ECLI:NL:RVS:2004:AO5656, Raad van State, 17-03-2004, 200300438/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2004-03-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 april 1998, kenmerk MO/98-44272, zoals gewijzigd bij besluiten van 20 mei 1998, 12 juni 1998 en 16 juli 1998, heeft verweerder aan appellante lasten onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd ter zake van het zonder vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het opslaan van kiezelgoer in depots nabij een geluidwal en het toepassen van kiezelgoer daarin. De geluidwal is gelegen op de kadastrale percelen sectie C, nummers 539 (gedeeltelijk) en 567 te Lemsterland. De opgelegde lasten zien, voorzover hier van belang, op het beëindigen van de opslag van kiezelgoer en op het verwijderen van de partijen kiezelgoer die in de geluidwal zijn verwerkt.

200300438/1.
      Datum uitspraak: 17 maart 2004
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "DVJ Milieutechniek B.V.", gevestigd te Joure,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 27 april 1998, kenmerk MO/98-44272, zoals gewijzigd bij besluiten van 20 mei 1998, 12 juni 1998 en 16 juli 1998, heeft verweerder aan appellante lasten onder dwangsom als geregeld in artikel 5:32, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgelegd ter zake van het zonder vergunning als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer oprichten en in werking hebben van een inrichting voor het opslaan van kiezelgoer in depots nabij een geluidwal en het toepassen van kiezelgoer daarin. De geluidwal is gelegen op de kadastrale percelen sectie C, nummers 539 (gedeeltelijk) en 567 te Lemsterland. De opgelegde lasten zien, voorzover hier van belang, op het beëindigen van de opslag van kiezelgoer en op het verwijderen van de partijen kiezelgoer die in de geluidwal zijn verwerkt.
    
    Bij besluit van 11 december 2002, kenmerk 506522, verzonden op 12 december 2002, heeft verweerder het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 20 januari 2003, bij de Raad van State ingekomen op 21 januari 2003, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 11 maart 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 8 juli 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 oktober 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. R.C.M. Kamsma, advocaat te Leeuwarden, en ing. A.J. van der Groot en ing. A. van Vugt, gemachtigden,
      en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.V. van Ophem, advocaat te Leeuwarden, en mr. H. Brakels, D.A. Beintema, J.H.M. van der Meeren,
      J. Wiersma en dr. U. Hofstra, gemachtigden, zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Appellante heeft bij brief van 18 september 1995 aan verweerder gemeld dat zij de geluidwal zal oprichten en dat daarin secundaire grondstoffen (categorie I en II bouwstoffen) worden toegepast. Bij brief van 11 december 1997 heeft appellante verweerder gemeld dat zij onder meer kiezelgoer als secundaire grondstof wil toepassen.
    
    2.2.    Appellante betoogt dat artikel 8.1 van de Wet milieubeheer niet is overtreden, zodat verweerder niet bevoegd was tot het optreden met bestuurlijke handhavingsmiddelen. In dit verband stelt zij dat noch sprake is geweest van een inrichting voor de opslag van kiezelgoer noch van een inrichting voor de verwerking daarvan. Verder stelt appellante dat - zo al sprake zou zijn van een dergelijke inrichting - hiervoor geen vergunning nodig was, gelet op het bepaalde in categorie 28.3, aanhef en onder c, van het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (hierna: het Ivb), zoals dat ten tijde van het besluit van 27 april 1998 gold.
    
    2.2.1.    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat een van de partijen kiezelgoer werd gebruikt als aanvoerroute om de geluidwal op hoogte te brengen. Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting heeft deze partij weliswaar tegen de geluidwal aan gelegen, maar heeft zij daarvan geen onlosmakelijk deel uitgemaakt en was daarvan duidelijk te onderscheiden. De overige partijen hebben in de directe nabijheid van de geluidwal kortstondig in depots gelegen, in afwachting van de uitkomsten van de analyses die werden gedaan om te bepalen of de partijen als secundaire grondstof konden worden ingezet. Naar het oordeel van de Afdeling zijn de aanvoerroute en de depots onder deze omstandigheden niet aan te merken als een inrichting bestemd voor de opslag van afvalstoffen  maar als een inrichting voor het op of in de bodem brengen van afvalstoffen, waarvoor op grond van categorie 28.1, aanhef en onder d, van het Ivb in samenhang met artikel 8.1 van de Wet milieubeheer in beginsel een vergunning is vereist.
    
    2.3.    Met betrekking tot het betoog van appellante dat voor de inrichting, gelet op categorie 28.3, aanhef en onder c, van het Ivb (oud), geen vergunning nodig is, overweegt de Afdeling als volgt.
    
         Ingevolge categorie 28.3, aanhef en onder c (oud), blijft een inrichting voor de toepassing van onderdeel 28.1 buiten beschouwing voorzover het betreft werken in de grond-, weg- en waterbouw waarbij, anders dan voor het opslaan, naar aard en samenstelling daartoe geschikte afvalstoffen, met uitzondering van gevaarlijke afvalstoffen, rechtstreeks en milieuhygiënisch verantwoord worden toegepast.
    
        Verweerder heeft ter bepaling van de vraag of een afvalstof milieuhygiënisch verantwoord kan worden toegepast de notitie “Werken met secundaire grondstoffen” (hierna: de notitie) vastgesteld. Hierin zijn onder meer uitloogwaarden opgenomen waaraan afvalstoffen moeten voldoen om milieuhygiënisch verantwoord toegepast te kunnen worden. Om de uitloogwaarden te kunnen bepalen dient voor de anorganische parameters van een afvalstof de zogeheten kolomproef te worden uitgevoerd; slechts met instemming van het bevoegd gezag kan worden gekozen voor een andere proef.
    
        Appellante heeft ter bepaling van de bovengenoemde uitloogwaarden in plaats van de kolomproef de zogeheten cascadeproef uitgevoerd. Verweerder heeft betoogd dat de resultaten van deze cascadeproef niet konden worden geaccepteerd, omdat er geen rekenkundig verband is aangetoond tussen de kolomproef en de cascadeproef. Verder heeft hij betoogd dat geen goedkeuring is gegeven aan het uitvoeren van de cascadeproef ter vervanging van de kolomproef.
    
        In het deskundigenbericht is gesteld dat geen rekenkundig verband bestaat tussen de cascadeproef en de kolomproef, zodat deze proeven niet als gelijkwaardig kunnen worden beschouwd. De Afdeling ziet in hetgeen appellante heeft aangevoerd en ook overigens geen aanleiding hieraan te twijfelen. Het was dan ook ten tijde van het nemen van het besluit van 27 april 1998 onzeker of de partijen kiezelgoer voldeden aan de uitloogwaarden die waren opgenomen in de notitie. Gelet hierop heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden geoordeeld dat de partijen kiezelgoer niet zonder meer milieuhygiënisch verantwoord toepasbaar waren. Niet is gebleken dat de overige in categorie 28.3 van het Ivb genoemde uitzonderingen van toepassing zijn op de onderhavige inrichting.
    
        Het voorgaande leidt de Afdeling tot het oordeel dat voor het op de bodem brengen van kiezelgoer nabij de geluidwal vergunning krachtens de Wet milieubeheer was vereist. Nu geen vergunning was verleend, was verweerder bevoegd tot het optreden met bestuurlijke handhavingsmiddelen.
    
    2.4.    Appellante betoogt dat verweerder na afweging van alle betrokken belangen in redelijkheid niet had kunnen overgaan tot het opleggen van de lasten onder dwangsom.
    
    2.4.1.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat tot het opleggen van de lasten onder dwangsom diende te worden overgegaan, omdat onzeker was of de kolomproef op juiste wijze kon worden uitgevoerd en zo ja, wanneer de uitkomsten hiervan bekend zouden worden. Verder heeft hij betoogd dat uit een door hem uitgevoerde boring is gebleken dat appellante een gedeelte van de partij kiezelgoer die als aanvoerroute diende, al had verwerkt in de geluidwal. Tot slot heeft verweerder betoogd dat omwonenden klachten hebben geuit over stank die werd veroorzaakt door de partijen kiezelgoer.
    
    2.5.    Vaststaat dat verweerder niet heeft ingestemd met het uitvoeren van de cascadeproef. Appellante heeft bij brief van 22 april 1998 verweerder meegedeeld dat de partijen kiezelgoer opnieuw geanalyseerd zouden worden en dat hierbij de kolomproef zou worden toegepast. Verweerder heeft niettemin, zonder de resultaten van die kolomproef af te wachten, lasten onder dwangsom opgelegd. Verder is niet aannemelijk geworden dat het uit een oogpunt van stankhinder geboden was om de kiezelgoer onmiddellijk te doen afvoeren. In dit verband is mede van belang dat de partijen kiezelgoer konden worden afgedekt ter beperking van die hinder. Daargelaten de vraag of een gedeelte van de partij kiezelgoer, die de aanvoerroute vormde, was verwerkt in de geluidwal, is de Afdeling, gelet op het vorenstaande van oordeel, dat verweerder na afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen vergen dat alle partijen kiezelgoer dienden te worden verwijderd en niet uitsluitend het gedeelte van de aanvoerroute dat direct tegen de geluidwal lag. Het bestreden besluit dient derhalve te worden vernietigd wegens strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    2.6.    Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Het besluit van 27 april 1998 moet worden herroepen.
    
    2.7.    Verweerder dient op de na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 11 december 2002, kenmerk 506522;
    
    III.    herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Fryslân van 27 april 1998, kenmerk MO/98-44272, zoals gewijzigd bij besluiten van 20 mei 1998, 12 juni 1998 en 16 juli 1998;
    
    IV.    bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Fryslân in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 779,55, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Fryslân te worden betaald aan appellante;
    
    VI.    gelast dat de provincie Fryslân aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W. Konijnenbelt, Voorzitter, en mr. H.Ph.J.A.M. Hennekens en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. F.B. van der Maesen de Sombreff, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Konijnenbelt    	w.g. Van der Maesen de Sombreff
      Voorzitter    		ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2004
    
    190-361.