ECLI:NL:GHARN:2011:BQ5200, Gerechtshof Arnhem, 10-05-2011, 11-00087
Gerechtshof Arnhem — Uitspraak 
Datum: 2011-05-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges.
         Leges voor aanvraag bouw bedrijfshal. Overschrijding opbrengstlimiet leidt tot algehele onverbindendheid van legesverordening gemeente Utrecht.

GERECHTSHOF ARNHEM
      Sector belastingrecht
    
    
    
      nummer 11/00087
      uitspraakdatum: 10 mei 2011
    
    
    
    Uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer
    
    op het hoger beroep van
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Utrecht (hierna: de Ambtenaar).
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Utrecht van 3 maart 2009, nummer SBR 08/458, in het geding tussen de Ambtenaar en
    
    X B.V. te Z (hierna: belanghebbende).
    
    
    1.	Ontstaan en loop van het geding
    
    1.1	Aan belanghebbende is, op grond van de Legesverordening 2005 van de gemeente Utrecht, bij legesnota van 31 maart 2006 een bedrag van € 66.699,50 aan leges in rekening gebracht wegens het in behandeling nemen van een aanvraag voor een bouwvergunning.
    
    1.2	Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de Ambtenaar bij uitspraak op bezwaar de legesnota gehandhaafd.
    
    1.3	Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Utrecht (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 3 maart 2009 gegrond verklaard, de uitspraak van de Ambtenaar vernietigd en de legesnota vernietigd.
    
    1.4	De Ambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof Amsterdam. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
    
    1.5	Het Gerechtshof Amsterdam heeft het beroepschrift, met toepassing van artikel 8:13 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) ter verdere behandeling verwezen naar het Gerechtshof Arnhem (hierna: het Hof).
    
    1.6	Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft, alsmede het zogenoemde tiendagenstuk met bijlagen dat op 21 maart 2011 door belanghebbende is ingezonden.
    
    1.7	Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 april 2011 te Arnhem. Daarbij zijn verschenen en gehoord de gemachtigde van belanghebbende, alsmede de Ambtenaar.
    
    1.8	Het onderzoek ter zitting is, met instemming van partijen, aangevangen voor de gelijktijdige behandeling van de zaken met de rolnummers (bij het Hof) 11/00084 tot en met 11/00088. De hogerberoepschriften met de rolnummers 11/00084 en 11/00086 zijn door de gemachtigde ter zitting ingetrokken. De inhoud van die geschriften moet als een verweerschrift tegen de door de Ambtenaar ingediende hogerberoepschriften worden aangemerkt. Eveneens met instemming van partijen houdt het Hof het ervoor dat de Rechtbank twee inhoudelijk gelijkluidende uitspraken heeft willen doen, te weten één ten name van X BV te Z met betrekking tot een legesnota voor 2005 en een legesnota voor 2006, en één ten name van A BV te Z met betrekking tot een legesnota voor 2005. Aldus resteren in hoger beroep drie zaken, te weten:
    
    
      11/00085	legesnota 2006, op het hoger beroep van belanghebbende, rolnummer bij de Rechtbank SBR 08/460,
      11/00087	legesnota 2005, op het hoger beroep van de Ambtenaar met betrekking tot een nota ten name van belanghebbende, rolnummer bij de Rechtbank SBR 08/458, en
      11/00088	legesnota 2005, op het hoger beroep van de Ambtenaar met betrekking tot een nota ten name van A BV te Z, rolnummer bij de Rechtbank SBR 08/462.
    
    
    1.9	De gemachtigde van de Ambtenaar heeft ter zitting één pleitnota voor alle zaken voorgedragen en afschriften daarvan aan het Hof en de wederpartij overgelegd. Hetgeen ter zitting is gezegd wordt geacht op alle zaken betrekking te hebben, behoudens voor zover uit het zinsverband anders blijkt of voortvloeit uit het jaar waarop de procedure betrekking heeft.
    
    1.10	Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
    
    
    2.	De vaststaande feiten
    
    2.1	Belanghebbende heeft een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning voor de bouw van een bedrijfshal inclusief een kantoor. In het aanvraagformulier is een bouwsom vermeld van € 2.950.000 (exclusief btw).
    
    2.2	Voor het in behandeling nemen van de in 2.1 bedoelde aanvraag is aan belanghebbende op 31 maart 2006 een legesnota verzonden tot een bedrag van € 66.699,50 welk bedrag is berekend met inachtneming van een bouwsom van € 3.510.500 inclusief btw.
    
    2.3	Op het beroep van belanghebbende heeft de Ambtenaar in zijn verweerschrift voor de Rechtbank het volgende overzicht vermeld waarin opgenomen de kosten en de opbrengsten die betrekking hebben op hoofdstuk 5 van de hier van toepassing zijnde Legesverordening 2005 van de gemeente Utrecht (hierna: de Verordening).
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Belastingjaar 2005  Hoofdstuk 5, bouwgerelateerde leges	
      bedragen x 1000			
    
    			
    
      Soort	Kosten	Opbrengst	Kosten-
      			dekking
      StadsOntwikkeling (Dienst Stadsontwikkeling:			
      - Vergunningen BWT (inclusief BCF-lasten)	€     10.882	€     11.121	  102,20
      - Monumentenvergunningen	€          206	€          130	    63,11
      Brandweer, gebruiksvergunning	€          482	€          290	    60,17
      Totaal	€     11.570	€     11.541	99,75%
    
    
    2.4	In Bijlage 2 bij de toelichting op de Legesverordening 2006, behorende bij het raadsvoorstel van 25 oktober 2005, is - onder meer - het volgende opgenomen:
    
    
      	"(…)
      	Paragraaf 3	Bouwvergunningen 
    
    
    
      	Invoering staffelstructuur
      Met betrekking tot de berekening van het voor een bouwaanvraag verschuldigde bedrag aan leges wordt een staffelstructuur ingevoerd (…).
    
    	
    
      In de tarieventabel 2005 wordt het verschuldigde bedrag aan leges voor een bouwaanvraag berekend aan de hand van een vast percentage welke over de gehele bouwsom moet worden genomen. Hierdoor verlopen de opbrengsten van de leges voor bouwaanvragen lineair; met iedere toename van de bouwkosten stijgen de opbrengsten met 1,9%. De tegenover de opbrengsten staande kosten laten echter een ander verloop zien: zij verlopen degressief. Naarmate de bouwsom hoger is stijgen de met de aanvraag verbandhoudende kosten steeds minder dan lineair.
      Dit verschil in de opbrengsten- en kostenverloop maakt de totale legesopbrengsten gevoelig voor de ontwikkeling van grote bouwprojecten. Met name bij dit soort projecten, waarbij sprake is van (zeer) grote bouwsommen kan er, als gevolg van het verder uiteenlopen van de opbrengsten- en kostencurve bij hogere bouwsommen, een aanzienlijk verschil ontstaan tussen het in rekening gebrachte bedrag aan leges en de daarmee verband houdende kosten. Voor het totaal van de opbrengsten en kosten over een jaar kan dit inhouden dat er een overdekking ontstaat.
      In 2004 is gebleken dat de ontwikkeling van grote bouwprojecten sterk is gestegen. Uit een in dat jaar uitgevoerde meerjarenbegroting is gebleken dat deze ontwikkeling nog zeker tot en met 2014 aanwezig zal zijn en dat dit derhalve een structureel karakter heeft.
    
    
    
      Het bovenomschreven risico op overdekking wordt zeer verminderd indien de staffelstructuur uit het "Model" wordt toegepast waarbij degressief verlopende tarieven worden vastgesteld, met tarieven aflopend van 1,9% tot en met 1,5%. De opbrengstontwikkeling met betrekking tot bouwleges wordt minder gevoelig voor grote projecten. Gelet op de te verwachten ontwikkeling van de bouwprojecten, waaronder de grote, zal met toepassing van de zojuist beschreven tarieven volledige kostendekkendheid worden bereikt.
      (…)"
    
    
    2.6	De gemeente Utrecht kent een "Reserve egalisatiereserve leges bouwbeheer" die tot doel heeft fluctuaties en schommelingen in de opbrengsten van de bouwleges en de daarmee samenhangende tarieven, op te vangen. Positieve of negatieve verschillen tussen de geraamde en de gerealiseerde bouwleges worden met deze reserve verrekend. Aan de reserve werd, wegens een gerealiseerd positief resultaat in het voorafgaande jaar, in 2005 een bedrag toegevoegd van € 4.148.000, in 2006 een bedrag van € 1.200.000. In 2007 is besloten van de reserve, die ultimo 2006 € 10.794.000 bedroeg, een bedrag van € 5.800.000 toe te laten vloeien aan de algemene middelen.
    
    
    3.	Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
    
    3.1	In geschil is de verzonden legesnota. 
    
    3.2	De Ambtenaar is van mening dat de nota bevoegd is opgelegd, niet strijdig is met de geldende wetgeving, dat voor alle leges die in de Verordening zijn geregeld tezamen, geen sprake is van een overschrijding van de opbrengstlimiet en dat evenmin sprake is van een willekeurige en onredelijke belastingheffing.
    
    3.3	Belanghebbende stelt dat de legesnota onbevoegd is opgelegd en dat de bij de Verordening behorende Tarieventabel onverbindend is wegens strijd met artikel 11 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen juncto artikel 231 van de Gemeentewet en omdat de heffingsmaatstaf in de Tarieventabel onvoldoende duidelijk is gedefinieerd. Voorts stelt belanghebbende dat de Verordening onverbindend is omdat, in strijd met het bepaalde in artikel 229b van de Gemeentewet, de opbrengstlimiet wordt overschreden, danwel omdat, zo vat het Hof belanghebbendes stellingen samen, ter zake van de leges sprake is van een willekeurige en onredelijke belastingheffing.
    
    3.4	Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.
    
    3.5	De Ambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en tot in stand laten van de uitspraak van de Ambtenaar en de legesnota.
    
    3.6	Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank en tot vernietiging van de uitspraak van de Ambtenaar en de legesnota.
    
    
    4.	Beoordeling van het geschil
    
    4.1	Zoals de Rechtbank terecht heeft overwogen gaat het bij de toetsing aan de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten maar om de baten en de lasten ter zake van alle diensten die in een verordening zijn geregeld. Voorts is niet vereist dat er een verband bestaat tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de verrichte werkzaamheden in verband met de geleverde dienst anderzijds.
    
    4.2	Belanghebbende heeft in bezwaar en voor de Rechtbank gemotiveerd de vraag aan de orde gesteld of de in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde “lasten ter zake” hebben overschreden.
    
    4.3	In lijn met de verdeling van de bewijslast in zaken als de onderhavige (vergelijk Hoge Raad 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968) heeft belanghebbende in haar beroepschrift voor de Rechtbank van een aantal posten in twijfel getrokken of zij (in de kennelijk bij het vaststellen van de Verordening en de Tarieventabel gestelde omvang) kunnen worden aangemerkt als een “last ter zake”. Belanghebbende heeft de Rechtbank verzocht de Ambtenaar te gelasten alsnog een gespecificeerd overzicht te verstrekken van de aan de bouwleges toegerekende kosten.
    
    4.4	.Hoewel van de gemeente in dit kader niet mag worden verlangd dat zij van alle in de Verordening en de daarbij behorende Tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake heeft geraamd en hoewel het vereiste inzicht in de ramingen kan worden verschaft op basis van de begroting of op basis van andere gegevens (vergelijk Hoge Raad 16 april 2010, nr. 08/02001, LJN BM1236), neemt zulks niet weg dat, als het gaat om het wegnemen van twijfel, de Ambtenaar concreet op door belanghebbende genoemde posten dient in te gaan. In het licht van de hiervoor bedoelde bewijslastverdeling (door de Hoge Raad omschreven als “verzwaarde eisen”) mag van de Ambtenaar meer worden verwacht om de gerezen twijfel weg te nemen dan het overleggen van het onder de feiten opgenomen overzicht en een globale omschrijving van de aard van de in twijfel getrokken posten. Zonder nadere, meer gedetailleerde, cijfermatige toelichting van de Ambtenaar, die echter ontbreekt, kan naar het oordeel van het Hof, gelet op de gemotiveerde betwisting door belanghebbende, geen oordeel worden gegeven over de vraag of de opbrengstlimiet is overschreden. Het Hof merkt daarbij op dat, anders dan de Ambtenaar wellicht meent, het niet volstaat de aard van de toegerekende lasten te benoemen en te beschrijven, en daarmee aannemelijk te maken dat sprake kan zijn van "lasten ter zake". Bij de beoordeling of sprake is van een "last ter zake" is immers niet alleen de aard maar ook de omvang van de toegerekende last, van belang. Derhalve is het - naar vermogen - verstrekken van cijfers ter zake, onontbeerlijk voor het geven van een gemotiveerd oordeel. De Ambtenaar heeft, gelet op het bewijsaanbod dat hij ter zitting heeft gedaan, erkend dat een beter (cijfermatig) inzicht in de lasten ter zake kon worden gegeven.
    
    4.5	Met betrekking tot dit bewijsaanbod ter zitting van het Hof overweegt het Hof het volgende. Belanghebbende heeft in hoger beroep haar eerder in bezwaar en voor de Rechtbank ingenomen standpunten herhaald. De Ambtenaar is in zijn ingediende verweer niet concreet en cijfermatig op de stelling van belanghebbende omtrent de aard en omvang van de "kosten ter zake" en de berekening van de opbrengsten, ingegaan. Aan het verzoek van de Ambtenaar ter zitting van het Hof om alsnog de cijfermatige gegevens te mogen verstrekken, gaat het Hof dan ook voorbij omdat het ontijdig is gedaan. De noodzaak voor het verstrekken van de nadere gegevens is, anders dan de Ambtenaar kennelijk verdedigt, niet gelegen in de inhoud van het tiendagenstuk van belanghebbende of in hetgeen belanghebbende eerst ter zitting naar voren heeft gebracht. Reeds in bezwaar en beroep voor de Rechtbank heeft belanghebbende om de gegevens verzocht. Ook de voortschrijdende ontwikkeling in de jurisprudentie van de Hoge Raad omtrent de stel- en bewijsplicht, had de Ambtenaar ertoe kunnen brengen de nadere gegevens eerder te verstrekken, desnoods eveneens als tiendagenstuk. Dat hij daartoe, naar zijn zeggen gelet op de uitspraak van de Rechtbank, geen aanleiding zag, moet voor zijn rekening blijven. Het is aan de Ambtenaar om in hoger beroep, gelet op het door belanghebbende gestelde en mede in het licht van inmiddels verschenen nieuwe jurisprudentie, tijdig opnieuw zijn procespositie te bepalen.
    
    4.6	Belanghebbende heeft ook in hoger beroep de vraag omtrent de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet aan de orde gesteld. Gelet op de aard en de inhoud van de vragen die belanghebbende heeft gesteld, de verwijzing naar de tariefstructuur en hetgeen daaromtrent in de ambtelijke stukken was opgemerkt, en de toename van de egalisatiereserve, was de twijfel van belanghebbende of sprake is van “lasten ter zake” naar het oordeel van het Hof alleszins gerechtvaardigd. De Ambtenaar heeft echter geen enkel concreet gegeven overgelegd om de twijfel omtrent het door belanghebbende gestelde weg te nemen. Naar het oordeel van het Hof kan niet worden gezegd dat de Ambtenaar, met hetgeen hij in hoger beroep naar voren heeft gebracht, de bestaande twijfel naar vermogen heeft weggenomen. Nu de Ambtenaar geen (nadere) feitelijke gegevens heeft verstrekt kunnen noch de vragen ten aanzien van de feiten, noch de vragen ten aanzien van het recht, een en ander zoals bedoeld in de rechtsoverwegingen 3.2.4. en volgende van het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968 worden beantwoord. Voor dit geding kan niet anders worden geconcludeerd dan dat de Ambtenaar, tegenover de gemotiveerde betwisting door belanghebbende, niet aannemelijk maakt dat is voldaan aan het gestelde in artikel 229b van de Gemeentewet.
    
    4.7	Alsdan is de vraag of dit moet leiden tot een partiële of een algehele onverbindendheid van de Verordening (vergelijk Hoge Raad 10 april 2009, nr. 43747, LJN BC3691).
    
    4.8	Het Hof heeft geoordeeld dat de Ambtenaar niet aannemelijk heeft gemaakt dat is voldaan aan het gestelde in artikel 229b van de Gemeentewet. Ook heeft de Ambtenaar niet gesteld dat de Raad van de gemeente Utrecht over meer informatie beschikte toen hij de Verordening en de bijbehorende Tarieventabel aannam, dan waarover het Hof heeft kunnen beschikken. Op grond daarvan acht het Hof niet aannemelijk dat het de gemeente(raad) op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de opbrengstlimiet niet werd overschreden. Nu evenmin is komen vast te staan in welke mate de opbrengstlimiet is overschreden en dit naar het oordeel van het Hof voor rekening en risico van de Ambtenaar dient te komen, moet het oordeel voor dit geding luiden dat de Verordening in haar geheel onverbindend is.
    
    Slotsom
    
    Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond. De legesnota is door de Rechtbank terecht vernietigd, wat er zij van de daartoe door de Rechtbank gebezigde grond.
    
    
    5.	Kosten
    
    
      De in 1.8 genoemde procedures hangen samen in de zin van artikel 3 van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Besluit). Het hogerberoepschrift alsmede de verweren in de zaken waarin de Ambtenaar hoger beroep heeft ingediend, zijn nagenoeg identiek. Op grond daarvan is er naar het oordeel van het Hof geen aanleiding voor een hogere vergoeding van de proceskosten voor de bezwaarfase en de procedure voor de Rechtbank, dan reeds door de Rechtbank is toegekend, ook niet nu het Hof komt tot een ongegrond beroep. Het Hof berekent de proceskostenvergoeding voor de hogerberoepsprocedure, in overeenstemming met het Besluit, op € 644. Van deze vergoeding komt, gelet op de uitspraak van het Hof van heden in de andere twee zaken, € 215 toe aan belanghebbende. Het in deze zaak door de Rechtbank geheven griffierecht moet alsnog door de Ambtenaar worden vergoed. In hoger beroep is alleen in de zaak met het rolnummer van het Gerechtshof Amsterdam 09/225 (rolnummer bij de Rechtbank SBR 08/458) griffierecht van belanghebbende geheven. Het Hof heeft reeds in de zaak met rolnummer 11/00085 gelast dit griffierecht te vergoeden.
      6.	Beslissing 
    
    
    Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank voor zover deze betrekking heeft op de procedure met het rolnummer SBR 08/458;
    
    Op het moment van onherroepelijk worden van deze uitspraak zal van de Ambtenaar een griffierecht worden geheven van € 447.
    
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door mr. J.P.M. Kooijmans, voorzitter, mr. J. Lamens en mr. R.A.V. Boxem, in tegenwoordigheid van mr. N. ten Broek als griffier.
    
    De beslissing is op 10 mei 2011 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    De griffier,		De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    
    
    (N. ten Broek)	              (J.P.M. Kooijmans)
    
    
    
    
    Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 10 mei 2011
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij 	
      	de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), 
      	Postbus 20303, 
      	2500 EH  Den Haag. 
      Daarbij moet het volgende in acht worden  genomen:
      1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.