ECLI:NL:RBZUT:2011:BV0515, Rechtbank Zutphen, 29-12-2011, 10/1331 LEGGW
Rechtbank Zutphen — Uitspraak 
Datum: 2011-12-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Bouwleges/Dienstverlening/Opbrengstlimiet
        De gemeente heeft met in behandeling nemen van de bouwaanvraag voor het oprichten van een woonzorgcentrum een dienst verleend. Verweerder heeft, anders dan aangevoerd, met de geleverde gegevens voldoende inzicht geboden in de geraamde baten en lasten. De opbrengstlimiet is niet overschreden.

RECHTBANK ZUTPHEN	
      Sector Bestuursrecht
      Meervoudige belastingkamer
    
    
    Reg.nr.: 10/1331 LEGGW
    
    
    
    Uitspraak in het geding tussen:
    
    
      Stichting Habion
      te Utrecht, 
      eiseres,
    
    
    en
    
    
      de heffingsambtenaar van de gemeente Bronckhorst
      verweerder.
    
    
    
    
    1. Procesverloop
    
    
      Bij nota van 30 mei 2008 (nummer [nummer]) zijn van eiseres leges ten bedrage van 
      € 150.217,29 geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag om verlening van een bouwvergunning. Bij uitspraak op bezwaar van 23 juli 2010 heeft verweerder het door eiseres tegen deze legesnota gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de legesheffing gehandhaafd.
    
    
    Eiseres heeft bij brief van 5 augustus 2010 beroep ingesteld. Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken en een verweerschrift ingezonden.
    
    
      Het beroep is behandeld ter zitting van 14 december 2011. Voor eiseres zijn verschenen 
      mr. P.F. van der Muur en mr. R. Froentjes, werkzaam bij Ernst&Young Belastingadviseurs te Groningen. Verweerder – D.J. Klein Willink en B.F. Groot Severt – is in persoon verschenen.
    
    
    
    2. Overwegingen
    
    
      2.1	De bestreden legesheffing is gebaseerd op de Legesverordening Bronckhorst 2007 (hierna: de Verordening), vastgesteld door de raad van de gemeente Bronckhorst op 
      21 december 2006.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2 van de Verordening worden onder de naam ‘leges’ rechten geheven terzake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en in de daarbij behorende tarieventabel (hierna: de Tarieventabel).
      Volgens onderdeel 5.2.2 van de Tarieventabel bedraagt, voor zover van belang, het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning, als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet € 69 vermeerderd met 2,29% van het bedrag waarmee die bouwkosten € 1000 te boven gaan.
    
    
    2.1.1	Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet kunnen gemeenten rechten heffen voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Onder deze rechten zijn ook de leges te rangschikken (MvT, Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 77).
    
    Ingevolge artikel 229b van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de opbrengstlimiet).
    
    2.2	Eiseres stelt zicht op het standpunt dat de grondslag voor legesheffing ontbreekt, omdat verweerder geen dienst heeft geleverd. Volgens eiseres is met het in behandeling nemen van de aanvraag vooral een algemeen belang gediend en niet in overheersende mate een individueel belang. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de legesheffing is gebaseerd op een willekeurige of onredelijke tariefstelling. Ten slotte heeft eiseres naar voren gebracht dat de geraamde baten van de ingevolge de Verordening geheven leges uitgaan boven de geraamde lasten ter zake en dat daarmee de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet geschonden is.
    
    2.3	Verweerder stelt zich op het standpunt dat de leges terecht zijn geheven en dat de Verordening met bijbehorende Tarieventabel voldoet aan artikel 229b van de Gemeentewet.
    
    
      2.4	De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres op 15 november 2007 een aanvraag om verlening van een bouwvergunning voor het oprichten van [woonzorgcentrum te plaats] (Gelderland) heeft ingediend en dat die aanvraag in behandeling is genomen. Met het in behandeling nemen van de door eiseres ingediende aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank een dienst verleend. Dat eiseres met het bieden van huisvesting aan senioren (mede) een algemeen belang dient en dat de totstandkoming van evenvermeld, voor senioren bedoeld, woonzorgcentrum ook in het belang is van de gemeente Bronckhorst vanwege de verwachte toename van de vergrijzing in die gemeente en de in dat kader door haar gestelde beleidsdoelen, kan er niet aan afdoen dat de aanvraag onverplicht door eiseres is ingediend en dat de afhandeling daarvan rechtstreeks en in overheersende mate in het belang van eiseres is geweest. De rechtbank overweegt daarbij dat niet in geschil is dat de door eiseres ingediende vergunningaanvraag door de gemeente aan de geldende of eventueel toekomstige planologische en bouwkundige voorschriften is getoetst en dat die toetsing, gelet op artikel 40 van de Woningwet, zoals dat toentertijd gold, noodzakelijk is geweest voor het oprichten van het woonzorgcentrum, waarvan eiseres de eigenaar is. De door eiseres ingeroepen uitspraken van 31 maart 2008 (LJN: BC8620) van de Rechtbank Leeuwarden en 10 juni 2010 (LJN: BM8866) van de Rechtbank Amsterdam nopen niet tot een ander oordeel, reeds omdat die uitspraken geen betrekking hebben op de indiening van een aanvraag ter verkrijging van een bouwvergunning en de desbetreffende gemeente blijkens die uitspraken met partijen een convenant had gesloten, waarmee de vergunningaanvragen en legesheffing verband hielden. Ter zitting heeft eiseres – desgevraagd – verklaard dat de gemeente Bronckhorst geen convenant of andersoortig beding met eiseres heeft gesloten.
      2.5	De voorgedragen beroepsgronden met de strekking dat de tariefstelling in de Tarieventabel onredelijk en willekeurig is en daarom onverbindend, kunnen evenmin leiden tot het oordeel dat de leges onrechtmatig zijn geheven. De rechtbank overweegt daarbij dat de Hoge Raad bij arrest van 14 augustus 2009 (LJN: BI1943) heeft geoordeeld dat de wetgever aan gemeentebesturen de vrijheid heeft gelaten de geraden heffingsmaatstaven te kiezen, alsook de aan die maatstaven te koppelen tarieven. Voor zover het betreft verschillen in kostendekkendheid is volgens de Hoge Raad een motivering niet nodig. Voorts is er geen rechtsregel die de gemeente verplicht een degressief tarief op te nemen. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraken van het Hof ’s-Gravenhage van 17 februari 2009 (LJN: BH6097) en 2 februari 2011 (LJN: BP3164). Ook overigens bieden de gedingstukken geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de geheven leges van € 150.217,29 bij een bouwsom van € 6.547.563 in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel.
    
    
    2.6	Met betrekking tot de gestelde overschrijding van de opbrengstlimiet overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      Bij arrest van 24 april 2009 (LJN: BI1968) heeft de Hoge Raad het volgende overwogen:
      “3.2.1 (…). Een geschil over, kort gezegd, limietoverschrijding wordt procesrechtelijk hierdoor gekenmerkt dat niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot de hierna te omschrijven (verzwaarde) eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting dat de limiet is overschreden.
      3.2.2 Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde ‘lasten ter zake’ hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen.
      3.2.3 Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een ’last ter zake’, dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen.
      3.2.4 Indien de belanghebbende niet stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, heeft de rechter slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’. Bij ontkennende beantwoording van die vraag dient hij te beoordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden.
      3.2.5 Indien de belanghebbende wél stelt dat die feitelijke gegevens onjuist zijn, en de heffingsambtenaar deze stelling van de belanghebbende betwist, komt bewijslevering aan de orde. In dat geval draagt de belanghebbende de bewijslast van zijn stelling dat de door de heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn, omdat die onjuistheid een voorwaarde is voor het intreden van het rechtsgevolg dat hij inroept (onverbindendheid van de verordening). Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden die hiervoor in 3.2.4 is omschreven, en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.”
    
    
    
      Bij arrest van 16 april 2010 (LJN: BM1236) heeft de Hoge Raad het volgende overwogen:
      “3.3.1 (…) In het kader van deze beoordeling van de opbrengstlimiet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. HR 4 februari 2005, LJN AP1951, BNB 2005/112 (Red.: Belastingblad 2005, p. 395, m.nt. Monsma)).
      3.3.2 In dit verband verdient opmerking dat de wijze waarop en het tijdstip waarop inzicht is geboden in de geraamde baten en lasten ter zake van de diensten niet bepalend zijn voor het antwoord op de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen. Zoals is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968, BNB 2009/159 (Red.: Belastingblad 2009, p. 728, m.nt. De Bruin), dient de heffingsambtenaar in een procedure als de onderhavige, waarin een limietoverschrijding in geschil is, inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening.”
    
    
    Volgens vaste jurisprudentie kunnen alle directe of indirecte kosten die meer dan zijdelings verband houden met de diensten ter zake waarvan leges worden geheven, in de ramingen van de ‘lasten ter zake’ worden betrokken. Uit het arrest van de Hoge Raad van 4 juni 2010 (LJN: BL0990) kan worden afgeleid dat kostenposten slechts dan niet geheel of ten dele als door middel van legesheffing te verhalen kosten kunnen worden aangemerkt, indien zij geheel of nagenoeg geheel, dat wil zeggen voor 90% of meer, andere doeleinden dienen.
    
    
      2.6.1	De rechtbank stelt vast dat verweerder een overzicht van geraamde baten en lasten heeft overgelegd (“overzicht alle leges begroting 2007”, hierna: het overzicht), waarop is vermeld dat de geraamde kosten € 2.918.047,97 bedragen en de geraamde opbrengsten 
      € 1.690.776. Volgens het overzicht, dat hoort bij en het resultaat is van een in november 2009 door gemeente Bronckhorst uitgevoerd onderzoek (“onderzoek naar de kostendekkendheid van de leges 2007”), overstijgen de kosten de baten met 
      € 1.227.271,97 en bedraagt het dekkingspercentage 58%.
    
    
    2.6.2	Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank met het overzicht en de daarop vermelde diverse kostenposten het inzicht in de desbetreffende ramingen verschaft, zoals bedoeld in rechtsoverweging 3.2.2. van evenvermeld arrest van 24 april 2009. Dat de door verweerder overgelegde gegevens niet herleidbaar zijn tot de programmabegroting, dat die gegevens volgen uit een in 2009 door de gemeente uitgevoerd onderzoek en dat daarmee sprake is van achteraf opgestelde schattingen, noopt niet reeds daarom tot het oordeel dat het overzicht onjuist is en niet voldoet aan de eisen die de jurisprudentie van de Hoge Raad daaraan stelt. De rechtbank verwijst in dit verband naar evenvermeld arrest van 16 april 2010. Voorts is verweerder niet verplicht, zoals eiseres voorstaat, een meer gespecificeerd inzicht te verschaffen in de gehanteerde uurtarieven met uitsplitsing naar directe kosten en overheadkosten. De rechtbank verwijst daarbij naar de uitspraak van 28 juli 2011 (LJN: BR4745) van het Hof Amsterdam.
    
    
      2.6.3	Eiseres heeft, voor zover van belang, in beroep bij brief van 30 augustus 2010, zoals nader toegelicht bij brief van 29 november 2011 de volgende door verweerder in het overzicht ” als ‘last ter zake’ opgevoerde posten, in twijfel getrokken:
      -	“Rijbewijzen” van € 158.120,59. Volgens eiseres moet dit bedrag worden gesteld op € 125.000;
      -	“Natuur en Landschap” (“Advieskosten”) van € 6.975,62;
      -	“Kapvergunningen” (“doorbel. Openb.werken binnend.kp 031”) van € 85.129,10. Volgens eiseres moet dit bedrag worden gesteld op € 12.980,62;
      -	“Vergunningen VVH” (“Doorbel.Veiligh.Verg.Handhaving kp 034”) van € 232.884;
      -	“Bestemmings- en structuurplannen alg” (“Doorbelasting ruimt. en ec.ontwikkeling kp 033”) van € 445.446,45. Volgens eiseres moet dit bedrag worden gesteld op 
      € 7.343;
      -	“Welstandstoezicht algemeen” van € 132.111,81;
      -	“Bouw- en woningtoezicht” (“Doorbel. Veiligh. Verg. Handhaving kp 034”) van 
      € 986.623,15. Volgens eiseres moet dit bedrag worden gesteld op € 823.635.
      Verder heeft eiseres, voor zover van belang, aangevoerd dat de kosten voor naturalisatie niet toerekenbaar zijn en dat in het overzicht bij de geraamde opbrengsten uit bouwleges ten onrechte een bedrag van € 980.000 is vermeld. Volgens eiseres moet dit bedrag worden gesteld op € 1.011.876, te weten het bedrag van de primitieve begroting.
      Ter zitting heeft eiseres gesteld dat het dekkingspercentage – mede in aanmerking genomen de ten onrechte geraamde overheadkosten – 113% bedraagt.
    
    
    
      2.6.4	Ter zitting heeft verweerder naar voren gebracht dat de posten “Leges naturalisatieverzoeken” en “Welstandstoezicht algemeen” uit het overzicht moet worden geëlimineerd. Voorts heeft verweerder naar voren gebracht dat het bijgeboekte bedrag van 
      € 79.884 bij de post “leges bouwvergunningen”, alsook de posten “Kapvergunningen” (“doorbel. Openb.werken binnend.kp 031”) en “Vergunningen VVH” (“Doorbel.Veiligh.Verg.Handhaving kp 034”) mogelijk uit het overzicht moeten worden geëlimineerd. Volgens verweerder is ook na eliminatie van deze posten de opbrengstlimiet niet overschreden. Volgens verweerder bedraagt het dekkingspercentage in dat geval 72%.
    
    
    
      2.6.5	Naar het oordeel van de rechtbank kunnen de voorgedragen beroepsgronden niet leiden tot het daarmee beoogde resultaat, reeds omdat het totaal van de eiseres in twijfel getrokken posten, met inbegrip van de door eiseres voorgestane verminderingen, 
      € 942.543,61 bedraagt en dat het bedrag daarmee blijft onder het bedrag waarmee de geraamde lasten de geraamde baten overstijgen (€ 1.227.271,97). Ook de stelling van eiseres dat verweerder de geraamde inkomsten uit bouwleges heeft moeten stellen op € 1.011.876 in plaats van € 980.000, indien en voor zover al juist, maakt niet dat de kostenraming daalt beneden de opbrengstraming. In de enkele en niet nader onderbouwde stelling ter zitting dat met inbegrip van de door verweerder ten onrechte geraamde overheadkosten het dekkingspercentage 113% bedraagt, ziet de rechtbank, mede gelet op het door verweerder overgelegde overzicht, evenmin grond voor het oordeel dat de opbrengstlimiet is overschreden.
    
    
    2.6.5.1	Met verwijzing naar de eerdervermelde uitspraak van 28 juli 2011(LJN: BR4745) van het Hof Amsterdam en de uitspraak van 11 oktober 2011 (LJN: BU3814) van het Hof ‘s-Gravenhage overweegt de rechtbank ook overigens dat de stelling van eiseres, zoals onderbouwd met een onderzoeksrapport van Yacht, dat voor verlening van een bouwvergunning een gemiddelde tijdsbesteding staat van 14,36 uren, geen concreet aanknopingspunt biedt voor het oordeel dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van het door verweerder ter zake geraamde bedrag van € 986.623,15.
    
    2.7	Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    3. Beslissing
    
    De rechtbank:
    
    -	verklaart het beroep ongegrond.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. van Baaren, voorzitter, en mr. E.H.T. Rademaker en 
      mr. J.L.W. Broeksteeg, leden. De beslissing is in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 29 december 2011.