ECLI:NL:RBZUT:2009:BJ1026, Rechtbank Zutphen, 01-07-2009, 08/1550
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2009-07-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Gebruik van NBCI-normbedragen als heffingsmaatstaf voor bouwkosten indien de aannneemsom lager is dan deze normbedragen. Grote vrijheid gemeentelijke wetgever. Heffingsmaatstaf verbindend. Degressief tarief voorzien van een maximumbedrag. Tariefstelling ook verbindende kracht. NBCI-basisbedrag 'mestkelder' ten onrechte toegepast op luchtinlaten. Zelf in de zaak voorzien. Bouwkosten luchtinlaten in goede justitie vastgesteld. Vermindering van de bouwkosten en daarmee van de nota's bouwleges.

RECHTBANK ZUTPHEN	1000A SU/ongegrond/geen PKV
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige belastingkamer
    
    
    Reg.nr.: 08/1550 
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [eiser]
      te [plaats], 
      eiser,
    
    
    en
    
    
      de heffingsambtenaar van de gemeente Doetinchem
      verweerder.
    
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    Bij nota van 4 maart 2008, nummer 074664, is van eiser leges ten bedrage van € 48.587,59 geheven in verband met de aanvraag om bouwvergunning voor de bouw van een vlees-varkensschuur en de uitbreiding van een fokvarkensschuur aan [adres te plaats] 
    
    Bij nota van 20 mei 2008, nummer 076785, is van eiser leges ten bedrage van € 2.862,57 geheven in verband met het inwinnen van advies van de welstandscommissie ten behoeve van deze bouwvergunningaanvraag.	
    
    Bij uitspraak op bezwaar van 1 augustus 2008 heeft verweerder de door eiser tegen deze legesnota’s gemaakte bezwaren gegrond verklaard en de leges van nota 074664 nader vastgesteld op € 46.945,81 en van nota 076785 op € 2.664,62.
    
    Namens eiser heeft R.B.M. Aagten, werkzaam bij LTO Noord Advies, daartegen bij brief van 8 september 2008 beroep bij de rechtbank ingesteld. Bij brief van 17 oktober 2008 heeft mr. J. van Groningen, advocaat te Middelharnis, aanvullende gronden van beroep ingediend. 
    
    
      Bij ambtshalve beschikking van 28 januari 2009 heeft verweerder het legesbedrag van nota 074664 nader bepaald op € 36.668,51 en van nota 076785 op € 2.355,99. Verweerder heeft vervolgens de op de zaken betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
      Partijen hebben daarna van repliek en dupliek gediend.
    
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 14 mei 2009, waar eiser is verschenen, bijgestaan door mr. J. van Groningen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door A.G.J.D. Tenten en H.W. Ooijman.
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1.   Zoals vermeld onder 1 heeft verweerder na de uitspraak op bezwaar bij ambtshalve beschikking van 28 januari 2009 de bedragen van de in geding zijnde legesnota’s verminderd. Gelet op de artikelen 6:18 en 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het beroep geacht mede daartegen te zijn gericht.
    
    2.2.   Van toepassing is de Legesverordening 2008, vastgesteld door de raad van de gemeente Doetinchem op 13 december 2007. Ingevolge artikel 2 van deze verordening worden onder de naam leges rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel. Volgens artikel 5 worden de leges geheven naar de tarieven, opgenomen in de tarieventabel.   
    
    
      2.3.   Tussen partijen is in geschil:
      a)	of de heffingsmaatstaf bouwleges in onderdeel 5.0 van de Tarieventabel 2008 (hierna:    
               	de tarieventabel) verbindend is (2.4); 
      b)	of de tariefstelling in onderdeel 5.1.1 van de tarieventabel verbindend is (2.5);
        c)	of de luchtinlaten moeten worden meegerekend bij het - met toepassing van het NBCI-basisbedrag ‘mestkelder’- bepalen van de bouwkosten van de mestkelders (2.6).
    
    
    2.4. Geschilpunt a
    
    
      Wettelijk kader
      2.4.1. Ingevolge artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet - voor zover hier van belang -
      kunnen de gemeentelijke belastingen worden geheven naar in de belastingverordening te bepalen heffingsmaatstaven. 
      Volgens onderdeel 5.1.1 van de tarieventabel vormen de bouwkosten de heffingsmaatstaf van de bouwleges.
      Ingevolge onderdeel 5.0 van de tarieventabel wordt onder bouwkosten verstaan de aannemingssom als bedoeld in paragraaf. 1, eerste lid, van de Uniforme Administratieve Voorwaarden voor de uitvoering van werken 1989 (UAV 1989) voor het uit te voeren werk, vermeerderd met omzetbelasting, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten (vermeerderd met omzetbelasting) als bedoeld in normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dat normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd.
      Indien het bouwen geheel of gedeeltelijk door zelfwerkzaamheid geschiedt wordt in dit hoofdstuk onder bouwkosten verstaan: de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft. Ten slotte bepaalt onderdeel 5.0 van de tarieventabel dat als minimale ondergrens voor de bouwkosten de door het Nederlandse Bouw Calculatie Instituut (NBCI) bepaalde basisbedragen per gebouwsoort voor de Provincie Gelderland voor 2007, zoals benoemd in het Onderzoeksrapport Basisbedragen Gebouwen 2007, wordt gehanteerd.
    
    
    
      Standpunt verweerder
      2.4.2. Verweerder heeft in het onderhavige geval de bouwkosten bepaald aan de hand van de in onderdeel 5.0 van de tarieventabel bedoelde normen van het NBCI, omdat de door eiser opgegeven bouwkosten lager zijn dan de bouwkosten op grond van deze normen. Aanvankelijk had verweerder het bedrag aan bouwkosten bepaald op een bedrag van € 3.520.377,-. In de uitspraak op bezwaar heeft verweerder, naar aanleiding van de gronden van bezwaar, de bouwkosten vastgesteld op een bedrag van € 3.398.763,-. Verweerder heeft 
    
    
    zich – naar aanleiding van de gronden van beroep – bij ambtshalve beschikking van 28 januari 2009 op het standpunt gesteld dat de bouwkosten € 2.627.482,21 bedragen. De bijbehorende leges moeten volgens verweerder worden vastgesteld op een totaalbedrag van € 39.024,50.
    
    
      Standpunt eiser
      2.4.3. Bij de aanvraag om bouwvergunning heeft eiser voor de bouw van de vleesvarkens-schuur en de uitbreiding van de fokvarkensschuur een aanneemsom opgegeven van 
      € 1.035.000,- (excl. BTW). In bezwaar heeft eiser aangevoerd dat de bouwkosten 
      € 1.618.000,- (incl. BTW) bedragen. Onder overlegging van diverse opdracht- en orderbevestigingen stelt eiser in beroep dat de werkelijke bouwkosten € 1.830.160,50 
      (incl. BTW) bedragen. Eiser betoogt dat verweerder de werkelijke bouwkosten als heffingsmaatstaf moet hanteren en niet de normen van het NBCI die resulteren in een veel hoger bedrag aan bouwkosten. Eiser stelt in dit verband verder dat de NBCI-basisbedragen, die volgens onderdeel 5.0 van de tarieventabel de minimale ondergrens aan bouwkosten vormen, de eerst in deze bepaling genoemde wijzen van vaststellen van de bouwkosten volledig hun betekenis ontnemen. Daarmee is de tarieventabel op dit punt innerlijk tegenstrijdig, aldus eiser. Onder verwijzing naar de zogenaamde KWIN-normen stelt eiser voorts dat de NBCI-basisbedragen voor de agrarische sector niet deugen, althans dat deze niet toepasbaar zijn op varkenshouderijen. Volgens eiser blijkt uit het feit dat verweerder meermalen het legesbedrag substantieel heeft verlaagd dat de NBCI-normen geen eenduidige en evenredige toepassing garanderen. Ter zitting heeft eiser in dit verband nog aangevoerd dat verweerder in twee gevallen binnen de gemeente wel de aanneemsom en niet de NBCI-basisbedragen als basis voor de bouwkosten heeft gehanteerd.
    
    
    
      Beoordeling geschilpunt a
      2.4.4. Uit de tekst van onderdeel 5.0 van de tarieventabel blijkt dat, indien de aannemingssom, de raming van de bouwkosten of de prijs die aan een derde in het economisch verkeer zou moeten worden betaald lager is dan de door de NBCI bepaalde basisbedragen per gebouwsoort voor de provincie Gelderland voor 2007 (opgenomen in het onderzoeksrapport Basisbedragen Gebouwen 2007), de NBCI-basisbedragen moeten worden gehanteerd voor het vaststellen van de bouwkosten. De rechtbank is van oordeel dat de tekst van dit onderdeel duidelijk en ondubbelzinnig is. Daarbij valt naar het oordeel van de rechtbank niet in te zien dat deze bepaling innerlijk tegenstrijdig is. De omstandigheid dat aan de variabele ‘bouwkosten’ een bepaald minimum is gekoppeld, levert geen innerlijke tegenstrijdigheid op. 
    
    
    2.4.5. De rechtbank overweegt voorts dat bij het vaststellen van de heffingsmaatstaf aan de gemeentelijke wetgever een grote mate van vrijheid toekomt. Uit de wetsgeschiedenis van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet blijkt onder meer dat gemeenten zelf invulling kunnen geven aan de in de belastingverordening op te nemen heffingsmaatstaf voor de gemeentelijke rechten. Het staat een gemeente dan ook vrij die heffingsmaatstaf op te nemen die zich het beste verstaat met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing. Deze gemeentelijke vrijheid houdt tevens in dat de gemeente bij de keuze van de heffingsmaatstaf zelf moet toetsen of deze keuze recht doet aan de algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel. 
    
    2.4.5.1. Verweerder heeft in het verweerschrift uiteengezet dat de gemeenteraad vanuit een oogpunt van rechtsgelijkheid en rechtszekerheid met ingang van het jaar 2007 heeft gekozen 
    
    voor een heffingssystematiek waarbij in het geval dat de op basis van de NBCI-basisbedragen vastgestelde bouwkosten de opgegeven bouwkosten overstijgen, de normatieve bouwkosten volgens het NBCI-rapport als heffingsmaatstaf gelden. 
    
    2.4.5.2. Uit het onderzoeksrapport Basisbedragen Gebouwen 2007 van het NBCI – waarnaar in onderdeel 5.0 van de tarieventabel verwezen wordt – volgt dat actuele marktgegevens toegespitst op de provincie Gelderland als uitgangspunt hebben gediend bij de totstandkoming van de NBCI-basisbedragen. Daarbij wordt onder meer een onderscheid gemaakt naar gebouwkenmerken, gebouwtypen en inhoud. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het bepalen van de bouwkosten op grond van deze NBCI-basisbedragen dan ook niet tot een onredelijke of willekeurige belastingheffing. De rechtbank neemt daarbij in dit geval nog in aanmerking dat het NBCI in de normering een onderscheid maakt in diverse soorten en maten varkensstallen en mestkelders. Gelet op de grote gemeentelijke vrijheid als beschreven in 2.4.5. noopt het bepalen van normatieve bouwkosten, die in dit geval aanmerkelijk hoger zijn dan de door eiser gestelde werkelijke bouwkosten, op zichzelf ook niet tot ingrijpen door de belastingrechter. Ook doet eisers stelling dat de bouwkosten met toepassing van de zogenaamde KWIN-normen lager uitvallen dan met toepassing van de NBCI-basisbedragen en dat reeds hierom de NBCI-basisbedragen niet deugen – wat daar ook van zij – niet af aan de vrijheid van de gemeentelijke wetgever bij het vaststellen van de heffingsmaatstaf. Dat het legesbedrag meermalen substantieel is verlaagd, is – naar de rechtbank uit de stukken is gebleken – een gevolg van het feit dat verweerder aanvankelijk niet de juiste normen uit het NBCI-rapport had gehanteerd. Dit betekent evenwel niet dat de NBCI-basisbedragen als zodanig als heffingsmaatstaf geen eenduidige toepassing garanderen.  
    
    2.4.6. Nu eiser - onder verwijzing naar twee gevallen - eerst ter zitting een beroep op het gelijkheidsbeginsel heeft gedaan, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank kunnen volstaan met het uiten van het vermoeden dat in deze twee gevallen de aanneemsommen hoger lagen dan de bouwkosten op basis van de NBCI-basisbedragen en dat verweerder om die reden is uitgegaan van de aanneemsommen. Deze beroepsgrond faalt derhalve.
      
    2.4.7. Met betrekking tot geschilpunt a concludeert de rechtbank dat de heffingsmaatstaf bouwleges in onderdeel 5.0 van de tarieventabel verbindende kracht heeft.
    
    2.5.   Geschilpunt b
    
    
      Wettelijk kader
      2.5.1. Ingevolge onderdeel 5.1.1 van de tarieventabel worden - voor zover van belang - de leges voor een bouwvergunning, als volgt berekend:
      Het tarief bedraagt, indien de bouwkosten
      (…)
      -	€ 500.000,- bedragen of meer, doch minder dan € 2.000.000,--                   €   7.105,00
      vermeerderd met 1,38% van de bouwkosten boven € 500.000,-
      -	€ 2.000.000,- bedragen of meer                                                                     € 27.805,00
      vermeerderd met 1,35% van de bouwkosten boven € 2.000.000,-
      -	doch met een maximum van                                                                          € 87.550,00
      Ingevolge onderdeel 5.2.3 van de tarieventabel bedraagt - voor zover van belang - het tarief voor een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere bouwvergunning 100% van het overeenkomstig 5.1.1 berekende bedrag. 
    
    
    
      Berekening verweerder
      2.5.2. Verweerder heeft op basis van het nader vastgestelde bedrag aan bouwkosten van 
      € 2.637.482,21 en met toepassing van de onderdelen 5.1.1 en 5.2.3 van de tarieventabel de bijbehorende leges voor nota 074664 op een bedrag van € 36.668,51 en voor nota 076785 op een bedrag van € 2.355,99 berekend.
    
    
    
      Standpunt eiser
      2.5.3. Eiser betoogt dat de hoogte van de legesbedragen niet in redelijke verhouding staat tot de redelijkerwijs met de behandeling van de vergunningaanvraag voor de gemeente gemoeide kosten. Eiser stelt dat het tarief in dit geval in strijd is met het evenredigheids- en 
      gelijkheidsbeginsel en dat een tariefstelling zonder maximering of degressie leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. De beroepsgrond die betrekking heeft op de opbrengstlimiet heeft eiser ter zitting laten vallen.
    
    
    
      Beoordeling geschilpunt b
      2.5.4. Anders dan eiser stelt, is in onderdeel 5.1.1 van de tarieventabel wel degelijk een maximumbedrag aan bouwleges, te weten € 87.550,-, opgenomen. Voorts is - ook anders dan eiser stelt - sprake van degressie in de tariefstelling. Uit de percentages in onderdeel 5.1.1 van de tarieventabel blijkt dat de bouwleges (op getrapte wijze) minder dan evenredig toenemen naarmate de bouwkosten hoger zijn. De stellingen van eiser op dit punt missen dan ook feitelijke grondslag. 
    
    
    2.5.5. Volgens vaste jurisprudentie (onder meer Hoge Raad van 18 september 1991, BNB 1991/351 en Hof Amsterdam 23 maart 2007, LJN: BB4229) is geen rechtstreeks (en redelijk) verband tussen de hoogte van de leges en de omvang van de met de dienst gemoeide kosten vereist. De gemeentelijke wetgever komt ook bij het bepalen van de aan de heffingsmaatstaf gekoppelde tarieven voor leges een grote mate van vrijheid toe. De billijkheid van de tariefstelling is in het algemeen dan ook aan het oordeel van de rechter onttrokken. Voor onverbindendverklaring is eerst plaats ingeval een regeling in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel, of waarvan het duidelijk is dat zij moet leiden tot een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid tot legesheffing niet op het oog kan hebben gehad. Naar het oordeel van de rechtbank doet dit zich in het onderhavige geval niet voor. De rechtbank is van oordeel dat noch in relatieve noch in absolute zin sprake is van een apert buitensporig tarief dat leidt tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Van strijd met enig algemeen rechtsbeginsel is evenmin sprake. 
    
    2.5.6. Met betrekking tot geschilpunt b concludeert de rechtbank dat de tariefstelling in onderdeel 5.1.1 van de tarieventabel verbindende kracht heeft.
    
    2.6.   Geschilpunt c 
    
    
      Standpunt verweerder
      2.6.1. Verweerder is bij het bepalen van de bouwkosten van de mestkelder onder de vleesvarkensschuur uitgegaan van een inhoud van 4.147,53 m³ en bij het bepalen van de bouwkosten van de mestkelder onder de fokvarkensschuur van een inhoud van 611,03 m³. Verweerder heeft bij het bepalen van de inhoud de – zoals hij deze noemt – ‘loze ruimten’ in de kelders meegerekend en heeft daar ook het NBCI-basisbedrag voor ‘mestkelders, 4 kelders’ op toegepast. Verweerder voert daartoe aan dat de kelders – die door diverse wanden in meerdere vakken zijn verdeeld – zijn voorzien van een aaneensluitende 
    
    
    betonvloer die doorloopt onder de loze ruimten. Dit brengt volgens verweerder met zich dat de bouwkosten van de loze ruimten naar de norm voor mestkelders moeten worden bepaald.
    
    
      Standpunt eiser
      2.6.2. Eiser stelt dat de mestkelderinhoud van de vleesvarkensschuur 1.867,6 m³ en de mestkelderinhoud van de fokvarkensschuur 136,89 m³ bedraagt. Eiser betoogt dat verweerder ten onrechte de NBCI-basisbedragen voor mestkelders op de zogenaamde luchtinlaten heeft toegepast.
    
    
    
      Beoordeling geschilpunt c
      2.6.3. Uit de overgelegde bouwtekeningen en de door partijen ter zitting gegeven toelichting blijkt dat de - zoals verweerder het noemt - loze ruimten in de kelders zogenaamde luchtinlaten betreffen, die dienen voor frisse luchtaanvoer voor de varkens op de begane grond. Deze luchtinlaten zijn aparte compartimenten die volledig zijn afgesloten van de ruimten waarin de mest ligt opgeslagen. Ter zitting heeft eiser onweersproken gesteld dat materiaal en afwerking van de mestcompartimenten afwijken van materiaal en afwerking van de luchtinlaten. 
    
    
    2.6.4. De rechtbank verstaat onder het begrip ‘mestkelder’ een reservoir voor de opslag van mest dat geheel of gedeeltelijk is gelegen onder een gebouw. Uit deze begripsomschrijving volgt niet dat luchtinlaten onder het begrip ‘mestkelder’ vallen. Bovendien heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat in de NBCI-basisbedragen voor mestkelders rekening is gehouden met de bouwkosten van de luchtinlaten als hier in geding. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder ten onrechte zonder nader onderzoek de NBCI-basisbedragen voor mestkelders mede heeft toegepast op de ruimten van de luchtinlaten. Verweerder is er derhalve niet in geslaagd de vastgestelde bouwkosten op dit onderdeel aannemelijk te maken. Het beroep is in zoverre gegrond. 
    
    2.6.5. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en de bouwkosten voor de kelders zelf vast te stellen. Nu verweerder de door eiser gestelde inhoudsmaten van de kelders zonder luchtinlaten (de mestcompartimenten) niet heeft bestreden, gaat de rechtbank uit van deze inhoudsmaten. Het bedrag aan bouwkosten moet vervolgens overeenkomstig deze inhoudsmaten (te weten: 1.867,6 m³ en 136,89 m³) worden aangepast. Aangezien partijen zich niet hebben uitgelaten over de hoogte van de bouwkosten van de luchtinlaten ziet de rechtbank aanleiding om de bouwkosten hiervan in goede justitie vast te stellen op € 50,- p/m³.1 Dit alles leidt tot een vermindering van de bouwkosten tot een totaalbedrag van € 2.098.713,10.2 
    
    
    
    
    2.7. Conclusie
    
    
      2.7.1. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de nota’s bouwleges dienen te worden verminderd. Uitgaande van een bedrag aan bouwkosten van € 2.098.713,10 dient de nota 
      bouwleges met nummer 074664 te worden verminderd tot een bedrag van € 29.395,13 en de nota bouwleges met nummer 076785 tot een bedrag van € 1.909,22. 
    
     
    2.7.2. Er is aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten van eiser. Met toepassing van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht worden ter zake van verleende rechtsbijstand in beroep 2,5 punten (beroepschrift, repliek en verschijnen ter zitting) toegekend. Voorts wordt een wegingsfactor 1 (gemiddeld) gehanteerd.
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      - 	verklaart het beroep gegrond; 
      - 	vernietigt de bestreden uitspraak op bezwaar;
      -	vernietigt de ambtshalve beschikking van 28 januari 2009; 
      - 	vermindert de nota bouwleges met nummer 074664 tot een bedrag van € 29.395,13;
      - 	vermindert de nota bouwleges met nummer 076785 tot een bedrag van € 1.909,22;
      - 	bepaalt dat de gemeente Doetinchem aan eiser het betaalde griffierecht van € 39,-   vergoedt;
      - 	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 966,-, te betalen door de gemeente Doetinchem. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. L.J. Bosch, voorzitter, mr. K. van Duyvendijk en 
      mr. E.H.T. Rademaker, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op woensdag 1 juli 2009.
    
    
    
    
      Voetnoten:
      1 De berekening van de bouwkosten van de luchtinlaten:
         (4.147,53 – 1.867,60) x € 50,- + (611,03 – 136,89) x € 50,- = € 137.703,50. 
      2 De berekening van de bouwkosten:
         (19.991,71 x € 74,-) + (1.867,6 x € 101,-) + (2.097,49 x € 142,-) + (136,89 x € 101,-) + € 137.703,50   
         = € 2.098.713,10.