ECLI:NL:RVS:2007:BA6008, Raad van State, 30-05-2007, 200607824/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2007-05-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij drie afzonderlijke besluiten van 3 januari 2006 heeft de burgemeester van Rotterdam (hierna: de burgemeester) met onmiddellijke ingang de door appellante geëxploiteerde horeca-inrichting "Gandhi" aan de Galvanistraat 150, te Rotterdam (hierna: de inrichting) per die datum voor een periode van één jaar gesloten en de voor de inrichting verleende exploitatievergunning en ontheffing sluitingstijd (hierna: nachtontheffing) met onmiddellijke ingang ingetrokken.

200607824/1.
      Datum uitspraak: 30 mei 2007
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      de stichting "Stichting Surinaams-Hindoestaans Cultureel Centrum Gandhi", gevestigd te Rotterdam,
      appellante,
    
    
    tegen de uitspraak in de zaken nos. VVEROR 06/3179 EN VEROR 06/2987 van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam van 4 september 2006 in het geding tussen:
    
    appellante
    
    en
    
    de burgemeester van Rotterdam.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij drie afzonderlijke besluiten van 3 januari 2006 heeft de burgemeester van Rotterdam (hierna: de burgemeester) met onmiddellijke ingang de door appellante geëxploiteerde horeca-inrichting "Gandhi" aan de Galvanistraat 150, te Rotterdam (hierna: de inrichting) per die datum voor een periode van één jaar gesloten en de voor de inrichting verleende exploitatievergunning en ontheffing sluitingstijd (hierna: nachtontheffing) met onmiddellijke ingang ingetrokken.
    
    Bij besluit van 14 juni 2006 heeft de burgemeester de door appellante tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 september 2006, verzonden op 18 september 2006, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover hier van belang, het daartegen door appellante ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft appellante bij brief van 26 oktober 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde dag, hoger beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 23 november 2006. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 21 december 2006 heeft de burgemeester van antwoord gediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 28 maart 2007, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. A.P. Knippenbergh, advocaat te Best, en de burgemeester vertegenwoordigd door mr. V. Wiegman en P.H.A. van Gils, werkzaam bij de gemeente Rotterdam, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Artikel 1.6, eerste lid, aanhef, en onder b en c, van de Algemene Plaatselijke Verordening van Rotterdam (hierna: de APV), bepaalt dat de vergunning of ontheffing, onverminderd het elders in de verordening bepaalde, kan worden ingetrokken of gewijzigd indien op grond van een verandering van de omstandigheden of inzichten opgetreden na het verlenen van de vergunning of ontheffing, moet worden aangenomen dat intrekking of wijziging wordt gevorderd door het belang of de belangen ter bescherming waarvan de vergunning of ontheffing is vereist, dan wel indien de aan de vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen niet zijn of worden nagekomen.
    
        Ingevolge artikel 2.3.6, vierde lid, van de APV, voor zover van belang, kan de burgemeester de vergunning tijdelijk of voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken of wijzigen:
    
    a.   indien blijkt, dat de vergunning tengevolge van onjuiste of onvolledige gegevens en bescheiden is verleend;
    
    b.   indien de exploitant of de beheerder de bepalingen in hoofdstuk 2, paragraaf 3, danwel de voorschriften, behorende bij de vergunning, overtreedt;
    
    c.   indien aannemelijk is, dat de exploitant of beheerder betrokken is, of hem ernstige nalatigheid kan worden verweten bij activiteiten in of vanuit de inrichting, die een gevaar opleveren voor de openbare orde of een bedreiging vormen voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting;
    
    d.   indien de exploitant of beheerder strafbare feiten pleegt in de inrichting, dan wel toestaat of gedoogt dat in zijn inrichting strafbare feiten worden gepleegd;
    
    (…);
    
    f.   indien zich in of vanuit de inrichting anderszins feiten hebben voorgedaan, die de vrees wettigen, dat het geopend blijven van de inrichting gevaar oplevert voor de openbare orde of een bedreiging vormt voor het woon- of leefklimaat in de omgeving van de inrichting;
    
    g.   (…);
    
    h.   (…);
    
    i.    (…)
    
        Ingevolge artikel 2.3.7, eerste lid, aanhef van de APV, voor zover van belang, kan de burgemeester een inrichting - al dan niet voor een bepaalde duur - gesloten verklaren
    
    a. (…)
    
    b. indien de inrichting wordt geëxploiteerd in strijd met de aan de vergunning verbonden voorschriften;
    
    c. indien de burgemeester oordeelt, dat een van de in artikel 2.3.6, vierde lid, genoemde situaties waarin intrekking van de vergunning mogelijk is, zich voordoet.
    
        Ingevolge artikel 2.3.1, aanhef, wordt begrepen onder:
    
    A.  (…)
    
    B.  (…)
    
    C.  Exploitant: de natuurlijke persoon of personen of rechtspersoon of rechtspersonen die een inrichting exploiteert of exploiteren en de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon of rechtspersonen bevoegde natuurlijke persoon of personen.
    
    D.   Beheerder: de natuurlijke persoon of personen die de onmiddellijke feitelijke leiding uitoefent of uitoefenen in een inrichting.
    
        Ingevolge artikel 2.3.2, eerste lid, van de APV is het, behoudens het bepaalde in artikel 2.3.3, verboden zonder voorlopige exploitatievergunning of exploitatievergunning een inrichting als bedoeld in hoofdstuk 2, paragraaf 3 van de APV (vergunningsplichtige inrichtingen) te exploiteren.
    
        Ingevolge artikel 2.3.2b, eerste lid, van de APV is het verboden een inrichting voor bezoekers geopend te hebben, zonder dat de ingevolge artikel 2.3.4 op de vergunning vermelde exploitant of beheerder in de inrichting aanwezig is.
    
        Ingevolge het tweede lid van deze bepaling zijn de exploitant en de beheerder verplicht er voortdurend op toe te zien dat in de inrichting geen strafbare feiten plaatsvinden, waaronder in ieder geval de feiten genoemd in de titels XIV (misdrijven tegen de zeden), XX (mishandeling), XXII (diefstal en stroperij) en XXX (begunstiging) van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in de Opiumwet en in de Wet wapens en munitie.
    
        Ingevolge artikel 2.3.4, derde lid, van de APV, voor zover van belang wordt de vergunning uitsluitend verleend aan de exploitant en op naam gezet van de exploitant en de beheerder van de inrichting.
    
        Ingevolge artikel 2.3.11b, tweede lid, van de APV, kan het beheer slechts worden uitgeoefend door een nieuwe beheerder, indien de burgemeester op aanvraag van de exploitant heeft besloten de verleende vergunning overeenkomstig de wijziging in het beheer te wijzigen.
    
    2.2.    De burgemeester heeft de beleidsuitgangspunten aan de hand waarvan hij uitvoering geeft aan onder meer de in geding zijnde APV-bepalingen neergelegd in de Handhavingsmodule horeca 2004-2006 (hierna: Handhavingsmodule).
    
    2.2.1.    Ingevolge het in paragraaf 5.6 van hoofdstuk 5 van de Handhavingsmodule vervatte handhavingsarrangement wordt onderscheid gemaakt naar twee categorieën van incidenten, te weten categorie 1 (zeer ernstige incidenten) onderscheidenlijk categorie 2 (ernstige incidenten). Indien voor de eerste keer sprake is van een incident van de categorie 1 kan de exploitatievergunning worden ingetrokken en/of de inrichting worden gesloten voor een periode van 3, 6 of 12 maanden. Onder incidenten van de categorie 1 vallen, voor zover thans van belang, een schietincident en schijnbeheer.
    
        Wanneer een incident valt onder de categorie 2 kunnen afhankelijk van de aard van de overtredingen diverse bestuurlijke maatregelen worden getroffen. Onder een incident van categorie 2 valt onder andere het tewerkstellen van niet gecertificeerde portiers. Indien voor de eerste keer sprake is van een dergelijk incident wordt volstaan met een bestuurlijke waarschuwing. Bij een tweede keer kan de exploitatievergunning al dan niet tijdelijk worden ingetrokken en/of de inrichting worden gesloten voor een periode van 3,6 of 12 maanden.
    
        Onder categorie 2 valt voorts het overtreden van overige APV-bepalingen, zoals, voor zover van belang, het niet voldoen aan voorschriften van de exploitatievergunning (artikel 2.3.6, vierde lid, APV) en de voorschriften ten aanzien van het wijzigen van beheer (artikel 2.3.11b APV). Zowel bij de eerste als de tweede keer wordt volstaan met een bestuurlijke waarschuwing.
    
        Aan het slot van paragraaf 5.6. van het handhavingsarrangement wordt als uitgangspunt geformuleerd dat een sluiting van een horeca-inrichting geldt voor een periode van 6 maanden. Wanneer aanleiding bestaat tot matiging kan de duur van de sluiting worden beperkt tot 3 maanden. Mochten de ernst en de aard van het feit en omstandigheden daartoe aanleiding geven dan kan de burgemeester besluiten tot een sluiting van 12 maanden.
    
        Volgens het handhavingsarrangement is het doel van een maatregel tot onmiddellijke sluiting van de inrichting om de geschokte openbare orde te laten herstellen, om de vrees voor herhaling te laten afnemen en de rust in de directe woon- en leefomgeving te laten terugkeren.
    
    2.2.2.    Het achtereenvolgens plegen van verschillende in deze module genoemde overtredingen kan leiden tot het overslaan van bepaalde beschreven stappen in de reactie van het bestuursorgaan op de afzonderlijke overtredingen, aldus paragraaf 5.3. van het handhavingsarrangement.
    
    2.3.    De burgemeester heeft op grond van respectievelijk de artikelen 2.3.7, 2.3.6 en 1.6 van de APV met onmiddellijke ingang de inrichting gesloten voor de duur van één jaar en met onmiddellijke ingang de exploitatievergunning en de nachtontheffing van de inrichting ingetrokken. Aan deze besluiten is ten grondslag gelegd dat - kort weergegeven - door het schietincident dat zich in de nacht van 29 op 30 oktober 2005 heeft voorgedaan in de inrichting en door hetgeen ten gevolge van dat incident bekend is geworden omtrent de wijze van exploitatie van de inrichting, de vrees is gewettigd dat die exploitatie gevaar oplevert voor de openbare orde en een bedreiging vormt voor het woon- en leefklimaat in de omgeving ervan.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester op goede gronden tot de conclusie is gekomen dat de sluiting van de inrichting gedurende 12 maanden met daarbij de intrekking van de vergunningen gerechtvaardigd was, gelet op het schietincident en de overige als verzwarende omstandigheden aan te merken overtredingen, zoals het schijnbeheer en de gang van zaken bij het inschakelen van een beveiligingsbedrijf en het inzetten van beveiligingspersoneel.
    
        Appellante is van mening dat geen sprake is van incidenten van categorie 1 als bedoeld in de Handhavingsmodule. De stellingen dat zich een schietincident heeft voorgedaan en dat sprake is van schijnbeheer zijn gebaseerd op dubieuze verklaringen en aannames die op geen enkele wijze worden ondersteund door enig feitenmateriaal. Dit is des te klemmender aldus appellante, nu de voorzieningenrechter van dezelfde rechtbank bij eerdere uitspraak 6 maart 2006 heeft geoordeeld dat het schietincident en het schijnbeheer nader diende te worden onderbouwd. Die nadere onderbouwing ontbreekt. De toepassing van de Handhavingsmodule had dienen te leiden tot een bestuurlijke maatregel die past bij incidenten van categorie 2. De burgemeester had geen gebruik mogen maken van de door het handhavingsarrangement geboden mogelijkheid om bepaalde bestuurlijke stappen over te slaan bij achtereenvolgende overtredingen, vanwege de gebrekkige onderbouwing van het schietincident. Bovendien was naar appellante stelt, geen sprake van opeenvolging van incidenten.
    
    2.5.    De voorzieningenrechter heeft met juistheid overwogen dat de bevoegdheden van de burgemeester tot intrekking van de exploitatievergunning en de nachtontheffing alsmede de bevoegdheid tot sluiting van de inrichting discretionair van zijn. Ter zake is de burgemeester beleidsvrijheid gelaten en de aanwending daarvan dient door de rechter terughoudend te worden getoetst. Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat het hierbij gevoerde beleid van de burgemeester, neergelegd in de Handhavingsmodule als niet-onredelijk kan worden aangemerkt.
    
    2.6.    De Afdeling deelt voorts het door de voorzieningenrechter op grond van de gedingstukken en het verhandelde ter zitting gegeven oordeel dat de burgemeester aannemelijk heeft mogen achten dat zich in de nacht van 29 op 30 oktober 2005 tijdens een feest in de inrichting een schietincident heeft voorgedaan. Daarbij heeft de voorzieningenrechter op goede gronden het standpunt van de burgemeester onderschreven dat groot gewicht kon worden toegekend aan de uit de processen-verbaal blijkende verklaringen van het slachtoffer van het schietincident en diens neef omtrent de gebeurtenissen in die nacht, nu geen grond aanwezig was om aan de juistheid van die verklaringen te twijfelen. De burgemeester heeft voorts aan de verklaring van de beheerder van de inrichting, [beheerder] tegenover de dienstdoende agenten dat hij wegdook toen in de inrichting werd geschoten, meer gewicht mogen toekennen dan aan diens later afgelegde verklaring dat de knal niet van het pistoolschot afkomstig was maar van een omvallende palmboom of een dichtslaande deur. Uit onderzoek is gebleken dat de deur een sterke dranger had. Een omvallende palmboom veroorzaakt een geheel ander geluid. Aan de verklaringen van de portiers dat zij niets hebben gemerkt van een schietincident heeft de voorzieningenrechter terecht geen waarde gehecht, gelet op de problemen die zo'n incident in dit geval voor hen kon veroorzaken.
    
    2.7.    In het rapport van de Regiopolitie Rotterdam-Rijnmond, District Rotterdam-West, Afdeling Wijkpolitie, Unit Horeca, van 4 november 2005 komt, blijkens afgelegde verklaringen van [partij] en [beheerder], naar voren dat [partij] als beheerder is opgetreden.
    
        Uit de voorhanden zijnde stukken blijkt dat [partij] zelfstandig beheersaktiviteiten heeft verricht ten behoeve van de voorbereiding van het feest, zoals het ondertekenen van het contract met de feestorganisatie en het onderhouden van contacten met de afdeling Horecataken van de politie in verband met de inschakeling van beveiligingsorganisaties. Voorts was [partij] op het feest als beheerder aanspreekbaar.
    
        Vaststaat dat de aan de appellante in 2005 verleende exploitatievergunning op haar naam is gesteld en op naam van [beheerder] als beheerder. Door het optreden van [partij] als beheerder voor, tijdens en na het feest is sprake van feitelijk beheer door een ander dan degenen die in de vergunning staan vermeld. Dit vormt voldoende grond voor de conclusie dat in strijd is gehandeld met het bepaalde in artikel 2.3.11b, tweede lid, van de APV in verbinding met artikel 2.3.4, derde lid, van de APV. Terecht heeft de voorzieningenrechter overwogen dat deze omstandigheid bij het opleggen van een maatregel een rol heeft mogen spelen.
    
    2.8.    Appellante heeft erkend dat op het feest onvoldoende gecertificeerd beveiligingspersoneel aanwezig was. Aldus heeft appellante de aan de exploitatievergunning en nachtontheffing verbonden voorschriften inzake het inzetten van gekwalificeerde beveiligers en portiers overtreden. Dat dit mede is veroorzaakt doordat het beveiligingsbedrijf zijn verplichtingen ten opzichte van appellante gebrekkig is nagekomen, doet niet af aan de volle verantwoordelijkheid van appellante voor de gang van zaken. Terecht heeft de voorzieningenrechter overwogen dat de ter verklaring aangevoerde omstandigheden slechts een rol spelen in de contractuele relatie tussen appellante en het beveiligingsbedrijf.
    
    2.9.    Met de voorzieningenrechter is de Afdeling van oordeel dat de burgemeester de wijze van bedrijfsvoering en de geconstateerde overtredingen van de aan de exploitatievergunning en de nachtontheffing verbonden voorschriften, als verzwarende omstandigheden heeft mogen aanmerken ter motivering van de gekozen sluitingsduur van 12 maanden. Voorts heeft de burgemeester zijn standpunt dat de bedrijfsvoering van appellante ontoereikend en ondeugdelijk is geweest en dat dit er mede debet aan is geweest dat het schietincident heeft kunnen plaatsvinden, afdoende gemotiveerd.
    
        Op goede gronden heeft de voorzieningenrechter overwogen dat hoewel de getroffen maatregelen ontegenzeggelijk nadelige gevolgen voor appellante met zich brengen, de burgemeester de belangen die zijn gemoeid met de handhaving van de wettelijke voorschriften heeft mogen laten prevaleren boven het belang dat appellante heeft bij een onbelemmerde voortzetting van de exploitatie van de inrichting.
    
        In hetgeen door de appellante is aangevoerd ziet de Afdeling geen bijzondere omstandigheden die de burgemeester ertoe hadden moeten brengen van zijn beleid af te wijken.
    
        Gezien het voorgaande kan niet worden staande gehouden dat de burgemeester niet in redelijkheid heeft kunnen bevelen tot een sluiting van de inrichting voor de duur van 12 maanden alsmede tot intrekking van de exploitatievergunning en de nachtontheffing.
    
    2.10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. G.J. van Muijen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. de Koning, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Vlasblom                            w.g. De Koning
      Voorzitter                               ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 mei 2007
    
    221