ECLI:NL:RVS:2010:BM7765, Raad van State, 16-06-2010, 200906680/1/M1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2010-06-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 juli 2009 heeft het college van gedeputeerde staten aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid PQ Silicas B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een inrichting voor de productie en ontwikkeling van silicaathoudende verbindingen en zeolieten op het perceel ir. Rocourstraat 28 te Eijsden. Dit besluit is op 30 juli 2009 ter inzage gelegd.

200906680/1/M1.
      Datum uitspraak: 16 juni 2010
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1. het college van burgemeester en wethouders van Eijsden,
      2. [appellant sub 2], wonend te Eijsden,
      appellanten,
    
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Limburg,
      verweerder.
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 juli 2009 heeft het college van gedeputeerde staten aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid PQ Silicas B.V. een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het veranderen van een inrichting voor de productie en ontwikkeling van silicaathoudende verbindingen en zeolieten op het perceel ir. Rocourstraat 28 te Eijsden. Dit besluit is op 30 juli 2009 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 31 augustus 2009, en [appellant sub 2] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 10 september 2009, beroep ingesteld.
    
    Het college van gedeputeerde staten heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft desverzocht een deskundigenbericht uitgebracht.
    
    Het college van burgemeester en wethouders heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 mei 2010, waar het college van gedeputeerde staten, vertegenwoordigd door J.J.A.G. Werkhoven, werkzaam bij de provincie, is verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    Ontvankelijkheid
    
    2.1. Het college van gedeputeerde staten betoogt dat de beroepsgronden van [appellant sub 2] inzake visuele hinder en toename van vrachtverkeer niet-ontvankelijk moeten worden verklaard omdat [appellant sub 2] hierover geen zienswijzen naar voren heeft gebracht.
    
    2.1.1. Uit artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht vloeit voort dat in beroep slechts categorieën milieugevolgen als besluitonderdelen aan de orde kunnen worden gesteld waarover een zienswijze naar voren is gebracht, tenzij het niet naar voren brengen van een zienswijze appellant redelijkerwijs niet kan worden verweten.
    
    2.1.2. [appellant sub 2] heeft geen zienswijze naar voren gebracht over visuele hinder. Nu niet is gebleken dat hem dit redelijkerwijs niet kan worden verweten, is het beroep in zoverre niet-ontvankelijk.
    
    De beroepsgrond over de toename van vrachtverkeer heeft betrekking op luchtkwaliteit. Anders dan het college betoogt, heeft [appellant sub 2] hierover wel zienswijzen naar voren gebracht. Het beroep is in zoverre ontvankelijk.
    
    Algemeen
    
    2.2. Het bestreden besluit ziet op het bouwen en in gebruik nemen van een energiecentrale die wordt gestookt op afvalhout. De opgewekte warmte wordt via het bestaande stoomnet gebruikt voor het productieproces. De opgewekte elektriciteit wordt aan het elektriciteitsnet geleverd.
    
    Toetsingskader
    
    2.3. Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Het tweede lid, aanhef en onder a, van dit artikel bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien door verlening daarvan niet kan worden bereikt dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast.
    
    Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden in het belang van het bereiken van een hoog niveau van bescherming van het milieu aan de vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn om de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, te voorkomen of, indien dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk - bij voorkeur bij de bron - te beperken en ongedaan te maken. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken worden toegepast. Uit artikel 8.11, tweede en derde lid, volgt dat de vergunning moet worden geweigerd indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
    Bij de toepassing van de hiervoor genoemde bepalingen komt het college van gedeputeerde staten een zekere beoordelingsvrijheid toe.
    
    Luchtkwaliteit
    
    2.4. Het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 2] betogen dat onzeker is of kan worden voldaan aan de in de Wet milieubeheer gestelde luchtkwaliteitseisen. Daartoe voert het college van burgemeester en wethouders aan dat in de Grootschalige Concentratiekaarten Nederland (hierna: de GCN-kaarten) in onvoldoende mate rekening is gehouden met de invloed van buitenlandse bronnen op de luchtkwaliteit, zoals de Luikse industrie. Gelet hierop moeten er volgens het college van burgemeester en wethouders immissiemetingen worden verricht om vast te stellen of aan de luchtkwaliteitseisen kan worden voldaan. Volgens [appellant sub 2] is onvoldoende rekening gehouden met toenemende vliegbewegingen van en naar luchthaven Luik-Bierset en Maastricht-Aachen Airport, de geplande energiecentrale in Navagne, België en de binnenhaven van Luik-Argenteau. Voorts betoogt [appellant sub 2] dat de toename van vrachtverkeer van en naar de inrichting leidt tot een verslechtering van de luchtkwaliteit, vanwege de extra uitstoot van fijn stof.
    
    2.4.1. Het college van gedeputeerde staten stelt zich op het standpunt dat de vergunning kan worden verleend, omdat uit het bij de aanvraag gevoegde luchtkwaliteitsonderzoek van DHV van december 2008 (hierna: het luchtkwaliteitsonderzoek) blijkt dat de grenswaarden van bijlage 2 van de Wet milieubeheer niet worden overschreden. Volgens het college van gedeputeerde staten worden de GCN-kaarten vastgesteld op basis van een combinatie van modelberekeningen en metingen. Voorts betoogt het college van gedeputeerde staten dat bij het vaststellen van de GCN-kaarten rekening is gehouden met buitenlandse bronnen, nu deze kaarten zijn gebaseerd op luchtkwaliteitsmetingen op een zestigtal meetpunten in Nederland die representatief zijn gekozen.
    
    2.4.2. Uit artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onder a, en tweede lid, onder a, van de Wet milieubeheer volgt dat bestuursorganen, als de uitoefening van hun bevoegdheid te beslissen op een aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.2 van de Wet milieubeheer gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, hun bevoegdheid kunnen uitoefenen, als aannemelijk is gemaakt dat die uitoefening - kort gezegd - niet leidt tot het overschrijden, of tot het op of na het tijdstip van ingang waarschijnlijk overschrijden, van een in bijlage 2 opgenomen grenswaarde.
    
    Ingevolge voorschrift 2.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor stikstofdioxide de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 200 microgram per m³ als uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal achttien maal per kalenderjaar mag worden overschreden, en
    
    b. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie, uiterlijk op 1 januari 2010.
    
    Ingevolge voorschrift 4.1 van bijlage 2 bij de Wet milieubeheer gelden voor zwevende deeltjes (PM10) de volgende grenswaarden voor de bescherming van de gezondheid van de mens:
    
    a. 40 microgram per m³ als jaargemiddelde concentratie;
    
    b. 50 microgram per m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie, waarbij geldt dat deze maximaal vijfendertig maal per kalenderjaar mag worden overschreden.
    
    In artikel 2, derde lid, van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (hierna: de Regeling), voor zover hier van belang, is bepaald dat op de volgende locaties geen vaststelling plaatsvindt van het kwaliteitsniveau als bedoeld in het eerste lid en geen berekening plaatsvindt van effecten op de luchtkwaliteit, voor zover het betreft het bepalen van de mate waarin het kwaliteitsniveau van zwevende deeltjes voldoet aan de desbetreffende luchtkwaliteitseisen voor de bescherming van de gezondheid van de mens, zoals opgenomen in bijlage 2 van de Wet luchtkwaliteit:
    
    a. locaties die zich bevinden in gebieden waartoe leden van het publiek geen toegang hebben en waar geen vaste bewoning is;
    
    b. terreinen waarop een of meer inrichtingen zijn gelegen;
    
    c. de rijbaan van wegen en de middenberm van wegen, tenzij voetgangers normaliter toegang tot de middenberm hebben.
    
    Ingevolge artikel 66, aanhef en onder a en b, van de Regeling, voor zover hier van belang, maakt de minister vóór 15 maart van ieder kalenderjaar bekend:
    
    a. een overzicht van de grootschalige concentratiegegevens van stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) van het voorafgaande kalenderjaar;
    
    b. een overzicht van de prognoses van de grootschalige concentratiegegevens van stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) van het tiende kalenderjaar, volgend op het voorafgaande kalenderjaar en van de jaren 2010 en 2020.
    
    Ingevolge artikel 67, eerste lid, van de Regeling maken bestuursorganen bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht gebruik van de gegevens, bedoeld in artikel 66. Ingevolge het tweede lid van dit artikel, voor zover hier van belang, kunnen bestuursorganen in afwijking van het eerste lid andere gegevens gebruiken dan de gegevens bedoeld in artikel 66, onder a of b, indien die andere gegevens zijn goedgekeurd door de minister.
    
    In artikel 74 van de Regeling is bepaald dat bij het door middel van berekening vaststellen van concentraties van verontreinigende stoffen in de buitenlucht bij een inrichting concentraties worden bepaald vanaf de grens van het terrein van de betreffende inrichting.
    
    2.4.3. In het bestreden besluit is bij het bepalen van de achtergrondconcentratie van stikstofdioxide en zwevende deeltjes (PM10) gebruik gemaakt van de grootschalige concentratiegegevens als bedoeld in artikel 66 van de Regeling. Blijkens het deskundigenbericht van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (hierna: het deskundigenbericht) komen de grootschalige concentratiegegevens tot stand door een combinatie van metingen en berekeningen, waarbij rekening wordt gehouden met emissiebronnen uit binnen- en buitenland. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en [appellant sub 2] stellen, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten niet heeft mogen uitgaan van de gegevens zoals gehanteerd in het bestreden besluit, ten aanzien waarvan - in het licht van artikel 67 van de Regeling - niet kan worden ingezien dat bij het bepalen van de achtergrondconcentratie door het college van gedeputeerde staten immissiemetingen hadden moeten worden verricht.
    
    2.4.4. De maatgevende grenswaarde voor de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide bedraagt 40 µg/m³. In het deskundigenbericht wordt gesteld dat voor zwevende deeltjes (PM10) een waarde voor de jaargemiddelde concentratie van 32,5 µg/m³ niet mag worden overschreden, om te voorkomen dat de grenswaarde van 50 µg/m³ als vierentwintig-uurgemiddelde concentratie niet meer dan vijfendertig maal per kalenderjaar wordt overschreden.
    
    Ten aanzien van de emissie van stikstofdioxide wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd dat onzeker is of de grenswaarde van 40 µg/m³ buiten de inrichtingsgrenzen wordt overschreden. Deze grenswaarde wordt buiten het industrieterrein echter in ieder geval niet overschreden.
    
    Ten aanzien van de emissie van zwevende deeltjes (PM10) wordt in het deskundigenbericht geconcludeerd dat het aannemelijk is dat de waarde van 32,5 µg/m³ buiten de grenzen van de inrichting wordt overschreden. Buiten het industrieterrein wordt deze waarde niet overschreden.
    
    Ten aanzien van de door [appellant sub 2] gestelde toename van het vrachtverkeer concludeert het deskundigenbericht dat in het luchtkwaliteitsonderzoek reeds is gerekend met het, met de vergunde productiecapaciteit corresponderende, vergunde aantal vervoersbewegingen.
    
    Er is geen aanleiding om ten aanzien van deze aspecten het deskundigenbericht niet te volgen.
    
    2.4.5. Het terrein waarop de inrichting zich bevindt, is gelegen op een voor het publiek afgesloten industrieterrein. Uit artikel 2, derde lid, aanhef en onder a en b, van de Regeling volgt dat geen beoordeling van de luchtkwaliteit behoeft plaats te vinden op locaties die zich bevinden op een dergelijk terrein, zodat een beoordeling van de luchtkwaliteit in zoverre achterwege mocht blijven. Uit de stukken, waaronder het deskundigenbericht, is gebleken dat de grenswaarden voor stikstofdioxide en PM10 buiten het industrieterrein niet worden overschreden. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college van gedeputeerde staten zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat aan de grenswaarden van bijlage 2 van de Wet milieubeheer kan worden voldaan.
    
    De beroepsgrond faalt.
    
    2.5. Het college van burgemeester en wethouders betoogt verder dat de energiecentrale zich niet verdraagt met het visiedocument van de gemeente Eijsden, waarin is opgenomen dat het gemeentebestuur zich inzet om de luchtkwaliteit niet verder te laten verslechteren.
    
    De Afdeling overweegt dat het college van gedeputeerde staten bij de beoordeling van de luchtkwaliteit in het licht van het bepaalde in paragraaf 5.2.4 en artikel 8.8, tweede lid, van de Wet milieubeheer geen rekening behoefde te houden met het gemeentelijk visiedocument. Het betoog van het college van burgemeester en wethouders treft geen doel.
    
    Overige beroepsgronden
    
    2.6. [appellant sub 2] voert aan dat onduidelijk is wie de energiecentrale gaat bouwen, dat de energiecentrale niet had mogen worden vergund omdat het investeren in de onderhavige vorm van energievoorziening onverantwoord is, het opwekken van elektriciteit niet behoort tot de kernactiviteiten van PQ Silicas en de bouw van de centrale in strijd is met de gemeentelijke doelstelling om het toerisme in Eijsden te bevorderen.
    
    2.6.1. Bij de beoordeling van een besluit tot verlening van een vergunning op grond van de Wet milieubeheer kunnen slechts de nadelige gevolgen voor het milieu worden betrokken die door de inrichting worden veroorzaakt. De Afdeling overweegt dat deze beroepsgronden niet zien op de milieugevolgen die door de inrichting worden veroorzaakt. In zoverre bestaat dan ook geen aanleiding voor vernietiging van het bestreden besluit.
    
    De beroepsgronden falen.
    
    Conclusie
    
    2.7. Het beroep van het college is ongegrond. Het beroep van [appellant sub 2] is, voor zover ontvankelijk, ongegrond.
    
    2.8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het beroep van [appellant sub 2] niet-ontvankelijk voor zover het visuele hinder betreft;
    
    II. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, voorzitter, en drs. H. Borstlap en mr. W. Sorgdrager, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Kreveld w.g. Kuipers
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 juni 2010
    
    271-651.