ECLI:NL:RVS:2002:AE3636, Raad van State, 05-06-2002, 200104358/2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2002-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200104358/2.
      Datum uitspraak: 5 juni 2002.
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    en
    
    
      gedeputeerde staten van Fryslân,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    
      Bij brief van 12 januari 2001, ontvangen door de provincie Fryslân op 15 januari 2001, heeft appellant bezwaar gemaakt tegen het niet tijdig nemen van een besluit door gedeputeerde staten van Fryslân op zijn verzoek van
      3 november 2000 om over te gaan tot handhaving door middel van bestuursdwang met betrekking tot het illegaal verspreiden van baggerspecie op de percelen van appellant gelegen nabij de [locatie] in de gemeente Wûnseradiel.
    
    
    Tegen het uitblijven van een beslissing door verweerders op het bezwaar heeft appellant bij brief van 22 augustus 2001, ingekomen bij de rechtbank van Leeuwarden op 24 augustus 2001, beroep ingesteld. Dit geschrift is 27 augustus 2001, met toepassing van artikel 6:15, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht doorgezonden aan de Afdeling ter verdere behandeling, alwaar het 28 augustus 2001 is ingekomen.
    
    
      Bij besluit van 17 oktober 2001, kenmerk 461198, verzonden
      18 oktober 2001, hebben verweerders alsnog beslist op het verzoek om handhaving en dit verzoek tot toepassing van bestuursdwang afgewezen. Verweerders hebben het bezwaar gedeeltelijk gegrond en gedeeltelijk ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.
    
    
    Tegen dit besluit heeft appellant bij brief van 22 oktober 2001, bij de Raad van State ingekomen op 23 oktober 2001, beroep ingesteld. Deze brief is aangehecht.
    
    Bij brief van 26 november 2001 hebben verweerders een verweerschrift ingediend.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 februari 2002, waar appellant in persoon en bijgestaan door mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, en verweerders, vertegenwoordigd door
      mr. E. Verbuijs en ing. H.J. Reitsma, ambtenaren van de provincie,
      zijn verschenen.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.         Appellant heeft bij schrijven van 22 augustus 2001 beroep ingesteld tegen de weigering van verweerders op het bezwaarschrift te beslissen. Vaststaat dat op het bezwaarschrift niet tijdig is beslist. Op 17 oktober 2001 hebben verweerders alsnog een beslissing op het bezwaarschrift genomen, inhoudende dat het bezwaarschrift van appellant ontvankelijk wordt verklaard en dat de bezwaren ten dele gegrond en ten dele ongegrond worden verklaard. Gelet hierop oordeelt de Afdeling dat appellant geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op het bezwaarschrift. Dit betekent dat dit beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
    
         Artikel 6.20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat het bezwaar of beroep wordt geacht mede te zijn gericht tegen het besluit op de aanvraag, tenzij dat besluit aan het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt.
    
         Aangezien appellant bij schrijven van 22 oktober 2001 tegen de beslissing op het bezwaarschrift beroep heeft ingesteld, welk beroep hierna zal worden besproken, behoeft het beroep dat is ingesteld op 22 augustus 2001 geen afzonderlijke bespreking voor zover dat op grond van artikel 6:20, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht wordt geacht te zijn gericht tegen de beslissing op het bezwaarschrift.
    
    2.2.         Appellant voert met betrekking tot het besluit van 17 oktober 2001 allereerst een beroepsgrond van formele aard aan, namelijk dat verweerders het beginsel van hoor en wederhoor met de voeten treden en in ieder geval in strijd met artikel 7:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) handelen.
    
         Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat verweerders na de behandeling van het bezwaarschrift door de Commissie Bezwaarschriften diverse malen telefonisch contact hebben gehad met de Landinrichtingscommissie, waarna zij het bestreden besluit hebben genomen. Ingevolge artikel 7:9 van de Awb wordt, wanneer na het horen aan het bestuursorgaan feiten of omstandigheden bekend worden die voor de op het bezwaar te nemen beslissing van aanmerkelijk belang kunnen zijn, dit aan belanghebbenden meegedeeld en worden zij in de gelegenheid gesteld daarover te worden gehoord. Gelet op hetgeen ter zitting hieromtrent door partijen is gesteld moet worden geoordeeld dat de informatie uit deze telefoongesprekken van verweerders met de Landinrichtingscommissie als feiten en omstandigheden als bedoeld in voormeld artikel van de Awb moeten worden aangemerkt. Nu appellant niet in de gelegenheid is gesteld hierover te worden gehoord, moet de conclusie zijn dat het bestreden besluit in strijd met artikel 7.9 Awb tot stand is gekomen en reeds hierom niet in stand kan blijven. Deze beroepsgrond slaagt.
    
    2.3.         Ingevolge artikel 122, eerste lid, van de Provinciewet is het provinciaal bestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang.
    
         Ingevolge artikel 5:21 van de Awb wordt onder bestuursdwang verstaan: het door feitelijk handelen door of vanwege een bestuursorgaan optreden tegen hetgeen in strijd met bij of krachtens enig wettelijk voorschrift gestelde verplichtingen is of wordt gedaan, gehouden of nagelaten.
    
         Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer wordt onder inrichting verstaan: elke door de mens bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was, ondernomen bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht.
    
         Ingevolge artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer is het verboden zich van afvalstoffen te ontdoen door deze - al dan niet in verpakking - buiten een inrichting op of in de bodem te brengen.
    
         Ingevolge artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer kan, bij algemene maatregel van bestuur, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, voor daarbij aangegeven categorieën van gevallen vrijstelling worden verleend van het verbod, bedoeld in het eerste lid.
    
         Ingevolge artikel 2, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit vrijstellingen stortverbod buiten inrichtingen (hierna: het Besluit) wordt als categorie van gevallen als bedoeld in artikel 10.2, tweede lid, van de Wet milieubeheer, aangegeven: het zich van afvalstoffen ontdoen door deze - al dan niet in verpakking buiten een inrichting op of in de bodem te brengen indien het betreft het verspreiden van onderhoudsspecie klasse 1 of 2 onder de in artikel 3 opgenomen voorwaarden.
    
         Ingevolge artikel 3 van het Besluit is het verspreiden toegestaan onder de volgende voorwaarden:
    
    a. onderhoudsspecie klasse 1 wordt over de direct aan het oppervlaktewater grenzende percelen verspreid;
    
    b. onderhoudsspecie klasse 2 wordt over een breedte van maximaal 20 meter over de direct aan het oppervlaktewater grenzende percelen verspreid;
    
    c. de verspreiding van onderhoudsspecie klasse 1 of 2 vindt niet plaats in onevenredig grote hoeveelheden;
    
    d. de onderhoudsspecie klasse  1 of 2 wordt op korte termijn na het op de kant zetten gelijkmatig verspreid.
    
    2.4.         Appellant stelt dat de Landinrichtingscommissie voor de verspreiding van de baggerspecie een vergunning als bedoeld in de Wet milieubeheer nodig heeft. Naar zijn mening is gelet op de periode dat de baggerspecie ter plaatse ligt opgeslagen, de hoeveelheid baggerspecie en de aanwezigheid van een zogeheten keerkade sprake van een inrichting in de zin van de Wet milieubeheer. Appellant betoogt voorts dat er niet is voldaan aan de voorwaarden van het Besluit, omdat de baggerspecie niet binnen enkele maanden is verspreid. Daarnaast is niet voldaan aan het Besluit omdat zelfs bij een verspreiding van de baggerspecie tot maximaal 20 meter vanaf de walkant, een maximale laagdikte van 20 centimeter niet kan worden gehaald. Verweerders geven zelf aan dat dan de laagdikte ongeveer 35 centimeter zou zijn, aldus appellant. Appellant stelt dat hiermee een normaal gebruik van de bodem niet mogelijk is.
    
    2.4.1.         Verweerders betogen dat voor de onderhavige werkzaamheden geen vergunning nodig is en hebben dit bezwaar van appellant derhalve ongegrond verklaard. Verweerders stellen dat de baggerspecie snel verspreid zou worden, maar dat dit door omstandigheden niet is gebeurd. Verweerders erkennen dat met deze werkzaamheden niet is voldaan aan het Besluit en dat er sprake is van strijd met artikel 10.2 van de Wet milieubeheer; derhalve hebben verweerders dit bezwaar van appellant gegrond verklaard. Bij afweging van de betrokken belangen, met name strijd met gewekte verwachtingen bij de Landinrichtingscommissie, dan wel andere beginselen van behoorlijk bestuur, hebben verweerders echter besloten niet handhavend op te treden. Verweerders geven aan bereid te zijn schade te vergoeden indien appellant deze heeft geleden door het niet bedrijfsmatig kunnen gebruiken van de desbetreffende grond vanaf 1 juli 1999.
    
    2.4.2.         Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat in februari 1999 in opdracht van de Landinrichtingscommissie de [locatie] is uitgebaggerd. De Landinrichtingscommissie heeft alle baggerspecie uit de [locatie] ter hoogte van de bij appellant in gebruik zijnde percelen vervolgens gedeponeerd op deze percelen. De laagdikte van de op de kant gezette baggerspecie varieerde op dat moment van 20 tot 80 centimeter, terwijl de baggerspecie tot maximaal 17 meter vanuit de walkant lag. Op deze plek was een keerkade aangelegd. Vervolgens is de baggerspecie onverwerkt en onaangeroerd ter plaatse blijven liggen. Verspreiding over de percelen van appellant heeft niet plaatsgevonden. Wel is er een zekere inklinking van de baggerspecie opgetreden. In maart 2000 is bij een hercontrole de breedte nauwkeurig gemeten en vastgesteld op 12 meter vanuit de walkant. Ten tijde van het nemen van het bestreden besluit op 17 oktober 2001 was deze situatie nog ongewijzigd.
    
         Blijkens de stukken en het verhandelde ter zitting mag ervan worden uitgegaan dat de Landinrichtingscommissie het oogmerk had de baggerspecie slechts kortstondig op de percelen van appellant op te slaan in afwachting van verdere verspreiding over deze percelen. Deze verspreiding zou voorts in een beperkte periode zijn uitgevoerd. Gelet hierop overweegt de Afdeling dat voormelde activiteiten eenmalig zijn en in relatief korte tijd kunnen worden afgerond. Derhalve oordeelt zij dat in dit geval geen sprake is van een “bedrijvigheid die binnen een zekere begrenzing pleegt te worden verricht” en derhalve evenmin van een inrichting als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Zoals de Afdeling eerder in haar uitspraak van 11 juli 2000, nummer E03.97.0189 (AB 2000, 333), heeft geoordeeld dient bij de beantwoording van de vraag of bij het op of in de bodem brengen van afvalstoffen sprake is van een “bedrijvigheid die pleegt te worden verricht” het enkel laten liggen van de op of in de bodem gebrachte afvalstoffen niet te worden betrokken.
    
    2.4.3.         Niet in geschil is en ook de Afdeling is van oordeel dat sprake is van overtreding van artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Niet is immers voldaan aan de voorwaarde in artikel 3, eerste lid, onder d, van het Besluit om vrijstelling van het verbod, bedoeld in artikel 10.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer te verlenen. Verweerders waren mitsdien bevoegd om bestuursdwang toe te passen.
    
    2.4.4.         Wat betreft de vraag of verweerders zich bij afweging van de betrokken belangen in redelijkheid op het standpunt hebben kunnen stellen niet handhavend op te treden tegen het illegaal verspreiden van baggerspecie, overweegt de Afdeling als volgt.
    
         Bij brief van 1 juli 1999 hebben verweerders de Landinrichtingscommissie ervan op de hoogte gesteld dat naar hun inzicht voor het verspreiden van baggerspecie op de percelen van appellant een vergunning ingevolge de Wet milieubeheer nodig was. Na deze brief hebben verweerders geen verdere maatregelen ondernomen ter handhaving van het bepaalde in het Besluit en de Wet milieubeheer. Verweerders menen dat hierdoor bij de Landinrichtingscommissie de indruk kon ontstaan dat toch conform wet- en regelgeving is gehandeld, dan wel dat tegen illegaal handelen niet zou worden opgetreden. Het alsnog aanschrijven van de Landinrichtingscommissie zou strijdig zijn met bij deze gewekte verwachtingen dan wel met andere algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verder stellen verweerders in het bestreden besluit dat het inklinken van de baggerspecie tot een hoogte van 15 à 20 centimeter reeds is gebeurd zodat na een eindafwerking de percelen op normale wijze kunnen worden gebruikt. Er is verweerders niet gebleken van een dringende reden om de specie alsnog te laten verwijderen.
    
         Naar het oordeel van de Afdeling hebben verweerders niet deugdelijk gemotiveerd waarom hun (niet) handelen na 1 juli 1999 jegens de Landinrichtingscommissie strijd met gewekte verwachtingen zou opleveren, terwijl dit jegens appellant dan niet evenzeer het geval zou zijn. Immers ook appellant had mogen verwachten dat verweerders naar aanleiding van hun schrijven van 1 juli 1999 handhavend zouden optreden. De Afdeling stelt vast dat verweerders de consequenties van hun stilzitten in het bestreden besluit eenzijdig ten nadele van appellant hebben uitgelegd, terwijl een argumentatie van dit onderdeel van de beslissing ontbreekt. Voorts is uit de stukken en het verhandelde ter zitting gebleken dat de door verweerders in het bestreden besluit genoemde laagdikte van 15 à 20 centimeter niet juist is. In het verweerschrift stellen verweerders dat in dit opzicht het bestreden besluit onzorgvuldig is geformuleerd: deze laagdikte zou slaan op de situatie ná verspreiding van de baggerspecie. Op bladzijde 5 van datzelfde verweerschrift staat echter dat bij een gelijkmatige verspreiding over maximaal 20 meter de laagdikte gemiddeld 35 centimeter zou zijn. Ter zitting is door appellant gesteld dat thans de feitelijke – onverspreide - laagdikte varieert tussen 30 en 70 centimeter. Van de zijde van verweerders is daarop gereageerd dat de laagdikte ongeveer 40 à 50 centimeter zou bedragen. In dit licht acht de Afdeling de motivering zoals gegeven in het bestreden besluit onvoldoende draagkrachtig. Het belang van appellant is een gebruik van zijn percelen op een normale wijze. Verweerders hebben onvoldoende aangetoond of dit bij een laagdikte van aanmerkelijk meer dan 20 centimeter ook nog zonder meer het geval zal zijn. Met hun overweging dat niet is gebleken van dringende redenen, op grond waarvan het voor appellant van belang is om de specie alsnog te laten verwijderen miskennen verweerders ten slotte dat door de baggerspecie ter plaatse appellant zijn percelen niet kan gebruiken voor het weiden van zijn vee. Gezien het vorenstaande is het bestreden besluit genomen in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, dat bepaalt dat de beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld.
    
    2.5.         Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd.
    
    2.6.         Verweerders dienen op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep niet-ontvankelijk voorzover het betreft het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift van 12 januari 2001;
    
    II.    verklaart het beroep gegrond;
    
    III.    vernietigt het besluit van gedeputeerde staten van Fryslân van 17 oktober 2001, kenmerk 461198;
    
    IV.    veroordeelt gedeputeerde staten van Fryslân in de door appellant gemaakte kosten tot een bedrag van € 697,93, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het bedrag dient door de provincie Fryslân te worden betaald aan appellant;
    
    V.    gelast dat de provincie Fryslân aan appellant het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 102,10) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.P.H. Donner, Voorzitter, en mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd en mr. J.G.C. Wiebenga, Leden, in tegenwoordigheid van mr. H.J.C. van Geel, ambtenaar van Staat.
    
    De Voorzitter is verhinderd    w.g. Van Geel
    
    de uitspraak te ondertekenen.    ambtenaar van Staat
    
    Uitgesproken in het openbaar op 5 juni 2002.
    
    125-389.