ECLI:NL:RVS:2020:2473, Raad van State, 21-10-2020, 201905929/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-10-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 oktober 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn besloten twee beweerdelijk verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00 in te vorderen bij EMR. EMR exploiteert een inrichting voor het aanvoeren, sorteren, verkleinen, op- en overslaan en afvoeren van metalen aan de Tankval 13 in Alphen aan den Rijn. Op 12 februari 2019 heeft het college een geluidopname van 12 seconden overgelegd aan EMR. Op deze opname is volgens het college de overtreding te horen. Op 22 maart 2019 heeft EMR aan het college te kennen gegeven dat geen navolging is gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018 omdat niet alle geluidopnames zijn overgelegd, maar alleen de opname van 12 seconden. Het college stelt zich op het standpunt dat het met het overleggen van deze geluidsopname van 12 seconden heeft voldaan aan de uitspraak van de Afdeling en verklaart om die reden bij het besluit van 25 juni 2019 het door EMR gemaakte bezwaar nogmaals ongegrond.

201905929/1/R4.
    Datum uitspraak: 21 oktober 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    European Metal Recycling B.V. (hierna: EMR), gevestigd te Rotterdam,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 oktober 2015 heeft het college besloten twee beweerdelijk verbeurde dwangsommen van in totaal € 10.000,00 in te vorderen bij EMR.
    Bij besluit van 25 juni 2019 heeft het college het door EMR hiertegen gemaakte bezwaar nogmaals ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft EMR beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 21 augustus 2020, waar EMR, vertegenwoordigd door mr. J.J. Strijder, advocaat te Amsterdam en [gemachtigde] en het college, vertegenwoordigd door mr. R. Roseboom-Snelle en ir. L.P.M. Hertsig, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    EMR exploiteert een inrichting voor het aanvoeren, sorteren, verkleinen, op- en overslaan en afvoeren van metalen aan de Tankval 13 in Alphen aan den Rijn. Bij besluit van 7 mei 2014, gehandhaafd bij besluit van 8 december 2014, heeft het college EMR onder oplegging van een dwangsom van € 5.000,00 per keer gelast om overtreding van het aan de als omgevingsvergunning geldende milieuvergunning van 4 februari 2005 verbonden voorschrift 8.1.2, waarin de toegestane grenswaarden voor piekgeluiden zijn neergelegd, te voorkomen. Dit besluit is in rechte onaantastbaar. Het college heeft zogenoemde "onbemande geluidmetingen" laten uitvoeren, om te controleren of EMR zich aan de opgelegde last hield. Dit is gedaan door op twee meetpunten, op ongeveer 50 m en 333 m van de inrichting, monitoringsstations te plaatsen, die in de periode van 3 februari 2015 tot 27 maart 2015 het geluid hebben opgenomen en gemeten. Deze opnames zijn achteraf beluisterd en geanalyseerd. De resultaten van de metingen en analyses zijn neergelegd in een akoestisch rapport van 11 juni 2015 van Westerveld Advies (hierna: het akoestisch rapport). Op grond van dit rapport heeft het college zich op het standpunt gesteld dat EMR op 11 februari 2015 en 12 maart 2015 de opgelegde last niet heeft nageleefd en daarom tweemaal een dwangsom van € 5.000,00 heeft verbeurd. Bij besluit van 26 oktober 2015, gehandhaafd bij besluit van 4 mei 2016, heeft het college een bedrag van € 10.000,00 ingevorderd.
    2.    De Afdeling heeft bij uitspraak van 14 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3700 het door EMR ingestelde hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank van 17 augustus 2017 op het beroep van EMR tegen het besluit op bezwaar van 4 mei 2016 vernietigd en dat besluit vernietigd. In deze uitspraak is overwogen dat het zorgvuldigheidsbeginsel met zich brengt dat indien onbemande metingen aan een belastend besluit ten grondslag worden gelegd, de vermeende overtreder, op verzoek, in de gelegenheid dient te worden gesteld om de desbetreffende geluidopname te beluisteren en te analyseren, omdat hij zich daartegen moet kunnen verweren. Door in bezwaar het besluit te handhaven zonder de desbetreffende geluidopname aan EMR over te leggen, heeft het college gehandeld in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel. Dat is niet anders indien de geluidopname privacygevoelige informatie bevat.
    3.    Op 12 februari 2019 heeft het college een geluidopname van 12 seconden overgelegd aan EMR. Op deze opname is volgens het college de overtreding te horen. Op 22 maart 2019 heeft EMR aan het college te kennen gegeven dat geen navolging is gegeven aan de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018 omdat niet alle geluidopnames zijn overgelegd, maar alleen de opname van 12 seconden. Het college stelt zich op het standpunt dat het met het overleggen van deze geluidsopname van 12 seconden heeft voldaan aan de uitspraak van de Afdeling en verklaart om die reden bij het besluit van 25 juni 2019 het door EMR gemaakte bezwaar nogmaals ongegrond. EMR is het hier niet mee eens en stelt beroep in.
    Beroep
    4.    EMR betoogt dat het besluit van 25 juni 2019 voor vernietiging in aanmerking komt omdat de overgelegde geluidopname niet kan volstaan als bewijs dat EMR op 12 maart 2015 een dwangsom zou hebben verbeurd. Daartoe voert EMR aan dat op twee locaties metingen zijn verricht en dan ook ten minste de metingen op beide locaties hadden moeten worden overgelegd. EMR voert aan dat zij de vaststellingen van het college moet kunnen controleren en dat het onmogelijk is zonder de geluidopname van het andere meetpunt om de richting en de afstand van het geluid te bepalen. Volgens EMR kan zij daarom niet controleren of de gemeten geluidpiek van haar terrein afkomstig is. Indachtig de overweging van de Afdeling dat  privacygevoelige informatie geen reden kan zijn om het gemeten geluid niet door EMR te laten beluisteren, kan de privacygevoelige informatie evenmin een reden zijn om de over te leggen opname tot een fragment van slechts 12 seconden te beperken, aldus EMR.
    4.1.    De Afdeling heeft in haar uitspraak van 14 november 2018, wat betreft de gekozen meetpunten, overwogen dat EMR terecht stelt dat het monitoringsstation van meetpunt 1 niet op een in vergunningvoorschrift 8.1.2 voorgeschreven beoordelingspunt was geplaatst. De op dit monitoringsstation gemeten geluidpieken kunnen daarom op zichzelf niet leiden tot het oordeel dat EMR de last niet heeft nageleefd. Daarom is meetpunt 1 slechts gebruikt om vast te stellen uit welke richting het op meetpunt 2 waargenomen geluid is gekomen. Daarvoor hoefde het monitoringsstation van meetpunt 1 niet op een in vergunningvoorschrift 8.1.2 voorgeschreven beoordelingspunt te worden geplaatst.
         EMR betoogt terecht dat zonder het geluidsfragment van meetpunt 1 niet valt vast te stellen of het geluid daadwerkelijk van haar terrein afkomstig is. Gelet op de uitspraak van de Afdeling waarin is overwogen dat het zorgvuldigheidsbeginsel met zich brengt dat, indien onbemande metingen aan een belastend besluit ten grondslag worden gelegd, de vermeende overtreder, op verzoek, in de gelegenheid dient te worden gesteld om de desbetreffende geluidopname te beluisteren en analyseren, omdat hij zich daartegen moet kunnen verweren, kon het college niet volstaan met het overleggen van één geluidsfragment van één meetpunt.
        Het betoog slaagt.
    Beoordeling geluidsfragmenten
    5.     Bij brief van 14 oktober 2019 heeft het college EMR te kennen gegeven dat het fragment dat gelijktijdig is opgenomen op meetpunt 1 ook zal worden toegestuurd per e-mail. EMR is door het college in de gelegenheid gesteld hierop te reageren.
    6.    EMR betoogt in haar brief van 23 oktober 2019 dat met het overleggen van dit geluidsfragment evenmin is voldaan aan de uitspraak van de Afdeling van 14 november 2018. Uit de twee overgelegde geluidsfragmenten kan volgens EMR niet worden afgeleid dat het geluid daadwerkelijk van haar perceel afkomstig is. Daarnaast is onduidelijk waarom het geluidsfragment dat in eerste instantie volgens het college ook een overtreding opleverde van de last onder dwangsom toch niet van haar terrein afkomstig is en betoogt EMR dat een vergelijking van de geluidsfragmenten wenselijk is.
        EMR betoogt verder dat de Afdeling in haar uitspraak van 14 november 2018 niet is toegekomen aan de beantwoording van de vraag of onbemand meten in dit specifieke geval betrouwbaar is. Verder verwijst EMR naar de eerder aangevoerde gronden. Zo voert EMR aan dat uit het controleverslag en het in de vorige procedure opgestelde StAB-advies blijkt dat geluidmetingen op het tweede meetpunt zijn gefilterd. De opnames op het eerste meetpunt zijn niet gefilterd. EMR begrijpt dat het overgelegde geluidsfragment afkomstig is van het tweede meetpunt. Het is echter onduidelijk voor haar of het verstrekte geluidsfragment een selectie uit de originele geluidopname of een gefilterde variant daarvan betreft. Voor een adequate verdediging is het voor EMR noodzakelijk om over zowel de originele opname als de gefilterde opname te beschikken. Verder betoogt zij dat op basis van het verstrekte geluidsfragment het niet mogelijk is om het achtergrondgeluid te bepalen. De voor de geluidbelasting vanwege de inrichting van EMR bepalende activiteiten bestaan uit het gelijktijdig en gedurende langere tijd op de dag werken met machines en kranen. Dergelijke activiteiten zijn op het overgelegde geluidsfragment niet te horen. In plaats daarvan is uitsluitend het geluid van meeuwen op de achtergrond te horen. Daardoor kan niet met zekerheid worden nagegaan dat het geluid op het geluidsfragment daadwerkelijk op het tweede meetpunt in de nabijheid van de inrichting van EMR is gemeten.
    6.1.    Zoals de Afdeling ook heeft overwogen in haar uitspraak van 14 november 2018 is onbemand meten in het algemeen toegestaan en geeft een groter aantal meetpunten meer inzicht over de richting van het geluid, maar dit betekent niet dat een meting met twee meetpunten onvoldoende nauwkeurig is om vast te stellen dat een geluidpiek uit de richting van het perceel is gekomen.
        Ter zitting van de Afdeling heeft het college uiteengezet dat bij de beantwoording van de vraag of het geluid afkomstig is van het perceel van EMR in dit geval niet uitsluitend de twee aan EMR overgelegde geluidsfragmenten van doorslaggevend belang zijn. Zo heeft het college nader toegelicht dat het daarbij ook de deskundigheid van Westerveld van Westerveld Advies van belang acht en dat die te kennen geeft dat dit geluid van het perceel van EMR afkomstig is. Daarnaast is ter zitting een grafiek met puntenwolk overgelegd waaruit volgens het college kan worden afgeleid dat het piekgeluid in dezelfde lijn ligt met de overige geluidopnamen die volgens het college afkomstig zijn van het perceel.
        Omdat het college voor de motivering van de stelling dat het geluid afkomstig is van het perceel niet uitsluitend de twee geluidsfragmenten van belang acht, had het de overtreder tijdig in de gelegenheid moeten stellen van de motivering van het college kennis te nemen, zodat deze daarop had kunnen reageren. Pas na het besluit van 25 juni 2019 is de geluidopname van meetpunt 1 overgelegd en eerst op de (tweede) zitting van de Afdeling is uitgelegd aan de hand van de puntenwolk op welke manier het college tot de conclusie is gekomen dat het geluid van het perceel afkomstig is. Bij deze analyse is gebruik gemaakt van geluidsfragmenten die de overtreder niet ter beschikking zijn gesteld, zodat deze gegevens voor EMR niet te controleren waren. Daarnaast is het geluidsfragment dat volgens het college ook een overtreding van de opgelegde last opleverde, maar bij nader inzien niet van het perceel van EMR afkomstig was, evenmin overgelegd aan EMR. EMR kon dit piekgeluid niet vergelijken met het piekgeluid dat aan de invordering ten grondslag is gelegd. Al met al heeft het college EMR wederom onvoldoende in de gelegenheid gesteld om tijdig te reageren op de motivering van de stelling van het college dat het geluid afkomstig is van het perceel van EMR. De Afdeling ziet om die reden geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten.
        Onder deze omstandigheden waarbij EMR opnieuw onvoldoende in de gelegenheid is gesteld om de stelling dat het geluid van haar perceel afkomstig is te analyseren en te ontkrachten ziet de Afdeling aanleiding het bezwaar van EMR gegrond te verklaren en het besluit van 26 oktober 2015 te herroepen.
    Slot en conclusie
    7.    De conclusie is dat het besluit van 25 juni 2019 is genomen in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht voor zover daarbij het besluit van 26 oktober 2015 is gehandhaafd wat betreft de invordering van de op 12 maart 2015 beweerdelijk verbeurde dwangsom. De Afdeling ziet aanleiding het bezwaar gegrond te verklaren en het besluit van 26 oktober 2015 te herroepen.
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De vergoeding van de kosten in de bezwaar- en beroepsprocedure kan slechts met toepassing van de artikelen 7:15 en 8:75 van de Awb en het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: de Bpb) plaatsvinden. In artikel 1 van het Bpb is een limitatieve opsomming gegeven van kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Het bedrag van de kosten wordt forfaitair vastgesteld op grond van artikel 2 van het Bpb en de bijlage van het Bpb. Gelet op dit limitatieve en forfaitaire karakter van de exclusieve regeling van de proceskostenveroordeling, is voor een volledige vergoeding van de door EMR gestelde kosten in bezwaar en beroep langs de weg van artikel 8:88 van de Awb geen plaats.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 25 juni 2019, kenmerk 2019038543;
    III.    herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn van 26 oktober 2015, kenmerk 2015042244;
    IV.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn tot vergoeding van bij European Metal Recycling B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar en beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 2.100,00 (zegge: tweeduizend honderd euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn aan European Metal Recycling B.V. het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, voorzitter, en mr. B.J. Schueler en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Vermeulen, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 21 oktober 2020
    700.