ECLI:NL:RVS:2003:AF7379, Raad van State, 16-04-2003, 200202984/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2003-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: -

200202984/1.
      Datum uitspraak: 16 april 2003
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      1.    [appellant sub 1], wonend te [woonplaats],
      2.    [appellant sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.    [appellant sub 3], wonend te [woonplaats],
    
    
    en
    
    
      het college van burgemeester en wethouders van Ameland,
      verweerders.
    
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 16 april 2002 heeft verweerder krachtens de Wet milieubeheer aan [vergunninghouder] een vergunning verleend voor het oprichten en in werking hebben van een schapenhouderij op het perceel [locatie]. Dit besluit is op 1 mei 2002 ter inzage gelegd.
    
    Tegen dit besluit hebben appellant sub 1 bij brief van 3 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 4 juni 2002, appellant sub 2 bij brief van 7 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen per fax op dezelfde datum, en appellant sub 3 bij brief van 7 juni 2002, bij de Raad van State ingekomen op 10 juni 2002, beroep ingesteld.
    
    Bij brief van ingekomen 22 juli 2002 heeft verweerder een verweerschrift ingediend.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van verweerder. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
    
    De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 31 oktober 2002. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 februari 2003, waar appellant sub 1, in persoon en bij monde van mr. A.H. van der Wal, advocaat te Leeuwarden, en [deskundige], appellant sub 2, in persoon en bij monde van mr. W.G.C. Wijsman, gemachtigde, en [deskundige], appellant sub 3, in persoon en bij monde van [gemachtigde], en verweerder, vertegenwoordigd door ing. P.A. Kiewiet, ambtenaar van de gemeente, en [deskundigen], zijn verschenen.
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    Artikel 8.10, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat de vergunning slechts in het belang van de bescherming van het milieu kan worden geweigerd. Ingevolge artikel 8.11, tweede lid, kan een vergunning in het belang van de bescherming van het milieu onder beperkingen worden verleend. Ingevolge het derde lid van dit artikel worden aan een vergunning de voorschriften verbonden die nodig zijn ter bescherming van het milieu. Voorzover door het verbinden van voorschriften aan de vergunning de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken, niet kunnen worden voorkomen, worden aan de vergunning de voorschriften verbonden, die de grootst mogelijke bescherming bieden tegen die gevolgen, tenzij dat redelijkerwijs niet kan worden gevergd.
    
        Hieruit volgt dat de vergunning moet worden geweigerd, indien de nadelige gevolgen die de inrichting voor het milieu kan veroorzaken door het stellen van voorschriften en beperkingen niet kunnen worden voorkomen dan wel niet voldoende kunnen worden beperkt.
    
        Bij de toepassing van de artikelen 8.10, eerste lid, en 8.11 van de Wet milieubeheer komt verweerder een zekere beoordelingsvrijheid toe, die haar begrenzing onder meer vindt in hetgeen voortvloeit uit de meest recente algemeen aanvaarde milieutechnische inzichten.
    
    2.2.    Op grond van de bij het bestreden besluit verleende oprichtingsvergunning mogen 110 schapen inclusief de daarbij behorende lammeren, 2 stuks jongvee (jonger dan 2 jaar), 2 kalveren (jonger dan ½ jaar) en 1 paard worden gehouden. Daarnaast zijn een mestplaat en een kuilvoeropslag vergund. Voor de inrichting zoals thans aangevraagd is eerder op 17 april 2001 een oprichtingsvergunning krachtens de Wet milieubeheer verleend. Deze is door de Voorzitter van de Afdeling in zijn uitspraak van 4 oktober 2001, nos. 200102469/1 en 200102469/2, vernietigd.
    
    2.3.    Appellant sub 3 heeft als bezwaar van formele aard aangevoerd dat verweerder niet is ingegaan op de door hem ingebrachte bedenkingen, in het bestreden besluit opgesomd als de bedenkingen 5 tot en met 10.
    
        Dit bezwaar mist feitelijke grondslag. Ten aanzien van de bedenkingen 5 tot en met 9 heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat het gaat om aspecten van planologische aard, welke in de voorliggende procedure niet aan de orde zijn. Ten aanzien van bedenking 10 heeft verweerder verwezen naar zijn overwegingen bij bedenking 3.
    
    2.4.    Appellant sub 3 heeft verder als bezwaar van formele aard aangevoerd dat verweerder voorafgaande aan het nemen van het bestreden besluit ten onrechte geen nieuw ontwerp-besluit heeft genomen. In dit verband heeft hij er onder meer op gewezen dat verweerder aan het thans bestreden besluit als nieuw element ten grondslag heeft gelegd een in opdracht van hem uitgevoerd geuronderzoek en het naar aanleiding daarvan opgestelde rapport van Witteveen + Bos “Emissie-onderzoek schapenschuren” van 27 maart 2002.
    
    2.4.1.    Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij mocht terugvallen op de aan het door de Voorzitter van de Afdeling vernietigde besluit ten grondslag liggende procedure, omdat hij bij het bestreden besluit slechts een aanvullende motivering heeft gegeven op het vernietigde besluit.
    
    2.4.2.    In het geval van vernietiging van een besluit door de bestuursrechter, staat het het bevoegd gezag in beginsel vrij om bij het opnieuw in de zaak voorzien terug te vallen op de procedure die aan het vernietigde besluit ten grondslag lag, dan wel ingevolge artikel 8.6 van de Wet milieubeheer in samenhang met artikel 3:14 van de Algemene wet bestuursrecht toepassing te geven aan de paragrafen 3.5.2 tot en met 3.5.5 van de Algemene wet bestuursrecht. Er kunnen zich echter omstandigheden voordoen waarin het uit een oogpunt van zorgvuldige voorbereiding van een besluit, mede gelet op de aard en de ernst van de gebreken die tot vernietiging hebben geleid en het verhandelde in die eerste procedure, niet passend moet worden geoordeeld indien het bevoegd gezag ermee volstaat terug te vallen op de eerdere procedure, en niet een nieuw ontwerp-besluit opstelt en ter inzage legt.
    
    2.4.3.    In het ontwerp-besluit van 30 januari 2001 en het besluit van 17 april 2001 dat door de Voorzitter van de Afdeling is vernietigd, heeft verweerder de van de inrichting te duchten stankhinder beoordeeld op basis van de Richtlijn veehouderij en stankhinder 1996 (hierna: de Richtlijn). Na te hebben geconcludeerd dat niet kan worden voldaan aan de daarin genoemde minimumafstand tot de dichtst bij gelegen te beschermen woning van derden, heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat afwijking van de bedoelde afstand in dit geval gerechtvaardigd is. Hiertoe heeft verweerder gewezen op de gemeentelijke beleidsnotitie bouwmogelijkheden voor deeltijdboeren in het buitengebied van september 1997, de korte periode dat de schapen in de inrichting zijn en het gegeven dat het recreatief gebruik van de dichtst bij gelegen woning slechts wordt gedoogd.
    
    2.4.4.    In het bestreden besluit heeft verweerder zich echter, anders dan de desbetreffende grondslag in het ontwerp-besluit en het vernietigde besluit, voor de beoordeling van de van de inrichting te duchten stankhinder gebaseerd op het voornoemde rapport van 27 maart 2002. Het aan dit rapport ten grondslag liggende onderzoek is verricht bij twee reeds bestaande schapenschuren op Ameland. Als onderzoeksmethode zijn emissiemetingen met verspreidingsberekeningen uitgevoerd met een hedonische schaal. Het rapport betekent een geheel andere aanpak van de vraag naar de aanvaardbaarheid van de van de inrichting te duchten stankhinder, welke in de eerdere procedure niet aan de orde is geweest. Door zich op dit rapport te baseren heeft verweerder dan ook feitelijk een nieuwe invulling gegeven aan de aan hem bij de toepassing van artikel 8.10 en 8.11 van de Wet milieubeheer toekomende beoordelingsvrijheid. De zorgvuldigheid waarmee een besluit dient te worden voorbereid, brengt in dit geval mee dat appellant in de gelegenheid had moeten worden gesteld om kennis te nemen van het rapport en de wijze waarop verweerder gezien dit rapport voornemens was om terzake opnieuw in de zaak te voorzien en daarop te reageren respectievelijk met verweerder van gedachten te wisselen. 
    
    
        Nu verweerder het bestreden besluit heeft genomen zonder een nieuw ontwerp-besluit op te stellen en ter inzage te leggen, is dit besluit genomen in strijd met het algemene rechtsbeginsel dat een besluit zorgvuldig dient te worden voorbereid.
    
    2.5.    Appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 hebben bezwaren betreffende de van de inrichting te duchten stankhinder aangevoerd.
    
    2.5.1.    Ter beoordeling staat de vraag of verweerder door voor de invulling van de hem toekomende beoordelingsvrijheid als afwijkend uitgangspunt het onderzoeksrapport “Emissie-onderzoek schapenschuren” van 27 maart 2002 te hanteren, is gebleven binnen de grenzen van de beoordelingsvrijheid.
    
        In het rapport wordt geen onderbouwing gegeven voor de verschillen in de beoordeling ten opzichte van de Richtlijn. Mede nu volgens Richtlijn bovendien grotere afstanden nodig zijn om van een toereikend beschermingsniveau te kunnen spreken, had een milieutechnische of milieuhygiënische verantwoording hierover zeker niet mogen ontbreken. Het onderzoeksrapport betreft verder op veel punten een aanzienlijke versimpeling ten opzichte van de Richtlijn. Aan bijvoorbeeld de wijze van huisvesting en de indeling in gevoeligheidscategorieën wordt nagenoeg geen aandacht besteed. Verder wordt in het onderzoeksrapport de keuze voor het 99,5 percentiel gemotiveerd door er op te wijzen dat de stal slechts drie maanden is gevuld met schapen. Zoals de Voorzitter van de Afdeling in de uitspraak van 4 oktober 2001 echter heeft overwogen betreft dit een omstandigheid die in de regel ook geldt in de (andere) gevallen dat de Richtlijn wordt toegepast met betrekking tot schapen. Uit het uitgebrachte deskundigenbericht blijkt verder dat de in het onderzoeksrapport gebruikte monsterneming bij de andere stallen niet representatief is en dat de panelleden zich bij de beoordeling van de geuren ten onrechte in één ruimte bevonden.
    
        Gelet op het vorenstaande wordt in het onderzoeksrapport geen dan wel een onvoldoende motivering gegeven voor het wijzigen van de beoordelingsmethode zoals gehanteerd in de Richtlijn. Derhalve kan niet worden beoordeeld of de in het bestreden besluit gehanteerde methode voor de beoordeling van stankhinder van schapen blijft binnen de grenzen van de beoordelingsvrijheid en zo dat het geval zou zijn, of verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat in dit geval voor onaanvaardbare stankhinder niet behoeft te worden gevreesd. Het bestreden besluit kan in zoverre in strijd met artikel 3:46 van de Awb niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering.
    
    2.6.    De beroepen van appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 zijn gegrond. Nu het stankaspect bepalend is voor de vraag of de gevraagde vergunning kan worden verleend, dient het gehele bestreden besluit te worden vernietigd. Aan de bespreking van de overige door appellanten aangevoerde beroepsgronden wordt derhalve niet toegekomen.
    
    2.7.    Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. De reis- en verletkosten van de door appellanten sub 1 en sub 2 meegebrachte deskundige zijn gelet op de aard van deze kosten slechts eenmaal, alleen bij de gemaakte proceskosten van appellant sub 1, in de proceskostenveroordeling betrokken. 
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart de beroepen gegrond;
    
    II.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Ameland van 16 april 2002;
    
    III.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Ameland in de door appellanten sub 1, sub 2 en sub 3 in verband met de behandeling van de beroepen gemaakte proceskosten tot een bedrag van respectievelijk, voor appellant sub 1, € 1137,77, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en een gedeelte groot € 438,30 aan de meegebrachte deskundige, voor appellant sub 2, € 699,47, waarvan een gedeelte groot € 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en, voor appellant sub 3, € 55,47; de bedragen dienen door de gemeente Ameland te worden betaald aan appellanten sub 1, sub 2 en sub 3;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Ameland aan appellant sub 1, sub 2 en sub 3 het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht (ieder € 109,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. K. Brink, Voorzitter, en mr. dr. M. Oosting en drs. H. Borstlap, Leden, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Brink    w.g. De Vink
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2003
    
    154.