ECLI:NL:RVS:2023:4427, Raad van State, 29-11-2023, 202202173/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2023-11-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 17 juli 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [appellante] op huurtoeslag voor het jaar 2019 definitief vastgesteld op nihil en € 3.089,- aan te veel uitbetaalde voorschotten van haar teruggevorderd. [appellante] heeft voor het jaar 2019 voorschotten huurtoeslag ontvangen. Deze voorschotten waren gebaseerd op een geschat jaarinkomen van € 690,-. [appellante] moet een bedrag van € 3.089,- aan teveel ontvangen voorschotten terugbetalen. Aan de nihilstelling van het recht van [appellante] op huurtoeslag voor het jaar 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat het toetsingsinkomen van [appellante] te hoog is om voor die toeslag in aanmerking te komen. [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het meenemen van de volledige betaling bij haar toetsingsinkomen van 2019 voor haar helemaal niet gunstiger is en dat zij in dat jaar recht heeft op € 256,- huurtoeslag per maand. In dit kader voert zij allereerst aan dat na middeling van het belastbaar inkomen in de periode 2017-2019 blijkt dat haar inkomen in alle drie die jaren lager was dan de maximale inkomensgrens om voor huurtoeslag in aanmerking te komen.

202202173/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 november 2023
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 februari 2022 in zaak nr. 21/2185 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 17 juli 2020 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het recht van [appellante] op huurtoeslag voor het jaar 2019 definitief vastgesteld op nihil en € 3.089,- aan te veel uitbetaalde voorschotten van haar teruggevorderd.
    Bij besluit van 1 februari 2021 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 februari 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep, voor zover thans van belang, ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 november 2023, waar [appellante], bijgestaan door mr. E.H.J. aan de Stegge, advocaat te Den Haag, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen. [appellante] heeft via videoverbinding aan de zitting deelgenomen.
    Overwegingen
    1.       De belangrijkste relevante bepalingen zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellante] heeft voor het jaar 2019 voorschotten huurtoeslag ontvangen. Deze voorschotten waren gebaseerd op een geschat jaarinkomen van € 690,-. Bij het besluit van 17 juli 2020, gehandhaafd bij het besluit van 1 februari 2021, heeft de Belastingdienst/Toeslagen (hierna ook: de dienst) de huurtoeslag van [appellante] over dat jaar definitief berekend en vastgesteld op nihil. Als gevolg hiervan moet [appellante] een bedrag van € 3.089,- aan teveel ontvangen voorschotten terugbetalen.
    3.       Aan de nihilstelling van het recht van [appellante] op huurtoeslag voor het jaar 2019 heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat het toetsingsinkomen van [appellante] te hoog is om voor die toeslag in aanmerking te komen. In 2019 heeft Stichting Florence aan [appellante] een bedrag van € 28.105,03 (na)betaald aan inkomsten, waardoor haar totale verzamelinkomen over 2019 € 43.726,- bedroeg.
    Het verzoek van [appellante] om een deel van de door haar in 2019 ontvangen betaling van inkomsten door Stichting Florence, op grond van artikel 2b, eerste lid, aanhef en onder b, van het Besluit op de huurtoeslag (Bht), in mindering te brengen op haar toetsingsinkomen van 2019, is door de Belastingdienst/Toeslagen afgewezen. Die afwijzing is gebaseerd op artikel 2b, tweede lid, van het Bht. De door [appellante] in 2019 ontvangen betaling van inkomsten ziet weliswaar op de periode van 2 oktober 2017 tot en met 1 november 2019 en dus deels op eerdere jaren, maar het is voor [appellante], die eerst per 1 november 2018 huurtoeslag ontving, financieel gunstiger als de dienst die betaling in zijn geheel betrekt bij de berekening van haar recht op huurtoeslag voor het jaar 2019. Hierdoor loopt zij namelijk minder huurtoeslag mis dan wanneer het deel van de betaling van Stichting Florence dat op 2018 ziet bij haar inkomen over 2018 zou worden betrokken. Per saldo is het dus gunstiger voor [appellante] dat het gehele bedrag dat Stichting Florence heeft uitbetaald in 2019 bij haar toetsingsinkomen over 2019 is betrokken, aldus de dienst.
    4.       De rechtbank heeft het beroep van [appellante] tegen het besluit van 1 februari 2021 ongegrond verklaard.
    Hoger beroep
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het meenemen van de volledige betaling bij haar toetsingsinkomen van 2019 voor haar helemaal niet gunstiger is en dat zij in dat jaar recht heeft op € 256,- huurtoeslag per maand. In dit kader voert zij allereerst aan dat na middeling van het belastbaar inkomen in de periode 2017-2019 blijkt dat haar inkomen in alle drie die jaren lager was dan de maximale inkomensgrens om voor huurtoeslag in aanmerking te komen. Hetzelfde geldt als wordt gemiddeld over de periode 2018-2020.
    Voorts voert zij in dit kader aan dat de Belastingdienst/Toeslagen haar verzamelinkomen over de jaren 2017, 2018 en 2019 ambtshalve had moeten herzien en daar per jaar dat deel van de betaling door Stichting Florence dat op dat jaar betrekking heeft bij had moeten optellen. Door dat niet te doen, wijkt de dienst af van de herziene aangifte loonbelasting van Stichting Florence. Op zijn minst had de dienst voor toepassing van artikel 26, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) uit moeten gaan van het fictieve verzamelinkomen over 2019 na tijdsgelange toerekening over de periode 2017-2019, aldus [appellante].
    5.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 13 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1083) kent de Awir, anders dan de Wet inkomstenbelasting, niet de mogelijkheid om middeling van het verzamelinkomen over drie aaneengesloten kalenderjaren aan te vragen. Alleen al hierom kan de stelling van [appellante] dat haar verzamelinkomen in de jaren 2017-2019 (of 2018-2020) na middeling lager was dan de maximale inkomensgrens om voor huurtoeslag in aanmerking te komen, haar niet baten.
    5.2.    Datzelfde geldt voor haar betoog dat de dienst dat deel van de (na)betaling door Stichting Florence dat op respectievelijk 2017, 2018 en 2019 betrekking heeft, bij haar inkomen over ieder van die jaren had moeten optellen en in zoverre het verzamelinkomen van [appellante] over die jaren ambtshalve had moeten herzien of fictief had moeten vaststellen. Daargelaten dat het niet aan de dienst is om het verzamelinkomen vast te stellen, maar aan de inspecteur van de Belastingdienst (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3380), heeft de dienst zich terecht op het standpunt gesteld dat het optellen van dat deel van de betaling dat op 2017 respectievelijk 2018 betrekking heeft bij het verzamelinkomen over die jaren, financieel niet gunstiger is voor [appellante]. In dat kader is het volgende van belang.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het verweerschrift een vergelijking gemaakt tussen de bedragen aan huurtoeslag over 2018 en 2019 waar [appellante] recht op heeft als de gehele betaling van Stichting Florence bij haar verzamelinkomen over 2019 wordt opgeteld (‘de definitieve berekening’) en de bedragen aan huurtoeslag over 2018 en 2019 waar zij recht op zou hebben als de betaling van Stichting Florence wordt opgesplitst per jaar waar de betaling betrekking op heeft en bij het verzamelinkomen van dat jaar wordt opgeteld (‘de fictieve berekening’). Uit die vergelijking blijkt dat [appellante] bij de definitieve berekening recht heeft op € 479,- huurtoeslag over 2018 en 2019 tezamen, te weten € 479,- over 2018 en € 0,- over 2019. Bij de fictieve berekening heeft [appellante] daarentegen recht op in totaal € 449,- huurtoeslag over 2018 en 2019, namelijk € 292,- over 2018 en € 157,- over 2019. Per saldo heeft zij aldus recht op een hoger bedrag aan huurtoeslag over 2018 en 2019 tezamen als uit wordt gegaan van de definitieve berekening, waarbij de gehele betaling van Stichting Florence bij haar verzamelinkomen over 2019 wordt opgeteld. [appellante] heeft deze berekeningen niet gemotiveerd weersproken.
    5.3.    Gelet op het voorgaande slaagt het betoog niet.
    6.       [appellante] betoogt voorts dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de dienst de terugvordering had moeten matigen. De fiscus heeft haar verzamelinkomen over de jaren 2017-2019 niet herzien en dit heeft uiteindelijk ook geleid tot een terugvorderingsbesluit van de aan haar verstrekte participatiewet-uitkering door de gemeente Den Haag. Volgens [appellante] wordt zij zo feitelijk twee keer gestraft voor de (na)betaling: én de huurtoeslag over 2019 wordt ten onrechte van haar teruggevorderd én de vermeend te veel genoten participatiewet-uitkering wordt teruggevorderd. De dienst heeft hier ten onrechte geen rekening mee gehouden, terwijl artikel 26, tweede lid, van de Awir en artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), die ruimte wel bieden, aldus [appellante].
    6.1.    De staatssecretaris van Financiën heeft in het Verzamelbesluit Toeslagen van 17 april 2020 (Stcrt. 2020, 22720) beleid over de terugvordering van toeslagen vastgesteld. Dit Verzamelbesluit is daarna een aantal keer geactualiseerd, voor het laatst op 1 juli 2022 (Stcrt. 2022, 17645).
    In het Verzamelbesluit is opgenomen dat alleen bijzondere omstandigheden zich kunnen verzetten tegen gehele terugvordering, en dat als dergelijke omstandigheden zich voordoen en gehele terugvordering onevenredig is, de Belastingdienst/Toeslagen kan afzien van de terugvordering of het bedrag van de terugvordering kan matigen.
    In het Verzamelbesluit Toeslagen zijn voorbeelden van bijzondere omstandigheden opgenomen. Daarbij is uitdrukkelijk vermeld dat van bijzondere omstandigheden geen sprake is als de terugvordering het gevolg is van een afwijking van het daadwerkelijk over het berekeningsjaar vastgestelde toetsingsinkomen voor de toeslagen en het geschatte inkomen op basis waarvan het voorschot is berekend. Uitgangspunt is dat dit op zichzelf niet tot een matiging van de terugvordering leidt. Afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval kan er bij de aanwezigheid van aanvullende omstandigheden die - op zichzelf of in samenhang - wel zijn aan te merken als bijzondere omstandigheden, na een belangenafweging toch reden zijn de terugvordering te matigen.
    Voorts is in het Verzamelbesluit vermeld dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbenden die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Voor deze situatie bestaat de mogelijkheid van een betalingsregeling.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie de uitspraak van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1628), kunnen naast de in het Verzamelbesluit genoemde omstandigheden die kunnen leiden tot matiging van de terugvordering, ook andere omstandigheden aanleiding voor matiging zijn.
    6.2.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft uiteengezet dat indien het bedrag van € 13.644,51 dat van [appellante] wordt teruggevorderd door de gemeente Den Haag wordt afgetrokken van haar verzamelinkomen over 2019, zij een verzamelinkomen over dat jaar zou hebben van € 30.081,-. In dat geval zou zij recht hebben op een bedrag aan huurtoeslag over dat jaar van in totaal € 112,-. Dat [appellante] de over 2019 betaalde voorschotten moet terugbetalen, wordt, uitgaande van de situatie dat het inkomen € 30.081,- zou bedragen, dus voornamelijk veroorzaakt door een aanvankelijk te laag geschat jaarinkomen van € 690,-. Gelet op het zeer geringe effect van de teruggevorderde bijstand op de terugvordering van de huurtoeslag, vormt de onterecht verleende bijstand geen bijzondere omstandigheid om af te zien van de terugvordering of deze te matigen, aldus de dienst.
    Voorts heeft de dienst uiteengezet dat financiële omstandigheden op zich niet gezien worden als bijzondere omstandigheden. Indien de draagkracht van [appellante] niet voldoende is om de terugvordering te betalen, dan kan zij een persoonlijke betalingsregeling aanvragen. De dienst zal dan aan de hand van haar financiële gegevens nagaan wat haar betalingscapaciteit is. Bij een persoonlijke betalingsregeling wordt er niet verrekend met lopende toeslagen. Verder geldt dat als de betalingscapaciteit onvoldoende is om het teruggevorderde bedrag binnen twee jaar te voldoen, er voor het openstaande bedrag geen invorderingsmaatregelen meer zullen worden genomen, aldus de dienst. Op de zitting bij de Afdeling heeft de dienst aan het voorgaande toegevoegd dat dit alleen anders is als de belanghebbende in de drie jaar daarna recht heeft op toeslagen en teruggaven inkomstenbelasting die niet in maandelijkse termijnen worden uitbetaald. Is dat het geval, dan zullen die bedragen verrekend worden met de buiten de invordering gelaten schuld.
    6.3.    Met de dienst is de Afdeling van oordeel dat de terugvordering van de participatiewet-uitkering geen bijzondere omstandigheid is die aanleiding geeft voor matiging van de terugvordering van de te veel ontvangen huurtoeslag. Door de (na)betaling door Stichting Florence had [appellante] in 2019 uiteindelijk een dusdanig hoog inkomen dat zij geen recht had op huurtoeslag over dat jaar of op een bijstandsuitkering. Dat als gevolg daarvan zowel die huurtoeslag als die bijstandsuitkering wordt teruggevorderd, is inherent aan het hogere verzamelinkomen van [appellante] over 2019 en daarmee geen bijzondere omstandigheid.
    6.4.    Voor zover [appellante] betoogt dat zij door beide terugvorderingen in de financiële problemen komt en zij de bedragen niet terug kan betalen, geldt het volgende. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld haar uitspraak van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3484), stelt de dienst zich terecht op het standpunt dat de financiële draagkracht van de belanghebbende in beginsel geen aanleiding is om een terugvordering te matigen of op nihil te stellen. Reden hiervoor is dat de belanghebbende de dienst om een persoonlijke betalingsregeling kan verzoeken, waarvoor de voorwaarden gelden zoals neergelegd in artikel 79.8 en 79.9 van de Leidraad Invordering 2008. Er kan wel aanleiding zijn voor matiging of nihilstelling in het geval dat ondanks de mogelijkheid van een persoonlijke betalingsregeling de terugvordering onevenredige gevolgen heeft voor de draagkracht van de belanghebbende en die mogelijkheid daarom geen toereikende oplossing is.
    6.5.    De dienst heeft op de zitting bij de Afdeling te kennen gegeven dat op grond van de bij hem bekende gegevens van [appellante] de inschatting wordt gemaakt dat zij op dit moment onvoldoende betalingscapaciteit heeft om het bedrag ineens of in termijnen terug te betalen. Als deze inschatting klopt en haar financiële situatie niet wijzigt, betekent dit dat [appellante] niets hoeft terug te betalen, aldus de dienst.
    Omdat [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling kan verzoeken en er daarbij rekening wordt gehouden met haar huidige financiële situatie en zij, zolang zij geen betalingscapaciteit heeft, niet zal hoeven terugbetalen, zijn er geen aanknopingspunten dat een persoonlijke betalingsregeling in het geval van [appellante] geen toereikende oplossing biedt.
    6.6.    Het betoog van [appellante] slaagt niet.
    7.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte het door haar geconstateerde motiveringsgebrek in het besluit van 1 februari 2021 heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. De rechtbank had dit besluit moeten vernietigen, aangezien zij ten onrechte en zonder gerichte motivering de Belastingdienst/Toeslagen volgde in zijn standpunt dat er geen bijzondere omstandigheden zijn die aanleiding geven om van de terugvordering af te zien of deze te matigen.
    7.1.    De rechtbank heeft de omstandigheid dat de Belastingdienst/Toeslagen in het bestreden besluit niet is ingegaan op de terugvordering en zich pas voor het eerst op de zitting in beroep op het standpunt heeft gesteld dat geen aanleiding bestaat de terugvordering te matigen, terecht gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Uit het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen over de matiging, dat door de rechtbank is getoetst en waarover zij heeft geoordeeld dat de dienst zich op dat standpunt heeft kunnen stellen, blijkt dat de dienst geen ander besluit zou hebben genomen als hij wel in het bestreden besluit al had getoetst of aanleiding bestaat voor matiging. [appellante] heeft op het standpunt van de dienst kunnen reageren. Onder deze omstandigheden stond het de rechtbank vrij het motiveringsgebrek in het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
    Het betoog faalt.
    8.       [appellante] betoogt ten slotte tevergeefs dat de dienst de hardheidsclausule uit de Wet hardheidsaanpassing Awir had moeten toepassen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (in bijvoorbeeld de uitspraak van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1729) volgt uit artikel 47 van de Awir dat de wetgever een gesloten stelsel van categorieën gevallen heeft beoogd, waarin een afwijkende maatregel kan worden getroffen. In artikel 9 van de Uitvoeringsregeling Awir zijn die categorieën opgesomd. Geen van die categorieën heeft betrekking op een situatie zoals die van [appellante]. Aan de Belastingdienst/Toeslagen is geen ruimte gelaten om ook in andere gevallen een gestelde hardheid van het stelsel als onbillijk te beoordelen. Die bevoegdheid komt toe aan de minister van Financiën in overeenstemming met de ministers die het aangaan.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond.
    10.     De Belastingdienst/Toeslagen hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover aangevallen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Van Altena
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 29 november 2023
    752
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    Artikel 2. Definities
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen, alsmede in inkomensafhankelijke regelingen, wordt verstaan onder:
    […]
    o. inkomensgegeven: inkomensgegeven als bedoeld in artikel 21, onderdeel e, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen;
    […].
    Artikel 7. Draagkracht
    1. Ter bepaling van de draagkracht voor de toepassing van een inkomensafhankelijke regeling wordt het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking genomen.
    […].
    Artikel 8. Toetsingsinkomen
    1. Toetsingsinkomen is: het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven.
    […].
    Artikel 26. Terugvordering is verschuldigde door de belanghebbende
    […]
    2. Het terug te vorderen bedrag, bedoeld in het eerste lid, wordt volledig door de Belastingdienst/Toeslagen teruggevorderd. Voor zover de nadelige gevolgen voor de belanghebbende van een volledige terugvordering van het bedrag ingevolge het eerste lid onevenredig zijn in verhouding tot de met die volledige terugvordering te dienen doelen, kan de Belastingdienst/Toeslagen bij het vaststellen van de beschikking tot terugvordering een lager bedrag terugvorderen dan het bedrag ingevolge het eerste lid.
    […]
    Artikel 47. Hardheidsclausule
    1. Onze Minister is bevoegd in overeenstemming met Onze Ministers die het aangaat voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen beleidsregels te geven om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, die zich bij de toepassing van deze wet, de daarop berustende bepalingen of een inkomensafhankelijke regeling mochten voordoen.
    […]
    Algemene wet inzake rijksbelastingen
    Artikel 21
    In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    e. inkomensgegeven:
    1˚. indien over een kalenderjaar een aanslag of navorderingsaanslag inkomstenbelasting is of wordt vastgesteld: het na afloop van dat kalenderjaar van betrokkene over dat kalenderjaar laatst bepaalde verzamelinkomen;
    […].
    Besluit op de huurtoeslag
    Artikel 2b
    1. Op verzoek blijven bij de toepassing van artikel 7, eerste en tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen voor zover het betreft het toekennen van een huurtoeslag, de navolgende bestanddelen van het toetsingsinkomen buiten beschouwing:
    […]
    b. nabetalingen van inkomsten als bedoeld in afdeling 3.3. en 3.5 van de Wet inkomstenbelasting 2001;
    […]
    2. Indien sprake is van een nabetaling die over de berekeningsjaren waarop deze nabetaling betrekking heeft gemiddeld meer dan € 2300 per jaar bedraagt, vindt het eerste lid, onderdeel b, uitsluitend toepassing indien over de berekeningsjaren waarop de nabetaling betrekking heeft minder huurtoeslag zou worden genomen dan indien de betrokken inkomsten niet als nabetaling zouden zijn uitbetaald.
    […].