ECLI:NL:RBBRE:2007:BC4499, Rechtbank Breda, 07-12-2007, AWB 05/4975
Rechtbank Breda — Uitspraak 
Datum: 2007-12-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Door medewerkers van de Belastingdienst is een “Handboek Carrouselfraude” (Handboek) opgesteld.  De inspecteur stelt zich op het standpunt dat er gewichtige redenen zijn om het Handboek in zijn geheel, dan wel gedeeltelijk, voor belanghebbende geheim te houden op grond van artikel 8:29 van de Awb. De rechtbank acht, gelet op de belangenafweging die artikel 8:29 vraagt, volledige geheimhouding van het Handboek niet gerechtvaardigd. De rechtbank acht het geheimhouden van de delen van het Handboek, op grond van de gewichtige redenen die zij aan de zijde van de inspecteur heeft onderkend, wel gerechtvaardigd. 
      
      De gemachtigde heeft nog bezwaar gemaakt tegen het feit dat de nadere invulling van hetgeen naar het oordeel van de inspecteur geheim diende te blijven in zijn afwezigheid heeft plaatsgevonden. De rechtbank is echter van oordeel dat de inspecteur zijn gewichtige redenen voor geheimhouding in volle omvang en in volledige vrijheid kenbaar moet kunnen maken. De rechtbank oordeelt dat het in overeenstemming is met doel en strekking van artikel 8:29 van de Awb en bovendien niet in strijd met een goede procesorde, om het vorenomschreven belang van de inspecteur in het onderhavige geval zwaarder te laten wegen dan het beginsel van “equality of arms” of het beginsel van hoor en wederhoor.

RECHTBANK BREDA
      Sector bestuursrecht, enkelvoudige belastingkamer (geheimhoudingskamer)
    
    
    Procedurenummer: AWB 05/4975
    
    Uitspraakdatum: 7 december 2007
    
    Proces-verbaal van de mondelinge tussenuitspraak in het geding tussen
    
    [belanghebbende] BV, gevestigd te [woonplaats], eiseres,
    
    en
    
    de inspecteur van de Belastingdienst, verweerder.
    
    
    Eiseres en verweerder worden hierna aangeduid als respectievelijk belanghebbende en inspecteur.
    
    
    
      Zitting 
      Na verwijzing door de meervoudige kamer in haar tussenuitspraak van 30 augustus 2007 is de zaak behandeld ter zitting van 23 november 2007. Aldaar zijn verschenen en gehoord belanghebbendes gemachtigden, alsmede de inspecteur.
    
     
    1.	Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
      –	bepaalt dat de inspecteur belanghebbendes gemachtigde een kopie toezendt van het Handboek Carrouselfraude, waarbij de volgende onderdelen geheim mogen worden gehouden:
      a.	de integrale tekst van de hoofdstukken 2 tot en met 4, alsmede de bijlagen A2 tot en met A4, E, G en I.1; 
      b.	de onderdelen van hoofdstuk 6.1 en hoofdstuk 8, die door de rechtbank zijn geaccentueerd op de ten behoeve van de inspecteur bijgevoegde kopieën uit de integrale versie van het Handboek;
      c.	namen van medewerkers van de Belastingdienst, mits ze worden geanonimiseerd door middel van de aanduiding NN en een nummer;
      d.	gegevens van derden en andere gegevens van medewerkers van de Belastingdienst.
      –	stelt de termijn voor nakoming hiervan op vier weken na verzending van deze uitspraak;
      –	gelast de inspecteur de rechtbank over deze toezending te informeren door de rechtbank (ter attentie van mr. E. Woltman) binnen deze termijn van vier weken een kopie van de aan belanghebbendes gemachtigde toegezonden stukken toe te zenden;
      –	verwijst de zaak naar de meervoudige kamer die de hoofdzaak behandelt, nadat de inspecteur de rechtbank in vorenbedoelde zin heeft geïnformeerd en stelt het dossier, voor zover op de daartoe behorende stukken geen beperking van kennisneming van toepassing is verklaard, ter beschikking van die kamer;
      –	houdt iedere verdere beslissing aan.
    
    
    
    2.	Gronden
    
    2.1. Door medewerkers van de Belastingdienst is een “Handboek Carrouselfraude” (hierna: het Handboek) opgesteld. De inspecteur neemt het standpunt in dat dit Handboek geheel noch gedeeltelijk een op de zaak betrekking hebbend stuk is in de zin van artikel 8:42, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Voor het geval anders mocht worden geoordeeld is de inspecteur van mening dat er gewichtige redenen zijn om het Handboek in zijn geheel, dan wel gedeeltelijk, voor belanghebbende geheim te houden op grond van artikel 8:29 van de Awb.
    
    Met betrekking tot artikel 8:42 van de Awb
    
    2.2.1. Het beroep van belanghebbende is door de meervoudige belastingkamer van deze rechtbank in behandeling genomen. In het proces-verbaal van de daaraan gewijde zitting van 26 februari 2007 is onder andere vermeld:
    
    “Partijen verklaren desgevraagd akkoord te gaan met het voorstel van de rechtbank om de vraag of het handboek een op de zaak betrekking hebbend stuk in de van artikel 8:42 van de Awb is te beslissen in een tussenuitspraak. Indien de rechtbank daarbij beslist dat het handboek een 8:42 stuk betreft, zal het beroep van de inspecteur op artikel 8:29 van de Awb vervolgens worden behandeld door de geheimhoudingskamer.”
    
    In het proces-verbaal van de tussenuitspraak van 30 augustus 2007, heeft de meervoudige belastingkamer onder meer het volgende overwogen:
    
    
      “3.1. In geschil is het antwoord op de volgende vragen:
      1. Is de inspecteur gehouden om het “Handboek Carrouselfraude” (onder toepassing van artikel 8:42 Awb) te overleggen als zijnde een tot de gedingstukken behorend document?(…)”
    
    
    “4.1.1. (…) Nu de beslissing van de inspecteur op het verzoek om teruggave van omzetbelasting op dit boekenonderzoek is gebaseerd, is aannemelijk dat het Handboek mede een rol heeft gespeeld bij het nemen van deze door belanghebbende bestreden beslissing. Derhalve dient het Handboek in beginsel te worden beschouwd als behorend tot de stukken van het geding.”
    
    en in de beslissing opgenomen: 
    
    “De rechtbank: (…) verwijst de zaak naar de geheimhoudingskamer van de rechtbank ter beoordeling van deze stukken met inachtneming van het bepaalde in artikel 8:29 Awb met kennisneming van het gehele dossier van de zaak;”
    
    2.2.2. De inspecteur is van oordeel dat deze enkelvoudige belastingkamer (hierna ook: de geheimhoudingskamer) primair moet beoordelen of het Handboek een op de zaak betrekking hebbend stuk is. De inspecteur heeft in dat verband gewezen op rechtsoverweging 4.1.3 van de tussenuitspraak van de meervoudige belastingkamer. Nog daargelaten of de door de inspecteur aangehaalde rechtsoverweging de beoordelingsruimte zou inhouden zoals de inspecteur voorstaat, overweegt de rechtbank als volgt. Gelet op de in 2.2.1 weergegeven passages uit het proces-verbaal van de zitting en de tussenuitspraak van de meervoudige belastingkamer, in onderlinge samenhang beschouwd, is de rechtbank van oordeel dat de tussenuitspraak van de meervoudige belastingkamer niet anders gelezen kan worden dan dat zij daarin heeft geoordeeld dat het Handboek een op de zaak betrekking hebbend stuk is in de zin van artikel 8:42 Awb. Deze vraag en in verband hiermee de primaire en subsidiaire stellingname van de inspecteur behoeven derhalve door de geheimhoudingskamer niet meer te worden behandeld. 
    
    Met betrekking tot artikel 8:29 van de Awb
    
    2.3. Nu, gelet op het in 2.2.2 overwogene, vaststaat dat het Handboek een op de zaak betrekking hebbend stuk is, moet het in beginsel aan de stukken van het geding worden toegevoegd. Het bepaalde in artikel 8:29 Awb biedt echter de mogelijkheid (delen van) een op de zaak betrekking hebbend stuk voor belanghebbende geheim te houden indien daartoe gewichtige redenen bestaan. Bij het geheimhouden voor belanghebbende van (delen van) het Handboek moet de grootst mogelijke terughoudendheid worden betracht. Beslissend bij de beantwoording van de vraag of de inspecteur zich terecht op geheimhouding beroept is niet of (delen van) het Handboek voor de verdediging van belanghebbendes standpunt noodzakelijk of essentieel zijn – dan zou zonder meer kennisneming dienen plaats te vinden – en ook niet of kennisneming door de belanghebbende voor de verdediging van zijn standpunt van belang zou kunnen zijn. Slechts indien de door de inspecteur voor geheimhouding aangevoerde redenen aanzienlijk zwaarder wegen dan het belang dat belanghebbende heeft bij onbeperkte kennisneming van de op de zaak betrekking hebbende stukken, is sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen. In dat verband acht de rechtbank de door de inspecteur aangevoerde argumenten om het gehele Handboek geheim te houden, zoals de inspecteur in zijn meer subsidiaire standpunt voorstaat, van onvoldoende gewicht om volledige geheimhouding te rechtvaardigen. 
    
    2.4. De inspecteur heeft zich in zijn schriftelijke reactie op de tussenuitspraak meer meer subsidiair op het standpunt gesteld dat, voor het geval de rechtbank mocht oordelen dat niet het gehele Handboek mag worden geheimgehouden, de hoofdstukken 3 en 4, alsmede de bijlagen A2, A3, A4, E, G en I1, in elk geval geheim zouden moeten blijven. 
    
    2.5. De inspecteur heeft tevens, desgevraagd, ter zitting, buiten aanwezigheid van de gemachtigde, aangegeven dat ook de hoofdstukken 2, 6.1 en 8 geheim zouden moeten blijven. De gemachtigde heeft bezwaar gemaakt tegen het feit dat de nadere invulling van hetgeen naar het oordeel van de inspecteur geheim diende te blijven  in zijn afwezigheid heeft plaatsgevonden. De rechtbank is echter van oordeel dat de inspecteur zijn gewichtige redenen voor geheimhouding in volle omvang en in volledige vrijheid kenbaar moet kunnen maken, zonder daarbij het risico te lopen dat in de loop van dat proces de inhoud van delen van het Handboek prijs wordt gegeven aan belanghebbende. Zulk een risico is immers aanwezig indien de geheimhoudingskamer ten aanzien van die delen, achteraf bezien, tot het oordeel mocht komen dat een beroep op geheimhouding gerechtvaardigd zou zijn. De gevolgen van dat prijsgeven kunnen op dat moment dan immers niet meer worden hersteld. In dat verband is de rechtbank dan ook van oordeel dat het in overeenstemming is met doel en strekking van artikel 8:29 van de Awb en bovendien niet in strijd met een goede procesorde, om het vorenomschreven belang van de inspecteur in het onderhavige geval zwaarder te laten wegen dan het beginsel van “equality of arms” of het beginsel van hoor en wederhoor. 
    
    
      2.6.1. De in 2.3 geschetste belangenafweging moet plaatsvinden in de concrete aan de rechter voorgelegde zaak en na kennisneming van het gehele dossier door de rechter die de afweging moet maken. Bij de belangenafweging heeft de rechtbank aan de zijde van de inspecteur de volgende gewichtige redenen onderkend die geheimhouding van de door hem genoemde delen van het Handboek in dezen rechtvaardigen: 
      a.	het belang bij een effectieve controle en controlestrategie, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze; 
      b.	het belang van privacy van medewerkers van de Belastingdienst; 
      c.	het belang van privacy van anderen dan medewerkers van de Belastingdienst; 
      d.	het belang van de inspecteur om zijn procespositie te kunnen bepalen.
    
    
    2.6.2. Met betrekking tot de onder 2.6.1 sub a. gemelde reden onderschrijft de rechtbank hetgeen het Gerechtshof te Amsterdam in zijn uitspraak van 19 april 2006, nr. 04/04923, LJN AW2127, heeft overwogen onder 3.18.1., te weten (voor zover hier van belang): 
    
    “3.18.1. Passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven aan welke belanghebbende (alsmede iedere belastingplichtige) inzichten kan ontlenen over de wijze waarop de Belastingdienst de feiten achterhaalt en onderzoekt, dan wel - mede in dit verband - haar werkprocessen inricht en logistiek organiseert, worden niet geopenbaard. Deze ten behoeve van het toezicht en de controle(strategie) geheim te houden informatie omvat bijvoorbeeld scenario’s betreffende de opsporing van belastingplichtigen en klantbehandeling, voorschriften en tips over de toe te passen tactiek en methodiek om aangiften en verklaringen van belastingplichtigen te toetsen, alsmede informatie betreffende dossiervorming en automatiseringssystemen. Deze strategieën en werkwijzen zijn in beginsel ook toepasbaar buiten het KB-Lux project en overstijgen daarmede de omvang van dit project, terwijl voorts voor de hand liggend is te achten dat zij ook daadwerkelijk worden gebruikt in andere, al dan niet vergelijkbare projecten en/of individuele gevallen. In zoverre acht het Hof aannemelijk dat het risico van frustratie van (de uitvoering en handhaving van) de belastingwet manifest zou kunnen worden doordat belastingplichtigen op grond van deze informatie zouden kunnen anticiperen op de controlestrategieën en werkwijzen van de Belastingdienst. Het Hof acht te dezen het algemene publieke belang van een - ook op het terrein van het toezicht en de controle - adequaat functionerende Belastingdienst van een groter gewicht dan het individuele belang van belanghebbende. 
    
    Voorts heeft het Hof in aanmerking genomen dat evenzeer voor de hand liggend is te achten dat, nu de Belastingdienst ter zake van het Rekeningenproject met andere opsporingsinstanties (heeft) samen(ge)werkt, de in het Draaiboek verwerkte strategieën en werkwijzen mede zijn gebaseerd op door die andere opsporingsinstanties gehanteerde en aangereikte tactieken en methodieken en dat openbaarmaking daarvan ook voor (de toekomstige taakuitoefening van) die instanties tot onaanvaardbare - en door de Belastingdienst noch het Hof goed te overziene - gevolgen zou kunnen leiden.” 
    
    Het Handboek bevat, net als kennelijk het Draaiboek Rekeningenproject en de daarbij behorende Nieuwsbrieven hetgeen afgeleid kan worden uit de hierboven geciteerde overwegingen van het Hof, onder meer beschrijvingen van de interne werkwijzen van de Belastingdienst met betrekking tot vermeende gevallen van fraude, de manier waarop zij dit opspoort en aanpakt, de aanbevolen werkwijzen op dat gebied en veel tactische, methodische en strategische informatie. Geheimhouding van deze delen van het Handboek acht de rechtbank dan ook, gelet op hetgeen het Hof ten aanzien van het Draaiboek en de Nieuwsbrieven op dat gebied heeft overwogen, om diezelfde redenen gerechtvaardigd.
    
    2.6.3. Met betrekking tot de onder 2.6.1 sub b en c gemelde redenen is de rechtbank van oordeel dat de belangen van belanghebbende voldoende zijn gewaarborgd indien de in het Handboek genoemde medewerkers van de Belastingdienst op een zodanig individualiseerbare wijze worden aangeduid (met de letters NN en een nummer) dat zij op zich met deze aanduiding kunnen worden aangewezen, bijvoorbeeld om als getuige te worden gehoord. De rechtbank zal de inspecteur dan ook gelasten om de namen van medewerkers van de Belastingdienst die in het Handboek worden genoemd, te vervangen door de aanduiding NN en een nummer. De overige gegevens van in het Handboek genoemde medewerkers van de Belastingdienst, alsmede gegevens van derden, mogen in het geheel worden geanonimiseerd. 
      
    2.6.4. Met betrekking tot de onder 2.6.1 sub d. gemelde reden onderschrijft de rechtbank hetgeen Advocaat-Generaal Wattel in zijn conclusie van 3 april 2007, nummer 43449, V-N 2007/24.7, voor zover hier van belang, heeft opgemerkt :
    
    
      “E. Interne en externe (juridische) adviezen (stukken, dienende tot (proces)positiebepaling); gelijkwaardigheid; fair play
      (…)
      4.15. (…) Net als de belanghebbende (zie de beleidsregel (…) over het informele verschoningsrecht van belastingadviseurs en hun cliënten ter zake van juridische adviezen aan die cliënten, alsmede uw Due diligence arrest (…) inzake fair play van de fiscus bij het vorderen van inzage in due diligence rapporten van accountants aan hun cliënten), heeft mijns inziens ook de fiscus recht op vrijheid en vertrouwelijkheid van juridisch beraad, en dus op geheimhouding van zijn interne (kennisgroepen) of extern (lands- of Rijksadvocaat) ingewonnen juridische strekte/zwakte-analyses en -beschouwingen. De Awb voorziet ook in die mogelijkheid in art. 8:29: overlegging kan immers achterwege blijven op grond van aannemelijk te maken 'gewichtige redenen'.
      (…)
      4.20. (…) niet valt in te zien waarom de overheid al haar juridische kaarten op tafel zou moeten leggen als de burger dat niet hoeft te doen. Zoals boven (4.15) opgemerkt, bestaat er ondanks de meewerkplichten van de belastingplichtige en de opheffing van zijn eventuele verschoningsrecht (artt. 47 en 51 AWR) in belastingzaken een informeel verschoningsrecht ter zake van juridische adviezen aan de belastingplichtige, en in het boven eveneens reeds genoemde Due diligence arrest overwoog u als volgt:
      '3.2. (...) Voor de beslissing van het onderhavige geschil is het antwoord op deze vragen niet van belang omdat de weigering van belanghebbende om de onder 3.1 bedoelde verslagen te verstrekken in dit geval al tot omkering van de bewijslast leidt. Gelet op het belang van de eerste vraag in andere geschillen zij er evenwel op gewezen dat het tot de algemene beginselen van behoorlijk bestuur te rekenen beginsel van fair play zich ertegen verzet dat een inspecteur van zijn bevoegdheid ex artikel 47 AWR gebruik maakt om kennis te krijgen van rapporten en andere geschriften van derden voorzover zij ten doel hebben de fiscale positie van de belastingplichtige te belichten of hem daaromtrent te adviseren. Deze overweging geldt ook voor de onderdelen van die geschriften die met dat doel gegevens van feitelijke of beschrijvende aard bevatten. De resterende (niet op dat doel betrekking hebbende) onderdelen dienen wel - desgevraagd - te worden verstrekt, waartoe het nodig kan zijn dat het document wordt gesplitst of geschoond.'(…)
      4.22. (…) lijkt mij de juiste weg naar het beoogde doel niet het aanmerken van een onmiskenbaar wél op de zaak betrekking hebbend advies als niet op die zaak betrekking hebbend, maar om (indien de burger vraagt om meer stukken dan overgelegd) het bestuursorgaan in de gelegenheid te stellen 'gewichtige redenen' ex art. 8:29 Awb aan te voeren tegen overlegging. De vrijheid van procesvoering c.q. de mogelijkheid voor een partij om haar procespositie vrijelijk te bepalen, kan immers heel wel een gewichtige reden tegen overlegging zijn. Deze benadering doet recht aan de wettekst en -geschiedenis en leidt - indien de belanghebbende om overlegging vraagt van méér dan het overgelegde (doet hij dat niet, dan doet het probleem zich niet voor) - tot de door de wetgever gewenste afweging tussen het belang bij overlegging en het belang bij niet-overlegging.”
    
    
    Conclusie
    
    2.7. Met inachtneming van het vorenoverwogene acht de rechtbank het geheim houden van de delen van het Handboek zoals de inspecteur dat in zijn meer meer subsidiaire stelling in zijn reactie op de tussenuitspraak en tijdens de zitting heeft betoogd, gerechtvaardigd. Met betrekking tot de hoofdstukken 6.1 en 8 geldt de rechtvaardiging van de geheimhouding slechts voor die passages die zijn geaccentueerd op de kopieën van pagina’s uit de versie van het Handboek zoals die, uitsluitend ten behoeve van de inspecteur, aan deze uitspraak zijn gehecht. 
    
    2.8. Het vorenstaande leidt tot hetgeen hiervoor onder Beslissing is opgenomen. Iedere verdere beslissing, ook die ten aanzien van een eventuele geheel of gedeeltelijke vergoeding van kosten, zal worden aangehouden.
    
    Deze uitspraak is gedaan op 7 december 2007 door mr. D. Hund, rechter, en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. E. Woltman, griffier.
    
    Afschrift aangetekend verzonden aan partijen op: 
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze tussenuitspraak kunnen geen rechtsmiddelen worden aangewend.