ECLI:NL:HR:2011:BR4564, Hoge Raad, 11-11-2011, 10/04446
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2011-11-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Art. 227 Gemeentewet. Objectieve en redelijke rechtvaardiging voor beperking reclamebelasting tot het centrumgebied van de gemeente Doetinchem.

Nr. 10/04446
      11 november 2011
    
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van X B.V. te Z (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Arnhem van 14 september 2010, nr. 10/00057, betreffende een aanslag in de reclamebelasting.
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Aan belanghebbende is voor het jaar 2008 een aanslag in de reclamebelasting van de gemeente Doetinchem opgelegd, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de heffingsambtenaar van de gemeente Doetinchem (hierna: de heffingsambtenaar) is gehandhaafd.
      De Rechtbank te Zutphen (nr. 09/334) heeft het tegen die uitspraak ingestelde beroep ongegrond verklaard.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. 
      Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. 
      Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Doetinchem (hierna: het College) heeft een verweerschrift ingediend.
      Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
      Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.
      De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 5 juli 2011 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie.
      Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van het middel
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. Belanghebbende is gebruiker van een winkelpand in het centrum van Doetinchem (hierna: het winkelpand). Aan het winkelpand is een openbare aankondiging aangebracht die zichtbaar is vanaf de openbare weg.
    
    3.1.2. Ter zake van deze openbare aankondiging is aan belanghebbende voor het jaar 2008 een aanslag in de reclamebelasting van de gemeente Doetinchem opgelegd.
    
    3.2.1. Ingevolge artikel 3 van de Verordening reclamebelasting 2008 van de gemeente Doetinchem (hierna: de Verordening) wordt een reclamebelasting geheven "ter zake van openbare aankondigingen zichtbaar vanaf de openbare weg".
    
    3.2.2. De heffing van reclamebelasting is beperkt tot het gebied dat is aangegeven in artikel 2 van de Verordening en de daarbij behorende kaart (hierna: het centrumgebied).
    
    
      3.2.3. Het College heeft de Verordening - voor zover hier van belang - in een raadsvoorstel van 5 december 2007 als volgt toegelicht:
      "De Ondernemersvereniging Doetinchem (OVD) heeft ons verzocht reclameheffing in te voeren om aan het centrummanagement invulling te kunnen geven en om met diverse activiteiten het centrum aantrekkelijker te maken. Dit sluit aan bij de ambitie van de gemeente.
      Om het middel reclameheffing is verzocht om het zogenaamde free riders-gedrag te voorkomen.
      In juli 2007 heeft de OVD een referendum onder de centrumondernemers gehouden om het draagvlak voor reclameheffing te peilen. (...). Het referendum wees dus uit dat het draagvlak er is. Onder die voorwaarde was de gemeente bereid mee te werken aan de heffing van reclamebelasting.
      (...).
      Binnen de wettelijke kaders heeft de gemeente de mogelijkheid om invulling te geven aan reclameheffing. Dat betekent dat het middel toegesneden kan worden op het doel. Het doel is om het centrum van Doetinchem sterker te maken door bijdragen van de betreffende ondernemers. Ter uitvoering van het centrummanagement en alle bijbehorende taken wordt een stichting opgericht waarin de binnenstadsondernemers, de Kamer van Koophandel en de gemeente een plek hebben. (...).
      Voor de verordening reclameheffing is een raming voor centrummanagement het uitgangspunt. Hierin blijkt dat een bedrag van € 200.000 nodig is.
      Het gaat om de kosten voor:
      - evenementen (Stadsfeesten, ijsbaan, Kerst, Lenteparty, pleinconcerten);
      - citymarketing (algemene positionering Doetinchem, promotie van koopzondagen en evenementen);
      - centrummanagement (loketfunctie, belangenbehartiging, koopstromenonderzoek, secretariaat);
      - feestverlichting;
      - aankleding van het centrum.
      Het ondernemersfonds behaalt de benodigde inkomsten voornamelijk via de reclameheffing, maar ook uit bijdragen van andere partijen.
      Om dit bedrag te bereiken via reclameheffing moeten de maatstaf en het tarief bepaald worden. Bij de bepaling van de maatstaf is een belangrijk punt de perceptiekosten. Het aanbrengen van een staffel om daarmee te differentiëren naar grootte van het reclameobject levert enerzijds veel kosten op om de maatstaf te bepalen (en aan te passen) en bovendien een intensief handhavingstraject. Anderzijds bezorgt een dergelijke differentiatie ons niet een steviger draagvlak voor centrummanagement en de heffing."
    
    
    3.3. Het Hof heeft geoordeeld dat er voor de in 3.2.2 bedoelde beperking een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. De met de reclamebelasting te subsidiëren activiteiten en voorzieningen in het centrumgebied leiden, naar het oordeel van het Hof, tot een extra toeloop van publiek, daarmee van potentiële klanten en daarmee kan er voor de ondernemers in het centrumgebied profijt ontstaan. Het Hof heeft voorts geoordeeld dat aannemelijk is dat bijna alle ondernemers in het centrumgebied - die in enigerlei mate profijt hebben van de activiteiten en de voorzieningen - in de vorm van een reclamebelasting bijdragen aan de kosten ervan.
    
    3.4.1. Het tweede middelonderdeel richt zich tegen het hiervoor in 3.3 bedoelde oordeel dat voor de beperking van de heffing tot het centrumgebied een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.
    
    3.4.2. Bij de beoordeling van dit middelonderdeel dient te worden vooropgesteld dat de reclamebelasting in artikel 227 van de Gemeentewet is voorzien als een algemene belasting, hetgeen meebrengt dat een gemeente vrij is in de besteding van de opbrengst van die belasting en derhalve ook de vrijheid heeft om die opbrengst te besteden aan activiteiten en voorzieningen binnen een bepaald gedeelte van haar grondgebied. 
    
    3.4.3. Verder dient te worden vooropgesteld dat het karakter van een algemene belasting er evenmin aan in de weg staat dat een gemeente de heffing van deze belasting beperkt tot een gedeelte van haar grondgebied, mits voor die beperking een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat (vgl. HR 21 juni 2000, nr. 33816, LJN AA6253, BNB 2000/272). Bij het bestaan van een dergelijke rechtvaardiging is de beperking niet in strijd met enig algemeen rechtsbeginsel; de gemeentelijke wetgever overschrijdt daarmee ook niet de grenzen van de regelgevende bevoegdheid die hem in artikel 227 van de Gemeentewet is toegekend.
    
    3.4.4. Indien een gemeente besluit de opbrengst van een reclamebelasting te besteden op een wijze als hiervoor in 3.4.2 bedoeld, en zij het object van de heffing heeft beperkt tot openbare aankondigingen in het desbetreffende gedeelte van haar grondgebied, is sprake van de eerderbedoelde objectieve en redelijke rechtvaardiging voor die beperking, indien die gemeente in redelijkheid heeft mogen uitgaan van de veronderstelling dat op deze wijze degenen die profijt kunnen hebben van de opbrengst van de belasting in de heffing worden betrokken.
    
    3.5.1. 's Hofs oordelen dat voor de ondernemers in het centrumgebied profijt kan ontstaan door de met de reclamebelasting te subsidiëren activiteiten en voorzieningen, en dat bijna alle ondernemers in het centrumgebied - die in enigerlei mate profijt hebben van de activiteiten en de voorzieningen - in de vorm van een reclamebelasting bijdragen aan de kosten ervan, kunnen, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, in cassatie niet op juistheid worden getoetst. Deze oordelen zijn evenmin onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.
    
    3.5.2. Uitgaande van die oordelen brengt het hiervoor in 3.4 overwogene mee dat het Hof terecht heeft geoordeeld dat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor de beperking van de onderhavige reclamebelasting tot het centrumgebied. Middelonderdeel 2, dat van een andere opvatting uitgaat, faalt derhalve.
    
    3.6.1. Middelonderdeel 4 betoogt dat de onderhavige reclamebelasting wordt gebruikt voor verhaal van uitgaven waarvoor de wetgever - met ingang van 1 mei 2009 - een zogenoemde BIZ-heffing heeft ingevoerd, en dat de gemeente daarop had moeten wachten.
    
    3.6.2. Noch uit de tekst van de Experimentenwet BI-zones, Stb. 2009, 165, noch uit de geschiedenis van de totstandkoming daarvan volgt dat gemeenten door de invoering van deze wet worden beperkt in hun bestaande bevoegdheden tot belastingheffing die zij aan de Gemeentewet kunnen ontlenen. Reeds daarom faalt dit middelonderdeel. 
    
    3.7. Het middel faalt ook voor het overige. Dit behoeft, gezien artikel 81 van de Wet op de rechterlijke organisatie, geen nadere motivering, nu het middel in zoverre niet noopt tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
    
    4. Proceskosten
    
    De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    5. Beslissing
    
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.
    
    Dit arrest is gewezen door de vice-president J.W. van den Berge als voorzitter, en de raadsheren C. Schaap, A.H.T. Heisterkamp, M.W.C. Feteris en R.J. Koopman, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier A.I. Boussak-Leeksma, en in het openbaar uitgesproken op 11 november 2011.