ECLI:NL:RBSGR:2008:BC8084, Rechtbank 's-Gravenhage, 31-03-2008, KG 08-228
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2008-03-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Het Belastingplan 2008 voorziet in een wijziging van art. 9b van de Wet op de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 (BMP). De wijziging betreft de invoering van een maatregel voor een fijnstofdifferentiatie in de BPM. Onderdeel 1 van de vordering, dat in wezen strekt tot het buiten toepassing doen verklaren van de desbetreffende onderdelen van het Belastingplan 2008, wordt afgewezen. De genoemde maatregel is niet onmiskenbaar onverbindend wegens strijd met het gemeenschapsrecht of het evenredigheidsbeginsel. Onderdeel 2 van de vordering, dat ertoe strekt dat de Staat wordt gelast een brief van de Europese Commissie in het geding te brengen, wordt eveneens afgewezen. Niet valt in te zien welk (spoedeisend) belang gediend is bij toewijzing van dit gedeelte van de vordering.

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
      sector civiel recht - voorzieningenrechter
    
    
    
      Vonnis in kort geding van 31 maart 2008,
      gewezen in de zaak met rolnummer KG 08/228 van:
    
    
    
    
      1. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid Nederlandse Vereniging 
      'De Rijwiel- en Automobiel-Industrie' ('RAI Vereniging'),
      gevestigd te Amsterdam,
      2. de vereniging met volledige rechtsbevoegdheid BOVAG ('BOVAG'),
      gevestigd te Bunnik,
      eiseressen,
      procureur mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt,
      advocaten mrs. G. van der Wal en H.S.J. Albers te Brussel, België,
    
    
    tegen:
    
    
      de Staat der Nederlanden (Ministerie van Financiën),
      zetelend te 's-Gravenhage,
      gedaagde, hierna te noemen de Staat,
      procureur mr. R.J.M. van den Tweel.
    
    
    
    1. De feiten
    
    Op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting van 19 maart 2008 wordt in dit geding van het volgende uitgegaan. 
    
    1.1. Eiseressen 1 en 2 behartigen in deze procedure de belangen van hun leden, te weten fabrikanten en importeurs van wegvervoermiddelen respectievelijk ondernemers die zich onder andere bezighouden met de detailhandel van wegvervoermiddelen, waaronder personenauto's.
    
    1.2. Op 2 juli 2007 is Verordening 715/2007 (hierna: de Verordening) van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 20 juni 2007 betreffende de typegoedkeuring van motorvoertuigen met betrekking tot emissies van lichte personen- en bedrijfsvoertuigen (Euro-5 en Euro-6) en de toegang tot reparatie- en onderhoudsinformatie in werking getreden. Deze Verordening stelt nieuwe emissie-eisen voor (personen)voertuigen (de Euro-5 en Euro-6 norm).
    
    
      1.3. Overweging 19 van de preambule van de Verordening luidt als volgt:
      De lidstaten moeten het in de handel brengen van voertuigen die aan de communautaire voorschriften voldoen, met fiscale stimulansen kunnen bespoedigen. Deze stimulansen moeten echter wel in overeenstemming zijn met de bepalingen van het Verdrag, en vooral met de regels voor overheidssteun om de interne markt niet te verstoren. Deze verordening mag geen afbreuk doen aan het recht van de lidstaten om emissies op te nemen in de grondslag voor de berekening van voertuigbelastingen.
    
    
    1.4. Voormeld Verdrag is het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, hierna genoemd: het Verdrag.
    
    1.5.  Artikel 10 lid 2 van de Verordening bepaalt -kort gezegd- dat de lidstaten met ingang van 1 september 2009 een typegoedkeuring moeten weigeren voor bepaalde voertuigen die niet aan de Euro-5 norm voldoen. Artikel 10 lid 1 van de Verordening houdt zakelijk weergegeven onder meer in dat de lidstaten met ingang van 2 juli 2007 aanvragen van fabrikanten om een typegoedkeuring voor een nieuw voertuigtype niet mogen weigeren om redenen die verband houden met de emissies of het brandstofverbruik.
    
    
      1.6. In artikel 12 lid 1 van de Verordening is onder meer bepaald dat de lidstaten kunnen voorzien in financiële stimulansen voor in serie geproduceerde voertuigen die aan de Verordening en de uitvoeringsbepalingen ervan voldoen. In artikel 12 leden 3 en 4 is het volgende bepaald:
      3. Voor elk type voertuig overschrijden de in de leden 1 en 2 bedoelde financiële stimulansen niet de extra kosten voor de technische middelen waarmee aan de in bijlage 1 vermelde emissiegrenswaarden wordt voldaan, inclusief de kosten van de montage op het voertuig.
      4. De Commissie wordt tijdig in kennis gesteld van plannen om de in de leden 1 en 2 bedoelde financiële stimulansen in te voeren of te wijzigen.
    
    
    1.7. Op 18 september 2007 heeft de Minister van Financiën een voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten (hierna: het Belastingplan 2008) bekendgemaakt. Na parlementaire goedkeuring is het (gewijzigde) Belastingplan 2008 op 27 december 2007 in het Staatsblad geplaatst.
    
    1.8. Het Belastingplan 2008 voorziet onder meer in een wijziging van artikel 9b van de Wet op de belasting van personenauto's en motorrijwielen 1992 (hierna: BPM). De wijziging betreft de invoering van een maatregel voor een fijnstofdifferentiatie in de BPM (hierna ook: de maatregel). De maatregel houdt -kort gezegd- in dat in de grondslag voor de berekening van de BPM voor nieuwe dieselauto’s een variabele wordt geïntroduceerd die afhangt van de fijnstofuitstoot van het voertuig. Bij aankoop van een nieuwe dieselauto met een fijnstofuitstoot van 0 mg/km geldt een startaftrek van € 900,--, waarna voor elke mg meer aan fijnstofuitstoot de aftrek met € 200,-- afneemt, zodanig dat bij een fijnstofuitstoot van 5 mg/km € 100,-- extra wordt geheven. Deze heffing loopt vervolgens met iedere mg/km aan fijnstofuitstoot op tot een heffing van doorgaans maximaal € 4.100,--.
    
    1.9. Op aandringen van de autobranche is de inwerkingtreding van de maatregel, die aanvankelijk zou plaatsvinden op 1 februari 2008, uitgesteld tot 1 april 2008. Daarbij is voorzien in overgangsrecht: nieuwe dieselauto's die vóór 1 april 2008 op kenteken worden gezet kunnen, wat de maatregel betreft, nog twee maanden volgens het huidige BPM-tarief worden verkocht.
    
    1.10.  Bij (aangetekende) brief van 1 februari 2008 hebben eiseressen de Minister van Financiën verzocht en gesommeerd de inwerkingtreding van de voorgestelde belastingmaatregel op te schorten.
    
    
    2. De vordering, de gronden daarvoor en het verweer
    
    
      Eiseressen vorderen na wijziging van eis - zakelijk weergegeven- 
      1. de Staat te verbieden uitvoering en toepassing te geven aan het Belastingplan 2008 voor zover dit ziet op toepassing van de maatregel, zodat de bestaande bepaling betreffende de korting op de BPM van 
      € 600,-- in stand wordt gehouden, althans totdat de Europese Commissie na notificatie overeenkomstig artikel 12 lid 4 van de Verordening zich schriftelijk ten gunste van de maatregel heeft uitgelaten;
      2. de Staat te gelasten de brief van 14 september 2007 waarin de Europese Commissie Nederland heeft gewezen op de Verordening en waarin is gevraagd om een rechtvaardiging voor het toen bestaande voornemen voor een fijnstofdifferentiatie, in het geding te brengen ingevolge de op de Staat rustende exhibitieplicht.
    
    
    
      Daartoe voeren eiseressen onder meer het volgende aan. 
      De maatregel is in strijd met het gemeenschapsrecht en zal een deel van de Nederlandse auto-importeurs onevenredig benadelen. De heffing is in strijd met de Verordening, nu met de introductie van de maatregel de Euro 5-norm vervroegd wordt ingevoerd. De maatregel voldoet in ieder geval niet aan de gestelde voorwaarden van artikel 12 leden 3 en 4 van de Verordening. Ook kan de maatregel worden gekwalificeerd als een technisch voorschrift dat op grond van Richtlijn 98/34 EG, laatstelijk gewijzigd door Richtlijn 2006/96 EG, aangemeld dient te worden bij de Europese Commissie (hierna ook: de Commissie). Daarnaast is de heffing in strijd met artikel 28 (verbod invoerbeperkingen met betrekking tot verstoring van de interne markt) en artikel 10 ('Gemeenschapstrouw' van de lidstaten) van het Verdrag. De Staat handelt in deze zaak voorts in strijd met het evenredigheidsbeginsel, omdat de maatregel geen wezenlijke bijdrage levert aan de beoogde reductie van de deeltjesuitstoot, gelet op het feit dat de jaarlijkse verkoop van nieuwe dieselpersonenauto's slechts één tiende deel van het totaal aantal dieselauto's vertegenwoordigt dat in Nederland rondrijdt en het merendeel van deze auto's reeds voorzien is van een roetfilter. Ook kan in dit verband het beoogde doel worden bereikt door middel van een sloopregeling van oude diesels en het aanscherpen van de fijnstofnormen in periodieke keuringen. De evenredigheid van de maatregel is voorts dubieus omdat deze alleen ziet op dieselvoertuigen terwijl benzinevoertuigen, die ook fijnstof produceren, geheel buiten schot blijven. 
    
    
    De Staat voert gemotiveerd verweer, dat hierna, voor zover nodig, zal worden besproken. 
    
    
    3. De beoordeling van het geschil
    
    3.1. Nu eiseressen aan hun vordering klaarblijkelijk ten grondslag hebben gelegd dat de Staat door toepassing van de maatregel jegens hen onrechtmatig handelt, is de burgerlijke rechter -in dit geval de voorzieningenrechter in kort geding- bevoegd tot kennisneming van de vordering. Eiseressen zijn in hun vordering ook ontvankelijk. Zij bestrijden de rechtsgeldigheid van een wet in formele zin. Voor hen staat geen andere rechtsgang open voor het bereiken van hetgeen zij met hun vordering beogen. Daarnaast heeft de Staat terecht niet betwist dat zij ten aanzien van onderdeel 1 van de vordering een spoedeisend belang hebben.
    
    3.2. Met onderdeel 1 van de vordering, dat in  wezen strekt tot het buiten toepassing doen verklaren van onderdelen van het Belastingplan 2008, richten eiseressen zich tot de Staat als wetgever. De burgerlijke rechter in kort geding kan een (gedeelte van een) wet in formele zin slechts buiten toepassing verklaren indien en voor zover deze onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met een ieder verbindende verdragsbepaling of met het gemeenschapsrecht. Dit criterium wijst op grote terughoudendheid, die past bij de aard van dit kort geding, waarin slechts een voorlopig oordeel gegeven kan worden. Voor zover een verdrag of het gemeenschapsrecht de nationale wetgever enige ruimte laat voor een eigen afweging, dient de rechter zijn toetsing met extra terughoudendheid uit te voeren. Deze terughoudendheid vindt haar grond in de scheiding der machten. Wetten in formele zin worden vastgesteld door de wetgever. Het is bij uitstek de taak van de wetgever om alle in het geding zijnde argumenten en belangen tegen elkaar af te wegen. 
    
    
      3.3. De Staat heeft allereerst als verweer aangevoerd dat met de maatregel de 
      Euro-5 norm niet vervroegd wordt ingevoerd -ook niet de facto- en dat de maatregel niet van de fabrikanten 'eist' dat zij per 1 april 2008 aan de Euro-5 norm voldoen. Volgens de Staat is de maatregel, die enkel beoogt de door het voertuig veroorzaakte vervuiling tot uitdrukking te brengen in de prijs , niets anders dan een variabele in de grondslag voor de berekening van de BPM voor dieselauto's. Bovendien valt de maatregel naar de opvatting van de Staat, gelet op overweging 19 van de preambule -hiervoor vermeld onder 1.3-, buiten het bereik van de Verordening. 
    
    
    3.4. Eiseressen hebben in reactie op dit verweer van de Staat gesteld dat aan de overwegingen in de preambule niet veel waarde moet worden gehecht. In de visie van eiseressen dienen deze overwegingen slechts ter verduidelijking van de bepalingen in de Verordening en is de juridische betekenis vaag. Geoordeeld wordt evenwel dat eiseressen hiermee het belang van de overwegingen in de preambule miskennen. Hetgeen in de preambule is opgenomen is zeker op een punt als hier aan de orde is, van wezenlijk belang en kan worden gezien als de sleutel waarin de bepalingen van de Verordening in dit opzicht gelezen dienen te worden. Dit brengt mee dat de onderhavige maatregel buiten het bereik van de Verordening valt. De stellingen van eiseressen over het niet voldoen aan met name artikel 12 lid 3 en lid 4 van de Verordening behoeven daarom hierna geen bespreking meer. 
    
    
      3.5. De vraag is vervolgens aan welk artikel of artikelen in het Verdrag de maatregel getoetst dient te worden. Volgens de Staat geldt voor binnenlandse belastingen in beginsel artikel 90 van het Verdrag als exclusief toetsingskader. Artikel 90 bepaalt -kort gezegd- dat de lidstaten geen hogere belasting mogen heffen op producten van de overige lidstaten dan op gelijksoortige nationale producten. Eiseressen hebben gesteld dat in deze zaak getoetst moet worden aan de artikelen 28 en 30 van het Verdrag, omdat artikel 90 niet het juiste toetsingskader is voor niet-discriminerende belastingen en/of niet protectionistische belastingen (bij gebrek aan relevante nationale productie) die het effect hebben van invoerbeperkingen of maatregelen van gelijke werking. Daarbij hebben eiseressen zich beroepen op Europese jurisprudentie op grond waarvan artikel 90 niet van toepassing zou zijn. Zij verwijzen in het bijzonder naar de uitspraak van het Hof van Justitie (hierna: het Hof) in de zaak C-47/88 Commissie/Denemarken, Jur. 1990, p. I-4509, waarin het Hof heeft gesteld dat op grond van artikel 90 EG niet kan worden opgekomen "tegen het extreem hoge belastingniveau dat de lidstaten eventueel voor bepaalde producten vaststellen, wanneer die belasting geen discriminerende of beschermende werking heeft". De Staat heeft hiertegenover gewezen op de follow-up van deze zaak, het prejudiciële arrest in de zaak De Danske Bilimportører (HvJ EG 17 juni 2003, zaak C-383/01, Jurispr. 2003, p. I-6065). De betreffende prejudiciële vraag betrof de kwestie of een door een lidstaat geheven registratiebelasting voor nieuwe auto's een door artikel 28 van het Verdrag verboden maatregel kan zijn. Het Hof heeft op deze vraag 
      -zakelijk weergegeven- geantwoord dat een door een lidstaat, zonder binnenlandse productie van motorvoertuigen, ingestelde belasting op de registratie van nieuwe motorvoertuigen een binnenlandse belasting is waarvan de verenigbaarheid met het gemeenschapsrecht niet aan artikel 28 maar aan artikel 90 moet worden getoetst.
    
    
    3.6. Ter zitting hebben eiseressen verder gerefereerd aan een Italiaanse zaak waarin het Hof een precedent zou hebben geschapen ten aanzien van het niet toepasselijk zijn van artikel 90. Eiseressen hebben het door hen bedoelde arrest niet overgelegd noch de vindplaats genoemd. Wat hiervan zij, ingevolge vaste rechtspraak van het Hof moet registratiebelasting die niet wordt geheven in verband met een overschrijding van een grens maar die deel uitmaakt van een stelsel van binnenlandse belastingen, zoals in de onderhavige zaak het geval is, getoetst worden aan artikel 90. Dit geldt eveneens in gevallen waarin er geen of in geringe mate sprake is van binnenlandse productie. Indien eiseressen de prejudiciële beslissing van het Hof van 7 mei 1987 in de zaak Co-Frutta (zaak 193/85) over de uitleg van het huidige artikel 90 mochten bedoelen, geldt dat het Hof in dat arrest heeft beslist dat verbruiksbelasting die zowel op ingevoerde als op binnenlandse producten wordt gelegd -maar die in feite nagenoeg uitsluitend de ingevoerde producten treft omdat er slechts een uiterst kleine binnenlandse productie bestaat-, een binnenlandse belasting is in de zin van (thans) artikel 90, indien zij deel uitmaakt van een algemeen stelsel van binnenlandse belastingen, waardoor groepen producten stelselmatig worden getroffen volgens objectieve criteria die onafhankelijk van de oorsprong van de producten worden toegepast. 
    
    3.7. Omdat artikel 90 een lex specialis is, heeft dit artikel voorrang boven artikel 28, waarin een algemeen verbod is geformuleerd. Volgens vaste rechtspraak van het Hof kan een belemmering van fiscale aard niet gelijktijdig onder beide bepalingen vallen. Daarom wordt de Staat gevolgd in zijn verweer dat in deze zaak artikel 90 dient als exclusief toetsingskader. Nu gesteld noch gebleken is dat de maatregel in strijd is met artikel 90, wordt geoordeeld dat de maatregel evenmin in strijd is met artikel 10 van het Verdrag, dat ziet op de gemeenschapstrouw van de lidstaten.
    
    3.8. Een beroep door eiseressen op de notificatierichtlijn is volgens de Staat niet terzake. Volgens de Staat moet de maatregel, mede gelet op het arrest van de Hoge Raad van 14 juni 2000 (LJN AA6202, BNB 2000,319) waarin is beslist dat de BPM geen technische specificatie bevat in de zin van de notificatierichtlijn, niet worden gekwalificeerd als technisch voorschrift. Gelet op dit verweer van de Staat, slaagt het beroep van eiseressen niet. De door eiseressen genoemde arresten in dit verband betreffen prejudiciële beslissingen van het Hof in twee zaken die geen belastingwetgeving betreffen en ook overigens geen aanknopingspunt bieden om hun beroep op dit punt te doen slagen.
    
    3.9. De Staat heeft voorts betwist dat de maatregel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Daarbij heeft hij gewezen op berekeningen van het Milieu- en Natuurplanbureau ten aanzien van het effect van de maatregelen. Volgens de Staat blijkt daaruit dat de maatregel kan leiden tot een vermindering met 4% van de roetuitstoot van dieselpersonenauto's. Daarnaast heeft de Staat betoogd dat de door de branche naar voren gebrachte alternatieven, zoals de sloopregeling en een convenant met daarin een inspanningsverplichting van de branche voor het aanscherpen van de fijnstofnormen in periodieke keuringen, in de loop van het wetgevingsproces zijn onderzocht, maar dat de voorgestelde maatregelen niet tot het gewenste resultaat zouden leiden. Eiseressen hebben deze argumenten niet weerlegd. Afgezien daarvan betreft het hier mede afwegingen van politieke aard, die tot het domein van de wetgever behoren en niet tot dat van de rechter. Ten slotte wordt geoordeeld dat de stelling van eiseressen dat de evenredigheid van de maatregel dubieus is omdat deze slechts ziet op dieselvoertuigen, niet overtuigt. Inherent aan het nemen van belastingmaatregelen is nu eenmaal dat niet altijd tegelijkertijd dezelfde groepen producten door dezelfde maatregel (kunnen) worden getroffen.  Voor een nadere toetsing door de rechter op dit punt is geen plaats.
    
    3.10. Het bovenoverwogene leidt tot de conclusie dat de maatregel niet onmiskenbaar onverbindend is wegens strijd met het gemeenschapsrecht of met het evenredigheidsbeginsel.
    
     3.11. Onderdeel 2 van de vordering strekt ertoe dat de Staat wordt gelast een brief van de Commissie van 14 september 2007 in het geding te brengen Deze brief zou onder meer vragen bevatten over de verenigbaarheid van de nieuwe fiscale maatregel met de Verordening. Nu de onderhavige maatregel buiten het bereik van de Verordening valt en ook de notificatierichtlijn in deze zaak niet ter zake is, faalt onderdeel 2 van de vordering.
    
    3.12. Gelet op het voorgaande zal de vordering worden afgewezen. Eiseressen zullen, als de in het ongelijk gestelde partij, worden veroordeeld in de kosten van dit geding. 
    
    
    4. De beslissing
    
    De voorzieningenrechter:
    
    wijst de vordering af;
    
    veroordeelt eiseressen in de kosten van dit geding, tot dusverre aan de zijde van de Staat begroot op € 1.070,--, waarvan € 816,-- aan salaris procureur en € 254,-- aan griffierecht;
    
    Dit vonnis is gewezen door mr. H.F.M. Hofhuis en uitgesproken ter openbare zitting van 31 maart 2008 in tegenwoordigheid van de griffier. 
    
    AB