ECLI:NL:RBALM:2009:BI8219, Rechtbank Almelo, 10-06-2009, 09/45 LEGGW AQ1 A
Rechtbank Almelo — Uitspraak 
Datum: 2009-06-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges bouwvergunning. Het objectieve karakter van de legesheffing brengt met zich dat onder bouwkosten moet worden verstaan de prijs (aannemingssom en/of raming van de bouwkosten) die aan een derde in het economische verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de vergunning werd verleend. Subjectieve omstandigheden, zoals het deels hergebruiken van bestaand materiaal, dienen daarom naar het oordeel van de rechtbank buiten beschouwing te blijven. Verder dienen de bouwkosten gebaseerd te worden op datgene dat op de bouwtekeningen wordt aangegeven. Of deze voorzieningen al dan niet daadwerkelijk worden uitgevoerd is niet van belang: de leges is immers verschuldigd voor het indienen van de aanvraag en niet voor het al dan niet geheel uitvoeren van de bouwvergunning. Dat gebruik is gemaakt van de bestaande fundering is derhalve niet van belang omdat op de tekening, behorende bij de bouwvergunningaanvraag, is aangegeven dat deze nieuw zou worden gerealiseerd.
       
      
        In de tarieventabel is bepaald dat leges worden verhoogd met 50% indien, op het moment waarop op de aanvraag wordt beschikt, het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft reeds zonder of in afwijking van een vergunning is gebouwd dan wel zonder of in afwijking van een vergunning in aanbouw is genomen. 
        De rechtbank is van oordeel dat de hiervoor genoemde werkzaamheden moeten worden aangemerkt als werkzaamheden ter voorbereiding van een handhavingsbesluit en daarmee vallen binnen de op het gemeentebestuur rustende handhavingstaak en niet zijn terug te voeren op aan belanghebbende terug te voeren individueel verleende diensten. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt derhalve in dit geval de juridische grondslag om de extra leges te heffen en is artikel 5.2.3 van de tarieventabel onverbindend.

RECHTBANK ALMELO
      Sector bestuursrecht, enkelvoudige 
      belastingkamer
    
    
    Registratienummer: 09/45 LEGGW AQ1 A
    
    
    Uitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen
    
    A, wonende te Nijverdal, eiser,
    
    en
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Hellendoorn, verweerder.
    
    
    
    
      1.	Ontstaan en loop van het geding
      Verweerder heeft op 3 oktober 2008 aan eiser een aanslag leges opgelegd van € 827,80 in verband met het in behandeling nemen van een aanvraag om bouwvergunning voor het veranderen van een garage aan de B-straat 18 te Nijverdal.  
    
    
    Op 24 oktober 2008 heeft eiser tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend.
    
    Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 3 december 2008 de aanslag gehandhaafd. 
    
    Eiser heeft daartegen bij brief van 13 januari 2009, ontvangen bij de rechtbank op 14 januari 2009, beroep ingesteld. 
    
    Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Op 3 april 2009 heeft de rechtbank verweerder vragen gesteld. De vragen zijn door verweerder beantwoord op 14 april 2009.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 april 2009 te Almelo. 
    
    Eiser is daar in persoon, bijgestaan door C. Namens verweerder is verschenen G.H. Toonk, werkzaam bij verweerders gemeente. 
    
    
      2.	Feiten
      Op grond van de stukken van het geding en het verhandelde ter zitting staat het volgende vast. Op 30 juli 2008 heeft eiser een aanvraag ingediend voor het veranderen van de “bestaande houten garage in steen uitgevoerd en de kap wordt lager (zie tek.) met rode pannen afgedekt.” Op 16 september 2008 hebben burgemeester en wethouders van verweerders gemeente eiser verzocht aanvullende gegevens te overleggen. Vervolgens hebben burgemeester en wethouders bij besluit van 3 oktober 2008 bouwvergunning verleend voor het veranderen van de garage. 
    
    
    
      3.	Geschil
      In geschil is of verweerder in de uitspraak op bezwaar de aanslag leges van € 827,80 terecht heeft gehandhaafd. 
    
    
    Eiser stelt dat verweerder de aanslag ten onrechte gehandhaafd heeft. Hij stelt daartoe dat verweerder ten onrechte het bouwwerk heeft aangemerkt als een nieuwe garage en ten onrechte daarop de berekening van de bouwkosten heeft gebaseerd. De bouwkosten zijn verder te hoog vastgesteld Zo is in de berekening van de bouwkosten ten onrechte uitgegaan van nieuwe materialen. Voor een belangrijk deel komen de materialen uit de bestaande garage. Verder is in de berekening ten onrechte een betonstroken fundering meegenomen. Weliswaar stond die op tekening maar er was reeds een gemetselde fundering aanwezig, die ook gebruikt is. De loonkosten per uur zijn door verweerder ten onrechte op meer dan € 25,-- gesteld. En ten slotte gaat verweerder er ten onrechte van uit dat 68 m2 is gemetseld. Daarnaast heeft verweerder ten onrechte een bouwstop en boete opgelegd.  
    
    Eiser concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vermindering van de aanslag tot een bedrag van € 207,58.
    
    
      Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep. Verweerder stelt daartoe dat de bouwkosten in dit geval berekend zijn overeenkomstig normblad NEN 2631. Bouwkosten zijn volgens verweerder derhalve de kosten van het gehele werk, exclusief BTW, bij volledige bedrijfsmatige uitvoering tot en met de oplevering, zowel van bouwkosten als van kosten voor installatie en kosten voor vaste inrichting. 
      Verweerder heeft de door eiser opgegeven bouwkosten (€ 2.000,--) niet juist geacht en heeft vervolgens zelf een inschatting van de bouwkosten gemaakt. Verweerder heeft deze kosten berekend op € 13.500,--. Daarbij heeft verweerder de kosten berekend op basis van de bouwtekening, dus inclusief fundering. Overeenkomstig artikel 5.2.3 van de bij de Legesverordening behorende tarieventabel worden de rechten verhoogd met 50% als het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft reeds zonder of in afwijking van de bouwvergunning is gebouwd. Van een boete is daarbij volgens verweerder geen sprake. 
    
    
    Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken.
    
    
      4.	Beoordeling van het geschil
      De raad van de gemeente Hellendoorn (hierna: de raad) heeft op 13 november 2007 de “Verordening op de heffing en invordering van leges 2008” (hierna: Legesverordening) vastgesteld. Op grond van artikel 1 van de Legesverordening worden onder de naam “leges” rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en in de daarbij behorende tarieventabel. Op grond van artikel 5 van de Legesverordening worden de leges geheven naar tarieven, opgenomen in de bij de verordening horende tarieventabel. De verordening met tarieventabel is bekend gemaakt het Twents Volksblad van 4 december 2007. 
    
    
    De tarieventabel is door de raad gewijzigd bij besluit van 18 december 2007. Deze wijziging is gepubliceerd op 24 december 2007. De tarieventabel is wederom gewijzigd  bij besluit van de raad van 5 februari 2008, gepubliceerd op 12 februari 2008. Ten derde male is de tarieventabel gewijzigd bij raadsbesluit van 23 juni 2008, gepubliceerd op 24 juni 2008. 
    
     
    
      Bij deze laatstgenoemde wijziging is onderdeel 5.2 van de tarieventabel gewijzigd. Daarin is in 5.2.1 bepaald dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een reguliere of lichte bouwvergunning als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onderdeel o of p, van de Woningwet, ingeval de bouwkosten meer dan € 10.000,-- doch minder dan € 50.000,-- bedragen 2,4% is van het bedrag waarmee die bouwkosten 
      € 10.000,-- te boven gaan, vermeerderd met € 405,--. 
    
    
    Ingevolge artikel 5.2.3 van de tarieventabel worden onder meer de rechten als bedoeld in artikel 5.2.1 verhoogd met 50% indien, op het moment waarop op de aanvraag wordt beschikt, het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft reeds zonder of in afwijking van een vergunning is gebouwd dan wel zonder of in afwijking van een vergunning in aanbouw is genomen. 
    
    Onder “bouwkosten” worden volgens onderdeel 5.1 van de Tarieventabel verstaan “de aannemingssom (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in paragraaf 1, eerste lid, van de Uniforme administratieve voorwaarden voor uitvoering van werken 1989 (UAV 1989), voor het uit te voeren werk, of voor zover deze ontbreekt een raming van de bouwkosten (exclusief omzetbelasting) als bedoeld in het normblad NEN 2631, uitgave 1979, of zoals dit normblad laatstelijk is vervangen of gewijzigd.”
    
    
      Onder 3.2 van NEN 2631 wordt onder bouwkosten verstaan: “de kosten die voortvloeien uit aangegane verplichtingen ten behoeve van de realisering van een bouwproject tot en met de oplevering van het gebouw of de gebouwen dan wel ten behoeve van verbouwingen. Bouwkosten dienen te worden onderscheiden in kosten aan: 
      1.  het gebouw of de gebouwen, en 
      2.  het terrein. 
      De bouwkosten, zowel van het gebouw of de gebouwen als van het terrein, dienen te worden verdeeld in kosten voor: 
      -  bouwkundige werken; 
      -  installaties (werktuigbouwkundige en elektrische installaties); 
      -  vaste inrichtingen.”
    
    
    De rechtbank stelt voorop dat het objectieve karakter van de legesheffing met zich brengt dat onder bouwkosten moet worden verstaan de prijs (aannemingssom en/of raming van de bouwkosten) die aan een derde in het economische verkeer zou moeten worden betaald voor het tot stand brengen van het bouwwerk waarvoor de vergunning werd verleend. Subjectieve omstandigheden, zoals het deels hergebruiken van bestaand materiaal, dienen daarom naar het oordeel van de rechtbank buiten beschouwing te blijven. 
    
    Verder dienen de bouwkosten gebaseerd te worden op datgene dat op de bouwtekeningen wordt aangegeven. Of deze voorzieningen al dan niet daadwerkelijk worden uitgevoerd is niet van belang: de leges is immers verschuldigd voor het indienen van de aanvraag en niet voor het al dan niet geheel uitvoeren van de bouwvergunning. Dat gebruik is gemaakt van de bestaande fundering is derhalve niet van belang omdat op de tekening, behorende bij de bouwvergunningaanvraag, is aangegeven dat deze nieuw zou worden gerealiseerd. 
    
    Voor het bepalen van de bouwkosten voert verweerder een beleid, waarbij wordt uitgegaan van een overzicht, opgesteld door de gezamenlijke gemeenten Almelo, Borne, Dinkelland, Haaksbergen, Hengelo, Hof van Twente, Losser en Oldenzaal, waarin gemiddelde bouwprijzen per soort gebouw zijn aangegeven. De bouwprijzen zijn tot stand gekomen op basis van gemiddelde, gerealiseerde aannemersprijzen. De rechtbank acht dit, gelet op normblad NEN 2631, niet een onjuiste beleidstoepassing. Daarbij merkt de rechtbank op dat  niet bestreden is dat dit normblad van toepassing is. Bij de toepassing van genoemd overzicht ter bepaling van bouwkosten is verweerder terecht uitgegaan van een garage / berging, halfsteens met kap, waarvoor een prijs per m3 geldt van € 135,--. Zodoende is verweerder tot de vaststelling van bouwkosten van € 13.500,-- gekomen. 
    
    Ter zitting heeft eiser de juistheid van de berekening niet bestreden. Wel stelt hij zich op het standpunt dat ten onrechte is uitgegaan van nieuwbouw. Er is naar zijn mening sprake van vernieuwing, wat naar zijn mening tot lagere bouwkosten leidt. De rechtbank merkt ten aanzien hiervan op dat eiser dit niet aannemelijk heeft gemaakt. Bovendien is naar het oordeel van de rechtbank van vernieuwing geen sprake. Volgens de bouwaanvraag wordt het gehele gebouw gerealiseerd op een nieuwe fundering. Dat betekent dat het gehele gebouw opnieuw zal moeten worden opgetrokken. De houten muren worden blijkens de bouwtekening vervangen door stenen muren en het golfplaten dak wordt vervangen door een dak met dakpannen. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van nieuwbouw. Dat eiser er later voor gekozen heeft de bestaande fundering te handhaven en materiaal opnieuw te gebruiken doet er niet aan af dat op de bouwtekening is uitgegaan van nieuwbouw. Voor de bepaling van de bouwkosten dient verweerder uit te gaan van de bouwaanvraag, niet van de daadwerkelijk gerealiseerde situatie. 
    
    Het beroep van eiser is, wat dit onderdeel betreft, ongegrond. 
    
    Wat betreft de toepassing van 5.2.3 van de tarieventabel, waarin is bepaald dat de rechten als bedoeld in artikel 5.2.1 verhoogd met 50% indien, op het moment waarop op de aanvraag wordt beschikt, het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft reeds zonder of in afwijking van een vergunning is gebouwd dan wel zonder of in afwijking van een vergunning in aanbouw is genomen, overweegt de rechtbank als volgt. 
    
    In antwoord op vragen van de rechtbank ter zake heeft verweerder gesteld dat, als met de uitvoering van een vergunningplichtig bouwwerk wordt begonnen voordat de vergunning is verleend, met de behandeling van de aanvraag, naast extra activiteiten inzake stoplegging daarvan in het kader van handhaving, ook extra werkzaamheden zijn gemoeid. De aanvraag moet, aldus verweerder, worden beoordeeld zoals deze is ingediend maar tevens moet rekening worden gehouden met de bestaande situatie. “Daarvoor moeten gegevens tussen de teams Handhaving en Vergunningen volledig worden uitgewisseld, waarvoor de bevindingen van het geconstateerde moeten worden gerapporteerd, eventueel met foto’s moeten worden vastgelegd en dit moet worden geregistreerd. Er moet in elk geval worden voorkomen dat na het beschikken op de aanvraag nog handhavingsmaatregelen moeten worden genomen terwijl de vergunninghouder in de veronderstelling verkeert dat het reeds gebouwde met de vergunning is gelegaliseerd. Om de hieruit voortvloeiende extra kosten te dekken heeft de raad bedoeld artikel 5.2.3 in de legesverordening opgenomen.” 
    
    De rechtbank merkt allereerst op dat doel en strekking van leges betrekking hebben op het verhalen van de op een gemeente drukkende kosten verband houdende met aan de burger individueel verleende diensten buiten het kader van de op het gemeentebestuur rustende handhavingstaak. De aan de burger individueel verleende dienst heeft in dit geval betrekking op het behandelen van de aanvraag bouwvergunning. Wanneer een burger bouwt in afwijking van een verleende bouwvergunning of start met de bouw voordat hij beschikt over een bouwvergunning, kan het bevoegde bestuursorgaan van de gemeente daartegen handhavend optreden. Het is dan aan de burger om hetzij een wijziging van de bouwaanvraag in te dienen dan wel een procedure te starten tegen de handhavingsbeslissing. 
    
    De werkzaamheden waarvoor verweerder de verhoging toepast moeten naar het oordeel van de rechtbank gekwalificeerd worden als handhaving. Het betreft immers het registreren van afwijkend bouwen, het fotograferen daarvan en het doorgeven van informatie door het team Handhaving aan het team Vergunningen. Volgens vaste jurisprudentie dient het bestuursorgaan een beslissing te nemen op een aanvraag om bouwvergunning zoals die is ingediend. Dat vervolgens mogelijk daarvan afwijkend wordt gebouwd neemt niet weg dat een beslissing dient te volgen op de reeds ingediende aanvraag. 
    
    De rechtbank is van oordeel dat de hiervoor genoemde werkzaamheden moeten worden aangemerkt als werkzaamheden ter voorbereiding van een handhavingsbesluit en daarmee vallen binnen de op het gemeentebestuur rustende handhavingstaak en niet zijn terug te voeren op aan belanghebbende terug te voeren individueel verleende diensten. Naar het oordeel van de rechtbank ontbreekt derhalve in dit geval de juridische grondslag om de extra leges te heffen en is artikel 5.2.3 van de tarieventabel onverbindend. 
    
    Op grond van het vorenstaande concludeert de rechtbank dat de in geding zijnde verhoging ten onrechte aan eiser in de aanslag in rekening is gebracht en in de uitspraak op bezwaar is gehandhaafd. 
    
    Eiser heeft nog gronden aangevoerd tegen de bouwstop. Het besluit waartegen het beroep zich richt heeft echter betrekking op de instandhouding van een besluit tot het opleggen van leges. De bouwstop maakt geen onderdeel uit van dit besluit zodat de daarop betrekking hebbende gronden niet kunnen leiden tot het oordeel dat het besluit tot het opleggen van leges ten onrechte in stand is gelaten. 
    
    Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep  deels gegrond en deels ongegrond te worden verklaard.
    
    
      5.	Proceskosten
      De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiser in verband met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten betreffen reiskosten Almelo – Nijverdal.
    
     
    
    6.	Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
    
      -	verklaart het beroep ongegrond wat betreft de heffing van leges conform 5.13, 5.11 en 5.2.2 van de tarieventabel;
      -	verklaart het beroep gegrond wat betreft de heffing van leges conform 5.2.3 van de tarieventabel;
      -	vernietigt in zoverre de uitspraak op bezwaar;
      -	herroept de beschikking in die zin dat de aanslag wordt verminderd tot € 583,30 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser ten bedrage van € 4,90, en wijst de  gemeente Hellendoorn aan dit bedrag aan eiser te voldoen;
      -	gelast dat de gemeente Hellendoorn het door eiser betaalde griffierecht van € 39,-- vergoedt.
    
    
    
    Aldus gedaan door mr. W.M.B. Elferink, rechter, in tegenwoordigheid van                          mr. G.M. Middelhuis, griffier.
    
    
    
    De griffier, 					De rechter,
    
    De griffier is buiten staat te tekenen. 
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 10 juni 2009. 
    
    
    
      Afschrift aangetekend
      verzonden aan partijen op: 10 juni 2009
      mtl