ECLI:NL:RVS:2014:1535, Raad van State, 30-04-2014, 201304992/1/A1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2014-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 mei 2011 heeft de raad van de gemeente Zundert een projectbesluit genomen ten behoeve van de oprichting van een paardenhouderij en aan [appellant sub 1] bouwvergunning verleend voor de vergroting van een loods op het perceel [locatie] te Rijsbergen (hierna: het perceel).

201304992/1/A1.
    Datum uitspraak: 30 april 2014
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    1. [appellant sub 1], wonend te Rijsbergen, gemeente Zundert,
    2. het college van burgemeester en wethouders van Zundert,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 april 2013 in de zaken nrs. 12/5546 en 12/5312 in het geding tussen:
    
    [wederpartij] en anderen, allen wonend te Rijsbergen, gemeente Zundert,
    
    en
    
    het college.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 mei 2011 heeft de raad van de gemeente Zundert een projectbesluit genomen ten behoeve van de oprichting van een paardenhouderij en aan [appellant sub 1] bouwvergunning verleend voor de vergroting van een loods op het perceel [locatie] te Rijsbergen (hierna: het perceel).
    
    Bij besluit van 26 januari 2012 heeft hij dat besluit herroepen, voor zover daarbij bouwvergunning is verleend.
    
    Bij besluit van 20 maart 2012 heeft het college [appellant sub 1] bouwvergunning verleend voor het vergroten van een loods op het perceel.
    
    Bij besluiten van 9 oktober 2012 heeft het de door [wederpartij] en anderen daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard en de door hen tegen dat van 26 mei 2011, zoals dat is gewijzigd bij het besluit van 26 januari 2012, gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk.
    
    Bij uitspraak van 24 april 2013 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, de door [wederpartij] en anderen daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, die besluiten vernietigd, dat van 26 mei 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 26 januari 2012, en dat van 20 maart 2012 herroepen, de aanvraag van [appellant sub 1] om verlening van bouwvergunning voor het vergroten van een loods op het perceel afgewezen en bepaald dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en het college elk hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] en anderen hebben een verweerschrift ingediend.
    
    Daartoe in de gelegenheid gesteld, heeft [appellant sub 1] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [wederpartij] en anderen, het college en [appellant sub 1] hebben nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 februari 2014, waar [appellant sub 1], bijgestaan door mr. W. Krijger, en het college, vertegenwoordigd door A.J.A. Nicia, werkzaam in dienst van de gemeente, zijn verschenen. Voorts zijn daar [wederpartij] en anderen, vertegenwoordigd door [wederpartij], advocaat te Etten-Leur, gehoord.
    
    Overwegingen
    
    1. Het college betoogt dat de rechtbank het aanvullend beroepschrift van 1 maart 2013 van [wederpartij] en anderen ten onrechte niet buiten beschouwing heeft gelaten, nu het in strijd met artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kort voor de zitting van de rechtbank van 14 maart 2013 is ingediend en het onvoldoende gelegenheid heeft gekregen om verweer ertegen te voeren. Het college en [appellant sub 1] betogen dat de rechtbank het door [wederpartij] en anderen ingestelde beroep ten onrechte niet ongegrond heeft verklaard, omdat zij in hun beroepschrift van 22 oktober 2012 slechts naar eerdere processtukken hebben verwezen.
    
    1.1. Nu het geschrift van 1 maart 2013 niet korter dan tien dagen voor de zitting is ingediend, heeft de rechtbank in artikel 8:58, eerste lid, van de Awb terecht geen aanleiding gezien om het buiten beschouwing te laten.
    
    Voor zover het college heeft beoogd te betogen dat het zo laat indienen van een aanvullend beroepschrift in strijd is met de goede procesorde, faalt ook dat betoog. Na de aanvraag van 28 juni 2007 hebben [wederpartij] en anderen in meerdere stukken uiteengezet, waarom bouwvergunning voor het vergroten van de loods volgens hen moest worden geweigerd. Het college heeft in het verweerschrift van 27 februari 2013 uiteengezet, waarom het bouwplan volgens hem niet met het planologisch regime in strijd is. Dat [wederpartij] en anderen nadien nogmaals hebben toegelicht, waarom het bouwplan daarmee volgens hen wel in strijd is, heeft de rechtbank terecht niet tot het oordeel geleid dat het college zich niet voldoende heeft kunnen verweren. Het geschrift van 1 maart 2013 bevatte geen nieuwe standpunten, waarmee het college niet bekend was en het college heeft er ter zitting van 14 maart 2013 op kunnen reageren.
    
    Hetgeen het college en [appellant sub 1] over het beroepschrift van 22 oktober 2012 hebben aangevoerd, kan evenmin leiden tot het ermee beoogde doel, nu het geschrift van 1 maart 2013 op de weerlegging van hun bezwaren tegen de besluiten van 9 oktober 2012 ingaat.
    
    De betogen falen.
    
    2. [appellant sub 1] en het college betogen verder dat de rechtbank, door het projectbesluit te herroepen, buiten het geschil is getreden, nu dat besluit niet aan de verlening van de bouwvergunning ten grondslag is gelegd.
    
    2.1. Het projectbesluit is niet aan de besluiten van 20 maart en 9 oktober 2012 ten grondslag gelegd. Aan deze besluiten heeft het college ten grondslag gelegd dat het bouwplan in overeenstemming is met de beheersverordening "Buitengebied Rijsbergen" (hierna: de beheersverordening). De rechtbank is derhalve buiten het geschil getreden door het projectbesluit te herroepen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    3. [appellant sub 1] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat in artikel 44 van de Woningwet, zoals die ten tijde van belang gold, strijdigheid met een beheersverordening niet als weigeringsgrond voor een bouwvergunning is opgenomen. Voorts betogen [appellant sub 1] en het college dat de rechtbank, door te overwegen dat de voorziene vergroting van de loods op het perceel ten behoeve van een paardenhouderij in strijd is met de beheersverordening, heeft miskend dat het college een andere betekenis aan de term "Agrarisch perceel op afstand" in die verordening geeft dan in het voorheen geldende bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen 1977". Volgens hen heeft de rechtbank de besluiten van 9 oktober 2012 ten onrechte vernietigd.
    
    3.1. Ingevolge artikel 1 van de beheersverordening zijn daarop de relevante voorschriften en de bijbehorende plankaart van het bestemmingsplan "Buitengebied Rijsbergen 1977", zoals vastgesteld door de gemeenteraad van de voormalige gemeente Rijsbergen bij besluit van 5 december 1977 en goedgekeurd door het college van gedeputeerde staten van de provincie Noord-Brabant op 7 februari 1979 (hierna: het bestemmingsplan), van overeenkomstige toepassing met inachtneming van het bepaalde in de beheersverordening.
    
    Ingevolge de beheersverordening en het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Agrarisch perceel op afstand".
    
    Ingevolge artikel 7 van de voorschriften van het bestemmingsplan zijn de op de plankaart als zodanig aangewezen gronden bestemd voor agrarische productiedoeleinden en om als bouwplaats te dienen voor agrarische bedrijfsbebouwing, echter zonder agrarische bedrijfswoning.
    
    Ingevolge artikel 7, lid A, onder I, mogen op de aldus bestemde gronden uitsluitend bouwwerken, geen woningen zijnde, ten behoeve van een agrarisch bedrijf worden gebouwd.
    
    Ingevolge lid B, onder I, voor zover thans van belang, is het verboden de op de plankaart zodanig bestemde gronden op een wijze of tot een doel strijdig met de bestemming te gebruiken.
    
    Ingevolge het bepaalde onder II verleent het college vrijstelling van het bepaalde onder I, indien strikte toepassing ervan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    Ingevolge lid D, onder I, voor zover thans van belang, is het verboden opstallen, gelegen binnen de vorenbedoelde bestemming, te gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met deze bestemming.
    
    Ingevolge het bepaalde onder II, onderdeel A, verleent het college van het bepaalde onder I vrijstelling, indien strikte toepassing ervan zou leiden tot een beperking van het meest doelmatige gebruik, die niet door dringende redenen wordt gerechtvaardigd.
    
    Ingevolge artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, zoals die ten tijde van belang luidde, mag slechts en moet de reguliere bouwvergunning worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld.
    
    Ingevolge artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Invoeringswet Wro) blijft de Woningwet, zoals die vóór inwerkingtreding van deze wet gold, van toepassing ten aanzien van een besluit omtrent een bouwvergunning, als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet, waarvan de aanvraag voor dat tijdstip is ingekomen.
    
    Ingevolge artikel 3.39, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) vervalt op het tijdstip van inwerkingtreding van een beheersverordening voor een gebied, waarvoor een bestemmingsplan geldt, het bestemmingsplan, voor zover het op dat gebied betrekking heeft.
    
    3.2. De rechtbank heeft terecht overwogen dat op de aanvraag van 28 juni 2007, gelet op artikel 9.5.1 van de Invoeringswet Wro, de Woningwet, zoals deze tot 1 juli 2008 luidde, van toepassing is. Gelet op artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet, zoals die destijds luidde, heeft de rechtbank ook terecht overwogen dat de reguliere bouwvergunning slechts mag en moet worden geweigerd, indien het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan. Zij heeft evenzeer terecht overwogen dat, gelet op artikel 3.39, eerste lid, van de Wro, het bestemmingsplan ten tijde van de besluiten van 20 maart 2012 en 9 oktober 2012 was vervallen, nu de beheersverordening op 15 juni 2011 in werking is getreden. Gelet op het karakter van de beheersverordening, die voorziet in een voortzetting van het ingevolge een bestemmingsplan geldende planologische regime, heeft de rechtbank terecht overwogen dat redelijke wetsuitleg met zich brengt dat artikel 44, eerste lid, aanhef en onder c, van de Woningwet zo moet worden gelezen, dat onder "bestemmingsplan" mede "beheersverordening" moet worden begrepen. Dit betekent dat de aanvraag, zoals het college dat ook terecht heeft gedaan, aan de beheersverordening moest worden getoetst.
    
    Anders dan [appellant sub 1] en het college betogen, komt aan de term "Agrarisch perceel op afstand" in de beheersverordening dezelfde betekenis toe als in het bestemmingsplan, nu er geen grond is om aan de regels die op het perceel van toepassing zijn een andere betekenis te hechten dan aan de bestemming die ingevolge het bestemmingsplan op het perceel rustte. Voorts heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Breda bij uitspraak van 27 mei 2008 in de zaken nrs. 08/1831, 08/1832, 08/1830, 08/1833 en 08/1834, welke uitspraak betrekking heeft op de aanvraag van 28 juni 2007, uitdrukkelijk en zonder voorbehoud overwogen dat de bestemming "Agrarisch perceel op afstand" in het bestemmingsplan impliceert dat elders reeds een agrarisch bedrijf aanwezig moet zijn en dat artikel 7, aanhef en lid A, van de voorschriften van het bestemmingsplan aldus moet worden gelezen, dat ter plaatse slechts gebouwd mag worden ten behoeve van een elders bestaand agrarisch bedrijf. Dat, zoals het college stelt, in een ander bestemmingsplan in een andere gemeente een andere uitleg aan die bestemming wordt gegeven, is, wat daar verder van zij, geen nieuw gebleken feit of veranderde omstandigheid, op grond waarvan een andere uitleg aan de term "Agrarisch perceel op afstand" mag worden gegeven dan in die uitspraak is gebeurd, reeds omdat dat andere bestemmingsplan van vóór voormelde uitspraak dateert. Ook voortschrijdend inzicht dat deze bestemming aldus moet worden uitgelegd, dat elders alleen een bedrijfswoning moet zijn gevestigd, kan, anders dan het college betoogt, niet als nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden, als hiervoor bedoeld, worden aangemerkt.
    
    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank het bouwplan terecht in strijd met de bestemming "Agrarisch perceel op afstand", als bedoeld in de beheersverordening, geacht, nu, naar evenmin in geschil is, de voorziene vergroting van de loods ten behoeve van de paardenhouderij op het perceel niet ten dienste van een elders gevestigd bedrijf staat.
    
    Het betoog faalt.
    
    4. [appellant sub 1] en het college betogen voorts dat de rechtbank, door het besluit van 20 maart 2012 te herroepen en de gevraagde bouwvergunning te weigeren, heeft miskend dat voor het bouwplan nog steeds krachtens artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: de WRO) vrijstelling verleend kan worden. De rechtbank heeft ten onrechte uitgesloten geacht dat gedeputeerde staten van Noord-Brabant een verklaring van geen bezwaar, als bedoeld in die bepaling, zullen verlenen. Voorts heeft zij miskend dat met toepassing van de toverformule, als bedoeld in artikel 7, lid B, onder II en lid D, onder II, onderdeel a, vrijstelling voor het bouwplan kan worden verleend, aldus [appellant sub 1] en het college.
    
    4.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juni 2008 in zaak nr. 200707048/1), mag aan de zogeheten toverformule geen toepassing worden gegeven, indien zinvol gebruik overeenkomstig het bestemmingsplan, objectief gezien, nog mogelijk is. De rechtbank heeft terecht niet aangenomen dat het perceel niet overeenkomstig de bestemming voor agrarische productiedoeleinden of agrarische bedrijfsbebouwing ten behoeve van een bestaand, elders gevestigd bedrijf kan worden gebruikt. Aan de zogenoemde toverformule mag derhalve geen toepassing worden gegeven, nu een zinvol gebruik overeenkomstig de bestemming nog mogelijk is. Dat [appellant sub 1] het perceel en de opstallen niet in overeenstemming met de bestemming kan gebruiken, omdat haar bedrijfsactiviteiten zijn aan te merken als nieuwvestiging en haar woning zich elders bevindt, maakt, zoals de rechtbank evenzeer terecht heeft overwogen, niet dat gebruik overeenkomstig de bestemming, objectief gezien, onmogelijk is.
    
    De rechtbank heeft echter ten onrechte uitgesloten geacht dat gedeputeerde staten van Noord-Brabant een verklaring van geen bezwaar verlenen om mogelijk te maken dat krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO vrijstelling wordt verleend. Dat gedeputeerde staten tegen het projectbesluit beroep hebben ingesteld wegens strijd met de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2011, is daartoe onvoldoende, nu, daargelaten of het projectbesluit met die verordening in strijd was, ten tijde van de aangevallen uitspraak de Verordening Ruimte Noord-Brabant 2012 (hierna: de Verordening 2012) gold. Bovendien stond de verleende bouwvergunning ter beoordeling en niet het genomen projectbesluit. In de aangehaalde uitspraak van de voorzitter van de Afdeling van 26 februari 2013 in zaak nr. 201210299/2/R3 is slechts een voorlopig oordeel gegeven over de vraag of de exploitatie van een paardenhouderij op het perceel zich met hoofdstuk 6 van de Verordening 2012 verdraagt. Gedeputeerde staten hebben weliswaar zienswijzen tegen het ontwerpbestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Zundert naar voren gebracht, maar zij hebben geen reactieve aanwijzing gegeven en geen beroep tegen dit nieuwe bestemmingsplan, waarin de voorziene vergroting van de loods op het perceel is gelegaliseerd, ingesteld. Voorts heeft de rechtbank gedeputeerde staten niet gevraagd of zij verlening van een verklaring van geen bezwaar op voorhand uitgesloten achten.
    
    Onder die omstandigheden heeft de rechtbank het besluit van 20 maart 2012 ten onrechte herroepen en de aanvraag om verlening van bouwvergunning voor het vergroten van een loods op het perceel ten onrechte afgewezen.
    
    Het betoog slaagt.
    
    5. De hoger beroepen zijn gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de besluiten van 26 mei 2011, zoals gewijzigd bij besluit van 26 januari 2012, en dat van 20 maart 2012 daarbij zijn herroepen en de aanvraag van [appellant sub 1] om verlening van bouwvergunning voor het vergroten van een loods op het perceel daarbij is afgewezen en is bepaald dat die uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 9 oktober 2012. De uitspraak wordt, voor zover aangevallen, voor het overige bevestigd. Uit het vorenoverwogene volgt dat het college opnieuw op de door [wederpartij] en anderen gemaakte bezwaren moet besluiten, thans met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    6. Redelijke toepassing van artikel 8:114, eerste lid, van de Awb brengt met zich dat het door [appellant sub 1] in hoger beroep betaalde griffierecht door de secretaris van de Raad van State aan haar wordt terugbetaald.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 24 april 2013 in de zaken nrs. 12/5546 en 12/5312, voor zover het besluit van 26 mei 2011, kenmerk 2011/6045, zoals gewijzigd bij besluit van 26 januari 2012, kenmerk 2011/20862, van de raad van de gemeente Zundert en dat van 20 maart 2012, kenmerk 2007/2755, van het college van burgemeester en wethouders van Zundert daarbij zijn herroepen en de aanvraag van [appellant sub 1] om verlening van bouwvergunning voor het vergroten van een loods op het perceel daarbij is afgewezen en is bepaald dat die uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde besluiten van 9 oktober 2012, kenmerk 2012/16266 en 2012/16195, van het college;
    
    III. bevestigt de uitspraak, voor zover deze is aangevallen, voor het overige;
    
    IV. verstaat dat de secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 1] het door haar betaalde griffierecht in hoger beroep ten bedrage van € 239,00 (zegge: tweehonderdnegenendertig euro) terugbetaalt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.W.L. Loeb, voorzitter, en mr. B.J. van Ettekoven en mr. J.C. Kranenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, ambtenaar van staat.
    
    w.g. Loeb w.g. Graaff-Haasnoot
    voorzitter ambtenaar van staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2014
    
    531-761.