ECLI:NL:RVS:2006:AY9398, Raad van State, 04-10-2006, 200602286/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 november 2005 hebben verweerders aan de naamloze vennootschap "Transnubel N.V." (hierna: Transnubel) een vergunning verleend voor het vervoeren over de weg van maximaal tien zendingen bestraalde splijtstofelementen van de door de naamloze vennootschap "N.V. Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ" (hierna: EPZ) gedreven kerncentrale aan de Zeedijk 32 te Borssele naar de overslag op emplacement Vlissingen/Sloe of COVRA industriezone Vlissingen.

200602286/1.
      Datum uitspraak: 4 oktober 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de stichting "Stichting Greenpeace Nederland", gevestigd te Amsterdam,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de Staatssecretarissen van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Economische Zaken,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 november 2005 hebben verweerders aan de naamloze vennootschap "Transnubel N.V." (hierna: Transnubel) een vergunning verleend voor het vervoeren over de weg van maximaal tien zendingen bestraalde splijtstofelementen van de door de naamloze vennootschap "N.V. Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland EPZ" (hierna: EPZ) gedreven kerncentrale aan de Zeedijk 32 te Borssele naar de overslag op emplacement Vlissingen/Sloe of COVRA industriezone Vlissingen.
    
    Bij besluit van 8 november 2005 hebben verweerders aan de naamloze vennootschap "Railion N.V." (hierna: Railion) een vergunning verleend voor het vervoeren over spoor van deze zendingen splijtstofelementen vanaf de overslagplaats naar de grens tussen Nederland en België, met als uiteindelijke bestemming de opwerkingsfabriek Cogéma te Frankrijk (hierna: de opwerkingsfabriek), en voor het buiten Nederlands grondgebied brengen daarvan.
    
    Bij besluit van 23 maart 2006 hebben verweerders de tegen deze beide besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 24 maart 2006, bij de Raad van State ingekomen op 27 maart 2006, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 3 mei 2006.
    
    Bij brief van 7 juli 2006 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellante. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 augustus 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. B.N. Kloostra, advocaat te Amsterdam, en ir. J. Thijssen, en verweerders, vertegenwoordigd door mr. W. Huiberts en mr. ir. H. van Halem, ambtenaren van het departement van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, zijn verschenen.
      Voorts zijn als partij gehoord Railion, Transnubel en EPZ, alle vertegenwoordigd door mr. N.S.J. Koeman, advocaat te Amsterdam. Voorts is EPZ vertegenwoordigd door ir. J.L. Wieman.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Bij de besluiten van 8 november 2005 zijn vergunningen verleend op grond van artikel 15 van de Kernenergiewet.
    
    2.1.1.    Ingevolge artikel 15 van de Kernenergiewet, voor zover hier van belang, is het verboden zonder vergunning splijtstoffen te vervoeren en buiten Nederlands grondgebied te brengen.
    
        Ingevolge artikel 15b, eerste lid, van de Kernenergiewet kan de vergunning slechts worden geweigerd in het belang van:
    
    a.    de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen;
    
    b.    de veiligheid van de staat;
    
    c.    de bewaring en bewaking van splijtstoffen en van ertsen;
    
    d.    de energievoorziening;
    
    e.    het zeker stellen van de betaling van de vergoeding, aan derden toekomende voor schade of letsel, hun toegebracht;
    
    f.    de nakoming van internationale verplichtingen.
    
        Ingevolge artikel 15c, tweede lid, van de Kernenergiewet kan een vergunning ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning, met inachtneming van de dienaangaande bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels, de voorschriften verbonden, die nodig zijn ter bescherming van de bij of krachtens artikel 15b aangewezen belangen. Voor zover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen van de betrokken activiteit voor mensen, dieren, planten en goederen niet kunnen worden voorkomen, worden daaraan de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
    2.2.    Appellante stelt zich op het standpunt dat de bij de besluiten van 8 november 2005 aan Transnubel en Railion verleende vergunningen niet enkel betrekking hebben op het vervoer van splijtstoffen, maar ook op het zich ontdoen van die splijtstoffen. Zij leidt dit af uit enkele passages in de aanvragen en in de considerans van de genoemde besluiten. Appellante betoogt dat verweerders ten onrechte vergunningen hebben verleend voor het zich ontdoen van splijtstoffen.
    
    2.2.1.    De Afdeling overweegt dat in de aanvraag van Transnubel van 18 augustus 2005 is vermeld dat deze ziet op vervoer en overslag. In het dictum van het besluit van 8 november 2005, waarbij aan Transnubel vergunning is verleend, is opgenomen dat deze vergunning ziet op het vervoer van bestraalde splijtstof in splijtstofelementen van de kerncentrale van EPZ te Borssele naar de overslag op emplacement Vlissingen/Sloe of COVRA industriezone Vlissingen, inclusief de overslag op een van deze twee terreinen. In de aanvraag van Railion van 19 september 2005 staat dat deze ziet op het vervoer van splijtstoffen over Nederlands grondgebied en het buiten Nederlands grondgebied brengen van die splijtstoffen. In het dictum van het besluit van 8 november 2005, waarbij aan Railion vergunning is verleend, hebben verweerders vermeld dat deze vergunning betrekking heeft op het vervoer en het daarbij behorende buiten Nederlands grondgebied brengen van bestraalde splijtstof in splijtstofelementen. Uit het vorenstaande blijkt dat de bij de besluiten van 8 november 2005 verleende vergunningen geen betrekking hebben op het zich ontdoen van splijtstoffen. De door appellanten bedoelde passages in de aanvragen en in de considerans van de besluiten maken dit niet anders, nu uit die passages naar het oordeel van de Afdeling evenmin kan worden afgeleid dat een vergunning voor het zich ontdoen van splijtstoffen is aangevraagd en verleend. Gezien het vorenstaande kan het beroep van appellante geen doel treffen, voor zover zij van oordeel is dat bij de besluiten van 8 november 2005 ten onrechte vergunning is verleend voor het zich ontdoen van splijtstoffen.
    
    2.3.    Voor zover het beroep van appellante ziet op de gevolgen van het proces van opwerking van splijtstof in Frankrijk, overweegt de Afdeling dat het in zoverre niet kan slagen, nu het bestreden besluit en de besluiten van 8 november 2005, zoals uit het vorenstaande blijkt, enkel zien op vervoer binnen Nederland en het vervolgens buiten Nederlands grondgebied brengen van splijtstof.
    
    2.4.    Voor zover appellante stelt dat de besluiten van 8 november 2005 het rechtsoordeel bevatten dat Transnubel en Railion op grond van artikel 42, derde lid, van het Besluit kerninstallaties splijtstoffen en ertsen zijn vrijgesteld van het in artikel 15, aanhef en onder a, van de Kernenergiewet gestelde verbod om zich zonder vergunning te ontdoen van splijtstoffen, overweegt de Afdeling dat een dergelijk rechtsoordeel niet in de vergunningen besloten ligt. Het beroep mist in zoverre feitelijke grondslag.
    
    2.5.    Appellante betoogt dat, nu verweerders bij de vergunningverlening niet hebben getoetst aan het Besluit in-, uit- en doorvoer van radioactieve afvalstoffen (hierna te noemen: het Biudras), dit tot gevolg heeft dat het Biudras automatisch van toepassing is en dat de splijtstoffen ingevolge artikel 21, eerste lid, van het Biudras als radioactieve afvalstoffen moeten worden aangemerkt.
    
    2.5.1.    Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het Biudras, voor zover van belang, worden, indien de aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 15, onder a, van de Kernenergiewet voor het buiten Nederlands grondgebied brengen van splijtstoffen en ertsen, die uit Nederland afkomstig zijn, niet vergezeld gaat van een schriftelijke verklaring van degene voor wie de splijtstoffen en ertsen bestemd zijn dat deze door hem voor verder gebruik worden aangewend, de splijtstoffen waarop de aanvraag betrekking heeft, aangemerkt als radioactieve afvalstoffen.
    
        Ingevolge artikel 1, aanhef en onder c, van het Biudras, voor zover hier van belang, wordt in dat besluit en de daarop rustende bepalingen verstaan onder radioactieve afvalstof: hetgeen daaronder wordt verstaan in artikel 1, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming.
    
        Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming wordt in dat besluit en de daarop rustende bepalingen verstaan onder radioactieve afvalstof: radioactieve stof die krachtens artikel 38 als zodanig is aangemerkt en die niet wordt geloosd.
    
        Ingevolge artikel 38, eerste lid, kan een radioactieve stof door Onze Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer of de ondernemer als radioactieve afvalstof worden aangemerkt, indien voor deze stof geen gebruik of product- of materiaalhergebruik is voorzien door Onze Minister of door de ondernemer en er geen sprake is van lozing van de stof.
    
    2.5.2.    Anders dan appellante betoogt, is het al dan niet toetsen door verweerders aan het Biudras niet van invloed op de toepasselijkheid van de artikelen van het Biudras. Of de splijtstoffen ingevolge artikel 21, eerste lid, van het Biudras moeten worden aangemerkt als radioactieve afvalstoffen, hangt enkel af van de vraag of zich de in dat artikellid beschreven situatie voordoet.
    
    2.6.    Appellante stelt voorts dat niet wordt voldaan aan artikel 21, eerste lid, van het Biudras, omdat onder 'verder gebruik' in dit artikellid moet worden verstaan gebruik dat zonder nadere bewerking direct van de splijtstoffen of ertsen wordt gemaakt. Deze door appellante voorgestane uitleg miskent dat uit artikel 1, aanhef en onder c, van het Biudras, in samenhang met artikel 1, eerste lid, en artikel 38, eerste lid, van het Besluit stralingsbescherming volgt dat van een radioactieve afvalstof als bedoeld in het Biudras geen sprake kan zijn indien voor een radioactieve stof product- of materiaalhergebruik is voorzien. Verweerders hebben dan ook terecht geoordeeld dat artikel 21, eerste lid, van het Biudras niet noopte de splijtstoffen als radioactieve afvalstoffen aan te merken. Het beroep kan derhalve ook in zoverre niet slagen. 
    
    2.7.    Appellante betoogt dat niet is voldaan aan het zogenoemde rechtvaardigingsbeginsel.
    
    2.7.1.    Verweerders zijn van oordeel dat de wijze van vervoer, de gekozen route en de bestemming van de bestraalde splijtstoffen de toetsing aan het rechtvaardigingsbeginsel kan doorstaan. Volgens verweerders wegen de voordelen van het vervoer op tegen gezondheidsschade die als gevolg daarvan zou kunnen worden toegebracht.
    
    2.7.2.    Het rechtvaardigingsbeginsel is neergelegd in artikel 6, eerste lid, van richtlijn 96/29/Euratom. In dit artikellid is bepaald dat de lid-staten ervoor moeten zorgen dat nieuwe categorieën of soorten handelingen die blootstelling aan ioniserende straling met zich brengen, voordat zij voor het eerst worden verricht of voor het eerst worden goedgekeurd, worden gerechtvaardigd door de economische, sociale en andere voordelen af te wegen tegen de gezondheidsschade die zij kunnen toebrengen.
    
        Artikel 6, eerste lid, van de richtlijn is geïmplementeerd in artikel 4 van het Besluit stralingsbescherming en de daarop gebaseerde Regeling bekendmaking rechtvaardiging gebruik van ioniserende straling. Deze wetgeving is hier niet van toepassing: in artikel 2, aanhef en onder b, van het Besluit stralingsbescherming is bepaald dat het Besluit niet van toepassing is op het vervoeren en het buiten Nederlands grondgebied brengen van radioactieve stoffen.
    
        Voor het geval er naast artikel 4 van het Besluit stralingsbescherming plaats is voor rechtstreekse werking van artikel 6, eerste lid, van richtlijn 96/29/Euratom, overweegt de Afdeling nog als volgt. In de considerans van de besluiten van 8 november 2005 is ten aanzien van het rechtvaardigingsbeginsel onder meer vermeld dat de kerncentrale te Borssele geregeld bestraalde splijtstof dient af te voeren om te voorkomen dat het splijtstofopslagbassin vol raakt; dat de bestemming van de splijtstofelementen, te weten de opwerkingsfabriek, een inrichting is die toegerust is voor ontvangst en verwerking van bestraalde splijtstofelementen; dat de te transporteren bestraalde splijtstoffen op basis van gesloten opwerkingscontracten bij die fabriek kunnen worden opgewerkt; dat alternatieve bestemmingen in Nederland niet voorhanden zijn en dat de route over de weg naar het spoorwegemplacement Vlissingen/Sloe of COVRA industriezone Vlissingen, in relatie met het aansluitend vervoer per spoor, zo kort mogelijk is. Uit het vorenstaande volgt dat de opvatting van appellante dat verweerders van oordeel zijn dat het enkele ontstaan van gebruikte brandstofstaven voldoende rechtvaardiging biedt voor het verlenen van een vergunning, onjuist is. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de transporten van de splijtstof niet worden gerechtvaardigd door de economische, sociale en andere voordelen, afgewogen tegen de gezondheidsschade die zij kunnen toebrengen.
    
        Het beroep kan in zoverre niet slagen.
    
    2.8.    Voor zover appellante betoogt dat op grond van het ALARA-beginsel de milieubelasting van het transport had moeten worden afgewogen tegen de gevolgen van permanente opslag in Nederland, overweegt de Afdeling dat dit beginsel, zoals neergelegd in artikel 15c, derde lid, van de Kernenergiewet, niet met zich brengt dat een vergunning voor de aangevraagde activiteit moet worden geweigerd, omdat vergunning voor een andere activiteit had kunnen worden aangevraagd die minder nadelige gevolgen heeft voor mensen, dieren, planten en goederen. Het beginsel ziet slechts op de vraag in hoeverre de nadelige gevolgen van de aangevraagde activiteit moeten worden beperkt.
    
    2.9.    Appellante stelt dat de verleende vergunningen en het bestreden besluit zich niet verdragen met de in het kader van het OSPAR-Verdrag genomen besluiten en gemaakte afspraken om directe opslag van kernafval voorrang te geven boven opwerking.
    
    2.9.1.    De Afdeling overweegt dat de in het kader van het OSPAR-Verdrag genomen besluiten over deze materie, te weten de OSPAR-besluiten 2000/1 en 2001/1, zich enkel richten tot de autoriteiten van landen binnen wier grenzen een opwerkingsfabriek aanwezig is. Reeds om die reden is het bestreden besluit, waarbij de bezwaren tegen de verleende vergunningen ongegrond zijn verklaard, niet in strijd met deze besluiten. Voor zover appellante met de gemaakte afspraken doelt op de aanbevelingen die in de genoemde besluiten zijn vermeld, zoals de aanbeveling om onderhandelingen te beginnen met betrekking tot bestaande contracten voor het opwerken van gebruikte nucleaire brandstoffen, overweegt de Afdeling dat het hier slechts om aanbevelingen gaat, zodat de verleende vergunningen en het bestreden besluit ook in zoverre niet met de OSPAR-besluiten in strijd zijn. Het beroep treft in zoverre geen doel.
    
    2.10.    Appellante stelt ten slotte dat verweerders onvoldoende onderzoek hebben verricht naar de veiligheidsrisico's die uit de mogelijkheid van een terroristische aanslag op het transport voortvloeien.
    
    2.10.1.    Aan beide vergunningen zijn voorschriften verbonden onder het kopje "Fysieke veiligheid", die onder meer zien op de bewaking van de splijtstoffen. Appellante heeft onvoldoende feiten en omstandigheden aangevoerd die aanleiding geven voor het oordeel dat het onderzoek van verweerders dat ten grondslag ligt aan deze voorschriften, niet voldoende zou zijn. Het beroep treft derhalve ook in zoverre geen doel.
    
    2.11.    Het beroep is ongegrond.
    
    2.12.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.  
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.A.M. van Angeren en mr. W.D.M. van Diepenbeek, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld    w.g. Lap
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2006
    
    288.