ECLI:NL:RVS:2020:3146, Raad van State, 30-12-2020, 201907622/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-12-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 februari 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal TSS gelast om te voldoen aan artikel 1.10, eerste en derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per week met een maximum van € 2.000,00. [appellante sub 2] is eigenaar van de percelen [locatie] in Stadskanaal. Op de percelen zijn meerdere bedrijven gevestigd, waaronder TSS. TSS huurt onder meer de werkplaats van [appellante sub 2]. Het college heeft zich bij het besluit van 9 februari 2018 op het standpunt gesteld dat TSS een inrichting type B drijft waarvoor een melding moet worden gedaan en heeft TSS daarom gelast om te voldoen aan artikel 1.10, eerste en derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer onder oplegging van een dwangsom. Zowel [appellante sub 2] als TSS zijn het daarmee niet eens. Hun vrees is dat een melding van TSS de rechtspositie van [appellante sub 2] aantast.

201907622/1/R4.
    Datum uitspraak: 30 december 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.    Truck Service Stadskanaal/Sent Waninge, gevestigd te Stadskanaal (hierna: TSS),
    2.    [appellante sub 2], gevestigd te Stadskanaal,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 4 september 2019 in zaak nrs. 19/322 en 19/326 in het geding tussen:
    TSS,
    [appellante sub 2]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Stadskanaal.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 februari 2018 heeft het college TSS gelast om te voldoen aan artikel 1.10, eerste en derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer onder oplegging van een dwangsom van € 500,00 per week met een maximum van € 2.000,00.
    Bij afzonderlijke besluiten van 13 december 2018 heeft het college het door [appellante sub 2] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard en het door TSS daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en dat besluit gehandhaafd.
    Bij uitspraak van 4 september 2019 heeft de rechtbank de door TSS en [appellante sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak hebben TSS en [appellante sub 2] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    TSS en [appellante sub 2] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 september 2020, waar TSS, vertegenwoordigd door [gemachtigde], en [appellante sub 2], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door S.G. Steenbergen en M.B. Pie, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    [appellante sub 2] is eigenaar van de percelen [locatie] in Stadskanaal (hierna: de percelen). Bij besluit van 6 april 2005 heeft het college aan [appellante sub 2] een revisievergunning verleend voor één inrichting voor een transportbedrijf met autobusstalling, opslag, werkplaats en een tankstation op de percelen. Op de percelen zijn meerdere bedrijven gevestigd, waaronder TSS. TSS huurt onder meer de werkplaats van [appellante sub 2]. Het college heeft zich bij het besluit van 9 februari 2018 op het standpunt gesteld dat TSS een inrichting type B drijft waarvoor een melding moet worden gedaan en heeft TSS daarom gelast om te voldoen aan artikel 1.10, eerste en derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer onder oplegging van een dwangsom. Zowel [appellante sub 2] als TSS zijn het daarmee niet eens. Hun vrees is dat een melding van TSS de rechtspositie van [appellante sub 2] aantast.
    Wettelijk kader
    2.    Artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt: "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder inrichting: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht."
    Het vierde lid luidt: "Elders in deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt onder inrichting verstaan een inrichting, behorende tot een categorie die krachtens het derde lid is aangewezen. Daarbij worden als één inrichting beschouwd de tot eenzelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid zijn gelegen. Onze Minister kan nadere regels stellen met betrekking tot hetgeen in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder inrichting wordt verstaan."
    Artikel 8.41, eerste lid, luidt: "Bij een algemene maatregel van bestuur krachtens artikel 8.40 kan met betrekking tot daarbij aangewezen categorieën van inrichtingen de verplichting worden opgelegd tot het melden van het oprichten of het veranderen van een inrichting waarop de maatregel betrekking heeft, dan wel van het veranderen van de werking daarvan."
    Artikel 1.9b van het Activiteitenbesluit milieubeheer luidt:
    "Deze afdeling is van toepassing op degene die:
    a. een inrichting type B drijft, of
    b. een inrichting type C drijft, voor zover deze afdeling betrekking heeft op activiteiten die verricht worden binnen de inrichting waarop hoofdstuk 3 van toepassing is."
    Artikel 1.10 luidt:
    "1. Degene die een inrichting opricht, meldt dit ten minste vier weken voor de oprichting aan het bevoegd gezag.
    2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot het veranderen van een inrichting en het veranderen van de werking daarvan. Deze melding is niet vereist, indien eerder een melding overeenkomstig dit artikel is gedaan en door dit veranderen geen afwijking ontstaat van de bij die melding verstrekte gegevens.
    3. Bij de melding worden de volgende gegevens verstrekt:
    a. het adres en het nummer van de Kamer van Koophandel van de inrichting;
    b. de naam en het adres van degene die de inrichting opricht dan wel verandert of de werking daarvan verandert, en, indien dit iemand anders is, van degene die de inrichting drijft of zal drijven;
    c. het tijdstip waarop de inrichting of de verandering daarvan in werking zal worden gebracht, dan wel de verandering van de werking daarvan verwezenlijkt zal zijn;
    d. de aard en omvang van de activiteiten en processen in de inrichting;
    e. de indeling en uitvoering van de inrichting, waarbij de grenzen van het terrein van de inrichting, de ligging en de indeling van de gebouwen, de functie van de te onderscheiden ruimten en de ligging van de bedrijfsriolering en de plaats van de lozingspunten worden aangegeven; en
    f. een situatieschets, met een schaal van ten minste 1:10.000 waarop de ligging van de inrichting ten opzichte van de omgeving is aangegeven en die is voorzien van een noordpijl.
    4. […]"
    De betogen in hoger beroep
    3.    TSS betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er voor haar géén verplichting geldt om een melding te doen in de zin van artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Daartoe voert zij aan dat haar activiteiten in overeenstemming zijn met en vallen onder de revisievergunning van [appellante sub 2] van 6 april 2005. TSS huurt en gebruikt de werkplaats zoals die vanaf aanvang werd gehuurd en gebruikt door Arriva/DAF. TSS stelt verder nog het niet doelmatig is om een melding te moeten doen voor activiteiten die onder een bestaande vergunning vallen, hetgeen tevens ook niet rechtmatig is.
    4.    [appellante sub 2] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij wel degelijk als belanghebbende dient te worden aangemerkt bij de aan TSS opgelegde last onder dwangsom. Daartoe voert zij aan dat haar rechtspositie met de last onder dwangsom wordt aangetast, omdat daaruit onvermijdelijk voortvloeit dat haar revisievergunning moet worden aangepast.
    Overtreding
    5.    In 2004 zijn alle activiteiten op de percelen als één inrichting aangevraagd en vergund. In de revisievergunning van [appellante sub 2] van 6 april 2005 wordt geen onderscheid gemaakt welk bedrijf welke activiteiten verricht. Het college stelt zich op het standpunt dat de feitelijke situatie inmiddels is gewijzigd en dat op basis van de feitelijke situatie moet worden geconcludeerd dat - onder meer - TSS een aparte inrichting is. [appellante sub 2] heeft geen zeggenschap over TSS. De technische bindingen bestaan er slechts uit dat beide bedrijven gebruik maken van een gemeenschappelijke olie- en bezinkselafscheider. Verder laat [appellante sub 2] zijn wagenpark onderhouden door TSS.
    Het college stelt dat TSS een inrichting type B drijft waarvoor een melding moet worden gedaan, hetgeen niet is gebeurd. Het college heeft TSS aangemerkt als overtreder van artikel 8.41, eerste lid, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 1.10, eerste en tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. De last houdt in dat een melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit milieubeheer moet worden gedaan.
    6.    Volgens artikel 1.1, vierde lid, van de Wet milieubeheer worden als één inrichting beschouwd de tot dezelfde onderneming of instelling behorende installaties die onderling technische, organisatorische of functionele bindingen hebben en in elkaars onmiddellijke nabijheid liggen. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is voor het bestaan van voldoende bindingen niet noodzakelijk dat alle soorten bindingen aanwezig zijn. Het is mogelijk dat binnen een gebied meerdere bedrijven zijn gevestigd die tezamen als één inrichting worden aangemerkt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 22 augustus 2001, zaak nr. 199901087/1, gepubliceerd in AB 2002, 88).
    7.    Als TSS een zelfstandige inrichting type B drijft en daarvoor geen melding heeft gedaan, is TSS overtreder van artikel 8.41, eerste lid, van de Wet milieubeheer gelezen in samenhang met artikel 1.10, eerste en tweede lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer. Tussen partijen is niet in geschil dat TSS een type B inrichting drijft, als zij als zelfstandige inrichting zou moeten worden aangemerkt. Dat de activiteiten van TSS mogelijk hetzelfde zijn als [appellante sub 2] in de revisievergunning is toegestaan, betekent niet automatisch dat TSS tot dezelfde inrichting behoort als [appellante sub 2]. De feitelijke situatie is bepalend.
    8.    [appellante sub 2] en TSS zijn elk voor zich zelfstandige bedrijven en voeren op de percelen hun eigen activiteiten uit. Zij maken daarbij gebruik van hetzelfde pand en de omliggende gronden op de percelen. Van een gezamenlijk of gemeenschappelijk gebruik is geen sprake, met uitzondering van het gezamenlijk gebruik van de wasstraat en de olie- en bezinkselafscheider alsmede de inrit. Aan de eis van onmiddellijke nabijheid is daarmee voldaan. De organisatorische binding is in onvoldoende mate aanwezig. Ook van technische en functionele bindingen in een zodanige mate dat sprake is van één inrichting als bedoeld in artikel 1.1, vierde lid van de Wet milieubeheer is niet gebleken. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt. Op de zitting van de rechtbank is toegelicht dat [appellante sub 2] als vergunninghouder van de revisievergunning aanwijzingen aan TSS geeft. Tussen partijen is echter niet in geschil dat in privaatrechtelijke overeenkomsten tussen [appellante sub 2] en TSS niet is geregeld dat [appellante sub 2] zeggenschap heeft over (de bedrijfsvoering) van TSS. TSS is daarmee niet gehouden de aanwijzingen van [appellante sub 2] op te volgen. Voorts is van functionele bindingen tussen [appellante sub 2] en TSS niet gebleken, afgezien van de omstandigheid dat [appellante sub 2] zijn wagenpark door TSS laat onderhouden. Tussen partijen is niet in geschil dat er tussen [appellante sub 2] en TSS geen uitwisseling van goederen, personeel en/of bedrijfsmiddelen plaatsvindt. Concluderend is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat er een gebrek is aan zodanige bindingen tussen beide ondernemingen dat sprake zou zijn van één inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat [appellante sub 2] en TSS aparte inrichtingen zijn.
    9.    Aangezien TSS zelfstandig een type B drijft en daarvoor geen melding heeft gedaan, heeft de rechtbank terecht overwogen dat er een overtreding is en dat het college bevoegd was daartegen handhavend op te optreden. Het betoog van TSS dat zij niet gehouden is om een melding te doen, faalt.
    Zijn er redenen om van handhavend optreden af te zien?
    10.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Bijvoorbeeld als handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    11.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat TSS geen omstandigheden heeft aangevoerd die moeten leiden tot het oordeel dat handhavend optreden in dit geval zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college van handhavend optreden had behoren af te zien. Aangezien TSS een zelfstandige inrichting type B drijft, geldt voor haar de meldingsplicht. Dat de activiteiten die TSS uitvoert zijn vergund aan [appellante sub 2], staat los van de meldingsplicht van TSS. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, leidt het doen van een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer niet tot wijziging van de aan [appellante sub 2] verleende vergunning. Het blijft [appellante sub 2] dus toegestaan om alle in die revisievergunning toegestane activiteiten uit te voeren, als deze maar zodanig worden uitgevoerd dat sprake is van één inrichting. Er is geen grond voor het oordeel dat de opgelegde last niet doelmatig of rechtmatig is, zoals TSS betoogt.
    12.    Het betoog van TSS dat er redenen zijn om geen melding te hoeven doen, faalt.
    De positie van [appellante sub 2]
    13.    Bij een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom is in beginsel slechts de (vermeende) overtreder als belanghebbende aan te merken. Alleen een overtreder kan de dwangsom verbeuren. De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante sub 2] geen belanghebbende is bij de aan TSS opgelegde last. [appellante sub 2] is in zijn hoedanigheid van eigenaar en verhuurder niet als belanghebbende aan te merken en heeft slechts een afgeleid belang. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de verwijzing van [appellante sub 2] naar de uitspraak van de Afdeling van 1 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2081, niet tot een andere uitkomst leidt. In die uitspraak ging het niet om het doen van een melding. Een melding kan niet gelijkgesteld worden aan een vergunning. Zoals hiervoor onder 11 is overwogen, leidt het doen van een melding niet tot wijziging van de aan [appellante sub 2] verleende vergunning. Het doen van een melding schept op zichzelf ook geen rechten en plichten.
    14.    Het betoog van [appellante sub 2] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat hij belanghebbende is bij de aan TSS opgelegde last, faalt.
    Slot en conclusie
    15.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 30 december 2020
    672.