ECLI:NL:RVS:2008:BD1468, Raad van State, 14-05-2008, 200704730/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2008-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen (hierna: het college) aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer opslaan van afvalstoffen binnen en buiten de bij besluit van 17 september 2002 vergunde inrichting van [appellant] (een pompoenkwekerij met handel en opslag van diverse bemestingsstoffen en tuinartikelen en het stallen van caravans) aan de [locatie] te [plaats].

200704730/1
    
    Datum uitspraak: 14 mei 2008
    
    AFDELING
    
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen,
    
    verweerder.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 november 2006 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dalfsen (hierna: het college) aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd wegens het in strijd met artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer opslaan van afvalstoffen binnen en buiten de bij besluit van 17 september 2002 vergunde inrichting van [appellant] (een pompoenkwekerij met handel en opslag van diverse bemestingsstoffen en tuinartikelen en het stallen van caravans) aan de [locatie] te [plaats].
    
    Bij brief, bij de rechtbank Zwolle-Lelystad ingekomen op 3 mei 2007, heeft [appellant] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het door hem tegen het besluit van 24 november 2006 gemaakte bezwaar.
    
    Bij besluit van 11 juni 2007 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 24 november 2006 gemaakte bezwaar alsnog ongegrond verklaard.
    
    De rechtbank Zwolle-Lelystad heeft het beroepschrift ter verdere behandeling doorgezonden aan de Afdeling, waar het op 9 juli 2007 is ingekomen.
    
    De gronden van het beroep zijn aangevuld bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 23 juli 2007.
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2008, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. W.B. van den Berg, advocaat te Meppel, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.H. Blokvoort, advocaat te Enschede, en J. Webbink, werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Bij brief van 5 januari 2007 heeft [appellant] bezwaar gemaakt tegen het besluit van 24 november 2006. Ten tijde van het instellen van het beroep had het college niet op dit bezwaarschrift beslist, terwijl de daartoe gestelde termijn was verstreken, zodat sprake was van het niet tijdig nemen van een besluit. Bij besluit van 11 juni 2007 heeft het college alsnog op het bezwaar beslist. Niet gebleken is dat [appellant] nog belang heeft bij de beoordeling van het beroep, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar.
    
    2.1.1. Het beroep, voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar, is derhalve niet-ontvankelijk.
    
    2.2. Ingevolge artikel 6:20, vierde lid, van de Awb, voor zover hier van belang, wordt het beroep geacht mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, nu dat besluit aan het beroep niet geheel tegemoet komt.
    
    2.3. Ingevolge artikel 5:32, eerste lid, van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
    
    Ingevolge artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer, zoals dit luidde ten tijde van het bestreden besluit, is het verboden zonder daartoe verleende vergunning een inrichting:
    
    a. op te richten;
    
    b. te veranderen of de werking daarvan te veranderen;
    
    c. in werking te hebben.
    
    2.4. Het college heeft aan het opleggen van een last onder dwangsom ten grondslag gelegd dat op 26 april 2006 en 16 juni 2006 bij een milieucontrole is geconstateerd dat op het terrein van de inrichting en terrein behorende aan [appellant] ongeveer 600 m3 afval werd opgeslagen dat bij het bedrijf De Breekhoorn B.V. te Hoofddorp is vrijgekomen na een eerste zeving in het composteringsproces en bestaat uit houtjes, touwtjes, steen, ijzer en plastic. Het materiaal betrof volgens het college geen bemestingsstoffen of tuinmaterialen, waarvan de opslag volgens de vergunning is toegestaan. Volgens het college was derhalve binnen de grenzen van de bij besluit van 17 september 2002 vergunde inrichting sprake van het veranderen van de werking daarvan, en daarbuiten van het veranderen van de inrichting of het oprichten van een nieuwe inrichting, zodat volgens het college artikel 8.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer is overtreden.
    
    Afvalstof
    
    2.5. [appellant] betoogt dat het college het materiaal ten onrechte als afvalstof heeft aangemerkt. Volgens [appellant] heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat het materiaal veel touwtjes, steen, ijzer en plastic bevatte. Uit de door hem overgelegde foto’s blijkt volgens [appellant] dat het materiaal voornamelijk uit houtsnippers bestond, waar slechts incidenteel een touwtje, stukje steen, metaal of plastic tussen zat. De verklaring van de toezichthouder is volgens [appellant] in feite slechts gebaseerd op de onterechte aanname dat deze in staat zou zijn om met het blote oog de samenstelling van de bergen materiaal te bepalen. De houtsnippers zijn volgens [appellant] niet onvermijdelijk bij de compostering van groenafval ontstaan, maar bij De Breekhoorn B.V. geproduceerd doordat een technische keuze is gemaakt. Het betreft volgens hem materiaal dat na eerste zeving verder is verwerkt. De Breekhoorn B.V. huurt hiertoe volgens [appellant] mobiele windshifters in. Ook na zorgvuldige verwerking is volgens [appellant] niet uit te sluiten dat zich tussen de houtsnippers incidenteel restjes ander materiaal bevinden. Uit het feit dat aan hem voor de afname is betaald, kan volgens [appellant] niet worden afgeleid dat sprake is van een afvalstof.
    
    2.5.1. Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen onder afvalstoffen verstaan: alle stoffen, preparaten of andere producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn 75/442/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 15 juli 1975 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.
    
    Of een stof een afvalstof is, moet worden beoordeeld met inachtneming van alle omstandigheden, waarbij rekening moet worden gehouden met de doelstelling van richtlijn 75/442/EEG, terwijl ervoor moet worden gewaakt dat geen afbreuk wordt gedaan aan de doeltreffendheid daarvan (arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 15 juni 2000, Arco Chemie Nederland e.a., C-418/97 en C-419/97, AB 2000, 311).
    
    2.5.2. Vast staat dat [appellant], door tussenkomst van Salomons, materiaal heeft ontvangen dat afkomstig was van De Breekhoorn B.V. Niet aannemelijk is geworden dat De Breekhoorn B.V. op de betrokken partij van het materiaal, nadat het was vrijgekomen na een eerste zeving in het composteringsproces, verdere bewerkingen heeft toegepast om het geschikt te maken als bodemverharder of voor ander gebruik. Of De Breekhoorn B.V. dat in andere gevallen wel doet, is hierbij niet van belang. Niet gesteld kan derhalve worden dat De Breekhoorn B.V. heeft beoogd het betrokken materiaal, voor de afname waarvan [appellant] ook is betaald, te produceren als bodemverharder of voor ander gebruik.
    
    Ter zitting zijn foto’s overgelegd, die - zoals [appellant] heeft bevestigd - een berg van het betrokken materiaal op zijn terrein tonen, en naar het oordeel van de Afdeling een representatief beeld geven van het materiaal. Mede gezien deze foto’s bevatte het materiaal zodanige verontreinigingen dat niet aannemelijk is dat hergebruik van het materiaal zonder voorafgaande bewerking mogelijk was. Niet is gebleken van omstandigheden waardoor desondanks moet worden geoordeeld dat het materiaal geen stof is waarvan de aanbieders zich ontdoen, voornemens zijn zich te ontdoen of zich moeten ontdoen. Gelet hierop heeft het college het materiaal terecht als afvalstof aangemerkt.
    
    Deze beroepsgrond treft geen doel.
    
    Bevoegd gezag
    
    2.6. [appellant] betoogt dat hij het materiaal bij Salomons heeft besteld om het buiten de grenzen van de vergunde inrichting, langs de buitenzijden van zijn pompoenveld, te gebruiken voor blijvende padverharding. Met de padverharding, die in korte tijd zou worden uitgevoerd, was reeds een begin gemaakt toen hem een verbod werd opgelegd om het materiaal verder te verspreiden. Als gevolg hiervan is het materiaal, zonder dat dit zijn bedoeling was, tijdelijk opgeslagen, aldus [appellant].
    
    Volgens [appellant] betreft de door hem beoogde verspreiding van het materiaal, als het afval zou zijn, geen opslag maar het storten van afvalstoffen buiten een inrichting als bedoeld in artikel 10.2 van de Wet milieubeheer, waarvoor volgens hem het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag is en een ontheffing had kunnen en behoren te verlenen.
    
    2.6.1. In het vorenstaande is reeds geoordeeld dat het college het materiaal terecht als afvalstof heeft aangemerkt. Wat het betoog van [appellant] betreft, dat voor het door hem beoogde gebruik van dit materiaal buiten de inrichting het college van gedeputeerde staten het bevoegd gezag is, overweegt de Afdeling dat voor de beantwoording van de vraag naar het bevoegd gezag niet de door [appellant] beoogde, maar de feitelijke situatie van belang is.
    
    Voor zover het materiaal lag op het aangrenzende terrein buiten de grenzen van de bij besluit van 17 september 2002 vergunde inrichting, was sprake van een feitelijke uitbreiding van de inrichting tot buiten haar vergunde grenzen, hetgeen is aan te merken als een verandering van de inrichting als bedoeld in artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer (oud). Gelet op artikel 18.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het college van burgemeester en wethouders in dit geval het bevoegd gezag voor de handhaving van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer (oud), aangezien dit college bevoegd is voor de inrichting een vergunning te verlenen.
    
    De beroepsgrond treft geen doel.
    
    Overtreding
    
    2.7. [appellant] betoogt dat het college ten onrechte stelt dat sprake was van het oprichten, veranderen of in werking hebben van een inrichting voor het opslaan van afvalstoffen zonder vergunning. Het aanbrengen van het materiaal voor blijvende padverharding is volgens [appellant] een eenmalige activiteit die niet vergunningplichtig is. Voorts voert [appellant] aan dat volgens zijn vergunning de opslag van tuinartikelen en bemestingsstoffen is toegestaan en dat het college zonder onderzoek stelt dat het materiaal geen bemestingsstof of tuinartikel betreft. Volgens [appellant] stelt het college dan ook ten onrechte dat hij artikel 8.1 van de Wet milieubeheer (oud) heeft overtreden.
    
    2.7.1. Voor de beantwoording van de vraag of artikel 8.1 van de Wet milieubeheer is overtreden is niet de door [appellant] beoogde, maar de feitelijke situatie van belang.
    
    Aannemelijk is geworden dat zich op het terrein van de inrichting en op aangrenzend terrein behorende aan [appellant] ongeveer 600 m3 van het vorenbedoelde materiaal bevond. Het college heeft terecht gesteld dat dit materiaal geen bemestingsstoffen of tuinmaterialen betreft.
    
    Voor zover het materiaal lag binnen de grenzen van de bij besluit van 17 september 2002 vergunde inrichting was sprake van een verandering van de werking van de inrichting zonder daartoe vereiste vergunning en daarmee van een overtreding van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer (oud).
    
    Voor zover het materiaal lag op het aangrenzende terrein buiten de grenzen van de bij besluit van 17 september 2002 vergunde inrichting, was sprake van een feitelijke uitbreiding van de inrichting tot buiten haar vergunde grenzen, hetgeen is aan te merken als een verandering van de inrichting, zonder daartoe vereiste vergunning en daarmee van een overtreding van artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer (oud).
    
    Het college heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat artikel 8.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet milieubeheer (oud) is overtreden.
    
    Deze desbetreffende beroepsgrond treft geen doel.
    
    Vooringenomenheid
    
    2.8. [appellant] voert aan dat het college geen zorgvuldig onderzoek doet naar de feiten maar slechts beziet of er belastend materiaal kan worden gevonden. Het college lijkt erop gebrand hem hoe dan ook aan te pakken en handelt aldus in strijd met het verbod van vooringenomenheid, aldus [appellant].
    
    Gelet op onder meer de ter zitting overgelegde foto’s ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de feitelijke situatie op een bevooroordeelde wijze heeft bezien. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. De desbetreffende beroepsgrond treft geen doel.
    
    Overige gronden
    
    2.9. [appellant] heeft zich in het beroepschrift voor het overige beperkt tot het verwijzen naar de in bezwaar naar voren gebrachte gronden. In het bestreden besluit heeft het college zijn reactie daarop gegeven. [appellant] heeft noch in het beroepschrift, noch ter zitting redenen aangevoerd waarom deze reactie onjuist zou zijn. De beroepsgronden treffen geen doel.
    
    Slotoverwegingen
    
    2.10. Het beroep is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.11. [appellant] stelt schade te hebben geleden doordat hij gedwongen werd zich van het materiaal te ontdoen. Nu het beroep ongegrond is, dient dit op artikel 8:73 van de Awb gebaseerde verzoek om schadevergoeding te worden afgewezen.
    
    2.12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep niet-ontvankelijk voor zover het is gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op bezwaar;
    
    II. verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    III. wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    
    Aldus vastgesteld door mr. S.F.M. Wortmann, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. G.N. Roes, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    w.g. Wortmann w.g. Melse
    
    voorzitter ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2008
    
    271.