ECLI:NL:RBHAA:2008:BF3981, Rechtbank Haarlem, 20-03-2008, 07/1079, 07/1080. 07/1081, 07/1082
Rechtbank Haarlem — Uitspraak 
Datum: 2008-03-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Rechtbank acht de door de inspecteur verzochte beperking van de kennisname door eiser van het draaiboek "Risicoaanpak Belastingdienst. Participatieregelingen" slechts gerechtvaardigd voor zover het verzoek is gehandhaafd voor andere passages dan eerder genoemd in dezelfde uitspraak.

RECHTBANK HAARLEM 
      Sector bestuursrecht, meervoudige belastingkamer
      Procedurenummers: AWB 07/1079, 07/1080, 07/1081, 07/1082
    
    
    Datum: 20 maart 2008
    
    Beslissing in het geding tussen
    
    
      X, wonende te Z, eiser,
      Gemachtigde: [naam gemachtigde], advocaat te Q,
    
    
    en
    
    de inspecteur van de Belastingdienst te P, verweerder.
    
    
    Ontstaan en loop van het geding
    
    1.1 Verweerder heeft aan eiser over de jaren 1999, 2000, 2001 en 2002 navorderingsaanslagen in de inkomstenbelasting/premieheffing volksverzekeringen (hierna gezamenlijk: de navorderingsaanslagen) opgelegd, alsmede gelijktijdig met de navorderingsaanslagen bij afzonderlijke beschikkingen boetes opgelegd (hierna gezamenlijk: de boetebeschikkingen).
    
    1.2 Verweerder heeft bij in één geschrift vervatte uitspraken op bezwaar van 19 december 2006 de navorderingsaanslagen en de boetebeschikkingen gehandhaafd. 
    
    
      1.3 Eiser heeft daartegen bij brief van 25 januari 2007, ontvangen bij rechtbank Arnhem op 26 januari 2007, beroep ingesteld. Rechtbank Arnhem heeft op de voet van artikel 6:15 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna:Awb) het beroepschrift doorgezonden. Het is op 
      2 februari 2007 door de rechtbank ontvangen. 
    
    
    1.4 Verweerder heeft een verweerschrift ingediend en op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd. Verweerder heeft daarbij ook overgelegd een versie van het zogenoemde draaiboek “Risicoaanpak Belastingdienst. Participatieregelingen”, waarin hij onder verwijzing naar de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob) passages heeft weggelaten.
    
    1.5 Eiser heeft, na daartoe door de rechtbank in de gelegenheid te zijn gesteld, schriftelijk gerepliceerd, waarna verweerder schriftelijk heeft gedupliceerd.
    
    1.6 Eiser heeft nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan verweerder.
    
    1.7 Het onderzoek ter zitting is aangevangen op 1 februari 2008 en is aanvankelijk beperkt tot de vraag of het hiervoor onder 1.4 bedoelde draaiboek behoort tot de op de zaak betrekking hebbende stukken als bedoeld in artikel 8:42 Awb. 
    
    
      1.8 Namens eiser is verschenen zijn gemachtigde, vergezeld van [naam gemachtigde], eveneens advocaat. Namens verweerder zijn [namen gemachtigden] verschenen. 
      Partijen hebben ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan de rechtbank en aan elkaar.
    
    
    1.9 Ter zitting heeft de rechtbank geoordeeld dat het draaiboek als een op de zaak betrekking hebbend stuk als bedoeld in artikel 8:42 Awb moet worden aangemerkt. Daarbij heeft de rechtbank overwogen dat het draaiboek passages bevat die van belang kunnen zijn geweest bij het opleggen van de onderhavige navorderingsaanslagen. Het door verweerder gemaakte onderscheid tussen passages die wel en passages die niet worden aangemerkt als op zaak betrekking hebbende in voornoemde zin, acht de rechtbank te kunstmatig. De rechtbank heeft daarop verweerder verzocht alsnog de integrale versie van het draaiboek over te leggen.
    
    1.10 Vervolgens heeft verweerder ter zitting “geschoonde” exemplaren van het draaiboek aan de rechtbank en eiser overgelegd. In de “geschoonde” exemplaren wordt aangekondigd dat verweerder nog meer tot heden geheimgehouden passages zal gaan vrijgeven. Daarnaast heeft verweerder een integrale versie van het draaiboek aan de rechtbank overgelegd. Met betrekking tot de passages in de integrale versie die niet zijn vermeld in de “geschoonde” exemplaren beroept verweerder zich op het bepaalde in artikel 8:29, eerste lid Awb, in die zin dat alleen de rechtbank daarvan mag kennis nemen. In de “geschoonde” versie heeft verweerder per weggelaten passage beargumenteerd waarom deze passage in zijn optiek voor eiser geheim moet blijven danwel alsnog kan worden vrijgegeven. 
    
    1.11 De rechtbank heeft daarop het onderzoek ter zitting geschorst en eiser in de gelegenheid gesteld om vóór 15 februari 2008 te reageren op de door verweerder vermelde geheimhoudingsgronden.
    
    1.12 Bij brief van 6 februari 2008 heeft eiser de rechtbank zijn reactie doen toekomen. 
    
    2.     Beoordeling van het beroep op artikel 8:29 van de Awb
    
    2.1 Nu het draaiboek een op de zaak betrekking hebbend stuk is, moet het in beginsel in zijn geheel door verweerder worden overgelegd. Het bepaalde in artikel 8:29 Awb biedt echter de mogelijkheid (delen van) een op de zaak betrekking hebbend stuk voor eiser geheim te houden indien daartoe gewichtige redenen bestaan. Beslissend bij de beantwoording van de vraag of verweerder zich terecht op geheimhouding beroept is niet of (delen van) het draaiboek voor de verdediging van eisers standpunt noodzakelijk of essentieel zijn – dan zou zonder meer kennisneming dienen plaats te vinden – en ook niet of kennisneming door eiser voor de verdediging van zijn standpunt van belang zou kunnen zijn. Slechts indien de door verweerder voor geheimhouding aangevoerde redenen zwaarder wegen dan het belang dat eiser heeft bij kennisneming, is sprake van gewichtige redenen die geheimhouding rechtvaardigen. 
    
    2.2 Verweerder heeft, per niet verstrekte passage van het draaiboek, aangegeven of deze passage als gevolg van voortschrijdend inzicht alsnog openbaar kan worden gemaakt, tot welke openbaarmaking hij zal overgaan, danwel, onder verwijzing naar de Wob, met name artikel 10, tweede lid, onderdelen b, c, d en e, niet voor openbaarmaking in aanmerking komt. 
    
    
      2.3 Bij de in 2.1 geschetste belangenafweging betrekt de rechtbank het gehele dossier. De rechtbank merkt op dat een beroep op de in de Wob genoemde uitzonderingsgronden, waarmee verweerder veelvuldig heeft volstaan, op zichzelf bezien geen gewichtige reden in voornoemde zin opleveren die de belangenafweging in verweerders voordeel doen uitvallen. De rechtbank onderkent de volgende redenen die in de optiek van verweerder geheimhouding van de onderhavige passages van het draaiboek zouden moeten rechtvaardigen: 
      a.  het belang van een effectieve belastingheffing en controlestrategische belangen, waaronder begrepen een effectieve en efficiënte interne werkwijze alsmede het belang bij een effectieve fraudebestrijding en financiële belangen van de staat; 
      b. het belang van privacy van medewerkers van de Belastingdienst; 
      c. het belang van privacy van anderen dan medewerkers van de Belastingdienst; 
      Andere redenen, zoals bijvoorbeeld het belang van verweerder om zijn procespositie vrijelijk te kunnen bepalen, zijn door hem niet aangedragen.
    
    
    2.4 Met betrekking tot de onder 2.3 sub a. gemelde reden onderschrijft de rechtbank als uitgangspunt bij de afweging hetgeen het gerechtshof te Amsterdam in zijn uitspraak van 19 april 2006, nr. 04/04923, LJN AW2127, heeft overwogen onder 3.18.1., te weten (voor zover hier van belang): 
     
    “3.18.1. Passages uit het Draaiboek en de Nieuwsbrieven aan welke belanghebbende (alsmede iedere belastingplichtige) inzichten kan ontlenen over de wijze waarop de Belastingdienst de feiten achterhaalt en onderzoekt, dan wel - mede in dit verband - haar werkprocessen inricht en logistiek organiseert, worden niet geopenbaard. Deze ten behoeve van het toezicht en de controle(strategie) geheim te houden informatie omvat bijvoorbeeld scenario’s betreffende de opsporing van belastingplichtigen en klantbehandeling, voorschriften en tips over de toe te passen tactiek en methodiek om aangiften en verklaringen van belastingplichtigen te toetsen, alsmede informatie betreffende dossiervorming en automatiseringssystemen. Deze strategieën en werkwijzen zijn in beginsel ook toepasbaar buiten het KB-Lux project en overstijgen daarmede de omvang van dit project, terwijl voorts voor de hand liggend is te achten dat zij ook daadwerkelijk worden gebruikt in andere, al dan niet vergelijkbare projecten en/of individuele gevallen. In zoverre acht het Hof aannemelijk dat het risico van frustratie van (de uitvoering en handhaving van) de belastingwet manifest zou kunnen worden doordat belastingplichtigen op grond van deze informatie zouden kunnen anticiperen op de controlestrategieën en werkwijzen van de Belastingdienst. Het Hof acht te dezen het algemene publieke belang van een - ook op het terrein van het toezicht en de controle - adequaat functionerende Belastingdienst van een groter gewicht dan het individuele belang van belanghebbende. 
    
    Voorts heeft het Hof in aanmerking genomen dat evenzeer voor de hand liggend is te achten dat, nu de Belastingdienst ter zake van het Rekeningenproject met andere opsporingsinstanties (heeft) samen(ge)werkt, de in het Draaiboek verwerkte strategieën en werkwijzen mede zijn gebaseerd op door die andere opsporingsinstanties gehanteerde en aangereikte tactieken en methodieken en dat openbaarmaking daarvan ook voor (de toekomstige taakuitoefening van) die instanties tot onaanvaardbare - en door de Belastingdienst noch het Hof goed te overziene - gevolgen zou kunnen leiden.” 
    
    2.5 Het draaiboek bevat onder meer beschrijvingen van de interne werkwijze van de Belastingdienst bij de aanpak van vermeende gevallen van fraude, de manier waarop zij die gevallen opspoort, de aanbevolen werkwijze op dat gebied en tactische, methodische en strategische informatie. Geheimhouding voor eiser van de delen van het draaiboek die zien op dergelijke gegevens en waarbij verweerder zich heeft beroepen op controlestrategische belangen, fraudebestrijding en financiële belangen acht de rechtbank, met overneming van de door het Hof aangedragen argumenten, in beginsel gerechtvaardigd. Niet is gebleken dat de belangen van eiser bij kennisneming van deze gegevens voor zover de rechtbank beperking van de kennisneming hierna gerechtvaardigd zal achten, zwaarder wegen. 
    
    2.6 Eiser verzet zich niet tegen geheimhouding van identiteiten van de in het Draaiboek vermelde personen. Gelet hierop zijn met betrekking tot de onder 2.3. sub b en c gemelde redenen eisers belangen voldoende gewaarborgd indien de in het draaiboek genoemde personen op een zodanig individualiseerbare wijze worden aangeduid (met de letters NN en een nummer) dat zij met deze aanduiding kunnen worden aangewezen. De rechtbank zal verweerder dan ook gelasten om de namen van de personen die in het Draaiboek worden genoemd, te vervangen door de aanduiding NN en per persoon een uniek nummer. Beperking van de kennisneming van de overige gegevens van in het draaiboek genoemde personen acht de rechtbank niet gerechtvaardigd, omdat daarmee de privacy van die personen niet wordt geschonden. 
    
    2.7 Met inachtneming van het vorenoverwogene acht de rechtbank het door verweerder geheimhouden van passages van het draaiboek deels gerechtvaardigd. Ten aanzien van de overige passages heeft verweerder ofwel geen motivering voor de noodzaak tot geheimhouding gegeven, ofwel is van controlestrategische belangen, fraudebestrijding en financiële belangen, die beperking van de kennisneming rechtvaardigen, niet gebleken. De rechtbank merkt daar nog bij op, dat op veel plaatsen niet sprake is van dergelijke belangen maar van opvattingen over en richtlijnen bij de toepassing van (belasting)regels die verweerder bij het vaststellen van de aanslagen voornemens is toe te passen.
    
    2.8 Ten aanzien van de volgende niet openbaar gemaakte, c.q. niet alsnog eigener beweging openbaar te maken, passages in het draaiboek “Participatieregelingen/Project buitenlandse optieregelingen” acht de rechtbank beperking van de kennisneming gelet op het vorenoverwogene niet gerechtvaardigd.
    
    
      Inhoudsopgave
      4. Formeelrechtelijke aspecten
      4.6.2. Paginanummer en tekst
    
    
    
      Voorwoord
      Tekst van de laatste alinea (de namen van de projectleiders dienen te worden aangeduid met NN + nummer).
    
    
    
      Algemeen
      1.2. Opdrachtgever en projectgroep.
      Het niet openbaar gemaakte deel van deze paragraaf (de namen van de medewerkers dienen te worden aangeduid met NN + nummer).
    
    
    
      1.6. Duur van het project.
      De niet openbaar gemaakte zin in deze paragraaf.
    
    
    
      1.7. Projectresultaat
      De eerste alinea van deze paragraaf.
      2. Opzet en uitvoering
      2.1.1.  Organisatie van het project
      De drie niet openbaar gemaakte woorden in de tweede alinea, eerste gedachtestreepje.
    
    
    
      2.1.2. Ondersteunende activiteiten.
      De volledige tekst.
    
    
    
      2.2.3. De klantbehandeling (niet-inkeerder)
      De eerste alinea, met uitzondering van de tekst achter het eerste gedachtestreepje.
    
    
    
      Vaststellen heffingsgrondslag (aanvullen / wijzigen renseignement)
      De tekst in tweede alinea van deze subparagraaf onder het derde gedachtestreepje.
      De in de tekst opgenomen voetnoot 2.
    
    
    
      Vaststellen aard en omvang van de sanctie	(belangrijk)
      Vierde alinea (twee regels).
    
    
    
      Kennisgeving boete
      De tweede volzin van de eerste alinea.
      Tweede alinea volledig.
    
    
    
      Verweer
      De tweede alinea inclusief de tekst achter de twee gedachtestreepjes.
    
    
    
      De projectgroep
      De integrale tekst van deze subparagraaf.
    
    
    
      2.2.4. De klantbehandeling van de inkeerder
      Toetsing status inkeerder.
      De tweede volzin van de eerste alinea.
    
    
    
      Vaststellen heffingsgrondslag (opmaken renseignement)
      De integrale tekst van deze subparagraaf.
    
    
    
      Opleggen van aanslagen
      Het laatste deel van deze subparagraaf (de volledige subparagraaf derhalve).
    
    
    
      Verweer (bezwaar en beroep) 
      De tweede alinea inclusief de tekst achter de twee gedachtestreepjes.
    
     
    
      De projectgroep
      De tekst achter de eerste drie gedachtestreepjes.
    
    
    
      De regiocoördinator
      Het enige niet openbaar gemaakte woord.
    
    
    
      2.2.6. Melding SO/TPO
      Derde alinea, met uitzondering van de eerste volzin (de namen van de medewerkers dienen te worden aangeduid met NN + nummer).
      Vierde alinea, de tekst achter de eerste twee gedachtestreepjes.
      2.2.7. De strafrechtelijke vervolging en fiscale behandeling
      Eerste alinea: de regionamen. De daarbij behorende namen van de medewerkers dienen te worden aangeduid met NN + nummer).
    
    
    
      2.4.1. Intern.
      De in deze paragraaf voorkomende namen van medewerkers dienen te worden aangeduid met NN + nummer.
    
    
    
      2.4.2. Extern 
      De tweede volzin in de derde alinea.
    
    
    
      3.3.3. Acceptatie van het optierecht door de werknemer.
      De laatste twee volzinnen van de tweede alinea.
    
    
    
      3.4.1. Wanneer en waarom heffen in de inkomstenbelasting ?
      De integrale tekst van de derde, vierde en vijfde alinea, inclusief de tekst achter de gedachtestreepjes.
    
    
    
      3.5.8. Internationale verhoudingen
      Aanvullende heffing / keuzeregime
      De integrale tekst van de laatste alinea.
    
    
    
      4.3. Mogelijkheid tot navorderen
      De laatste volzin van de laatste alinea.
    
    
    
      4.4. (Verlangde) navorderingstermijn
      De vierde alinea.
    
    
    
      4.6.1. Bestuursrechtelijke sanctionering in de inkomstenbelasting
      De integrale tekst van de tweede, derde en vierde alinea, inclusief de tekst achter de gedachtestreepjes.
    
    
    
      4.6.1.1. Pleitbaar standpunt.
      De tweede alinea.
      De eerste volzin van de derde alinea.
    
    
    
      Werknemer geeft niets aan
      De volledige tekst van deze subparagraaf.
    
    
    
      Werknemer geeft iets aan
      De volledige tekst van deze subparagraaf.
    
    
    
      4.6.5. Vrijwillige verbetering (inkeer)
      De integrale tekst van de tweede alinea.
    
    
    
      Inhoudingsplichtige (suppletie-aangifte loonbelasting)
      De integrale tekst van de eerste en vierde alinea van deze subparagraaf.
    
    
    
    
    2.9 Het vorenstaande leidt tot de onder 3. vermelde beslissing. De rechtbank zal verweerder in de gelegenheid stellen mee te delen welke consequentie hij aan de beslissing verbindt voor zover zijn verzoek om beperking van de kennisneming wordt afgewezen. Voorts wijst de rechtbank er op dat zij op grond van artikel 8:28 jo 8:31 Awb de gevolgtrekking kan maken die haar geraden voorkomt, indien verweerder niet voldoet aan het in de beslissing neergelegde verzoek. Daarna zal de rechtbank eiser in de gelegenheid stellen mee te delen of hij de toestemming verleent als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, Awb.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    3.1 acht de door verweerder verzochte beperking van de kennisname van het draaiboek slechts gerechtvaardigd voor zover het verzoek is gehandhaafd voor andere passages dan hiervoor onder 2.8 vermeld;
    
    3.2 stelt verweerder in de gelegenheid zich uit te laten over de consequentie die hij verbindt aan deze beslissing en verzoekt hem een versie van het draaiboek over te leggen en in kopie aan eiser te zenden waarin slechts die passages zijn weggelaten waarvan de beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is; 
    
    3.3 stelt de termijn voor nakoming hiervan op vier weken na verzending van deze uitspraak;
    
    3.4 stelt eiser in de gelegenheid zich binnen twee weken na ontvangst door de rechtbank van de onder 3.2 bedoelde gegevens van de zijde van verweerder zich uit te laten of hij toestemming geeft aan de rechtbank om uitspraak te doen mede op grondslag van de passages waarvan de rechtbank beperking van de kennisneming gerechtvaardigd acht;
    
    3.5 houdt iedere verdere beslissing aan. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan op 20 maart 2008 en op dezelfde dag in het openbaar uitgesproken door mr. A.A. Fase, voorzitter, mr. R.H.M. Bruin en mr. R.G. Kemmers, rechters, in tegenwoordigheid van mr. H. Rijnders, griffier.
    
    
    
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    De rechtbank heeft geen bezwaar tegen afgifte door de griffier van een afschrift van de beslissing in geanonimiseerde vorm.
    
    Tegen deze tussenbeslissing kunnen eerst gelijk met de (eind)uitspraak rechtsmiddelen worden aangewend.