ECLI:NL:RVS:2009:BG9735, Raad van State, 14-01-2009, 200801600/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2009-01-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2007 heeft de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul (hierna: de gemeenteraad) het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 12 mei 2003 tot afwijzing van zijn verzoek om vergoeding van planschade opnieuw ongegrond verklaard.

200801600/1.
      Datum uitspraak: 14 januari 2009
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te Valkenburg aan de Geul,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 24 januari 2008 in zaak nr. 07/287 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul.
    
    1. Procesverloop
    
    Bij besluit van 19 maart 2007 heeft de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul (hierna: de gemeenteraad) het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen het besluit van 12 mei 2003 tot afwijzing van zijn verzoek om vergoeding van planschade opnieuw ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 24 januari 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Maastricht (hierna: de rechtbank), voor zover thans van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 maart 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 17 april 2008.
    
    De gemeenteraad heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 november 2008, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. A.J.J. Kreutzkamp, advocaat te Valkenburg aan de Geul, en de gemeenteraad, vertegenwoordigd door mr. E.A.C. Spoormakers, werkzaam bij Tonnaer adviseurs in omgevingsrecht te Maastricht, zijn verschenen.
    
    2. Overwegingen
    
    2.1. Ingevolge artikel 49 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), zoals dit artikel luidde ten tijde hier van belang en voor zover hier van belang, kent de gemeenteraad, voor zover blijkt dat een belanghebbende ten gevolge van een bestemmingsplan schade lijdt of zal lijden, welke redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoort te blijven en waarvan de vergoeding niet of niet voldoende door aankoop, onteigening of anderszins is verzekerd, hem op zijn verzoek een naar billijkheid te bepalen schadevergoeding toe.
    
    2.2. [appellant], sedert 14 mei 1992 eigenaar van het perceel gelegen aan het [locatie] te Valkenburg aan de Geul, kadastraal bekend gemeente Valkenburg, sectie […] (hierna: het perceel), heeft de gemeenteraad verzocht om vergoeding van schade die hij stelt te lijden ten gevolge van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" dat op 9 maart 1998 door de gemeenteraad is vastgesteld en op 27 oktober 1998 door het college van gedeputeerde staten van Limburg is goedgekeurd.
    
    2.3. Bij besluit van 29 maart 2004 heeft de gemeenteraad de afwijzing van het verzoek van [appellant] om vergoeding van planschade gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 29 maart 2005 in zaak nr. 04/1232 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 maart 2004 vernietigd en de gemeenteraad opgedragen om met inachtneming van die uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen. Hierbij heeft de rechtbank overwogen dat de gemeenteraad een onjuiste toepassing heeft gegeven aan artikel 49 van de WRO, nu hij ten onrechte de binnenplanse vrijstellingsmogelijkheid van artikel 21, sub A, zevende en achtste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Kern Valkenburg" heeft betrokken bij de beoordeling van het verzoek om planschadevergoeding. Volgens de rechtbank kan met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid uitgesloten worden geacht dat het college van burgemeester en wethouders van Valkenburg aan de Geul gebruik zal maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling te verlenen voor de bouw van een grondgebonden woning of maximaal drie gestapelde woningen op het perceel, omdat dit in strijd zou komen met het gemeentelijk beleid ter zake. Tegen deze uitspraak is geen hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 19 maart 2007 heeft de gemeenteraad het door [appellant] gemaakte bezwaar opnieuw ongegrond verklaard. Hierbij heeft de gemeenteraad zich op het standpunt gesteld dat eventueel geleden schade als gevolg van de planologische verslechtering voor rekening van [appellant] dient te blijven, omdat hij heeft nagelaten concrete pogingen, in de zin van het indienen van een formele aanvraag om bouwvergunning, te ondernemen teneinde zijn bouwplannen te verwezenlijken voordat het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" in werking trad. Dat [appellant] vóór de inwerkingtreding van het voorbereidingsbesluit van 6 januari 1993 een principeverzoek heeft ingediend, is daartoe niet voldoende, aldus de gemeenteraad.
    
    2.4. Tussen partijen is niet in geschil dat [appellant] schade lijdt omdat de bestemming "Bebouwde kommen met hoofdwegen en aanwezige bebouwing" die ingevolge het voorheen geldende bestemmingsplan "Uitbreidingsplan aanwijzende de bestemmingen in hoofdzaak" op het perceel rustte, door het bestemmingsplan "Kern Valkenburg, herziening 1997" is gewijzigd in de bestemming "Centrumdoeleinden", waardoor de bouwmogelijkheden op het perceel zijn beperkt. Partijen zijn uitsluitend verdeeld over de vraag of de schade die [appellant] heeft geleden, voor zijn rekening dient te blijven.
    
    2.5. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 19 maart 2007 niet in strijd is met haar uitspraak van 29 maart 2005. In dit verband voert [appellant] aan dat de gemeenteraad bij dat besluit ten onrechte een nieuwe grondslag voor de afwijzing van zijn verzoek om planschadevergoeding heeft gehanteerd, waartegen hij geen bezwaren heeft kunnen indienen, en dat artikel 7:11, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) daarvoor geen ruimte laat.
    
    2.5.1. Dit betoog faalt. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft zij in haar uitspraak van 29 maart 2005 geen onherroepelijk oordeel gegeven met betrekking tot de vraag voor wiens rekening de schade komt en/of wat de hoogte van het schadebedrag is. Zij heeft slechts uitdrukkelijk en zonder voorbehoud geoordeeld over de door de gemeenteraad ten onrechte bij de planvergelijking betrokken vrijstellingsmogelijkheid. Anders dan [appellant] betoogt, belette de uitspraak van de rechtbank van 29 maart 2005, noch artikel 7:11, eerste lid, van de Awb de gemeenteraad om, los van de aangevoerde bezwaren, tevens de vraag of de door [appellant] geleden schade voor diens rekening moet blijven bij de heroverweging van zijn besluit van 12 mei 2003 te betrekken en de zogenoemde passieve risicoaanvaarding alsnog aan de afwijzing van het verzoek van [appellant] om planschadevergoeding ten grondslag te leggen. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van 1 oktober 2008 in zaak nr. <a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200708648/1&verdict_id=31125&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200708648/1&utm_term=200708648/1">200708648/1</a>), volgt uit artikel 7:11, eerste lid, van de Awb dat op grondslag van het bezwaar een heroverweging plaatsvindt en is de bezwaarschriftenprocedure bedoeld voor een volledige heroverweging die niet is gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld.
    
    2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte tot het oordeel is gekomen dat de gemeenteraad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de schade wegens passieve risicoaanvaarding voor zijn rekening dient te blijven. Hiertoe voert hij aan dat het voor hem niet duidelijk was dat de planologische inzichten zouden wijzigen en het in de lijn der verwachting lag dat deze gewijzigde inzichten zich zouden vertalen in een verslechtering van de planologische mogelijkheden. Voorts voert hij aan dat hij in 1992 een principeverzoek heeft ingediend, maar dat dit werd aangehouden, waaruit hij mocht afleiden dat het indienen van een formele aanvraag om bouwvergunning kansloos zou zijn. In 1995 heeft hij een tweede principeverzoek ingediend, omdat ingevolge het ontwerp-bestemmingsplan "Kern Valkenburg" bebouwing op het perceel mogelijk was.
    
    2.6.1. Bij de beantwoording van de vraag of er sprake is van aanvaarding door [appellant] van het risico dat de bouwmogelijkheid op het perceel zou kunnen worden beperkt, is van belang of de voortekenen van de voor hem nadelige planwijziging reeds enige tijd zichtbaar waren. Om risicoaanvaarding te mogen aannemen is het, volgens vaste jurisprudentie (onder meer de uitspraak van 11 mei 2000 in zaak nr. 199902237/1, BR 2001, 228), voldoende dat er, bezien vanuit de positie van een redelijk denkende en handelende eigenaar, aanleiding bestond rekening te houden met de kans dat de planologische situatie op het perceel zou gaan veranderen, in een voor hem negatieve zin. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 7 november 2007 in zaak nr. <a target="_blank"  href="http://www.raadvanstate.nl/uitspraken/zoeken_in_uitspraken/zoekresultaat/?zoeken_veld=200702220/1&verdict_id=18691&utm_id=1&utm_source=Zoeken_in_uitspraken&utm_campaign=uitspraken&utm_medium=internet&utm_content=200702220/1&utm_term=200702220/1">200702220/1</a>) is alleen sprake van passieve risicoaanvaarding als sprake is van voorzienbaarheid en er in het verleden geen stappen zijn ondernomen tot realisering van de bouwmogelijkheden die met het nieuwe regime zijn komen te vervallen. Hieruit vloeit voort dat voorafgaand aan de vraag of onder het oude planologische regime concrete pogingen tot realisering van de bestaande bouwmogelijkheden zijn ondernomen, de vraag dient te worden beantwoord of de nadelige planologische wijziging, hier in de vorm van een beperking van de bouwmogelijkheden op het perceel, voorzienbaar was. Daarbij dient rekening te worden gehouden met concrete beleidsvoornemens die openbaar zijn gemaakt. Voor voorzienbaarheid is niet vereist dat een dergelijk beleidsvoornemen een formele status heeft.
    
    2.6.2. Eerst ter zitting van de rechtbank heeft de gemeenteraad aangevoerd dat op grond van publicaties in de lokale media alsmede de gehouden informatieavonden voor [appellant] duidelijk had moeten zijn dat het bestemmingsplan "Kern Valkenburg" voor hem een planologische verslechtering zou betekenen. Daargelaten of de gemeenteraad op deze wijze de motivering van het besluit van 19 maart 2007, dat hierop niet ingaat, kon aanvullen, is de enkele verwijzing naar perspublicaties en voorlichtingsavonden, overigens ook nog zonder vermelding van data waarop een en ander zou hebben plaatsgevonden, onvoldoende concreet om aan te nemen dat de planologische verslechtering op het perceel voor [appellant] voorzienbaar was. Andere feiten en/of omstandigheden waaruit zou kunnen worden afgeleid dat van concrete beleidsvoornemens in de hiervoor bedoelde zin sprake was, zijn door de gemeenteraad niet naar voren gebracht. De rechtbank is derhalve ten onrechte tot het oordeel gekomen dat het [appellant] duidelijk had kunnen zijn dat de gewijzigde inzichten bij de gemeenteraad tot een verslechtering van zijn planologische mogelijkheden zouden kunnen leiden. Het betoog slaagt. Aan hetgeen [appellant] overigens heeft aangevoerd wordt derhalve niet meer toegekomen.
    
    2.7. Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep alsnog gegrond verklaren en het besluit op bezwaar, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb, vernietigen. De gemeenteraad dient een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen.
    
    2.8. De gemeenteraad dient op na te melden wijze in de proceskosten in hoger beroep te worden veroordeeld.
    
    3. Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Maastricht van 24 januari 2008 in zaak nr. 07/287, voor zover het beroep van [appellant] gericht tegen het besluit van 19 maart 2007 ongegrond is verklaard;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 19 maart 2007 gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul van 19 maart 2007, kenmerk 710;
    
    V. veroordeelt de raad van de gemeente Valkenburg aan de Geul tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 644,00 (zegge: zeshonderdvierenveertig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Valkenburg aan de Geul aan [appellant] onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald;
    
    VI. gelast dat de gemeente Valkenburg aan de Geul aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 214,00 (zegge: tweehonderdveertien euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.M. Ligtelijn-van Bilderbeek, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. P.B.M.J. van der Beek-Gillessen, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Ligtelijn-van Bilderbeek w.g. Dallinga
      voorzitter ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 14 januari 2009
    
    18-505.