ECLI:NL:RVS:2004:AO9201, Raad van State, 12-05-2004, 200305346/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-05-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 oktober 2002 heeft de gemeenteraad van Rijnwoude, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 24 oktober 2002, het bestemmingsplan "Tussen Rijn en Rijksweg" vastgesteld.

200305346/1.
      Datum uitspraak: 12 mei 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellanten sub 2]), gevestigd te [plaats],
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 31 oktober 2002 heeft de gemeenteraad van Rijnwoude, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 24 oktober 2002, het bestemmingsplan "Tussen Rijn en Rijksweg" vastgesteld.
    
    Verweerder heeft bij zijn besluit van 17 juni 2003, kenmerk DRM/ARB/02/12894A, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
    
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] bij fax van 12 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 12 augustus 2003, en [appellanten sub 2] bij brief van 13 augustus 2003, bij de Raad van State ingekomen op 13 augustus 2003, beroep ingesteld. [appellanten sub 2] hebben hun beroep aangevuld bij brief van 11 september 2003.
    
    Bij brief van 22 oktober 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellant sub 1]. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 12 februari 2004, waar [appellant sub 1], vertegenwoordigd door mr. H.J.M. van Winkelhuizen, advocaat te Alphen aan de Rijn, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. P.D. Verstoep, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is de gemeenteraad, vertegenwoordigd door A.J.W. Bazen, ambtenaar van de gemeente gehoord. [appellanten sub 2] zijn met voorafgaand bericht niet verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht.
    
    De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.
    
    2.2.    Het plan voorziet in een actualisering van het planologische regime voor het gebied tussen de Oude Rijn en de Rijksweg A11.
    
    2.3.    [appellant sub 1] stelt dat verweerder in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel en het beginsel van fair play aangezien het zogenaamde verweermemo dat het gemeentebestuur aan verweerder heeft toegestuurd naar aanleiding van de ingediende bedenkingen, niet aan appellant is gestuurd. Het bestreden besluit is daarop gebaseerd terwijl hij er niet op heeft kunnen reageren, aldus appellant.
    
    2.3.1.    De Afdeling overweegt dat tot het toezenden aan appellant van de reactie van het gemeentebestuur op de ingebrachte bedenkingen geen wettelijke verplichting bestaat. Verder ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat verweerder in dit geval heeft gehandeld in strijd met het beginsel van zorgvuldigheid dan wel fair play, aangezien de strekking van het verweermemo niet anders is dan het ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan door de gemeenteraad ingenomen standpunt waarmee appellant bekend was. Voorts is niet gebleken dat appellant in zijn belangen is geschaad door de gevolgde handelwijze.
    
    2.4.    [appellant sub 1] stelt in beroep voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Woondoeleinden (W)” betreffende het perceel [locatie 1]. Hij meent dat ten onrechte het huidige gebruik op het perceel ten gevolge van de bestemming wordt ingeperkt. Hij acht dit in strijd met de Nota Planbeoordeling 2002.
    
    2.4.1.    Verweerder acht dit plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hij stelt dat de bestemming die is toegekend aan het perceel [locatie 1] in overeenstemming is met de Nota Planbeoordeling 2002. In verband met de landschappelijke waarden ter plaatse en het gemeentelijke beleid acht verweerder uitbreiding van de bebouwing en een bedrijfsbestemming niet op hun plaats. Gelet hierop heeft verweerder het plandeel goedgekeurd.
    
    2.4.2.    Vaststaat dat het gebruik van het perceel [locatie 1] in strijd is met de bestemming die daaraan is toegekend wat betreft het bedrijfsmatige gebruik door derden en voorzover het bedrijfsmatige gebruik meer dan 25% van het vloeroppervlak beslaat. Anders dan verweerder heeft aangenomen, beoogt appellant niet een bedrijfsmatige bestemming te verkrijgen voor het gehele perceel dan wel uitbreiding van de bestaande bebouwing, maar slechts dat het gehele huidige gebruik wat betreft de bedrijvigheid, zowel door hemzelf als door derden, als zodanig wordt bestemd.
    
    2.4.3.    Onbetwist is dat het huidige gebruik van het perceel [locatie 1] in strijd is met het vorige bestemmingsplan. Tegen het met het vorige plan strijdige gebruik is nimmer handhavend opgetreden. De Afdeling stelt verder vast dat de overgangsbepalingen van het voorliggende plan zich niet beperken tot gebruik dat niet reeds onder het vorige plan illegaal was. Vanwege de omstandigheid dat de gemeente nimmer handhavend heeft opgetreden tegen het gebruik van het perceel, valt het huidige gebruik, voorzover het in het voorliggende plan niet als zodanig is bestemd, gezien artikel 46, eerste lid, van de planvoorschriften thans onder de beschermende werking van het algemene overgangsrecht. De omstandigheid dat niet aannemelijk is dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet zonder meer een bestemming overeenkomstig het feitelijke gebruik van de betreffende gronden. Een dergelijke bestemming is slechts gerechtvaardigd voorzover daartegen vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren bestaan.
    
    In dit verband overweegt de Afdeling dat ter zitting is komen vast te staan dat het als zodanig bestemmen van het gebruik van het perceel [locatie 1] niet in strijd komt met de Nota Planbeoordeling 2002. Voorts is ter zitting gebleken dat de gemeenteraad niet op een deugdelijke wijze het gebruik van het perceel zoals dat ten tijde van het vaststellen van het bestemmingsplan plaatsvond heeft vastgesteld en derhalve niet op de hoogte was van het feitelijke gebruik van het perceel. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de Afdeling dan ook ten onrechte gebaseerd op de bevindingen van de gemeenteraad. Verder kan de Afdeling verweerder niet volgen in zijn redenering dat een bestemming overeenkomstig het huidige gebruik afbreuk zal doen aan de landschappelijke waarden ter plaatse. Zij neemt hierbij in aanmerking dat appellant geen bedrijfsbestemming voorstaat of uitbreiding van de bestaande bebouwing.
    
    Gezien deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat verweerder niet de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen heeft vergaard om te kunnen bezien in hoeverre een bestemming overeenkomstig de feitelijke situatie is gerechtvaardigd.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit in zoverre is genomen in strijd met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid. Het beroep van [appellant sub 1] is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan de bestemming “Woondoeleinden (W)” betreffende het perceel [locatie 1].
    
    2.4.4.    Appellant stelt in beroep voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Agrarische doeleinden (A)” met de subbestemming “Av: grondgebonden veehouderij” betreffende het perceel [locatie 2]. Hij meent dat de op het perceel staande woning als zodanig bestemd dient te worden.
    
    2.4.5.    Verweerder acht dit plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hij stelt dat voor de bouw van de woning op het perceel [locatie 2] geen bouwvergunning is afgegeven en dat het provinciale beleid is gericht op het niet toelaten van nieuwe burgerwoningen in het buitengebied. Gelet hierop heeft verweerder het plandeel goedgekeurd.
    
    2.4.6.    Het gebouw op het perceel [locatie 2] staat daar vanaf begin jaren tachtig van de vorige eeuw en is sindsdien in gebruik als woning. Vaststaat dat de aanwezigheid alsmede het huidige gebruik van het gebouw in strijd is met de bestemming die aan het perceel is toegekend alsmede met de bestemming die in het vorige plan aan het perceel is toegekend. Hiertegen heeft het gemeentebestuur nimmer handhavend opgetreden. De Afdeling stelt verder vast dat het gebouw onder de beschermende werking van het overgangsrecht van artikel 47 van de planvoorschriften is gebracht. Ter zitting heeft de gemeenteraad bevestigd dat niet handhavend zal worden opgetreden tegen het illegale gebouw. Voorts stelt de Afdeling vast dat de overgangsbepalingen van het voorliggende plan zich niet beperken tot gebruik dat niet reeds onder het vorige plan illegaal was. Vanwege de omstandigheid dat de gemeente nimmer handhavend heeft opgetreden tegen het gebruik van het perceel, valt het huidige gebruik, gezien artikel 46, eerste lid, van de planvoorschriften thans onder de beschermende werking van het algemene overgangsrecht. De omstandigheid dat niet aannemelijk is dat het gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd rechtvaardigt naar het oordeel van de Afdeling evenwel niet zonder meer een bestemming overeenkomstig het feitelijke gebruik van de betreffende gronden. Een dergelijke bestemming is slechts gerechtvaardigd voorzover daartegen vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening geen bezwaren bestaan.
    
    In dit verband overweegt de Afdeling dat niet in geding is dat het perceel [locatie 2] buiten de bebouwingscontour uit het streekplan Zuid-Holland Oost (hierna: het streekplan) ligt.
    
    Uit het streekplan blijkt dat de maximale bebouwingscontouren moeten worden gezien als ‘absolute’ bebouwingsgrenzen, die letterlijk grenzen stellen aan de verstedelijking. Het vorenstaande beleid acht de Afdeling niet onredelijk. Gebleken is dat een nieuwe woning buiten de bebouwingscontour in principe niet in overeenstemming is met provinciale beleid. De woning staat echter al sinds begin jaren tachtig van de vorige eeuw op het perceel [locatie 2] en is, zoals ter zitting onweersproken is gesteld, sindsdien bewoond. Het als zodanig bestemmen van de woning betekent derhalve geen toename van de verstedelijking, zodat verweerder niet alleen vanwege de omstandigheid dat het perceel buiten de bebouwingscontour ligt, heeft kunnen instemmen met het niet als zodanig bestemmen van de woning en het gebruik daarvan.
    
    Uit het vorenstaande volgt dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering. Het beroep van [appellant sub 1] is in zoverre gegrond, zodat het bestreden besluit wegens strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht dient te worden vernietigd voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming “Agrarische doeleinden (A)” met de subbestemming “Av: grondgebonden veehouderij” betreffende het perceel [locatie 2].
    
    2.5.    Verweerder heeft artikel 28, tweede lid, van de planvoorschriften, dat voorziet in de mogelijkheid de bestemming “Bedrijfsdoeleinden” te wijzigen in de bestemmingen “Woondoeleinden (W)” en “Tuinen (T)”, in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Hij stelt dat de gronden waarop deze wijzigingsbevoegdheid ziet, buiten de bebouwingscontouren van het streekplan liggen en dat daarnaast een deel van de gronden binnen de geluidscontour van de Beton Centrale Koudekerk (hierna: BCK) ligt. In dit verband heeft verweerder goedkeuring onthouden aan het planvoorschrift.
    
    2.5.1.    [appellanten sub 2] stellen in beroep dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft onthouden aan dit planvoorschrift nu hun plannen ten aanzien van woningbouw op de percelen [locatie 3] hiermee worden gefrustreerd. Zij stellen dat niet het gehele gebied waarop de wijzigingsbevoegdheid ziet binnen de industriezone ligt en dat verweerder had moeten anticiperen op het in ontwikkeling zijnde nieuwe streekplan Zuid-Holland Oost.
    
    2.5.2.    Uit de stukken blijkt dat niet alle gronden van appellanten waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft binnen de geluidszone van de BCK liggen. De Afdeling overweegt evenwel dat vaststaat dat de gronden waarop de wijzigingsbevoegdheid betrekking heeft buiten de bebouwingscontour liggen van het streekplan, zoals dit gold ten tijde van het nemen van het goedkeuringsbesluit, en dat onbetwist is dat om die reden geen woningbouw ter plaatse is toegestaan. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die een uitzondering rechtvaardigen. Verweerder is terecht niet vooruitgelopen op het destijds in ontwikkeling zijnde streekplan, omdat dit ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet in werking was getreden.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan wat betreft de in artikel 28, tweede lid, van de planvoorschriften opgenomen wijzigingsbevoegdheid in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan het desbetreffende artikelonderdeel.
    
    Het beroep van [appellanten sub 2] is in zoverre ongegrond.
    
    2.6.    [appellanten sub 2] stellen in beroep voorts dat verweerder ten onrechte goedkeuring heeft verleend aan het plandeel met de bestemming “Agrarische doeleinden (A)” met de subbestemming “Av: grondgebonden veehouderij” betreffende de gronden die ten zuiden van het perceel [locatie 4] zijn gelegen. Zij voeren hiertoe aan dat deze bestemming niet voorziet in de mogelijkheid voor het verplaatsen van hun bedrijvigheid op de percelen [locatie 3] vanwege de beoogde woningbouw op die percelen.
    
    2.6.1.    Verweerder heeft dit plandeel niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening geacht. Hij stelt dat door de onthouding van goedkeuring aan artikel 28, tweede lid, van de planvoorschriften de noodzaak is ontvallen voor uitbreiding ter plaatse. Daarnaast stelt hij dat het plandeel in het landelijke gebied ligt en dat overeenkomstig de Nota Planbeoordeling 2002 ter plaatse slechts een beperkt percentage uitbreiding is toegestaan en dat dit percentage reeds in het plan is opgenomen. In dit verband heeft hij goedkeuring verleend aan het plandeel.
    
    2.6.2.    Volgens de Nota Planbeoordeling 2002 is het beleid ten aanzien van bestaande niet-agrarische bedrijven – met uitzondering van bedrijven die zijn gevestigd in monumentale of karakteristieke panden in een cultuurhistorisch bebouwingslint – erop gericht dat, indien verplaatsing naar een geschiktere plaats (stedelijk gebied of bedrijventerrein) aantoonbaar niet mogelijk is gebleken, een eenmalige uitbreiding toelaatbaar is tot maximaal 10% van de bestaande bebouwingsoppervlakte of bij uitzondering een éénmalige uitbreiding tot 30% uitbreiding via vrijstelling. Ten aanzien van de vrijstelling geldt dat deze in kwetsbare gebieden niet is toegestaan, dat er geen overwegende bezwaren uit een oogpunt van natuur en landschap mogen bestaan en dat de vrijstelling noodzakelijk moet zijn ten behoeve van ruimtelijke kwaliteitsverbetering.
    
    De Afdeling acht dit beleid niet onredelijk.
    
    Aan het bedrijf van appellanten op het perceel [locatie 4] zijn beperkte uitbreidingsmogelijkheden toegekend. Vast staat dat deze niet voorzien in de bedrijfsverplaatsing zoals appellanten wensen. De Afdeling is van oordeel dat verweerder, in overeenstemming met het voornoemde beleid, hiermee in redelijkheid heeft kunnen instemmen. Niet is gebleken van feiten of omstandigheden die een afwijking van het beleid rechtvaardigen. De Afdeling neemt hierbij onder meer in aanmerking dat, zoals uit het voorgaande blijkt, verweerder terecht goedkeuring heeft onthouden aan de wijzigingsbevoegdheid ten behoeve van woningbouw op de percelen [locatie 3] en dat daarmee de behoefte van de bedrijfsverplaatsing zoals appellanten voorstaan is vervallen. In dit verband hebben appellanten niet aannemelijk gemaakt dat desondanks grotere uitbreidingsmogelijkheden hadden moeten worden toegekend aan hun bedrijf.
    
    Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plandeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    
    In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder terecht goedkeuring heeft verleend aan het plandeel.
    
    Het beroep van [appellanten sub 2] is in zoverre ongegrond.
    
    2.7.    Verweerder dient ten aanzien van het beroep van [appellant sub 1] op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. Wat betreft het beroep van [appellanten sub 2] bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 17 juni 2003, kenmerk DRM/ARB/02/12894A, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming "Woondoeleinden (W)" betreffende het perceel [locatie 1] en aan het plandeel met de bestemming “Agrarische doeleinden (A)” met de subbestemming “Av: grondgebonden veehouderij” betreffende het perceel [locatie 2];
    
    III.    verklaart het beroep van [appellant sub 1] voor het overige en het beroep van [appellanten sub 2] in zijn geheel ongegrond;
    
    IV.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland in de door [appellant sub 1] in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 644,00, welk bedrag geheel is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Zuid-Holland te worden betaald aan [appellant sub 1];
    
    V.    gelast dat de provincie Zuid-Holland aan [appellant sub 1] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 116,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door dr. D. Dolman, Voorzitter, en mr. M. Oosting en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M.E.A. Neuwahl, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Dolman    w.g. Neuwahl
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 12 mei 2004
    
    280-409.