ECLI:NL:GHSGR:2011:BT6258, Gerechtshof 's-Gravenhage, 23-08-2011, BK-10/00442
Gerechtshof 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. In geschil is of, en zo ja, in hoeverre, terecht leges in rekening zijn gebracht. Meer in het bijzonder is in geschil of de Legesverordening onverbindend is omdat de opbrengstlimiet is overschreden.

GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
    
    
      Sector belasting
      Nummer BK-10/00442
    
    
    
    Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer d.d. 23 augustus 2011
    
    in het geding tussen:
    
    
      Stichting [X] gevestigd te [Z], hierna: belanghebbende,
      en
      de heffingsambtenaar van de gemeente Pijnacker-Nootdorp, hierna: de Inspecteur,
    
    
    op het hoger beroep van de Inspecteur tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Gravenhage van 23 juni 2010, nr. AWB 09/7960 LEGGW, betreffende het na te noemen geheven bedrag aan leges.
    
    
    Heffing, bezwaar en geding in eerste aanleg
    
    1.1. Bij factuur van 23 mei 2008 heeft de Inspecteur wegens het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning een bedrag van € 364.933,81 aan leges van belanghebbende geheven. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur het bezwaar van belanghebbende tegen de in rekening gebrachte leges afgewezen. 
    
    1.2. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de uitspraak op bezwaar en de legesnota vernietigd. 
    
    
    Loop van het geding in hoger beroep
    
    2.1. De Inspecteur is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend en heeft daarbij tevens incidenteel hoger beroep ingesteld. De Inspecteur heeft een conclusie van repliek ingediend en heeft daarbij tevens het incidenteel ingestelde hoger beroep beantwoord. Belanghebbende heeft daarop gereageerd met een conclusie van dupliek.
    
    2.2. Belanghebbende heeft een nader stuk ingediend, dat in afschrift is gezonden naar de Inspecteur.
    
    
      2.3. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 31 mei 2011, gehouden te ’s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt. 
      Verordening
    
    
    3. De raad van de gemeente Pijnacker-Nootdorp heeft in zijn openbare vergadering van 20 december 2007 vastgesteld de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2008 (hierna: de Legesverordening 2008), met de daarbij behorende tarieventabel. Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt. De tekst van de Verordening en van de daarbij behorende tarieventabel behoort in kopie tot de stukken van het geding.
    
    
    Vaststaande feiten
    
    Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde is, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, in hoger beroep het volgende komen vast te staan:
    
    4.1. Belanghebbende heeft op 23 november 2007 bij burgemeester en wethouders van de gemeente Pijnacker-Nootdorp een aanvraag ingediend voor het verlenen van een bouwvergunning voor het bouwen van 120 woningen en het focussteunpunt [P] in [Q] in de gemeente Pijnacker-Nootdorp. De bouwkosten zijn in de aanvraag gesteld op € 15.300.000 exclusief omzetbelasting. 
    
    4.2. Ter zake van het in behandeling nemen van voormelde aanvraag is belanghebbende met dagtekening 23 mei 2008 een bedrag van € 364.933,81 aan leges in rekening gebracht. 
    
    4.3. De Inspecteur heeft in het hogerberoepschrift het volgende overzicht van de geraamde baten en lasten van de legesheffing op basis van de begroting 2008 overgelegd:
    
    
      Hoofdstuk		Totaal Baten	Totaal Kosten	Kostendekkendheid
      1. Algemeen		€  0,00	€  0,00
      2. Bestuursstukken	€  0,00	€  0,00
      3. Burgerlijke stand	€  40.471	€  117.109
      4. Verstrekkingen uit de Gemeentelijke basisadministratie Persoonsgegevens
      		€  715.434	€  530.192
      5. Bouwvergunningen 	€ 2.732.549	€  2.410.005
      6. Gemeentearchief	€ 0,00	€  0,00
      7. Kadaster		€ 3.385	€  37.878
      8. Reisdocumenten	€ 0,00	€  0,00
      9. Rijbewijzen		€ 0,00	€  0,00
      10. Wet op de kansspelen	€ 0,00	€  0,00
      11. Drank en Horecawet	€ 11.000	€  57.410	
      12. Winkeltijdenwet	€ 0,00	€  0,00
      13. Huisvestingswet	€ 0,00	€  0,00
      14. Verkeer en Vervoer	€ 0,00	€  42.800
      15. Openluchtrecreatie	€ 0,00	€  34.612
      16 Diversen		€ 35.000	€  457.627
      Totaal		€ 3.537.839,00	€  3.687.633,00	95,9%
    
    
    Omschrijving geschil en standpunten van partijen
    
    5.1. Tussen partijen is in geschil of, en zo ja, in hoeverre, terecht leges in rekening zijn gebracht, welke vraag door belanghebbende ontkennend en door de Inspecteur bevestigend wordt beantwoord. Meer in het bijzonder is in geschil of de Legesverordening onverbindend is omdat de opbrengstlimiet is overschreden.
    
    5.2. De Inspecteur heeft ter ondersteuning van zijn standpunt - zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat de Legesverordening 2007 onverbindend is. Aangezien het aanvraagformulier van de bouwaanvraag door de gemeente is ontvangen op 15 januari 2008 heeft de rechtbank ten onrechte de kostendekkendheid van de Legesverordening 2007 getoetst. Voor de Legesverordening 2008 geldt dat van overschrijding van de opbrengstlimiet geen sprake is.
    
    
      5.3. Belanghebbende heeft de standpunten van de Inspecteur gemotiveerd bestreden. Zij heeft daartoe aangevoerd dat de rechtbank terecht heeft beslist dat de Legesverordening 2007 onverbindend is. 
      In incidenteel hoger beroep voert belanghebbende, naar het Hof begrijpt, aan dat ook de Legesverordening 2008 onverbindend is. Het totale bedrag aan voor dat jaar door de gemeente geraamde leges staat niet in een redelijke verhouding tot de door de gemeente in werkelijkheid in dat jaar terzake geraamde kosten. Uit de pagina’s 23 en 86 van de meerjarenbegroting 2007 – 2010 blijkt dat de kostendekkendheid van de Legesverordening 2008 uitkomt op 193 percent. Dit blijkt tevens uit het door de gemeente in het hogerberoepschrift gepresenteerde overzicht van baten en lasten over het jaar 2008. Deze flagrante overschrijding van de opbrengstlimiet betekent dat de Legesverordening 2008 in zijn geheel onverbindend is. Subsidiair stelt belanghebbende dat de gemeente verzuimd heeft op controleerbare wijze inzichtelijk te maken welke baten en lasten zij toerekent aan de Legesverordening 2008. Daarom dient de Tarieventabel bij de Legesverordening 2008 in zoverre onverbindend te worden verklaard. 
    
    
    5.4. Partijen doen hun standpunten voor het overige steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de stukken.
    
    
    Conclusies van partijen
    
    6.1. Het hoger beroep van de Inspecteur strekt tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en, naar het Hof begrijpt, tot bevestiging van de uitspraak op bezwaar. Tevens concludeert de Inspecteur tot niet-ontvankelijkverklaring van het incidenteel hoger beroep.
    
    6.2. Belanghebbende heeft geconcludeerd tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
    
    
    Oordeel van de rechtbank
    
    7. De rechtbank heeft ten aanzien van het geschil het volgende overwogen, waarbij de rechtbank belanghebbende als eiseres en de Inspecteur als verweerder heeft aangeduid.
    
    
            “Ten aanzien van de gronden III.1. en III.2.: 
      IV.1.  Artikel 229b van de Gemeentewet stelt aan verordeningen als de onderhavige de eis dat de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (hierna: de opbrengstlimiet). Daartoe dient te worden beoordeeld ‘of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100 percent uitgaat’ (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr.3, blz.61). Zoals de Hoge Raad heeft beslist in zijn arrest van 24 april 2009, 07/12961 (LJN: BI1968) dient, indien een belanghebbende mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekend gemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening (Hoge Raad 16 april 2010, 08/02001; LJN: BM1236). 
    
      
    IV.2.  De rechtbank deelt de opvatting van eiseres dat uit het onder II.4 genoemde overzicht (hierna: het overzicht) een kostendekkendheid van 108,52% blijkt. Het op het overzicht vermelde kostendekkingspercentage van 92,15 is kennelijk een vergissing, nu 92,15% het beloop is van de geraamde lasten, uitgedrukt in een percentage van de geraamde baten, terwijl het kostendekkingspercentage het omgekeerde behoort te zijn: het beloop van de geraamde baten in een percentage van de geraamde lasten. Dit laatste percentage is 108,52. Verweerder heeft niet gesteld, laat staan aannemelijk gemaakt, dat de geraamde lasten hoger waren dan het in het door hemzelf aan eiser verstrekte overzicht genoemde bedrag. De raming van de baten in het overzicht is, naar eiseres heeft gesteld en de rechtbank aannemelijk acht, substantieel te laag. Bij dit oordeel neemt de rechtbank het volgende in aanmerking. Eiseres heeft onweersproken gesteld dat in het kader van de behandeling van de gemeentebegroting voor het jaar 2007 aan de raad is medegedeeld dat voor 2007 een extra legesopbrengst van € 3.179.548 werd verwacht, dit als gevolg van een grote toename van het woningbouwvolume in de gemeente (ontwikkeling Vinexlocaties). Eiseres verwijst hierbij naar bladzijde 23 van het begrotingsvoorstel, die zij als productie bij de nadere motivering van haar beroepschrift heeft ingediend. Deze extra opbrengst dient naar het oordeel van de rechtbank in de toetsing van de geraamde baten aan de opbrengstlimiet te worden betrokken, temeer daar verwacht mocht worden dat een vergelijkbare extra opbrengst zich ook in latere jaren zou voordoen. De extra opbrengst brengt de kostendekkendheid van alle in de Legesverordening geregelde rechten tezamen op ongeveer 185%. Gelet hierop is sprake van een vooraf kenbare overschrijding van de opbrengstlimiet van een zodanige omvang, dat zij dient te leiden tot algehele onverbindendverklaring van de Legesverordening (vergelijk Hoge Raad 10 april 2009, nr. 43 747, LJN: BC3691). 
      
    IV.3.  Gelet op het vorenoverwogene dient de legesnota (factuurnummer [xxxxxx]) te worden vernietigd. De overige grieven van eiseres behoeven hierdoor geen bespreking meer.”
    
    
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    
      8.1. De Inspecteur stelt zich in hoger beroep op het standpunt dat de gemeente de aanvraag tot het verlenen van een bouwvergunning eerst op 15 januari 2008 heeft ontvangen, en niet in het jaar 2007 waarvan eerder in de procedure was uitgegaan, zodat niet de Legesverordening 2007, maar de Legesverordening 2008 van toepassing is. Belanghebbende heeft dit een en ander niet bestreden. 
      Voor het antwoord op de vraag of de verordening onverbindend is (wegens limietoverschrijding) is beslissend de voor het onderhavige jaar geldende tekst van de verordening, zoals deze ten tijde van het in behandeling nemen van de aanvraag gold. Nu tussen partijen niet in geschil is dat de aanvraag in 2008 in behandeling is genomen, is de Legesverordening 2008 de toepasselijke verordening.  
    
    
    
      8.2. De Inspecteur voert aan dat het incidenteel hoger beroep van belanghebbende niet-ontvankelijk verklaard dient te worden, omdat het tardief is.
      Het Hof kan de Inspecteur daarin niet volgen. Het staat een partij vrij om in incidenteel hoger beroep een aanslag te bestrijden op een punt dat in de bezwaarfase dan wel voor de rechtbank niet in geschil was. Dit is slechts anders voor zover de belanghebbende de bevoegdheid (ook) de geldigheid van de Verordening 2008 in het bezwaar of in het beroep te betrekken ondubbelzinnig heeft prijsgegeven (vgl. HR 27 november 2009, nr. 07/13621, LJN BJ7907, BNB 2010/52). Laatstvermelde uitzondering is gesteld noch gebleken. Het incidenteel hoger beroep van belanghebbende is derhalve ontvankelijk. 
    
    
    8.3. Het verzoek van de Inspecteur om terugwijzing van de zaak naar de rechtbank, wordt op de in 8.2 vermelde grond verworpen. Ook overigens ziet het Hof daartoe geen aanleiding, omdat de Inspecteur geacht wordt op de hoogte te zijn van de toepasselijke rechtsregels en hij bovendien in het eerdere verloop van de procedure over alle gegevens beschikte die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van het geschil. 
    
    8.4. Bij de beantwoording van de vraag of, en zo ja in hoeverre, de Legesverordening 2008 onverbindend is wegens overschrijding van de opbrengstlimiet, moet worden vooropgesteld dat het aan de gemeentelijke wetgever is om, met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 219, tweede lid, en 229b, eerste lid, van de Gemeentewet, de tarieven van gemeentelijke heffingen vast te stellen. De in laatstvermeld artikel neergelegde toets wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Daarbij gaat het derhalve niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten. De wijze en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten ter zake van de diensten zijn niet bepalend voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen.
    
    8.5. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen dient, indien een belanghebbende mogelijke overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekend gemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening. 
    
    
      8.6.1 Belanghebbende heeft gemotiveerd gesteld dat de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in die bepaling bedoelde geraamde lasten ter zake hebben overschreden.
      Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende aannemelijk gemaakt dat de door de Inspecteur in zijn hogerberoepschrift gepresenteerde raming van de baten (zie 4.3) substantieel te laag is, doordat daarin niet is opgenomen het in de programmabegroting 2007 – 2010 (pagina 23) voor het jaar 2008 vermelde bedrag aan incidentele baten van € 3.499.548. 
      8.6.2.	De Inspecteur voert aan dat dit bedrag niet ziet op legesheffing, maar op de opbrengst van verkoop van snippergrond en grondexploitatie. De Inspecteur heeft daarvoor geen enkel bewijs aangedragen, zodat het Hof daaraan voorbij gaat. Aannemelijk is dat voormeld bedrag aan incidentele baten betrekking heeft op de stijging van bouwleges ten gevolge van extra woningbouwvolume, zoals vermeld in noot 3 onderaan pagina 23 en dat de onjuiste nummeraanduiding van de betreffende noot (2 in plaats van 3), gelet op het verdere verloop van het notenapparaat, berust op een verschrijving. Een aanwijzing dat deze incidentele baten betrekking hebben op legesheffing vindt het Hof ook in de omstandigheid dat op pagina 142 van de programmabegroting 2008 – 2011 voor het jaar 2008 een incidentele bate aangeduid als “leges bouwvergunningen (nieuwbouw)” is vermeld van € 2.897.000.
      8.6.3.	De Inspecteur heeft voorts gesteld dat de omvang van het bedrag aan incidentele baten niet in overeenstemming is met het bouwvolume van de gemeente. Belanghebbende heeft zulks in onderdeel 3.1.4 van het verweerschrift in hoger beroep gemotiveerd weersproken, en heeft daarbij verwezen naar productie 3 bij het beroepschrift in eerste aanleg, waaruit blijkt dat de uiteindelijk gerealiseerde baten van de bouwleges over het jaar 2007 circa € 5 miljoen heeft bedragen. De Inspecteur heeft naar aanleiding van het verweer van belanghebbende zijn stelling niet nader geadstrueerd, hetgeen op zijn weg zou hebben gelegen. Naar het oordeel van het Hof is de geprognosticeerde omvang van de leges ad in totaal circa € 6,5 miljoen voor het jaar 2008 niet zodanig verschillend van de gerealiseerde opbrengst in 2007 dat daaruit de conclusie kan worden getrokken dat de stelling van de Inspecteur juist is. Derhalve moet die stelling worden verworpen.
      8.6.4.	Derhalve dient de incidentele opbrengst van € 3.499.548 naar het oordeel van het Hof te worden betrokken in de toetsing van de geraamde baten aan de opbrengstlimiet. Deze extra opbrengst brengt de kostendekkendheid van alle in de Legesverordening 2008 geregelde rechten tezamen op ongeveer 190 percent. Gelet hierop is sprake van een vooraf kenbare overschrijding van de opbrengstlimiet van een zodanige omvang dat zij dient te leiden tot algehele onverbindendverklaring van de Legesverordening 2008 (vgl. Hoge Raad 10 april 2009, nr. 43 747, LJN: BC3691, BNB 2009/194). 
    
    
    8.7. Gelet op het vorenoverwogene is zowel het hoger beroep als het incidenteel hoger beroep gegrond en dient te worden beslist als hierna vermeld. 
    
    
    Proceskosten en griffierecht
    
    9. Het Hof vindt aanleiding de Inspecteur te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.932 (1 punt voor het indienen van het verweerschrift, 1 punt voor het incidenteel beroepschrift, 1 punt voor het indienen van de conclusie van dupliek, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 322 en een wegingsfactor 1,5).
    
    
    Beslissing
    
    
      Het Gerechtshof:
      - vernietigt de uitspraak van de rechtbank, 
      - vernietigt de uitspraak op bezwaar,
      - vernietigt de legesnota,
      - veroordeelt de Inspecteur in de proceskosten van belanghebbende ten bedrage van € 1.932 en gelast de Inspecteur aan de Staat een bedrag van € 448 aan griffierecht te betalen.
    
    
    
    
    Deze uitspraak is vastgesteld door mrs. Chr.Th.P.M. Zandhuis, P.J.J. Vonk en H.A.J. Kroon, in tegenwoordigheid van de griffier mr. D.J. Jansen. De beslissing is op 23 augustus 2011 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
      aangetekend aan
      partijen verzonden:
    
    
    
    
    
    
    
    
      Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      1.  Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
      2.  Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
          - de naam en het adres van de indiener;
          - de dagtekening;
          - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
          - de gronden van het beroep in cassatie.
      Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
    
    
    De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.