ECLI:NL:RVS:2006:AW2271, Raad van State, 19-04-2006, 200503011/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2006-04-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 7 juni 2004 heeft verweerder een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Nbw) onder voorwaarde verleend aan de Vereniging Natuurmonumenten voor het maaien van akkerdistels in de terreinen Dintelse Gorzen en de Slikken van de Heen-Oost.

200503011/1.
      Datum uitspraak: 19 april 2006
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      de vereniging "Vereniging Natuurmonumenten", gevestigd te 's Graveland, gemeente Wijdemeren,
      appellante,
    
    
    en
    
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 7 juni 2004 heeft verweerder een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Natuurbeschermingswet (hierna: de Nbw) onder voorwaarde verleend aan de Vereniging Natuurmonumenten voor het maaien van akkerdistels in de terreinen Dintelse Gorzen en de Slikken van de Heen-Oost.
    
    Bij besluit van 3 maart 2005, kenmerk DRR&R/2005/972, heeft verweerder het tegen de voorwaarde van de vergunning gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 29 april 2005, bij de Raad van State ingekomen op 2 mei 2005, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 7 juli 2005 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 maart 2006, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. W.E.M. Klostermann, advocaat te Zwolle, [gemachtigden] allen werkzaam bij appellante, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot, ambtenaar van het ministerie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    Overgangsrecht
    
    2.1.    Op 1 oktober 2005 zijn verschillende artikelen uit de Natuurbeschermingswet 1998 en de Wet van 20 januari 2005 tot wijziging van de Natuurbeschermingswet 1998 in verband met Europeesrechtelijke verplichtingen in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wetten op dit geding van toepassing blijft.
    
    Toetsingskader
    
    2.2.    Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Nbw is het verboden zonder vergunning van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (thans: de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit) of in strijd met bij zodanige vergunning gestelde voorwaarden handelingen te verrichten, te doen verrichten of te gedogen, die schadelijk zijn voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument of die een beschermd natuurmonument ontsieren.
    
        Ingevolge het tweede lid van dit artikel worden als schadelijk voor het natuurschoon of voor de natuurwetenschappelijke betekenis van een beschermd natuurmonument in ieder geval aangemerkt handelingen, die de in de beschikking tot aanwijzing genoemde wezenlijke kenmerken van een beschermd natuurmonument aantasten. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is artikel 12 van de Nbw van overeenkomstige toepassing op staatsnatuurmonumenten.
    
    Het bestreden besluit
    
    2.3.     Verweerder heeft in het bestreden besluit het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hij stelt zich daartoe op het standpunt dat de aanvraag voor een vergunning als bedoeld in artikel 12 van de Nbw ten behoeve van het maaien van akkerdistels terecht slechts gedeeltelijk is toegewezen. Het maaien levert verstoring op van de in het gebied aanwezig zijnde broedvogels, welke een wezenlijk kenmerk zijn van de terreinen Dintelse Gorzen en de Slikken van de Heen-Oost. Deze verstoring bestaat uit geluid en de aanwezigheid van mensen. Volgens verweerder bestaat het risico dat broedsels ten gevolge van de verstoringen worden afgebroken. In die zin is sprake van mogelijke aantasting van de wezenlijke kenmerken van het gebied. Derhalve heeft verweerder de aantasting trachten te beperken door het maaien enkel toe te staan buiten het broedseizoen. Voorts blijkt, volgens verweerder, uit de gegevens omtrent de verspreiding van akkerdistelzaden dat bestrijding van akkerdistels in een zone van maximaal 100 meter vanaf de grens van het gebied afdoende is om eventuele schade te voorkomen, aangezien het merendeel van de zaden in de directe nabijheid van de oorsprong terecht komt. Ten slotte stelt verweerder zich op het standpunt dat, indien in het kader van de afweging van artikel 12 van de Nbw blijkt dat schade kan worden veroorzaakt aan de wezenlijke kenmerken van een gebied dat als natuurmonument is aangewezen, van onbeperkte toepassing van de provinciale Akkerdistelverordening geen sprake kan zijn, nu deze verordening ondergeschikt is aan de toepassing van de Nbw.
    
    Standpunt appellante
    
    2.4.    Appellante stelt zich op het standpunt dat aan de verleende vergunning ten onrechte een strikte voorwaarde is verbonden. Daartoe betoogt zij dat de vergunning haar niet in staat stelt om akkerdistels te bestrijden in de terreinen Dintelse Gorzen en Slikken van de Heen-Oost voor zover het gebieden betreft die buiten de vergunde strook van 100 meter gerekend vanaf de grens van deze gebieden, gelegen zijn. Voorts is geen sprake van aantasting van de wezenlijke kenmerken van het beschermde natuurmonument, zoals bedoeld in artikel 12, tweede lid, van de Nbw. Verweerder heeft, volgens appellante, onvoldoende onderbouwd dat een risico bestaat op schade. Bovendien moeten de handelingen niet enkel een risico op schade met zich brengen, maar moeten ze daadwerkelijk schadelijk zijn. Het maaien van de akkerdistels zal volgens appellante wel enige verstoring opleveren, maar er zal geen sprake zijn van schade aangezien slechts tweemaal in de haarden zal worden gemaaid en de solitaire planten met tangen zullen worden verwijderd. Voorts zullen de broedsels door deze werkwijze waarbij niet machinaal wordt gemaaid, snel worden opgemerkt.
    
        Appellante betoogt verder dat verweerder haar belangen bij het bestrijden van de akkerdistels niet, althans onvoldoende, heeft afgewogen. Zij heeft belang bij een juiste uitvoering van de Akkerdistelverordening van de provincie Noord-Brabant. De toegepaste zone van 100 meter en de vergunde periode vanaf 1 juli 2004 tot 30 september 2004 zijn te beperkt om te kunnen voldoen aan deze verordening. Appellante stelt zich, onder verwijzing naar civielrechtelijke jurisprudentie, op het standpunt dat zij jegens agrariërs in de omgeving van de bij haar in beheer zijnde gronden civielrechtelijk aansprakelijk zal zijn op grond van onrechtmatige daad indien zij de akkerdistels niet bestrijdt.
    
    Feitenvaststelling
    
    2.5.    Bij haar oordeelsvorming gaat de Afdeling uit van de volgende als vaststaand aangenomen gegevens.
    
    2.5.1.     In zijn primaire besluit heeft verweerder de gevraagde vergunning voor het maaien van akkerdistels in de terreinen Dintelse Gorzen en Slikken van de Heen-Oost verleend. Verweerder heeft daaraan de voorwaarde verbonden dat slechts gemaaid mag worden in de periode van 1 juli tot en met 30 september 2004 in een strook van 100 meter gerekend vanaf de grens van het natuurmonument. Appellante zal elk jaar een vergunning voor het maaien van akkerdistels moeten aanvragen.
    
    2.5.2.    De Dintelse Gorzen en Slikken van de Heen-Oost maken deel uit van het gebied Krammer-Volkerak, dat bij besluit van 2 augustus 1988 (kenmerk NMF/N 88-8147) respectievelijk 2 november 1988 (kenmerk NMF/N 88-9828) is aangewezen als beschermd natuurmonument respectievelijk staatsnatuurmonument.
    
        In het besluit van 2 augustus 1988 is, voor zover thans van belang, opgenomen dat "dit gebied van nationaal en internationaal belang is als broedgebied, als foerageergebied en als rustgebied voor een groot aantal vogelsoorten, van sommige waarvan zeer veel exemplaren worden aangetroffen." […] "Overwegende, ten aanzien van de wezenlijke kenmerken van het onderhavige natuurmonument, dat hieronder niet alleen moeten worden begrepen het natuurschoon, de ecologische en biologische kenmerken, maar ook de geologische, geomorfologische en bodemkundige gesteldheid en de voor de fauna noodzakelijke rust."
    
        In de toelichting bij dit besluit is opgenomen dat het gebied Krammer-Volkerak in ecologisch en landschappelijk opzicht een samenhangend geheel vormt dat van algemeen belang is vanwege zijn natuurschoon en om zijn natuurwetenschappelijke betekenis.
    
    2.5.3.    In artikel 1 van de Akkerdistelverordening van de provincie Noord-Brabant, vastgesteld op 14 juli 1953, laatst gewijzigd per 1 april 1986, voorzover thans van belang, is vermeld dat de gebruikers, eigenaren, erfpachters of vruchtgebruikers van gronden verplicht zijn deze gronden te zuiveren van akkerdistels, voordat zij tot bloei komen.
    
    Oordeel van de Afdeling
    
    2.6.    Bij het besluit tot aanwijzing van het Krammer-Volkerak als beschermd natuurmonument respectievelijk staatsnatuurmonument zijn de ecologische kenmerken, waaronder onder meer wordt verstaan de functie van het Krammer-Volkerak als broedgebied, als foerageergebied en als rustgebied voor een groot aantal vogelsoorten, en de voor de fauna noodzakelijke rust aangemerkt als wezenlijk kenmerk van het natuurmonument. De bestrijding van de akkerdistel vergt de aanwezigheid van mensen en het verrichten van handelingen die geluid veroorzaken, hetgeen een verstorend effect kan hebben op de bestaande natuurwaarden. In hetgeen appellante heeft aangevoerd met betrekking tot de wijze waarop de akkerdistels zullen worden bestreden en de frequentie van deze bestrijding, ziet de Afdeling geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen, aangezien ook de voorgestelde werkwijze een verstorend effect kan hebben op de bestaande natuurwaarden. Gelet hierop heeft verweerder zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat voor het bestrijden van akkerdistels een vergunning als bedoeld in artikel 12, eerste lid, van de Nbw vereist is.
    
    2.7.    Aangezien in de Nbw geen specifiek toetsingskader is opgenomen aan de hand waarvan een vergunningaanvraag moet worden beoordeeld, dient bij de beoordeling van een vergunningaanvraag een afweging te worden gemaakt tussen enerzijds het belang dat is gemoeid met het behoud van de wezenlijke kenmerken van het beschermd natuurmonument bedoeld in artikel 12 van de Nbw en anderzijds het belang van appellante bij de uitvoering van de handelingen, met het oog waarop de vergunning wordt aangevraagd.
    
    2.8.    Het doel van de verordening bestaat erin te voorkomen dat overlast ontstaat door de verspreiding van akkerdistels. Het feit dat appellante op grond van de Akkerdistelverordening van de provincie Noord-Brabant verplicht is akkerdistels te bestrijden laat onverlet dat, voor zover daarmee handelingen zijn gemoeid als bedoeld in artikel 12 van de Nbw, een vergunning is vereist, welke slechts kan worden verleend na afweging van alle daarbij betrokken belangen. Indien de vergunning onder voorwaarden wordt verleend, kan appellante niet in strijd met die voorwaarden desondanks verplicht worden om tot bestrijding van de akkerdistels over te gaan.
    
    2.9.    Vaststaat dat het aan de orde zijnde gebied een broed- en foerageergebied is voor een groot aantal vogelsoorten en dat daar slechts zelden sprake is van menselijke aanwezigheid. Gelet hierop acht de Afdeling het standpunt van verweerder dat ten gevolge van het geluid en de aanwezigheid van mensen, de mogelijkheid bestaat dat broedsels zullen worden verlaten niet onaannemelijk. De Afdeling acht daarbij van belang dat appellante ter zitting heeft verklaard dat, in ieder geval gedurende korte tijd, niet zonder lawaai gemaaid kan worden omdat gebruik zal worden gemaakt van bosmaaimachines.
    
        Onbestreden is dat de zaden van akkerdistels niet ver van de bron terechtkomen. De Afdeling acht het standpunt van verweerder dat een zone van maximaal 100 meter vanaf de grens van het gebied, in combinatie met de maaiperiode van 1 juli tot en met 30 september 2004, voldoende is om eventuele schade aan in gebruik zijnde percelen te voorkomen, niet onaannemelijk. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat verweerder haar niet in staat heeft gesteld om aan haar plicht op grond van de Akkerdistelverordening, zoals weergegeven in rechtsoverweging 2.5.3., te voldoen. Onder deze omstandigheden heeft verweerder bij de afweging van de betrokken belangen in redelijkheid geen overwegende betekenis toegekend aan de financiële belangen van appellante die ten grondslag liggen aan haar vrees voor civielrechtelijke aansprakelijkheid.
    
    2.10.     Gelet op het bovenstaande ziet de Afdeling in hetgeen appellante heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder aan het bestreden besluit een onjuiste belangenafweging ten grondslag heeft gelegd, dan wel dat verweerder dit besluit anderszins in strijd met het recht heeft genomen.
    
        Het beroep is ongegrond.
    
    Proceskostenveroordeling
    
    2.11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    verklaart het beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kosto, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en dr. K.J.M. Mortelmans, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.J.A.M. Broekman, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Kosto    w.g. Broekman
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 19 april 2006
    
    12-458.