ECLI:NL:RVS:2021:367, Raad van State, 24-02-2021, 202002107/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 september 2019 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat  Recycling Tiel B.V. een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit. Op 6 november 2018 heeft de Omgevingsdienst Regio Arnhem bij de Inspectie Leefomgeving en Transport melding gedaan in de vorm van een zogenoemd bodemsignaal van een mogelijke overtreding door Recyling Tiel B.V. van het Besluit bodemkwaliteit op de locatie Panovenweg 21 te Tiel. Door de toezichthouders van de ILT is naar aanleiding van een controle op de locatie het rapport "Bodemsignaal, Mogelijke overtreding: samenvoegen grond of baggerspecie in de zin van artikel 4.3.2 van de Regeling bodemkwaliteit door Recycling Tiel B.V." van 8 april 2019 opgemaakt, waarin is geconstateerd dat voldoende is komen vast te staan dat op de locatie verschillende partijen grond zijn samengevoegd, zonder te beschikken over de vereiste erkenning.

202002107/1/R1.
    Datum uitspraak: 24 februari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Recycling Tiel B.V., gevestigd te Tiel,
    appellante,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (hierna: de staatssecretaris),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 september 2019 heeft de staatssecretaris Recycling Tiel B.V. een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 15, eerste lid, van het Besluit bodemkwaliteit.
    Bij besluit van 13 februari 2020 heeft de minister voor Milieu en Wonen, thans: de staatssecretaris, (hierna: de staatssecretaris) het door Recycling Tiel B.V. hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft Recycling Tiel B.V. beroep ingesteld.
    De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
    Recycling Tiel B.V. heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 november 2020, waar Recycling Tiel B.V., vertegenwoordigd door mr. R. Evens, advocaat te Nijmegen, en [gemachtigde], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. K. Ulmer en ing. D.P. Clement, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    Op 6 november 2018 heeft de Omgevingsdienst Regio Arnhem bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: de ILT) melding gedaan in de vorm van een zogenoemd bodemsignaal van een mogelijke overtreding door Recyling Tiel B.V. van het Besluit bodemkwaliteit op de locatie Panovenweg 21 te Tiel (hierna: de locatie). Door de toezichthouders van de ILT is naar aanleiding van een controle op de locatie het rapport "Bodemsignaal, Mogelijke overtreding: samenvoegen grond of baggerspecie in de zin van artikel 4.3.2 van de Regeling bodemkwaliteit door Recycling Tiel B.V." van 8 april 2019 (hierna: het inspectierapport) opgemaakt, waarin is geconstateerd dat voldoende is komen vast te staan dat op de locatie verschillende partijen grond zijn samengevoegd, zonder te beschikken over de vereiste erkenning.
        Bij besluit van 27 september 2019 heeft de staatssecretaris aan Recycling Tiel B.V. onder oplegging van een dwangsom van € 15.000,00 per overtreding, met een maximum van € 75.000,00, gelast om met onmiddellijke ingang herhaling van de overtreding van artikel 15 van het Besluit bodemkwaliteit te voorkomen door voortaan de werkzaamheid "samenvoegen van verschillende partijen grond of baggerspecie in de zin van artikel 4.3.2" bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder r, van de Regeling bodemkwaliteit, niet uit te voeren zonder de vereiste erkenning voor Beoordelingsrichtlijn 9335 (hierna: BRL 9335).
        Recycling Tiel B.V. kan zich niet verenigen met de beweerdelijke overtreding, aangezien volgens haar geen erkenning is vereist ingeval sprake is van verschillende bodemlagen met eenzelfde milieuhygiënische kwaliteit.
    2.    De relevante regelgeving is als bijlage bij deze uitspraak gevoegd.
    3.    Recycling Tiel B.V. betoogt dat de staatssecretaris niet bevoegd is handhavend op te treden, omdat de staatssecretaris is uitgegaan van een onjuiste uitleg van het begrip ‘partij’, als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit. Zij voert daartoe aan dat de staatssecretaris zich voor de definitie van dit begrip, ten onrechte heeft gebaseerd op het criterium "eenduidige en gelijke textuur" uit protocol 1001 "Monsterneming voor partijkeuringen grond en baggerspecie", paragraaf 6.1.2 (hierna: protocol 1001). Recycling Tiel B.V. verwijst hierbij naar de uitspraak van de Afdeling van 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2497. In die uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat de staatsseceratis voor een nadere invulling van het begrip partij als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit, aansluiting heeft mogen zoeken bij het criterium "aaneengesloten percelen of depots" (ook uit protocol 1001). Recycling Tiel B.V. stelt dat de staatssecretaris geen aansluiting heeft mogen zoeken bij het criterium "eenduidige en gelijke textuur". Zij voert aan dat hiermee een eis wordt gesteld die niet overeenkomt met en verder strekt dan de partijdefinitie als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit. Het leidt er namelijk toe dat niet de milieuhygiënische kwaliteit maar de samenstelling van de grond leidend wordt voor de definitie van het begrip partij, aldus Recycling Tiel B.V.
        Voor zover de staatssecretaris mocht aansluiten bij protocol 1001 voor een nadere invulling van het begrip partij als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit, betoogt Recycling Tiel B.V. dat de staatssecretaris ten onrechte geen rekening heeft gehouden met bijlage 8 bij dit protocol. In deze bijlage is toegelicht dat verschillende bodemlagen niet zonder meer gescheiden moeten worden ontgraven. Die verplichting geldt volgens haar niet als uit verkennend bodemonderzoek blijkt dat deze bodemlagen eenzelfde milieuhygiënische kwaliteit hebben. Zij wijst op het onderzoek "Samenvatting beoordeling bodemkwaliteit bedrijfsterrein Panovenlaan te Tiel" van 31 maart 2015 van Royal HaskoningDHV en het onderzoek "Verkennend bodemonderzoek Panovenweg 21 (noordelijk terrein) te Tiel" van 15 maart 2019 van Econsultancy (hierna: de bodemonderzoeken) waaruit volgt dat de afzonderlijke bodemlagen op de locatie van eenzelfde milieuhygiënische kwaliteit zijn.
    3.1.    De staatssecretaris heeft, ter beantwoording van de vraag of sprake is van het samenvoegen van verschillende partijen grond ingevolge artikel 2.1, vierde lid, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Regeling bodemkwaliteit, aansluiting gezocht bij de in bijlage C van de Regeling bodemkwaliteit aangewezen normdocumenten. De staatssecretaris heeft gewezen op het bij de Beoordelingrichtlijn 1000 (hierna: BRL 1000) behorende protocol 1001. De in dit protocol genoemde criteria om te mogen uitgaan van één partij houden onder meer in dat sprake dient te zijn van een eenduidige en gelijke textuur. De staatssecretaris heeft toegelicht dat de ILT de conclusie dat sprake is van verschillende partijen grond die zijn samengevoegd, baseert op een geconstateerd verschil in kleur en textuur. De bovenlaag bestond uit donkerkleurige teelaardeachtige grond met organische en overige bijmengingen en de onderlaag uit wit/geelkleurig grof zand met grind. Om deze reden is niet voldaan aan de in het protocol genoemde voorwaarden om te kunnen spreken over één partij, als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit, zo stelt de staatssecretaris.
    3.2.    In haar uitspraak van 25 juli 2018, onder 3, heeft de Afdeling geoordeeld dat de definitie van het begrip partij in het Besluit bodemkwaliteit, ook als deze in het licht van de Nota van Toelichting bij het Besluit bodemkwaliteit (Stbl. 2007, 469, blz. 136) wordt gelezen, nadere invulling behoeft en de staatssecretaris voor deze nadere invulling aansluiting heeft mogen zoeken bij de in het protocol 1001 genoemde criteria om gronden aan te merken als één partij. De Afdeling ziet in hetgeen Recycling Tiel B.V. heeft aangevoerd geen aanleiding om daar nu anders over te oordelen, ook al was in die uitspraak het criterium "aaneengesloten percelen" aan de orde. Hierbij betrekt de Afdeling dat in de Nota van Toelichting bij paragraaf 6.1.2 van protocol 1001, als opgenomen in bijlage 8, staat vermeld dat de genoemde criteria - voor zover van toepassing - alle apart dan wel in combinatie dienen te worden beoordeeld bij de vraag of sprake is van één partij dan wel meerdere partijen. Hoewel Recycling Tiel B.V. er terecht op wijst dat de definitie van het begrip partij, wanneer dat nader wordt ingevuld met het criterium "sprake is van een eenduidige en gelijke textuur" als bedoeld in het protocol 1001, niet alleen ziet op de milieuhygiënische kwaliteit van de grond, kan niet worden geconcludeerd dat de staatssecretaris reeds daarom niet bij dat criterium heeft mogen aansluiten voor een nadere invulling van het begrip partij. Daarbij acht de Afdeling van belang dat de definitie van het begrip partij in het Besluit bodemkwaliteit onvoldoende duidelijk is. Verder past de nadere uitleg binnen de definitie van het begrip "partij", dat immers gericht is op de kwaliteit van de grond om als een geheel te worden verhandeld of toegepast. De staatssecretaris heeft dan ook een juiste uitleg aan het partijbegrip als bedoeld in het Besluit bodemkwaliteit gegeven. Recycling Tiel B.V. heeft nog aangevoerd dat als voor de uitleg van ‘partij’ moet worden aangesloten bij de volledige definitie van het partijbegrip in protocol 1001, en die definitie tot gevolg heeft dat ‘schone grond’ in verschillende bodemlagen gescheiden moet worden ontgraven, dit strijd oplevert met het Besluit bodemkwaliteit, omdat daarmee eisen worden gesteld die verder strekken dan de wet. Dit betoog faalt. De regelgeving verbiedt, onder meer, om verschillende ‘partijen’ samen te voegen zonder te beschikken over de vereiste erkenning. Om te voorkomen dat Recycling Tiel dit voorschrift overtreedt, moet haar wel duidelijk zijn wanneer er sprake zou kunnen zijn van verschillende ‘partijen’. Door aan te sluiten bij de definitie in protocol 1001, voor zover hier relevant, om het partijbegrip in het Besluit bodemkwaliteit te verduidelijken, worden Recycling Tiel concrete handvatten aangereikt. Daarmee kan zij voorafgaand aan het afgraven en/of samenvoegen van gronden bekijken of er mogelijk sprake is van meer dan één ‘partij’ en zo tijdig (laten) nagaan of erkenning is vereist, teneinde een overtreding te voorkomen. Hiermee worden dan ook geen nieuwe of aanvullende verplichtingen voor Recycling Tiel B.V. in het leven geroepen.
        Recycling Tiel B.V. betwist niet de conclusie uit het inspectierapport dat voldoende is komen vast te staan dat op de locatie grond op basis van een niet eenduidige en gelijke textuur is samengevoegd. De staatssecretaris heeft zich, gelet op het voorgaande, terecht op het standpunt gesteld dat op de locatie verschillende partijen grond zijn aangetroffen als bedoeld in artikel 4.3.2 van de Regeling bodemkwaliteit.
    3.3.    Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder r, van de Regeling bodemkwaliteit wordt als werkzaamheid aangewezen "samenvoegen van verschillende partijen grond in de zin van artikel 4.3.2". Voor deze werkzaamheid geldt de BRL 9335 en het bijbehorende protocol 9335-1 "Milieuhygiënische keuring van individuele partijen grond in het kader van het Besluit bodemkwaliteit". Recycling Tiel B.V. is niet erkend overeenkomstig  BRL 9335 als bedoeld in artikel 4.3.2, eerste lid, onder b, van de Regeling bodemkwaliteit.  Voor zover Recycling Tiel B.V. heeft gewezen op de bodemonderzoeken hebben deze - naar niet in geschil is - geen betrekking op deze beoordelingsrichtlijn. Gelet hierop treft het betoog dat de staatssecretaris ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de toelichting in bijlage 8 bij protocol 1001, voor zover daarin is toegelicht dat verschillende bodemlagen niet zonder meer gescheiden moeten worden ontgraven, dan ook geen doel.
    3.4.    Gelet op het voorgaande heeft de staatssecretaris zich terecht op het standpunt gesteld dat Recycling Tiel B.V. verschillende partijen grond heeft samengevoegd zonder een verleende erkenning. Daarmee heeft Recycling Tiel B.V. artikel 15 van het Besluit bodemkwaliteit overtreden. Dit betekent dat de staatssecretaris bevoegd was om daartegen handhavend op te treden.
        Het betoog slaagt niet.
    4.    Recycling Tiel B.V. betoogt dat de opgelegde last die ziet op de naleving van artikel 15 van het Besluit bodemkwaliteit door voortaan de werkzaamheid samenvoegen van verschillende partijen grond niet uit te voeren zonder de vereiste erkenning, onvoldoende concreet voor Recycling Tiel B.V. is om te weten wat zij dient te doen of te laten om verbeurte van de dwangsom te voorkomen. Zij voert aan dat niet duidelijk is omschreven wanneer er sprake is van verschillende bodemlagen en wanneer van haar verwacht wordt dat het technisch mogelijk is die lagen gescheiden te ontgraven.
    4.1.    De last houdt in dat het uitvoeren van de werkzaamheid die betrekking heeft op het samenvoegen van partijen grond uitsluitend is toegestaan als deze voorafgaand aan het uitvoeren van de werkzaamheden zijn gekeurd en worden samengevoegd overeenkomstig de BRL 9335. Recycling Tiel B.V. dient daartoe een erkenning overeenkomstig deze beoordelingsrichtlijn aan te vragen en de partij grond vervolgens te voorzien van een milieuhygiënische verklaring conform deze beoordelingsrichtlijn. Van Recycling Tiel B.V., als deskundig bedrijf, mag verder verwacht worden dat zij zelf kan bepalen wanneer sprake is van werkzaamheden waarvoor zo’n erkenning is vereist. Voor Recycling Tiel B.V. moet het tevens mogelijk zijn om in een concreet geval te bepalen of, en op welke wijze, zij ingeval een grondbewijs wordt afgegeven, de werkzaamheid samenvoegen van partijen grond kan uitvoeren. Gelet op het voorgaande bestaat naar het oordeel van de Afdeling dan ook geen grond voor het oordeel dat de opgelegde last voor Recycling Tiel B.V. onvoldoende duidelijk is. Dat, zoals Recycling ter zitting aan de hand van foto’s heeft toegelicht, voor aanvang van het ontgraven van de bodem op de locatie niet is vast te stellen of de grond gescheiden dient te worden ontgraven, doet daar niet aan af. Zoals ter zitting toegelicht, kan duidelijkheid immers worden verkregen door een grondonderzoek van zeer beperkte omvang te verrichten.
        Het betoog slaagt niet.
    5.    Het beroep is ongegrond.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. Schueler, voorzitter, en mr. E.J. Daalder en mr. P.H.A. Knol, leden, in tegenwoordigheid van mr. S. Zwemstra, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2021
    91-890.
     
    BIJLAGE
     
    Wet milieubeheer
    Artikel 11a.2
    1. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen ter bevordering van de kwaliteit van bij of krachtens de maatregel aangewezen werkzaamheden als bedoeld in het tweede lid, en ter bevordering van de integriteit van degenen die deze werkzaamheden uitvoeren, regels worden gesteld, die nodig zijn in verband met de bescherming van het milieu.
    […]
    4. Tot de bij een maatregel krachtens het eerste lid te stellen regels kunnen tevens behoren regels, inhoudende de verplichting:
    a. te handelen overeenkomstig de aan de erkenning verbonden voorschriften;
    b. te handelen overeenkomstig het voor de desbetreffende werkzaamheid bij of krachtens de maatregel aangewezen document;
    […]
    Besluit bodemkwaliteit
    Artikel 1
    In dit besluit en de daarop rustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
    […]
    Erkenning: beschikking van Onze Ministers waarbij wordt vastgesteld dat een persoon of een instelling voor een werkzaamheid voldoet aan de bij of krachtens dit besluit geldende voorwaarden;
    […]
    Grond: vast materiaal dat bestaat uit minerale delen met een maximale korrelgrootte van 2 millimeter en organische stof in een verhouding en met een structuur zoals deze in de bodem van nature worden aangetroffen, alsmede van nature in de bodem voorkomende schelpen en grind met een korrelgrootte van 2 tot 63 millimeter, niet zijnde baggerspecie;
    […]
    Partij: identificeerbare hoeveelheid […], grond […] van vergelijkbare milieuhygiënische kwaliteit, die is bedoeld om als geheel te worden verhandeld of toegepast;
    […]
    Werkzaamheid: een bij regeling van Onze Minister aangewezen handeling als bedoeld in artikel 11A.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, die wordt uitgevoerd met betrekking tot […], grond, […].
    Artikel 15
    1. Het is verboden een werkzaamheid uit te voeren zonder daartoe verleende erkenning.
    Regeling bodemkwaliteit
    Artikel 2.1
    1. Als werkzaamheden als bedoeld in het besluit worden aangewezen de werkzaamheden die behoren tot de volgende categorieën:
    […]
    r. samenvoegen van verschillende partijen grond […] in de zin van artikel 4.3.2;
    […]
    4. De werkzaamheden, bedoeld in het eerste lid, zijn beschreven in de normdocumenten, aangewezen in artikel 2.7.
    Artikel 2.7
    Voor een werkzaamheid is als normdocument aangewezen het document dat bij de categorie waartoe de werkzaamheid behoort in bijlage C is vermeld of een of meer onderdelen van zodanig document waarin de werkzaamheid wordt beschreven.
    Ingevolge categorie 9 van bijlage C gelden voor de werkzaamheid monsterneming bij partijkeuringen als normdocumenten onder meer de BRL SIKB 1000 - versie 9, vastgesteld op 1 februari 2018 - alsmede protocol 1001 - versie 9, vastgesteld op 1 februari 2018.
    Ingevolge categorie 18 van bijlage C gelden voor de werkzaamheid samenvoegen van verschillende partijen grond of baggerspecie als normdocumenten onder meer de BRL SIKB 9335 - versie 4, vastgesteld op 22 juni 2017 - alsmede protocol 9335-1 - versie 4, vastgesteld op 22 juni 2017.
    Artikel 4.3.2
    1. Het samenvoegen van verschillende partijen grond […] tot een partij die groter is dan 25 m3, is uitsluitend toegestaan indien deze:
    a. in dezelfde bodemkwaliteitsklasse zijn ingedeeld, en
    b. zijn gekeurd en samengevoegd overeenkomstig BRL 9335 […], door een persoon of instelling die daartoe beschikt over een erkenning.
    Protocol 1001, versie 9, 1 februari 2018
    6.2.1
    Een partij is een identificeerbare hoeveelheid bouwstof, grond of baggerspecie van vergelijkbare milieuhygiënische kwaliteit, die is bedoeld om als geheel te worden verhandeld of toegepast.
    Daarom geldt het volgende: Bodem en waterbodem (in-situ) resp. grond en baggerspecie (depots - dus na ontgraving) mogen worden aangemerkt als één partij (tot een maximum van 10.000 ton), als:
    • sprake is van een eenduidige en gelijke textuur, bepaald overeenkomstig NEN 5706, en
    • sprake is van aaneengesloten percelen of depots, en
    • de aangetroffen bijmengingen van de individuele partijen, qua samenstelling en percentage, bepaald conform protocol 2001, vergelijkbaar zijn, en
    • sprake is van een gelijke milieuhygiënische kwaliteitsklasse (vastgesteld aan de hand van een indicatieve partijkeuring zoals bedoeld in BRL 9335 […], verkennend bodemonderzoek, bodemverwachtingenkaart (waterbodem), historisch bodemonderzoek en/of vastgestelde bodemkwaliteitskaart van gemeente of waterkwaliteitsbeheerder).
    Voor het hanteren van deze criteria zie bijlage 8.