ECLI:NL:RBOVE:2025:4953, Rechtbank Overijssel, 25-07-2025, ak_24_3212 en 24_3366
Rechtbank Overijssel — Uitspraak 
Datum: 2025-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Beroepen tegen exploitatievergunningen coffeeshops. Beroepen ongegrond. De burgemeester heeft de exploitatievergunningen conform de APV op naam van de bestuurders kunnen verlenen. De exploitatievergunning mocht verleend worden voor vijf jaar, ter bescherming van de openbare orde. Artikel 3 van de Opiumwet staat niet in de weg aan het definiëren van een coffeeshop in de APV.

RECHTBANK OVERIJSSEL
    
    
      Zittingsplaats Zwolle
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ZWO 24/3212 en 24/3366 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaken tussen
    
    
      
        eisende partijen:
      
    
    (onder nummer ZWO 24/3212)
    
      
        
          [eiser 1], alsmede haar bestuurders [eiser 3] en [eiser 4]  
      
      (gemachtigde: [gemachtigde]), en
    
    
    
      (onder nummer ZWO 24/3366)
      
        
          [eiser 2], alsmede haar bestuurders [eiser 5] en [eiser 6];
      
      (gemachtigde: mr. D.F. Briedé)
    
    
    
      en
    
    
    
      
        verwerende partij:
      
    
    
    de burgemeester van Almelo 
    (gemachtigde: mr. M. Ichoh).
    
    
      De twee eisende partijen worden hierna kortweg aangeduid als [eiser 1] en [eiser 2].
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de exploitatievergunningen die de burgemeester aan de bestuurders van [eiser 1] en [eiser 2] heeft verleend. [eiser 1] en [eiser 2] zijn het niet eens met deze vergunningen, voor zover deze op naam zijn gesteld van de bestuurders in plaats van op naam van de rechtspersoon en voor de beperkte duur van vijf jaar zijn verleend. Zij voeren een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de exploitatievergunningen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de exploitatievergunningen heeft kunnen verlenen zoals hij heeft gedaan. [eiser 1] en [eiser 2] krijgen geen gelijk en de beroepen zijn dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
    
  
  
    Inleiding en procesverloop
    
    
      2. Zowel [eiser 1] als [eiser 2] exploiteren een coffeeshop in Almelo. Zij waren beide daarvoor in het bezit van exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd. 
    
    
    
      2.1.
      De gemeenteraad van Almelo heeft bij besluit van 7 december 2021 de nieuwe Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Almelo (APV) vastgesteld. Bij brief van 17 december 2021 heeft de burgemeester [eiser 1] en [eiser 2] afzonderlijk geïnformeerd over de nieuwe APV en gewezen op de voor hen relevante wijzigingen en de mogelijke gevolgen daarvan. 
    
    
      2.2.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] hebben ieder bezwaar gemaakt tegen het besluit tot vaststelling van de APV en tegen de brief van de burgemeester van 7 december 2021. Deze bezwaren zijn nietontvankelijk verklaard. [eiser 1] en [eiser 2] hebben hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank heeft de beroepen van [eiser 1] en [eiser 2] op 10 april 2024 ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak is door zowel [eiser 1] als [eiser 2] hoger beroep ingesteld.
      
    
    
      2.3.
      Zowel [eiser 1] als [eiser 2] hebben naar aanleiding van de gewijzigde APV op 18 mei 2022 een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning.
      
    
    
      2.4.
      De burgemeester heeft met de besluiten van 3 oktober 2022 besloten aan [eiser 1] en [eiser 2] exploitatievergunningen te verlenen voor de duur van vijf jaar. De exploitatievergunningen zijn op naam van de bestuurders gesteld. 
      
    
    
      2.5.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] hebben bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.6.
      Met de bestreden besluiten van 18 juli 2024 op de bezwaren van [eiser 1] en [eiser 2] is de burgemeester bij de verlening van de exploitatievergunningen gebleven. 
      
    
    
      2.7.
      
        [eiser 1] en [eiser 2] hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten. 
      
    
    
      2.8.
      De burgemeester heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.9.
      De rechtbank heeft de beroepen op 1 juli 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 3] namens [eiser 1], de gemachtigde van [eiser 1], [eiser 6] en [eiser 5] namens [eiser 2], de gemachtigde van [eiser 2] en de gemachtigde van de burgemeester. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van [eiser 1] en [eiser 2] tegen de door de burgemeester verleende exploitatievergunningen van 3 oktober 2022. De rechtbank beoordeelt niet of en in hoeverre de burgemeester de oude exploitatievergunningen voor onbepaalde tijd rechtsgeldig heeft beëindigd en of de burgemeester de op naam van de stichtingen ingediende aanvragen om een exploitatievergunningen terecht buiten behandeling heeft gesteld dan wel heeft afgewezen, omdat de beroepschriften zich niet richten op de beëindiging van oude exploitatievergunningen en niet op het buiten behandeling stellen dan wel afwijzen van de aanvragen van de stichtingen. 
    
    
    
      3.1.
      Voor zover [eiser 1] en [eiser 2] dezelfde beroepsgronden hebben aangevoerd, zal de rechtbank deze beroepsgronden gezamenlijk behandelen. De overige beroepsgronden, die namens één van de stichtingen zijn aangevoerd, zal de rechtbank daarna apart bespreken.
      
      
        
          Vergunningen op naam van de bestuurders
        
        4. [eiser 1] en [eiser 2] voeren aan dat de exploitatievergunningen ten onrechte zijn verleend op naam van de bestuurders. Zij hebben toegelicht dat de exploitatievergunningen eerder op naam van de stichtingen stonden en dat zij dit graag zo willen behouden in verband met de continuïteit van de bedrijfsvoering. [eiser 1] en [eiser 2] stellen dat ook niet is gemotiveerd waarom exploitatievergunningen niet langer op naam van de rechtspersoon (mogen) worden gesteld. [eiser 1] heeft nog aangevoerd dat de coffeeshop moet worden gezien als een paracommerciële instelling, waardoor de exploitatievergunning op grond van artikel 2:28, vierde lid, van de APV op naam van de rechtspersoon had moeten worden verleend.
      
      
    
    
      4.1.
      De burgemeester heeft er in het verweerschrift op gewezen dat het uitgangspunt in de APV is dat een vergunning persoonsgebonden is. Dit blijkt uit de artikelen 1:5 en 2:28, derde lid, van de APV. Slechts voor een paracommerciële instelling is in de APV een uitzondering gemaakt. Uit artikel 2:28, vierde lid, van de APV volgt namelijk dat een dergelijke vergunning op naam van de paracommerciële rechtspersoon kan worden gesteld. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester de exploitatievergunningen conform de bepalingen uit de APV heeft kunnen verlenen op naam van de bestuurders van [eiser 1] en [eiser 2]. De rechtbank ziet niet in dat [eiser 1] en [eiser 2] hierdoor onevenredig zijn benadeeld ten opzichte van de situatie waarbij de exploitatievergunningen zouden zijn verleend op naam van de stichtingen. Dat dit de continuïteit van hun bedrijfsvoering in gevaar zou brengen, is onvoldoende onderbouwd en geconcretiseerd. Dat de onderneming van [eiser 2] niet meer going concern zou kunnen worden overgedragen, zoals [eiser 2] heeft aangevoerd, acht de rechtbank een onvoldoende valide argument, omdat óók als de exploitatievergunning op naam van de rechtspersoon zou staan de verkrijgende partij bij een bedrijfsoverdracht zelfstandig een (nieuwe) exploitatievergunning zou moeten aanvragen, omdat de vergunning niet overdraagbaar is.   
      
    
    
      4.3.
      
        [eiser 1] stelt dat zij als exploitant van een coffeeshop moet worden aangemerkt als een paracommerciële instelling als bedoeld in artikel 2:27, aanhef en onder f, van de APV, omdat zij een stichting is, en dat de exploitatievergunning om die reden op haar naam kan worden gesteld. De rechtbank volgt dit niet. De enkele omstandigheid dat de coffeeshops worden geëxploiteerd door een stichting, maakt niet dat reeds hierom sprake is van een paracommerciële instelling. In artikel 2:27, aanhef en onder f, van de APV wordt een paracommerciële rechtspersoon omschreven als een rechtspersoon, niet zijnde een naamloze vennootschap of besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid, die zich naast activiteiten van recreatieve, sportieve, sociaal-culturele, educatieve, levensbeschouwelijke of godsdienstige aard richt op de exploitatie in eigen beheer van een openbare inrichting. [eiser 1] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als exploitant van een coffeeshop aan deze omschrijving voldoet. De burgemeester heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld dat coffeeshops geen paracommerciële instellingen zijn. Ook hierom hoefde de burgemeester de exploitatievergunningen niet op naam van de rechtspersonen te verlenen. 
      
      
        
          Vergunningen voor bepaalde tijd
        
        5. [eiser 1] en [eiser 2] voeren aan dat de exploitatievergunningen ten onrechte voor de duur van vijf jaar zijn verleend. Volgens hen zouden de vergunningen voor onbeperkte tijd moeten worden verleend. Zij doen daarvoor een beroep op de Dienstenrichtlijn. Zij stellen dat de exploitatievergunningen geen schaarse exploitatievergunningen zijn, zoals bedoeld in de Dienstenrichtlijn, omdat deze enkel betrekking hebben op de legale horeca-activiteiten. Het is niet duidelijk waarom de burgemeester een “toetsmoment” wenst na vijf jaar en waarom reguliere handhavingsinstrumenten niet volstaan. Er zijn immers geen incidenten geweest en er is ook geen sprake van overlastmeldingen.
      
      
    
    
      5.1.
      Niet in geschil is, dat op een exploitatievergunning voor een horecabedrijf de Dienstenrichtlijn van toepassing is, die in Nederland is geïmplementeerd in de Dienstenwet. De rechtbank verwijst in dat kader naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 13 september 2023. Op grond van artikel 33, eerste lid, van de Dienstenwet wordt een vergunning die voor onbepaalde tijd kan worden verleend niet in geldigheidsduur beperkt, tenzij  (a) de geldigheidsduur automatisch wordt verlengd of (b) het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van openbaar belang of (c) een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang. Een dwingende reden van algemeen belang omvat onder meer de openbare orde, zoals ook is erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie.
      
    
    
      5.2.
      Uit het beleid van de burgemeester, zoals vastgelegd in de Beleidsregel coffeeshops gemeente Almelo 2023, volgt dat het aantal coffeeshops in de gemeente Almelo in overeenstemming met regionale afspraken is gelimiteerd tot twee. De burgemeester heeft onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023 gesteld dat de beperking van de geldigheidsduur gerechtvaardigd is vanwege de bescherming van de openbare orde en het woon- en leefklimaat.
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester in dit geval de exploitatievergunningen heeft kunnen verlenen voor de duur van vijf jaar, omdat een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang, namelijk ter bescherming van de openbare orde. Daarvoor acht de rechtbank de aard van de betreffende horecabedrijven relevant, te weten coffeeshops als bedoeld in artikel 2:27, aanhef en onder b, van de APV. Een exploitatievergunning met een beperkte looptijd verplicht de burgemeester om aan het eind van die looptijd te toetsen hoe de horeca-activiteiten zich verhouden tot de directe omgeving en of nog wordt voldaan aan de geldende voorwaarden. Ook kan de burgemeester op dat moment (opnieuw) een Bibob-toets uitvoeren. Er is dus een vast moment waarop de burgemeester toetst of de exploitatievergunning zich nog verhoudt met het belang van de openbare orde. Dat er geen sprake is geweest van incidenten, wat [eiser 1] en [eiser 2] benadrukt hebben, maakt dit niet anders. Resultaten in het verleden bieden geen garanties voor de toekomst. Een vast toetsmoment aan het eind van de beperkte looptijd beoogt bovendien om ook in de toekomst incidenten te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank is de beperking van de duur van de vergunning geschikt om het nagestreefde doel te bereiken en gaat deze niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken. Naar het oordeel van de rechtbank is de beperking van de duur dan ook evenredig aan de dwingende reden van algemeen belang.
      
      
        
          Vooringenomenheid voorzitter bezwaarschriftencommissie
        
        6. [eiser 1] voert aan dat sprake is van vooringenomenheid bij de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie van Almelo, mr. Van Zutphen. Hij zit al twintig jaar in de bezwaarschriftencommissie, terwijl op grond van de Verordening commissie bezwaarschriften algemene kamer de leden van de bezwaarschriftencommissie worden benoemd voor een termijn van maximaal vier jaar en ten hoogste tweemaal voor een periode van vier jaar kunnen worden herbenoemd.
      
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt als volgt. Het enkele feit dat de voorzitter van de bezwaarschriftencommissie – in strijd met de Verordening commissie bezwaarschriften algemene kamer – al langer dan twintig jaar lid is van de commissie, maakt niet dat hij geacht moet worden vooringenomen te zijn. [eiser 1] heeft ook geen andere concrete aanknopingspunten aangevoerd voor dit oordeel. De beroepsgrond slaagt daarom niet. 
      
      
        
          Strijd met Opiumwet
        
        7. [eiser 1] voert aan dat de APV in strijd is met de Opiumwet, specifiek artikel 2:27, aanhef en onder b, van de APV, waarin een coffeeshop is gedefinieerd. Volgens [eiser 1] kan en mag niets worden geregeld in een APV over dingen die bij wet verboden zijn. In dit verband wijst [eiser 1] nog op het arrest [naam] van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 16 december 2010.
      
      
    
    
      7.1.
      In artikel 2:27, aanhef en onder b, van de APV is opgenomen dat onder coffeeshop wordt verstaan: een openbare inrichting waar alcoholvrije dranken worden geschonken dan wel verstrekt en/of handel in cannabisproducten plaatsvindt. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is van oordeel dat hiermee geen sprake is van strijd met de Opiumwet. Hoewel artikel 3 van de Opiumwet (onder meer) de verstrekking van cannabis verbiedt, is de rechtbank van oordeel dat dit niet in de weg staat aan het definiëren van een coffeeshop in de APV. Met het opnemen van een definitie van een coffeeshop in de APV wordt immers de verkoop van softdrugs niet vergund of gereguleerd. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in de uitspraak van de Afdeling van 13 september 2023. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de verleende exploitatievergunningen in stand blijven. [eiser 1] en [eiser 2] krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. F. Koster, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Diele, griffier, uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Dienstenwet
      
      Artikel 33, eerste lid:
      Een bevoegde instantie beperkt een vergunning die zij al dan niet voor onbepaalde tijd kan verlenen niet in geldigheidsduur, tenzij:
      
        a. die geldigheidsduur automatisch wordt verlengd,
      
        b. het aantal beschikbare vergunningen beperkt is door een dwingende reden van algemeen belang, of
      
        c. een beperkte duur gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang.
    
    
    
      
        Opiumwet
      
      Artikel 3:
      Het is verboden een middel als bedoeld in de bij deze wet behorende lijst II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid:
      
        A. binnen of buiten het grondgebied van Nederland te brengen;
      
        B. te telen, te bereiden, te bewerken, te verwerken, te verkopen, af te leveren, te verstrekken of te vervoeren;
      
        C. aanwezig te hebben;
      
        D. te vervaardigen.
    
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Almelo 2021
      
      Artikel 2:27, aanhef en onder b, c en f:
      In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
      (…)
    
    b. coffeeshop: een openbare inrichting waar alcoholvrije dranken worden geschonken dan wel verstrekt en/of handel in cannabisproducten plaatsvindt;
    c. exploitant: de natuurlijke persoon of bestuurders van een rechtspersoon of hun gevolmachtigden voor wiens rekening en risico de openbare inrichting wordt uitgeoefend;
    (…)
    f. paracommerciële rechtspersoon: een rechtspersoon, niet zijnde een naamloze vennootschap of besloten vennootschap, met beperkte aansprakelijkheid, die zich naast activiteiten van recreatieve, sportieve, sociaal-culturele, educatieve, levensbeschouwelijke of godsdienstige aard richt op de exploitatie in eigen beheer van een openbare inrichting;
    (…)
    
    
      Artikel 2:28:
    
    1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.
    2. Indien een terras onderdeel is van een openbare inrichting wordt voor het exploiteren van het terras slechts een vergunning verleend, indien het terras onmiddellijk aansluit aan de gevel van het pand waarin zich de openbare inrichting bevindt. Voor de overige terrassen kan slechts een vergunning worden verleend, indien zij in de onmiddellijke nabijheid van een openbare inrichting zijn gelegen.
    3. De vergunning wordt verleend aan de exploitant en op diens naam gesteld. De vergunning is locatie gebonden.
    4. In afwijking van hetgeen is bepaald in het tweede lid en in artikel 1:5, eerste lid, is een vergunning voor een openbare inrichting die verleend is aan een paracommerciële rechtspersoon niet persoonsgebonden. De vergunning kan op naam worden gesteld van de paracommerciële rechtspersoon.
    
  
  
     Richtlijn 2006/123/EG.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:3482. 
  
  
     Preambule Dienstenrichtlijn, onder nr. 40.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:9.
  
  
     ECLI:EU:C:2010:774.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:3482.