ECLI:NL:RVS:2021:106, Raad van State, 20-01-2021, 202002719/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-01-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:117, heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 juni 2018 gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Arnhem van 18 december 2017 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd. [appellant] woont permanent op het recreatieterrein aan de [locatie] in Arnhem en heeft daarvoor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning. Hij stelt dat de toename van het aantal personen dat permanent illegaal op het recreatieterrein woont negatieve gevolgen heeft voor zijn woongenot. Daarom heeft hij het college verzocht om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft het verzoek afgewezen.

202002719/1/R2.
    Datum uitspraak: 20 januari 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend te Arnhem,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Arnhem,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:117, heeft de Afdeling het hoger beroep van [appellant] tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 21 juni 2018 in zaak nr. 18/34 gegrond verklaard, die uitspraak vernietigd, het beroep tegen het besluit van het college van 18 december 2017, kenmerk 146520, gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, en bepaald dat tegen het door het college nieuw te nemen besluit op bezwaar slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Bij besluit van 6 maart 2020 heeft het college het door [appellant] tegen het besluit van 4 mei 2017 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    [appellant] en het college hebben desgevraagd toestemming gegeven om de zaak zonder zitting af te doen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] woont permanent op het recreatieterrein aan de [locatie] in Arnhem (hierna: het recreatieterrein) en heeft daarvoor een persoons- en objectgebonden omgevingsvergunning. Hij stelt dat de toename van het aantal personen dat permanent illegaal op het recreatieterrein woont negatieve gevolgen heeft voor zijn woongenot. Daarom heeft hij het college verzocht om daartegen handhavend op te treden. Het college heeft het verzoek bij besluit van 4 mei 2017 afgewezen, omdat de permanente bewoners van het recreatieterrein een diverse groep vormen die vaak door meervoudige problemen en een gebrek aan reguliere opvang en/of huisvestingsmogelijkheden genoodzaakt wordt zich op het recreatieterrein in te schrijven. Het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar is bij besluit van 18 december 2017, voor zover van belang, ongegrond verklaard.
    De Afdeling heeft bij de tussenuitspraak van 24 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2532, overwogen dat het besluit op bezwaar van 18 december 2017 in strijd is met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat het college niet heeft geïnventariseerd om welke personen het gaat en of zich bij deze personen problemen voordoen, waardoor het vinden van alternatieve woonruimte niet mogelijk is. Ook is geoordeeld dat het besluit in strijd is met artikel 7:12 van de Awb is, omdat niet deugdelijk is gemotiveerd waarom het college van handhavend optreden tegen de permanente bewoning van het recreatieterrein afziet. De Afdeling heeft het college in de tussenuitspraak opgedragen om de geconstateerde gebreken in het besluit van 18 december 2017 te herstellen. Het college dient dat besluit alsnog na onderzoek toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen. Daarbij dient het college per illegale bewoner te bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien.
    In de einduitspraak van 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:117, heeft de Afdeling, voor zover van belang, overwogen dat het college niet aan de opdracht in de tussenuitspraak heeft voldaan. Hoewel het college een inventarisatie heeft verricht naar de mensen die op het recreatieterrein wonen en hoe zij zijn gehuisvest, ontbreekt nog informatie om per illegale bewoner te bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. De Afdeling heeft daarom het hoger beroep van [appellant] gegrond verklaard, de uitspraak van de rechtbank vernietigd, het college opgedragen om een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] te nemen en bepaald dat tegen het te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    Het besluit van 6 maart 2020
    2.       Het college heeft zich in het besluit van 6 maart 2020 op het standpunt gesteld dat de situatie op het recreatieterrein inmiddels uitvoerig in beeld is gebracht en er gehoor wordt gegeven aan de drie moties die door de raad van de gemeente Arnhem zijn aangenomen. Op grond van die moties dient het college op te treden tegen nieuwe instroom van reguliere bewoners, arbeidsmigranten en tijdelijke opvang voor asielzoekers. Volgens het college is het aantal arbeidsmigranten op het recreatieterrein sindsdien gedaald en is de omvang van de groep permanente bewoners vrijwel ongewijzigd gebleven. Het college ziet zich geconfronteerd met het coronavirus/COVID 19 dat Nederland in zijn greep houdt en waarvan de duur en de gevolgen nog niet zijn te overzien. De coronamaatregelen grijpen al fors in op de leefomstandigheden van de bewoners van het recreatieterrein. Onder de huidige omstandigheden acht het college het dan ook niet wenselijk om door middel van handhavend optreden extra druk uit te oefenen op de bewoners van het recreatieterrein. De mogelijkheden om op een goede manier over de nieuwe aanpak te communiceren zijn volgens het college onder deze omstandigheden ook beperkt. In het verweerschrift heeft het college nader toegelicht dat in het licht van de unieke omstandigheden en de signalen vanuit het ministerie om in deze periode bij permanente bewoning zoveel mogelijk van handhaving af te zien dan wel te handhaven met een menselijke maat, afzien van handhaving ten aanzien van de zittende bewoners naar oordeel van het college de enige optie was. Zowel in het besluit van 6 maart 2020 als in het verweerschrift heeft het college toegezegd dat zodra de omstandigheden zich normaliseren, er alsnog een besluit zal worden genomen over het toekomstige gebruik van het recreatieterrein en in het verlengde daarvan de handhavingskwestie. Het college heeft dit ook aan de raad toegezegd. Daarnaast wordt volgens het college inmiddels handhavend opgetreden tegen personen die zich nieuw op het recreatieterrein vestigen, aldus het college.
    Bijzondere omstandigheden
    3.       [appellant] betoogt dat het college zijn verzoek om handhaving niet heeft mogen afwijzen. Hij voert aan dat er ten tijde van het besluit van 6 maart 2020 nog geen sprake was van een corona-crisis in Nederland. Daarnaast zorgt de corona-crisis er volgens hem niet voor dat het voor de bewoners van het recreatieterrein onmogelijk is om alternatieve woonruimte te vinden. Het was aan het college om aan te geven tegen wie er handhavend zou worden opgetreden. Door dat niet te doen, heeft het college de gebreken in het besluit van 18 december 2017 niet hersteld en niet voldaan aan de opdracht in de uitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020. De corona-crisis is volgens [appellant] geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan het college van handhavend optreden kon afzien. Daartoe voert hij aan dat de woningmarkt niet op slot is geraakt en verhuisbedrijven tijdens de corona-crisis hun werk zijn blijven doen. Bovendien is het voor het college mogelijk om handhavend op te treden na afloop van de corona-crisis. Ter voorbereiding daarop had het college volgens [appellant] al in kaart kunnen brengen tegen wie wel en tegen wie niet handhavend zal worden opgetreden.
    3.1.    De Afdeling stelt voorop dat, anders dan [appellant] lijkt te begrijpen, het college in de einduitspraak van 15 januari 2020 niet is opgedragen om de gebreken in het besluit van 18 december 2017 te herstellen. Het besluit van 18 december 2017 is bij deze einduitspraak vernietigd en de Afdeling heeft het college opgedragen om een geheel nieuw besluit te nemen op het bezwaar van [appellant]. Aan die opdracht heeft het college bij besluit van 6 maart 2020 voldaan.
    3.2.    Niet in geschil is dat het gebruik van het recreatieterrein voor permanente bewoning in strijd is met de op grond van het geldende bestemmingsplan "Buitengebied Arnhem Noord 2007" aan het terrein toegekende bestemming "Recreatieve doeleinden". Het college was dan ook bevoegd om handhavend op te treden.
    3.3.    Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    3.4.    Niet in geschil dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De vraag die centraal staat is of het college voldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden tegen de gevestigde illegale bewoners zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat het college daarvan heeft kunnen afzien.
    3.5.    Hoewel de corona-crisis beperkingen met zich kan brengen voor de handhaving in gevallen als het onderhavige heeft het college naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende gemotiveerd waarom het in dit geval onvermijdelijk was dat van handhaving zou worden afgezien in de gevallen waarover het college, naar aanleiding van de uitspraak van 15 januari 2020, een besluit moest nemen. Zoals het college in het verweerschrift heeft uiteengezet had het op het moment van het besluit van 6 maart 2020 al het nodige onderzoek gedaan, maar kon het naar eigen zeggen als gevolg van de corona-crisis tegen de op het park gevestigde bewoners door het college nog niet tot handhaving overgaan. Het college heeft onvoldoende gemotiveerd waarom dat niet kon, al dan niet voor een deel van die bewoners. Het college heeft wel gesteld dat er beperkingen in de communicatie met betrokken bewoners zijn, maar daaruit kan niet worden afgeleid dat geen enkel overleg redelijkerwijs mogelijk is. Verder blijkt niet dat het college in het kader van het handhavingsinstrumentarium mogelijkheden heeft bekeken om rekening te houden met persoonlijke omstandigheden in de corona-crisis, door bijvoorbeeld een lange begunstigingstermijn te hanteren. Daar komt bij dat het college niet had mogen volstaan met de motivering dat op dit moment niet zal worden overgegaan tot handhaving. Het college had zijn beslissing om niet tot handhaving over te gaan op zijn minst aan een termijn moeten verbinden, om vervolgens later te kunnen bezien hoe verder zou moeten worden besloten. Het standpunt van het college dat er, zodra de omstandigheden zich normaliseren, nadere besluiten zullen worden genomen, is daartoe onvoldoende.
    Het betoog slaagt.
    3.6.    Hieruit volgt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom op 6 maart 2020 van handhaving moest worden afgezien. Om deze reden komt het besluit van 6 maart 2020 voor vernietiging in aanmerking. Inmiddels zijn meer dan 10 maanden verstreken sinds het besluit van het college om van handhaving af te zien. Het is de Afdeling niet gebleken dat het college zijn toezegging in het besluit van 6 maart 2020 gestand heeft gedaan en alsnog heeft besloten om handhavend op te treden tegen de op het recreatieterrein gevestigde illegale bewoners. De Afdeling ziet hierin aanleiding om het college met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb op te dragen om binnen 10 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen. Daarbij zal het college niet opnieuw kunnen volstaan met een besluit over het al dan niet over gaan tot handhaving dat in algemene bewoordingen is gesteld Het college zal, zoals reeds in de uitspraak van 15 januari 2020 is overwogen, per illegale bewoner moeten bezien of sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhavend optreden moet worden afgezien. Voor zover geen sprake is van dergelijke (individuele) bijzondere omstandigheden zal het college vervolgens per geval en rekening houdend met de eerder gedane toezegging moeten bezien welke betekenis de corona-crisis en de noodzaak van maatwerk hebben voor het te nemen besluit tot handhaving. Daarbij zou voor het college onder omstandigheden het gunnen van een langere, op maat toegesneden begunstigingstermijn een te overwegen optie kunnen zijn.
    3.7.    Uit het voorgaande volgt dat het beroep van [appellant] reeds hierom gegrond is. Gelet op het feit dat het college een nieuw besluit moet nemen, ziet de Afdeling niettemin aanleiding om de overige beroepsgronden van [appellant] te bespreken.
    Reformatio in peius
    4.       [appellant] betoogt dat het besluit van 6 maart 2020 in strijd is met het verbod van reformatio in peius, omdat het materieel hetzelfde besluit is als het besluit van 18 december 2017. Hij voert aan dat het college, nadat de Afdeling het besluit van 18 december 2017 heeft vernietigd, niet een besluit had mogen nemen dat materieel hetzelfde is als dat besluit.
    4.1.    Het verbod van reformatio in peius houdt in dat degene die opkomt tegen een voor hem nadelig besluit niet in een nog nadeligere positie mag komen te verkeren. De omstandigheid dat het college het bezwaar van [appellant] bij het besluit van 6 maart 2020 opnieuw ongegrond heeft verklaard, vormt geen grond voor het oordeel dat [appellant] in een nadeligere positie is gekomen.
    Het betoog faalt.
    Dwangsommen
    5.       [appellant] betoogt dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat er geen dwangsommen zijn verbeurd als gevolg van het niet tijdig nemen van een nieuw besluit op bezwaar. Hij voert aan dat het college bij de tussenuitspraak van de Afdeling van 24 juli 2019 is opgedragen om binnen zestien weken na verzending van die uitspraak de gebreken in het besluit van 18 december 2017 te herstellen en een nieuw besluit te nemen. De termijn van zestien weken is op 13 november 2019 verstreken zonder dat er een nieuw besluit is genomen. Volgens [appellant] heeft hij het college bij brief van 13 november 2019 in gebreke gesteld. Omdat het college ten tijde van de einduitspraak van de Afdeling van 15 januari 2020 nog steeds geen besluit had genomen, is de maximale dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb volgens [appellant] verbeurd. De Afdeling heeft ten onrechte nagelaten om in de einduitspraak van 15 januari 2020 een uitspraak te doen over de ingebrekestelling van 13 november 2019, aldus [appellant].
    Daarnaast voert hij aan dat het college niet tijdig heeft voldaan aan de opdracht die de Afdeling bij de uitspraak van 15 januari 2020 aan het college heeft opgelegd. Het was aan het college om binnen twaalf weken na verzending van die uitspraak een nieuw besluit tot handhavend optreden te nemen, aldus [appellant]. Die termijn is volgens [appellant] op 8 april 2020 verstreken, zonder dat er een nieuw besluit tot handhavend optreden is genomen. Het besluit van 6 maart 2020 is immers geen besluit tot handhavend optreden. Nu hij bij brief van 9 april 2020 het college in gebreke heeft gesteld en er tot op heden geen besluit tot handhavend optreden is genomen, is de maximale dwangsom als bedoeld in artikel 4:17 van de Awb verbeurd, aldus [appellant].
    5.1.    Anders dan [appellant] lijkt te begrijpen, heeft de Afdeling in de tussenuitspraak van 24 juli 2019 het besluit van 18 december 2017 niet vernietigd. De Afdeling heeft in die tussenuitspraak het college evenmin opgedragen om een nieuw besluit te nemen. In die tussenuitspraak is overwogen dat het college binnen zestien weken na verzending van de tussenuitspraak de gebreken in het besluit van 18 december 2017 dient te herstellen door dat besluit alsnog na onderzoek toereikend te motiveren en zo nodig te wijzigen. Indien het college een eventueel nieuw besluit zou nemen, dan was het aan het college om dat nieuwe besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen. Omdat het besluit van 18 december 2017 in de tussenuitspraak niet is vernietigd, was het college, anders dan [appellant] stelt, niet verplicht om een nieuw besluit te nemen voor 13 november 2019. Dit betekent dat het college in zoverre niet heeft verzuimd om tijdig een besluit te nemen.
    Bij de einduitspraak van 15 januari 2020 heeft de Afdeling het besluit van 18 december 2017 vernietigd en het college opgedragen om binnen twaalf weken na verzending van die uitspraak een nieuw besluit te nemen. Dat betekent dat het college uiterlijk op 9 april 2020 een nieuw besluit moest nemen. De Afdeling is van oordeel dat het college met het besluit van 6 maart 2020 tijdig een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] heeft genomen en daarmee aan de opdracht van de Afdeling heeft voldaan. Dat dit geen besluit tot handhavend optreden betreft, leidt niet tot een ander oordeel. Het college is immers niet opgedragen om een besluit tot handhavend optreden te nemen. Het college is enkel opgedragen een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen en dat heeft het college gedaan. Nu het college naar aanleiding van de einduitspraak tijdig een besluit heeft genomen, zijn er naar het oordeel van de Afdeling geen dwangsommen verbeurd.
    Het betoog faalt.
    Weigering om handhavend op te treden in strijd met de wet?
    6.       [appellant] betoogt, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:256, dat het besluit om niet handhavend op te treden in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    6.1.    Artikel 2.1 van de Wabo luidt:
    "1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    […],
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
    […]."
    6.2.    Het betoog van [appellant] berust op een onjuiste lezing van de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2020. In deze uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat het gebruik van bungalows en stacaravans op bungalowpark Elfenmeer ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan en dat, omdat voor dit gebruik geen omgevingsvergunning voor de activiteit strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is verleend, sprake is van strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Anders dan [appellant] betoogt, heeft de Afdeling in die zaak niet overwogen dat een weigering om handhavend op te treden in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    Het betoog faalt.
    Conclusie
    7.       Het beroep is gegrond. Het besluit van 6 maart 2020 dient te worden vernietigd. Het college zal met inachtneming van hetgeen hiervoor in rechtsoverwegingen 3.5 en 3.6 is overwogen een nieuw besluit moeten nemen. De Afdeling ziet in de handelwijze van het college geen reden om -zoals [appellant] heeft verzocht- met toepassing van artikel 8:72, zesde lid, van de Awb een dwangsom op te leggen.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het te nemen besluit slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Arnhem van 6 maart 2020, kenmerk 272737;
    III.      draagt het college van burgemeester en wethouders van Arnhem op om binnen tien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak onder 3.5 tot en met 3.6 is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    IV.     bepaalt dat tegen het nieuw te nemen besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    V.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Arnhem aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 170,00 (zegge: honderdzeventig euro) vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, mr. F.D. van Heijningen en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A. Graaff-Haasnoot, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.      
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 20 januari 2021
    531-884.