ECLI:NL:RBUTR:2012:BV9680, Rechtbank Utrecht, 21-03-2012, SBR 11-1924
Rechtbank Utrecht — Uitspraak 
Datum: 2012-03-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Besluit verlenging grafrechten en legesnota. Bezwaar tegen verlenging is gericht tegen hoogte leges, zodat heffingsambtenaar ook in deze zaak bevoegd is. Twee inhoudelijk niet gelijkluidende bezwaarschriften gericht tegen twee verschillende besluiten. Dwangsom op grond van artikel 4:17 van de Awb, in verband met niet tijdig beslissen, is daarom twee keer verschuldigd.

RECHTBANK UTRECHT
      Sector bestuursrecht
    
    
    zaaknummer: SBR 11/1924
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 maart 2012 in de zaak tussen
    
    [eiseres], wonende te [woonplaats], eiseres,
    
    en
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Stichtse Vecht, verweerder,
    
    
    
      Inleiding
      Bij besluit van 21 april 2010 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maarssen (het college) op verzoek van eiseres besloten de grafrechten voor het graf G/42 op de gemeentelijke begraafplaats van Maarssen te verlengen van 4 november 2010 tot 4 november 2020. Daarbij is een specificatie gegeven van de verschuldigde kosten van in totaal € 868,05. Met dagtekening 1 mei 2010 heeft verweerder daarvoor aan eiseres een factuur gestuurd (notanummer 000770) (hierna: de legesnota). Eiseres heeft bij brief van 25 mei 2010 bij het college bezwaar gemaakt tegen het besluit van 21 april 2010. Bij brief van eveneens 25 mei 2010 heeft eiseres bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de legesnota van 1 mei 2010.
    
    
    Op 17 november 2010 heeft eiseres zowel het college als verweerder schriftelijk in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar, zoals bedoeld in artikel 4:17 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
    
    Bij besluit van 28 april 2011 heeft verweerder het door eiseres tegen het besluit van 21 april 2010 gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Eiseres heeft tegen het besluit van 28 april 2011 beroep ingesteld.
    
    Bij beschikking van 13 mei 2011 heeft verweerder de door hem op grond van artikel 4:17 van de Awb aan eiseres verschuldigde dwangsommen vastgesteld op het daarvoor geldende maximum van € 1.260,-. Ingevolge artikel 4:19, eerste lid, van de Awb heeft het beroep van eiseres mede betrekking op de beschikking van 13 mei 2011.
    
    Het beroep is behandeld ter zitting van 24 november 2011. Eiseres is vertegenwoordigd door haar echtgenoot [A]. Verweerder is verschenen in de persoon van mr. T.F. Montfils.
    
    Bij de behandeling van het beroep ter zitting is de rechtbank gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest. In verband hiermee is het onderzoek ter zitting ingevolge artikel 8:64, eerste lid, van de Awb geschorst en heeft de rechtbank het vooronderzoek hervat. Verweerder is in de gelegenheid gesteld een nieuwe beslissing op het bezwaar van eiseres te nemen en de stukken toe te sturen die betrekking hebben op het door eiseres gemaakte bezwaar tegen de legesnota van 1 mei 2010. 
    
    Bij brief aan eiseres van 29 november 2011, met als onderwerp ‘Uitspraak bezwaar leges’, heeft verweerder het besluit van 28 april 2011 nader toegelicht en gesteld dat deze uitspraak ook ziet op het bezwaar van eiseres tegen de legesnota van 1 mei 2010. Daarnaast heeft verweerder de beschikking van 13 mei 2011 nader toegelicht.
    
    Eiseres heeft bij brief van 8 januari 2012 gereageerd op de brief van 29 november 2011.
    
    Nadat de partijen toestemming hebben verleend om uitspraak te doen zonder nader onderzoek ter zitting, heeft de rechtbank het onderzoek op 31 januari 2012 gesloten.  
    
    
      Overwegingen
      1.	Zoals hiervoor is vermeld, heeft het college bij besluit van 21 april 2010 op verzoek van eiseres besloten de grafrechten voor het graf G/42 op de gemeentelijke begraafplaats van Maarssen te verlengen van 4 november 2010 tot 4 november 2020. Daarbij is een specificatie gegeven van de verschuldigde kosten van in totaal € 868,05. Met dagtekening 1 mei 2010 heeft verweerder daarvoor aan eiseres de legesnota gestuurd. Eiseres heeft op 25 mei 2010 zowel bij het college bezwaar gemaakt tegen het besluit van 21 april 2010 als bij verweerder tegen de legesnota van 1 mei 2010.
    
    
    2.	Het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 21 april 2010 is op 19 augustus 2010 behandeld op de hoorzitting van de Adviescommissie bezwaarschriften (hierna: de Adviescommissie). Zoals uit het verslag van de hoorzitting blijkt, heeft de voorzitter van de Adviescommissie aan het einde van de hoorzitting aan partijen medegedeeld dat de Adviescommissie niet bevoegd is om over de bezwaren van eiseres te adviseren omdat deze alleen zien op de hoogte van de in het besluit genoemde bedragen en niet op het besluit om de grafrechten te verlengen.
    
    3.	Bij besluit van 28 april 2011 heeft verweerder het door eiseres tegen het besluit van 21 april 2010 bij het college gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    4.	In de brief van 29 november 2011 heeft verweerder vermeld dat het bezwaar van eiseres tegen de legesnota van 1 mei 2010 wordt gezien als een tweede bezwaarschrift inzake dezelfde zaak, namelijk de hoogte van de leges voor het verlengen van de grafrechten. Verweerder heeft daarover vervolgens dezelfde motivering gegeven als in het besluit van 28 april 2011.
    
    
      5.	Eiseres heeft tegen de brief van verweerder aan haar van 29 november 2011 aangevoerd dat daarin niet staat dat het een herzien besluit is. Dat staat alleen in de aanbiedingsbrief aan de rechtbank. Evenmin staat in die brief welke besluiten naar aanleiding van dit herziene besluit zijn ingetrokken. Zij neemt aan alle eerder genomen besluiten.
      Verder is het advies dat de Adviescommissie heeft gegeven aan het college nooit aan haar toegezonden. Toen zij telkens daarna haar brieven aan het college adresseerde, is haar op geen enkele wijze door de gemeente aangegeven dat dit verkeerd was. Zelfs in het besluit van 28 april 2011 schrijft verweerder niet waarom hij in plaats van het college reageert. Uit de brief van 29 november 2011 blijkt volgens eiseres ook dat verweerder er bij zijn beschikking van 13 mei 2011 van uitging dat zowel bij het college als verweerder hetzelfde bezwaar was ingediend, namelijk bezwaar tegen de hoogte van de leges voor het verlengen van de grafrechten.
    
    
    6.	De rechtbank constateert dat de brief van verweerder aan eiseres van 29 november 2011 als onderwerp vermeld ‘Uitspraak bezwaar leges’ en dat in die brief niet is vermeld dat het om een herziening van het besluit van 28 april 2011 gaat. Dat staat alleen in de brief waarbij de brief aan eiseres aan de rechtbank is toegezonden. In de brief aan eiseres is ook niet vermeld dat het besluit van 28 april 2011 wordt ingetrokken en dat het bezwaar van eiseres ongegrond is. Naar haar inhoud bevat de brief een nadere motivering van het besluit van 28 april 2011, met de toevoeging dat het bezwaarschrift van eiseres tegen de legesnota van 1 mei 2010 als een tweede bezwaarschrift inzake dezelfde zaak wordt gezien, namelijk de hoogte van de leges voor het verlengen van de grafrechten. De conclusie van eiseres dat verweerder ervan is uitgegaan dat zij zowel bij het college als verweerder hetzelfde bezwaar heeft gemaakt, acht de rechtbank juist. Naar het oordeel van de rechtbank kan de brief van 29 november 2011 daarmee niet worden aangemerkt als een intrekking of een wijziging van het besluit van 28 april 2011 in de zin van artikel 6:18 van de Awb. In het besluit van 28 april 2011 is namelijk al beslist op het bezwaar dat de legesnota op een te hoog bedrag is vastgesteld. De brief aan eiseres van 29 november 2011 zal daarom worden aangemerkt als een nadere toelichting bij het besluit van 28 april 2011.
    
    7.	Verweerder is noch in het besluit van 28 april 2011, noch bij de nadere toelichting van 29 november 2011 inhoudelijk ingegaan op de bezwaren van eiseres tegen de legesnota van 1 mei 2010. In het besluit van 28 april 2011 is ook niet vermeld dat de bezwaren tegen de legesnota ongegrond worden verklaard, terwijl dit, zo begrijpt de rechtbank uit de brief van 29 november 2011, wel zo is bedoeld. Gezien het voorgaande ontbeert het besluit van 28 april 2011 een deugdelijke motivering. Dit betekent dat het beroep van eiseres gegrond is en dat dit besluit wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb zal worden vernietigd. De rechtbank is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen. Wel zal verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 152,- aan haar moeten vergoeden.
    
    8.	De rechtbank ziet zich vervolgens gesteld voor de vraag of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of gedeeltelijk in stand kunnen worden gelaten dan wel of zij zelf in de zaak kan voorzien.
    
    9.	Eiseres heeft in haar bezwaarschrift tegen de legesnota van 1 mei 2010, die is aan te merken als een besluit tot invordering, aangegeven dat zij het er niet mee eens is dat zij de leges 4,5 maand van tevoren moet betalen, namelijk uiterlijk 15 juni 2010. Verder is zij het er niet mee eens dat op de legesnota de verlengingstermijn niet is vermeld. In beroep heeft zij deze bezwaargrond herhaald. In haar bezwaarschrift heeft eiseres zich voorts afgevraagd waarom de hoogte van de rente die bij te late betaling moet worden betaald, niet is vermeld. In beroep heeft eiseres uitdrukkelijk aangegeven dat haar gronden niet zijn gericht tegen de hoogte van de in rekening gebrachte eges.
    
    
      10.	De rechtbank overweegt dat er geen verplichting voor verweerder bestaat om de verlengingstermijn van de grafrechten op de legesnota te vermelden. Voldoende is dat de termijn is genoemd in het besluit van het college van 21 april 2010, waarbij de grafrechten zijn verlengd. Ook ten aanzien van de hoogte van de rente bestaat er geen verplichting van verweerder om die op de nota te vermelden. Met betrekking tot de betalingstermijn overweegt de rechtbank dat de betalingsverplichting (mede) is ontstaan op het moment dat de diensten in verband met de algemene begraafplaats door of vanwege de gemeente zijn verleend, dus reeds bij het besluit van 21 april 2010. In haar rappelbrief van 12 januari 2011 aan het college heeft eiseres overigens vermeld dat haar tot 22 september 2010 uitstel van betaling was verleend en dat zij de nota op 13 december 2010 heeft betaald. In zoverre heeft zij dus geen procesbelang meer bij de behandeling van deze grond.
      Nu eiseres geen grond heeft gericht tegen de hoogte van de in rekening gebrachte leges, blijft de legesnota in stand. Dit betekent dat het bezwaar van eiseres tegen de legesnota van 1 mei 2010 ongegrond is. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het bezwaar van eiseres tegen de legesnota alsnog ongegrond te verklaren.
    
    
    11.	Eiseres heeft als bezwaar tegen het besluit van het college van 21 april 2010 aangevoerd dat de gemeente in strijd met haar eigen verordening handelt omdat er geen exploitatierekening van de begraafplaats is. Daarom vraagt zij zich af hoe de in dit besluit genoemde bedragen tot stand zijn gekomen. In beroep heeft eiseres deze bezwaargrond herhaald.
    
    12.	De rechtbank is met verweerder van oordeel dat deze grond verband houdt met de hoogte van de bij eiseres in rekening gebrachte leges. Gelet daarop was niet het college maar verweerder het bevoegde orgaan om te beslissen op het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 21 april 2010. Terecht heeft verweerder dan ook op dit bezwaar in het besluit van 28 april 2011 beslist. De rechtbank merkt in dat verband wel op dat het college het bezwaarschrift op grond van artikel 6:15 van de Awb zo spoedig mogelijk had moeten doorzenden aan verweerder, met gelijktijdige mededeling hiervan aan eiseres, en dat dit is nagelaten.
    
    13.	Verweerder heeft toegelicht dat uit artikel 2 van de Verordening lijkbezorgingrechten 2010 (hierna: de Verordening), waarin het belastbaar feit wordt omschreven, niet blijkt dat er een exploitatierekening hoort te zijn. Naar aanleiding van het verzoek van eiseres om een kostenoverzicht heeft hij haar bij brief van 22 april 2010 een overzicht gestuurd met de gerealiseerde kosten en opbrengsten van de begraafplaats in 2008 en 2009 en de prognose voor 2010. Uit dit overzicht blijkt dat de jaarlijkse kosten van de begraafplaats de jaarlijkse opbrengsten (ruim) overstijgen. Daarbij zijn de kosten van het gebouwenbeheer niet in de cijfers opgenomen.
    
    14.	Op grond van artikel 229, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Gemeentewet kunnen onder meer rechten worden geheven ter zake van het gebruik overeenkomstig de bestemming van de voor de openbare dienst bestemde gemeentebezittingen of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij de gemeente in beheer of onderhoud zijn; en het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
    
    15.	Gelet op artikel 229, eerste lid, aanhef en onder a en b, van de Gemeentewet heeft de gemeenteraad van Maarssen op 14 december 2009 de Verordening vastgesteld, die op 1 januari 2010 in werking is getreden. In artikel 2 van de Verordening is bepaald dat op basis van deze verordening rechten worden geheven voor het gebruik van de begraafplaats en voor het door of vanwege de gemeente verlenen van diensten in verband met de algemene begraafplaats. Op grond van artikel 3 van de Verordening worden de rechten geheven van degene op wiens aanvraag dan wel ten behoeve van wie de dienst wordt verricht of van degene die van de bezittingen, werken of inrichtingen gebruik maakt.
     
    16.	Op grond van artikel 229b, eerst lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.
    
    17.	De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres aldus dat zij van mening is dat de in de Verordening genoemde tarieven niet in overeenstemming zijn met artikel 229b, eerst lid, van de Gemeentewet. Verweerder heeft in de brief van 22 april 2011 inzichtelijk gemaakt dat de bedragen die hij op grond van de Verordening voor het gebruik van de begraafplaats in rekening brengt, de uitgaven om dit gebruik mogelijk te maken niet overschrijden. In de Verordening is niet vastgelegd dat de vraag of de geraamde opbrengsten de geraamde lasten overtreffen, inzichtelijk moet worden gemaakt door middel van een exploitatierekening. De rechtbank is dan ook van oordeel dat verweerder aan het vereiste van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet heeft voldaan. Deze grond faalt derhalve. Dit betekent dat de rechtsgevolgen van het besluit van 28 april 2011 voor het overige in stand kunnen blijven.
    
    18.	Voor zover het beroep is gericht tegen de verschuldigde dwangsommen, overweegt de rechtbank het volgende. Bij beschikking van 13 mei 2011 heeft verweerder de door hem op grond van artikel 4:17 van de Awb aan eiseres verschuldigde dwangsommen vastgesteld op het maximum van € 1.260,-. Daaraan heeft hij toegevoegd dat hij op 28 april 2011 als bevoegd orgaan uitspraak heeft gedaan op het bezwaar van eiseres en dat eiseres niet nog een uitspraak van het college ontvangt in deze omdat het college onbevoegd is om uitspraak te doen. Hoewel eiseres meerdere malen een beroep heeft gedaan op de dwangsomregeling bij niet tijdig beslissen, wordt de dwangsomregeling eenmalig toegepast. 
    
    19.	In de brief van 29 november 2011 heeft verweerder zijn standpunt van 13 mei 2011 gehandhaafd dat het bezwaar van eiseres, ondanks meerdere verzoeken, eenzelfde zaak betreft, namelijk de hoogte van de leges voor de verlenging van grafrechten. De dwangsomregeling wordt dan eenmalig toegepast.
    
    20.	Eiseres heeft dit betwist. Het gaat om verschillende bezwaren. Behalve dat er niet tijdig is beslist op haar bezwaar bij het college, is er ook niet tijdig beslist op haar bezwaar bij verweerder tegen de legesnota van 1 mei 2010. Eiseres is het niet eens met de stelling van verweerder dat na het herhalen van bezwaar en het wederom indienen van een formulier dwangsom bij niet tijdig beslissen maar eenmaal een dwangsom kan worden uitgekeerd omdat het dezelfde zaak betreft.
    
    21.	Naar het oordeel van de rechtbank betreft de brief van 29 november 2011, wat betreft de verschuldigde dwangsommen, geen herziening van de beschikking van 13 mei 2011. De brief aan eiseres van 29 november 2011 zal daarom in zoverre worden aangemerkt als een nadere toelichting bij de beschikking van 13 mei 2011.
    
    22.	Op grond van artikel 4:17, eerste lid, eerste volzin, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. Op grond van het tweede lid van dit artikel bedraagt de dwangsom de eerste veertien dagen € 20,- per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 30,- per dag en de overige dagen € 40,- per dag. In het derde lid van dit artikel is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen. Op grond van artikel 4:18, eerste lid, van de Awb stelt het bestuursorgaan de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was.
    
    23.	Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb beslist het bestuursorgaan binnen zes weken of - indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld - binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Op grond van het derde lid van dit artikel kan het bestuursorgaan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. Op grond van het vijfde lid doet het bestuursorgaan, indien toepassing is gegeven aan het derde lid, hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.
    
    24.	Tussen partijen is niet in geschil en ook de rechtbank stelt vast dat de termijn om te beslissen op de bezwaarschriften van eiseres, gericht tegen het besluit van 21 april 2010, respectievelijk de legesnota van 1 mei 2010, op was overschreden. Door middel van een tweetal formulieren dwangsom bij niet tijdig beslissen, beide gedateerd 17 oktober 2010, heeft eiseres verweerder en het college in gebreke gesteld in verband met de overschrijding van deze beslistermijnen. Niet in geschil is en ook de rechtbank stelt vast dat de termijn tussen veertien dagen na deze ingebrekestellingen en de beslissing op de bezwaren meer dan 42 dagen bedraagt. 
    
    25.	De rechtbank is met verweerder van oordeel dat slechts eenmalig dwangsommen worden verbeurd als het gaat om voortgezet niet tijdig beslissen op een bezwaar tegen een besluit, ondanks de omstandigheid dat daarvoor meermalen een beroep op de dwangsomregeling is gedaan. Het maximumbedrag aan verschuldigde dwangsommen verzet zich daartegen immers.
    
    26.	Anders dan verweerder is de rechtbank echter van oordeel dat verweerder niet kon volstaan met het eenmalig toekennen van dwangsommen in verband met het te laat beslissen op de bezwaren van eiseres. Uit het procesdossier blijkt dat verweerder niet heeft onderkend dat de bezwaren die eiseres bij het college heeft gemaakt tegen het besluit van 21 april 2010, niet gelijkluidend zijn aan de bezwaren die zij bij verweerder heeft gemaakt tegen de legesnota van 1 mei 2010. Voorts is van belang dat de bezwaren zijn gericht tegen verschillende besluiten. Het gaat derhalve om verschillende bezwaren tegen verschillende besluiten. Ook al had verweerder volstaan met één beslissing op de beide bezwaarschriften, dan had hij toch twee maal dwangsommen moeten toekennen. Dit betekent dat verweerder de door hem verschuldigde dwangsom ten onrechte heeft vastgesteld op eenmaal het maximum van € 1.260,-. 
    
    27.	Dit betekent dat het beroep tegen de beschikking van 13 mei 2011 gegrond is en dat dit voor vernietiging in aanmerking komt. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door het bedrag aan verbeurde dwangsommen vast te stellen op (2 x € 1.260,- =) € 2.520,-. Van in verband met dit beroep gemaakte proceskosten is niet gebleken.
    
     
    
      Beslissing
      De rechtbank:
    
    
    •	verklaart het beroep voor zover gericht tegen het besluit van 28 april 2011 gegrond; 
    
    •	vernietigt het besluit van 28 april 2011;
    
    •	verklaart het bezwaar van eiseres tegen de legesnota van 1 mei 2011 ongegrond;
    
    •	bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde besluit van 28 april 2011;
    
    •	bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit voor het overige in stand blijven;
    
    •	verklaart het beroep voor zover gericht tegen de beschikking van 13 mei 2011 gegrond;
    
    •	vernietigt de beschikking van 13 mei 2011;
    
    •	bepaalt dat verweerder als gevolg van het niet tijdig beslissen op de bezwaren van eiseres tegen het besluit van 28 april 2011 en de legesnota van 1 mei 2011 een dwangsom heeft verbeurd van in totaal € 2.520,-;
    
    •	bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit van 13 mei 2011;
    
    •	bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht van € 152,- aan haar vergoedt.
    
    
    Aldus vastgesteld door mr. G.J. van Binsbergen en in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2012.
    
    
    De griffier:					De rechter:
    
    
    
    
    mr. J.K. van de Poel				mr. G.J. van Binsbergen
     						 
    
    afschrift verzonden op:
    
    
    
      Rechtsmiddel
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending van deze uitspraak hoger beroep instellen bij het gerechtshof te Arnhem (belastingkamer), Postbus 9030, 6800 EM Arnhem