgen de operationele mogelijkheden van de hulpdiensten binnen de in regionaal verband bestuurlijk afgesproken tijdsnormen.
    
    Het evacueren van de bevolking is waarschijnlijk niet realiseerbaar vanwege de te korte tijd tussen het begin van een brand en de explosie van een tankwagen.
    
    De noodzakelijke bluswatervoorzieningen in het geval van een BLEVE zijn niet aanwezig.
    
    Ten aanzien van voormelde aspecten kunnen geen voorschriften aan de vergunning worden verbonden die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen en die redelijkerwijs van de aanvrager kunnen worden gevergd.
    
    2.5.4. Gelet op de door het college aan zijn besluit ten grondslag gelegde motivering heeft het zich op het standpunt gesteld dat voor de op grond van artikel 12 van het Bevi uit te voeren risico-analyse een groter gebied dan het (in artikel 1, eerste lid, onder l van het Bevi gedefinieerde) invloedsgebied in aanmerking kan worden genomen.
    
    In artikel 12 van het Bevi is een verantwoordingsplicht opgenomen ten aanzien van de hoogte van het groepsrisico en de bijdrage van het desbetreffende besluit aan de ontwikkeling van het groepsrisico. Het groepsrisico is in artikel 1, eerste lid, onder k, van het Bevi gedefinieerd als cumulatieve kansen per jaar dat ten minste 10, 100 of 1000 personen overlijden als rechtstreeks gevolg van hun aanwezigheid in het invloedsgebied van een inrichting en een ongewoon voorval binnen die inrichting waarbij een gevaarlijke stof, gevaarlijke afvalstof of bestrijdingsmiddel is betrokken. Uit deze definitie van het begrip groepsrisico valt op te maken dat een beoordeling daarvan zich beperkt tot personen in het invloedsgebied en dat personen buiten het invloedsgebied daarbij geen rol spelen.
    
    Volgens het naar aanleiding van een verzoek van het college uitgebrachte advies van het bestuur van de regionale brandweer zijn de mogelijkheden voor personen die zich bevinden in het invloedsgebied van de inrichting om zich in veiligheid te brengen voldoende, maar is dit mogelijk anders voor de bewoners van de flats aan de Loriéstraat. Het college heeft mede op grond van dit advies bij de beoordeling van de ingevolge artikel 12, eerste lid, van het Bevi bij de beoordeling van het groepsrisico in aanmerking te nemen aspecten met name gewicht toegekend aan overwegingen ten aanzien van bewoners van de buiten het invloedsgebied van de inrichting liggende flats aan de Loriéstraat. Nu er evenwel vanuit gegaan moet worden dat een beoordeling van het groepsrisico zich dient te beperken tot het invloedsgebied kunnen overwegingen ten aanzien van personen buiten het invloedsgebied geen rol spelen en komt in zoverre aan een belangrijk deel van de motivering door het college betekenis te ontvallen.
    
    2.5.5. Het college heeft aan het besluit tevens als motivering ten grondslag gelegd dat binnen het invloedsgebied een gedeelte van een woonwijk ligt. Omdat het volgens het Beleid Externe Veiligheid in nieuwe situaties niet is toegestaan dat zich binnen het invloedsgebied woningen bevinden, dient de gevraagde vergunning te worden geweigerd, aldus het college.
    
    In het Beleid Externe Veiligheid heeft de gemeenteraad als uitgangspunt genomen dat het in woongebieden bijzonder veilig moet zijn. In woongebieden wordt daarom geen uitbreiding van bestaande of introductie van nieuwe risicobronnen toegestaan. Om dit beschermingsniveau van woongebieden te waarborgen heeft de gemeenteraad bepaald dat voor nieuwe risicobronnen op bedrijventerreinen en in overig gebied, het invloedsgebied van een risicobron dat geldt voor het bepalen van het groepsrisico, niet over woongebieden mag vallen.
    
    Aldus is in dit beleid een algemene afweging gemaakt met betrekking tot het groepsrisico vanwege risicobronnen op bedrijventerreinen en in overig gebied ten opzichte van woongebieden. Bij het maken van die algemene afweging zijn niet de in artikel 12, eerste lid, van het Bevi genoemde aspecten in aanmerking genomen. Bij het nemen van het bestreden besluit heeft het college voor zover het zijn weigering de gevraagde vergunning te verlenen heeft gestoeld op de aanwezigheid van woningen binnen het invloedsgebied van de inrichting, evenmin de in artikel 12, eerste lid, van het Bevi genoemde aspecten in aanmerking genomen.
    
    2.5.6. Gelet op het vorenstaande is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet deugdelijk gemotiveerd.
    
    De beroepsgrond slaagt.
    
    kosten QRA-rapportage
    
    2.6. [appellante] betoogt dat de aangevraagde vergunning niet had mogen worden geweigerd zonder de door haar gemaakte kosten voor een zogenoemde QRA-rapportage te vergoeden.
    
    2.6.1. De Wet milieubeheer biedt geen grondslag voor de stelling dat een vergunning krachtens deze wet slechts zou mogen worden geweigerd onder het gelijktijdig bieden van compensatie voor de ten behoeve van de vergunningaanvraag gemaakte kosten.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    conclusie
    
    2.7. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking.
    
    proceskosten
    
    2.8. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kampen van 8 augustus 2007 met kenmerk 06/1282;
    
    III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Kampen tot vergoeding van bij de [appellante] en Zn. B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Kampen aan de [appellante] en Zn. B.V. onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    IV. gelast dat de gemeente Kampen aan de [appellante] en Zn. B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 285,00 (zegge: tweehonderdvijfentachtig euro) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.W. Mouton, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. C. Taal, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Mouton w.g. Taal
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2008
    
    325-579.