ECLI:NL:RVS:2008:BC3586, Raad van State, 06-02-2008, 200703175/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-02-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom

200703175/1.
    
    Datum uitspraak: 6 februari 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak in zaak nrs. 06/1521 en 06/1522 van de rechtbank Arnhem van 4 april 2007 in het geding tussen:
    
    appellant,
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Heumen.
    
    1. Procesverloop
    
    Last onder dwangsom
    
    Bij besluit van 6 september 2004 heeft het college van burgemeester en wethouders van Heumen (hierna: het college) [appellant] onder aanzegging van een dwangsom gelast de bewoning van de opstal gelegen aan het Duisterstraatje/hoek Valkstraat te Overasselt te (doen) beëindigen en daartoe de inboedel uit de woning te (doen) verwijderen.
    
    Bij besluit van 31 januari 2005 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 27 mei 2005 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Arnhem (hierna: de voorzieningenrechter) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit op bezwaar vernietigd.
    
    Bij besluit van 22 februari 2006 heeft het college, wederom beslissend op het door [appellant] ingediende bezwaar, het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 april 2007, verzonden op diezelfde dag, heeft de rechtbank Arnhem (hierna: de rechtbank), voor zover hier van belang, het daartegen door [appellant] ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit op bezwaar van 22 februari 2006 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, die bij de Raad van State is ingekomen op 8 mei 2007, hoger beroep ingesteld. [appellant] heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 30 mei 2007. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Bij brief van 5 juli 2007 heeft het college een verweerschrift ingediend.
    
    Weigering vrijstelling
    
    Bij besluit van 31 januari 2005 heeft het college afwijzend beslist op het verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan van [appellant] om de woning aan het Duisterstraatje/hoek Valkstraat te Overasselt als dienstwoning te mogen gebruiken en de woning aan de [locatie] te Overasselt mogen gebruiken als burgerwoning.
    
    Bij besluit van 22 februari 2006 heeft het college het daartegen door [appellant] ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 april 2007 heeft de rechtbank, voor zover hier van belang, het door [appellant] hiertegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Het hoger beroep is mede tegen dit onderdeel van de uitspraak gericht.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van [appellant]. Deze zijn aan het college toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 november 2007, waar [appellant] in persoon, bijgestaan door ing. H.B.J. Berntzen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P. Koeneman-Broersen, ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst in verband met het nieuw te nemen besluit op bezwaar door het college.
    
    Bij besluit van 13 november 2007 heeft het college, wederom beslissend op het door [appellant] ingediende bezwaar, het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dat besluit heeft [appellant] bij brief van 23 november 2007 beroep bij de rechtbank ingesteld, welk beroep is doorgestuurd aan de Afdeling.
    
    Bij brief van 3 december 2007 heeft het college een verweerschrift ingediend.
    
    Bij brief van 17 december 2007 heeft [appellant] een nadere reactie ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak verder behandeld ter zitting van 10 januari 2008, waar [appellant] in persoon, bijgestaan door ing. H.B.J. Berntzen, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.P. Koeneman-Broersen en mr. M.H.A. van den Heuvel, beiden ambtenaar in dienst van de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Last onder dwangsom
    
    2.1. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte een aantal beroepsgronden onbesproken heeft gelaten.
    
    2.1.1. Ingevolge artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbende medegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord.
    
    De rechtbank heeft het besluit van 22 februari 2006 vernietigd wegens schending van artikel 7:9 van de Awb. Aan de beroepsgronden van [appellant] die verband houden met de wijze waarop het onderzoek naar het gebruik van de opstal heeft plaatsgevonden en de overige daarmee samenhangende beroepsgronden, is de rechtbank daardoor niet toegekomen. De Afdeling ziet evenmin aanleiding tot behandeling van de gronden die op deze aspecten betrekking hebben. Nu [appellant] ten onrechte door het college niet is gehoord en zijn belangen niet heeft kunnen bepleiten, diende het college hem alsnog te horen en het door hem aangevoerde in het kader van een nieuw te nemen besluit op bezwaar te betrekken.
    
    2.2. Voorts betoogt [appellant] dat de rechtbank niet heeft onderkend dat aan de verleende bouwvergunning voorwaarden waren verbonden waaruit blijkt dat het college wist dat sprake is van een woning, zodat in zoverre het in het bestemmingsplan opgenomen gebruiksverbod is opgeheven.
    
    2.2.1. Bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van 27 mei 2005 is uitdrukkelijk en zonder voorbehoud geoordeeld dat het gebruik van de opstal voor bewoning niet is toegestaan.
    
    Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 6 augustus 2003, nr. 200206222/1 (AB 2003, 355) heeft de omstandigheid dat [appellant] geen hoger beroep heeft ingesteld tot gevolg dat de rechtbank in haar thans aangevallen uitspraak van de juistheid van het oordeel dat in de uitspraak van 27 mei 2005 is gegeven, diende uit te gaan. In verband hiermede kan bovenstaand betoog in dit geding geen rol meer spelen en zal dit betoog verder buiten beschouwing worden gelaten.
    
    Weigering vrijstelling
    
    2.3. [appellant] betoogt dat de rechtbank de strekking van zijn verzoek heeft miskend, nu hij heeft verzocht om verruiming van de bebouwingsgrenzen.
    
    2.3.1. De rechtbank heeft met juistheid vastgesteld dat het verzoek van [appellant], hoe het ook is omschreven, ertoe strekt het gebruik van de opstal van het Duistersteegje/hoek Valkstraat als woning mogelijk te maken. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat zijn beleid niet voorziet in een extra burgerwoning in het buitengebied en dat het wenst vast te houden aan dit beleid dat ook in het op 29 september 2005 door de gemeenteraad vastgestelde en thans geldende bestemmingsplan is vastgelegd. Gegeven de beleidsvrijheid die het college bij een verzoek om vrijstelling toekomt, heeft het college in redelijkheid kunnen vasthouden aan het in het bestemmingsplan neergelegde beleid.
    
    2.4. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.5. Bij besluit van 13 november 2007 heeft het college, wederom beslissend op het door [appellant] tegen het besluit van 6 september 2004 ingediende bezwaar, het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    2.6. Ingevolge de artikelen 6:18, eerste lid, en 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, in samenhang met artikel 6:24 van die wet, wordt het hoger beroep geacht mede een beroep tegen dat besluit in te houden.
    
    2.7. [appellant] betoogt dat het verslag van de hoorzitting bij de Adviescommissie bezwaarschriften geen goede weergave vormt van het ter hoorzitting besprokene.
    
    2.7.1. Van de hoorzitting is een verslag gemaakt, zodat aan de eisen van artikel 7:7 van de Awb is voldaan. Voorzover [appellant] niet met het verslag kan instemmen, heeft hij dat in deze procedure kenbaar kunnen maken, zodat de Afdeling deze kritiek kan betrekken in haar overwegingen. Het bezwaar als zodanig kan echter niet leiden tot vernietiging van het besluit van 13 november 2007 of een deel daarvan.
    
    2.8. Voorts betoogt [appellant] tevergeefs dat artikel 7:9 van de Awb is geschonden, omdat een gemeenteambtenaar na de behandeling van de zaak bij de adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Heumen een bezoek heeft gebracht aan het perceel. Anders dan [appellant] betoogt, blijkt uit het besluit van 13 november 2007 niet dat de bevindingen van dit bezoek aan dit besluit ten grondslag zijn gelegd.
    
    2.9. [appellant] betoogt voorts dat de last ten onrechte is aangevuld, in die zin dat een aantal binnenmuren van de opstal moet worden afgebroken.
    
    2.9.1. Het betoog slaagt. Voor de aanvulling van de last in die zin dat een aantal binnenmuren van de opstal moet worden afgebroken, bestaat, zoals van de zijde van het college ter zitting is erkend, geen wettelijke grondslag. Deze binnenmuren kunnen, na afbraak zonder dat daartoe een bouwvergunning is vereist opnieuw worden opgebouwd. Er bestaat geen directe samenhang tussen het gebruik van de opstal ten behoeve van bewoning en de aanwezigheid van de desbetreffende bouwkundige voorziening in die opstal. Gelet op het vorenoverwogene komt het besluit van 13 november 2007 voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij de last aldus is aangevuld, omdat het college daartoe niet bevoegd is.
    
    2.10. Het beroep van [appellant] op artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) faalt, reeds omdat het opleggen van een last onder dwangsom niet is te beschouwen als een "criminal charge" in de zin van dat artikel. Zoals hiervoor onder 2.2.1 is overwogen, is het gebruik van de opstal voor bewoning ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan niet toegestaan. Het besluit van 13 november 2007 is niet gericht op een verdergaande benadeling dan die welke voortvloeit uit de juiste toepassing van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften, en is niet gericht op leedtoevoeging.
    
    2.11. [appellant] betoogt voorts dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat de opstal in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan wordt bewoond.
    
    2.12. Het betoog faalt. Het ligt op de weg van het college om de voor het vermoeden, dat sprake is van overtreding van de planvoorschriften, vereiste feiten vast te stellen. Het is vervolgens aan [appellant] – de overtreder - om dit vermoeden, indien daartoe aanleiding bestond, te ontkrachten. Bij het ontbreken daarvan dient in beginsel van de feiten, zoals door het college vastgesteld, te worden uitgegaan.
    
    Het college heeft onderzoek verricht naar het gebruik van de opstal door middel van controles door toezichthouders van de gemeente. De bevindingen van deze controles zijn neergelegd in 17 controlerapporten en tevens is naar aanleiding van een bezoek ter plaatse door deze toezichthouders een rapport van bevindingen opgesteld. De rapporten vermelden frequent de aanwezigheid van personen, verlichting en een televisie die aanstaat in de avonduren. Voorts zijn bij het rapport van bevindingen foto's van de inrichting van de opstal gevoegd, die gelijk is aan de inrichting die in woningen pleegt te worden aangetroffen.
    
    Gezien het samenstel van deze omstandigheden, heeft het college zijn vermoeden van overtreding door [appellant] van de voorschriften van het voor het perceel geldende bestemmingsplan voldoende met feiten ondersteund. [appellant] heeft de juistheid van dat vermoeden steeds ontkend, maar deze ontkenning niet met feiten gestaafd. De enkele stelling dat de woninginrichting door hem ten behoeve van bedrijfsdoeleinden wordt gebruikt, is daartoe onvoldoende. In dit verband is eveneens van belang de weigering van [appellant] om in het kader van het onderzoek ten behoeve van het nieuwe besluit op bezwaar, toezichthouders van de gemeente de toegang tot het opstal te verlenen.
    
    2.13. Gelet op het hiervoor onder 2.9.1 overwogene is het beroep gedeeltelijk gegrond. Het besluit van 13 november 2007 dient in zoverre te worden vernietigd. Het beroep is voor het overige ongegrond. De Afdeling ziet tevens aanleiding om te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit. Het college behoeft dan ook, nu het besluit van 13 november 2007 voor het overige in stand blijft, geen nieuw besluit op het door [appellant] tegen het besluit van 6 september 2004 gemaakte bezwaar te nemen.
    
    2.14. Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen is niet gebleken.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    II. verklaart het beroep tegen het besluit van 13 november 2007, voor zover daarbij [appellant] is aangeschreven de op de bij dat besluit behorende tekening aangegeven binnenmuren uit te opstal te verwijderen en verwijderd te houden, gegrond;
    
    III. vernietigt het besluit van 13 november 2007, voor zover daarbij [appellant] is aangeschreven de op de bij dat besluit behorende tekening aangegeven binnenmuren uit te opstal te verwijderen en verwijderd te houden;
    
    IV. bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het besluit van 13 november 2007;
    
    V. verklaart het beroep voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. W. Konijnenbelt en mr. S.F.M. Wortmann, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Slump w.g. Steinebach-de Wit
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 6 februari 2008
    
    328-476.