ECLI:NL:GHARL:2016:116, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 12-01-2016, 15/00307
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2016-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Rechten. Aanvraag identiteitskaart. Verwijzingsprocedure HR 27 maart 2015, nr. 14/02967, ECLI:NL:HR:2015:745. Overschrijding opbrengstlimiet?

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    
    
      Afdeling belastingrecht
      Locatie Arnhem
    
    
    
      nummer 15/00307
      uitspraakdatum: 12 januari 2016
    
    
    
      
        Uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        
          [X]
        , wonende te [Z] (hierna: belanghebbende), 
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 10 december 2012, nummer AWB 12/118, in het geding tussen belanghebbende en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Roermond (hierna: de heffingsambtenaar).
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      Belanghebbende heeft op 29 september 2011 bij de gemeente Roermond een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart.
      
    
    
      1.2.
      Naar aanleiding daarvan zijn van belanghebbende rechten geheven ten bedrage van € 43,75.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de heffing van deze rechten.
      
    
    
      1.4.
      De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar van 21 december 2011 de rechten gehandhaafd. 
      
    
    
      1.5.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen. De rechtbank Roermond (hierna: de Rechtbank) heeft het beroep bij uitspraak van 10 december 2012, nummer AWB 12/118, ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.6.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Het gerechtshof te ’s-Hertogenbosch (hierna: Hof Den Bosch) heeft bij uitspraak van 2 mei 2014, nummer 13/00050, het hoger beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de Rechtbank vernietigd, de uitspraak van de heffingsambtenaar vernietigd en de aanslag vernietigd. 
      
    
    
      1.7.
      Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Roermond heeft tegen die uitspraak beroep in cassatie ingesteld. De Hoge Raad heeft bij arrest van 27 maart 2015, nummer 14/02967, ECLI:NL:HR:2015:745 (hierna: het verwijzingsarrest) de uitspraak van Hof Den Bosch vernietigd en het geding verwezen naar het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het Hof) ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van het arrest.
      
    
    
      1.8.
      De heffingsambtenaar heeft, daartoe door het Hof in de gelegenheid gesteld, naar aanleiding van het verwijzingsarrest een conclusie na verwijzing ingediend. Belanghebbende heeft, daartoe door het Hof in de gelegenheid gesteld, op de inhoud van die conclusie gereageerd.
      
    
    
      1.9.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 16 december 2015 te Arnhem. Beide partijen zijn met kennisgeving niet verschenen. 
      
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft op 29 september 2011 bij de gemeente Roermond een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een Nederlandse identiteitskaart. Naar aanleiding daarvan zijn van belanghebbende bij schriftelijke kennisgeving in de vorm van een kassabon rechten geheven ten bedrage van € 43,75.
      
    
    
      2.2.
      Belanghebbende heeft zich in hoger beroep bij  Hof Den Bosch op het standpunt gesteld dat Legesverordening 2011 van de gemeente Roermond onverbindend is vanwege overschrijding van de opbrengstlimiet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet (hierna: de opbrengstlimiet).
      
    
    
      2.3.
      De heffingsambtenaar heeft in een brief van 23 oktober 2013 aan Hof Den Bosch geschreven dat de opbrengstlimiet in het jaar 2011 niet is overschreden. Tot staving daarvan heeft de heffingsambtenaar een begroting bijgevoegd van de geraamde baten en lasten. Voorts is een toelichting bij de kostenonderbouwing van de Legesverordening (hierna: de Toelichting) bijgevoegd. 
      
    
    
      2.4.
      
        De begroting van de geraamde baten en lasten luidt als volgt:
        
          Geraamde baten		Geraamde lasten
        
        Leges bouwvergunningen	€ 1.470.482	Overhead brandweertaken	€ 151.276
        Bomenprogramma	1.203	Parkeren gehandicapten	3.004
        Leges burgerlijke stand	92.609	Bouw-, sloop en woonverz.	1.890.399
        Leges vergunningen	19.955	Burgerlijke stand	21.023
        Leges paspoorten	342.404	Overhead burgerlijke stand	491.652
        Leges verklaringen goed gedrag	18.106	Gemeentelijke basisadministr.	33.199
        Leges rijbewijzen	411.956	Overhead gem. basisadministr.	660.208
        Geldverkeer	11.412 	Leges burg. stand (naar Rijk)	4.590
        			Leges paspoorten (naar Rijk)	96.285
        			Leges verkl. g. gedr. (naar Rijk)	14.305
        			Leges rijbewijzen (naar Rijk)	61.380
      
      
      
        Totaal	€ 2.368.128	Totaal	€ 3.432.326
      
      
      
    
    
      2.5.
      In de Toelichting is opgemerkt dat tot de begrote overdrachten aan het Rijk ter zake van de leges paspoorten (€ 96.285) tevens behoren de overdrachten aan het Rijk ter zake van de leges Nederlandse identiteitskaarten, en dat tot de door de gemeente begrote leges paspoorten (€ 342.404) tevens behoren de leges Nederlandse identiteitskaarten.
      
    
    
      2.6.
      Belanghebbende heeft in een brief van 29 oktober 2013 aan Hof Den Bosch onder meer geschreven dat uit het onder 2.4 vermelde overzicht niet duidelijk is wat de baten en lasten zijn ten aanzien van de Nederlandse identiteitskaart, dat met betrekking tot de paspoorten de baten de lasten ruim overschrijden, dat hij ermee bekend is dat de opbrengstlimiet beoordeeld moet worden voor alle in de legesverordening opgenomen diensten maar dat een winst van € 246.118 ten aanzien van de paspoortleges in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, en dat de heffingsambtenaar niet inzichtelijk heeft gemaakt dat het onder 2.4 vermelde overzicht volledig juist is.
      
    
    
      2.7.
      De heffingsambtenaar heeft in een brief van 7 maart 2014 aan Hof Den Bosch gereageerd op belanghebbendes brief van 29 oktober 2013. Tevens is een notitie van de gemeente Roermond bijgevoegd waarin een nadere toelichting wordt gegeven op de door de gemeente gehanteerde kostentoerekeningssystematiek. In de notitie is ook toegelicht dat zelfs wanneer op het niveau van de paspoorten/Nederlandse identiteitskaarten wordt getoetst, er geen sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet.
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      3.1.
      Na verwijzing is nog uitsluitend in geschil of de opbrengstlimiet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet is overschreden.
      
    
    
      3.2.
      Belanghebbende beantwoordt deze vraag bevestigend, de heffingsambtenaar ontkennend.
      
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      
        Toetsing op niveau van gehele legesverordening
      
    
    
      4.1.
      In het arrest van 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011:BQ4105, heeft de Hoge Raad geoordeeld dat het in behandeling nemen van de aanvraag van een identiteitskaart geen dienst is in de zin van artikel 229, lid 1, letter b, van de Gemeentewet, zodat heffing van leges uit hoofde van die bepaling niet mogelijk is.
      
    
    
      4.2.
      Bij Wet van 13 oktober 2011, houdende regeling van een grondslag voor de heffing van rechten voor de Nederlandse identiteitskaart, Stb. 2011, 440 (hierna: de Reparatiewet) is een wettelijke grondslag gecreëerd voor de heffing van rechten door gemeenten voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart. Op grond van artikel 1 van de Reparatiewet kunnen voor het verrichten van handelingen ten behoeve van de aanvraag van een Nederlandse identiteitskaart rechten worden geheven. Die rechten worden aangemerkt als gemeentelijke belastingen. De artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet zijn van overeenkomstige toepassing verklaard. De Reparatiewet werd van kracht op 15 oktober 2011 en werkt terug tot en met 22 september 2011.
      
    
    
      4.3.
      Bij de behandeling van het voorstel tot voornoemde Reparatiewet is toegezegd dat deze tijdelijke regeling zal worden vervangen door een definitieve regeling in de Paspoortwet. 
      
    
    
      4.4.
      Bij Wet van 18 december 2013, tot wijziging van de Paspoortwet in verband met onder meer de status van de Nederlandse identiteitskaart, Stb. 2014/10, is in artikel 7 van de Paspoortwet voorzien in een grondslag voor het heffen van rechten voor de aanvraag van reisdocumenten, waaronder Nederlandse identiteitskaarten. Voorts is bij deze wet de in 4.2 genoemde Reparatiewet ingetrokken. 
      
    
    
      4.5.
      
        Bij de behandeling van het voorstel tot voornoemde wet van 18 december 2013 is het volgende opgemerkt (TK, vergaderjaar 2012-2013, 33440 (R 1990), nr. 3, p. 14 en 15):
        In artikel 7 zijn de artikelen 229b en 229c van de Gemeentewet van overeenkomstige toepassing verklaard. De VNG vraagt zich af wat dit betekent voor de kostenonderbouwing van het door de gemeenten te heffen tarief. Artikel 229b van de Gemeentewet gaat er immers vanuit dat alle in één verordening opgenomen tarieven tezamen worden getoetst, terwijl de rechten die geheven worden op basis van artikel 7 van de Paspoortwet een andere juridische basis kennen dan de overige tarieven in de gemeentelijke legesverordening. De VNG is van oordeel dat desondanks de toets van artikel 229b van de Gemeentewet op het niveau van de gehele legesverordening van toepassing is. 
        Dit oordeel van de VNG wordt onderschreven. Het feit dat sprake is van een andere grondslag voor de heffing van de rechten staat er op zichzelf niet aan in de weg dat gemeenten de door hen vastgestelde tarieven op het niveau van de gehele legesverordening toetsen aan artikel 229b van de Gemeentewet. Op dit punt treedt in wezen geen verandering op in vergelijking met de huidige situatie, waarin op grond van artikel 7 van de Paspoortwet maximumtarieven kunnen worden vastgesteld voor de rechten die gemeenten voor paspoorten, andere reisdocumenten en Nederlandse identiteitskaarten mogen heffen. Het staat gemeenten vrij deze maximumtarieven als een gegeven mee te nemen bij de kostenonderbouwing van de gezamenlijke tarieven in de legesverordening. Zij belemmeren die onderbouwing en de toetsing van de gezamenlijke tarieven in de legesverordening aan artikel 229b van de Gemeentewet niet.
      
      
    
    
      4.6.
      Met de invoering van de Reparatiewet en de wijziging van de Paspoortwet is uitsluitend de wettelijke grondslag gerepareerd voor de heffing waarin de Legesverordening 2011 van de gemeente Roermond reeds voorzag. De Legesvordering 2011 is niet opnieuw vastgesteld. Naar het oordeel van het Hof is de toets van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet (opbrengstlimiet), ook na invoering van de Reparatiewet en na wijziging van de Paspoortwet, nog immer van toepassing op het niveau van de gehele legesverordening. Dit oordeel vindt zijn bevestiging in de parlementaire behandeling van het voorstel tot de wet van 18 december 2013 (zie 4.5), waarin is overwogen dat een andere grondslag voor de heffing van de rechten op zichzelf niet eraan in de weg staat dat gemeenten de door hen vastgestelde tarieven op het niveau van de gehele legesverordening toetsen aan artikel 229b van de Gemeentewet.
      
    
    
      4.7.
      Gelet op het vorenstaande gaat het bij de opbrengstlimiet niet om het kostendekkingspercentage per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten. Anders dan belanghebbende betoogt, brengt ook het evenredigheidsbeginsel niet mee dat een toetsing op het productniveau moet plaatsvinden.
      
      
        
          Opbrengstlimiet
        
      
    
    
      4.8.
      De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. In het kader van een geschil omtrent de naleving van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd (vgl. HR 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777).
      
    
    
      4.9.
      In die gevallen waarin de belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde heeft gesteld en de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen heeft verschaft, kan het verstrekken van nadere inlichtingen uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last terzake’ (vgl. HR 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777).
      
    
    
      4.10.
      Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de hiervoor in 4.9 bedoelde stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is (vgl. HR 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014: 777).
      
    
    
      4.11.
      Gelet op de inhoud van de brieven van 23 oktober 2013 en 7 maart 2014 heeft de heffingsambtenaar naar het oordeel van het Hof voldoende inzicht verschaft in de ramingen van de baten en lasten in de gemeentebegroting voor zover deze de Legesverordening 2011 betreft. Alsdan is de vraag aan de orde of van de heffingsambtenaar nader bewijs kan worden verlangd. Nu belanghebbende de geraamde baten niet gemotiveerd in twijfel heeft getrokken noch gemotiveerd heeft aangevoerd dat in het overzicht opgenomen geraamde lasten niet kunnen worden aangemerkt als ‘lasten ter zake’, beantwoordt het Hof die vraag ontkennend.
      
    
    
      4.12.
      Gelet op het vorenstaande is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar aannemelijk heeft gemaakt dat de opbrengstlimiet niet is overschreden. Ten overvloede overweegt het Hof nog dat zelfs als belanghebbende in zijn betoog zou worden gevolgd dat de opbrengstlimiet op het niveau van het product paspoorten/identiteitskaarten moet worden getoetst, blijkens de toelichting van de heffingsambtenaar in zijn brief van 7 maart 2014 (zie 2.7) geen sprake is van een overschrijding van de opbrengstlimiet.
      
      
        
          Slotsom
        
        Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep van belanghebbende ongegrond.
      
      
      
    
  
  
    
      5Proceskosten
    
    
      Het Hof ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J.H. van Suilen, voorzitter, mr. J.A. Monsma en mr. J.J. Westerbaan, in tegenwoordigheid van drs. S. Darwinkel als griffier. 
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 januari 2016.
    
    
    
    
      De griffier,		De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
      (S. Darwinkel)					(A.J.H. van Suilen)
    
    
    
    
    
    
      Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op: 12 januari 2016
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij: 
      
        de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer)
      
      
        postbus 20 303, 2500 EH Den Haag
      
    
    
    
      Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
    2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
    
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. de dagtekening;
      c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad worden verzocht om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.