ECLI:NL:RVS:2021:507, Raad van State, 10-03-2021, 202000332/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-03-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 mei 2018 heeft de minister e minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport de subsidie in het kader van de Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg op nihil vastgesteld en een bedrag van € 80.000,00 aan voorschotten teruggevorderd.  [wederpartij] was werkzaam als vrijgevestigd medisch specialist in het St. Jansdal Ziekenhuis te Harderwijk. Per 1 januari 2015 is [wederpartij] in loondienst van het ziekenhuis gaan werken. Op 17 februari 2015 heeft het St. Jansdal Ziekenhuis namens [wederpartij] een subsidieaanvraag ingediend op grond van de SOIT. Op 15 september 2015 is aan [wederpartij] een subsidie verleend van maximaal € 100.000,00 als gedeeltelijke tegemoetkoming voor de lasten van de overstap van vrijgevestigd medisch specialist naar medisch specialist in loondienst. Per 1 mei 2017 is [wederpartij] bij de Isala Klinieken gaan werken, eerst in loondienst en per 1 november 2017 weer als vrijgevestigd medisch specialist.

202000332/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 maart 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 december 2019 in zaak nr. 18/4432 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 mei 2018 heeft de minister de subsidie in het kader van de Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg (hierna: de SOIT) op nihil vastgesteld en een bedrag van € 80.000,00 aan voorschotten teruggevorderd.
    Bij besluit van 25 oktober 2018 heeft de minister het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 6 december 2019 (ECLI:NL:RBMNE:2019:5971) heeft de rechtbank het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 25 oktober 2018 vernietigd, het besluit van 2 mei 2018 herroepen en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 25 oktober 2018. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 november 2020, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. J.A. ter Schure, mr. D.C. Georgieva, E.M. Huisman en M.M.J. van Rooijen, en [wederpartij], bijgestaan door mr. T.A.M. van Oosterhout, advocaat te Utrecht, en vergezeld door [gemachtigde], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De SOIT is een ministeriële regeling die is gebaseerd op de Kaderwet VWS-subsidies. Het wettelijk kader in deze zaak bestaat naast de SOIT uit de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). De belangrijkste toepasselijke bepalingen, zoals die luidden ten tijde van belang, zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [wederpartij] was werkzaam als vrijgevestigd medisch specialist in het St. Jansdal Ziekenhuis te Harderwijk. Per 1 januari 2015 is [wederpartij] in loondienst van het ziekenhuis gaan werken. Op 17 februari 2015 heeft het St. Jansdal Ziekenhuis namens [wederpartij] een subsidieaanvraag ingediend op grond van de SOIT. Op 15 september 2015 is aan [wederpartij] een subsidie verleend van maximaal € 100.000,00 als gedeeltelijke tegemoetkoming voor de lasten van de overstap van vrijgevestigd medisch specialist naar medisch specialist in loondienst. Per 1 mei 2017 is [wederpartij] bij de Isala Klinieken gaan werken, eerst in loondienst en per 1 november 2017 weer als vrijgevestigd medisch specialist. Bij brief van 6 juni 2017 heeft [wederpartij] melding gemaakt van haar overstap en de minister verzocht om geen toepassing te geven aan artikel 5, tweede lid, onder b, van de SOIT. Op grond van die bepaling zou het bedrag van de subsidie op nihil moeten worden gesteld. De minister heeft bij e-mailbericht van 9 oktober 2017 meegedeeld dat dit verzoek niet gehonoreerd kan worden.
    3.       Bij besluit van 2 mei 2018, zoals gehandhaafd bij het besluit op bezwaar, heeft de minister de aan [wederpartij] verleende subsidie ambtshalve vastgesteld op nihil en de verleende voorschotten van in totaal € 80.000,00 teruggevorderd. De minister heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat [wederpartij], omdat zij per 1 november 2017 weer werkzaamheden verricht als vrijgevestigd medisch specialist, niet aan de in artikel 9, eerste lid, van de SOIT opgenomen verplichting voldeed dat zij vanaf 1 januari 2015 tot en met 31 mei 2019 uitsluitend als medisch specialist in loondienst werkzaam is (hierna: de vierjaarsregeling).
    Aangevallen uitspraak
    4.       De rechtbank heeft overwogen dat uit de SOIT blijkt dat het hoofddoel van de subsidieverlening is het faciliteren van medisch specialisten bij de overgang naar integrale tarieven voor medisch specialistische zorg zodat keuze voor loondienst een reële keuze is. Het gaat om het wegnemen van financiële belemmeringen om vrijgevestigde medisch specialisten de overstap te laten maken naar loondienst. De rechtbank heeft verder overwogen dat de toelichting op de SOIT daarnaast een afgeleide doelstelling vermeldt, die is omschreven als ‘een duurzame arbeidsverhouding tussen ziekenhuis en medisch specialist’ en ‘het stoppen als vrij gevestigd medisch specialist in de periode van 1 januari 2015 tot en met 30 juni 2015 en het nadien uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer ziekenhuizen uitvoeren van de werkzaamheden als medisch specialist’. De vierjaarsregeling is niet opgenomen in artikel 4 van de SOIT waar de te subsidiëren activiteiten zijn beschreven, maar in artikel 9 waar de aanvullende doelverplichtingen zijn beschreven. De rechtbank is van oordeel dat de SOIT, noch de toelichting daarop, noch de nadere toelichting van de minister in het verweerschrift en op de zitting duidelijk maakt waarom de in artikel 9 van de SOIT neergelegde vierjaarsregeling noodzakelijk en geschikt is om het doel van de subsidieverlening te realiseren. Als een medisch specialist zijn onderneming staakt en overdraagt aan de zorgaanbieder en daar in dienst treedt, en aan de overige voorwaarden van de artikelen 2 en 3 voldoet, is het doel dat de subsidieregeling beoogt te bevorderen bereikt. De SOIT geeft bovendien geen regeling voor de situatie dat een medisch specialist die naar loondienst is overgestapt daarna weer, binnen de vierjaarstermijn, als vrijgevestigd medisch specialist gaat werken. Uit de toelichting op de SOIT blijkt niet dat deze situatie onder ogen is gezien, zodat niet kenbaar is afgewogen waarom een termijn van vier jaar, of enige andere periode, bijdraagt aan het verwezenlijken van het doel van de subsidie, waarbij terugkeer naar de hoedanigheid van vrijgevestigd medisch specialist als onderdeel van die keuze een rol heeft gespeeld. Ook het doel van een duurzame loondienstverhouding kan volgens de rechtbank niet dienen als rechtvaardiging voor de vierjaarsregeling als aanvullende doelverplichting. Noch uit de toelichting op de SOIT, noch uit de toelichting van de minister in het verweerschrift of op de zitting blijkt op welke manier het doel van een duurzame arbeidsverhouding (loondienst) van ten minste vier jaar bijdraagt aan het faciliteren van medisch specialisten bij de overgang naar integrale tarieven voor de medische specialistische zorg.
    5.       Omdat de SOIT noch de toelichting daarop, noch verweerders toelichting duidelijk maakt waarom de vierjaarsregeling noodzakelijk en geschikt is om het doel van de subsidieverlening te realiseren, is de SOIT naar het oordeel van de rechtbank op dit punt onverbindend. Volgens de rechtbank kon de minister de vierjaarsregeling niet als verplichting aan de subsidieverlening verbinden. Door aldus te handelen heeft de minister in strijd gehandeld met artikel 4:38 van de Awb. De rechtbank heeft daarom het besluit van 25 oktober 2018 vernietigd. Omdat de nihilstelling van de subsidie en de terugvordering van de voorschotten in het primaire besluit van 2 mei 2018 uitsluitend waren gebaseerd op de vierjaarsregeling heeft de rechtbank dat besluit herroepen. De rechtbank is daardoor niet toegekomen aan beoordeling van wat is aangevoerd in het kader van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
    Hoger beroep en beoordeling daarvan
    Onjuiste uitleg doelstelling subsidieregeling?
    6.       De minister betoogt dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan de doelstelling van de SOIT. De rechtbank heeft miskend dat de SOIT louter een faciliterend karakter heeft in het kader van de overstap van vrijgevestigde medisch specialisten naar loondienst in de vorm van een duurzame arbeidsverhouding tussen het ziekenhuis en de medisch specialist. Door die overstap naar een duurzame arbeidsverhouding te faciliteren wordt deze stap voor het ziekenhuis en de medisch specialist een reële optie bij de transitie naar integrale bekostiging. De SOIT is aldus primair gericht op het creëren van die reële optie door het faciliteren van de medisch specialist. De SOIT beoogt niet de medisch specialist in staat te stellen de integrale bekostiging te faciliteren. Loondienst is immers niet noodzakelijk om de integrale bekostiging te faciliteren. De rechtbank geeft blijk van een onjuiste lezing van de SOIT. De rechtbank heeft verder niet onderkend dat de SOIT geen onderscheid maakt tussen hoofddoelstelling(en) en een afgeleide doelstelling. Voor dit door de rechtbank gemaakte onderscheid, waarbij in de lezing van de rechtbank de afgeleide doelstelling ondergeschikt is aan de hoofddoelstelling, bestaat geen enkel aanknopingspunt in de SOIT, de toelichting of in andere parlementaire stukken. De SOIT gaat juist uit van één doelstelling. Alles in de SOIT is erop gericht een overstap naar een duurzame arbeidsverhouding te faciliteren, zodat die overstap een reële optie is. Een overstap die niet leidt tot een duurzame arbeidsverhouding, wordt in de SOIT niet als een gehele overstap gezien. Een andere lezing zou ertoe kunnen leiden dat een medisch specialist met gebruikmaking van de subsidiegelden als een fors douceurtje kortstondig kan overstappen naar loondienst om vervolgens weer als vrijgevestigde specialist te gaan werken. Dan is geen duurzame arbeidsverhouding tot stand gekomen. Voor zover er al doelstellingen van de SOIT van elkaar te onderscheiden zouden zijn, bestaat er evenmin een aanknopingspunt voor de conclusie dat een van deze doelstellingen ondergeschikt aan de ander zou zijn, aldus de minister.
    6.1.    Anders dan de rechtbank, is de Afdeling van oordeel dat de SOIT tot doel heeft de overstap van vrijgevestigde medisch specialisten naar loondienst te faciliteren, waarbij een duurzame arbeidsverhouding tussen het ziekenhuis en de medisch specialist ontstaat. Dit betekent dat er zonder het tot stand komen van een duurzame arbeidsverhouding geen sprake is van een overstap zoals de SOIT die beoogt. Uit de omschrijving van de gesubsidieerde activiteiten in artikel 4 van de SOIT blijkt dat de minister de subsidie verstrekt met het oog op de beëindiging van de hoedanigheid als vrij gevestigd specialist én het met ingang van het tijdstip van die beëindiging, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders werkzaam zijn als medisch specialist. Uit deze bewoordingen volgt dat het daarbij moet gaan om een duurzame arbeidsverhouding tussen de medisch specialist en één of meer zorgaanbieders. De Afdeling ziet deze doelstelling van de SOIT bevestigd in de toelichting daarop (Stcrt. 2014 nr. 26413). Zo staat in de toelichting op artikel 5 van de SOIT dat de tegemoetkoming beoogt de gehele overstap naar loondienst te faciliteren en staat onder het kopje ‘Doelstelling’ dat het doel van de SOIT een duurzame arbeidsverhouding tussen ziekenhuis en medisch specialist is en dat de voorwaarden die in de SOIT gesteld worden daarop zijn gericht. In dit verband stelt de minister terecht dat het niet de bedoeling kan zijn van de SOIT dat een vrijgevestigd medisch specialist € 100.000,00 ten laste van de Rijksbegroting kan ontvangen om over te stappen naar loondienst, om zich daarna weer snel vrij te vestigen. Anders dan de rechtbank, is de Afdeling verder van oordeel dat een duurzame arbeidsverhouding tussen het ziekenhuis en de medisch specialist geen afgeleide doelstelling betreft, maar een integraal onderdeel is van de doelstelling van deze subsidieregeling. Zoals de minister terecht stelt, biedt artikel 4 noch enige andere bepaling van de SOIT en evenmin de toelichting op deze subsidieregeling een aanknopingspunt voor een onderscheid (in rangorde) tussen een hoofddoelstelling en een daarvan afgeleide doelstelling van deze subsidieregeling. Uit de toelichting op de SOIT volgt naar het oordeel van de Afdeling verder dat de invoering van integrale tarieven voor medisch specialistische zorg met ingang van 1 januari 2015 wel de aanleiding was voor de totstandkoming van de SOIT, maar niet dat de overgang naar integrale tarieven ook onderdeel is van de doelstelling van de SOIT. Zoals de minister terecht heeft gesteld, is loondienst immers niet noodzakelijk om de integrale bekostiging te faciliteren.
    6.2.    Het betoog slaagt.
    Is de vierjaarsregeling in strijd met art. 4:38 van de Awb?
    7.       De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de vierjaarsregeling niet noodzakelijk en geschikt is om het doel van de subsidieverlening te realiseren. De vierjaarsregeling is volgens de minister een aanvullende doelverplichting als bedoeld in artikel 4:38 van de Awb. De vierjaarsregeling strekt immers tot verwezenlijking van de duurzame arbeidsverhouding, waardoor de gehele overstap van een vrijgevestigde medisch specialist naar loondienst is gefaciliteerd. Daarmee strekt deze aanvullende doelverplichting tot verwezenlijking van het doel van de subsidie. De rechtbank heeft niet onderkend dat de SOIT louter een faciliterend karakter heeft in het kader van de overstap van vrijgevestigde medisch specialisten naar loondienst in de vorm van een duurzame arbeidsverhouding tussen het ziekenhuis en de medisch specialist. De rechtbank is eraan voorbij gegaan dat in de situatie waarin een medisch specialist die naar loondienst is overgestapt en die daarna, binnen de vierjaarstermijn, weer als vrijgevestigd medisch specialist gaat werken, geen sprake is van een gehele overstap in de zin van de SOIT. Deze situatie is bij het opstellen van de SOIT dus wel degelijk onder ogen gezien. Daarom komt alleen een overstap naar loondienst in de vorm van een duurzame arbeidsverhouding voor subsidie in aanmerking, waarbij als duurzame arbeidsverhouding een periode van tenminste 4 jaar wordt aangemerkt. Om redenen van uitvoerbaarheid en haalbaarheid in verhouding tot de hoogte van het bedrag van € 100.000,00 per medisch specialist en het doel van de SOIT, is ervoor gekozen om deze periode te beperken tot een minimum van vier jaar. Een kortere periode wordt niet gezien als (gehele) overstap in de zin van de SOIT. Zonder deze termijn zou het iedere medisch specialist vrij staan om zich met behoud van het verkregen subsidiebedrag van € 100.000,00 na een kortstondige overstap naar loondienst weer vrij te vestigen. De uitleg van de rechtbank leidt tot de onwenselijke situatie dat met de subsidieverstrekking niet de beoogde duurzame arbeidsverhouding wordt bereikt en geeft risico op misbruik van de SOIT, aldus de minister.
    7.1.    Zoals onder 6.1 is overwogen, is de totstandkoming van een duurzame arbeidsverhouding tussen het ziekenhuis en de medisch specialist onderdeel van de doelstelling van de SOIT. Op grond van artikel 3, eerste lid, onder d, en artikel 4 van de SOIT wordt subsidie verstrekt aan medisch specialisten die hun hoedanigheid als vrij gevestigd specialist beëindigen en die daarna uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam zijn. In artikel 9 van de SOIT wordt aan deze arbeidsverhouding een concrete periode verbonden, namelijk vier jaar. De vierjaarsregeling geeft daarmee invulling aan wat onder een duurzame arbeidsverhouding moet worden verstaan. Daarmee gaat het naar het oordeel van de Afdeling in wezen om een onderdeel van de activiteit waarvoor de subsidie wordt verleend en, hoewel de vierjaarsregeling in artikel 9 van de SOIT en de toelichting wel zo wordt aangeduid, niet om een aanvullende doelverplichting als bedoeld in artikel 4:38 van de Awb. De minister heeft in de stukken en ter zitting toegelicht dat voor een termijn van vier jaar is gekozen om redenen van uitvoerbaarheid en haalbaarheid in verhouding tot de hoogte van het bedrag van € 100.000,00 per medisch specialist en het doel van de SOIT. Een kortere periode wordt volgens de minister niet gezien als gehele overstap in de zin van de SOIT. De Afdeling acht deze uitleg begrijpelijk. Nu de vierjaarsregeling van de SOIT geen subsidieverplichting in de zin van artikel 4:38 van de Awb is maar deze termijn een concrete uitwerking geeft aan de doelstelling van de SOIT om te komen tot duurzame arbeidsovereenkomsten tussen medisch specialisten en zorgaanbieders heeft de rechtbank de vierjaarsregeling van de SOIT ten onrechte onverbindend geacht.
    7.2.    Het betoog slaagt.
    8.       Het vorenoverwogene leidt tot de conclusie dat het hoger beroep gegrond is. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de door [wederpartij] in beroep aangevoerde grond met betrekking tot artikel 3:4 van de Awb, alsnog bespreken.
    Is de vierjaarsregeling in strijd met artikel 3:4 van de Awb?
    9.       In beroep heeft [wederpartij], onder verwijzing naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven van 22 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3557, gevraagd de SOIT voor zover relevant exceptief te toetsen. [wederpartij] betoogt dat, zo de in artikel 9 van de SOIT neergelegde vierjaarsregeling al niet als zodanig onevenredig is, de toepassing van de vierjaarsregeling in haar geval wel in strijd is met artikel 3:4 van de Awb en dat de SOIT daarom deels buiten toepassing zou moeten worden gelaten. Volgens [wederpartij] heeft zij te goeder trouw gehandeld door zich in juni 2017 tijdig tot de minister te wenden om de kwestie onder de aandacht te brengen. Daarnaast is er volgens [wederpartij] geen sprake van enig misbruik van de SOIT. Zij heeft ten tijde van haar werkzaamheden in het St. Jansdal Ziekenhuis haar medewerking verleend aan het overstappen naar het loondienstmodel. Als gevolg hiervan is er een duurzame arbeidsverhouding ontstaan tussen de medisch specialisten en het St. Jansdal Ziekenhuis. Het kan nu niet zo zijn dat vanwege een overstap naar de Isala Klinieken in Zwolle, waar de betreffende vakgroep een samenwerkingsmodel is gebleven, [wederpartij] haar goodwillvergoeding zou mislopen, terwijl [wederpartij] bij haar overstap naar de Isala Klinieken wederom goodwillwaarde heeft moeten voldoen. [wederpartij] ondervindt nadelige financiële gevolgen van de besluitvorming en lijdt zelfs dubbel nadeel, terwijl de SOIT-subsidie die aan haar werd verstrekt al het gewenste effect heeft gesorteerd. De vakgroep in het St. Jansdal waarvan [wederpartij] deel uitmaakte, heeft nu immers een loondienstmodel. De SOIT is in zoverre incompleet dat geen rekening wordt gehouden met ‘tussentijdse’ overstappen van specialisten, die feitelijk neerkomen op een positieve carrièrestap en waardoor uiteindelijk ook de gezondheidszorg in algemene zin juist kan zijn gediend. [wederpartij] heeft de overstap naar Isala Klinieken gemaakt omdat dit een unieke kans betrof. Zij is gevraagd om over te stappen vanwege haar specifieke expertise en persoonlijkheid. Haar recht op vrije arbeid wordt door de vierjaarsregeling beperkt. Onder deze omstandigheden is het onredelijk om strikt de hand te houden aan de vierjaarsregeling van artikel 9 van de SOIT en ligt gedeeltelijke buitentoepassingverklaring van de SOIT in de rede, aldus [wederpartij].
    9.1.    Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, zoals artikel 9 van de SOIT, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. Dit is exceptieve toetsing. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:452).
    9.2.    Voor zover [wederpartij] betoogt dat de vierjaarsregeling in de SOIT niet rechtmatig is omdat deze is vastgesteld in strijd met artikel 3:4 van de Awb, geldt als uitgangspunt dat de minister bij het opstellen van een subsidieregeling als de SOIT veel beslissingsruimte heeft. De SOIT is het resultaat van een politiek-bestuurlijke afweging om voor een bepaalde activiteit subsidie te verlenen. Die activiteit betreft de overstap van vrijgevestigde medisch specialisten naar loondienst, waarbij duurzame arbeidsverhoudingen tussen zorgaanbieders en de medisch specialisten ontstaan. De Afdeling acht in het licht van die doelstelling en het bedrag dat daarvoor per medisch specialist wordt verstrekt de vierjaarsregeling van artikel 9, eerste lid, van de SOIT niet onredelijk en niet in strijd met artikel 3:4 van de Awb. Het recht op vrije arbeid wordt naar het oordeel van de Afdeling niet beperkt door de voorwaarden die de SOIT aan de subsidie stelt. De Afdeling acht hierbij van belang dat het een vrije keuze is om subsidie aan te vragen en dat er voor medisch specialisten binnen de vierjaarstermijn wel de mogelijkheid bestaat om zonder verlies van subsidie een andere arbeidsovereenkomst, bijvoorbeeld met een ander ziekenhuis, aan te gaan. Er is ook op die grond geen reden om de vierjaarsregeling in de SOIT onverbindend te achten.
    9.3.    De Afdeling acht de toepassing van de vierjaarsregeling van artikel 9, eerste lid, van de SOIT in het specifieke geval van [wederpartij] evenmin in strijd met artikel 3:4 van de Awb. [wederpartij] was, zoals de minister terecht stelt, al bij de subsidieaanvraag bekend met de vierjaarstermijn. De minister heeft [wederpartij], naar aanleiding van haar melding, per e-mail van 9 oktober 2017 bovendien medegedeeld dat als zij die termijn niet zou volmaken in loondienst coulance niet mogelijk was en een nihilstelling zou volgen. Dit betekent dat [wederpartij] wist wat de consequenties van haar overstap naar een vrijgevestigde praktijk bij de Isala Klinieken zouden zijn. Desondanks besloot zij de overstap te maken. De consequenties van deze keuze komen, zoals de minister terecht heeft gesteld, voor rekening van [wederpartij]. Dat [wederpartij] te goeder trouw heeft gehandeld en dat er geen sprake is van misbruik van de SOIT, staat niet ter discussie maar geeft geen aanleiding voor een ander oordeel. De Afdeling volgt [wederpartij] verder niet in haar betoog dat met haar overstap naar loondienst het doel van de SOIT is bereikt omdat het St. Jansdal Ziekenhuis (mede) door haar overstap een loondienstmodel heeft. De SOIT-subsidie is gekoppeld aan de medisch specialist en niet aan zijn of haar plek of functie of het ziekenhuis. Zoals onder 6.1 reeds is overwogen, is het doel van de SOIT met [wederpartij] haar kortstondige overstap naar werken in loondienst niet bereikt. Een duurzame arbeidsverhouding tussen het St. Jansdal Ziekenhuis of een andere zorgaanbieder en [wederpartij] is immers niet tot stand gekomen. Voor zover [wederpartij] heeft betoogd dat zij dubbel nadeel lijdt, omdat zij geen vergoeding van het St. Jansdal heeft gekregen voor het overdragen van haar praktijk daar en wel weer goodwill heeft moeten betalen voor haar nieuwe plek bij Isala Klinieken, stelt de minister terecht dat de vergoeding voor haar oude praktijk een kwestie is tussen [wederpartij] en het St. Jansdal Ziekenhuis. Er is dan ook geen reden om de vierjaarsregeling van de SOIT bij de beoordeling van het besluit tot nihilstelling van de subsidie van [wederpartij] buiten toepassing te laten.
    Conclusie
    10.     Het hoger beroep is gegrond. Het besluit van de minister tot vaststelling van de subsidie op nihil en de daarop volgende terugvordering kan in stand blijven. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 25 oktober 2018 van de minister alsnog ongegrond verklaren.
    11.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 6 december 2019 in zaak nr. 18/4432;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. W. den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    w.g. Verheij
    voorzitter     De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 10 maart 2021
    18-949.
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:4
    "1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen."
    Artikel 4:38
    "1. Het bestuursorgaan kan de subsidie-ontvanger ook andere verplichtingen opleggen die strekken tot verwezenlijking van het doel van de subsidie.
    2. Indien de subsidie op een wettelijk voorschrift berust, worden de verplichtingen opgelegd bij wettelijk voorschrift of krachtens wettelijk voorschrift bij de subsidieverlening.
    […]"
    Subsidieregeling overgang integrale tarieven medisch specialistische zorg
    Artikel 3. Voorwaarden aanspraak
    "1. De Minister verstrekt op aanvraag subsidie aan een natuurlijk persoon die:
    […]
    b. met ingang van een na 31 december 2014 doch voor 1 juli 2015 gelegen tijdstip zijn hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist heeft beëindigd;
    […]
    d. met ingang van het tijdstip, bedoeld in onderdeel b, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders als medisch specialist werkzaam is en zal zijn.
    […]"
    Artikel 4. Activiteiten
    "De Minister verstrekt de subsidie met het oog op de beëindiging na 31 december 2014 en voor 1 juli 2015 van de hoedanigheid als vrij gevestigd medisch specialist en het met ingang van het tijdstip van die beëindiging, uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders werkzaam zijn als medisch specialist."
    Artikel 5. Bedrag
    "1. Het bedrag van de subsidie is € 100 000.
    2. Het bedrag van de subsidie is in afwijking van het eerste lid, nihil indien:
    […]
    b. de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen, bedoeld in artikel 9."
    Artikel 9. Aanvullende doelverplichtingen
    "1. De subsidie-ontvanger is vanaf het tijdstip, bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, tot en met 31 mei 2019 uitsluitend op basis van één of meer arbeidsovereenkomsten met één of meer zorgaanbieders, als medisch specialist werkzaam.
    […]
    3. De subsidie-ontvanger doet in de periode, bedoeld in het eerste lid, onverwijld een schriftelijke melding aan de Minister van een nieuwe met een zorgaanbieder afgesloten arbeidsovereenkomst of van een wijziging van een met een zorgaanbieder afgesloten arbeidsovereenkomst met betrekking tot de arbeidsduur."