ECLI:NL:RVS:2003:AJ3281, Raad van State, 10-09-2003, 200204918/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 februari 2002 heeft verweerder aan appellante krachtens artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht lasten onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van de op 21 december 1995 aan appellante krachtens de Afvalstoffenwet (thans: Wet milieubeheer) verleende vergunning. Bij dit besluit heeft verweerder appellante gelast binnen een bepaalde termijn overtredingen ongedaan te maken. Indien na afloop van deze termijn wordt geconstateerd dat de betreffende voorschriften van de vigerende milieuvergunning worden overschreden, worden de volgende dwangsommen verbeurd:

200204918/1.
      Datum uitspraak: 10 september 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    [appellant], gevestigd te [plaats],
    
    en
    
    
      het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      verweerder.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 februari 2002 heeft verweerder aan appellante krachtens artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht lasten onder dwangsom opgelegd wegens het overtreden van de op 21 december 1995 aan appellante krachtens de Afvalstoffenwet (thans: Wet milieubeheer) verleende vergunning. Bij dit besluit heeft verweerder appellante gelast binnen een bepaalde termijn overtredingen ongedaan te maken. Indien na afloop van deze termijn wordt geconstateerd dat de betreffende voorschriften van de vigerende milieuvergunning worden overschreden, worden de volgende dwangsommen verbeurd:
    
    
       - voorzover in strijd met voorschrift 3.3.1 kolen niet op een vloeistofdichte voorziening worden opgeslagen, een dwangsom van € 10.000,00 per maand met een maximum van € 50.000,00;
      - voorzover in strijd met voorschrift 9.4.10 zeefzand niet op een vloeistofondoorlatende bodemconstructie wordt opgeslagen, een dwangsom van € 5.000,00 per maand met een maximum van € 25.000,00;
      - voor het in strijd met de vergunning opslaan van een grotere hoeveelheid dieselolie dan 1.200 liter een dwangsom van € 1.000,00 ineens;
      - voor het zonder vergunning bewerken van kolen een dwangsom van € 500,00 per overtreding met een maximum van € 5.000,00.
    
    
    Bij besluit van 29 juli 2002, verzonden op dezelfde datum, heeft verweerder bepaald dat de overtreding voor wat betreft de opslag van een grotere hoeveelheid dieselolie dan 1.200 liter tijdig is beëindigd. Met betrekking tot de last onder dwangsom voor het overtreden van voorschrift 9.4.10, heeft verweerder bepaald dat de begunstigingstermijn voor beëindiging van de overtreding van dit voorschrift wordt gesteld op drie maanden na het van kracht worden van het bestreden besluit. Verweerder heeft voor het overige het tegen het besluit van 26 februari 2002 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Tegen dit besluit heeft appellante bij brief van 6 september 2002, bij de Raad van State ingekomen op 9 september 2002, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van 17 oktober 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 juli 2003, waar appellante, vertegenwoordigd door mr. J.C.M. Roessel, advocaat te Rosmalen, en [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. S. de Groot en A.W. Adriaansen, ambtenaren van de provincie, zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.1.    Ter zitting heeft verweerder verklaard geen grond meer te zien om handhavend op te treden ten aanzien van de overtreding van voorschrift 9.4.10. Naar aanleiding hiervan heeft appellante haar beroep op dit punt ingetrokken.
    
    2.2.    Appellante voert aan dat verweerder niet bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen ter zake van een overtreding van voorschrift 3.3.1. In dit voorschrift is, voorzover hier van belang, bepaald dat onder stoffen die mogelijk verontreiniging van bodem of grondwater veroorzaken een vloeistofdichte bodembedekking dient te worden aangebracht en eventueel daarboven een overkapping. Appellante stelt dat al sinds tientallen jaren kolen op een groot deel van het terrein van de inrichting wordt opgeslagen, en dat verweerder bekend was met deze praktijk. Volgens appellante is bij het verlenen van de vergunning van 1995 niet gebleken dat verweerder deze wijze van opslag onaanvaardbaar heeft geacht, temeer omdat op dit punt geen nadere voorziening is voorgeschreven. Verder stelt appellante dat de bodem onder de klinkerbestrating, waarop de kolen worden opgeslagen, in de loop der jaren zodanig verdicht is geraakt, dat de ondoorlaatbaarheid daarvan gelijk is aan die van een vloeistofdichte bodemafdekking. Tot slot betoogt zij dat de bewoordingen van voorschrift 3.3.1 te algemeen zijn gesteld in die zin dat onduidelijk is op welke stoffen dit voorschrift betrekking heeft.
    
    2.2.1.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat in de aanvraag om de vergunning van 1995 was vermeld dat het op- en overslaan van mijnsteen en kolen op kleine schaal plaatsvond. Naar zijn mening kon er, gelet op de kleinschaligheid van deze activiteit, van worden uitgegaan dat met voorschrift 3.3.1 de nadelige gevolgen voor het milieu konden worden voorkomen dan wel voldoende konden worden beperkt. Volgens verweerder is echter gebleken dat, hoewel de opslag van mijnsteen en kolen een gering deel van de bedrijfsvoering van appellante omvat, deze wel op een groot gedeelte van het terrein van de inrichting geschiedt. Verder heeft hij gesteld dat in de Nederlandse richtlijn bodembescherming bedrijfsmatige activiteiten (hierna: NRB) steenkool als een potentieel bodembedreigende stof is aangemerkt. Naar zijn mening volgt hieruit dat steenkool als een stof moet worden aangemerkt die mogelijk een verontreiniging van de bodem kan veroorzaken in de zin van voorschrift 3.3.1. Nu de steenkool slechts op een klinkerverharding en niet op een vloeistofdichte bodemafdekking wordt opgeslagen, is naar de mening van verweerder dit voorschrift overtreden.
    
    2.2.2.    De Afdeling stelt voorop dat in de onderhavige procedure de rechtmatigheid van de vergunning van 21 december 1995 en de daaraan verbonden voorschriften, waaronder voorschrift 3.3.1, niet ter beoordeling staan. In deze vergunning is steenkool niet als een bodembedreigende stof aangemerkt.
    
        Daargelaten of voorschrift 3.3.1 met betrekking tot de term bodembedreigende stoffen te algemeen gesteld is, heeft verweerder naar het oordeel van de Afdeling in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht zonder nader onderzoek aangenomen dat het type kolen dat door appellante wordt opgeslagen als een bodembedreigende stof moet worden aangemerkt.
    
        Dat in de NRB steenkool wordt aangemerkt als een potentieel bodembedreigende stof doet hieraan niet af. De NRB bevat geen (rechtstreeks bindende) regelgeving, maar uitsluitend aanbevelingen ter invulling van de beoordelingsvrijheid die het bevoegd gezag heeft bij het verlenen van milieuvergunningen. Aangezien de NRB dateert van na het verlenen van de vergunning van 21 december 1995, is de enkele omstandigheid dat kolen hierin worden aangemerkt als een mogelijke bodembedreigende stof onvoldoende om te oordelen dat voorschrift 3.3.1 is overtreden. Het besluit is in zoverre eveneens in strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht dat vereist dat een besluit berust op een deugdelijke motivering.
    
        Deze grond treft doel.
    
    2.3.    Appellante kan zich niet verenigen met de last onder dwangsom die is opgelegd ten aanzien van het zonder vergunning bewerken van kolen. In dit verband voert zij aan dat reeds jarenlang de kolen op beperkte schaal worden gezeefd, gesorteerd en gebroken. Weliswaar is in de aanvraag vermeld dat ten aanzien van de kolen alleen nog op- en overslag zou plaatsvinden, daarmee is niet bedoeld dat het op beperkte schaal zeven, sorteren en breken hiervan zal worden beëindigd, aldus appellante. Zij heeft deze activiteiten dan ook na het verlenen van de vergunning van 1995 voortgezet. Verder kunnen naar haar mening de bewerkingsactiviteiten op korte termijn gelegaliseerd worden.
    
    2.3.1.    In de aanvraag om de vergunning van 1995 is vermeld dat het breken van mijnsteen en kolen niet meer zal plaatsvinden en dat deze stoffen uitsluitend zullen worden op- en overgeslagen. Het bewerken van kolen is derhalve niet aangevraagd. Nu de vergunning op dit punt overeenkomstig de aanvraag is verleend, is deze activiteit evenmin vergund. Nu geconstateerd is dat deze activiteit heeft plaatsgevonden, was verweerder bevoegd om terzake een last onder dwangsom op te leggen.
    
        De Afdeling overweegt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit een melding noch een aanvraag om een revisievergunning was ingediend waarin het zeven, sorteren en breken van steenkool is genoemd. De Afdeling ziet, mede gelet daarop, geen grond voor het oordeel dat ten tijde van het nemen van dat besluit concreet zicht bestond op legalisatie. In hetgeen appellante heeft aangevoerd ziet de Afdeling overigens geen grond voor het oordeel dat verweerder bij afweging van de betrokken belangen aan het bedrijfsbelang van appellante niet een geringer gewicht mocht toekennen dan aan het belang van handhaving van bij of krachtens de Wet milieubeheer gestelde regels, en daarom evenmin voor het oordeel dat hij niet in redelijkheid heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de last onder dwangsom op dit punt. Deze grond kan dan ook niet slagen.
    
    2.4.    Het beroep is gedeeltelijk gegrond. Het bestreden besluit dient te worden vernietigd, voorzover daarbij de bij besluit van 26 februari 2002 opgelegde last onder dwangsom ter zake van overtreding van voorschrift 3.3.1 van de vergunning van 21 december 1995 is gehandhaafd. Het primaire besluit van 26 februari 2002 moet worden herroepen, voorzover daarbij een last onder dwangsom ter zake van de overtreding van voorschrift 3.3.1 is opgelegd.
    
    2.5.    Verweerder dient op de hierna te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het beroep gedeeltelijk gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 29 juli 2002, 850601, voorzover daarbij het besluit 26 februari 2002 ten aanzien van de lasten met betrekking tot de voorschrift 3.3.1 is gehandhaafd;
    
    III.    herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant van 26 februari 2002, voorzover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd ter zake van de overtreding van voorschrift 3.3.1;
    
    IV.    verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
    
    V.    veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant in de door appellante in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 687,37, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het totale bedrag dient door de provincie Noord-Brabant te worden betaald aan appellante;
    
    VI.    gelast dat de provincie Noord-Brabant aan appellante het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 218,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. W.C.E. Hammerstein-Schoonderwoerd, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. B.J. van Ettekoven , Leden, in tegenwoordigheid van mr. D.A.J. Overdijk, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Hammerstein-Schoonderwoerd    w.g. Overdijk
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2003
    
    320-361.