ECLI:NL:RBSGR:2006:AZ2726, Rechtbank 's-Gravenhage, 04-10-2006, AWB 05/2543 AFSTHF
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2006-10-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leidse afvalstoffenheffing onverbindend.
        De Verordening afvalstoffenheffing 2004 van de gemeente Leiden voorziet in een afvalstoffenheffing met een algemeen tarief  van nihil (art. 4, eerste lid) en daarnaast een tarief van € 97 per eenheid afval met een maximale omvang van 0,4 hl indien dit afval aan de openbare weg wordt aangeboden anders dan op de daarvoor aangewezen in de Afvalstoffenverordening 1999 aangegeven wijze, dagen, tijden en plaatsen (art. 4, tweede lid).
        Verweerder heeft aan eiser drie aanslagen in de afvalstoffenheffing, elk ten bedrage van € 97.
        De rechtbank beoordeelt eerst en ambtshalve of artikel 4, tweede lid, van de Verordening, op grond waarvan verweerder de aanslagen heeft opgelegd, verbindend is. De wetgever heeft de bevoegdheid tot het heffen van de afvalstoffenheffing aan de gemeente toegekend opdat de gemeente van iedere bewoner van een perceel ten aanzien waarvan een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt, ongeacht of hij in feite van de reinigingsdienst gebruikt maakt, een bedrag kan heffen ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente zijn verbonden aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. De wetgever beoogde derhalve een algemene bestemmingsheffing van - in beginsel - alle huishoudens binnen de gemeente mogelijk te maken. Dit is niet het doel van de in artikel 4, tweede lid, geregelde heffing. Deze heffing is, naar blijkt uit de tekst en de daarop gegeven toelichting, integendeel een specifieke, in opbrengst en reikwijdte beperkte belasting. Het overgrote deel van de bewoners van percelen ten aanzien waarvan een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt, wordt niet in de heffing betrokken. De heffing is niet ingevoerd om het gemeentelijke beheer van huishoudelijke afvalstoffen te financieren, doch uitsluitend om een bepaalde werkwijze mogelijk te maken die tot een besparing op de algemene bestuurslasten van de gemeente moest leiden. Aldus voorziet de Verordening in een belastingheffing die de wetgever bij het toekennen aan de gemeente van de bevoegdheid tot het heffen van een  afvalstoffenheffing niet voor ogen heeft gestaan. Derhalve is artikel 4, tweede lid, van de Verordening onverbindend.  
        De aanslagen kunnen evenmin worden gegrond op artikel 4, eerste lid, van de Verordening. Nog daargelaten of een nihiltarief kan worden aangemerkt als een tarief in de zin van artikel 217 van de Gemeentewet, vloeit daaruit geen belastingschuld voort waarvoor een belastingaanslag kan worden opgelegd. 
        Om dezelfde reden kunnen de aanslagen niet steunen op de bij de inwerkingtreding van de Verordening ingetrokken Verordening afvalstoffenheffing 2002. Deze verordening kent immers uitsluitend nihiltarieven.

RECHTBANK 's-GRAVENHAGE
      Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer
      Procedurenummer: AWB 05/2543 AFSTHF
    
    
    Uitspraakdatum: 4 oktober 2006
    
    Uitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen
    
    [eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
    
    en
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Leiden, verweerder.
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    1.1. Verweerder heeft aan eiser drie aanslagen in de afvalstoffenheffing van de gemeente Leiden opgelegd (aanslagnummers 1575, 1576 en 1580), elk ten bedrage van € 97 (hierna: de aanslagen). De aanslagen zijn gedagtekend 22 december 2004 en verzonden op 5 januari 2005.
    
    1.2. Eiser heeft tegen de aanslagen bezwaar gemaakt. Bij besluit van 19 maart 2005, verzonden op 24 maart 2005, heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    1.3. Eiser heeft daartegen bij brief van 14 april 2005, ontvangen bij de rechtbank op 18 april 2005, beroep ingesteld. 
    
    1.4. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
    
    1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden 1 december 2005. Na sluiting van het onderzoek heeft de rechtbank het heropend. Op 12 mei 2006 heeft het tweede onderzoek ter zitting plaatsgevonden. Namens verweerder zijn verschenen C. Bengoua en E. Esderts. Eiser is door de griffier bij aangetekende brief, verzonden op 15 maart 2006 aan het door eiser bij zijn beroepschrift opgegeven adres [adres] te Leiden, onder vermelding van plaats en tijdstip, uitgenodigd om op de zitting te verschijnen. Eiser is, zonder kennisgeving aan de rechtbank, niet verschenen. Nu genoemde brief niet ter griffie is terugontvangen, is de rechtbank van oordeel dat de uitnodiging om op de zitting te verschijnen op juiste wijze, tijdig op het juiste adres is aangeboden.
    
    1.6. De rechtbank heeft het tweede onderzoek ter zitting geschorst, bepaald dat het onderzoek wordt hervat en verweerder verzocht enkele stukken in te zenden. Na ontvangst heeft de rechtbank deze stukken aan eiser gezonden. Desgevraagd hebben partijen ermee ingestemd dat een nadere zitting achterwege werd gelaten. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
    
    2. Feiten
    
    Op grond van de stukken van het geding en hetgeen ter zitting is verhandeld, stelt de rechtbank de volgende feiten vast.
    
    2.1. In zijn openbare vergadering van 20 april 2004 heeft de Raad van de gemeente Leiden de 'Verordening afvalstoffenheffing 2004' (hierna: de Verordening) vastgesteld. Hiervan is mededeling gedaan in de rubriek 'Gemeenteberichten 29 mei t/m 4 juni 2004' in de Stadskrant, die onderdeel uitmaakt van het huis aan huis verspreide Leids Nieuwsblad. Daar is tevens vermeld dat de verordening kosteloos ter inzage ligt in de bibliotheken van het Stadhuis en het Stadsbouwhuis alsmede dat tegen betaling van leges een afschrift van de verordening kan worden verkregen.
    
    2.2. In de Verordening is onder meer het volgende bepaald:
    
    
      'Artikel 1
      Begripsbeplingen
    
    
    
      1. Deze verordening verstaat onder:
      (...)
      e. collo: een eenheid aangeboden afval met een maximale omvang van 0.4 hl.
    
    
    
      Artikel 2
      Aard van de belasting en belastbaar feit
    
    
    
      1. Onder de naam 'afvalstoffenheffing' wordt een directe belasting geheven als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer (Stb.1994,80).
      2. De afvalstoffenheffing als bedoeld in deze verordening wordt naar afzonderlijke grondslagen geheven ter zake van het feitelijk gebruik van een perceel ten aanzien waarvan krachtens artikelen 10.21 en 20.22 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
    
    
    
      Artikel 3
      Belastingplicht
      1. De belasting wordt geheven van degene die in de gemeente feitelijk gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan ingevolge artikelen 10.21 en 10.22 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
      (...)
    
    
    
      Artikel 4
      Maatstaf van heffing en belastingtarief
    
    
    
      1. De belasting bedraagt per belastingjaar, per perceel:
      indien dat perceel wordt gebruikt door:
      a. één persoon	€ 0,00
      b. twee of meer personen € 0,00
      2. De belasting bedraagt ingeval van het incidenteel aan de openbare weg aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen anders dan op de daarvoor aangewezen wijze, dagen, tijden en plaatsen als bedoeld in artikel 16 tot en met 21 van de Afvalstoffenverordening 1999 per collo € 97,-. 
    
    
    
      Artikel 5
      Belastingjaar
    
    
    Het belastingjaar is gelijk aan het kalenderjaar.
    
    
      Artikel 6
      Wijze van heffing
    
    
    De belasting wordt bij wege van aanslag geheven.
    
    
      Artikel 7
      Ontstaan van de belastingschuld en heffing naar tijdsgelang.
    
    
    
      (...)
      5. De belasting bedoeld in artikel 4, lid 2, is verschuldigd bij aanvang van het incidenteel afhalen zoals omschreven in artikel 4, lid 2.
      (...)
    
    
    
      Artikel 10
      Inwerkingtreding en citeertitel
    
    
    
      1. De 'verordening afvalstoffenheffing 2002'  van 13 november 2001 wordt ingetrokken met ingang van de dag waarop deze verordening in werking is getreden, met dien verstande dat zij van toepassing blijft op de belastbare feiten die zich vóór die datum hebben voorgedaan.
      2. Deze verordening treedt in werking met ingang van de eerste dag na die van de bekendmaking.
      3. De datum van ingang van de heffing is de eerste dag van de maand na die van de bekendmaking van deze verordening.
      (...)'. 
    
    
    2.3. De in artikel 10 van de Verordening genoemde Verordening afvalstoffenheffing 2002 voorzag niet in een bijzonder tarief voor het incidenteel aan de openbare weg aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen. Wel kende zij twee algemene tarieven voor respectievelijk éénpersoonshuishoudens en meerpersoonshuishoudens; beide tarieven beliepen nihil.
    
    2.4. In de artikelen 16 tot en met 21 van de Afvalstoffenverordening 1999, vastgesteld bij raadsbesluit van 1 juli 1997 en laatstelijk gewijzigd bij raadsbesluit van 30 maart 1999, is geregeld op welke wijze, dagen, tijden en plaatsen huishoudelijke afvalstoffen ter inzameling kunnen worden aangeboden. 
    
    2.5. Op 22 december 2004 hebben ambtenaren van de sector Stadstoezicht van de gemeente Leiden (hierna: de ambtenaren) aan de [adres] te Leiden drie vuilniszakken met huishoudelijke afvalstoffen aangetroffen. Voor de [adres] heeft het college van burgemeester en wethouders als inzamelmiddel voor het aanbieden van huishoudelijke afvalstoffen de minicontainer aangewezen. De drie vuilniszakken bevonden zich niet in een minicontainer. Na opening van de zakken hebben de ambtenaren daarin papieren met daarop de naam en het adres van eiser gevonden. Het een en ander was voor verweerder aanleiding om eiser de aanslagen op te leggen.
    
    3. Geschil
    
    3.1. Tussen partijen is in geschil of verweerder de aanslagen terecht aan eiser heeft opgelegd, welke vraag eiser ontkennend en verweerder bevestigend beantwoord. 
    
    3.2. Eiser concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en herroeping van de aanslagen.
    
    3.3. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
    
    3.4. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken.
    
    4. Beoordeling van het geschil
    
    4.1. Het behoort tot de taak van de rechter in belastingzaken, die immers zelfstandig vaststelt welke rechtsregels in het gegeven geval toepasselijk zijn, zich ervan te vergewissen of een aan de belastingplichtige opgelegde heffing ten tijde van de vaststelling daarvan berustte op een verbindende wettelijke regeling (vergelijk HR 1 december 1993, nr. 27 341, BNB 1994/41). Derhalve zal de rechtbank eerst beoordelen of artikel 4, tweede lid, van de Verordening, op grond waarvan verweerder de aanslagen heeft opgelegd, verbindend is.
    
    4.2. Ingevolge artikel 15.33 van de Wet milieubeheer kan elke gemeente ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt. Met betrekking tot deze afvalstoffenheffing zijn de artikelen 216 tot en met 219, 229d en 230 tot en met 257 van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing.
    
    4.3. Artikel 15.33 van de Wet milieubeheer is een voortzetting van artikel 61 al van de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne, Stb. 1986, 318, en artikel 62 van de Afvalstoffenwet, Stb.1977, 455. 
    
    
      4.4. Met betrekking tot het doel van de afvalstoffenheffing wordt in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp 13 364, dat geleid heeft tot de invoering van de Afvalstoffenwet, Kamerstukken II, 1974/75, 13 364, nr. 3, blz. 80 en 81, het volgende opgemerkt:
       'De kosten van verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen worden tot nog toe door de gemeenten op een aantal verschillende wijzen doorberekend. (...)
      Het meest gebruikte systeem is dat van een reinigingsrecht geheven krachtens artikel 277 van de Gemeentewet. Het wordt een nadeel van deze methode van doorberekening geacht dat het retributiestelsel een betaling inhoudt voor het genot van verstrekte diensten. Het feit dat in een bepaald geval geen gebruik van de gemeentelijke reinigingsdienst wordt gemaakt heeft tot gevolg dat geen reinigingsrecht kan worden geheven. In vele gemeenten wordt de wenselijkheid gevoeld deze rechten te kunnen heffen van iedere bewoner van een perceel gelegen in het deel van de gemeente waar beoogd wordt het huisvuil op te halen, ongeacht of hij in feite van de reinigingsdienst gebruikt maakt.
      (...)
      In de gekozen opzet zijn de gemeenten in principe vrij het bestaande systeem te continueren. Dit komt in de meeste gevallen neer op toepassing van het reinigingsrecht. Wel is, teneinde in bovengenoemde wens van de gemeente te voorzien, in het onderhavige ontwerp een artikel opgenomen dat het mogelijk maakt een gemeentelijke reinigingsbelasting in te voeren in die gebieden waarvoor in een ophaaldienst voor huishoudelijke afvalstoffen is voorzien, zodat dus in elk geval geheven wordt ook al maakt men geen gebruik van deze dienst.'
    
    
    4.5. Het doel van de afvalstoffenheffing is bij de opneming van de wettelijke regeling ervan in de Wet Milieubeheer niet gewijzigd.
     
    
      4.6. Op een daartoe strekkend verzoek van de rechtbank heeft verweerder de nota (kenmerk B&W Nr: 04.0263/09-03-2004) overgelegd waarmee het voorstel tot vaststelling van de Verordening is aangeboden aan de raad van de gemeente Leiden. De nota bevat een samenvatting, getiteld 'Korte overwegingen', welke luidt:
      ' Reeds enige jaren wordt met succes door middel van toepassing van bestuursdwang handhavend opgetreden tegen het foutief (op andere dagen en tijden dan daarvoor geldend) aanbieden van vuilniszakken. Wanneer de aanbieder op basis van naw-gegevens kan worden achterhaald, worden de kosten van bestuursdwang op de aanbieder verhaald. In 2002 is dit in 512 gevallen gebeurd.
      Omdat tegen de beslissing tot kostenverhaal bezwaar kan worden gemaakt - en velen van die mogelijkheid gebruik maken - leidt het aldus verhalen van de kosten tot aanzienlijke bestuurslasten en - in toenemende mate - tot verstopping van de werkprocessen van de Commissie voor de Beroep- en Bezwaarschriften. De voorgenomen actualisering van kostenverhaal van € 27,23 naar € 97,- per huisvuilzak zal hierop geen positieve invloed hebben.
      In overgrote meerderheid leidt behandeling van de bezwaren tot ongegrondverklaring. Er worden dus veel kosten gemaakt voor de behandeling van het bezwaar terwijl dat voor de betrokken burgers nagenoeg niets oplevert, hetgeen veelal reeds bij de aanvang van de behandeling voldoende duidelijk is. 
      Naar aanleiding van deze constatering en het zoeken naar mogelijkheden tot verbetering kwam de vraag naar voren óf en hóe het handhaven van het huisvuilzakkenbeleid onder de fiscale regels zou kunnen vallen. Voordelen van'fiscalisering' is dat de fiscale bezwaarprocedure een stuk minder arbeidsintensief is (de Commissie voor de Beroep- en Bezwaarschriften heeft daarbij geen rol), terwijl op zichzelf de procedure met voldoende rechtswaarborgen is omkleed. Daarnaast kan de bezwaarafhandeling door de dienst Milieu en Beheer zelf worden afgedaan. Hierdoor vallen uitvoering van de afvalstoffenverordening, de controle en handhaving alsmede de communicatie met burgers naar aanleiding van het gehele traject binnen één dienst waardoor de werkzaamheden efficient en effectief kunnen worden verwerkt. Met sector Stadstoezicht, dienst Milieu en beheer is de ‘fiscalisering’ besproken.
      De afdeling Belastingen heeft de mogelijkheid van fiscalisering onderzocht. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat in de afvalstoffenheffing een bepaling kan worden opgenomen die het aanbieden van huisvuilzakken buiten de bepaalde tijden om, belast. Deze mogelijkheid is reeds beproefd in het stadsdeel Westerpark te Amsterdam en heeft daar zijn nut en bestaansrecht bewezen. De voorgestelde wijziging van de verordening beoogt de hiervoor geschetste werkwijze mogelijk te maken. De benodigde wijzigingen zijn vervat in de in het raadsvoorstel neergelegde Verordening afvalstoffenheffing 2004.'
    
    
    4.7. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit de tekst van de onder 4.3 genoemde bepalingen en uit de onder 4.4. aangehaalde passages dat de wetgever de bevoegdheid tot het heffen van de afvalstoffenheffing aan de gemeente heeft toegekend opdat de gemeente van iedere bewoner van een perceel ten aanzien waarvan een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt, ongeacht of hij in feite van de reinigingsdienst gebruikt maakt, een bedrag kan heffen ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente zijn verbonden aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen. De wetgever beoogde derhalve een algemene bestemmingsheffing van - in beginsel - alle huishoudens binnen de gemeente mogelijk te maken. Dit door de wetgever beoogde doel is niet het doel van de in artikel 4, tweede lid, van de Verordening geregelde heffing. Deze heffing is, naar blijkt uit de tekst van genoemd artikellid en de daarop gegeven toelichting, integendeel een specifieke, in opbrengst en reikwijdte beperkte belasting. Het overgrote deel van de bewoners van percelen ten aanzien waarvan een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt, wordt niet in de heffing betrokken. De heffing is niet ingevoerd om het gemeentelijke beheer van huishoudelijke afvalstoffen te financieren, doch uitsluitend om een bepaalde werkwijze mogelijk te maken die tot een besparing op de algemene bestuurslasten van de gemeente moest leiden. De conclusie kan naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen andere zijn dan dat artikel 4, tweede lid, van de Verordening voorziet in een belastingheffing die de wetgever bij het toekennen aan de gemeente van de bevoegdheid tot het heffen van een afvalstoffenheffing niet voor ogen heeft gestaan. Derhalve is artikel 4, tweede lid, van de Verordening onverbindend.  
    
    4.8. De rechtbank merkt hierbij nog op dat de aanslagen evenmin kunnen worden gegrond op artikel 4, eerste lid, van de Verordening. Nog daargelaten of een nihiltarief kan worden aangemerkt als een tarief in de zin van artikel 217 van de Gemeentewet, vloeit daaruit geen belastingschuld voort waarvoor een belastingaanslag kan worden opgelegd. 
    
    4.9. Voorts kunnen de aanslagen niet steunen op de bij de inwerkingtreding van de Verordening ingetrokken Verordening afvalstoffenheffing 2002. Deze verordening kent uitsluitend nihiltarieven; dienaangaande heeft naar het oordeel van de rechtbank te gelden hetgeen onder 4.8. is overwogen. 
    
    4.10. Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep gegrond te worden verklaard. De door eiser aangedragen beroepsgronden behoeven geen behandeling.
    
    5. Proceskosten
    
    De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling, omdat niet is gesteld dat eiser kosten heeft gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    6. Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt de uitspraak op bezwaar en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      - herroept de aanslagen;
      - gelast dat de gemeente Leiden aan eiser het door deze betaalde griffierecht van € 37 vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan op 4 oktober 2006 en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken door mr. G.J. van Leijenhorst, mr. M.A. Dirks en mr. J.M. Vink in tegenwoordigheid van mr. C.D. Loen, griffier.