ECLI:NL:GHLEE:2008:BG1106, Gerechtshof Leeuwarden, 17-10-2008, BK 161/07 Bouwleges
Gerechtshof Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2008-10-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: In hoger beroep is in geschil het antwoord op de vraag of de rechtbank de heffingsgrondslag voor de leges op een juist bedrag heeft vastgesteld.

GERECHTSHOF LEEUWARDEN
      kenmerk: 07/00161
      uitspraakdatum: 17 oktober 2008
    
    
    
    uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
    
    op het hoger beroep van
    
    
      de heffingsambtenaar van de gemeente X,
      de heffingsambtenaar,
    
    
    tegen de uitspraak in de zaak nummer AWB 07/170 van de rechtbank Assen (: de rechtbank) van 20 juli 2007, in het geding tussen
    
    
      Waterschap Hunze en Aa's, gevestigd te Veendam,
      belanghebbende
    
    
    en
    
    de heffingsambtenaar.
     
    
    
    1.    	Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1. 	De heffingsambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgevingen van 22 juli 2004 (notanr. 00000000) en 2 september 2004 (notanr. 00000001) tweemaal eenzelfde bedrag aan bouwleges geheven van € 84.955,80. 
      1.2. 	Op de bezwaarschriften van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij in één geschrift vervatte uitspraken op bezwaar van 15 november 2005 het totaalbedrag van de geheven bouwleges verminderd met € 1.536,60.
      1.3. 	Belanghebbende heeft tegen deze uitspraken beroep ingesteld bij de rechtbank. De rechtbank heeft bij de bestreden uitspraak van 20 juli 2007 het beroep gegrond verklaard, de beslissing op bezwaar en de legesheffingen vernietigd en bepaald dat de legesheffingen gebaseerd moeten worden op een bedrag aan bouwkosten van € 4.079.061,10. Tevens heeft de rechtbank vergoeding van het betaalde griffierecht van € 278,- gelast. 
      Aldaar is geprocedeerd zoals weergegeven in voormelde uitspraak van de rechtbank.
      1.4. 	Tegen deze uitspraak heeft de heffingsambtenaar op 31 augustus 2007 een beroepschrift (met bijlagen) ingediend. Van belanghebbende heeft het hof op 1 november 2007 een verweerschrift ontvangen.
      1.5. 	Het hof heeft het hoger beroep behandeld ter zitting van 8 augustus 2008. Daar zijn verschenen namens belanghebbende A (: de gemachtigde) en namens de heffingsambtenaar B.  
      Ter zitting heeft de gemachtigde zonder bezwaar van de heffingsambtenaar een luchtfoto overgelegd van de rioolwaterzuiveringsinstallatie (: de rwzi) en een nadere uitwerking verstrekt van de hierna onder 2.1 vermelde vier projecten. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan deze uitspraak is gehecht.
      1.6. 	Van alle genoemde (en hierna nog te noemen) stukken moet de inhoud als hier ingevoegd worden beschouwd.
    
    
    2.    	Feiten
    
    
      Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, het volgende vast.
      2.1. 	In het jaar 2004 heeft belanghebbende het project 'Aanpassing en Uitbreiding rwzi' opgestart. In dat kader hebben in juni 2004 vier afzonderlijke aanbestedingen plaatsgevonden. Het betreft de aanbesteding van de volgende projecten:
      a.	civiele en bouwkundige werken
      b.	elektrotechnische werken
      c.	mechanische werken en
      d.	besturingstechnische werken.
      Deze werken zijn gegund aan verschillende aannemers die allen, in verband met de raakvlakken en de samenhang tussen alle werken, een coördinatieovereenkomst met belanghebbende en de directievoerende partij hebben gesloten. Hierin is vastgelegd dat de werkzaamheden in goede samenwerking en volgens een algemeen tijdschema en werkplan moeten worden uitgevoerd.
      2.2.	De civiele en bouwkundige werken kunnen worden omschreven als de nieuwbouw van een influentgebouw, een beluchtingstank, een nabezinktank, retourslibgemalen, een blowergebouw, kelders, putten, lavafilters, slibsilo's en leidingwerk, evenals aanpassing en renovatie van de voorbezinktank, een beluchtingstank, drie nabezinktanks, slibgistingstanks, de WKK-installatie en het bedrijfsgebouw.
      	De elektrotechnische werken zijn nodig ten behoeve van de onbemande automatische bedrijfsvoering van de rwzi en voor de continuering van het zuiveringsproces. De werken bestaan uit het verwijderen en afvoeren van de bestaande elektro- en besturings-technische installatie, het ontwerpen, fabriceren, leveren, monteren en bedrijfsvaardig opleveren van de nieuwe elektro- en besturingstechnische installatie ten behoeve van de aangepaste rwzi.
      	De mechanische werken (bijvoorbeeld bruggen, bordessen, pompen, mengers, voortstuwers, zandvangers en -wassers, ventilatie en verwarming van de civiel en bouwkundige werken) omvatten het engineeren, vervaardigen, leveren, monteren, beproeven, bedrijfsvaardig opleveren, in gebruik stellen en garanderen van de mechanische installaties. Deze werkzaamheden zijn verdeeld in zes afzonderlijk aanbestede percelen, te weten: 1) Ontvangwerk, 2) Aëratietanks 1 en 2, 3) Bezinktanks, 4) Slibpompinstallaties, 
      5) Utilities en 6) Slibgisting.
      	De besturingstechnische werken betreffen het uitvoeren van de elektro- en besturingstechnische installaties volgens een door belanghebbende voorgeschreven standaard. 
      2.3.	Voor het aanpassen en uitbreiden van de rwzi heeft belanghebbende op 25 maart 2004 een bouwvergunning eerste fase aangevraagd en op 7 juli 2004 een bouwvergunning tweede fase. In beide aanvragen vermeldt  belanghebbende bij punt 8 'Kosten, Aanneemsom of raming van de kosten, exclusief BTW' een bedrag van € 9.150.000,-. Met dagtekening 14 juli 2004 verlenen Burgemeester en wethouders van de gemeente X de bouwvergunning eerste fase en met dagtekening 1 september 2004 de bouwvergunning tweede fase. De heffingsambtenaar heeft vervolgens ter zake van deze bouwvergunningen de onder 1.1 vermelde bouwleges geheven. Omdat door belanghebbende geen aannemingssom was overgelegd, heeft de heffingsambtenaar voor de berekening van de bouwleges het door belanghebbende in de aanvraag vermelde bedrag aan bouwkosten, vermeerderd met 19%  omzetbelasting, ofwel € 10.888.500,-, als grondslag genomen. Bij de uitspraken op de bezwaarschriften heeft de heffingsambtenaar deze grondslag verminderd tot een bedrag van € 10.789.878,75 (inclusief omzetbelasting) omdat uit de overgelegde begrotingen en bestekken bleek dat de bouwkosten op een te hoog bedrag waren vastgesteld. Dit heeft geresulteerd in een vermindering van de bouwleges van in totaal € 1.536,60 (2 x € 768,30). Ook in de bezwaarfase is geen aannemingssom overgelegd. 
      2.4.	Belanghebbende heeft tegen de uitspraken op bezwaar een beroepschrift ingediend bij de rechtbank. De rechtbank heeft bij uitspraak van 20 juli 2007 het beroep gegrond verklaard en de berekeningsgrondslag voor de legesheffing bepaald op een bedrag aan bouwkosten van € 4.079.061,10 (inclusief omzetbelasting). Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat de elektrotechnische, mechanische en besturingstechnische werken niet gerekend kunnen worden tot de normaal te verwachten inrichtingen van gebouwen, maar specifiek zijn aangebracht teneinde het gebouw te laten functioneren als rwzi, zodat zij niet tot de bouwkosten gerekend kunnen worden als bedoeld in de Legesverordening 1999 en de daarbij behorende tarieventabel en dus geen onderdeel uitmaken van de heffingsgrondslag van de bouwleges. In voornoemd door de rechtbank vastgesteld bedrag zijn naast de bouwkosten voor de elektrotechnische, mechanische en besturingstechnische werken, ook zogenaamde 'grondkosten' en 'inrichtingskosten' van de civiele en bouwkundige werken ten bedrage van in totaal € 1.361.997,06 (exclusief omzetbelasting) uit de heffingsgrondslag verwijderd. De rechtbank heeft niet overwogen waarom deze kosten niet tot de heffingsgrondslag voor de berekening van de leges behoren.
    
    
    3.    	Het geschil
    
    
      3.1. 	In hoger beroep is in geschil het antwoord op de vraag of de rechtbank de heffingsgrondslag voor de leges op een juist bedrag heeft vastgesteld. Niet in geschil is dat daarbij moet worden uitgegaan van de bouwkosten (zoals vooraf door belanghebbende berekend) en niet van de aanneemsom, nu de aanneemsom ten tijde van de aanvragen nog niet bekend was.
      3.2. 	De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat de uitspraak van de rechtbank onjuist is en onvoldoende gemotiveerd. Hij is van mening dat de bij de uitspraken op bezwaar gehanteerde heffingsgrondslag juist is en dat de elektrotechnische, mechanische en besturingstechnische werken onder de definitie van bouwkosten vallen en meegerekend moeten worden voor het vaststellen van de heffingsgrondslag. Ter zitting heeft hij aangegeven dat hij het ook niet eens is met het elimineren van zogenaamde 'grondkosten' en 'inrichtingskosten' van de civiele en bouwkundige werken uit de heffingsgrondslag.
      3.3.	Belanghebbende is van mening dat de uitspraak van de rechtbank juist is en in overeenstemming met de door de heffingsambtenaar bij de bouwaanvraag verstrekte toelichting. 
      3.4.	Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden als vermeld in de van hen afkomstige stukken en het proces-verbaal van de zitting. 
    
    
    4.    	De overwegingen omtrent het geschil
    
    
      4.1.	Ingevolge het bepaalde in de artikelen 1, 2 en 5 van de Legesverordening 1999 van de gemeente X -voor zover hier van belang- worden onder de naam 'leges' rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, waarbij de aanvrager van de dienst belastingplichtige is en waarbij voor de tarieven wordt verwezen naar de bij de verordening behorende tarieventabel.
      4.2.	In hoofdstuk 9 van de tarieventabel is het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning gerelateerd aan de bouwkosten. Ingevolge het bepaalde in punt 9.1 van de tarieventabel wordt onder bouwkosten verstaan de aannemingssom (inclusief omzetbelasting) als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uitvoering van werken 1989 (UAV 1989), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten (inclusief omzetbelasting) als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd (: het normblad).
      4.3.	In het normblad wordt ten aanzien van de investeringskosten in gebouwen onderscheid gemaakt tussen grondkosten, bouwkosten, inrichtingskosten en bijkomende kosten. De bouwkosten, waarnaar in de tarieventabel wordt verwezen, worden onder 3.2 van het normblad als volgt omschreven:
    
    
    
      	'Bouwkosten zijn de kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen ten behoeve van de realisering van een bouwproject tot en met de oplevering van het gebouw of de gebouwen, dan wel ten behoeve van verbouwingen.
      Bouwkosten dienen te worden onderscheiden in kosten aan:
      1.	het gebouw of de gebouwen, en
      2.	het terrein.
      De bouwkosten, zowel van het gebouw of de gebouwen als van het terrein, dienen te worden verdeeld in kosten voor:
      -	bouwkundige werken;
      -	installaties (werkbouwkundige en elektrische installaties);
      -	vaste inrichtingen.
    
    
    
      	Toelichtingen
      1.  Kosten van voorzieningen op het terrein betreffen werken die niet zijn verricht tijdens het bouwrijp maken van het terrein, bij voorbeeld:
      -  het aanleggen van buitenriolering en water-, gas- en elektrische leidingen;
      -  het aanbrengen van wegen, parkeerplaatsen, beplanting en afscheidingen;
      2.  De installaties kunnen zich bevinden in het gebouw of op het terrein, in beide gevallen geheel of gedeeltelijk ten behoeve van het gebouw en/of het terrein.[…]'
    
    
    
      4.4.	Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar de kosten voor de elektronische, mechanische en besturingstechnische werken terecht tot de bouwkosten gerekend zoals bedoeld in de Legesverordening 1999 en de daarbij behorende tarieventabel. Deze werken zijn -naar de heffingsambtenaar onvoldoende weersproken heeft gesteld en het hof gelet op de onder 2.1 en 2.2 vermelde feiten ook juist voorkomt- installaties als hiervoor onder 4.3 bedoeld en geplaatst ten behoeve van het gebouw waarvoor de vergunning is aangevraagd (aanpassing en uitbreiding van de rwzi). Van inrichtingskosten als bedoeld in het normblad kan geen sprake zijn, nu inrichtingskosten geen kosten zijn die ten behoeve van het gebouw worden gemaakt, maar -blijkens de toelichting in het normblad- middelen omvat zoals vast en los meubilair, bedrijfsinstallaties enz. binnen en buiten het gebouw, nodig voor het functioneren van het bedrijf, voor zover niet contractueel betrekking hebbend op de in 3.2 van het normblad genoemde vaste inrichtingen. De omstandigheid dat de werken door verschillende aannemers zijn uitgevoerd en er dus meerdere aanneemsommen zijn, maakt vorenstaande niet anders.
      4.5.	In de 'Toelichting aanvraag bouwvergunning' staat onder punt 8 vermeld dat tot de bouwkosten onder andere niet worden gerekend:
      •	grondkosten (verwervingskosten van het terrein, kosten voor infrastructurele voorzieningen en kosten voor bouwrijp maken); en
      •	inrichtingskosten (bedrijfsinstallaties en -apparatuur).
      Omdat in deze toelichting een verwijzing naar het normblad ontbreekt, is belanghebbende 
      -naar het hof begrijpt- van mening dat hier een uitzondering op het normblad is geformuleerd, zodat hij erop mocht vertrouwen dat de elektronische, mechanische en besturingstechnische werken, alsmede de grondkosten en inrichtingskosten van de civiele en bouwkundige werken niet tot de bouwkosten behoren.
      4.6.	Het hof volgt belanghebbende niet in deze opvatting. In het 'aanvraagformulier bouwvergunning' dat gebruikt is voor de aanvraag bouwvergunning eerste fase en waarvan de overgelegde toelichting deel uitmaakt, staat in de kantlijn bij punt 8 'Kosten, Aanneemsom of raming van kosten, exclusief BTW'  het volgende vermeld: 'Zie de toelichting. Ga hierbij uit van normblad NEN 2631'. Gelet op deze vermelding en de omstandigheid dat de toelichting wat betreft de terminologie en de gegeven uitleg aansluit bij hetgeen in het normblad staat vermeld, is het hof van oordeel dat bij belanghebbende op geen enkele wijze het in rechte te beschermen vertrouwen is gewekt dat de door hem bedoelde kosten buiten de heffingsgrondslag kunnen blijven. Daar komt bij dat de heffingsambtenaar ter zitting uitdrukkelijk heeft bevestigd dat in de toelichting -een landelijk formulier- geen afwijking wordt beoogd van het normblad. De omstandigheid dat de verwijzing in de kantlijn bij de aanvraag bouwvergunning tweede fase ontbreekt en waarvan de bijbehorende toelichting niet is overgelegd, noopt niet tot een ander oordeel. 
      4.7.	Voor zover belanghebbende heeft willen betogen dat er ook bij toepassing van het normblad ten onrechte grond- en inrichtingskosten van de civiele en bouwkundige werken tot de heffingsgrondslag zijn gerekend, merkt het hof het volgende op. De heffingsambtenaar heeft in zijn verweerschrift bij de rechtbank (vervolgblad 2) en met het overleggen van bijlage 14, naar het oordeel van het hof voldoende aannemelijk gemaakt dat de door belanghebbende bedoelde kosten tot de heffingsgrondslag behoren omdat geen sprake is van grond- en inrichtingskosten als bedoeld in het normblad, maar van bouwkosten.  Belanghebbende heeft hier niets wezenlijks tegenin gebracht, zodat van een vermindering van de heffingsgrondslag geen sprake kan zijn. 
      4.8.	Tot slot heeft belanghebbende nog gesteld dat de hiervoor onder 2.1, letters b tot en met d, vermelde werken niet vergunningplichtig zijn en daarom buiten de heffingsgrondslag dienen te blijven. Hij wijst erop dat de werken afzonderlijk zijn aanbesteed en aan andere aannemers zijn gegund en dat geen sprake is van een bouwwerk, bouwplan of bouwkosten. De heffingsambtenaar weerspreekt deze stelling, onder verwijzing naar de uitspraak van het hof Arnhem, 18 februari 2002, nr. 98/2038-M-2. 
      4.9.	Vaststaat dat belanghebbende de aanvraag voor een bouwvergunning heeft uitgestrekt tot het volledige project en het volledige bedrag van de bouwkosten, hetgeen het hof overigens juist voorkomt; nu de onder 2.1, letters b tot en met d, vermelde werken essentieel zijn voor het doen functioneren van het totale bouwwerk als waterzuiveringsinstallatie en daarvan een integraal onderdeel uitmaken. Dit brengt met zich dat de gemeente de aanvraag moet beoordelen voor het gehele project. Nu niet gesteld of gebleken is dat sprake is van gewoon onderhoud, heeft de heffingsambtenaar naar het oordeel van het hof juist gehandeld door bij het in behandeling nemen van de aanvraag tot het verkrijgen van de bouwvergunning uit te gaan van de totale bouwkosten van het project. 
      4.10.	Het hoger beroep is gegrond. Het ten onrechte van de heffingsambtenaar geheven griffierecht, zal door de griffie van het hof worden teruggestort.
    
    		
    5. Proceskosten
    
    Het hof acht geen termen aanwezig voor een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. 
    
    6. De beslissing
    
    
      Het gerechtshof 
      vernietigt de uitspraak van de rechtbank en
      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.M. van der Meer, raadsheer en voorzitter, mr. J. Huiskes en prof.dr. H.G.M. Dijstelbloem, raadsheren, in tegenwoordigheid van mr. H. de Jong als griffier. De beslissing is op 17 oktober 2008 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift aangetekend aan partijen verzonden op 22 oktober 2008
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. een dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.