ECLI:NL:RVS:2024:1428, Raad van State, 05-04-2024, 202401664/1/R4 en 202401664/2/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 december 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 107 bomen, het verplanten van 3 amberbomen en het herplanten van 116 bomen aan de Amsterdamsestraatweg in Utrecht. Het college heeft de omgevingsvergunning voor het kappen verleend in verband met de herinrichting van de Amsterdamsestraatweg in Utrecht tussen de Marnixlaan en de Weerdsingel Westzijde. De bomenstichting verzet zich tegen de omgevingsvergunning, omdat volgens haar meer bomen van voldoende kwaliteit zijn om te worden verplant. In hoger beroep stelt de bomenstichting zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de 45 zilverlindes behouden kunnen blijven door aanpassing van het herinrichtingsplan of het verplanten van de bomen, omdat die van voldoende kwaliteit zijn. Volgens de bomenstichting had de rechtbank hieraan een zwaarder gewicht moeten toekennen in de belangenafweging.

202401664/1/R4 en 202401664/2/R4.
    Datum uitspraak: 5 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht; hierna: de Awb) en, met toepassing van artikel 8:86 van die wet, op de (incidenteel) hoger beroepen van:
    I.        Utrechtse Bomenstichting, gevestigd te Utrecht,
    II.       het college van burgemeester en wethouders van Utrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Midden­-Nederland van 14 maart 2024 in zaak nr. 24/1251 in het geding tussen:
    de bomenstichting
    en
    het college.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 december 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het kappen van 107 bomen, het verplanten van 3 amberbomen en het herplanten van 116 bomen aan de Amsterdamsestraatweg in Utrecht.
    Bij besluit van 22 februari 2024 heeft het college het door de bomenstichting daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 14 maart 2024 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door de bomenstichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 22 februari 2024 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft de bomenstichting hoger beroep ingesteld. Het college heeft incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft de bomenstichting de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De bomenstichting heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek ter zitting behandeld op 28 maart 2024, waar de bomenstichting, vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, en het college, vertegenwoordigd door mr. H. van Gellekom, Y. Özermis, A. Prosman en I. Bouwkamp, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Onmiddellijk uitspraak in hoofdzaak
    1.       Partijen hebben op de zitting van de voorzieningenrechter desgevraagd te kennen gegeven geen bezwaar te hebben tegen de toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb inzake het incidenteel hoger beroep van het college.
    In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.
    Overgangsrecht
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 oktober 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding hoger beroepen
    3.       Het college heeft de omgevingsvergunning voor het kappen verleend in verband met de herinrichting van de Amsterdamsestraatweg in Utrecht tussen de Marnixlaan en de Weerdsingel Westzijde. De bomenstichting verzet zich tegen de omgevingsvergunning, omdat volgens haar meer bomen van voldoende kwaliteit zijn om te worden verplant.
    4.       De rechtbank heeft het beroep van de bomenstichting gegrond verklaard, omdat het besluit van 22 februari 2024 onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank heeft aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het besluit in stand gelaten, omdat het college de motivering daarvan onder meer met een toelichting op de zitting heeft aangevuld. De rechtbank is tot de conclusie gekomen dat het college de belangen van de herinrichting zwaarder heeft kunnen laten wegen dan het belang van het behoud van 45 zilverlindes langs de Amsterdamsestraatweg.
    5.       In hoger beroep stelt de bomenstichting zich op het standpunt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de 45 zilverlindes behouden kunnen blijven door aanpassing van het herinrichtingsplan of het verplanten van de bomen, omdat die van voldoende kwaliteit zijn. Volgens de bomenstichting had de rechtbank hieraan een zwaarder gewicht moeten toekennen in de belangenafweging.
    6.       Het incidenteel hoger beroep van het college richt zich op de vraag of de bomenstichting als belanghebbende kan worden aangemerkt. Volgens het college heeft de rechtbank het beroep van de bomenstichting ten onrechte ontvankelijk geacht. Daarnaast stelt het college dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college in het besluit op bezwaar per boom had moeten bespreken waarom gekozen is voor het kappen van de boom. Volgens het college heeft hij in het besluit voldoende gemotiveerd waarom het college heeft afgeweken van het advies in de "Bomeneffectanalyse Amsterdamsestraatweg, Utrecht" (hierna: BEA) van 7 juli 2022, opgesteld door Cobra Groenzicht Vianen.
    Belanghebbendheid van de bomenstichting
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de bomenstichting niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. In dit verband voert hij aan dat de stichting geen feitelijke werkzaamheden, anders dan procederen, heeft. De bomenstichting heeft in het lange ontwerpproces niet van zich laten horen, terwijl dat volgens het college het uitgelezen moment was om invloed te kunnen uitoefenen.
    7.1.    Voor de vraag of een rechtspersoon belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste en derde lid, van de Awb, is bepalend of de rechtspersoon krachtens zijn statutaire doelstelling en blijkens zijn feitelijke werkzaamheden een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken algemeen of collectief belang in het bijzonder behartigt.
    7.2.    Volgens artikel 2 van de statuten heeft de Utrechtse Bomenstichting als doelstelling het bevorderen van de zorg, aandacht en bescherming van groen, bomen, bos, flora en fauna en oeverbeplanting. De stichting richt zich op de stad en regio Utrecht. Om haar belangen te behartigen heeft de bomenstichting een website voor onder meer het voorlichten van publiek in het kader van bewustwording door middel van columns. Op de zitting heeft de bomenstichting toegelicht dat de columns altijd ter voorlichting naar de gemeenteraad en de pers worden gestuurd. Anders dan het college heeft gesteld, hebben deze columns niet slechts betrekking op juridische procedures, aldus de stichting.
    De voorzieningenrechter ziet, gegeven de toelichting van de bomenstichting op de zitting, onvoldoende grond voor het oordeel dat er in het geheel geen feitelijke werkzaamheden, anders dan het voeren van procedures, zijn. Dat de bomenstichting zich niet heeft laten horen in het ontwerpproces, wordt door de stichting bestreden en is overigens niet van belang voor de vraag of sprake is van feitelijke werkzaamheden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank het beroep van de bomenstichting terecht ontvankelijk geacht.
    Het betoog slaagt niet.
    Toetsingskader omgevingsvergunning voor het kappen
    8.       Artikel 2.2, eerste lid, van de Wabo luidt: "Voor zover ingevolge een bepaling in een provinciale of gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist om:
    […]
    g. houtopstand te vellen of te doen vellen,
    […]
    geldt een zodanige bepaling als een verbod om een project voor zover dat geheel of gedeeltelijk uit die activiteiten bestaat, uit te voeren zonder omgevingsvergunning."
    Artikel 4:7, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening Utrecht 2010 (hierna: de Apv) luidt: "Het is verboden om zonder omgevingsvergunning van het bevoegd gezag een handeling te verrichten als is beschreven in artikel 2.2, eerste lid onder g, van de [Wabo]."
    Artikel 4.8, eerste lid, luidt: "Het bevoegd gezag kan de vergunning weigeren dan wel onder voorschriften verlenen in het belang van:
    a. ecologische waarde;
    b. ruimtelijke waarde;
    c. milieuwaarde;
    d. cultuurhistorische waarde."
    Het tweede lid luidt: "Het bevoegd gezag kan bij het weigeren of onder voorschriften verlenen van een vergunning tevens de boomwaarde als motivering hanteren."
    (Incidenteel) hogerberoepsgronden omgevingsvergunning
    9.       De bomenstichting betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de besluitvorming onzorgvuldig is geweest en dat de 45 zilverlindes met voldoende kwaliteit behouden moesten blijven. In dit verband voert zij aan dat het college pas na het ontwerpbesluit onderzoek heeft laten doen naar de bomen, waardoor het plan al vastlag. Dit plan is naar aanleiding van de BEA ten onrechte niet gewijzigd. Ook stelt zij dat de bomen in de BEA allemaal afzonderlijk zijn beoordeeld, terwijl in de veldbeoordeling ten onrechte alleen een summiere beoordeling over de 100 bomen langs de rijweg staat. Volgens de stichting had het college moeten motiveren waarom de 45 bomen in afwijking van het advies in de BEA niet behouden konden blijven door een aanpassing van het herinrichtingsplan. De rechtbank heeft volgens de bomenstichting de nut en noodzaak van het herinrichtingsplan ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Verder betoogt de bomenstichting dat het voorbarig is om plannen voor het aanleggen of verleggen van kabels, leidingen en rioolbuizen bij de besluitvorming te betrekken, omdat de vergunningen daarvoor nog moeten worden aangevraagd waardoor in een later stadium kan blijken dat bomen behouden hadden kunnen worden.
    9.1.    Voor de herinrichting van de Amsterdamsestraatweg is het Integraal Programma van Eisen en Functioneel Ontwerp van maart 2022 (hierna: IPvE) opgesteld. Daarin staat onder meer dat het plan het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en verkeersveiligheid door een herinrichting van de Amsterdamsestraatweg ten doel heeft. Een nieuwe inrichting moet ervoor zorgen dat de groeiende mobiliteit en de kwaliteit en leefbaarheid in de openbare ruimte meer in balans wordt gebracht.
    In paragraaf 4.2.8 van het IPvE staat dat onderzoek heeft uitgewezen dat de bestaande bomen langs de Amsterdamsestraatweg van matige tot slechte kwaliteit zijn. Zoals op de zitting bij de rechtbank is toegelicht, wordt in het kader van de zorgplicht regelmatig (voor de meeste bomen elke drie jaar) een onderzoek naar bestaande bomen gedaan door een boomdeskundige van de gemeente Utrecht. Dit staat ook op de website van de gemeente. Verder heeft het college toegelicht dat in 2018 al een plan bestond voor de herinrichting van de Amsterdamsestraatweg. In dat kader is door Terra Nostra in 2018 een eerste inventarisatie van de bomen gemaakt. Deze inventarisatie is door het college in hoger beroep overgelegd. Het IPvE is op de bevindingen van het onderzoek van de gemeente gebaseerd. Vervolgens heeft het college de BEA laten opstellen. In de BEA zijn alle bomen langs het traject afzonderlijk beoordeeld. Voor 18 bomen met voldoende kwaliteit staat in de BEA dat behoud mogelijk is. Voor 40 bomen met een onvoldoende kwaliteit staat dat specifieke maatregelen, zoals bijvoorbeeld groeiplaatsverbetering of het aanpassen van het ontwerp, nodig zijn voor behoud. In de BEA wordt echter ook erkend dat het college uiteindelijk een afweging moet maken over de handhaving of vervanging van de bomen. In de veldbeoordeling van 28 november 2023 is vervolgens een beoordeling in het kader van de in artikel 4.8, eerste lid, van de Apv vermelde waarden gemaakt. Die heeft het college vervolgens betrokken in zijn belangenafweging. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat het college dat niet heeft mogen doen. Het college heeft, onder verwijzing naar de veldbeoordeling, daarbij betrokken dat geen van de bomen bijzonder is qua soort, vorm of formaat. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de drie amberbomen het verplanten waard zijn. Voor de resterende bomen heeft het college gesteld dat verplanten geen optie is. Reden hiervoor is bijvoorbeeld een sterk verminderde conditie, kroonsterfte, een onwenselijke kroonvorm, stamschade of een combinatie daarvan. Verder vormen problemen met kabels en leidingen ook een reden voor het kappen van de bomen. Het college heeft daarom gekozen voor de kap van 107 bomen, het verplanten van 3 bomen en het herplanten van 116 bomen.
    9.2.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, staat het nut en de noodzaak van het herinrichtingsplan zelf niet ter beoordeling. Op de gronden van de bomenstichting die daarop zien, onder meer de vraag over de maatschappelijke kosten en de noodzaak om de weg van gevel tot gevel her in te richten, gaat de voorzieningenrechter dan ook niet in. Het gaat in deze procedure om de vraag of het college met het oog op het herinrichtingsplan heeft kunnen besluiten de omgevingsvergunning voor het kappen van de bomen te verlenen. Zoals de rechtbank heeft overwogen, is tussen partijen niet in geschil dat de bomen geen bijzondere waarden (ecologische, ruimtelijke, milieu- en/of cultuurhistorische waarde) vertegenwoordigen.
    Het betoog van de bomenstichting richt zich op het behoud van 45 bomen van voldoende kwaliteit, vermeld in bijlage 3 van de BEA. Op de zitting heeft de discussie zich toegespitst op deze bomen en meer in het bijzonder op 10 bomen waarop ook de uitspraak van de rechtbank ziet. Het college heeft de resultaten van de BEA onderschreven. De kwaliteit van de bomen is in zoverre tussen partijen niet in geschil. Toch heeft het college in het kader van de belangenafweging een groter belang toegekend aan de herinrichting van de Amsterdamsestraatweg. In het besluit op bezwaar staat dat de omgevingsvergunning niet alleen is verleend in verband met de herinrichting, maar dat ook sprake zal zijn van het verleggen van kabels en leidingen en het vernieuwen van de riolering. Op de zitting heeft het college toegelicht dat veel van de bomen ondergronds slechts enkele wortels hebben. Dit is een probleem als de wortels bij de werkzaamheden worden geraakt of doorgehaald. De bomen kunnen dan niet worden behouden. Verder is gebleken dat herstel van het riool van binnenuit, zoals in paragraaf 4.4 van de IPvE nog als optie staat vermeld, niet mogelijk is, waardoor het moet worden vervangen. Daarnaast wordt ook een hemelwaterafvoer aangelegd en wordt achterstallig onderhoud gepleegd. Het college heeft op de zitting nader toegelicht dat meerdere werkzaamheden worden aangepakt, omdat de straat zal worden opengebroken. Hoewel het riool op de tekeningen als een rechte lijn wordt afgebeeld, kan de realiteit daarvan afwijken. Verder moeten voor de rioolwerkzaamheden gaten van drie meter diep en bijna twee meter breed worden gegraven. Nu de wortels vrij ondiep liggen, raken die werkzaamheden de kluit van de bomen. Ook liggen kabels verwikkeld in de wortels, waardoor behoud van de bomen geen optie is, aldus het college.
    9.3.    Op de zitting heeft de voorzieningenrechter met partijen de genoemde 10 bomen nader bekeken. De voorzieningenrechter trekt daaruit de conclusie dat in al die gevallen deugdelijk is gemotiveerd waarom de bomen niet konden worden behouden. De voorzieningenrechter acht van belang dat het gaat om een groot project met veel verschillende belangen. Alle belangen tegen elkaar afwegend heeft het college het belang van de herinrichting van de Amsterdamsestraatweg zwaarder mogen wegen dan het belang van het behoud van de 10 bomen. Niet valt in te zien waarom de plannen in verband met de kabels, leidingen en het riool niet bij de afweging mochten worden betrokken. De voorzieningenrechter ziet namelijk geen reden te twijfelen aan de door het college gegeven toelichtingen over de uitvoering van die plannen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is de rechtbank in de aangevallen uitspraak terecht tot de conclusie gekomen dat het college met de gegeven motivering (zoals aangevuld in beroep) heeft kunnen besluiten tot de kap van de bomen.
    Het betoog slaagt alleen al hierom niet. Daarom hoeft de voorzieningenrechter niet in te gaan op de gronden van de bomenstichting die er op neerkomen dat alternatieven als groeiplaatsverbetering mogelijk zijn voor het behoud van de bomen.
    10.     Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat hij per boom had moeten motiveren waarom in afwijking van de BEA voor kappen is gekozen. Volgens het college gaat het om het grote geheel van de herinrichting van de Amsterdamsestraatweg, waarbij het kappen van bomen slechts één van de aspecten is waarmee rekening is gehouden.
    10.1.  Anders dan het college betoogt, heeft de rechtbank niet overwogen dat hij per boom had moeten motiveren waarom in afwijking van de BEA voor kappen is gekozen. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 33 overwogen dat het college in het besluit op bezwaar onvoldoende specifiek op de bezwaren van de bomenstichting heeft gereageerd, te meer omdat wordt afgeweken van de BEA. De overweging van de rechtbank komt erop neer dat zij voor de toetsing van de motivering van het besluit op bezwaar de door het college op de zitting gegeven toelichting nodig had. Dit staat los van de vraag of het college de afwijking van de BEA per boom had moeten motiveren.
    Het betoog slaagt niet.
    Slotoverwegingen
    11.     De (incidenteel) hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Het verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening wordt daarom afgewezen.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. E.T. de Jong, griffier.
    w.g. Van Breda
    voorzieningenrechter
    w.g. De Jong
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 5 april 2024