ECLI:NL:RVS:2008:BC5223, Raad van State, 27-02-2008, 200607695/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 september 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht (hierna: het college) aan de Politieacademie een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een politieopleidings- en trainingscentrum met bijbehorende activiteiten, alsmede een opvanglocatie voor verslaafden, aan de Pannenhoef 19 te Ossendrecht. Dit besluit is op 14 september 2006 ter inzage gelegd.

200607695/1.
    
    Datum uitspraak: 27 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
    
    2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 september 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht (hierna: het college) aan de Politieacademie een vergunning, als bedoeld in artikel 8.4, eerste lid, van de Wet milieubeheer, verleend voor een politieopleidings- en trainingscentrum met bijbehorende activiteiten, alsmede een opvanglocatie voor verslaafden, aan de Pannenhoef 19 te Ossendrecht. Dit besluit is op 14 september 2006 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 oktober 2006, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 24 oktober 2006, beroep ingesteld. [appellant sub 1] heeft zijn beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 17 november 2006. [appellant sub 2] heeft zijn beroep aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 21 november 2006.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft geoordeeld dat de door het college verzochte beperking van de kennisneming van het akoestisch onderzoek van 11 november 2005, opdrachtnummer R2004/17021, opgesteld door K&amp;M akoestisch adviseurs (hierna: het akoestisch onderzoek), niet gerechtvaardigd is.
    
    De Afdeling heeft verder geoordeeld dat de door het college verzochte beperking van de kennisneming van het stuk dat is aangeduid als "GEHEIME BIJLAGE Aanvraag Wm-vergunning" gerechtvaardigd is. [appellant sub 1], [appellant sub 2] en de Politieacademie hebben desgevraagd de Afdeling toestemming gegeven om mede op de grondslag van dit stuk uitspraak te doen.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Het college heeft nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 oktober 2007, waar [appellant sub 1], in persoon en bijgestaan door mr. E. Schaap Enterman, en [appellant sub 2], in persoon en bijgestaan door mr. I.J. Verbaan, en het college, vertegenwoordigd door C.C.W. Soffers-Janssen en ing. R. Vliex, werkzaam bij de Regionale Milieudienst West-Brabant, zijn verschenen.
    
    Voorts is ter zitting de Politieacademie, vertegenwoordigd door
    
    M.H.G. van Immerseel, als belanghebbende gehoord.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    2.2. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] stellen dat moet worden gevreesd voor geluidhinder. Zij voeren aan dat de wijze waarop het college de geluidbelasting van de inrichting heeft beoordeeld, onvoldoende inzicht geeft in de werkelijke geluidbelasting op hun woningen. Met name de geluidbelasting van schiet- en knalgeluiden heeft het college volgens hen niet op de juiste wijze beoordeeld, onder meer omdat het daarbij onvoldoende rekening heeft gehouden met de belangen van omwonenden. [appellant sub 2] voert ook aan dat de Circulaire Schietlawaai had moeten worden toegepast.
    
    2.2.1. Het college heeft voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten geluidhinder onder meer hoofdstuk 4, hoofdstuk 3, paragraaf 3.2, en hoofdstuk 5, paragraaf 5.3, van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening van de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (verder te noemen: de Handreiking) als uitgangspunt gehanteerd.
    
    In de Handreiking staan richtwaarden vermeld die zijn gerelateerd aan de aard van de woonomgeving en die als uitgangspunt worden gehanteerd bij het stellen van geluidgrenswaarden. Voor een landelijke omgeving, waarvan in dit geval sprake is en welke kwalificatie van de omgeving door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet is bestreden, gelden als richtwaarden 40, 35 en 30 dB(A) voor respectievelijk de dag-, avond- en nachtperiode. Voor bestaande inrichtingen beveelt de Handreiking aan om bij herziening van vergunningen de richtwaarden voor woonomgevingen opnieuw te toetsen. Overschrijding van de richtwaarden is mogelijk tot het referentieniveau van het omgevingsgeluid.
    
    Voor het maximale geluidniveau geldt op grond van de Handreiking een voorkeursgrenswaarde van het equivalente geluidniveau vermeerderd met 10 dB(A) en zijn waarden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode ten hoogste aanvaardbaar.
    
    2.2.2. De in vergunningvoorschrift 2.4.1 gestelde grenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie ter plaatse van de woning aan de Pannenhoef 25 van 40, 35 en 30 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode komen overeen met de richtwaarden uit de Handreiking. De Afdeling begrijpt het bestreden besluit verder aldus dat het college bij het stellen van de in voorschrift 2.4.1 neergelegde geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie van 45, 40 en 35 dB(A) ter plaatse van de woningen aan de Putseweg in de dag,- avond- en nachtperiode, aansluiting heeft gezocht bij het referentieniveau van het omgevingsgeluid. Daarbij is het college ervan uitgegaan dat in dit geval ter plaatse van deze woningen het optredende equivalente geluidniveau veroorzaakt door het wegverkeer op de Putseweg bepalend moet worden geacht, hetgeen door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] niet is weersproken. De gestelde grenswaarden zijn niet hoger dan het referentieniveau van het omgevingsgeluid ter plaatse, met inachtneming van de in de Handreiking aanbevolen standaardaftrek van 10 dB(A).
    
    De in vergunningvoorschrift 2.4.3 gestelde grenswaarden voor het maximale geluidniveau ter plaatse van de gevels van woning van derden van 70, 65 en 60 dB(A) in de dag-, avond- en nachtperiode zijn niet hoger dan op grond van de Handreiking ten hoogste aanvaardbaar wordt geacht.
    
    Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] naar voren hebben gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de geluidgrenswaarden die in de vergunningvoorschriften 2.4.1 en 2.4.3 zijn neergelegd, toereikend zijn om geluidhinder vanwege de inrichting in zoverre te voorkomen dan wel voldoende te beperken.
    
    2.2.3. Omdat in de inrichting activiteiten plaatsvinden met het karakter van schietoefeningen en explosies die volgens het college een aparte normering behoeven, heeft het ten aanzien van die activiteiten in de vergunningvoorschriften 2.4.5, 2.4.6, 2.4.7 en 2.4.9 afzonderlijke geluidgrenswaarden vastgesteld voor onderscheidenlijk herhaald hoorbare knallen (Lr) op jaarbasis, herhaald hoorbare knallen (Lr) op een maximale dag, incidentele knallen (Lknal) en voor herhaald hoorbare knallen (Lr) en incidentele knallen (Lknal) tijdens oefeningen met lawaaigranaten. Bij de bepaling van de geluidbelasting vanwege de schiet- en knalactiviteiten heeft het college, gezien de wijze waarop en de frequentie waarmee de oefeningen plaatsvinden, onder meer gebruik gemaakt van de Beoordelingsmethodiek militair schietgeluid. Gebleken is dat de optredende geluidsniveaus van de herhaald hoorbare knallen in belangrijke mate worden veroorzaakt door het schieten binnen de schermenschietbaan en binnen de poortkokerbanen, de activiteiten binnen de handgranatenbaan en activiteiten met explosieven en lawaaigranaten in het oefendorp. De overige schietactiviteiten zijn niet relevant gebleken voor de bepaling van de geluidbelasting. Wat de handgranatenbaan betreft zijn volgens het college redelijkerwijs geen maatregelen te treffen die het bronniveau, dan wel de overdracht van het veroorzaakte geluid beperken. Ten aanzien van de genoemde activiteiten in het oefendorp, stelt het college zich op het standpunt dat het, onder meer in verband met veiligheidsaspecten, niet mogelijk is om geluidreducerende maatregelen te treffen. Verder heeft het college bij zijn afweging betrokken dat de oefeningen met de explosieven, lawaaigranaten en handgranaten een noodzakelijk onderdeel zijn van de opleidingsverplichtingen van de Politieacademie, dat deze enig in hun soort zijn en als zodanig niet elders in Nederland kunnen plaatsvinden. Geluidreducerende maatregelen zijn enkel mogelijk gebleken in de vorm van overkapping van de open schermenschietbaan, de aanleg van een aarden wal ter hoogte van de poortkokerbanen en de aanleg van een aarden wal langs een gedeelte van de perceelsgrens met het voormalige KMT-gebouw.
    
    De hiervoor genoemde geluidreducerende maatregelen zijn als zodanig aangevraagd en vergund. Naar het oordeel van de Afdeling is voldoende aannemelijk geworden dat het in dit geval niet mogelijk is om verdere geluidreducerende maatregelen te treffen. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] naar voren hebben gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de geluidgrenswaarden die in de vergunningvoorschriften 2.4.5, 2.4.6, 2.4.7 en 2.4.9 zijn neergelegd, toereikend zijn om geluidhinder vanwege de activiteiten met het karakter van schietoefeningen en explosies te voorkomen dan wel voldoende te beperken.
    
    Deze beroepsgrond faalt.
    
    2.3. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] voeren aan dat het gebruik van sirenes op voertuigen tijdens de oefeningen op het terrein van de inrichting ten onrechte is uitgezonderd van de geluidgrenswaarden voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau in de representatieve bedrijfssituatie. Volgens hen moet worden betwijfeld of het gebruik van de sirenes wel noodzakelijk is. Bovendien wordt het geluid van de sirenes als bedreigend ervaren en werkt het schrikreacties in de hand. Het college heeft bovendien ten onrechte de duur van het gebruik van de sirenes niet begrensd. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] achten zich verder onvoldoende beschermd tegen de geluidhinder die wordt veroorzaakt door het vliegen van helikopters boven de inrichting. [appellant sub 2] stelt dat onvoldoende is verzekerd dat de gestelde geluidgrenswaarden naleefbaar zijn. Hij voert in dit verband ook aan dat het akoestisch onderzoek ten onrechte is gebaseerd op berekeningen en niet op metingen. Verder acht [appellant sub 1] het aan de vergunning verbonden voorschrift 2.4.14 in het kader van de handhaving te beperkt.
    
    2.3.1. Voor het maximaal 20 maal per jaar gebruiken van tweetonige sirenes op de voertuigen tijdens oefenactiviteiten op het terrein van de inrichting, heeft het college in vergunningvoorschrift 2.4.2 grenswaarden gesteld voor het langtijdgemiddeld beoordelingsniveau ter plaatse van de woningen aan de Pannenhoef 25, Putseweg 56 en Putseweg 71 in de avondperiode van onderscheidenlijk 42, 45 en 43 dB(A); deze grenswaarden zijn hoger dan de grenswaarden die op grond van voorschrift 2.4.1 voor deze woningen gelden in de representatieve bedrijfssituatie. Bij het stellen van deze grenswaarden heeft het college aansluiting gezocht bij paragraaf 5.3 van de Handreiking, op basis waarvan met een bestuurlijke afweging ontheffing kan worden verleend voor regelmatige afwijkingen van de representatieve bedrijfssituatie met een beperkte frequentie, maar vaker dan twaalf maal per jaar, die een hogere geluidemissie veroorzaken dan de geluidemissie voor de representatieve omstandigheden. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de in voorschrift 2.4.2 opgenomen ontheffing aanvaardbaar is, gelet op de noodzaak van het gebruik van de sirenes, de geringe overschrijdingen en de beperkte frequentie alsmede omdat het treffen van geluidreducerende maatregelen ten aanzien van het gebruik van de sirenes niet mogelijk is.
    
    De Afdeling is van oordeel dat het college het 20 maal per jaar gebruiken van de tweetonige sirenes op voertuigen tijdens oefenactiviteiten op het terrein van de inrichting in redelijkheid heeft kunnen uitzonderen van de geluidgrenswaarden die gelden in de representatieve bedrijfssituatie. Evenwel heeft het college er, gezien het deskundigenbericht, ten onrechte geen rekening mee gehouden dat bij het bepalen van de geluidbelasting vanwege de inrichting tijdens dit gebruik van de tweetonige sirenes, nu dat een tonaal geluid met zich brengt, een toeslag van 5 dB(A) dient te worden gehanteerd. Gelet hierop is, mede gezien het deskundigenbericht, niet verzekerd dat de geluidgrenswaarden die zijn gesteld in vergunningvoorschrift 2.4.2, kunnen worden nageleefd. De conclusie is dat het bestreden besluit in zoverre, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet zorgvuldig is voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt in zoverre.
    
    2.3.2. Ingevolge vergunningvoorschrift 2.4.15 mag op maximaal
    
    15 dagen per kalenderjaar in de dagperiode tijdens oefenactiviteiten in het kader van de opleidingen gedurende maximaal vier uur een helikopter boven de oefenkernen vliegen.
    
    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat bij de bepaling van de geluidbelasting vanwege de inrichting, het geluid van de helikopters buiten beschouwing kan blijven en dat daarop de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden niet van toepassing zijn.
    
    De Afdeling is van oordeel dat het gebruik van de helikopters in dit geval tot de activiteiten van de inrichting moet worden gerekend en dat de nadelige gevolgen daarvan, ondanks het feit dat de helikopters niet in de inrichting landen, moet worden toegerekend aan het in werking zijn van de inrichting. Nu het college dat heeft miskend en aldus, mede gezien het deskundigenbericht, niet is verzekerd dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden ook tijdens het gebruik van de helikopter kunnen worden nageleefd, is het bestreden besluit ook in zoverre, in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht, niet zorgvuldig voorbereid. Deze beroepsgrond slaagt in zoverre.
    
    2.3.3. Hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2] overigens naar voren hebben gebracht, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college er op basis van het akoestisch onderzoek voor het overige niet van mocht uitgaan dat de aan de vergunning verbonden geluidgrenswaarden naleefbaar zijn. Voorts valt naar het oordeel van de Afdeling niet in te zien waarom voorschrift 2.4.14, op grond waarvan, indien door het college daarom wordt verzocht, een rapportage dient te worden verstrekt met betrekking tot onder meer het aantal explosies en de munitie die is afgevuurd en de daardoor optredende geluidbelasting, onvoldoende mogelijkheden biedt voor handhavend optreden. De beroepsgrond faalt in zoverre.
    
    2.4. [appellant sub 2] voert aan dat het bestreden besluit zich niet verdraagt met artikel 6, derde lid, van de richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (hierna: de Habitatrichtlijn), gezien de te verwachten effecten op de natuurgebieden "Ossendrecht" en "Brabantse Wal".
    
    2.4.1. De inrichting is gedeeltelijk gelegen in het bij besluit van 24 maart 2000, kenmerk N/2000/337, door de staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4 van de richtlijn 79/409/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 2 april 1979 inzake het behoud van de vogelstand (hierna: de Vogelrichtlijn) aangewezen gebied "Brabantse Wal". Verder ligt de inrichting nabij het gebied "Ossendrecht", dat is geplaatst op de lijst van gebieden van communautair belang in de zin van de Habitatrichtlijn. Het gebied van communautair belang "Ossendrecht" valt in de omgeving van de inrichting samen met de speciale beschermingszone "Brabantse Wal".
    
    2.4.2. Uit de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2007 in zaak no. 200701498/1 volgt dat in een geval als hier aan de orde de instandhoudingsdoelstelling van zowel de speciale beschermingszone in de zin van de Vogelrichtlijn als die van het gebied van communautair belang in de zin van de Habitatrichtlijn moet worden betrokken bij de vraag of een vergunning als bedoeld in artikel 19d van de Natuurbeschermingswet 1998 is vereist en zo ja, of die vergunning kan worden verleend. Gelet hierop is een rechtstreeks beroep op artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn in deze procedure over de verlening van een vergunning krachtens de Wet milieubeheer niet aan de orde.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben zich in de beroepschriften voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de over het ontwerp van het besluit naar voren gebrachte zienswijzen. In het bestreden besluit heeft het college zijn reactie daarop gegeven. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben noch in de beroepschriften noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. De desbetreffende beroepgronden falen.
    
    2.6. De beroepen zijn gedeeltelijk gegrond. Het besluit dient te worden vernietigd voor zover het de voorschriften 2.4.2 en 2.4.15 betreft en voor zover vergunning is verleend voor het gebruik van tweetonige sirenes op de voertuigen tijdens oefenactiviteiten op het terrein van de inrichting en voor het vliegen van helikopters boven het terrein van de inrichting.
    
    2.7. Het college dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart de beroepen gedeeltelijk gegrond;
    
    II. vernietigt het besluit van college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht van 4 september 2006, voor zover het de voorschriften 2.4.2 en 2.4.15 betreft en voor zover vergunning is verleend voor het gebruik van tweetonige sirenes op de voertuigen tijdens oefenactiviteiten op het terrein van de inrichting en voor het vliegen van helikopters boven het terrein van de inrichting.
    
    III. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
    
    IV. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Woensdrecht aan
    
    [appellant sub 1] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Woensdrecht tot vergoeding van bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro) geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Woensdrecht aan [appellant sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    V. gelast dat de gemeente Woensdrecht aan [appellant sub 1] en [appellant sub 2] het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht ten bedrage van € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor [appellant sub 1] en € 141,00 (zegge: honderdeenenveertig euro) voor [appellant sub 2] vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. C.W. Mouton, leden, in tegenwoordigheid van mr. W.G. Timmerman, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Brink w.g. Timmerman
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 27 februari 2008
    
    431.