ECLI:NL:RVS:2021:720, Raad van State, 07-04-2021, 202001715/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda een aan [partij] bij besluit van 19 maart 2014 verleende omgevingsvergunning ingetrokken en [bedrijf] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 april 2019 het zonder omgevingsvergunning gebouwde op het perceel [locatie] te Breda terug te brengen naar de oorspronkelijke staat, zoals aangegeven op de bij dat besluit gevoegde tekening. Het college heeft bij het besluit van 22 augustus 2019 het bezwaar van [bedrijf] gegrond verklaard, de last, die bij besluit van 11 oktober 2018 was opgelegd, herroepen en [bedrijf] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van ruimten 0.13 en 0.14 in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning die bij het besluit van 5 december 2013 aan [partij] is verleend.

202001715/1/R2.
    Datum uitspraak: 7 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Breda,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 30 januari 2020 in zaak nrs. 19/4844 en 19/6087 in het geding tussen:
    [wederpartij], gevestigd te [plaats],
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 oktober 2018 heeft het college een aan [partij] bij besluit van 19 maart 2014 verleende omgevingsvergunning ingetrokken en [bedrijf] onder oplegging van een dwangsom gelast om voor 1 april 2019 het zonder omgevingsvergunning gebouwde op het perceel [locatie] te Breda (hierna: het perceel) terug te brengen naar de oorspronkelijke staat, zoals aangegeven op de bij dat besluit gevoegde tekening.
    Bij besluit van 22 augustus 2019 heeft het college het door [bedrijf] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de bij het besluit van 11 oktober 2018 opgelegde last herroepen en [bedrijf] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van ruimten 0.13 en 0.14 in overeenstemming te brengen met de bij besluit van 5 december 2013 verleende omgevingsvergunning, door een van de voorzieningen (keuken, toilet of badkamer) te verwijderen voor 1 december 2019.
    Bij uitspraak van 30 januari 2020 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 augustus 2019 vernietigd en het besluit van 11 oktober 2018 herroepen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [bedrijf] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Het college en Bewonersbelangenvereniging Baronielaan Willem van Oranjelaan zuid (hierna: BBV-Zuid) hebben zienswijzen naar voren gebracht.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2021, waar het college, vertegenwoordigd door drs. C.T.M. van Slingerland en [bedrijf], vertegenwoordigd door [partij] en [gemachtigde A], bijgestaan door mr. P.J.M. Boomaars, advocaat te Breda, zijn verschenen. Voorts is BBV-Zuid, vertegenwoordigd door [gemachtigde B], ter zitting gehoord.
    Overwegingen
    Aanduiding partij [wederpartij]
    1.       Ter zitting is medegedeeld dat de partij die in de aangevallen uitspraak en de daaraan ten grondslag liggende stukken is aangeduid als "[wederpartij]" aangeduid had moeten worden als "[bedrijf]". Partijen hebben ter zitting verklaard dat niet in geschil is dat altijd gedoeld werd op [bedrijf]. Met toestemming van partijen zal de Afdeling daar waar gesproken wordt over "[wederpartij]", [bedrijf] verstaan.
    Inleiding
    2.       Bij besluit van 5 december 2013 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van het pand op het perceel. De uitbreiding ziet op zeven onzelfstandige wooneenheden en een inpandige fietsenstalling. Op 4 februari 2014 heeft [partij] een aanvraag ingediend voor een wijziging ten opzichte van de bij het besluit van 5 december 2013 verleende omgevingsvergunning. Het college heeft de gevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 19 maart 2014 aan [partij] verleend.
    Op 29 december 2015 heeft BBV-Zuid het college verzocht om handhavend op te treden tegen het gebruik van de inpandige fietsenstalling als verblijfsruimte. Op 12 maart 2016 heeft een toezichthouder het perceel bezocht. In het verslag van dit bezoek staat dat de inpandige fietsenstalling is omgezet naar een woonruimte dan wel keuken. De begane grond van het pand is een zelfstandige woonruimte geworden die wordt gebruikt door één persoon. Het college heeft de Afdeling Ruimte van de gemeente verzocht om een advies over de vraag of medewerking kan worden verleend aan een afwijking van het bestemmingsplan om de situatie te legaliseren. De Afdeling Ruimte heeft op 18 juli 2016 een negatief advies gegeven in verband met de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse. Het college heeft daarom op 10 augustus 2016 een voornemen tot handhavend optreden kenbaar gemaakt aan [bedrijf], inhoudende dat het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van de inpandige fietsenstalling als (on)zelfstandige woonruimte moet worden gestaakt alsmede dat het bouwwerk moet worden teruggebracht naar de staat waarvoor bij besluit van 5 december 2013 een vergunning is verleend. Op 7 september 2018 is het perceel nogmaals bezocht door een toezichthouder. Uit het verslag van dit bezoek blijkt dat de situatie ongewijzigd is ten opzichte van de situatie ten tijde van het bezoek van 12 maart 2016.
    Het college heeft zich in het besluit van 11 oktober 2018 op het standpunt gesteld dat het pand niet is gewijzigd in overeenstemming met wat in de aanvraag behorende bij de omgevingsvergunning van 19 maart 2014 is aangegeven. Indien een aanvraag zou zijn ingediend voor het plan zoals dat is uitgevoerd, te weten het omzetten van de fietsenstalling naar een zelfstandige woning, dan was die omgevingsvergunning volgens het college niet verleend. Nu de omgevingsvergunning bij het besluit van 19 maart 2014 is verleend als gevolg van een onjuiste dan wel onvolledige opgave, heeft het college besloten om die omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Daarnaast heeft het college [bedrijf] een last onder dwangsom opgelegd, omdat het realiseren van de zelfstandige wooneenheid op het perceel in strijd is met artikel 17.2.1, onder b, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan "Ginneken" en daarvoor geen omgevingsvergunning voor de activiteiten bouwen en afwijken van het bestemmingsplan is verleend. Op grond van het bestemmingsplan rust op het perceel de bestemming "Wonen", maar ingevolge artikel 17.2.1 van de planregels mag het aantal wooneenheden niet worden vermeerderd. Door het realiseren van een zelfstandige wooneenheid op de begane grond van het pand is gehandeld in strijd met dit artikel, aldus het college.
    Het college heeft bij het besluit van 22 augustus 2019 het bezwaar van [bedrijf] gegrond verklaard, de last, die bij besluit van 11 oktober 2018 was opgelegd, herroepen en [bedrijf] onder oplegging van een dwangsom gelast om het gebruik van ruimten 0.13 en 0.14 in overeenstemming te brengen met de omgevingsvergunning die bij het besluit van 5 december 2013 aan [partij] is verleend.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat bij de in 2014 ingediende aanvraag een bouwtekening was gevoegd waarop twee wooneenheden met voorzieningen waren ingetekend op de begane grond. Evenmin is in geschil dat het college naar aanleiding daarvan bij [bedrijf] (lees: [partij]) heeft aangegeven dat het niet mogelijk is om op de begane grond twee wooneenheden te realiseren, waarop [bedrijf] (lees: [partij]) een gewijzigde bouwtekening heeft ingediend. De rechtbank is op basis van de feitelijke situatie ter plaatse van oordeel dat sprake is van één zelfstandige wooneenheid op de begane grond. Door op het aan het besluit van 19 maart 2014 ten grondslag liggende aanvraagformulier in te vullen dat het huidige gebruik voor kamerverhuur niet wijzigt in de nieuwe toestand, heeft [bedrijf] (lees: [partij]) een onjuiste opgave gedaan. De rechtbank acht het aannemelijk dat, indien [bedrijf] (lees: [partij]) op het aanvraagformulier zou hebben aangegeven dat het gebruik van de begane grond zou wijzigen naar gebruik als zelfstandige wooneenheid, het college de omgevingsvergunning niet, althans niet in zijn huidige vorm, zou hebben verleend. Daarmee is voldaan aan de voorwaarde van artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, aldus de rechtbank.
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college in dit geval in redelijkheid geen gebruik kunnen maken van zijn bevoegdheid om de omgevingsvergunning van 19 maart 2014 in te trekken op grond van artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Daartoe overweegt de rechtbank dat de intrekking een zware sanctie is en niet is komen vast te staan dat er sprake was van kwade opzet aan de zijde van [bedrijf] (lees: [partij]). Daarnaast had het college op basis van de gewijzigde bouwtekening ook zelf kunnen concluderen dat op de begane grond een zelfstandige wooneenheid zou ontstaan, aldus de rechtbank. De omstandigheid dat de gewijzigde omgevingsvergunning is verleend op basis van de onjuiste veronderstelling dat het gebruik niet zou wijzigen, is mede aan het college zelf te wijten. Volgens de rechtbank geldt dit te meer, omdat uit het dossier blijkt dat het college bemoeienis heeft gehad met de wijze waarop de begane grond van het pand zou worden ingericht. Gezien de gesprekken tussen partijen had het op de weg van het college gelegen om de gewijzigde bouwtekening zorgvuldig te bekijken om vast te stellen of deze tekening voldeed aan de voorwaarden van het college. Het college heeft de omgevingsvergunning van 19 maart 2014 daarom ten onrechte ingetrokken, aldus de rechtbank. Over de last onder dwangsom overweegt de rechtbank dat het college bevoegd was om handhavend op te treden, nu er in strijd met de verleende vergunning een keukenblok is geplaatst in ruimte 0.14 en de begane grond in gebruik is als zelfstandige wooneenheid, maar dat de opgelegde last niet ziet op het herstel van deze twee overtredingen en derhalve geen stand kan houden.
    Volgorde van bespreking
    4.       Het hoger beroep van het college richt zich op de vraag of het college in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid tot intrekking. Gelet op de strekking van dit betoog en het gegeven dat deze beroepsgrond niet kan worden beoordeeld zonder dat vaststaat dat het college bevoegd is, ziet de Afdeling aanleiding om de door [bedrijf] opgeworpen bevoegdheidsvraag eerst te behandelen.
    Bevoegdheid tot intrekking
    5.       [bedrijf] heeft zich in haar schriftelijke uiteenzetting op het standpunt gesteld dat het college niet bevoegd was om de bij het besluit van 19 maart 2014 verleende omgevingsvergunning in te trekken op grond van artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Volgens haar is er geen sprake van een onjuiste dan wel onvolledige opgave. Op de tekening behorende bij de aanvraag van 4 februari 2014 is een wooneenheid met voorzieningen in ruimte 0.13 en een fietsenstalling in ruimte 0.14 ingetekend. Volgens [bedrijf] is op deze tekening aangegeven dat de wooneenheid een onzelfstandige woning is met een eigen keuken en douche en dat de fietsenstalling en het toilet zijn bedoeld voor gemeenschappelijk gebruik. Daarnaast is volgens [bedrijf] in de aanvraag aangegeven dat het bestemmingsplan niet is aangepast naar het bestaande gebruik ten behoeve van kamerverhuur, terwijl er in 2005 voor dat gebruik wel een vergunning is verleend. Ook is in de aanvraag vermeld dat het huidige gebruik niet wijzigt in de nieuwe situatie, waardoor er geen gevolgen zijn vanuit gebruiksoogpunt. Volgens [bedrijf] is het bouwplan gerealiseerd in overeenstemming met de bij besluit van 19 maart 2014 verleende omgevingsvergunning en is er dus geen sprake van een onjuiste dan wel onvolledige opgave. Dat de ruimten 0.13 en 0.14 later, nadat is gebouwd conform de bij besluit van 19 maart 2014 verleende vergunning, zijn samengevoegd ten behoeve van kamerverhuur, betekent volgens [bedrijf] niet dat zij bij de aanvraag onjuiste of onvolledige informatie heeft verstrekt.
    5.1.    Artikel 5.19 van de Wabo luidt:
    "1. Het bestuursorgaan dat bevoegd is een vergunning of ontheffing te verlenen, kan de vergunning of ontheffing geheel of gedeeltelijk intrekken, indien:
    a. de vergunning of ontheffing ten gevolge van een onjuiste of onvolledige opgave is verleend;
    […]."
    5.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1156, is voor intrekking van een omgevingsvergunning wegens een onjuiste of onvolledige opgave, als bedoeld in artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo, noodzakelijk dat vast staat dat de omgevingsvergunning juist wegens de onjuistheid in de overgelegde gegevens is verleend.
    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is het aan het college om aan te tonen dat aan de voorwaarden voor de uitoefening van zijn bevoegdheid tot intrekking is voldaan. In deze zaak rust dus op het college de bewijslast om aan te tonen dat er een onjuiste of onvolledige opgave in de aanvraag is gedaan.
    5.3.    Ter zitting heeft de Afdeling aan het college gevraagd aan te geven welk onderdeel van de in de aanvraag van 4 februari 2014 gedane opgave onvolledig of onjuist was. Op die vraag heeft het college geen specifiek antwoord gegeven. Voor zover het college van mening is dat de omstandigheid dat een deel van het pand op het perceel op een later moment een gebruik heeft gekregen dat, volgens het college, niet in overeenstemming is met de bij besluit van 19 maart 2014 verleende omgevingsvergunning, overweegt de Afdeling dat die omstandigheid niet maakt dat sprake is van een onvolledige of onjuiste opgave in de aanvraag van 4 februari 2014. Nu het college niet dan wel onvoldoende heeft aangetoond dat sprake is van een onjuiste of onvolledige opgave, is de Afdeling van oordeel dat het college niet bevoegd was om de bij besluit van 19 maart 2014 verleende omgevingsvergunning met toepassing van artikel 5.19, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo in te trekken.
    Hoewel de rechtbank heeft miskend dat het college onbevoegd is, is zij terecht tot de conclusie gekomen dat het besluit van 22 augustus 2019 dient te worden vernietigd en het besluit van 11 oktober 2018 herroepen moet worden, voor zover daarin besloten is om de bij besluit van 19 maart 2014 verleende omgevingsvergunning in te trekken. De uitspraak van de rechtbank moet daarom worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    6.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, komt de Afdeling niet toe aan de inhoudelijke bespreking van de vraag of het college de bevoegdheid tot intrekking van artikel 5.19 van de Wabo in redelijkheid heeft kunnen toepassen.
    Last onder dwangsom
    7.       Met betrekking tot het betoog van het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de last onder dwangsom niet ziet op het herstel van de overtredingen, overweegt de Afdeling als volgt.
    Het college heeft dit betoog alleen gemotiveerd met de stelling dat het oordeel van de rechtbank, gelet op wat het college heeft aangevoerd met betrekking tot de vraag of het college de bevoegdheid tot intrekking in redelijkheid heeft kunnen toepassen, onjuist is. Nu, zoals hiervoor is overwogen, het college niet bevoegd was om de omgevingsvergunning in te trekken, kan de enkele verwijzing naar het betoog niet leiden tot het oordeel dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de opgelegde last niet ziet op het herstel van de overtredingen. Alleen al daarom kan het betoog niet slagen.
    Het betoog faalt.
    Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep [bedrijf]
    8.       [bedrijf] heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Nu het hoger beroep van het college, gelet op het voorgaande, ongegrond zal worden verklaard, is deze voorwaarde niet vervuld en is het incidenteel hoger beroep van [bedrijf] vervallen. Aan een inhoudelijke bespreking daarvan kan daarom niet worden toegekomen.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    10.     Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Breda een griffierecht van € 541,00 (zegge: vijfhonderdeenenveertig euro) wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 7 april 2021
    531-884.