ECLI:NL:RBHAA:2008:BC9423, Rechtbank Haarlem, 18-03-2008, 07/1130
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2008-03-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Toetsing opbrengstlimiet aan alle in de verordening opgenomen diensten gezamenlijk. Noch grote verschillen in kostendekkingspercentages, noch het ontbreken van een degressief tarief of tariefplafond kan leiden tot de onverbindendheid van de verordening.

RECHTBANK HAARLEM 
      Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer 
      Procedurenummer: AWB 07/1130
    
    
    Uitspraakdatum: 18 maart 2008
    
    Uitspraak als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het geding tussen
    
    
      de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
      X, gevestigd te Y, 
      eiseres,
      gemachtigde: mr. A.
    
    
    en
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Zaanstad, verweerder.
    
    
    1.	Ontstaan en loop van het geding
    
    Aan eiseres is met dagtekening 6 juni 2006 voor het jaar 2004 een aanslag leges, groot € 690.200, opgelegd.
    
    Eiseres heeft daartegen bij brief van 17 juli 2006, bij verweerder ingekomen op 18 juli 2006, een bezwaarschrift ingediend.
    
    
      Verweerder heeft de aanslag op 25 juli 2006 ambtshalve verminderd tot een bedrag van
      € 345.100 en bij uitspraak op bezwaar van 22 januari 2007 de aldus reeds ambtshalve verlaagde aanslag gehandhaafd. Eiseres heeft daartegen bij brief van 8 februari 2007, ontvangen bij de rechtbank op 9 februari 2007, beroep ingesteld. 
    
    
    Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend. Eiseres heeft voorafgaand aan de zitting een pleitnota met als bijlage een rapport van de Rekenkamer Zaanstad toegezonden, welke stukken in kopie aan verweerder zijn verstrekt. Met toestemming van verweerder zijn deze stukken in het dossier gevoegd. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 november 2007 te Haarlem. 
      Namens eiseres is daar verschenen voornoemde gemachtigde, tot bijstand vergezeld door 
      mr. B. Namens verweerder zijn verschenen mr. C. en mr. D., tot bijstand vergezeld door E.  en F. Verweerder heeft een pleitnota voorgedragen en deze aan de rechtbank en de wederpartij overgelegd. Deze pleitnota is in het dossier gevoegd. De zaak is gelijktijdig behandeld met de samenhangende zaak met procedurenummer 07/1131. 
    
    
    
    
    
    
    2.	Tussen partijen vaststaande feiten
    
    Op grond van de gedingstukken en hetgeen ter zitting is besproken gaat de rechtbank uit van de navolgende feiten en omstandigheden:
    
    2.1. Op 24 maart 2004 heeft eiseres bij de gemeente een aanvraag ter verkrijging van een zogenaamde bouwvergunning 1e fase ingediend voor het bouwen van een complex woningen aan de a-straat te Zaandam. De geraamde kosten bedroegen € 34.510.000. In verband hiermee is aan eiseres een aanslag leges opgelegd van € 352.548 (1% van de geraamde bouwkosten vermeerderd met bijkomende kosten). Tegen deze aanslag is geen bezwaar aangetekend.
    
    2.2. Vervolgens heeft eiseres op 19 december 2005 de gemeente verzocht om de aanvraag bouwvergunning 1e fase om te zetten naar een aanvraag reguliere bouwvergunning (1e en 2e fase samen). Dit verzoek is bij besluit van 23 december 2005 door de gemeente gehonoreerd.
    
    2.3. Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag reguliere bouwvergunning, waarbij de bouwkosten op € 34.510.000 zijn geraamd, is op 6 juni 2006 de thans in het geding zijnde aanslag leges van aanvankelijk € 690.200 opgelegd. Verweerder heeft deze aanslag ambtshalve verminderd tot een bedrag van € 345.100 in verband met de reeds eerder geheven leges voor het in behandeling nemen van de aanvraag bouwvergunning 1e fase.
    
    2.4. Op 13 december 2006 heeft verweerder eiseres gehoord op haar bezwaren en daarvan een verslag opgemaakt.
    
    
    3.	Geschil en standpunten van partijen
    
    3.1. Tussen partijen is in geschil de rechtmatigheid van de aanslag bouwleges van 6 juni 2006.
    
    
      3.2. Eiseres concludeert primair tot onverbindendheid van de Legesverordening 2004 van de gemeente Zaanstad (verder te noemen:de Verordening), met de daarbij behorende Tarieventabel, en subsidiair tot strijd van de Verordening met de algemene rechtsbeginselen, welke de Verordening eveneens onverbindend zou maken. De aanslag dient te worden verminderd tot nihil. Eiseres voert – zakelijk weergegeven – de volgende grieven aan:
      -	verweerder heeft geen inzicht verstrekt in de doorberekende kosten ter bepaling van de tarieven van de bouwleges;
      -	verweerder heeft het tarief voor het in behandeling nemen van aanvragen tot bouwvergunning mogelijk onjuist berekend door indirecte kosten aan de bouwleges toe te rekenen;
      -	de Verordening is in strijd met de algemene rechtsbeginselen omdat:
      a)	bepaalde kosten willekeurig aan de bouwleges zijn toegerekend;
      b)	de kostendekkendheid per legessoort sterk uiteenloopt;
      c)	er geen degressief tarief dan wel tariefplafond wordt gehanteerd in de legesverordening;
      d)	eiseres met de in het geding zijnde aanslag 11,8 % van de totale legesopbrengst van de gemeente Zaanstad van 2004 opbrengt.
      Eiseres verzoekt de rechtbank tevens om vergoeding van de door haar gemaakte kosten in de bezwaar- en beroepsprocedure.
    
    
    
      3.3.1. Verweerder is van mening dat er geen gebreken kleven aan de kostendekkendheid van de Verordening en dat de tarieven niet in strijd met de algemene rechtsbeginselen zijn vastgesteld. Verweerder voert hiertoe –zakelijk weergegeven – het volgende aan:
      -	er is voldoende inzicht gegeven in de kostendekkendheid van de tarieven van de Verordening door middel van de uiteenzetting in het verweerschrift onder 8.1;
      -	wanneer een verordening in haar geheel kostendekkend is, is het volgens de Hoge Raad (arrest van 4 februari 2005, nr. 38860, BNB 2005/112) niet meer van belang of de geraamde opbrengst van de bouwleges de kosten daarvan te boven gaat;
      -	de mogelijkheid van kruissubsidiëring binnen een verordening is door de wetgever onder ogen gezien en aanvaard;
      -	er is (dus) geen rechtstreeks verband vereist tussen de hoogte van de leges en de omvang van de verstrekte dienst;
      -	gemeenten zijn vrij om heffingsmaatstaven in een verordening op te nemen welke zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing; voor ingrijpen van de rechter is slechts plaats indien een verordening leidt tot willekeurige en onredelijke belastingheffing, hetgeen niet het geval is;
      -	het ontbreken van een degressief tarief dan wel een tariefplafond leidt niet tot willekeurige belastingheffing;
      -	dat de onderhavige aanslag 11,8 % van de legesopbrengst uitmaakt, doet niets af aan de vrijheid van verweerder om het tarief op een bepaald percentage van de bouwsom te stellen. 
    
    
    3.3.2. Verweerder stelt zich in het verweerschrift aanvullend op het standpunt dat de aanslag verder moet worden verminderd tot een bedrag van € 318.872,40, aangezien een bedrag van € 170.375 ter zake van kosten van beleid mogelijk ten onrechte zou zijn meegenomen bij de berekening van de geraamde kosten over 2004. 
    
    
    4.	Beoordeling van het geschil
    
    4.1. Niet in geschil is dat de hoogte van de aanslag is berekend overeenkomstig het bepaalde in de Verordening. Verweerder heeft in zijn verweerschrift desalniettemin geconcludeerd – en ter zitting bevestigd – dat de aanslag bij de uitspraak op bezwaar te hoog is vastgesteld en moet worden verminderd naar een bedrag van € 318.872,40. De uitspraak op bezwaar kan dus geen stand houden. Het beroep is daarmee gegrond. De rechtbank dient nog wel te bezien of, zoals eiseres betoogt, er aanleiding is om de aanslag verder te verminderen tot nihil. 
    
    4.2. Nu eiseres een beroep doet op de onverbindendheid van de Verordening, rust op haar de last om haar stellingen ter zake aannemelijk te maken. 
    
    4.3. Eiseres heeft zich er in dit kader over beklaagd dat verweerder haar onvoldoende stukken heeft doen toekomen op grond waarvan zij kon beoordelen of het tarief van de bouwleges voor het belastingjaar 2004 op een juiste wijze is vastgesteld en meer in het bijzonder of geen indirecte kosten aan de bouwleges zijn toegerekend. Verweerder stelt dat aan eiseres alle daarvoor benodigde stukken zijn verstrekt en dat overigens op de website van de gemeente Zaanstad al het benodigde materiaal kan worden gevonden. Uit de stukken blijkt in ieder geval dat eiseres bij verschillende gelegenheden stukken van verweerder heeft ontvangen. De rechtbank heeft van partijen geen duidelijkheid kunnen verkrijgen ter zake van de vraag welke stukken nu aan eiseres zijn verstrekt. Verweerder heeft voorts naar het oordeel van de rechtbank in zijn verweerschrift de opbouw van kosten en baten van de onderscheiden legessoorten in de Verordening voldoende toegelicht. Ten slotte heeft eiseres zelf voorafgaand aan de zitting het rapport van de Rekenkamer Zaanstad bij de stukken gevoegd, genaamd “Tarieven in Zaanstad”, waarin onder meer de opbouw van de aan de Verordening toegerekende kosten en baten in het algemeen en die van de bouwleges in het bijzonder worden vermeld en besproken. Gelet op het vorenstaande kan niet gezegd worden dat eiseres door toedoen dan wel nalaten van verweerder in de onmogelijkheid is geweest haar stellingen te onderbouwen, zodat de rechtbank aan dit bezwaar van eiseres verder voorbijgaat.  
    
    4.4. In artikel 229b van de Gemeentewet, gelezen in verbinding met artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b., van die wet, is bepaald – zakelijk weergegeven – dat de tarieven in een legesverordening zodanig moeten worden vastgesteld, dat de geraamde leges-opbrengsten niet uitgaan boven de geraamde kosten van de aan de heffing van leges onderhevige door het gemeentebestuur verstrekte diensten (de zogenoemde “opbrengstlimiet”). 
    
    4.5. Verweerder heeft gemotiveerd betwist dat de tarieven vastgesteld bij de Verordening in strijd met eerdergenoemd wettelijk verbod zouden zijn vastgesteld. Verweerder heeft daartoe een gedetailleerd cijfermatig overzicht gegeven, waarvan de uitkomst is dat de kostendekking van de Verordening als geheel niet uitgaat boven de 100%. Verweerder heeft in het verweerschrift toegelicht met welke kosten rekening is gehouden en heeft daarbij één post gesignaleerd waarvan hij niet kon uitsluiten dat deze niet in verband stond met de vergunningverlening. Verweerder heeft deze post bij zijn berekening van het kostendekkingspercentage in het verweerschrift alsnog buiten beschouwing gelaten. Ook dan is er geen sprake van een overschrijding van de kostendekkendheid. Wel is dit voor verweerder aanleiding geweest te concluderen dat de aanslag moet worden verminderd, als hiervoor onder 4.1. is weergegeven.
     
    4.6. Eiseres heeft voorts geconcludeerd tot onverbindendheid van de Verordening op de grond dat verweerder het tarief bouwleges mogelijk onjuist heeft berekend door indirecte kosten aan de bouwleges toe te rekenen. Eiseres heeft daarbij niet onderbouwd om welke indirecte kosten het dan zou gaan. Zoals hiervoor reeds is vermeld heeft verweerder in zijn verweerschrift meegedeeld dat mogelijk in de post bouwleges een bedrag aan beleidskosten is opgenomen dat niet bij die post thuishoort. Aangezien de toets aan de hiervoor genoemde in de Gemeentewet omschreven opbrengstlimiet dient plaats te vinden met betrekking tot alle in de Verordening opgenomen diensten gezamenlijk, is de enkele constatering dat een bepaalde kostenpost mogelijk niet thuishoort bij een bepaalde dienst onvoldoende om op grond daarvan tot onverbindendheid van de Verordening te concluderen. Daarmee is immers nog niet gezegd dat de desbetreffende kostenpost in het geheel geen rechtens relevante relatie zou hebben met welke door de Verordening bestreken dienst dan ook. Dit laatste is gesteld noch gebleken. Bovendien heeft verweerder onweersproken aangevoerd dat het weglaten van deze kostenpost niet leidt tot een overschrijding van de opbrengstlimiet. 
    
    4.7. Eiseres meent – zo begrijpt de rechtbank – voor haar stelling dat mogelijk niet relevante kosten zijn toegerekend aan de bouwleges steun te kunnen vinden in de hierna volgende passages uit het rapport van de Zaanse Rekenkamer (pg. 11): 
    
    
    
      “(..)
      Ook heeft  de gemeente Zaanstad geen duidelijk beeld van de kosten die worden toegerekend aan het bouwvergunningenproces. Zo worden de kosten van de concernoverhead via verdeelsleutels en percentages verdeeld over de verschillende producten. Deze percentages zijn in het verleden bepaald. Nu is niet meer duidelijk waar deze percentages op zijn gebaseerd. Hieruit concludeert de rekenkamer dat de gemeente Zaanstad onvoldoende zicht heeft op de kosten van het bouwvergunningenproces. 
      (..)”
      en (pg. 12):
      “(..)
      Aanbeveling 1 – Onderbouwing kosten tarieven
      Maak duidelijk welke kosten worden doorberekend aan de tarieven. Zicht hebben op de kosten kan helpen als sturingsinstrument voor doelmatigheid. Stel hiervoor gedetailleerde kostenmodellen op per legesgroep. De kosten van de verschillende legesgroepen uit de legesverordening verschillen sterk van elkaar, waardoor een kostenmodel voor de gehele legesverordening onvoldoende duidelijkheid biedt.”
    
    
    4.8. De rechtbank leest in deze passages niets anders dan dat de Rekenkamer constateert dat de gemeente door de door haar gebruikte systemen onvoldoende inzicht heeft in de kosten die gemoeid zijn met de afzonderlijke diensten waarvoor leges wordt geheven. Een beter inzicht, aldus de Rekenkamer, kan helpen als sturingsinstrument voor doelmatigheid van beleid. Ten aanzien van de rechtmatigheid van de Verordening en de bijbehorende Tarieventabel komt de Rekenkamer tot de in de bijlagen bij het rapport cijfermatig onderbouwde conclusie dat de kostendekkendheid daarvan voldoet aan de wet- en regelgeving. Eiseres heeft noch deze conclusie, noch de cijfermatige onderbouwing daarvan betwist en de rechtbank heeft ook overigens geen aanleiding deze in twijfel te trekken. Dit door eiseres in het geding gebrachte rapport bevat ook overigens geen informatie die aannemelijk maakt dat er sprake is geweest van enige incorrecte kostentoerekening of overschrijding van de opbrengstlimiet.
    
    4.9. Naar aanleiding van de genoemde conclusies van de Rekenkamer ten aanzien van de rechtmatigheid heeft verweerder overigens in zijn pleidooi ter zitting zijn constatering dat mogelijk een kostenpost ten onrechte bij de berekeningen van de kostendekkendheid was betrokken weer ingetrokken. Verweerder heeft zijn standpunt dat de aanslag verminderd dient te worden uitsluitend gehandhaafd, omdat dit in het verweerschrift als een onvoorwaardelijke toezegging tot vermindering van de aanslag is geformuleerd waarop verweerder thans niet wil terugkomen. 
    
    4.10. Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat eiseres haar stellingen op dit punt niet aannemelijk heeft gemaakt. 
    
    
      4.11. Eiseres acht de verschillen in kostendekkingspercentages voor de in de Tarieventabel van de Verordening onderscheiden groepen van diensten dermate groot, zonder dat verweerder voor die verschillen een redelijke onderbouwing heeft gegeven, dat deze leiden tot een onredelijke en willekeurige belastingheffing. De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit standpunt uit van de hoogte van de kostendekkingspercentages als genoemd in bijlage 18 van het rapport van de Rekenkamer. Deze percentages lopen van 0% (verstrekkingen uit het persoonsregister, verklaringen) tot 140% (vergunningen bouwen, aanleggen en slopen). 
      Eiseres concludeert voorts dat de afwezigheid van een degressief tarief dan wel van een tariefplafond in het door verweerder gehanteerde tarief voor bouwleges leidt tot een relatief en absoluut hoog bedrag aan leges, dat niet in een redelijke verhouding staat tot de redelijkerwijs met de behandeling van de onderhavige vergunningaanvraag voor de gemeente gemoeide kosten. Eiseres voert in dit verband aan dat de onderhavige, oorspronkelijke aanslag, groot € 690.200, circa 11,8 % van de door haar berekende totale opbrengst bouwleges van € 5.849.000 uitmaakt. 
    
    
    4.12. De rechtbank is van oordeel dat noch de grote verschillen tussen de kostendekkings-percentages behorend bij de verschillende diensten, noch het ontbreken van een degressief tarief of een tariefplafond ten aanzien van de bouwleges, elk afzonderlijk of in onderling verband bezien, kunnen leiden tot de conclusie dat de bij de Verordening behorende Tarieventabel onverbindend is. Bij het vaststellen van de legestarieven voor de onderscheiden groepen van diensten is de gemeentelijke wetgever in beginsel vrij. Het behoort tot zijn bevoegdheid om, indien hij dat gewenst acht, diensten van een bepaalde soort te onderwerpen aan een tarief dat slechts in geringe mate verband houdt met de hoogte van de aan de betreffende diensten voor de gemeente verbonden lasten, of sommige diensten zelfs in het geheel niet in de legesheffing te betrekken. Bij de tariefstelling geldt voor de gemeentelijke wetgever slechts de hiervoor genoemde opbrengstlimiet (Hoge Raad 24 februari 2006, BNB 2006/173). Zoals hiervoor al is overwogen, is niet aannemelijk geworden dat die beperking in dit geval niet in acht is genomen. 
    
    
      4.13. Op grond van vaste jurisprudentie van de Hoge Raad (o.a. HR 4 maart 1981, 
      nr. 20 037, BNB 1981/142, HR 18 september 1991, nr 27 457, BNB 1991/351 en 
      HR 24 december 1997, nr 32 569, Belastingblad 1998/320) hoeft er voorts geen rechtstreeks verband te bestaan tussen de hoogte van de leges en de omvang van de dienst, of de kosten die daarmee gemoeid zijn. De stelling van eiseres dat de onderhavige, oorspronkelijke aanslag 11,8 % van de totale opbrengst bouwleges 2004 uitmaakt, wat van de juistheid van dit percentage ook zij, leidt dan ook niet tot de door eiseres gewenste consequentie. Ook overigens is de rechtbank niet gebleken dat het bepaalde in de Verordening en de daarbij behorende Tarieventabel in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel dan wel dat de gemeenteraad van de gemeente Zaanstad bij de vaststelling van de onderhavige tarieven is getreden buiten de grenzen van de vrijheid die de wet haar biedt. 
    
    
    4.14. Gelet op het onder 4.1 overwogene dient het beroep gegrond te worden verklaard. Overigens worden de stellingen van eiseres verworpen. 
    
    
    5.	Proceskosten
    
    Nu het beroep gegrond is, zal de rechtbank verweerder veroordelen in de kos¬ten die eiseres in verband met de behande¬ling van het bezwaar en het beroep redelij¬kerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 322 voor de bezwaarfase (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 161 en een wegingsfactor 1) en € 644 voor de beroepsfase (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van  € 322 en een wegingsfactor 1), in totaal € 966, van welk bedrag de helft voor toewijzing in deze zaak in aanmerking komt aangezien er sprake is van samenhang met de zaak met procedurenummer 07/1131. 
    
    6.	Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      -	verklaart het beroep gegrond;
      -	vernietigt de uitspraak op bezwaar;
      -	vermindert de aanslag tot een bedrag van € 318.872,40 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 483, en wijst de gemeente Zaanstad aan dit bedrag aan eiseres te voldoen;
      -	gelast dat de gemeente Zaanstad het door eiseres betaalde griffierecht van € 281 vergoedt.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan op 18 maart 2008 en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken door mr. J.L. Bruinsma, voorzitter, mr. E. Jochem en mr. A.E. Keulemans, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P.J.M. de Jong, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    De rechtbank heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de uitspraak in geanonimiseerde vorm.
    
    Rechtsmiddel
    
    Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Amsterdam (belastingkamer), Postbus 1312, 1000 BH Amsterdam.
    
    
      Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
      1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
      2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
       	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. een dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
      d. de gronden van het hoger beroep.