ECLI:NL:RVS:2021:1063, Raad van State, 19-05-2021, 201908473/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-05-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij tussenuitspraak van 23 december 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:3112), heeft de Afdeling het college van burgemeester en wethouders van Staphorst opgedragen om binnen 10 weken na verzending van de tussenuitspraak het daar omschreven gebrek in het besluit van 3 oktober 2019, waarbij een omgevingsvergunning voor het windpark Staphorst is verleend, te herstellen. "Uit de besluitvorming in samenhang met wat ter zitting naar voren is gebracht en is vermeld onder 16.3 kan worden geconcludeerd dat het college in het belang van een goede ruimtelijke ordening handhavend wenst op te treden als de geluidbelasting voor het windpark niet is beperkt tot 45 dB Lden en 39 dB Lnight. Dit is in de omgevingsvergunning echter niet tot uitdrukking gebracht. Daarom is de omgevingsvergunning van 3 oktober 2019 in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid."

201908473/2/R3.
    Datum uitspraak: 19 mei 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Staphorst, en anderen,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Staphorst,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij tussenuitspraak van 23 december 2020, (ECLI:NL:RVS:2020:3112), heeft de Afdeling het college opgedragen om binnen 10 weken na verzending van de tussenuitspraak het daar omschreven gebrek in het besluit van 3 oktober 2019, waarbij een omgevingsvergunning voor het windpark Staphorst is verleend, te herstellen. Deze uitspraak is aangehecht.
    Bij besluit van 22 januari 2021 (hierna: het herstelbesluit) heeft het college een nader voorschrift verbonden aan de bij het besluit van 3 oktober 2019 verleende omgevingsvergunning.
    [appellant] en anderen hebben hun zienswijze daarop gegeven.
    De Afdeling heeft bepaald dat een nadere zitting achterwege blijft.
    Vervolgens heeft de Afdeling het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    Het besluit van 3 oktober 2019 en de tussenuitspraak
    1.       De bij het besluit van 3 oktober 2019 verleende omgevingsvergunning is verleend voor de activiteiten bouwen, het uitvoeren van een werk of werkzaamheden, het afwijken van het bestemmingsplan en het oprichten van een inrichting als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, b, c, en e van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    2.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling onder 16.6 overwogen:
    "Uit de besluitvorming in samenhang met wat ter zitting naar voren is gebracht en is vermeld onder 16.3 kan worden geconcludeerd dat het college in het belang van een goede ruimtelijke ordening handhavend wenst op te treden als de geluidbelasting voor het windpark niet is beperkt tot 45 dB Lden en 39 dB Lnight. Dit is in de omgevingsvergunning echter niet tot uitdrukking gebracht. Daarom is de omgevingsvergunning van 3 oktober 2019 in zoverre in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid."
    3.       In de tussenuitspraak heeft de Afdeling het college opgedragen om het gebrek in het besluit waarbij de omgevingsvergunning is verleend te herstellen. De Afdeling heeft onder 16.7 van de tussenuitspraak het volgende overwogen:
    "Het college kan, met het oog op het belang van een goede ruimtelijke ordening, op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo alsnog een voorschrift aan de omgevingsvergunning verbinden waarbij de maximaal toegestane geluidbelasting op de gevel van gevoelige gebouwen wordt beperkt. Voor zover het college zich alsnog op een ander standpunt wenst te stellen, dient het dat standpunt gemotiveerd kenbaar te maken."
    Het herstelbesluit en het beroep van rechtswege
    4.       Ter uitvoering van de tussenuitspraak heeft het college bij besluit van 22 januari 2021 een nader voorschrift verbonden aan de bij het besluit van 3 oktober 2019 verleende omgevingsvergunning, op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo. Dit voorschrift luidt:
    "De maximale geluidsbelasting op de gevel van de gevoelige gebouwen als bedoeld in art. 3.14a lid 1 Activiteitenbesluit bedraagt 45 dB Lden en 39 dB Lnight."
    5.       Het herstelbesluit is een besluit tot wijziging van het besluit van 3 oktober 2019 en wordt ingevolge artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    6.       De Afdeling zal hierna, aan de hand van de door [appellant] en anderen naar voren gebrachte zienswijze, beoordelen of het college met het besluit van 22 januari 2021 heeft voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak.
    7.       De van belang zijnde regelgeving is opgenomen in de aangehechte bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Zienswijze
    8.       [appellant] en anderen wijzen erop dat het college aan hen pas bij brief van 5 februari 2021 heeft medegedeeld dat er een herstelbesluit is genomen, terwijl dat besluit al op 2 februari 2021 was bekendgemaakt in de Staatscourant. Het herstelbesluit dient daarom te worden vernietigd.
    [appellant] en anderen betogen daarnaast dat het geluidvoorschrift niet in stand kan blijven, omdat dit is vastgesteld op grond van artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit). Zij zien hierin een direct verband met het arrest van het Hof van Justitie van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503 (hierna: het Nevele-arrest) en verzoeken de Afdeling daarom om de zaak aan te houden. [appellant] en anderen keren zich in dat verband tegen overweging 16.8 van de tussenuitspraak, waarin de Afdeling heeft overwogen dat zij niet toekomt aan een inhoudelijke bespreking van hun stelling over artikel 3.14a, derde lid, en hun betoog over het Nevele-arrest. [appellant] en anderen vragen de Afdeling uiterst subsidiair om heroverweging van de tussenuitspraak.
    [appellant] en anderen betogen verder dat het college in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet deugdelijk heeft gemotiveerd welke bijzondere lokale omstandigheden nopen tot het vaststellen van een maatwerkvoorschrift, zoals is bedoeld in artikel 3.14a, derde lid. Zij brengen naar voren dat een motivering van belang is, omdat de vergunninghouder kan verzoeken om intrekking van het maatwerkvoorschrift. Ter onderbouwing wijzen zij op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 25 februari 2021 (ECLI:NL:RBMNE:2021:756), over Windpark Houten. Verder heeft het college volgens hen ten onrechte niet gemotiveerd hoe rekening wordt gehouden met cumulatie van geluid als gevolg van de plaatsing van de andere windturbines.
    Tot slot vragen [appellant] en anderen een heroverweging van de tussenuitspraak, voor zover de Afdeling daarin heeft geoordeeld dat zich geen onaanvaardbare gevolgen voor het landschap voordoen. Ter onderbouwing wijzen zij op een artikel van RTV Oost van 17 februari 2021 en een bericht op de website van het CDA Overijssel van 1 februari 2021.
    9.       Het betoog van [appellant] en anderen over de kennisgeving van het herstelbesluit aan hen, gaat over een mogelijke onregelmatigheid van na de datum van dat besluit en kan alleen al daarom de rechtmatigheid van het besluit niet aantasten. Deze mogelijke onregelmatigheid kan dan ook geen grond vormen voor de vernietiging van het herstelbesluit. Los daarvan is het de Afdeling niet gebleken dat [appellant] en anderen door de mogelijke onregelmatigheid in hun belangen zijn geschaad, ook omdat zij een uitgebreide zienswijze op het herstelbesluit hebben gegeven.
    Het betoog slaagt niet.
    10.     Het betoog over artikel 3.14a, derde lid, van het Activiteitenbesluit mist feitelijke grondslag. Hiervoor is van belang dat het college met het herstelbesluit niet een maatwerkvoorschrift als bedoeld in dat artikel heeft vastgesteld, maar dat het op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo een geluidvoorschrift heeft verbonden aan de omgevingsvergunning.
    Zoals onder 16.3 van de tussenuitspraak is overwogen, is het college er bij de vergunningverlening van uitgegaan dat de geluidwaarden van 45 dB Lden en 39 dB Lnight de maximale vergunde waarden zijn. Tegen een overschrijding van deze waarden wenste het college in het belang van een goede ruimtelijke ordening handhavend op te treden, zoals is overwogen onder 16.6. Aan de hand van de beroepsgronden van [appellant] en anderen, heeft de Afdeling in de tussenuitspraak onder 16.1 overwogen dat er geen aanleiding bestaat om aan de juistheid van het geluid- en slagschaduwrapport van Pondera van 1 juli 2019 te twijfelen. Volgens dat rapport is de berekende maximale geluidbelasting 45 dB Lden en 39 dB Lnight. De Afdeling is verder onder 16.4 van de tussenuitspraak ingegaan op wat [appellant] en anderen naar voren hebben gebracht over de gevolgen van de geluidbelasting. De Afdeling heeft overwogen dat zij in wat [appellant] en anderen naar voren hebben gebracht geen aanleiding ziet voor het oordeel dat met een maximale geluidbelasting van 45 dB Lden en 39 dB Lnight zich onaanvaardbare gevolgen voor de gezondheid zullen voordoen. Daarbij is in aanmerking genomen dat deze geluidbelasting overeenkomt met de aanbevelingen van de WHO, waarmee volgens [appellant] en anderen rekening had moeten worden gehouden.
    De Afdeling heeft vervolgens vastgesteld dat, anders dan het college meende, de maximale toegestane geluidbelasting in de omgevingsvergunning niet was beperkt tot 45 dB Lden en 39 dB Lnight. Met het herstelbesluit heeft het college dit alsnog gedaan. Hiermee heeft het college voldaan aan de opdracht in de tussenuitspraak.
    In aanmerking genomen de opdracht in de tussenuitspraak, was het college naar het oordeel van de Afdeling niet gehouden om bij het herstelbesluit een nieuwe motivering te geven over de maximale toegestane geluidbelasting, voor zover het betoog van [appellant] en anderen daartoe strekt. Aan het betoog over het Nevele-arrest komt de Afdeling, evenals in de tussenuitspraak, niet toe. De Afdeling ziet evenmin aanleiding om te komen tot een heroverweging van haar oordeel in de tussenuitspraak.
    Voor zover het betoog van [appellant] en anderen over het mogelijk intrekken van het maatwerkvoorschrift aldus moet worden begrepen dat [appellant] en anderen vrezen dat de vergunninghouder een verzoek tot wijziging van het geluidvoorschrift zal doen, waardoor de geluidbelasting niet langer is beperkt tot 45 dB Lden en 39 dB Lnight, overweegt de Afdeling dat, als dat aan de orde zou zijn, rechtsmiddelen kunnen worden aangewend tegen een besluit van het college op zo’n verzoek.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     Met het betoog over cumulatie hebben [appellant] en anderen de beroepsgronden na de tussenuitspraak uitgebreid met een nieuwe, niet eerder aangedragen beroepsgrond die zij al tegen het oorspronkelijke besluit naar voren hadden kunnen brengen. Dit is gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting en de rechtszekerheid van de andere partijen, in het licht van de goede procesorde, niet aanvaardbaar. Wat [appellant] en anderen in dit verband aanvoeren laat de Afdeling dan ook buiten inhoudelijke bespreking.
    12.     Met het betoog over de aantasting van het landschap keren [appellant] en anderen zich tegen de overwegingen van de tussenuitspraak. Onder 22.5 van de tussenuitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat zich geen onaanvaardbare gevolgen voor de landschappelijke waarden zullen voordoen. De Afdeling kan, behalve in uitzonderlijke gevallen, niet terugkomen van een in de tussenuitspraak gegeven oordeel. Een uitzonderlijk geval is hier niet aan de orde, zodat de Afdeling uitgaat van het in de tussenuitspraak gegeven oordeel.
    Conclusie
    13.     Het beroep van [appellant] en anderen tegen het besluit van 3 oktober 2019 is gegrond. Dit besluit dient te worden vernietigd, voor zover het college aan de bij dat besluit verleende omgevingsvergunning geen voorschrift heeft verbonden waarbij, met het oog op het belang van een goede ruimtelijke ordening, de maximale geluidbelasting op de gevel van gevoelige gebouwen wordt beperkt tot 45 dB Lden en 39 dB Lnight.
    14.     Het van rechtswege ontstane beroep van [appellant] en anderen tegen het herstelbesluit is ongegrond.
    Proceskosten
    15.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Staphorst van 3 oktober 2019, waarbij een omgevingsvergunning is verleend, gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Staphorst van 3 oktober 2019, voor zover daarbij is nagelaten om de maximale geluidbelasting op de gevel van gevoelige gebouwen te beperken tot 45 dB Lden en 39 dB Lnight;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Staphorst van 22 januari 2021, waarbij de bij het besluit van 3 oktober 2019 verleende omgevingsvergunning is gehandhaafd en aan die vergunning een nader voorschrift is verbonden, ongegrond;
    IV.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Staphorst tot vergoeding van bij [appellant] en anderen in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.602,00 (zegge: zestienhonderdtwee euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Staphorst aan [appellant] en anderen het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 345,00 (zegge: driehonderdvijfenveertig euro) vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. W.D.M. van Diepenbeek, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. J.M.L. Niederer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Duursma, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 19 mei 2021
    378-933.
     
    BIJLAGE
     
    Artikel 3:2 van de Awb
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:46 van de Awb
    Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    Artikel 6:19 van de Awb
    1. Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    […].
    Artikel 2.22 van de Wabo
    […].
    2. Aan een omgevingsvergunning worden de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20. Indien toepassing is gegeven aan artikel 2.27, vierde lid, worden aan een omgevingsvergunning tevens de bij de verklaring aangegeven voorschriften verbonden. De aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften zijn op elkaar afgestemd.
    […]
    Artikel 3.14a van het Activiteitenbesluit
    1. Een windturbine of een combinatie van windturbines voldoet ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen, tenzij deze zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein.
    2. Onverminderd het eerste lid kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift teneinde rekening te houden met cumulatie van geluid als gevolg van een andere windturbine of een andere combinatie van windturbines, normen met een lagere waarde vaststellen ten aanzien een van de windturbines of een combinatie van windturbines.
    3. In afwijking van het eerste lid kan het bevoegd gezag bij maatwerkvoorschrift in verband met bijzondere lokale omstandigheden normen met een andere waarde vaststellen.
    4. In verband met een windturbine of een combinatie van windturbines waarvoor tot 1 januari 2011 een vergunning in werking en onherroepelijk was dan wel een melding was gedaan op grond van artikel 1.10, kunnen bij ministeriële regeling maatregelen worden voorgeschreven die ertoe leiden dat binnen een bij die regeling te bepalen termijn aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein wordt voldaan in die gevallen waarin uit het akoestisch onderzoek, bedoeld in artikel 1.11, negende lid, blijkt dat de geluidsbelasting die waarde overschrijdt.
    5. Bij de toepassing van het tweede lid wordt geen rekening gehouden met een windturbine of een combinatie van windturbines die behoort tot een andere inrichting waarvoor tot 1 januari 2011 een vergunning in werking en onherroepelijk was dan wel een melding was gedaan op grond van artikel 1.10.