ECLI:NL:RVS:2021:373, Raad van State, 24-02-2021, 202002796/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 december 2018 heeft het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân aan [vergunninghoudster] een watervergunning verleend voor het aanbrengen van beplanting in de beschermingszone van een hoofdwatergang, het plaatsen, hebben en onderhouden van een beschoeiing in een hoofdwatergang en het verbreden van een watergang ter compensatie van een toename van verhard oppervlak. Op 14 maart 2018 heeft [vergunninghoudster] een watervergunning aangevraagd voor het aanbrengen van een beplantingsstrook op een groenstrook tussen de loods en de Fiskerfeart. Dit in verband met de verleende omgevingsvergunning van het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke aan [vergunninghoudster] voor het bouwen van een nieuwe bedrijfsloods op het perceel [locatie] in Tzummarum waarbij de verplichting is opgelegd om een beplantingsstrook aan te brengen. De groenstrook is eigendom van [vergunninghoudster] en ligt in de 5 m brede beschermingszone van een hoofdwatergang van het waterschap.

202002796/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 maart 2020 in zaak nr. 19/2412 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 december 2018 heeft het dagelijks bestuur aan [vergunninghoudster] een watervergunning verleend voor het aanbrengen van beplanting in de beschermingszone van een hoofdwatergang, het plaatsen, hebben en onderhouden van een beschoeiing in een hoofdwatergang en het verbreden van een watergang ter compensatie van een toename van verhard oppervlak.
    Bij besluit van 28 mei 2019 heeft het dagelijks bestuur het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het dagelijks bestuur heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 januari 2021, waar [appellant], van wie [appellant B], bijgestaan door mr. A.T. Onbelet, rechtsbijstandverlener te Apeldoorn, en het dagelijks bestuur, vertegenwoordigd door mr. T.M. Slof en ing. S. Plantinga, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 14 maart 2018 heeft [vergunninghoudster] een watervergunning aangevraagd voor het aanbrengen van een beplantingsstrook op een groenstrook tussen de loods en de Fiskerfeart. Dit in verband met de verleende omgevingsvergunning van het college van burgemeester en wethouders van Waadhoeke aan [vergunninghoudster] voor het bouwen van een nieuwe bedrijfsloods op het perceel [locatie] in Tzummarum waarbij de verplichting is opgelegd om een beplantingsstrook aan te brengen. De groenstrook is eigendom van [vergunninghoudster] en ligt in de 5 m brede beschermingszone van een hoofdwatergang van het waterschap.
        Bij brief van 16 oktober 2018 heeft [vergunninghoudster] aangegeven dat de beplantingsstrook 0,5 m breed zal worden. Verder is de aanvraag aangevuld met het verzoek om de watergang te mogen verbreden ter compensatie van verhardingstoename en een walbeschoeiing aan te mogen brengen.
    Aangevallen uitspraak
    2.    De rechtbank heeft overwogen dat het belang van [appellant], zoals hij ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard, erin is gelegen dat aan [vergunninghoudster] op grond van een omgevingsvergunning de verplichting is opgelegd om een beplantingsstrook van 2 m aan te brengen naast de nieuw op te richten loods. [appellant] wil er met deze procedure voor zorgen dat de "robuuste bomenrij", zoals hij dat noemt, gerealiseerd gaat worden en niet de nu toegestane beplantingsstrook van 0,5 m. De rechtbank heeft overwogen dat het besluit op bezwaar gaat over de toestemming die het dagelijks bestuur heeft verleend voor het aanbrengen van beplanting in de beschermingszone van een hoofdwatergang. Vernietiging van dit besluit zou tot gevolg hebben dat [vergunninghoudster] geen beplanting naast de loods mag aanbrengen, als en voor zover die in de beschermingszone van de hoofdwatergang zou worden geplaatst. Het voorgaande betekent volgens de rechtbank dat een vernietiging van het besluit op bezwaar niet het gevolg kan hebben dat een beplantingsstrook van 2 m wordt aangebracht. Aangezien het beroep niet tot het door [appellant] gewenste resultaat kan leiden, heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard vanwege het ontbreken van voldoende procesbelang. De Afdeling neemt aan dat de rechtbank met dit laatste bedoelt dat er geen procesbelang is.
    Hoger beroep
    Procesbelang
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank zijn beroep ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Ter zitting bij de Afdeling heeft hij gesteld dat hij belang had bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep. Hij heeft gesteld dat als het besluit op bezwaar van 28 mei 2019 in stand blijft, ter plaatse geen beplantingsstrook van 2 m, maar van 0,5 m zal worden gerealiseerd. Als gevolg hiervan kan volgens [appellant] het bestemmingsplan op grond waarvan de omgevingsvergunning is verleend voor het bouwen van een nieuwe bedrijfsloods en waarbij de verplichting is opgelegd om een beplantingsstrook aan te brengen, worden gewijzigd. Verder voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat de resterende beschermingszone na het aanbrengen van de beplantingsstrook onvoldoende breed zal zijn, zodat vanaf het perceel van [vergunninghoudster] geen onderhoud kan worden gepleegd aan de watergang. Dit zal volgens [appellant] tot gevolg hebben dat het onderhoud voortaan vanaf zijn terrein zal worden uitgevoerd.
    3.1.    De rechtbank is alleen gehouden tot inhoudelijke beoordeling van een beroep indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft. Dat het besluit op bezwaar van 28 mei 2019 mogelijk tot wijziging van een bestemmingsplan kan leiden, zodat een beplantingsstrook van minder dan 2 m kan worden gerealiseerd is een toekomstige, onzekere gebeurtenis die in zoverre niet kan leiden tot het oordeel dat een actueel en reëel belang aanwezig is.
        Verder overweegt de Afdeling dat in de watervergunning onder meer het aanbrengen van beplanting in de beschermingszone van een hoofdwatergang is vergund. Door het aanbrengen van deze beplanting zal de beschermingszone nog een breedte hebben van 4,5 m. [appellant] vreest als gevolg hiervan dat het onderhoud voortaan vanaf zijn terrein zal worden uitgevoerd. Hieruit leidt de Afdeling af dat [appellant] wel een actueel en reëel belang heeft. Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat [appellant] geen belang heeft bij de beoordeling van zijn beroep.
        Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    4.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, overweegt de Afdeling als volgt over het beroep van [appellant].
    De beroepsgronden
    Zorgvuldigheid besluit
    5.    [appellant] betoogt dat het besluit op bezwaar van 28 mei 2019 niet op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen. Hij voert aan dat de Algemene Kamer Commissie Behandeling Bezwaren (hierna: commissie) niet onafhankelijk en ook niet onpartijdig is. Hij wijst erop dat een lid van de commissie en de adviseur van [vergunninghoudster] partijgenoten waren voor de verkiezingen van de provinciale staten en dat tussen hen sprake was van amicale contacten. Verder stelt [appellant] dat hem tijdens de hoorzitting niet de kans werd geboden om op de opmerkingen van het dagelijks bestuur te reageren. Ter zitting heeft [appellant] toegelicht dat hij ook niet kon reageren op de opmerkingen van [vergunninghoudster], omdat hij de eerste termijn tijdens de zitting bij de commissie liet verstrijken. Bovendien werd twijfel over aangedragen feiten eenvoudig terzijde geschoven, zo stelt [appellant].
    5.1.    De commissie die is ingesteld om het dagelijks bestuur te adviseren over het bezwaarschrift, is een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). De omstandigheid dat een lid van de commissie en de adviseur van [vergunninghoudster] partijgenoten zijn en volgens [appellant] tijdens de hoorzitting elkaar amicaal bejegenden, is op zich onvoldoende om tot het oordeel te komen dat de adviescommissie niet onafhankelijk en onpartijdig is. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de commissie niet onafhankelijk en onpartijdig is. Het verslag van de hoorzitting biedt geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het tijdens die hoorzitting niet goed zat met de neutraliteit van de commissie. [appellant] heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat hem tijdens de hoorzitting niet de kans werd geboden op de opmerkingen van het dagelijks bestuur en [vergunninghoudster] te reageren en dat twijfel over aangedragen feiten terzijde is geschoven. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling in het aangevoerde geen reden om aan de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van deze commissie te twijfelen. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur het advies van de commissie niet in redelijkheid aan het besluit op bezwaar van 28 mei 2019 ten grondslag heeft mogen leggen.
        Het betoog faalt.
    Beschermingszone
    6.    [appellant] betoogt dat het beleid van het dagelijks bestuur weinig ruimte geeft om inbreuk te maken op de beschermingszone en op die manier van de bepalingen van de "Keur Wetterskip Fryslân" (hierna: Keur) af te wijken. Hij wijst erop dat op grond van de bepalingen van de Keur een zone van 5 m moet worden vrijgehouden voor het onderhoud. Volgens [appellant] is het dagelijks bestuur bij het nemen van het besluit uitgegaan van onjuiste feiten en beweringen. Onder verwijzing naar de brief van de gemeente Waadhoeke van 15 oktober 2018, zal de beschermingszone na het aanbrengen van de beplantingsstrook volgens [appellant] onvoldoende breed zijn, zodat vanaf het perceel van [vergunninghoudster] geen onderhoud kan worden gepleegd. Als gevolg hiervan zal het onderhoud voortaan vanaf zijn terrein moeten worden uitgevoerd. Onder verwijzing naar een overgelegde foto wijst hij er verder op dat er geen ruimte meer is om een voertuig te laten passeren als de beplantingsstrook is aangebracht.
        [appellant] voert verder aan dat het hier niet gaat om een kleine inbreuk op de beschermingszone, aangezien de ontheffing betrekking heeft op de aanplant over een lengte van 80 tot 100 m. Deze inbreuk valt volgens hem niet te vergelijken met de inbreuk van een obstakel zoals een lantarenpaal of een fietsbord, zoals genoemd in het beleid "Wetterskip Fryslân notitie beschermingszones langs hoofdwatergangen". Met de inbreuk wordt volgens [appellant] ook geen algemeen maatschappelijk belang gediend, maar alleen het belang van [vergunninghoudster] die de aanplant niet op zijn perceel wil realiseren, zodat hij zoveel mogelijk vrij over zijn grond kan beschikken. Het aanbrengen van beplanting om een landschappelijke inpassing mogelijk te maken mag volgens [appellant] niet ten koste van derden plaatsvinden.
    6.1.    Ingevolge artikel 3.2, eerste lid, van de Keur is het verboden zonder watervergunning van het bestuur gebruik te maken van een waterstaatswerk of bijbehorende beschermingszones door, anders dan in overeenstemming met de functie, daarin, daarop, daarboven, daarover of daaronder handelingen te verrichten, werken te maken of te behouden, vaste substanties of voorwerpen te laten staan of liggen. Ingevolge artikel 3.2, vierde lid, sub c, van de Keur is de beschermingszone bij hoofdwateren 5 m.
    6.2.    De groenstrook tussen de loods en de Fiskerfeart is, anders dan [appellant] stelt, eigendom van [vergunninghoudster] en ligt in de 5 m brede beschermingszone van een hoofdwatergang van het waterschap. Het dagelijks bestuur heeft een watervergunning verleend zodat [vergunninghoudster] een beplantingsstrook met een breedte van 0,5 m in de beschermingszone kan aanbrengen. Daardoor blijft in de beschermingszone nog een strook van 4,5 m over voor onderhoud.
    6.3.    Ter zitting is bevestigd dat het huidige beleid voor de beoordeling van vergunningaanvragen is vastgelegd in het "Ontheffingenbeleid Keur Wetterskip Fryslan" en de "Wetterskip Fryslân notitie beschermingszones langs hoofdwatergangen" (hierna: beleid).
    6.4.    Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat het beoordelen van vergunningaanvragen maatwerk is. De beleidsregels zijn hierbij richtinggevend maar zijn niet zo dwingend dat deze de status hebben van een bindende regel. Dat betekent volgens het dagelijks bestuur dat de beleidsregels in principe moeten worden gevolgd maar dat er, afhankelijk van de specifieke situatie, gemotiveerd van kan worden afgeweken.
        Volgens het beleid dat het dagelijks bestuur heeft toegepast wordt in elk individueel geval bezien of de verboden activiteit in die situatie kan worden toegestaan. Daarbij moet een afweging worden gemaakt tussen de belangen van degene die de watervergunning aanvraagt, de belangen die het waterschap heeft bij het uitoefenen van zijn taken en indien aan de orde belangen van derden. Als de aangevraagde activiteit of bouwwerk geen nadelige gevolgen heeft, mag een watervergunning niet worden geweigerd. Uitgangspunt van het toegepaste beleid is onder meer dat de beschermingszones aan beide zijden van een hoofdwater obstakelvrij worden gehouden, zodat doelmatig onderhoud kan worden uitgevoerd.
    6.5.    Het dagelijks bestuur heeft toegelicht dat op 6 september 2018 een locatiebezoek heeft plaatsgevonden waarbij onder andere vertegenwoordigers van het waterschap aanwezig waren. Tijdens dit locatiebezoek is gebleken dat bij een beplantingsstrook van 0,5 m breed, het doelmatig onderhoud van de hoofdwatergang, in dit geval met een onderhoudsstrook van 4,5 m breed, nog uitvoerbaar is. Ter zitting heeft het dagelijks bestuur toegelicht dat gemeten is vanuit de insteek van de primaire watergang en dat het talud niet meetelt bij de breedte van 4,5 m. Anders dan [appellant] stelt, volgt uit de brief van 15 oktober 2018 van de gemeente Waadhoeke niet dat de beschermingszone na het aanbrengen van de beplantingsstrook onvoldoende breed zal zijn om vanaf het perceel van [vergunninghoudster] onderhoud mogelijk te maken. De enkele zin in de brief dat [vergunninghoudster] heeft verklaard bereid te zijn om, als dit in voorkomende gevallen echt noodzakelijk is, de beplanting tijdelijk te verwijderen, is onvoldoende basis voor de conclusie die [appellant] daaruit trekt. Dit geldt ook voor de foto die [appellant] heeft overgelegd en waarop een tractor is afgebeeld. Uit de foto is niet op te maken dat het hier gaat om onderhoud dat door het waterschap wordt uitgevoerd. Ook is, gelet op het camerastandpunt, niet te zien dat er niet voldoende ruimte is voor onderhoud als de beplantingsstrook is aangebracht. Bovendien heeft het dagelijks bestuur ter zitting toegelicht dat onderhoud vaak met een kraan gebeurt en dat de tractor wordt ingezet bij werkzaamheden aan het talud. De Afdeling ziet in het aangevoerde dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het dagelijks bestuur van onjuiste feiten of uitgangspunten is uitgegaan. Wat [appellant] daarover verder heeft aangevoerd is kritiek op de gemeente en dat kan dus in deze zaak over een vergunning van het waterschap verder geen rol spelen. Niet gebleken is dat het dagelijks bestuur niet op de hoogte was van juiste informatie om tot een weloverwogen besluit te komen. De Afdeling ziet in wat [appellant] aanvoert geen aanleiding om te twijfelen aan het standpunt van het dagelijks bestuur dat het goed mogelijk is onderhoud te plegen als nog een strook van 4,5 m overblijft.
        Over het betoog van [appellant] dat het hier niet gaat om een kleine inbreuk op de beschermingszone en dat met de inbreuk geen algemeen maatschappelijk belang wordt gediend, overweegt de Afdeling als volgt. Dat in het beleid is opgenomen dat kleine obstakels kunnen worden toegestaan, betekent niet dat een strook met beplanting langs de te bouwen loods niet mogelijk is. Uit het beleid volgt dat obstakels geen zware belemmering mogen vormen voor het uitvoeren van onderhoud. Zoals hiervoor overwogen is doelmatig onderhoud met een onderhoudsstrook van 4,5 m breed nog steeds mogelijk. Daarnaast worden in het beleid als voorbeeld fietspaden en jaagpaden genoemd, die in de regel ook een forse lengte kunnen hebben.
        Het dagelijks bestuur heeft verder ter zitting toegelicht dat hij beslag legt op private terreinen wat het onderhoud betreft en dat hij private belangen zo min mogelijk wil frustreren. Private belangen mogen dus juist wel een rol spelen bij de vergunningverlening. In dit geval is het volgens het dagelijks bestuur mogelijk om doelmatig onderhoud te blijven uitvoeren zonder dat het kostenverhogend is. De Afdeling begrijpt het dagelijks bestuur zo dat het belang van [vergunninghoudster] in dit geval zwaarder moet wegen dan het belang om de beschermingszone vrij te houden van een beplantingsstrook. Gelet op de hiervoor door het dagelijks bestuur gegeven toelichting, is de Afdeling van oordeel dat het dagelijks bestuur in redelijkheid tot deze afweging heeft kunnen komen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat niet is gebleken dat het aanbrengen van de beplanting nadelige gevolgen heeft voor de uitvoering van het onderhoud.
        Gelet op het vorenstaande heeft het dagelijks bestuur in redelijkheid de watervergunning kunnen verlenen.
        Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit op bezwaar van 28 mei 2019 alsnog ongegrond verklaren.
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. De griffier van de Raad van State zal aan [appellant] met toepassing van artikel 8:114 van de Awb het door hem betaalde griffierecht voor het hoger beroep terugbetalen.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 23 maart 2020 in zaak nr. 19/2412;
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
    IV.    veroordeelt het dagelijks bestuur van het Wetterskip Fryslân tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.    verstaat dat de griffier van de Raad van State aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 265,00 (zegge: tweehonderdvijfenzestig euro) voor de behandeling van het hoger beroep terugbetaalt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. Melse, griffier.
    Het lid van de enkelvoudige kamer is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
    191-877.