ECLI:NL:RVS:2005:AT6170, Raad van State, 25-05-2005, 200401970/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-05-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 27 februari 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) afwijzend gereageerd op het verzoek van appellant sub 2 en [partij] om handhavend op te treden tegen het gebruik dat de vereniging Scouting Nederland (hierna: Scouting Nederland) maakt van de terreinen Heurkensveld en Tommesbos, gelegen aan onderscheidenlijk de Hessenbergse weg en de Loksheuvelseweg, beide te Overasselt.

200401970/1.
      Datum uitspraak: 25 mei 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    het college van burgemeester en wethouders van Heumen,
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem van 30 januari 2004 in het geding tussen:
    
    Scouting Nederland, gevestigd te Leusden
    
    en
    
    appellant sub 1.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij brief van 27 februari 2003 heeft appellant sub 1 (hierna: het college) afwijzend gereageerd op het verzoek van appellant sub 2 en [partij] om handhavend op te treden tegen het gebruik dat de vereniging Scouting Nederland (hierna: Scouting Nederland) maakt van de terreinen Heurkensveld en Tommesbos, gelegen aan onderscheidenlijk de Hessenbergse weg en de Loksheuvelseweg, beide te Overasselt.
    
    
      Bij besluit van 1 oktober 2003 heeft het college beslist op de tegen deze brief door [appellant sub 2] en [partij] afzonderlijk gemaakte bezwaren. Het heeft daarbij besloten:
      1. de bezwaarschriften gegrond te verklaren;
      2. de beslissing om niet handhavend op te treden in te trekken;
      3. opnieuw beslissende op het verzoek om handhavend op te treden:
          a. te gedogen dat door Scouting Nederland wordt gekampeerd op de     terreinen overeenkomstig de regeling voor bijzondere     verblijfsrecreatie, zoals die was opgenomen in het bestemmingsplan     Buitengebied 1997, totdat het reparatieplan in werking is getreden;
          b. met toepassing van artikel 125 Gemeentewet en artikel 5:32,     eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht Scouting Nederland     onder oplegging van een dwangsom te verbieden dat na     1 december 2003 op de overige terreinen wordt gekampeerd;
          c. de aangelegde waterleiding in Tommesbos en Heurkensveld en het     aanwezige toiletgebouw te gedogen totdat het nog vast te stellen     reparatieplan in werking is getreden.
    
    
    Bij uitspraak van 30 januari 2004, verzonden op 3 februari 2004, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem (hierna: de voorzieningenrechter) het door Scouting Nederland uitsluitend tegen onderdeel 3b van het besluit van 1 oktober 2003 ingestelde beroep gegrond verklaard en de bestreden beslissing op bezwaar in zoverre vernietigd. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief van 4 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 9 maart 2004, en [appellant sub 2] bij brief van 11 maart 2004, bij de Raad van State ingekomen op 12 maart 2004, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 2] heeft de gronden van zijn beroep aangevuld bij brief van 31 maart 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 8 maart 2004 heeft het college [appellant sub 2] medegedeeld hangende het hoger beroep geen nieuwe beslissing op het door hem gemaakte bezwaar te zullen nemen.
    
    Bij brief van 25 maart 2004 heeft Scouting Nederland in de hoger-beroepsprocedure van antwoord gediend.
    
    Tegen de brief van het college van 8 maart 2004 heeft [appellant sub 2] bij brief van 7 april 2004 beroep ingesteld bij de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank). Deze heeft het beroepschrift ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
    
    Bij brief van 21 april 2004 heeft [partij] in de hoger-beroepsprocedure haar standpunt kenbaar gemaakt.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 januari 2005, waar [appellant sub 2] in persoon, bijgestaan door mr. J.R. Zeelenberg, gemachtigde, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P. Koeneman-Broersen, ambtenaar van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is daar gehoord Scouting Nederland, vertegenwoordigd door mr. E.T. de Jong, advocaat te Arnhem.
    
    2.    Overwegingen
    
    Ten aanzien van de door het college en [appellant sub 2] ingestelde hoger beroepen tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 januari 2004
    
    2.1    Het college betoogt dat de voorzieningenrechter bij de aangevallen uitspraak niet op het beroep van Scouting Nederland tegen onderdeel 3b van het besluit van 1 oktober 2003 uitspraak mocht doen, zonder tegelijkertijd uitspraak te doen op de door [appellant sub 2] en [partij] tegen de onderdelen 3a en 3c van dit besluit bij de rechtbank ingestelde beroepen, gelet op de samenhang tussen deze zaken.
    
    2.2    Dienaangaande wordt overwogen dat, nu [appellant sub 2] en [partij], anders dan Scouting Nederland, geen verzoek om voorlopige voorziening hadden ingediend, de voorzieningenrechter niet bevoegd was om ten aanzien van de door hen ingestelde beroepen toepassing te geven aan artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarnaast bestaat onvoldoende grond voor het oordeel dat de voorzieningenrechter in de door [appellant sub 2] en [partij] ingediende beroepen een beletsel had moeten zien om ten aanzien van het door Scouting Nederland ingestelde beroep aan deze laatste bepaling toepassing te geven. Daarbij is in aanmerking genomen dat de verschillende delen van het besluit van 1 oktober 2003, althans waar het gaat om het kamperen als zodanig, niet op dezelfde terreinen c.q. terreindelen betrekking hebben. Het betoog faalt derhalve.
    
    2.3    Het college en [appellant sub 2] kunnen zich voorts niet verenigen met het oordeel van de voorzieningenrechter dat het college niet bevoegd was tot oplegging van de onderhavige last.
    
    2.4    Vastgesteld wordt dat in het op 23 november 2000 door de raad van de gemeente Heumen vastgestelde bestemmingsplan "Buitengebied 1997" aan een deel van de betrokken terreinen de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" was toegekend en aan een ander deel de bestemming "Natuurgebied". Bij besluit van 3 juli 2001 heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland goedkeuring onthouden aan de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" en het daarmee verband houdende artikel 17 van de planvoorschriften. De Afdeling heeft vervolgens bij uitspraak van 18 december 2002 dit besluit van het college van gedeputeerde staten van Gelderland vernietigd, voor zover daarbij goedkeuring is verleend aan de plandelen met de bestemming "Natuurgebied" voor zover het betreft het Heurkensveld, het Tommesbos en het Kersjesveld. Daarop heeft het college van gedeputeerde staten van Gelderland bij besluit van 5 augustus 2003 alsnog goedkeuring onthouden aan de bestemming "Natuurgebied", op de wijze zoals op de plankaart is aangegeven.
    
    2.5    Gelet op het vorenstaande, was ten tijde van het besluit van 1 oktober 2003 op de betrokken terreinen het bestemmingsplan "Buitengebied Overasselt 1983" van toepassing. In dit plan is aan het Heurkensveld de bestemming "Natuurgebied" en de bestemming "Agrarische doeleinden III" toegekend en aan het Tommesbos de bestemming "Natuurgebied". Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Afdeling gaat ervan uit, dat het gebruik voor kampeerdoeleinden niet met genoemde bestemmingen in overeenstemming is en dat dit gebruik op grond van het in dit plan opgenomen algemene gebruiksverbod niet is toegestaan.
    
    2.6    Ingevolge artikel 10.2, achtste lid, van de planvoorschriften mag het gebruik, dat ten tijde van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het plan (2) van in het plan begrepen gronden en opstallen in afwijking van het plan werd gemaakt, worden voortgezet.
    
        Ingevolge artikel 10.2, negende lid, van de planvoorschriften is het verboden de aard van het gebruik van in het plan begrepen gronden en opstallen, dat bestond ten tijde van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het plan (2) en dat afwijkt van het plan, te veranderen. Dit verbod geldt niet, indien de aard van het gebruik in overeenstemming of meer in overeenstemming met het plan wordt gebracht.
    
        Ingevolge artikel 10.2, tiende lid, van de planvoorschriften is het verboden de omvang van het gebruik van in het plan begrepen gronden en opstallen, dat bestond ten tijde van het onherroepelijk worden van de goedkeuring van het plan (2) en dat afwijkt van het plan te vergroten.
    
        Ter zitting is van de zijde van het college onweersproken gesteld dat de peildatum van dit overgangsrecht in het jaar 1987 ligt.
    
    2.7.     Het college heeft zich in het besluit van 1 oktober 2003 op het standpunt gesteld dat een deel van de kampeeractiviteiten op de terreinen Heurkensveld en Tommesbos door dit overgangsrecht wordt beschermd. Volgens het college is echter niet goed vast te stellen in welke mate dat het geval is, omdat de omvang van het gebruik van het gebied door de jaren heen heeft gewisseld, en ook de locaties waarop werd gekampeerd wisselden. In het nog vast te stellen reparatieplan van het bestemmingsplan "Buitengebied 1997" zal een nieuwe regeling voor het gebruik van de terreinen moeten worden opgenomen. Tot het moment waarop dit reparatieplan rechtskracht krijgt, heeft het college met betrekking tot het gebruik van de gronden aansluiting gezocht bij de regeling voor bijzondere verblijfsrecreatie, zoals die was opgenomen in laatstgenoemd bestemmingsplan. De thans in geding zijnde last om het kamperen te staken heeft betrekking op die delen van de betrokken terreinen waaraan in dat plan de bestemming "Natuurgebied" was toegekend. Tegen de kampeeractiviteiten die plaatsvinden op de delen van de betrokken terreinen waaraan in dat plan de bestemming "Bijzondere verblijfsrecreatie" was toegekend, wordt niet handhavend opgetreden, aldus het college in het besluit van 1 oktober 2003.
    
    2.8     De voorzieningenrechter is er in de aangevallen uitspraak terecht van uitgegaan dat de bevoegdheid om handhavend op te treden slechts bestaat, indien vast staat dat sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift. Dat is in dit geval, waarin de strijd met de geldende bestemmingen niet is bestreden, afhankelijk van het antwoord op de vraag of en, zo ja, in hoeverre Scouting Nederland met succes een beroep kan doen op voormeld overgangsrecht. Daarvoor is bepalend het gebruik dat feitelijk op de peildatum van de betrokken terreinen werd gemaakt, of dit gebruik nadien ononderbroken is voortgezet, en of dit wat betreft zijn aard niet is veranderd en wat betreft zijn omvang niet is vergroot. Daarbij is een verandering van de aard van het gebruik toegestaan, indien deze daarmee meer in overeenstemming met het plan wordt gebracht.
    
    2.9    Hoewel het college er in het besluit van 1 oktober 2003 van is uitgegaan dat een deel van de kampeeractiviteiten valt onder de werking van het overgangsrecht, heeft het college nagelaten op de onder 2.8 verwoorde vragen een antwoord te geven. Dientengevolge staat niet vast in hoeverre de bevoegdheid bestond om handhavend op te treden. De conclusie moet dan ook zijn dat dit besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet berust op een deugdelijke motivering en dus in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb. De conclusie van de voorzieningenrechter dat, nu door het college uitdrukkelijk is erkend dat niet duidelijk is in hoeverre het huidige gebruik onder het overgangsrecht valt, het college niet bevoegd was tot de oplegging van de last en dat het besluit om die reden in strijd is met artikel 125 van de Gemeentewet juncto artikel 5:32, eerste lid, van de Awb, is - zoals het college en [appellant sub 2] betogen - onjuist, althans voorbarig. De omvang van die bevoegdheid dient immers nader te worden onderzocht.
    
    2.10    Gezien het vorenstaande, heeft de voorzieningenrechter het beroep tegen onderdeel 3b van het besluit van 1 oktober 2003 terecht gegrond verklaard en dit besluit in zoverre terecht vernietigd, maar op onjuiste gronden. De hoger beroepen zijn derhalve gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, met verbetering van de gronden waarop zij rust.
    
    2.11    Het college zal een nieuw besluit op de bezwaren van [appellant sub 2] en [partij] moeten nemen. Daarbij heeft te gelden dat het aan Scouting Nederland is om de aard en omvang van het gebruik op de peildatum aan te tonen dan wel aannemelijk te maken, alsmede aard en omvang van het gebruik nadien. Het is immers Scouting Nederland die zich op het overgangsrecht beroept. Het college dient vervolgens aan de hand van de gegevens van Scouting Nederland, aangevuld met eigen gegevens en gegevens van derden vorengenoemde vragen te beantwoorden. 
    
    2.12    Voor een veroordeling in de in verband met de behandeling van de hoger beroepen gemaakte proceskosten bestaat geen aanleiding.
    
    2.13    De Afdeling ziet aanleiding om te bepalen dat de Secretaris van de Raad van State het door [appellant sub 2] voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht terugbetaalt.
    
    Ten aanzien van het door [appellant sub 2] tegen de brief van het college van 8 maart 2004 ingestelde beroep 
    
    2.14    [appellant sub 2] heeft bij brief van 3 maart 2004 het college er op gewezen dat het, gelet op de uitspraak van de voorzieningenrechter van 30 januari 2004, opnieuw op het door hem tegen het besluit van 27 februari 2003 gemaakte bezwaar moet beslissen. Hij heeft het college daarbij verzocht om wederom tot handhaving te besluiten. Het college heeft [appellant sub 2] daarop bij brief van 8 maart 2004 meegedeeld dat het tegen deze uitspraak hoger beroep heeft ingesteld en hangende dat beroep geen aanleiding ziet een nieuwe dwangsombeslissing te nemen. De Afdeling leest deze laatste brief als een met een besluit gelijk te stellen schriftelijke weigering om (tijdig) een nieuwe beslissing op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. Gelet op de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Awb, heeft de rechtbank het hiertegen door [appellant sub 2] ingestelde beroep terecht ter behandeling doorgezonden naar de Afdeling.
    
    2.15    Nu het door het college ingestelde hoger beroep geen schorsende werking heeft en de Voorzitter van de Afdeling niet is verzocht een voorlopige voorziening te treffen, was het college, gelet op artikel 7:10, eerste lid, van de Awb, gehouden om een nieuwe beslissing op het door [appellant sub 2] gemaakte bezwaar te nemen, althans voorzover dit betreft de terreinen, bedoeld in onderdeel 3b van het besluit van 1 oktober 2003. De schriftelijke weigering dit (tijdig) te doen is derhalve in strijd met deze bepaling en komt om die reden voor vernietiging in aanmerking.
    
    2.16    Het beroep tegen deze weigering is gegrond. 
    
    2.17    Het college dient op na te melden wijze in te worden veroordeeld in de in verband met de behandeling van dit beroep gemaakte proceskosten.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de hoger beroepen gegrond;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak, met verbetering van de gronden waarop zij rust;
    
    III.    verklaart het beroep tegen de met een besluit gelijk te stellen schriftelijke weigering van 8 maart 2004 om een besluit te nemen gegrond;
    
    IV.    vernietigt de met een besluit gelijk te stellen schriftelijke weigering van 8 maart 2004 om een besluit te nemen;
    
    V.    draagt het college van burgemeester en wethouders op binnen 13 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming daarvan een besluit te nemen op de door [appellant sub 2] en [partij] tegen het besluit van 27 februari 2003 gemaakte bezwaren, voor zover deze betreffen de terreinen, bedoeld in onderdeel 3b van het besluit van 1 oktober 2003;
    
    VI.    bepaalt dat de Secretaris van de Raad van State aan [appellant sub 2] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 205,00 terugbetaalt;
    
    VII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heumen tot vergoeding van de bij [appellant sub 2] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 161,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Heumen aan [appellant sub 2] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.M. van Angeren, Voorzitter, en mr. P.J.J. van Buuren en mr. B.J. van Ettekoven, Leden, in tegenwoordigheid van mr. E.D. Boer, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Angeren    w.g. Boer
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 25 mei 2005
    
    201.