ECLI:NL:RVS:2002:AF2478, Raad van State, 24-12-2002, 200001331/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-12-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200001331/1.
      Datum uitspraak: 24 december 2002
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellante], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      de raad der gemeente Hoorn,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 juli 1999 heeft verweerder het structuurplan “Bangert en Oosterpolder” vastgesteld.
    
    Bij besluit van 8 februari 2000, verzonden op 23 februari 2000, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 10 maart 2000, bij de Raad van State ingekomen op 13 maart 2000, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 februari 2001 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De zaak is door een meervoudige kamer van de Afdeling verwezen naar een enkelvoudige.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 april 2002, waar verweerder, vertegenwoordigd door mr. ing. F.A.J. Groenendijk, ambtenaar der gemeente, is verschenen. Appellante is met bericht niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Op 3 april 2000 zijn in werking getreden de Wet tot wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 1 juli 1999 (Stb. 302) en het Besluit tot wijziging van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 van 15 oktober 1999 (Stb. 447).
    
    Uit artikel VI, derde lid, van genoemde wet volgt dat dit geschil, nu het besluit tot vaststelling van het plan is bekend gemaakt vóór 3 april 2000, wat betreft de mogelijkheid van het maken van bezwaar en het instellen van beroep moet worden beoordeeld aan de hand van het vóór die datum geldende recht.
    
    2.2.    Ingevolge artikel 9, tweede lid, in samenhang met artikel 7, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening kan, voorzover een of meerdere onderdelen van een structuurplan zijn aan te merken als besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht een ieder tegen een besluit tot vaststelling van een structuurplan beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Ingevolge artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht wordt onder besluit verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    Wil een plandeel  aangemerkt kunnen worden als een besluit in laatstbedoelde zin dan dient dit naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de in de wetsgeschiedenis in dit verband gebruikte term ‘concrete beleidsbeslissing’, wat betreft drie te onderscheiden aspecten een voldoende mate van concreetheid te bezitten.
    
    Ten eerste dient het pandeel tot uitdrukking te brengen dat verweerders, als verantwoordelijk bestuursorgaan, ten tijde van de planvaststelling heeft beoogd met het desbetreffende plandeel een afgewogen, finale beslissing te nemen. Ten tweede dient de plaats of het gebied waarvoor deze beslissing geldt voldoende concreet te zijn bepaald. Ten derde moet het beoogde project of de ruimtelijke ingreep voldoende concreet zijn aangegeven. Omtrent de laatste twee criteria overweegt de Afdeling dat de aard van projecten of ingrepen enerzijds en de plaats of het gebied waar deze zijn gedacht anderzijds, vaak zodanig samenhangen dat de vereiste mate van concreetheid in onderling verband zal moeten worden bezien.
    
    2.3.    Uit het voorgaande volgt dat alleen tegen onderdelen van het structuurplan die zijn aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, beroep kan worden ingesteld.
    
    Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dient, behoudens thans niet aan de orde zijnde uitzonderingen, alvorens beroep tegen een besluit in te stellen daartegen eerst bezwaar te worden gemaakt. Ingevolge het tweede lid van dit artikel kan tegen een beslissing op bezwaar beroep worden ingesteld met toepassing van de voorschriften die gelden voor het instellen van beroep tegen het besluit waartegen bezwaar is gemaakt.
    
    Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling behelst een beslissing op een bezwaarschrift als bedoeld in de Algemene wet bestuursrecht, als zodanig een publiekrechtelijke rechtshandeling en is deze aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Of het bezwaarschrift zelf ontvankelijk is, is voor de ontvankelijkheid van het beroep tegen de beslissing op dat bezwaarschrift niet van belang. Wel dient de Afdeling de vraag te beantwoorden of verweerder bij het nemen van de beslissing op het bezwaarschrift tot een juist oordeel over de ontvankelijkheid van de bezwaren is gekomen.
    
    Uit het eerste lid van artikel 7:1, voornoemd, volgt dat de mogelijkheid tot het maken van bezwaar slechts openstaat tegen onderdelen van het structuurplan die zijn aan te merken als een besluit als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Een beslissing op een bezwaar dat geen betrekking heeft op een structuurplanonderdeel dat is aan te merken als een besluit in bovenbedoelde zin dient een niet-ontvankelijkverklaring in te houden van het desbetreffende bezwaar.
    
    De Afdeling zal in het navolgende derhalve eerst nagaan in hoeverre het beroep zich richt tegen een besluit als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.4.    Appellante komt op tegen de in het structuurplan aan de noordoostzijde van de kern Hoorn voorziene nieuwe woonwijk.
    
    Met het structuurplan wordt beoogd te voldoen aan de woningbouwtaak voortvloeiend uit het Streekplan Noord-Holland-Noord en zoals vastgelegd in de Intergemeentelijke Structuurschets voor het HES-gebied en het op 16 december 1997 vastgestelde Uitwerkingsplan voor het HES-gebied van het Streekplan Noord-Holland-Noord.
    
    In het structuurplan is ter zake de volgende passage opgenomen op bladzijde 7:
    
    ”Dit betekent voor Hoorn:
    
    - een woningbouwtaakstelling van 5200 woningen in de periode 1995-2005 met prioriteit voor benutting van de nog aanwezige capaciteit (…), in aanvulling daarop,
    
    - de ontwikkeling van de bouwlocaties Bangert en Oosterpolder.”
    
    Op bladzijde 32 staan onder meer de volgende beslispunten:
    
    ”Er zullen in het plangebied gemiddeld 25 woningen/ha worden gebouwd (gerelateerd aan het bruto woongebied).
    
    De nieuwe woonwijk presenteert zich aan de Westfrisiaweg en de Strip door woningbouw. (…)
    
    De Strip vormt de hoofdontsluiting van de nieuwbouwlocatie (…).
    
    De bestaande linten worden, met behoud van het ruimtelijk karakter, integraal onderdeel van de nieuwbouwlocatie (…).
    
    Voorzieningen worden gerealiseerd aan weerszijden van de Strip in het gebied tussen de Dorpsstraat en de Bangert.
    
    In het uiterste westen van het plangebied wordt centraal tussen de twee bestaande kernen en ten zuiden van de Bangert een wijkpark gerealiseerd.”
    
    Ten aanzien van deze beslispunten wordt in het structuurplan het volgende gesteld:
    
    ”In dit hoofdstuk worden de beslispunten aangegeven die essentieel zijn voor het plan. Op de plankaart zijn waar mogelijk de essentiële ruimtelijke beslissingen weergegeven. De beslispunten zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 Algemene wet bestuursrecht jo. artikel 9 lid 2 Wet op de Ruimtelijke Ordening.”
    
    De aard van de ruimtelijke ingreep is, mede gelet op de in het plan ten aanzien van het betrokken gebied opgenomen beschrijving van de gewenste ontwikkelingen, voldoende concreet aangegeven. De begrenzing van de locatie waar deze ingreep wordt gedacht wordt beschreven op bladzijde 8 en is op de op bladzijde 33 weergegeven plankaart concreet aangeduid.
    
    Gelet op het voorgaande, in onderlinge samenhang bezien, moet de beslissing om aan de noordoostzijde van de kern Hoorn een woningbouwlocatie te ontwikkelen worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Verweerder heeft de bezwaren van appellante terecht ontvangen.
    
    2.5.    De Afdeling overweegt vervolgens naar aanleiding van de bezwaren het volgende.
    
    Mede gezien de ontstaansgeschiedenis van de Wet voltooiing eerste fase herziening rechterlijke organisatie (TK 1992-1993, 22 495, nr. 6 p 69) stelt de Afdeling vast dat een structuurplan in beginsel een indicatief karakter draagt. Het bevat immers met name elementen, die de doelstellingen, randvoorwaarden en prioriteiten van het gemeentelijke beleid aangeven. Onder omstandigheden kan een structuurplan echter onderdelen bevatten die niet slechts een indicatief karakter dragen. Zoals blijkt uit hetgeen hiervoor in overweging 2.4 is overwogen, is de Afdeling van oordeel dat dit zich in dit geval, gelet op de tekst van het structuurplan en de bijbehorende plankaart, voordoet. Het opnemen van niet- indicatieve onderdelen in een structuurplan mag echter niet zo ver gaan dat door de verregaande mate van gedetailleerdheid het plan, ondanks de benaming van structuurplan, materieel moet worden aangemerkt als een (globaal) bestemmingsplan. Voor het vaststellen en goedkeuren van zo een plan is immers een eigen wettelijke procedure vereist als bepaald in de artikelen 23 en volgende van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Gelet op de besluiten als bedoeld in artikel 9, tweede lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht, opgenomen in het thans aan de orde zijnde structuurplan, en de plankaart, in onderlinge samenhang bezien, is de Afdeling van oordeel dat in dit geval het structuurplan materieel het karakter heeft van een bestemmingsplan. Vaststaat dat voor dit plan de in de artikelen 23 en volgende van de Wet op de Ruimtelijke Ordening opgenomen procedure niet is gevolgd. Gelet op het vorenstaande is het plan in strijd met het recht vastgesteld.
    
    Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit dient te worden vernietigd en het besluit tot vaststelling van het structuurplan deels dient te worden herroepen.
    
    Gelet hierop behoeven de overige bezwaren van appellante geen bespreking.
    
    2.6.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van appellante te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van de raad der gemeente Hoorn van 8 februari 2000, no. 11;
    
    III.    herroept het besluit van de raad der gemeente Hoorn van 12 juli 1999, no. 99.81983, voor zover dit de beslispunten op blz. 32 en de plankaart op blz. 33 van het structuurplan betreft;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V.    veroordeelt de raad van de gemeente Hoorn in de door appellante in verband met de behandeling van haar beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 322,00, dat geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de gemeente Hoorn aan appellante te worden betaald;
    
    VI.    gelast dat de gemeente Hoorn aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 204,20) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.K.W. Bartel, Lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Bartel    w.g. Klein
      Lid van de enkelvoudige kamer    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 december 2002
    
    176-290.