ECLI:NL:RVS:2007:AZ7457, Raad van State, 31-01-2007, 200602756/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-01-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 6 december 2005 heeft verweerder appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van onder meer artikel 10.2 van de Wet milieubeheer.

200602756/1.
      Datum uitspraak: 31 januari 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats], gemeente Voorst,
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Voorst,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 6 december 2005 heeft verweerder appellant een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van onder meer artikel 10.2 van de Wet milieubeheer.
    
    Bij besluit van 1 maart 2006, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder het door appellant hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 11 april 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 5 juli 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellant en verweerder. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 oktober 2006, waar appellant, in persoon en bijgestaan door mr. J.H. Hermsen, advocaat te Apeldoorn, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. R. van der Plank, ambtenaar van de gemeente, en [partij], zijn verschenen.
    
    Buiten bezwaren van partijen zijn nog stukken in het geding gebracht.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Verweerder heeft appellant een last onder dwangsom opgelegd, omdat appellant bouw- en sloopafval en huishoudelijk afval heeft gestort dan wel opgeslagen. Bovendien is de beoogde vorm van hergebruik van het bouw- en sloopafval, namelijk het verharden van (bos)paden, naar zijn mening strijdig met onder meer het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming.
    
    2.2.    Appellant betoogt dat hij zich niet ontdoet van afvalstoffen in de zin van artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Het puinmateriaal wordt hergebruikt voor de verharding van de paden en wegen op het landgoed De Grote Noordijk. Bovendien betreft het hier categorie-1-bouwstoffen die geen nadelige gevolgen voor het milieu veroorzaken. Daarnaast stelt hij dat er vanwege dit hergebruik geen sprake is van storting en/of opslag.
    
    2.2.1.    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
        Of sprake is van een afvalstof moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn nr. 75/442/EEG, terwijl ervoor moet worden gewaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland e.a., C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311).
    
    2.2.2.    Blijkens de stukken wordt vrijgekomen puinmateriaal van derden, voornamelijk afkomstig van de sloop van bouwwerken, naar het landgoed gebracht om daar te worden gebruikt voor de verharding van paden. Gezien de herkomst van het puinmateriaal dient dit te worden gekwalificeerd als een restproduct, waarvan de houders zich dienen te ontdoen. Niet in geschil is dat het aangevoerde materiaal verontreinigingen bevat, die appellant bij de verwerking verwijdert en afvoert naar een afvalverwerker. Verder wordt dit materiaal naar het oordeel van de Afdeling naar maatschappelijke opvattingen beschouwd als een afvalstof. Deze omstandigheden vormen voldoende grondslag voor het oordeel dat het bouw- en sloopafval zoals door appellant in ontvangst genomen, moet worden aangemerkt als afvalstof.
    
        Met betrekking tot het door appellant aangevoerde argument dat het puinmateriaal wordt hergebruikt, merkt de Afdeling op dat uit de in dit kader gevormde Europees- en nationaalrechtelijke jurisprudentie (onder meer neergelegd in het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000, nos. C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311, en in de uitspraak van de Afdeling van 20 juni 2001, no. E03.96.0894/1, AB 1998, 2), blijkt dat het enkele voornemen tot hergebruik (nuttige toepassing) van een stof noch de toekomstige bestemming daarvan doorslaggevend is bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een afvalstof.
    
         Het aangetroffen huishoudelijk afval is blijkens het verhandelde ter zitting afkomstig van derden die op het landgoed verbleven. Ook dit afval moet als afvalstof worden aangemerkt.
    
    2.2.3.    Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting te storten, anderszins op of in de bodem te brengen of te verbranden.
    
        Ingevolge artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan bij of  krachtens algemene maatregel van bestuur, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, voor daarbij aangegeven categorieën van gevallen vrijstelling worden verleend van het verbod, bedoeld in het eerste lid.
    
        Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen wordt als categorie van gevallen als bedoeld in artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer aangegeven: het zich van afvalstoffen ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting op of in de bodem te brengen indien dit geschiedt overeenkomstig het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming in een werk waarin afvalstoffen, met uitzondering van avi-bodemas, worden gebruikt als bouwstof.
    
        Ingevolge het derde lid van genoemd Besluit, voor zover hier van belang, is het eerste lid, onder b, niet van toepassing met betrekking tot de in dat lid bedoelde handelingen met afvalstoffen, behorende tot een categorie waarvoor het in artikel 1 van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen gestelde verbod geldt.
    
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, onder 19, van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen is het verboden in inrichtingen behorende tot een van de categorieën die zijn aangewezen in bijlage I behorende bij het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer bouw- en sloopafval en residuen, afkomstig van het bewerken van bouw- en sloopafval te storten.
    
        Ingevolge artikel 2, vijfde lid, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen is het in het derde lid bepaalde niet van toepassing op afvalstoffen behorende tot de navolgende in artikel 1 van het Besluit stortplaatsen en stortverboden afvalstoffen vermelde categorieën, voor zover deze worden toegepast in werken als bedoeld in artikel 1, onderdeel a, van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming:
    
    a. categorie 19, voor zover het betreft asfalt- of betongranulaat, afkomstig van het breken of frezen van werken als in de aanhef bedoeld;
    
    b. (...).
    
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming wordt in dit besluit en de daarop berustende bepalingen verstaan onder werk: grondwerk, wegenbouwkundig werk, waterbouwkundig werk of bouwwerk.
    
    2.2.4.    Nu het blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting de bedoeling was om dit materiaal op korte termijn te gebruiken voor de verharding van de paden, is de Afdeling van oordeel dat het hier een bedrijvigheid betreft die in kort tijdsbestek kan worden afgerond, zodat in dit geval geen sprake is van een bedrijvigheid die (binnen een zekere begrenzing) pleegt te worden verricht en derhalve evenmin van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Voorts is sprake van het op de bodem brengen van afvalstoffen. Dat appellant het puinmateriaal grotendeels hergebruikt, doet hier niet aan af. Een vrijstelling als bedoeld in artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer is hier niet aan de orde, reeds omdat de uit puin bestaande hopen niet als werken kunnen worden beschouwd als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming.
    
        De conclusie is dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat is gehandeld in strijd met artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zodat verweerder terzake handhavend kon optreden.
    
    2.2.5.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet uitzicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.2.6.    Bezien dient te worden of de omstandigheid dat het puinmateriaal, nadat dit is ontdaan van onbruikbare materialen, wordt hergebruikt voor de verharding van (bos)paden, voor verweerder aanleiding had moeten zijn om, wat dit materiaal betreft, af te zien van handhavend optreden. De Afdeling overweegt hierover als volgt.
    
        Niet in geschil is dat het verharden van (bos)paden dient te worden beschouwd als een werk in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming. Uit vorenstaande wetsartikelen volgt dat appellant het puinmateriaal alleen mag aanwenden voor het verharden van de (bos)paden als het bewerkt is tot asfalt- of betongranulaat. Dat het categorie-1-bouwstoffen betreft maakt dit, wat daar overigens ook van zij, niet anders. Niet in geschil is dat het in geding zijnde puinmateriaal niet als granulaat kan worden aangemerkt. Voorts merkt de Afdeling op dat, gelet op de overgelegde stukken, niet aannemelijk is geworden dat het toepassen van puingranulaat ongeschikt zou zijn als fundering voor de verharding van paden waarover zwaar materieel moet rijden.
    
        Nu handhavend optreden niet als zodanig onevenredig in verhouding tot de daarmee te dienen belangen kan worden aangemerkt en niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan behoort te worden afgezien van handhaving, heeft verweerder de last onder dwangsom terecht opgelegd en in bezwaar terecht gehandhaafd. De Afdeling is daarom van oordeel dat verweerder in redelijkheid zijn besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom heeft kunnen handhaven.  
    
    2.3.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.4.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink      w.g. Heijerman
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 januari 2007
    
    255