ECLI:NL:GHAMS:2008:BH4024, Gerechtshof Amsterdam, 16-12-2008, 07/00344
Gerechtshof Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2008-12-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: De gemeente Utrecht heeft een aanslag opgelegd overeenkomstig de Verordening op de heffing en invordering van afvalstoffenheffing 2006 van de gemeente Utrecht. Belanghebbende is van mening dat de extra verhoging van de afvalstoffenheffing voor 2006 met 18% neerkomt op een verkapte heffing van de onroerendezaakbelasting, wat in strijd met de wet zou zijn. Naar het oordeel van het Hof is het verhogen van de heffing in verband met het wegvallen van een deel van de financiering uit algemene middelen geen verkapte heffing van de onroerendezaakbelasting. De gemeente mocht het tarief vaststellen zoals zij dat heeft gedaan. Belanghebbende is niet benadeeld doordat hij niet is gehoord.

GERECHTSHOF AMSTERDAM					
    
    Kenmerk P07/00344						
    
    uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer 
    
    op het hoger beroep van
    
    
      X, wonende te Y, belanghebbende,
      gemachtigde mr. F. Jagersma te Bilthoven,
    
    
    tegen de uitspraak in de zaak no. SBR 06/2839 van de rechtbank Utrecht van 29 mei 2007 in het geding tussen 
    
    belanghebbende
    
    en
    
    de directeur van de Dienst Burgerzaken en Gemeentebelastingen van de gemeente Utrecht, de heffingsambtenaar,
    
    
    1.	Ontstaan en loop van het geding
    
    1.1. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 28 februari 2006 voor het belastingjaar 2006 voor de onroerende zaak […] laan 24 te Utrecht een aanslag afvalstoffenheffing (hierna: de aanslag) opgelegd van € 225,36.
    
    1.2. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak gedagtekend 5 juli 2006 het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    1.3. Bij uitspraak van 29 mei 2007, aan partijen verzonden op 30 mei 2007, heeft de rechtbank Utrecht (hierna: de rechtbank) het daartegen door belanghebbende ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    
    
      1.4. Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij beroepschrift van 22 juni 2007, bij het Hof ingekomen op 25 juni 2007.
      De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    1.5. Belanghebbende heeft bij brief van 12 juni 2008 nadere stukken ingediend.
    
    1.6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2008. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
    
    
    2.	Overwegingen
    
    2.1.	Feiten
    
    2.1.1. In de toelichting op het aanslagbiljet waarmee de aanslag bekend is gemaakt staat onder meer het volgende:
    
    “De gemeente Utrecht wil de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing verbeteren. Jaarlijks is sprake van een kostenstijging die doorberekend wordt in het tarief. Dit leidt voor 2006 tot een tariefsverhoging van 3,92%. Voorts heeft de Gemeenteraad van Utrecht besloten een gedeelte van de afschaffing van het gebruikersdeel woningen OZB te compenseren door verhoging van het tarief. Hierdoor stijgt het tarief met 18,91%. Totaal dus een stijging van 22,83%.”
    
    2.1.2. De voor de inzameling en verwerking van het huishoudelijk afval in de Gemeente Utrecht geraamde kosten voor het jaar 2006 zijn hoger dan de geraamde opbrengst van de afvalstoffenheffing van die gemeente voor dat jaar.
    
    2.1.3. Belanghebbende heeft in de bezwaarfase verzocht te worden gehoord. De heffingsambtenaar heeft dit verzoek niet ingewilligd omdat hij het beroep kennelijk ongegrond achtte.
    
    2.1.4. Belanghebbende heeft vóór het doen van uitspraak op bezwaar geen verzoek gedaan voor vergoeding van de kosten van het bezwaar. 
    
    2.2.	Geschil
    
    
      2.2.1. In hoger beroep is in geschil
      -	of het tarief dat bij het opleggen van de aanslag is gehanteerd rechtmatig is vastgesteld; en 
      -	of belanghebbende in de bezwaarfase had moeten worden gehoord en, zo ja, welke gevolgen daaraan moeten worden verbonden. In samenhang hiermee verzoekt belanghebbende alsnog om vergoeding van de kosten van bezwaar.
    
    
    2.2.2. Belanghebbende heeft ter zitting in hoger beroep zijn grief met betrekking tot het mogelijk onbevoegd zijn van de heffingsambtenaar ingetrokken.
    
    2.3.	Oordeel van de rechtbank
    
    De rechtbank heeft, voor zover van belang voor het geschil in hoger beroep, het volgende overwogen, waarbij belanghebbende is aangeduid als eiseres en de heffingsambtenaar als verweerder:
    
    
      “2.1 Verweerder heeft aangevoerd dat de raad van de Gemeente Utrecht op 10 november 2005
      heeft ingestemd met de verhoging van het tarief voor de afvalstoffenheffing en dat de hiermee
      gemoeide inkomsten ook in 2006 ruim binnen de kostendekking blijven. Daarnaast heeft
      verweerder er - kort samengevat - op gewezen dat een deel van de kosten van het inzamelen en
      verwerken van het huishoudelijk afval voorheen werd betaald uit de algemene middelen,
      waarvan onder meer de inkomsten uit de onroerendezaakbelastingen (OZB) deel uitmaken.
      Aangezien het gebruikersdeel van de OZB voor woningen met ingang van l januari 2006 is
      komen te vervallen, zijn deze middelen in 2006 lager dan in het jaar ervoor. Om die reden is
      het tarief van de afvalstoffenheffing met 22,83% - waarvan 18,91% in verband met het
      vervallen van het gebruikersdeel van de OZB - gestegen. Verweerder heeft er hierbij ten slotte
      op gewezen dat de compensatie van het Rijk - via het zogenoemde Gemeentefonds -
      onvoldoende is gebleken voor het verlies van de inkomsten uit de OZB.
    
    
    
      2.2 Eiseres heeft aangevoerd dat verweerder haar ten onrechte niet heeft gehoord naar
      aanleiding van het ingediende bezwaarschrift. Voorts heeft eiseres aangevoerd dat de stijging
      van 18,91% geen betrekking heeft op de dekking van de kosten van het inzamelen en
      verwerken van het huishoudelijk afval, maar uitsluitend ziet op de compensatie van de
      afgeschafte OZB, hetgeen in strijd is met het bepaalde in artikel 229, eerste lid, onder b, van
      de Gemeentewet. Ter zitting heeft eiseres hieraan toegevoegd dat haar niet is gebleken dat de bestreden uitspraak op bezwaar door een daartoe bevoegd persoon is genomen.
      2.3	In dit geding dient de rechtbank de vraag te beantwoorden of verweerder het tarief van de
      afvalstoffenheffing in 2006 met meer dan 3,92% heeft kunnen laten stijgen.
      2.4	Artikel 15.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer luidt als volgt: De gemeenteraad kan ter
      bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke
      afvalstoffen een heffing instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die, al dan
      niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht, feitelijk gebruik maken van een perceel ten
      aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 een verplichting tot het inzamelen van
      huishoudelijke afvalstoffen geldt.
      Op grond van artikel 216 van de Gemeentewet besluit de  raad tot het invoeren van een gemeentelijke belasting door het vaststellen van een belastingverordening.
      In artikel l, eerste lid, van de Verordening op de heffing en invordering van afvalstoffenheffing 2006 van de gemeente Utrecht (verder: de Verordening) is bepaald dat onder de naam "afvalstoffenheffing" een directe belasting wordt geheven als bedoeld in artikel 15.33 van de Wet milieubeheer. In het tweede lid van dit artikel is voorts bepaald dat deze afvalstoffenheffing wordt geheven ter zake van het feitelijk gebruik van een perceel ten aanzien waarvan krachtens de artikelen 10.21 en 10.22 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijk afval geldt.
      Artikel 2, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat de belasting wordt geheven van degene die in de gemeente feitelijk gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan ingevolge de artikelen 10.21 en 10.22 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijk afval geldt.
      Ingevolge het tweede lid van dit artikel wordt als gebruiker aangemerkt degene die naar omstandigheden beoordeelt al dan niet krachtens eigendom, bezit of beperkt recht of persoonlijk recht feitelijk gebruik maakt van het perceel.
      Artikel 5, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat de belasting per perceel € 225,36 per jaar bedraagt.
      2.5	Niet in geding is dat eiseres feitelijk gebruik maakt van een perceel ten aanzien waarvan
      ingevolge de artikelen 10.21 en 10.22 van de Wet milieubeheer een verplichting tot het inzamelen
      van huishoudelijk afval geldt. Hieruit volgt dan ook dat aan eiseres een aanslag
      afvalstoffenheffing kan worden opgelegd.
      2.6	De rechtbank stelt voorop dat de hoogte van het huidige tarief op zichzelf, door de
      rechtbank niet in volle omvang kan worden beoordeeld. Hiervoor vindt de rechtbank steun in
      het arrest van de Hoge Raad van 7 mei 1997 (www.rechtspraak.nl, LJN: AA2075) en de
      uitspraak van het Hof 's-Gravenhage van 15 april 1998 (www.rechtspraak.nl, LJN: AS2787).
      Voor een ingrijpen van de belastingrechter is, volgens vaste jurisprudentie, slechts plaats
      indien de verordening leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing, waarop de
      wetgever met het toekennen van de heffingsbevoegdheid aan de gemeentelijke wetgever niet
      het oog kan hebben gehad. Voor de afvalstoffenheffing geldt geen limiet voor wat betreft de
      hoogte van het tarief. Artikel 15.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer kent slechts de
      beperking dat de opbrengsten moeten worden aangewend ter bestrijding van de kosten die
      voor haar verbonden zijn aan de verwijdering van huishoudelijke afvalstoffen. Naar het
      oordeel van de rechtbank vloeit uit die beperking voort dat de geraamde opbrengst van de heffing, de kosten die aan de verwijdering van de huishoudelijke afvalstoffen verbonden zijn niet mag overschrijden. Het staat de gemeente vrij om met de afvalstoffenheffing minder dan de op haar drukkende kosten te verhalen en een deel van de kosten uit de algemene middelen te bestrijden.
      2.7	Gelet op hetgeen verweerder ter zake van het tarief heeft aangevoerd, is de rechtbank van
      oordeel dat in voldoende mate is aangetoond dat de met dit tarief geraamde opbrengst niet
      meer bedraagt dan de geraamde kosten voor het inzamelen en verwerken van huishoudelijk
      afval in 2006. De extra verhoging met 18,91% is om die reden niet in strijd met de wet. Verder
      heeft verweerder aannemelijk gemaakt dat deze opbrengst niet wordt aangewend ten behoeve
      van andere voorzieningen dan het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval.
      2.8	Eiseres heeft aangevoerd dat het tarief niet is verhoogd vanwege de kosten van de
      verwerking van afvalstoffen, maar vanwege de afschaffing van het gebruikersdeel van de
      OZB. De rechtbank stelt met partijen vast dat de aanleiding voor de tariefsverhoging
      inderdaad is gelegen in de afschaffing van het zogenoemde gebruikersdeel voor woningen. Dat
      deze afschaffing de aanleiding is geweest voor de tariefsverhoging, betekent naar het oordeel
      van de rechtbank echter niet dat de opbrengsten van deze verhoging worden toegevoegd aan
      de algemene middelen. Voldoende aannemelijk is geworden dat de opbrengst van de heffing
      wordt aangewend ten behoeve van het inzamelen en verwerken van huishoudelijk afval.
      (…)
      2.10	Ter zake van het feit dat eiseres niet in de gelegenheid is gesteld om naar aanleiding van
      het ingediende bezwaarschrift te worden gehoord, is de rechtbank ten slotte van oordeel dat
      verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hetgeen in het bezwaarschrift is
      opgenomen niet kon leiden tot een gegrondverklaring van de bezwaren. Gelet hierop heeft
      verweerder kunnen afzien van het horen van eiseres.
      2.11	De door eiseres aangevoerde bezwaren kunnen, gelet op het voorgaande, niet leiden tot
      vernietiging van het bestreden besluit, zodat het beroep ongegrond dient te worden verklaard.
      Onder deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om verweerder in de proceskosten
      te veroordelen.
    
    
    2.4.	Standpunten van partijen
    
    Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar de stukken van het geding en het proces-verbaal van het onderzoek ter zitting in hoger beroep.
    
    2.5.	Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    2.5.1. Het Hof oordeelt dat de aanslag is opgelegd overeenkomstig de Verordening op de heffing en invordering van afvalstoffenheffing 2006 van de gemeente Utrecht. Dit is ook niet in geschil.
    
    2.5.2. Belanghebbende neemt het standpunt in dat de extra verhoging van de afvalstoffenheffing voor 2006 met 18,91% neerkomt op een verkapte heffing van onroerendezaakbelasting, hetgeen in strijd is met de wet en met het beleid van de centrale overheid. De heffingsambtenaar heeft dit standpunt gemotiveerd bestreden.
    
    
      2.5.3. Artikel 15.33, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt, voor zover hier van belang, dat de gemeenteraad ter bestrijding van de kosten die voor haar verbonden zijn aan het beheer van huishoudelijke afvalstoffen (hierna: de kosten) een heffing kan instellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen die feitelijk gebruik maken van een perceel ten aanzien waarvan een verplichting tot het inzamelen van huishoudelijke afvalstoffen geldt.
      Naar het oordeel van het Hof ontleent de Gemeente Utrecht hieraan de bevoegdheid om de kosten met gebruikmaking van de onderhavige afvalstoffenheffing voor 100% te dekken. De rechter is niet bevoegd te treden in de motieven die een gemeente heeft om in meerdere of mindere mate van deze bevoegdheid gebruik te maken. Dat geldt ook voor de verhoging van het tarief waarvan de rechtmatigheid door belanghebbende wordt betwist. De omstandigheid dat de aanleiding van de verhoging van het tarief van de afvalstoffenheffing voor 2006 is gelegen in de vermindering van de belastingopbrengst van de Gemeente Utrecht door de afschaffing van de onroerendezaakbelasting van gebruikers van woningen (waardoor de mogelijkheid van bestrijding van de kosten van het inzamelen van afvalstoffen uit de algemene middelen van de gemeente werd beperkt) maakt dat niet anders omdat het Hof slechts de rechtmatigheid van de heffing kan toetsen en niet de (politieke) afweging om van het recht te heffen, zoals in dit geval, in meerdere mate gebruik te maken. Het verhogen van de heffing in verband met het wegvallen van een deel van de financiering uit algemene middelen maakt van die verhoging niet een verkapte heffing van onroerendezaakbelasting. Ook het standpunt van belanghebbende – wat daarvan ook zij – dat de heffing in strijd is met het beleid van de centrale overheid doet aan de zojuist bedoelde bevoegdheid niet af zolang het beleid van de gemeente in overeenstemming is met de wet. Het Hof is van oordeel dat de Gemeente Utrecht het tarief van de afvalstoffenheffing heeft mogen vaststellen zoals zij heeft gedaan. De aanslag is derhalve juist; het gelijk is aan de heffingsambtenaar.
    
    
    2.5.4. Belanghebbende neemt het standpunt in dat in de bezwaarfase ten onrechte geen hoorgesprek heeft plaatsgevonden als gevolg waarvan zij niet in staat is gesteld voor het doen van uitspraak om vergoeding van kosten van bezwaar te verzoeken. In verband hiermee bepleit zij om terugwijzing van de zaak naar de heffingsambtenaar en subsidiair om toekenning van een vergoeding voor de kosten van bezwaar, waarbij zij zich beroep op rechtsoverweging 3.5.3 van het arrest van de Hoge Raad van 18 april 2003, BNB 2003/267. 
    
    2.5.5. Voornoemde en de daarop volgende rechtsoverwegingen van de Hoge Raad luiden als volgt:
    
    
      “-3.5.3. Dit een en ander in aanmerking genomen komt de Hoge Raad tot de conclusie dat de belastingrechter in beginsel inderdaad kan oordelen dat, indien de belastingplichtige op zijn bezwaar niet overeenkomstig de daarvoor gestelde regels is gehoord, aan dat gebrek in de uitspraak op het bezwaarschrift kan worden voorbijgegaan omdat de belastingplichtige door de gang van zaken niet is benadeeld. Het hof moet dan wel motiveren waarom de belastingplichtige niet is benadeeld, waarbij niet kan worden volstaan met de enkele redengeving dat het gebrek reeds is hersteld doordat de belastingplichtige zijn bezwaren in beroep schriftelijk heeft kunnen uiteenzetten en mondeling heeft kunnen toelichten.
      Die omstandigheid zal echter in de regel wel voldoende zijn, indien het hof tevens vaststelt dat omtrent de van belang zijnde feiten en de waardering daarvan tussen de inspecteur en de belastingplichtige (uiteindelijk) geen verschil van mening bestaat en het geschil betrekking heeft op een aangelegenheid waarbij de inspecteur geen beleidsvrijheid toekomt. Toepassing van artikel 6:22 van de Awb neemt overigens niet weg dat het hof in de gang van zaken aanleiding kan vinden de inspecteur te veroordelen in de kosten die de belastingplichtige in beroep heeft gemaakt.
      -3.5.4. Indien het hof tot de conclusie komt dat de belastingplichtige door de gang van zaken bij het horen is benadeeld, zal het de uitspraak op het bezwaarschrift moeten vernietigen. Het heeft vervolgens de keuze de zaak terug te wijzen naar de inspecteur, met opdracht de belastingplichtige alsnog volgens de regels te horen, dan wel zelf in de zaak te voorzien (artikel 8:72, lid 4, van de Awb). Dit laatste zal aangewezen zijn, indien het hof tot het oordeel komt dat de belastingplichtige ook zonder dat hij opnieuw in de bezwaarfase wordt gehoord, in het gelijk moet worden gesteld dan wel indien de belastingplichtige het hof heeft verzocht zelf in de zaak te voorzien.”
    
    
    2.5.6. Het Hof is van oordeel dat de heffingsambtenaar belanghebbende ten onrechte niet heeft gehoord omdat het bezwaar niet kennelijk ongegrond was. Het Hof gaat voorbij aan dat gebrek in de uitspraak op het bezwaarschrift omdat omtrent de van belang zijnde feiten en de waardering daarvan tussen de heffingsambtenaar en belanghebbende geen verschil van mening (meer) bestaat en het geschil betrekking heeft op een aangelegenheid waarbij de heffingsambtenaar geen beleidsvrijheid toekomt. Het Hof neemt hierbij in aanmerking dat de vaststelling van het tarief van de afvalstoffenheffing een bevoegdheid is van de gemeente en niet van de heffingsambtenaar. Belanghebbende is derhalve niet benadeeld doordat hij niet is gehoord. Terugwijzing van de zaak naar de heffingsambtenaar is niet op zijn plaats.
    
    2.5.7. Ook de omstandigheid dat belanghebbende de hoorzitting had kunnen aangrijpen om alsnog om een vergoeding voor de kosten van bezwaar te vragen is naar het oordeel van het Hof geen reden om de zaak terug te wijzen naar de heffingsambtenaar of om hem te veroordelen om een vergoeding voor de kosten van bezwaar te verlenen omdat de aanslag, zoals het Hof hiervoor heeft geoordeeld, juist is. Het bezwaar tegen die aanslag zou ook na een hoorgesprek ongegrond zijn verklaard en belanghebbende heeft daarom geen recht op vergoeding van de kosten van het bezwaar. Belanghebbende is derhalve ook door deze beslissing niet benadeeld. 
    
    2.6. Slotsom
     
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank het beroep terecht ongegrond verklaard en geen vergoeding voor de proceskosten verleend. Terugwijzing van de zaak is niet op zijn plaats. Het hoger beroep is ongegrond.
    
    2.7. Proceskosten
    
    Nu de uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd acht het Hof geen termen aanwezig een partij te veroordelen tot vergoeding van proceskosten op de voet van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
    3.	 Beslissing
    
    Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    
    
    
    
    Aldus vastgesteld door mrs. P.M.F. van Loon, voorzitter, J.P.F. Slijpen en J.P. Kruimel, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. S.K. Grando als griffier. De beslissing is op 16 december 2008 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. een dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.