ECLI:NL:RVS:2003:AO0311, Raad van State, 17-12-2003, 200300668/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-12-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Op 18 september 2001 heeft appellant de beschrijving vastgesteld van de gewijzigde grens van de gemeente ’s-Gravenhage en van de grenzen van de nieuwe gemeenten Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp, overeenkomstig de Wet van 12 juli 2001 tot gemeentelijke herindeling van Den Haag en omgeving (hierna: de Herindelingswet).

200300668/1.
      Datum uitspraak: 17 december 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
      appellant,
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank te 's-Gravenhage van 18 december 2002 in het geding tussen:
    
    de raad van de gemeente Rijswijk
    
    en
    
    appellant.
    
    1.    Procesverloop
    
    Op 18 september 2001 heeft appellant de beschrijving vastgesteld van de gewijzigde grens van de gemeente ’s-Gravenhage en van de grenzen van de nieuwe gemeenten Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp, overeenkomstig de Wet van 12 juli 2001 tot gemeentelijke herindeling van Den Haag en omgeving (hierna: de Herindelingswet).
    
    
      Bij besluit van 13 februari 2002 heeft appellant het daartegen door de raad van de gemeente Rijswijk (hierna: de raad) gemaakte bezwaar
      niet-ontvankelijk verklaard.
    
    
    Bij uitspraak van 18 december 2002, verzonden op 20 december 2002, heeft de rechtbank te 's-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het daartegen door de raad ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellant bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 30 januari 2003, hoger beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 27 februari 2003 heeft de raad van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 20 oktober 2003, waar appellant, vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag, en de raad, vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam, en G.A. van der Wel, burgemeester, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Wet algemene regels herindeling (hierna: de Wet arhi) stellen gedeputeerde staten uiterlijk twee maanden na de vaststelling van de herindelingsregeling een beschrijving vast van de grenzen die zijn aangegeven op de bij de herindelingsregeling gevoegde kaart of kaarten. De beschrijving geschiedt met behulp van kadastrale kenmerken en indien dat niet mogelijk is met behulp van coördinaten van het verschoven stelsel van rijksdriehoeksmeting.
    
    
          Ingevolge artikel 10, eerste lid, van de Herindelingswet, voor zover hier van belang, treedt appellant in de plaats van gedeputeerde staten bij de toepassing van artikel 10, tweede lid (oud; thans: 2, tweede lid) van de
      Wet arhi ten aanzien van de gemeente ’s-Gravenhage en Rijswijk en de nieuwe gemeenten Leidschendam-Voorburg en Pijnacker-Nootdorp.
    
    
        Ingevolge artikel 10, tweede lid, van de Herindelingswet kan appellant bij de vaststelling van de grensbeschrijving, bedoeld in artikel 10, tweede lid (oud; thans: 2, tweede lid) van de Wet arhi, kennelijke onjuistheden verbeteren in de grenzen zoals die zijn aangegeven op de bij deze wet behorende kaart.    
    
    2.2.    De raad kan zich met de vastgestelde beschrijving niet verenigen omdat die zijns inziens ter plaatse van het bedrijventerrein Hoornwijck in voor de gemeente Rijswijk nadelige zin afwijkt van de grens zoals deze is bepaald bij de Herindelingswet. Als gevolg hiervan kan de gemeente Rijswijk op die plaats niet overgaan tot de bouw en exploitatie van kantoren overeenkomstig een reeds goedgekeurd bestemmingsplan, zodat schade wordt geleden.
    
    2.3.    Appellant heeft zich in het besluit van 13 februari 2002 primair op het standpunt gesteld dat de beschrijving van 18 september 2001 en de Herindelingswet zodanig met elkaar zijn verknoopt en zodanig met elkaar samenhangen dat sprake is van een samenstel van algemeen verbindende voorschriften, waartegen ingevolge artikel 8:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) geen beroep kan worden ingesteld en derhalve ook geen bezwaar kan worden gemaakt.
    
    Subsidiair heeft appellant ter zitting van de rechtbank betoogd dat de conclusie geen andere is, als aangenomen wordt dat de Herindelingswet, hoewel wet in formele zin, geen algemeen verbindende voorschriften behelst. Ook in dat geval is, nu geen beroep tegen de Herindelingswet open staat omdat die geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb, de met die wet geheel verknoopte beschrijving evenmin vatbaar voor bezwaar en beroep.
    
    2.4.    De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de beschrijving van 18 september 2001 een besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Voorts heeft zij overwogen dat het besluit noch de Herindelingswet zelfstandige rechtsnormen bevatten die zich lenen voor herhaalde toepassing en dat het besluit derhalve noch op zichzelf beschouwd noch wegens verknooptheid met die wet als algemeen verbindend voorschrift kan worden aangemerkt. Weliswaar is de wet geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en derhalve van beroep en bezwaar uitgesloten, doch dit geldt niet voor de beschrijving van 18 september 2001, nu de rechtspraak geen grond biedt aan het subsidiaire betoog van appellant dat beroepbaarheid kan worden uitgesloten wegens verknooptheid met andere dan algemeen verbindende voorschriften. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een appellabel besluit van algemene strekking, te vergelijken met de vaststelling van een op rechtsgevolg gericht plan, de aanwijzing van een terrein en de plaatsing van verkeersborden.
    
    2.5.    Appellant heeft in hoger beroep onder meer betoogd dat de rechtbank heeft miskend dat de Herindelingswet wel zelfstandige rechtsnormen behelst, want voorziet in wijziging van het stelsel van rechten en verplichtingen voor burgers en ondernemingen in het desbetreffende gebied, welke wijziging algemene gelding heeft voor een ieder die daar woonachtig is of zal zijn dan wel anderszins daar kort of langdurig verblijft of zal verblijven. Aangezien het besluit van 18 september 2001 geen concrete toepassing of concretisering van de in de wet gestelde normen inhoudt, maar slechts een kadastrale omschrijving van de bij de wet gestelde grenzen, deelt het wegens onverbrekelijke samenhang met de wet in het karakter van de wet, zodat sprake is van een algemeen verbindend voorschrift. 
    
    
      Appellant heeft er daarbij op gewezen dat het besluit van
      18 september 2001 een voorbeeld is van gedelegeerde regelgeving, waarbij de in de Herindelingswet gegeven norm wordt uitgewerkt en gepreciseerd.
    
    
    2.6.    Dit betoog slaagt niet. Ook indien artikel 4 van de Herindelingswet als een algemeen verbindend voorschrift zou zijn aan te merken, deelt de beschrijving van 18 september 2001 niet in dat karakter. Op de bij de Herindelingswet behorende kaart heeft de wetgever een lijn getrokken ter aanduiding van de nieuwe grenzen van de betrokken gemeenten. Gezien de dikte van deze lijn in verhouding tot de schaalgrootte van de kaart dient ingevolge artikel 2, tweede lid, van de Wet arhi het precieze verloop van de grens nader te worden beschreven, waarbij zo veel mogelijk moet worden aangesloten bij overwegingen die blijkens de parlementaire geschiedenis van de wet een rol hebben gespeeld.
    
    
          Anders dan het geval was in de zaken waarop de in het appèlschrift onder 2.2 genoemde uitspraken van de Afdeling van 18 augustus 2000,
      JB 2000, 295, en 17 juli 2002, JB 2002, 248, betrekking hadden, vergt aanwending van deze bevoegdheid geen eigen oordeelsvorming door appellant omtrent het wenselijke bereik van een getroffen regeling die op een lijn valt te stellen met de aan die regeling ten grondslag liggende oordeelsvorming. Sprake is slechts van nadere uitwerking van hetgeen de wetgever heeft beoogd, wat betreft de toepassing van artikel 10, tweede lid, van de Herindelingswet, aan de hand van de stringente maatstaf “kennelijke onjuistheden”, neergelegd in die bepaling. Derhalve behelst de beschrijving van 18 september 2001 geen algemeen verbindende voorschriften. Voor zover evenwel die beschrijving met toepassing van artikel 10, tweede lid, van de Herindelingswet, afwijkt van de in die wet neergelegde grens, is zij wel gericht op rechtsgevolg. Nu de beschrijving niet kan worden aangemerkt als een wet in formele zin en zij ook niet tot stand is gekomen op een met een zodanige wet vergelijkbare wijze, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de beschrijving in zoverre niet zou kunnen worden aangemerkt als een beroepbaar besluit.
    
    
    2.7.    De rechtbank is, zij het op andere gronden, tot dezelfde conclusie gekomen. De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
    
    2.8.    Appellant dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II.    veroordeelt de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in de door raad van de gemeente Rijswijk in verband met de behandeling van het hoger beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de Staat der Nederlanden te worden betaald aan de raad.
    
    
      Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. T.M.A. Claessens, Leden, in tegenwoordigheid van 
      mr. W.M. Haverkamp, ambtenaar van Staat.
    
    
    
      w.g. Vlasblom    w.g. Haverkamp
      Voorzitter     ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 december 2003
    
    306.