ECLI:NL:RVS:2009:BH6337, Raad van State, 18-03-2009, 200804854/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij afzonderlijke besluiten van 27 juni 2006 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-Zuid (hierna: het dagelijks bestuur) [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onder oplegging van dwangsommen gelast het bestaande gebruik van de derde etage en de zolderverdieping van het pand [locatie] te [plaats] voor de huisvesting van meer dan vier personen te staken en dat pand in de toekomst uitsluitend te gebruiken voor de huisvesting van een huishouden.

200804854/1.
      Datum uitspraak: 18 maart 2009
    
     
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    
      1. [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2. [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 mei 2008 in zaken nrs. 07/3215 en 07/3216 in het geding tussen:
    
    
      [appellant sub 1],
      [appellant sub 2]
    
    
    en
    
    het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-Zuid.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 27 juni 2006 heeft het dagelijks bestuur van het stadsdeel Oud-Zuid (hierna: het dagelijks bestuur) [appellant sub 1] en [appellant sub 2] onder oplegging van dwangsommen gelast het bestaande gebruik van de derde etage en de zolderverdieping van het pand [locatie] te [plaats] voor de huisvesting van meer dan vier personen te staken en dat pand in de toekomst uitsluitend te gebruiken voor de huisvesting van een huishouden.
    
    Bij afzonderlijke besluiten van 2 juli 2007 heeft het dagelijks bestuur de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 mei 2008, verzonden op 15 mei 2008, heeft de rechtbank Amsterdam (hierna: de rechtbank) de door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben [appellant sub 1] en [appellant sub 2], ieder afzonderlijk, bij brieven, bij de Raad van State ingekomen op 25 juni 2008, hoger beroep ingesteld. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben, ieder afzonderlijk hun hoger beroepen aangevuld bij brieven van 18 juli 2008.
    
    Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 16 februari 2009, waar [appellant sub 1] en [appellant sub 2] vertegenwoordigd door mr. R. Teitler, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen. Het dagelijks bestuur heeft zich doen vertegenwoordigen door mr. A.J.A.P. Peters, werkzaam bij het stadsdeel Oud-Zuid.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 6.1.1, eerste lid, onder f, van de Bouwverordening van de gemeente Amsterdam 2003 (hierna: de bouwverordening), zoals dat luidde ten tijde van belang, is het verboden om zonder of in afwijking van een gebruiksvergunning van burgemeester en wethouders een bouwwerk in gebruik te hebben of te houden waarin aan meer dan vier personen woonverblijf zal worden verschaft, anders dan een huishouden per woning.
    
    2.2. De op de derde etage en de zolderverdieping van het betreffende pand gesitueerde woning werd ten tijde van belang gehuurd door [appellant sub 1] en [appellant sub 2] die deze in gebruik hebben gegeven aan uit Polen afkomstige familieleden.
    
    2.3. Aan de lasten is ten grondslag gelegd dat [appellant sub 1], respectievelijk [appellant sub 2] de woning in gebruik hielden zonder te beschikken over een gebruiksvergunning als bedoeld in artikel 6.1.1, eerste lid, onder f, van de bouwverordening.
    
    2.4. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat de rechtbank evenals het dagelijks bestuur niet heeft onderkend dat voor het gebruik van de woning geen gebruiksvergunning was vereist, aangezien deze werd gebruikt door een huishouden in de zin van artikel 6.1.1, eerste lid, onder f.
    
    2.4.1. Vaststaat dat de term 'huishouden' in de bouwverordening niet nader is omschreven. Volgens het dagelijks bestuur is slechts sprake van een huishouden in vorenbedoelde zin, indien het vanaf de aanvang gaat om dezelfde groep personen en niet sprake is van een van een tevoren vaststaande tijdelijkheid van de samenwoning. Voorts moet de samenwoning minimaal twee jaren bestaan, moet sprake zijn van een band tussen de bewoners die het enkel gezamenlijk bewonen van een woning te boven gaat en dient de samenlevingswens tussen de personen niet overwegend te worden bepaald door de beslissing om de betrokken woonruimte te delen. Het dagelijks bestuur heeft voor wat deze uitleg van de term huishouden betreft gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 5 oktober 2005, in zaak nr. 200501342/1.
    
    2.4.2. Aan de door het dagelijks bestuur gestelde vereisten, dat het vanaf de aanvang dient te gaan om dezelfde groep personen, dat de samenwoning tenminste twee jaren moet bestaan en dat de tijdelijkheid van de samenwoning niet tevoren vaststaat, komt geen doorslaggevend gewicht toe voor het antwoord op de vraag of sprake is van een huishouden in de zin van artikel 6.1.1, eerste lid, onder f, van de bouwverordening. Ook indien niet aan die eisen wordt voldaan, sluit dat niet uit dat sprake is van zodanig huishouden. Anders dan het dagelijks bestuur veronderstelt kan in genoemde uitspraak van 5 oktober 2005 ook niet worden gelezen dat deze eisen ter invulling van het begrip huishouden kunnen worden gesteld. Het vorenstaande laat evenwel onverlet dat, ook indien deze eisen buiten beschouwing worden gelaten en slechts gekeken wordt naar de overige door het dagelijks bestuur voor het kunnen aannemen van een huishouden in de zin van artikel 6.1.1, eerste lid, onder f, van de bouwverordening gestelde eisen, het niet voldoen aan die overige eisen het oordeel kan rechtvaardigen dat van zo een huishouden geen sprake is. Met het stellen van die eisen worden de grenzen van een redelijke uitleg van het begrip huishouden niet overschreden. Dat die eisen zijn ontleend aan voormelde uitspraak van de Afdeling waarin het de uitleg van de term huishouden in een gemeentelijke huisvestingsverordening betrof, leidt niet tot een ander oordeel. Niet valt in te zien dat aan deze term in de bouwverordening, bij het ontbreken daarin van een omschrijving, een andere betekenis dient te worden gegeven.
    
    2.5. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de woning niet werd gebruikt door een huishouden in vorenbedoelde zin. [appellant sub 1] en [appellant sub 2] hebben aangegeven dat de woning door ongeveer veertien uit Polen afkomstige, tot twee families behorende, personen werd bewoond. In Polen leven deze personen niet samen maar verspreid door het land. Zij verblijven voor het verrichten van werkzaamheden telkens voor kortere of langere tijd, maximaal drie maanden, in Nederland en keren daarna terug naar Polen. Uit deze feiten heeft dagelijks bestuur kunnen afleiden dat van een bestendig samenlevingsverband geen sprake is en dat de samenlevingswens tussen deze personen overwegend is bepaald door de beslissing om de betrokken woonruimte te delen. Dit brengt met zich dat voor het hiervoor omschreven gebruik van de woning een gebruiksvergunning was vereist. Vaststaat dat zodanige vergunning niet is verleend.
    
    Voor zover [appellant sub 1] en [appellant sub 2] betogen dat door hen niet bedrijfsmatig woonverblijf wordt verschaft, ziet dat betoog er aan voorbij dat artikel 6.1.1, eerste lid, onder f, zoals die bepaling luidde ten tijde van het besluit op bezwaar, die eis niet stelt en deze bovendien niet aan dat besluit ten grondslag is gelegd.
    
    2.6. De conclusie is dat is gehandeld in strijd met 6.1.1, eerste lid, onder f, van de bouwverordening, zodat het dagelijks bestuur terzake handhavend kon optreden.
    
    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    2.7. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het dagelijks bestuur zich bij het besluit op bezwaar met juistheid op het standpunt heeft gesteld dat van concreet zicht op legalisering geen sprake was. Een door de eigenaar van de woning ingediende aanvraag om een gebruiksvergunning voor het meerbedoelde gebruik van de woning was door deze op dat moment reeds ingetrokken. Zodanig concreet zicht kon niet worden ontleend aan het ten tijde van het besluit op bezwaar beschikbare concept van het Besluit brandveilig gebruik bouwwerken. Dit besluit is eerst vastgesteld op 26 juli 2008 en in werking getreden op 1 november 2008. Ten tijde van het besluit op bezwaar was nog onvoldoende zeker of, en met ingang van welke datum, de vergunningplicht voor het onderhavige gebruik zou komen te vervallen.
    
    2.8. De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    2.9. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. A.W.M. Bijloos, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Willems, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Willems
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2009
    
    412.