ECLI:NL:RBZUT:2011:BQ9221, Rechtbank Zutphen, 15-06-2011, 09/15 LEGGW
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2011-06-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Van eiseres zijn leges geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag om verlening van een bouwvergunning. Eiseres roept overschrijding van de opbrengstlimiet in. Na twee heropeningen oordeelt de rechtbank met verwijzing naar jurisprudentie dat de opbrenstlimiet niet is overschreden. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. Wel ziet de rechtbank in de proceshouding van verweerder aanleiding voor een proceskostenveroordeling.

RECHTBANK ZUTPHEN	
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige belastingkamer
    
    
    Reg.nr.: 09/15 LEGGW
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      [naam] B.V.
      te [plaats], 
      eiseres,
      gemachtigde: mr. F.F.A. Havelaar, advocaat te Amsterdam,
    
    
    en
    
    
      de heffingsambtenaar van de gemeente Apeldoorn
      verweerder.
    
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij nota van 30 juli 2008 ([nummmer]) zijn van eiseres leges ten bedrage van 
      € 59.780,25 geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag om verlening van een bouwvergunning (eerste fase). Bij uitspraak op bezwaar van 27 november 2008 heeft verweerder het door eiseres tegen deze legesnota gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de legesheffing gehandhaafd.
    
    
    Eiseres heeft bij brief van 5 januari 2009 beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 1 december 2009, waar voor eiseres 
      mr. F.F.A. Havelaar is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P.N. van Houts en mr. L.J. Boone. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
    
    
    Bij brief van 17 december 2009 heeft verweerder nadere gegevens verstrekt en verzocht om heropening van het onderzoek. Op 21 januari 2010 heeft de rechtbank het onderzoek heropend. Bij brief van 2 februari 2010 heeft verweerder nadere gegevens verstrekt. Bij brieven van 18 februari 2010 en 16 juni 2010 heeft eiseres daarop gereageerd. Bij brief van 15 juli 2010 heeft verweerder nader gereageerd. Bij brief van 3 september 2010 heeft eiseres daarop gereageerd. 
    
    De behandeling van het beroep is voortgezet ter zitting van 17 januari 2011, waar voor eiseres mr. F.F.A. Havelaar is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door P.N. van Houts en mr. E.G. Borghols. Ter zitting is het onderzoek gesloten.
    
    
      Op 18 januari 2011 heeft de rechtbank het onderzoek wederom heropend. Bij brief van 
      10 februari 2011 heeft verweerder nadere gegevens verstrekt. Bij brief van 3 maart 2011 heeft eiseres daarop gereageerd. Met toestemming van partijen heeft de rechtbank vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege kan blijven en het onderzoek gesloten.
    
    
    
    2. Overwegingen
    
    2.1	De bestreden legesheffing is gebaseerd op de Legesverordening 2008 (hierna: de Verordening), vastgesteld door de raad van de gemeente Apeldoorn op 8 november 2007.
    
    Ingevolge artikel 2 van de Verordening worden onder de naam ‘leges’ rechten geheven terzake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en in de daarbij behorende tarieventabel (hierna: de Tarieventabel).
    
    
      Volgens onderdeel 5.1.1 van de Tarieventabel bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning € 45 vermeerderd met 
      € 8,25 voor elke € 500 bouwkosten. Volgens onderdeel 5.1.2 van de Tarieventabel worden de leges bepaald op basis van de bouwkosten. Volgens onderdeel 5.1.6 van de Tarieventabel bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van de aanvraag, voor zover van belang, 75% van het tarief als bedoeld in 5.1.1 van de Tarieventabel, indien gebruik gemaakt wordt van de mogelijkheid om een aanvraag tot verkrijging van een reguliere bouwvergunning gefaseerd aan te vragen. 
    
    
    
      2.2	Eiseres heeft gesteld dat de geraamde baten van de ingevolge de Verordening geheven leges uitgaan boven de geraamde lasten ter zake en dat daarmee de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet geschonden is. Voorts heeft eiseres met verwijzing naar uitspraken van deze rechtbank van 23 april 2007 (LJN: BB5435) en het Hof 
      ‘s-Hertogenbosch van 1 november 2007 (LJN: BC3161) aangevoerd dat de legesheffing is gebaseerd op een willekeurige of onredelijke tariefstelling, omdat het tarief niet degressief is en op een veel te hoog bedrag begrensd, en dat het gevraagde bedrag zich niet verhoudt tot de geleverde dienst. 
    
    
    2.3	Verweerder stelt zich op het standpunt dat de leges terecht zijn geheven en dat de Verordening met bijbehorende Tarieventabel voldoet aan artikel 229b van de Gemeentewet.
    
    2.4	Niet in geschil is dat eiseres op 6 juni 2008 een aanvraag om verlening van een bouwvergunning (eerste fase) heeft ingediend en dat die aanvraag in behandeling is genomen. Evenmin zijn de bouwkosten, als grondslag voor de legesheffing, in geschil.
    
    2.5	De voorgedragen beroepsgronden kunnen niet leiden tot het oordeel dat de tariefstellingen in de Tarieventabel onredelijk en willekeurig zijn en daarom onverbindend. De rechtbank overweegt daarbij dat de Hoge Raad bij arrest van 14 augustus 2009 (LJN: BI1943) heeft geoordeeld dat de wetgever aan gemeentebesturen de vrijheid heeft gelaten de geraden heffingsmaatstaven te kiezen, alsook de aan die maatstaven te koppelen tarieven. Voor zover het betreft verschillen in kostendekkendheid is volgens de Hoge Raad een motivering niet nodig. Voorts is er geen rechtsregel die de gemeente verplicht een degressief tarief op te nemen. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van het Hof ’s-Gravenhage van 17 februari 2009 (LJN: BH6097). Ook overigens bieden de gedingstukken geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de geheven leges van € 59.780,25 bij een bouwsom van € 4.827.830 (inclusief BTW) in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel.
    
    2.6	Met betrekking tot de gestelde overschrijding van de opbrengstlimiet overweegt de rechtbank als volgt.
    
    Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen gemeenten rechten heffen voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Onder deze rechten zijn ook de leges te rangschikken (MvT, Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 77).
     
    Ingevolge artikel 229b van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de opbrengstlimiet).
    
    Volgens vaste jurisprudentie kunnen alle directe of indirecte kosten die meer dan zijdelings verband houden met de diensten ter zake waarvan leges worden geheven, in de ramingen van de ‘lasten ter zake’ worden betrokken. Uit het arrest van de Hoge Raad van 4 juni 2010 (LJN: BL0990) kan worden afgeleid dat kostenposten slechts dan niet geheel of ten dele als door middel van legesheffing te verhalen kosten kunnen worden aangemerkt, indien zij geheel of nagenoeg geheel, dat wil zeggen voor 90% of meer, andere doeleinden dienen.
    
    
      Bij arrest van 24 april 2009 (LJN: BI1968) heeft de Hoge Raad het volgende overwogen:
      “3.2.1 (…). Een geschil over, kort gezegd, limietoverschrijding wordt procesrechtelijk hierdoor gekenmerkt dat niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot de hierna te omschrijven (verzwaarde) eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting dat de limiet is overschreden.
      3.2.2 Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde ‘lasten ter zake’ hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen.
      3.2.3 Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een ’last ter zake’, dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen.
      3.2.4 Indien de belanghebbende niet stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, heeft de rechter slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’. Bij ontkennende beantwoording van die vraag dient hij te beoordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden.
      3.2.5 Indien de belanghebbende wél stelt dat die feitelijke gegevens onjuist zijn, en de heffingsambtenaar deze stelling van de belanghebbende betwist, komt bewijslevering aan de orde. In dat geval draagt de belanghebbende de bewijslast van zijn stelling dat de door de heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn, omdat die onjuistheid een voorwaarde is voor het intreden van het rechtsgevolg dat hij inroept (onverbindendheid van de verordening). Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden die hiervoor in 3.2.4 is omschreven, en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.”
    
    
    
      Bij arrest van 16 april 2010 (LJN: BM1236) heeft de Hoge Raad het volgende overwogen:
      “3.3.1 (…) In het kader van deze beoordeling van de opbrengstlimiet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. HR 4 februari 2005, LJN AP1951, BNB 2005/112 (Red.: Belastingblad 2005, p. 395, m.nt. Monsma)).
      3.3.2 In dit verband verdient opmerking dat de wijze waarop en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten ter zake van de diensten niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen. Zoals is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968, BNB 2009/159 (Red.: Belastingblad 2009, p. 728, m.nt. De Bruin), dient de heffingsambtenaar in een procedure als de onderhavige, waarin een limietoverschrijding in geschil is, inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening.”
    
    
    
      2.6.1	De rechtbank stelt vast dat verweerder, voor zover van belang, bij brief van 
      2 februari 2010 een overzicht van geraamde baten en lasten legesverordening en tarieventabel 2008 heeft overgelegd, waarop is vermeld dat de geraamde kosten € 8.821.179 bedragen en de geraamde opbrengsten € 8.199.060. Volgens dat overzicht overstijgen de kosten de baten dus met € 622.119. Voorts heeft verweerder een uittreksel van de meerjarenbegroting 2008-2011 overgelegd. Niet in geschil is dat het eerder bij brief van 17 december 2009 overgelegde – en ter zitting van 1 december 2009 getoonde – overzicht niet deugt.
    
    
    2.6.2	Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank met het op 2 februari 2010 overgelegde overzicht van geraamde baten en lasten legesverordening en tarieventabel 2008 (hierna: het overzicht) het inzicht in de desbetreffende ramingen verschaft, zoals bedoeld in rechtsoverweging 3.2.2. van evenvermeld arrest van 24 april 2009. Dat het overzicht afwijkt van het eerste overgelegde overzicht, dat het niet precies overeenkomt met de in de legesverordening opgenomen posten, en dat de daarop vermelde gegevens en cijfermateriaal niet herleidbaar zijn tot de eveneens overgelegde programmabegroting, noopt niet reeds daarom tot het oordeel dat dit overzicht onjuist is en niet voldoet aan de eisen die de jurisprudentie van de Hoge Raad daaraan stelt. De rechtbank verwijst in dit verband naar evenvermeld arrest van 16 april 2010. Dat de stukken niet zijn gedateerd, dat de status daarvan niet duidelijk is en dat niet is gebleken dat de op het overzicht vermelde cijfers zijn vastgesteld door de raad van de gemeente Apeldoorn, zoals eiseres bij herhaling heeft aangevoerd, kan evenmin leiden tot het daarmee beoogde resultaat, nu geen rechtsregel daartoe verplicht. De rechtbank verwijst voorts naar de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 27 juli 2010 (LJN: BN2859), zoals ook ter zitting van 17 januari 2011 door verweerder ingeroepen.
    
    
      2.6.3	Ter zitting van 17 januari 2011 heeft verweerder de als ‘last ter zake’ opgevoerde posten “Brandweer” van € 297.700, “Afdeling Bouwzaken: beleids- en overige adviezen bouwtoezicht” en “Afdeling FPC: beleids- en overige adviezen” van € 399.815 (€ 524.265 + € 68.310 – € 192.760), “Afdeling Bouwzaken: handhaving controle & bouwbeschikkingen” van € 476.114 (€ 1.341.625 – € 865.511), “Kostenplaats beroep- en bezwaarschriften” van 
      € 117.649 (€ 484.476 – € 366.827), “BTW-lasten” van € 31.355, “Uitvoeringskosten heffing leges” van € 25.000 en “Oninbaarheid” van € 10.000, zoals eiseres die bij brieven van 
      16 juni en 3 september 2010 in twijfel heeft getrokken, toegelicht.
    
    
    2.6.3.1	Eiseres heeft met het plaatsen van kritische kanttekeningen en de stelling dat het door verweerder geleverde cijfermateriaal niet te controleren is, naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat de door verweerder aangedragen feitelijke gegevens onjuist zijn.
    
    
      2.6.3.2	Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder de in rechtsoverweging 2.6.3 opgesomde posten kunnen opvoeren als een ‘last ter zake’, dan wel, voor zover het perceptiekosten betreffen, die kosten, gelet op het arrest van de Hoge Raad van 2 december 2005 (LJN: AU7345, r.o. 4.3.2), in mindering mogen brengen op de bruto-opbrengst. 
      De rechtbank overweegt nog dat verweerder, gelet op de uitspraak van het Hof Arnhem van 7 december 2010 (LJN: BO9569), de kosten van handhaving en controle bouwbeschikkingen van de afdeling bouwzaken, met legesheffing mag verhalen, nu het, zoals toegelicht door verweerder, louter kosten betreft van zogenaamde eerste controle en niet de kosten van reguliere handhaving. 
    
    
    2.6.4	Bij brief van 10 februari 2011 heeft verweerder de als ‘last ter zake’ opgevoerde posten “Overige kosten” van € 796.311 en “Afdeling bouwzaken: bijzondere taken 50%” van € 110.455 (€ 231.696 – € 121.241), zoals eiseres die ter zitting van 17 januari 2011 in twijfel heeft getrokken, toegelicht. Verweerder heeft bij de post “Overige kosten” een nadere onderverdeling gemaakt van de activiteiten en kostenposten zoals die met legesheffing worden verhaald.
    
    2.6.4.1 Eiseres heeft over de aldus door verweerder gemaakte onderverdeling van de post “Overige kosten”, voor zover van belang, bij brief van 3 maart 2011 gesteld dat de posten “Kosten wijziging huisnummering” van € 2.497, “controle sterkteberekeningen” van € 5.258, “Gelders Genootschap” van € 148.934, “Kosten welstandscriteria bestemmingsplannen” van € 30.450, “Diazomateriaal e.d.” van € 1.441 en “Kapitaallasten vervanging microfiche apparaat” van € 1.911 ten onrechte door verweerder als een ‘last ter zake’ zijn aangemerkt. Voorts heeft eiseres, voor zover belang, de stelling gehandhaafd dat de post “Afdeling bouwzaken: bijzondere taken 50%” ten onrechte door verweerder als een ‘last ter zake’ is aangemerkt.
    
    2.6.4.2	Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de bij brief van 3 maart 2011 voorgedragen beroepsgronden niet leiden tot het daarmee beoogde resultaat, wat verder zij van de door verweerder gegeven toelichting, reeds omdat het totaal van deze in twijfel getrokken posten (€ 300.946) ruimschoots onder het bedrag blijft waarmee de geraamde lasten de geraamde baten overstijgen (€ 622.119).
    
    2.6.5	 Gelet op al het vorenstaande bestaat geen grond voor het oordeel dat de opbrengstlimiet is overschreden. Hetgeen verder is aangevoerd leidt niet tot een ander oordeel.
    
    2.7	Het beroep is ongegrond. Wel bestaat aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten van eiseres en te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank overweegt daarbij dat eiseres reeds in bezwaar overschrijding van de opbrengstlimiet heeft ingeroepen en bij herhaling inzage heeft gevraagd in de geraamde kosten en opbrengsten van de legesheffing. Eerst ter zitting van 1 december 2009 bij de rechtbank – en later bij brief van 17 december 2009 – heeft verweerder, op wiens weg het ligt inzicht te verschaffen in desbetreffende ramingen, daaraan voldaan en de door eiseres gevraagde gegevens verschaft, nog daargelaten dat die aanvankelijk verstrekte gegevens onjuist zijn gebleken.
    
    Met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht wordt ter zake van rechtsbijstand in beroep 5 punten toegekend (1 punt voor het indienen van een beroepschrift, 2 punten voor het verschijnen ter zitting en 2 punten voor het indienen van een viertal schriftelijke reacties), waarbij, gelet op het tijdstip van indiening van het beroepschrift, de waarde per punt € 322 bedraagt en een wegingsfactor 1 wordt gehanteerd, zodat de proceskosten van eiseres worden vastgesteld op € 1.610. Nu eiseres in bezwaar niet heeft gevraagd om de vergoeding van haar proceskosten, kunnen die kosten, gelet op artikel 7:15, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, reeds daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen.
    
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    
      -	verklaart het beroep ongegrond;
      -	veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van 
      € 1.610;
      -	bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 288 vergoedt.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.H.T. Rademaker, voorzitter, en mr. E.G. de Jong en 
      mr. L.J. Bosch, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 15 juni 2011.