ECLI:NL:GHSGR:2011:BP3164, Gerechtshof 's-Gravenhage, 02-02-2011, BK-09-00864
Gerechtshof 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2011-02-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. De totale geraamde opbrengst van de leges gaat niet uit boven de totale geraamde kosten. Geen rechtstreeks verband vereist tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds. Noch uit de tekst van de wet, noch uit de daaraan ten grondslag liggende parlementaire behandeling blijkt dat de gemeente verplicht was een degressief tarief in de Verordening op te nemen of in de tariefstelling een limiet op te nemen.

GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
    
    
      Sector belasting
      Nummer BK-09/00864
    
    
    
    Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer d.d. 2 februari 2011
    
    in het geding tussen:
    
    
      [belanghebbende] te [Z], hierna: belanghebbende,
      en
      de heffingsambtenaar van de gemeente Middelburg, hierna: de Inspecteur,
    
    
    op het hoger beroep van belanghebbende, tegen de uitspraak van de rechtbank Middelburg van 29 oktober 2009, nr. AWB 09/49, betreffende het na te noemen geheven bedrag aan leges.
    
    
    Heffing, bezwaar en geding in eerste aanleg
    
    1.1. Bij factuur van 31 oktober 2008 heeft de Inspecteur wegens het in behandeling nemen van een aanvraag om een bouwvergunning een bedrag van € 6.159,66 aan gemeentelijke leges van belanghebbende geheven. Bij uitspraak op bezwaar heeft de Inspecteur het bezwaar van belanghebbende tegen de leges afgewezen. 
    
    1.2. Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de rechtbank ingesteld. De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. 
    
    
    Loop van het geding in hoger beroep
    
    2.1. De Inspecteur is van de uitspraak van de rechtbank in hoger beroep gekomen bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
    
    2.2. De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 1 juni 2010, gehouden te ’s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt. 
    
    
      2.3. Naar aanleiding van het verhandelde ter zitting heeft het Hof het onderzoek ter zitting geschorst en heeft vervolgens tussen het Hof en partijen een briefwisseling plaatsgevonden. 
      Een nadere mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Gerechtshof van 22 december 2010, gehouden te ‘s-Gravenhage. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is door de griffier een proces-verbaal opgemaakt.
    
    
    
    Verordening
    
    3.1. De raad van de gemeente Middelburg heeft in zijn openbare vergadering van 12 november 2007 vastgesteld de gewijzigde Verordening op de heffing en invordering van leges 1998 (hierna: de Verordening), met de daarbij behorende tarieventabel. Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt. 
    
    3.2. De Verordening houdt, voor zover te dezen van belang, het volgende in:
    
    
      "Artikel 1	Belastbaar feit
      Onder de naam leges worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege de gemeente verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en in de daarbij behorende tarieventabel.
    
    
    
      Artikel 2		Belastingplicht
      Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
    
    
    
      Artikel 3		Tarieven
      1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel."
    
    
    3.3. De tarieventabel houdt - voor zover van belang - het volgende in:
    
    
      "5.1 	Het tarief terzake van het in behandeling nemen van:
             (…)
      5.1.3.	een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning als bedoeld in artikel 56a, tweede lid, van de Woningwet volgens onderstaande schaal (bouwkosten in euro’s inclusief BTW):  
           	  t/m € 3.200,--					€ 40,18
      	boven € 3.200,--	t/m € 4.550,--			€ 56,15
      	boven € 4.550,--	t/m € 6.810,--			€ 80,66
      	voor elke € 454,-- bouwkosten meer dan € 6.810,-- wordt het tarief verhoogd met €  4,17.
      (…)
      5.1.5. een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning tweede fase als bedoeld in artikel 56a, derde lid, van de Woningwet volgens onderstaande schaal (bouwkosten in euro’s inclusief BTW): 
        	  t/m € 3.200,--					€ 26,78
      	boven € 3.200,--	t/m € 4.550,--			€ 37,44
      	boven € 4.550,--	t/m € 6.810,--			€ 53,78
      voor elke € 454,-- bouwkosten meer dan € 6.810,00 wordt het tarief verhoogd met € 2,78."
    
    
    
    Vaststaande feiten
    
    Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde is, als tussen partijen niet in geschil, dan wel door een van hen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, in hoger beroep het volgende komen vast te staan:
    
    4.1. Belanghebbende heeft op 29 mei 2008 bij burgemeester en wethouders van de gemeente Middelburg een aanvraag ingediend voor het verlenen van een bouwvergunning eerste fase, voor het bouwen van drie woningen in een voormalig kerkgebouw aan de [a-straat 1] te [P]. De bouwkosten zijn in de vergunning gesteld op € 535.000. 
    
    4.2. Bij factuur van 31 oktober 2008 is voor de eerste fase € 6.159,66 aan leges is rekening gebracht. 
    
    4.3. Aan de hand van de Productenraming 2008 heeft de [A-adviesgroep] (hierna: [A-adviesgroep]) het volgende overzicht van de voor het jaar 2008 geraamde opbrengsten, respectievelijk aan de heffing van de leges verbonden lasten in de gemeente opgesteld:
    
    
      Hoofdstuk			Totale baten	Totale kosten	Kostendekkendheid	
      1. Algemeen				€   348.034,00	0 %
      2. Bestuursstukken				0 %
      3. Burgerlijke stand		€     89.338,00	€   153.260,00	58,29%
      4. Verstrekking uit de 		€   396.371,00	€   875.553,00	45,27%
      Gemeentelijke basisadministratie 
      persoonsgegevens		
      5. Bouwvergunningen ca.		€ 1.145.283,00	€   788.258,00	145,29%
      6. Vergunning in verband met brandveiligheid		€     35.785,00	0%
      7. Verstrekken van digitale milieu-informatie			0%
      8. Openbare orde		€     14.678,00	€     53.042,00	27,67%
      9. Kadaster 					0%
      10. Garantieverlening				0%
      11. Overige stukken			€        7.334,00	0%
      12. Retributies			€     48.730,00	€      95.084,00	51,25%
      Totaal			€ 1.694.400,00	€ 2.356.351,00	71,91%
    
    
    Omschrijving geschil en standpunten van partijen
    
    5.1. Tussen partijen is in geschil of het in rekening gebrachte bedrag aan leges te hoog is, welke vraag door belanghebbende bevestigend en door de Inspecteur ontkennend wordt beantwoord. 
    
    
      5.2. Belanghebbende heeft ter ondersteuning van zijn standpunt – zakelijk weergegeven - het volgende aangevoerd. 
      Het totale bedrag aan leges staat niet in een redelijke relatie tot de door de gemeente in werkelijkheid gemaakte kosten. De hoogte van de leges is door de Inspecteur niet onderbouwd. Voor beantwoording van de vraag of de heffing conform artikel 229b van de Gemeentewet is vastgesteld volstaat niet de enkele verwijzing naar een bedrag aan geraamde kosten en baten in de Productenbegroting 2008. Uit de Productenraming 2008 dient de toerekening van baten en lasten zonder nadere specificatie te kunnen worden afgeleid. De bouwaanvraag is gesplitst in een eerste en tweede fase. In beide fasen wordt hetzelfde bedrag in rekening gebracht terwijl in het verleden slechts eenmaal dat bedrag werd geheven. Bij de bouwaanvraag dient een Ruimtelijke Onderbouwing verstrekt te worden. De kosten van de onderzoeksrapporten dient de aanvrager zelf te betalen. De in werkelijkheid gemaakte kosten zijn voor de gemeente veel lager aangezien de werkzaamheden van de gemeente beperkt kunnen blijven. Er is geen sprake van een redelijke verhouding tussen de kosten en de baten. 
      Aangezien het tarief vrijwel geen degressie kent en evenmin een limitering is sprake van een willekeurige en onredelijke heffing. Het profijt dat een belastingplichtige heeft van de dienst van de gemeente neemt niet recht evenredig toe met de hoogte van de bouwsom.Bij het bepalen van de gemeentelijke lasten wordt rekening gehouden met de comptabiliteitsvereisten die uitgaan van een kostentoerekening op grond van bedrijfseconomische principes. Blijkens de uitgave Kostentoerekeningen en gemeentelijke heffingen van de VNG mogen de kosten voor handhaving, toezicht en controle met uitzondering van de eerste controle na de vergunningverlening niet meegerekend worden als kosten voor het verlenen van de vergunningen. Deze kosten zijn echter in de Productenbegroting 2008 wel opgenomen. Duidelijk dient te zijn welke kosten het bestuursorgaan bij de heffing van leges op de burger verhaalt. De gemeente dient gedetailleerd verantwoording af te leggen van de voor de legesheffing begrote en uiteindelijk gemaakte kosten. De gemeente zelf heeft onvoldoende inzicht welke verhouding tussen de prijs van de dienst (het tarief) en de aard en omvang van de dienstverlening nog redelijk is. Niet duidelijk is of er adequate maatregelen zijn getroffen om te waarborgen dat alle bouwleges ook in rekening worden gebracht en betaald. 
    
    
    5.3. De Inspecteur heeft de standpunten van belanghebbende gemotiveerd bestreden en houdt de juistheid van het in rekening gebrachte bedrag aan leges staande. 
    
    5.4. Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de stukken.
    
    
    Conclusies van partijen
    
    6.1. Het hoger beroep van belanghebbende strekt tot vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en de uitspraak op bezwaar en tot vermindering van het bedrag van de in rekening gebrachte leges naar redelijkheid en billijkheid.
    
    6.2. De Inspecteur heeft geconcludeerd tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
    
    
    Overwegingen omtrent het geschil
    
    7.1. Voorop staat dat het aan de gemeentelijke wetgever is om, met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 219, tweede lid, en 229b, eerste lid, van de Gemeentewet, de tarieven van gemeentelijke heffingen vast te stellen. De in laatstvermeld artikel neergelegde toets wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Daarbij gaat het derhalve niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten. 
    
    
      7.2. In het onderhavige geval gaat de totale geraamde opbrengst van de leges niet uit boven de totale geraamde kosten. Dat blijkt uit de door de Inspecteur overgelegde gegevens die voortvloeien uit het onderzoek door [A-adviesgroep] van de Productenraming 2008 en de in de tarieventabel genoemde diensten, welk onderzoek heeft geresulteerd in het in 3.4 gegeven overzicht. Aldus is inzicht geboden in de desbetreffende ramingen zoals vereist volgens het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN: BI1968. De wijze en het tijdstip waarop inzicht wordt geboden is niet bepalend voor de vraag of de geraamde baten de lasten overtreffen (Vgl. HR 16 april 2010, 08/02001, LJN: BM1236).
      De omstandigheid dat aanvankelijk de Inspecteur ervan uitging dat de geraamde kosten van de heffing van bouwleges de opbrengsten niet overtroffen terwijl na onderzoek het tegenovergestelde blijkt, is, gelet op het hiervoor overwogene, niet van belang. Hetzelfde geldt met betrekking tot de omstandigheid dat tegenover de kosten van sommige groepen van diensten zoals “kosten overige stukken” en “vergunningen inzake de brandveiligheid” geen opbrengsten aan leges zijn geraamd. De wetgever heeft een verdergaande specificatie of toetsing van de ramingen aan de werkelijke gemaakte kosten en opbrengsten of aan de richtlijnen van de VNG zoals belanghebbende voorstaat niet voorgeschreven in het kader van de hier aan te leggen toets. 
    
    
    7.3 Anders dan waarvan belanghebbende uitgaat is geen rechtstreeks verband vereist tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds (Vgl. HR 24 december 1997, nr. 32.569, LJN AA3345). 
    
    7.4. De Verordening en de daarbij horende Tarieventabel berusten op artikel 229 van de Gemeentewet. De billijkheid van op de voet van dat artikel getroffen legesverordeningen is in het algemeen aan het oordeel van de rechter onttrokken. Voor onverbindendverklaring is eerst plaats ingeval een regeling zou zijn getroffen die in strijd is met enig in het algemeen rechtsbewustzijn levend beginsel van behoorlijke wetgeving, in die zin dat het op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat zij moet leiden tot een legesheffing die de wetgever bij het toekennen van de bevoegdheid aan de gemeentelijke wetgever tot het heffen van leges niet op het oog kan hebben gehad. 
    
    7.5. De juistheid van belanghebbendes stelling dat het profijt dat een belastingplichtige heeft van de dienst van de gemeente niet rechtevenredig toeneemt met de hoogte van de bouwsom kan in het midden blijven. Gegrondbevinding van die stelling leidt niet tot het oordeel dat de regeling van de Verordening en de tarieventabel in strijd is met het in 7.4 omschreven beginsel, aangezien daarmee nog geenszins gegeven is dat het niet invoeren van een dergelijke wijze van tariefstelling leidt tot een legesheffing die de wetgever niet op het oog kan hebben gehad.
    
    7.6. Noch uit de tekst van de wet, noch uit de daaraan ten grondslag liggende parlementaire behandeling blijkt dat de gemeente verplicht was een degressief tarief in de Verordening op te nemen of in de tariefstelling een limiet op te nemen (Vgl. HR 14 augustus 2009, nr. 43.120, LJN: BI1943).
    
    7.7. Op grond van het vorenoverwogene is het hoger beroep ongegrond. 
    
    
    Proceskosten en griffierecht
    
    
      8.1. Het Hof acht, nu belanghebbende in het ongelijk wordt gesteld, geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene Wet bestuursrecht. 
      8.2. Wel ziet het Hof in de omstandigheid dat de Inspecteur eerst in hoger beroep de stukken met betrekking tot de productenraming heeft overgelegd, aanleiding te gelasten dat aan belanghebbende het voor de behandeling voor de rechtbank gestorte griffierecht van € 39, alsmede het voor de behandeling in hoger beroep gestorte griffierecht van € 110 wordt vergoed.
    
    
    
    Beslissing
    
    
      Het Gerechtshof:
      - vernietigt de uitspraak van de rechtbank, 
      - bevestigt de uitspraak op bezwaar,
      - gelast de Inspecteur aan belanghebbende een bedrag van € 149 aan griffierecht te vergoeden.
    
    
    
    Deze uitspraak is vastgesteld door mrs. B. van Walderveen, Th. Groeneveld en W.M.G. Visser, in tegenwoordigheid van de griffier mr. Y. Postema-van der Koogh. De beslissing is op 2 februari 2011 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
      aangetekend aan
      partijen verzonden:
    
    
    
    
    
    
    
    
      Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      1.  Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
      2.  Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
          - de naam en het adres van de indiener;
          - de dagtekening;
          - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
          - de gronden van het beroep in cassatie.
      Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
    
    
    De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.