ECLI:NL:RBAMS:2023:5073, Rechtbank Amsterdam, 02-08-2023, AWB - 22 _ 3041
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2023-08-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Wabo. Weigering omgevingsvergunning. Verweerder was gehouden om in bezwaar alsnog te toetsen aan de overige weigeringsgronden van artikel 2.10 van de Wabo (in dit geval de b-grond) ondanks dat die toetsing bij het primaire besluit niet heeft plaatsgevonden en de weigeringsgrond (strijd met redelijke eisen van welstand) bij het bestreden besluit niet is gehandhaafd. Artikel 7.11 van de Awb staat daaraan niet in de weg.

RECHTBANK AMSTERDAM
    Bestuursrecht
    
    
      zaaknummer: AMS 22/3041 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 augustus 2023 in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te Zwitserland, eiser
    (gemachtigde: eerst mr. R.H. Lussenburg, later mr. R.G.E. de Vries),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amstelveen,
    (gemachtigde: mr. K. Bounaanaa).
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 16 december 2021 (het primaire besluit) heeft verweerder geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen.
    
    
    
      Bij besluit van 17 mei 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 november 2022. Eiser heeft met een videoverbinding deelgenomen aan de zitting. Zijn gemachtigde is ter zitting verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, die op de zitting is verschenen.
    
    
    
      De rechtbank heeft het onderzoek ter zitting geschorst om partijen in de gelegenheid te stellen hun geschil in der minne op te lossen. 
    
    
    
      De opvolgend gemachtigde van eiser heeft de rechtbank bericht dat het geschil niet is opgelost en de rechtbank gevraagd om een uitspraak.
    
    
    
      De rechtbank heeft partijen laten weten dat zij een nadere zitting niet nodig vindt en gevraagd of zij het daarmee eens zijn. Omdat partijen daarna niet om een zitting hebben gevraagd, heeft de rechtbank het onderzoek gesloten en de zaak niet nogmaals behandeld op een zitting.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    1. Eiser heeft op 14 september 2021 een omgevingsvergunning gevraagd voor het legaliseren van geplaatste kozijnen op de [adres] in Amstelveen. Het betreft de activiteit bouwen. Deze verbouwing is al uitgevoerd.
    
    2. Met het primaire besluit van 16 december 2021 heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd, omdat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand. 
    
    3. Met het bestreden besluit heeft verweerder - conform het advies van de bezwaarschriftencommissie - het bezwaar van eiser gegrond verklaard voor zover dat betrekking heeft op de toetsing aan redelijke eisen van welstand en voor het overige ongegrond verklaard. Het primaire besluit strekkende tot weigering van de omgevingsvergunning is in stand gelaten met aanpassing van de motivering. De omgevingsvergunning is alsnog afgewezen omdat onvoldoende aannemelijk is gemaakt dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Door het ontbreken van (complete) berekeningen en informatie over toegepaste materialen, is met name onduidelijk gebleven of het bouwplan voldoet aan de voorschriften omtrent de algemene sterkte van de bouwconstructie, zoals die vanuit het oogpunt van veiligheid in afdeling 2.1 van het Bouwbesluit 2012 zijn gegeven. Verweerder heeft dit standpunt gebaseerd op de constructieve gegevens die bij de aanvraag zijn aangeleverd, opgesteld door de Ingenieursgroep BV met revisiedatum 20 november 2020. Deze gegevens zijn bij de behandeling van een eerdere aanvraag (kenmerk Z20-072916) al negatief beoordeeld. Verweerder heeft eiser verzocht om aanvullende constructieve gegevens. Die zijn niet overgelegd. 
    
    
      
        Het juridisch kader
      
    
    
    4. Artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bepaalt dat op de grondslag van het bezwaar een volledige heroverweging plaatsvindt van het primaire besluit. Die volledige heroverweging kan ertoe leiden dat eventuele gebreken in het primaire besluit worden hersteld door een wijziging van de motivering. Het artikel staat niet in de weg aan handhaving van een primaire besluit op een (deels) andere grondslag dan die waarop het in bezwaar bestreden besluit steunt als de heroverweging berust op dezelfde feiten en omstandigheden als die waarop het primaire besluit berust. Het artikel staat er evenmin aan in de weg dat de weigering een omgevingsvergunning te verlenen op een andere grond steunt dan de gronden die in bezwaar naar voren zijn gebracht.
    
    5. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag het maken van bezwaar er echter niet toe leiden dat het bestuursorgaan de heroverweging gebruikt om een verslechtering van de positie van de indiener te bereiken die zonder bezwaarschriftprocedure niet mogelijk zou zijn (het verbod van reformatio in peius). Van dit verbod is geen sprake als het rechtsgevolg van het primaire besluit onveranderd is na bezwaar. De bezwaarmaker is in dat geval immers niet in een ongunstigere positie gebracht dan voor bezwaar.  
    
    
      
        Het oordeel van de rechtbank 
      
    
    
    
      
        Volledige heroverweging in bezwaar
      
    
    
    6. Eiser voert aan dat verweerder op de grondslag van het bezwaar had moeten beslissen en dat verweerder met het bestreden besluit buiten de gronden van bezwaar is getreden. Eiser heeft immers alleen bezwaar gemaakt en ook alleen kunnen maken tegen de weigering van de omgevingsvergunning vanwege strijd met de redelijke eisen van welstand. Met het primaire besluit heeft verweerder namelijk geen andere gronden aan de weigering ten grondslag gelegd. Niet is getoetst of aan het Bouwbesluit is voldaan. Verweerder had toen de weigering op grond van de redelijke eisen van welstand geen stand hield aan eiser zonder voorwaarden een omgevingsvergunning moeten verlenen.
    
    7. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in de bezwaarfase terecht tot toetsing is overgegaan van (onder meer) het Bouwbesluit 2012. De rechtbank zal dat hierna uitleggen.
    
    8. Verweerder heeft bij het primaire besluit de omgevingsvergunning geweigerd vanwege vermeende strijd met de redelijke eisen van welstand. In het bestreden besluit heeft verweerder geoordeeld dat deze weigeringsgrond geen stand houdt maar de aanvraag alsnog wordt geweigerd, omdat niet aannemelijk is dat is voldaan aan de voorschriften uit het Bouwbesluit. Eiser is daardoor niet in een slechtere positie gebracht als gevolg van zijn bezwaar. Het rechtsgevolg van het besluit is immers onveranderd gebleven. 
    
    9. Daar komt bij dat de vergunning los van het bezwaar van eiser ook geweigerd had moeten worden. In artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is immers dwingend voorgeschreven dat, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien één of meer van de in dat artikel genoemde weigeringsgronden zich voordoet/voordoen en dat de vergunning moet worden verleend indien geen van die weigeringsgronden zich voordoet. Eén van die voorwaarden is dat de aanvraag en de daarbij behorende gegevens naar het oordeel van verweerder niet aannemelijk maken dat het bouwwerk voldoet aan de voorschriften in het Bouwbesluit. Verweerder moest dus voor het verlenen van een omgevingsvergunning aan de overige voorwaarden alsnog toetsen waaraan in de primaire fase nog niet was getoetst. Dat eiser tegen de nieuwe weigeringsgrond geen bezwaren heeft kunnen aanvoeren is inherent aan de aard van de volledige heroverweging in bezwaar. 
    
    
      
        Ontbrekende stukken
      
    
    
    10. De vraag waarvoor de rechtbank zich vervolgens gesteld ziet, is of eiser in de bezwaarfase alsnog voldoende in de gelegenheid is gesteld om de gegevens aan te leveren die voor toetsing aan het Bouwbesluit noodzakelijk zijn. Eiser betwist dit namelijk. 
    
    11. De rechtbank stelt vast dat eiser in e-mailberichten van 8 april 2022 en 21 april 2022 in de gelegenheid is gesteld om die gegevens (alsnog) aan te leveren. Eiser heeft om hem moverende redenen daarvan echter geen gebruik gemaakt en verweerder in een e-mailbericht van 2 mei 2022 verzocht om een beslissing op zijn bezwaar te nemen. 
    12. Eiser heeft in dat verband naar voren gebracht dat verweerder misbruik van recht maakt door hem alsnog om aanvullende constructieve gegevens te vragen. Nadat de weigeringsgrond van artikel 2.10  onderdeel d was vervallen, was er volgens eiser geen ruimte meer voor toetsing aan het Bouwbesluit. De rechtbank volgt eiser daarin niet. Dat verweerder alsnog dient te toetsen of voldaan wordt aan de bouwvereisten volgt zoals hiervoor overwogen uit de wet. De omstandigheid dat verweerder daaraan in de primaire fase niet heeft getoetst – volgens verweerder om eiser niet onnodig op kosten te jagen – maakt niet dat verweerder daaraan in bezwaar niet meer kon toetsen. Integendeel, de gebondenheid van verweerder aan de wet staat eraan in de weg dat verweerder gehouden is in weerwil van de bevindingen waartoe de heroverweging heeft geleid, daaraan niet te toetsen en een vergunning te verlenen. 
    
    13. De rechtbank volgt evenmin eisers stelling dat verweerder van meet af aan de bedoeling heeft gehad om de aanvraag af te wijzen – reden voor eiser om de gevraagde gegevens niet aan te leveren. Die stelling heeft eiser op geen enkele wijze onderbouwd. Uit de e-mailberichten van 8 en 21 april 2022 blijkt bovendien dat verweerder juist voornemens is om de omgevingsvergunning te verlenen, zodra eiser de benodigde constructieve gegevens heeft aangeleverd. 
    
    14. De stelling van eiser dat hem niet duidelijk was welke gegevens hij diende over te leggen volgt de rechtbank ook niet. In het e-mailbericht van 5 januari 2021 heeft verweerder eiser al bericht dat de bij een eerdere aanvraag overgelegde constructieve gegevens niet voldoende zijn om een omgevingsvergunning te kunnen verlenen, omdat daarmee niet aannemelijk is dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012. Eiser heeft bij de onderhavige aanvraag dezelfde constructieve gegevens overgelegd. Met een e-mailbericht van 8 april 2022 – herhaald bij e-mail van 21 april 2022 - heeft verweerder nogmaals om aanvullende constructieve gegevens verzocht, waaruit blijkt dat het bouwplan voldoet aan het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening. Eiser heeft geen of niet alle relevante gegevens aangeleverd. 
    
    15. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat eiser voldoende in de gelegenheid is gesteld om de ontbrekende gegevens alsnog in het geding te brengen. Het betreft hier een aanvraagsituatie zodat de verplichting om voldoende gegevens aan te leveren op eiser rust. 
    
    
      
        Weigering van de omgevingsvergunning
      
    
    
    16. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de omgevingsvergunning terecht heeft geweigerd. Door het ontbreken van alle benodigde constructieve gegevens, is het verweerder niet duidelijk geworden of het bouwplan voldoet aan de voorschriften omtrent de algemene sterkte van de bouwconstructie zoals die uit het oogpunt van veiligheid in afdeling 2.1 van het Bouwbesluit zijn gegeven en is de vergunning geweigerd. De stelling van eiser dat verweerder voor de beoordeling van zijn aanvraag ten onrechte gebruik heeft gemaakt van gegevens die hij bij een eerdere aanvraag heeft overgelegd en waarop nooit is beslist, volgt de rechtbank niet. Eiser heeft deze gegevens immers (ook) aan de onderhavige aanvraag ten grondslag gelegd. Dat op die gegevens in een vorige procedure geen besluit is genomen, is voor de beoordeling van die gegevens in de onderhavige procedure niet van belang. 
    
    17. Het is de rechtbank verder niet duidelijk geworden waarom de beoordeling van de bij de onderhavige aanvraag overgelegde gegevens in strijd zou zijn met artikel 4:6 van de Awb. In dit geval is geen afwijzende beschikking genomen, waarna eiser een nieuwe aanvraag heeft gedaan zonder vermelding van nieuw gebleken feiten en omstandigheden. Verweerder heeft dit artikel ook niet aan het besluit ten grondslag gelegd.
    
    
      
        Conclusie en slotopmerkingen
      
    
    
    18. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het door eiser betaalde griffierecht bestaat bij die uitkomst geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.F. Kuiken, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A.E. van Duinen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 augustus 2023.
    
    
    
      griffier
      
       rechter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
      Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
    
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 1 april 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH9259.