ECLI:NL:RVS:2022:1074, Raad van State, 13-04-2022, 202005274/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2022-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2015 heeft de minister van Buitenlandse Zaken de aanvraag van [appellante] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld. De minister heeft bij het besluit van 2 juli 2015 de aanvraag van [appellante] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld omdat zij van rechtswege de Nederlandse nationaliteit zou hebben verloren. De minister heeft [appellante] in de gelegenheid gesteld om nadere informatie te verstrekken over de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap die van belang zijn in het licht van het evenredigheidsbeginsel uit het oogpunt van het Unierecht. [appellante] heeft nadere informatie verstrekt. De Immigratie- en Naturalisatiedienst heeft desgevraagd een advies uitgebracht. Daarin is geconcludeerd dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellante] evenredig is geweest. De minister heeft het advies bij het besluit van 10 september 2020 overgenomen.

202005274/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 april 2022
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante], wonend te [woonplaats] ([land]),
    appellante,
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juli 2015 heeft de minister de aanvraag van [appellante] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld.
    Bij besluit van 10 september 2020 heeft de minister opnieuw besloten op het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar en dat ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 mei 2021, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.A. Collet, advocaat te Roosendaal, en de minister, vertegenwoordigd door I.S. IJserinkhuijsen en mr. A. Hanje, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De minister heeft bij het besluit van 2 juli 2015 de aanvraag van [appellante] om een nationaal paspoort buiten behandeling gesteld omdat zij van rechtswege de Nederlandse nationaliteit zou hebben verloren.
    Bij arrest van 12 maart 2019, ECLI:EU:C:2019:189, Tjebbes (hierna: het Tjebbes-arrest), heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) prejudiciële vragen van de Afdeling over het van rechtswege verliezen van de Nederlandse nationaliteit beantwoord. De Afdeling heeft vervolgens op 12 februari 2020, in ECLI:NL:RVS:2020:423, uitspraak gedaan. De Afdeling heeft in die uitspraak onder andere het hoger beroep van [appellante] gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 7 oktober 2016 in zaak nr. 16/4721 vernietigd, het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van de minister van 15 april 2016 op het bezwaar van [appellante] vernietigd en de minister opgedragen om binnen vier maanden na de verzending van de uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Daarbij heeft de Afdeling bepaald dat tegen de nieuw te nemen besluiten op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Bestreden besluit
    2.       De minister heeft [appellante] in de gelegenheid gesteld om nadere informatie te verstrekken over de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap die van belang zijn in het licht van het evenredigheidsbeginsel uit het oogpunt van het Unierecht. [appellante] heeft nadere informatie verstrekt. De Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) heeft desgevraagd een advies uitgebracht. Daarin is geconcludeerd dat het verlies van het Unieburgerschap van [appellante] evenredig is geweest. De minister heeft het advies bij het besluit van 10 september 2020 overgenomen. Nu het verlies geen onevenredige gevolgen heeft voor [appellante], heeft zij volgens de minister ingevolge artikel 15, eerste lid, aanhef en onder c, van de Rijkswet op het Nederlanderschap op 27 februari 2015 het Nederlanderschap verloren. De minister heeft het bezwaar van [appellante] daarom opnieuw ongegrond verklaard.
    Beroep
    Terugkomen op oordeel in uitspraak van 12 februari 2020?
    3.       [appellante] betwist de stelling van de minister dat zij meer dan tien jaar voor haar aanvraag om een paspoort haar hoofdverblijf naar de Verenigde Staten heeft verlegd. Zij voert aan dat ze niet in 2005, maar eind 2007 feitelijk, en in 2011 officieel, haar hoofdverblijf heeft verlegd.
    3.1.    In de uitspraak van 12 februari 2020 is al geoordeeld dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat de 10-jaarstermijn in februari 2005 is gaan lopen en dat [appellante] op 27 februari 2015 het Nederlanderschap heeft verloren. Dit oordeel is met de uitspraak van de Afdeling in rechte vast komen te staan. Dit betekent dat in beroep tegen het besluit van 10 september 2020 van de juistheid van dit eerder door de Afdeling gegeven oordeel moet worden uitgegaan. Van dit oordeel kan niet, behoudens zeer uitzonderlijke gevallen, worden teruggekomen. Van een zeer uitzonderlijk geval is in dit geval geen sprake. Zoals de minister ook aanvoert, heeft [appellante] op dit punt geen novum, zoals documenten waaruit concreet kan worden afgeleid dat [appellante] pas later haar hoofdverblijf heeft verlegd, of een andere bijzondere omstandigheid aangedragen. Het betoog slaagt niet.
    Unierechtelijk evenredigheidsbeginsel
    4.       [appellante] voert aan dat de IND zich in het advies op een te beperkt aantal aspecten die van belang kunnen zijn voor een succesvol beroep op het evenredigheidsbeginsel, baseert. Zij is in Nederland geboren en getogen en heeft geen enkele band met Marokko. Het grootste deel van haar familie woont in Nederland. Zij zou slechts tijdelijk in de Verenigde Staten zijn vanwege haar opleiding en het opdoen van werkervaring. Zij heeft altijd de intentie gehad naar Nederland terug te keren, zodat zij weer nauwer met haar familie om kon gaan. [appellante] voert verder aan dat zij geen afstand kan doen van haar Marokkaanse nationaliteit. Het is inherent discriminerend dat zij anders wordt behandeld omwille van haar dubbele nationaliteit ten gevolge van een afkomst die via haar ouders is doorgegeven, maar waarmee zij zelf weinig binding heeft. Ook stelt [appellante] dat de minister er onvoldoende rekening mee heeft gehouden dat zij al in oktober 2014 - en dus tijdig - een paspoort heeft aangevraagd. Door toedoen van de Nederlandse vertegenwoordiging in de Verenigde Staten, het moeten voldoen aan de formaliteiten en het feit dat zij niet werd gewezen op de termijn, is net de 10-jaarstermijn verstreken. Verder heeft de minister ten onrechte niet de onvoorziene gebeurtenissen van na 2015 meegewogen. Zo had de minister in de belangenafweging moeten meenemen dat zij is opgeleid tot IC-verpleegkundige. Daaraan bestaat juist een tekort in verband met de uitbraak van het coronavirus, aldus [appellante]. [appellante] voert in haar nadere stuk van 21 oktober 2020 aan dat zij niet wist van de gewijzigde regelgeving. De Nederlandse overheid heeft daarop nooit gewezen, hoewel daarvoor wel de gelegenheid was bij haar contact met de ambassade over de aanvraag van een nieuw paspoort. Van de overheid mag volgens [appellante] een meer actieve houding worden verwacht.
    4.1.    De Afdeling heeft in 11.2 van de uitspraak van 12 februari 2020 uiteengezet wat de minister in zijn onderzoek diende te betrekken. Het gaat erom of de betrokkene gevolgen ondervindt die in de sfeer van het Unierecht liggen. Het Hof heeft onder meer gewezen op de door het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgde rechten, waaronder het recht op eerbiediging van het familie- en gezinsleven, de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten en de mogelijkheid daar beroepsactiviteiten te verrichten, en het belang van het kind. Ook is in de uitspraak van 12 februari 2020 overwogen dat als toetsingsmoment dient te gelden het moment van verlies van het Nederlanderschap, dat wil zeggen het moment waarop de 10-jaarstermijn is verstreken, met dien verstande dat niet alleen de gevolgen van het verlies van het Nederlanderschap die zich op dat moment reeds hadden gemanifesteerd dienen te worden betrokken, maar ook de gevolgen die op dat moment redelijkerwijs voorzienbaar waren.
    4.2.    De Afdeling acht voor de beoordeling van belang dat [appellante] consistent heeft betoogd dat het steeds haar bedoeling is geweest om in de Verenigde Staten ervaring op te doen om hier vervolgens beter op de arbeidsmarkt te kunnen komen. Op 1 juli 2014 heeft zij haar diploma in de ‘master of science and public health’ behaald en sindsdien is zij physician assistant. Ten tijde van het verliesmoment was daarom redelijkerwijs voorzienbaar dat zij wilde terugkeren om in Nederland, en daarmee in de Europese Unie, te kunnen werken. Steun daarvoor kan ook worden gevonden in het feit dat [appellante] in oktober 2014, na het behalen van haar diploma, haar paspoort wilde aanvragen om naar Nederland te kunnen terugkeren. Ter zitting heeft zij daarnaast aangevoerd dat zij in Nederland een concrete sollicitatie had, maar dat die niet doorging omdat zij daarvoor in Nederland moest zijn. Het verlies van het burgerschap van de Unie heeft voor [appellante] gelet hierop in ieder geval gevolgen die de normale ontwikkeling van haar beroepsleven uit het oogpunt van het Unierecht aantasten.
    4.3.    De door [appellante] aangedragen omstandigheden geven vervolgens aanleiding voor het oordeel dat het verlies van haar Nederlanderschap bezien vanuit het Unierecht, onevenredig is. Het Hof heeft in het Tjebbes-arrest als relevant feit genoemd dat de betrokkene mogelijkerwijs geen afstand kon doen van de nationaliteit van een derde staat. Niet in geschil is dat de Marokkaanse regelgeving de mogelijkheid biedt om afstand te doen van de Marokkaanse nationaliteit. In de praktijk lijkt dit echter feitelijk onmogelijk omdat de Marokkaanse ambassade, zo begrijpt de Afdeling uit het IND-advies, nooit aan in Nederland woonachtige genaturaliseerde Marokkanen medewerking heeft verleend om de Marokkaanse nationaliteit te verliezen. Het voert te ver om [appellante] tegen te werpen dat zij gedurende de 10-jaarstermijn niet heeft getracht afstand te doen van haar Marokkaanse nationaliteit. Ook weegt mee dat [appellante] al in oktober 2014 haar paspoort wilde aanvragen en daarmee het burgerschap van de Unie tijdig, voor het verstrijken van de 10-jaarstermijn, veilig had kunnen stellen. Bij gebreke van registraties op het Nederlandse consulaat heeft de minister het vorenstaande niet betwist. Hoewel op dat moment van haar een Certificate of Nonexistence mocht worden gevergd (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 december 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU9433), is [appellante] kennelijk verkeerd geïnformeerd over de mogelijkheden ter behoud van het Nederlanderschap, waardoor onbedoeld de 10-jaarstermijn is verstreken. Zonder de Nederlandse nationaliteit en bijbehorend paspoort bestaan er voor [appellante] bijzondere moeilijkheden om zich naar Nederland te begeven om daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden en haar beroepsactiviteiten te verrichten. Wat betreft de moeilijkheden haar beroepsactiviteiten te verrichten, wordt naar 4.2 verwezen. Duidelijk is daarnaast dat een groot deel van de familie van [appellante] in Nederland woont en zij juist geen contact heeft met familie in Marokko. Zij heeft grote emotionele bezwaren tegen haar Marokkaanse nationaliteit. Van [appellante] hoefde niet te worden verwacht dat zij van Marokko, het land waarmee zij nauwelijks een band heeft, een paspoort verkrijgt, om vervolgens - als dat al kans van slagen had - de benodigde visa te kunnen aanvragen om naar Nederland te kunnen komen om hier te leven en te werken.
    4.4.    De hiervoor genoemde omstandigheden tezamen zijn naar het oordeel van de Afdeling zo zwaarwegend, dat het verlies van het burgerschap van de Unie voor [appellante] niet in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel wat betreft de gevolgen ervan uit het oogpunt van het Unierecht. De vaststelling door de minister dat zij het Nederlanderschap en daarmee het burgerschap van de Unie heeft verloren, is in strijd met artikel 20 van het VWEU. Naar het oordeel van de Afdeling moet worden geoordeeld dat [appellante] met terugwerkende kracht vanaf 27 februari 2015 het Nederlanderschap dient te herkrijgen. De minister heeft dan ook ten onrechte in het besluit op bezwaar geoordeeld dat [appellante] geen recht heeft op een nationaal paspoort omdat zij geen Nederlander zou zijn.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    5.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 10 september 2020 dient te worden vernietigd.
    De minister dient zo spoedig mogelijk, en met inachtneming van deze uitspraak, op de bezwaren van [appellante] te beslissen. Omdat de minister de aanvraag van [appellante] ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld om de reden dat [appellante] geen Nederlander zou zijn, zal hij het besluit van 2 juli 2015 moeten herroepen. De minister dient alsnog inhoudelijk te beoordelen of [appellante] - als Nederlandse - voor een nationaal paspoort in aanmerking komt.
    5.1.    Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    6.       De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de minister van Buitenlandse Zaken van 10 september 2020;
    III.      draagt de minister van Buitenlandse Zaken op zo spoedig mogelijk alsnog met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    IV.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State beroep kan worden ingesteld;
    V.      veroordeelt de minister van Buitenlandse Zaken tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.518,-, toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.     gelast dat de minister van Buitenlandse Zaken aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,- voor de behandeling van het beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. H.G. Sevenster en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.E.E. Konings, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    w.g. Konings
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2022.
    612