ECLI:NL:RVS:2025:3459, Raad van State, 24-07-2025, 202502685/2/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2023 heeft de burgemeester van Rotterdam de aanvraag van De Zeebries om een exploitatievergunning en een alcoholwetvergunning voor een horeca-inrichting op het strandperceel Zeekant 111 in Hoek van Holland, afgewezen. De Zeebries huurde sinds 2009 het strandperceel Zeekant 111 in Hoek van Holland van de gemeente Rotterdam. De Zeebries exploiteerde daar met vergunning een horecabedrijf. [werknemer], werknemer bij De Zeebries had de wens om de exploitatie van het horecabedrijf over te nemen en voort te zetten, waarover beide partijen contact hebben gehad met de gebiedsadviseur horeca bij de gemeente Rotterdam. Op 31 mei 2023 heeft [werknemer] namens De Zeebries een aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend. De burgemeester heeft de aanvraag om een exploitatievergunning afgewezen, omdat [werknemer] geen beschikking heeft over het strandperceel. De Zeebries heeft de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen waardoor zij wordt behandeld als ware de door haar gevraagde exploitatievergunning verleend, zodat de exploitatie hervat kan worden.

202502685/2/A3.
    Datum uitspraak: 24 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) van:
    De Zeebries B.V., gevestigd in Hoek van Holland, gemeente Rotterdam,
    verzoeker,
    hangende het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 2 april 2025 in zaak nr. 24/4678 in het geding tussen:
    De Zeebries
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 juli 2023 heeft de burgemeester de aanvraag van De Zeebries om een exploitatievergunning en een alcoholwetvergunning (hierna tezamen: exploitatievergunning) voor een horeca-inrichting op het strandperceel Zeekant 111 in Hoek van Holland, afgewezen.
    Bij besluit van 21 maart 2024 heeft de burgemeester het door De Zeebries daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 2 april 2025 heeft de rechtbank het door De Zeebries daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 maart 2024 vernietigd en bepaald dat de burgemeester een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 19 mei 2025 heeft de burgmeester opnieuw op het bezwaar van De Zeebries ongegrond verklaard.
    De Zeebries heeft daartegen gronden ingediend.
    Tevens heeft De Zeebries de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 10 juli 2025, waar De Zeebries, vertegenwoordigd door [werknemer], bijgestaan door mr. D.J. Perquin, rechtsbijstandverlener in Rotterdam, en de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. E. van Lunteren en mr. A.J.J. van der Vlist, vergezeld door mr. M.C. Auw Yang-Rolle en Y.S. Man, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       De Zeebries huurde sinds 2009 het strandperceel Zeekant 111 in Hoek van Holland van de gemeente Rotterdam. De Zeebries exploiteerde daar met vergunning een horecabedrijf. [werknemer], werknemer bij De Zeebries had de wens om de exploitatie van het horecabedrijf over te nemen en voort te zetten, waarover beide partijen contact hebben gehad met de gebiedsadviseur horeca bij de gemeente Rotterdam. Daarbij is afgesproken dat de aanvraag tot wijziging van de exploitatievergunning van De Zeebries zou worden ingetrokken en dat [werknemer] zelf een exploitatievergunning zou aanvragen. De Zeebries heeft voorts op 1 september 2022 met Rose Vis B.V., een bedrijf van [werknemer], een onderhuurovereenkomst gesloten. Op 15 september 2022 heeft De Zeebries aan de burgemeester aangegeven de aanvraag om exploitatievergunning te willen intrekken. De dag erna heeft de burgemeester aan De Zeebries medegedeeld dat de exploitatievergunning is vervallen. Ook op 15 september 2022 heeft [werknemer] namens zijn bedrijf Rose Vis een exploitatievergunning aangevraagd, waarbij hij de onderhuurovereenkomst heeft overgelegd. Daardoor bleek dat De Zeebries zonder toestemming van de gemeente een overeenkomst tot onderhuur heeft gesloten. Hierop, heeft de gemeente, mede gelet op het staken van de exploitatie, de huurovereenkomst van het perceel op 12 oktober 2022 buitengerechtelijk ontbonden. Per 17 mei 2023 is De Zeebries overgedragen aan Rose Vis, oftewel [werknemer]. Op 31 mei 2023 heeft [werknemer] namens De Zeebries een aanvraag voor een exploitatievergunning ingediend. De burgemeester heeft de aanvraag om een exploitatievergunning afgewezen, omdat [werknemer] geen beschikking heeft over het strandperceel. Dat besluit van 26 juli 2023 is onderwerp van dit geding.
    3.       Bij het Gerechtshof loopt een hoger beroep tegen het vonnis van de kantonrechter tot ontbinding van de huurovereenkomst. Er is een voorlopige voorziening getroffen tot schorsing van de ontruiming, totdat door het Gerechtshof op het hoger beroep is beslist.
    Aangevallen uitspraak
    4.       De Zeebries heeft beroep ingesteld tegen de afwijzing van haar aanvraag om een exploitatievergunning. De rechtbank heeft geoordeeld dat moet worden uitgegaan van de ontbinding van de huurovereenkomst en dat er dus geen huurovereenkomst is op grond waarvan De Zeebries gerechtigd is om over het perceel te beschikken. Daargelaten wie eigenaar is van de opstallen, is De Zeebries niet gerechtigd tot het strandperceel waarop de opstallen staan. De rechtbank is wel van oordeel dat het besluit van 21 maart 2024 niet zorgvuldig tot stand is gekomen en niet deugdelijk is gemotiveerd. Volgens de rechtbank kan niet worden uitgesloten dat de gemeente Rotterdam bevoegd en bereid is toestemming te geven voor het gebruik van het strandperceel, al dan niet tijdelijk, bijvoorbeeld in afwachting van de uitkomst van het hoger beroep over de ontbinding van de huurovereenkomst. Gelet op de bijzondere omstandigheden in dit geval, had meer van de burgemeester mogen worden verwacht. Uit de motivering van het besluit blijkt niet dat de burgemeester voldoende heeft gedaan.
    Besluit 19 mei 2025
    5.       In navolging van de uitspraak van de rechtbank heeft de burgemeester onderzocht of de gemeente Rotterdam bereid is om toestemming te geven voor (tijdelijk) gebruik van het strandperceel. De gemeente Rotterdam heeft aangegeven dat het niet vrij staat om een (tijdelijke) huurovereenkomst te sluiten met De Zeebries, omdat het voor het sluiten van nieuwe huurovereenkomsten de zogenoemde Didam-regels in acht moet nemen. De burgemeester blijft dan ook bij zijn standpunt dat De Zeebries niet gerechtigd was en is om over het strandperceel te beschikken.
    Voorlopige voorziening
    6.       De Zeebries heeft de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen waardoor zij wordt behandeld als ware de door haar gevraagde exploitatievergunning verleend, zodat de exploitatie hervat kan worden.
    7.       De Zeebries heeft spoedeisend belang vanwege het uitblijven van de mogelijkheid om het horecabedrijf - tijdelijk - te exploiteren.
    8.       De rechtsvragen die in deze zaak voorliggen lenen zich niet voor beantwoording in de voorlopige voorzieningenprocedure. Daarom zal de voorzieningenrechter de vraag of vooruitlopend op de beoordeling van het hoger beroep een voorlopige voorziening moet worden getroffen, beantwoorden aan de hand van een voorlopig rechtmatigheidsoordeel.
    9.       Uit het vonnis van de kantonrechter van de rechtbank Rotterdam van 22 september 2023 volgt dat er twee gronden ten grondslag liggen aan de ontbinding van de huurovereenkomst. Ten eerste dat de exploitatie door De Zeebries is gestaakt, waardoor De Zeebries vanaf 16 september 2022 niet meer voldeed aan de op haar rustende exploitatieverplichting. Hierdoor is De Zeebries tekort geschoten in de nakoming van de huurovereenkomst. Dat Rose Vis op 15 september 2022 een aanvraag voor een exploitatievergunning voor het horecabedrijf op hetzelfde strandperceel heeft ingediend, met de intentie om de exploitatie van De Zeebries over te nemen, maakt dit volgens de kantonrechter niet anders.
    Ten tweede is volgens de kantonrechter voldoende gebleken dat De Zeebries al voor de intrekking van de exploitatievergunning een huurovereenkomst heeft gesloten met Rose Vis en de exploitatie van het horecabedrijf aan een derde heeft willen overdragen. Dit is eveneens in strijd met de huurovereenkomst. Volgens de kantonrechter kan het de gemeente Rotterdam niet worden verweten dat zij niet alsnog akkoord is gegaan met overname van de exploitatie door Rose Vis dan wel een voortzetting van de huurovereenkomst. Op grond van hetgeen is bepaald in het Didam-arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021 (ECLI:NL:HR:2021:1778) is een overheidslichaam verplicht bij de overdracht van onroerende zaken ruimte te bieden aan potentiële gegadigden om mee te dingen naar de betreffende onroerende zaak. Indien er, zoals hier, meer gegadigden te verwachten zijn, moet zij in dat geval een selectieprocedure met objectieve, toetsbare en redelijke criteria organiseren. Zowel in het geval Rose Vis de exploitatie had mogen overnemen, als in het geval dat zij als nieuwe bestuurder van De Zeebries de huurovereenkomst had mogen voortzetten, zouden potentiële gegadigden immers ten onrechte buitenspel zijn gezet.
    10.     Gezien het vorenstaande acht de voorzieningenrechter op voorhand niet onredelijk dat de burgemeester zich in het besluit van 19 mei 2025 erop beroept dat zij gelet op het Didam-arrest het perceel niet weer in huur kan geven aan De Zeebries. De exploitatie van het horecabedrijf op het perceel is door De Zeebries, dat toen nog een andere eigenaar had, op 16 september 2022 gestaakt. Gelet op moment waarop Rose Vis, oftewel [werknemer], De Zeebries heeft overgenomen, 8 maanden later, was er geen sprake van een doorlopende exploitatie van De Zeebries. Er was evenmin sprake van doorlopende huurovereenkomst van De Zeebries voor het strandperceel. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter lijkt daarom geen sprake te zijn van een voortzetting van de exploitatie door De Zeebries en is De Zeebries niet gerechtigd tot het strandperceel. Hoewel de voorzieningenrechter het belang van De Zeebries bij het treffen van een voorlopige voorziening begrijpt, bestaat daarom aanleiding het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening af te wijzen.
    Conclusie
    11.     Het verzoek om een voorlopige voorziening wordt afgewezen.
    12.     De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.Th. Drop, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C.A.M. van Deventer-Lustberg, griffier.
    w.g. Drop
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Deventer-Lustberg
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2025
    1105