ECLI:NL:RVS:2015:3363, Raad van State, 04-11-2015, 201409403/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2015-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 juli 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 750,00.

201409403/1/A2.
    Datum uitspraak: 4 november 2015
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 oktober 2014 in zaken nrs. 14/443 en 14/514 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 26 juli 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 750,00.
    
    Bij besluit van 10 december 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 14 oktober 2014 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 10 december 2013 vernietigd, het besluit van 26 juli 2013 herroepen, de boete vastgesteld op € 226,00 en bepaald dat de uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 1 juni 2015, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Kluytmans, werkzaam aldaar, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. C.J. Berendse, advocaat te Amsterdam, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [wederpartij] heeft over 2011 een voorschot kinderopvangtoeslag ontvangen van € 16.578,00. Om de aanspraak op en de hoogte van deze toeslag te kunnen beoordelen heeft de Belastingdienst/Toeslagen [wederpartij] bij brief van 23 augustus 2012 verzocht vóór 6 september 2012 de jaaropgave 2011 van de kinderopvanginstelling op te sturen en betalingsbewijzen waaruit volgt dat zij de kinderopvanginstelling heeft betaald, facturen van de kinderopvanginstelling en informatie over de aard, hoogte en periode met betrekking tot de inkomsten van haar toeslagpartner. Omdat [wederpartij] wel de jaaropgave maar niet de overige gevraagde stukken heeft opgestuurd, heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar bij brief van 3 september 2012 verzocht dit vóór 17 september 2012 alsnog te doen.
    
    2. Bij besluit van 3 oktober 2012 heeft de Belastingdienst/Toeslagen vervolgens op grond van de op dat moment bekende gegevens het voorschot kinderopvangtoeslag over 2011 herzien naar nihil. Nadien is de kinderopvangtoeslag over 2011 definitief berekend en op nihil vastgesteld. De nihilstelling en de terugvordering van het reeds betaalde bedrag maken geen deel uit van het geding in hoger beroep.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan [wederpartij] een bestuurlijke boete opgelegd van € 750,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat [wederpartij] ondanks herhaald verzoek daartoe, niet de door de Belastingdienst/Toeslagen gevraagde gegevens heeft overgelegd. De hoogte van het voorschot kinderopvangtoeslag waar het verzoek om informatie betrekking op had bedroeg € 16.578,00. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich op het standpunt gesteld dat zich, gelet op de hoogte van dat bedrag, een uitzonderlijk geval voordoet, zodat kan worden afgeweken van de standaardboete.
    
    3. Ingevolge artikel 18, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) verstrekken een belanghebbende, een partner en een medebewoner, de Belastingdienst/Toeslagen desgevraagd alle gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming van belang kunnen zijn.
    
    Ingevolge het tweede lid worden de gegevens en inlichtingen verstrekt binnen een door de Belastingdienst/Toeslagen te stellen termijn.
    
    Ingevolge het derde lid maant de Belastingdienst/Toeslagen, indien de gegevens of inlichtingen niet op tijd zijn verstrekt door de persoon aan wie dit is gevraagd, deze onder het stellen van een nadere termijn aan om alsnog de gevraagde gegevens en inlichtingen te verstrekken.
    
    Ingevolge artikel 40, eerste lid, zoals dit artikel luidde van 1 juli 2012 tot 1 januari 2014, kan de Belastingdienst/Toeslagen indien de belanghebbende, zijn partner of een medebewoner gehouden is tot het verstrekken van gegevens of inlichtingen en deze persoon daaraan niet, dan wel niet binnen de daartoe gestelde termijn heeft voldaan, deze een bestuurlijke boete van ten hoogste € 4.920,00 opleggen.
    
    3.1. Ten tijde van het berekeningsjaar 2011 waarop voormelde verzoeken om informatie betrekking hebben bedroeg de bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Awir maximaal € 1.500,00. Bij wet van 22 december 2011 tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Overige fiscale maatregelen 2012) is de hoogte van die boete gewijzigd in € 4.920,00.
    
    Ingevolge artikel XXIII, eerste lid, onder 10, treedt die verhoging in werking met ingang van 1 juli 2012, met dien verstande dat de verhoogde boete voor het eerst toepassing vindt met betrekking tot overtredingen die hebben plaatsgevonden vanaf 1 juli 2012.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft in dit geval als datum van de overtreding van de inlichtingenplicht 17 september 2012 aangehouden, omdat op die datum de in artikel 18, derde lid, van de Awir bedoelde termijn is verstreken. Dit is in hoger beroep niet in geschil.
    
    3.2. Volgens paragraaf 3, onder 1, van het op 1 juli 2009 door de staatssecretaris van Financiën als beleidsregel vastgestelde Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen, zoals dat luidde tot 1 januari 2013 (hierna: BBBB/T 2009), kan de Belastingdienst/Toeslagen ter zake van een overtreding als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Awir een boete opleggen van 20% van het wettelijk maximum van artikel 40, eerste lid, van de Awir.
    
    Volgens die paragraaf, onder 2, kan in afwijking van het voorgaande in uitzonderlijke gevallen een boete tot het wettelijk maximum worden opgelegd. Van een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld sprake zijn indien de belanghebbende stelselmatig overtredingen begaat.
    
    Volgens paragraaf 3, onder 1, van het eveneens als beleidsregel vastgestelde Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen, zoals dat luidde van 1 januari 2013 tot 1 januari 2014 (hierna: BBBB/T 2013), legt de Belastingdienst/Toeslagen in geval van een overtreding op grond van artikel 40, eerste lid, van de Awir, een boete op van 7% van het wettelijk maximum.
    
    Volgens die paragraaf, onder 2, legt de Belastingdienst/Toeslagen in afwijking van het voorgaande geen boete op, indien de belanghebbende in de periode (referentieperiode) voorafgaand aan het moment waarop de overtreding is begaan, hetzelfde voorschrift niet heeft overtreden. De Belastingdienst/Toeslagen zendt de belanghebbende daarvan een mededeling (waarschuwing).
    
    Volgens die paragraaf, onder 3, vangt de referentieperiode aan op 1 januari van het kalenderjaar dat voorafgaat aan het kalenderjaar waarin de overtreding is begaan.
    
    Volgens die paragraaf, onder 4, kan in afwijking van het voorgaande in uitzonderlijke gevallen een boete tot het wettelijk maximum van artikel 40, eerste lid, van de Awir worden opgelegd. Van een uitzonderlijk geval is bijvoorbeeld sprake indien belanghebbende stelselmatig overtredingen begaat. Ook is sprake van een uitzonderlijk geval indien de overtreding betrekking heeft op een aanzienlijk bedrag aan toeslagen.
    
    4. Bij het opleggen van een boete op grond van artikel 40 van de Awir gaat het om het gebruik van een discretionaire bevoegdheid van de Belastingdienst/Toeslagen. De dienst moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, gelet op artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De dienst kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de dienst bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid zodanig te worden vastgesteld, dat het bedrag daarvan passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
    
    5. De rechtbank heeft geoordeeld of de opgelegde boete passend is en daarbij overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de hoogte van de terugvordering ertoe leidt dat het geval van [wederpartij] uitzonderlijk is. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de maximale boete voor een overtreding als bedoeld in artikel 40, eerste lid, van de Awir tot 1 juli 2012 € 1.500,00 bedroeg, en dit bedrag na die datum is verhoogd tot € 4.920,00. Volgens het BBBB/T 2009 bedroeg de standaardboete 20% van het wettelijk maximum en volgens het BBBB/T 2013, dat op 1 januari 2013 in werking is getreden, 7%. Dat leidt ertoe dat de standaardboete in de periode van 1 juli 2012 tot 1 januari 2013, waarin de overtreding heeft plaatsgevonden, aanzienlijk hoger was dan direct daarvoor en daarna, hetgeen volgens de rechtbank niet de bedoeling van de wetgever kan zijn geweest. Daarom heeft de rechtbank een grammaticale interpretatie van de Awir en het BBBB/T 2009 en 2013 niet doorslaggevend geacht voor de hoogte van de boete. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de wetgever met de verzuimboete in de Awir aansluiting heeft gezocht bij de voorschriften die gelden bij het opleggen van bestuurlijke boeten op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR). De rechtbank heeft geen grond gezien om een verzuim in het kader van een toeslag zwaarder te waarderen dan een verzuim in het kader van een fiscale heffing zoals geregeld in de AWR.
    
    De rechtbank heeft geoordeeld dat een boete van meer dan € 226,00 in dit geval niet passend is en de hoogte van de bestuurlijke boete voor [wederpartij] vastgesteld op het bedrag van € 226,00, zijnde de destijds gehanteerde verzuimboete voor de belastingen op aanslag als bedoeld in artikel 67a van de AWR, zoals ter zitting bij de rechtbank aan de orde is geweest.
    
    6. De Belastingdienst/Toeslagen kan zich niet verenigen met dit oordeel van de rechtbank en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen.
    
    6.1. Ten tijde van de overtreding op 17 september 2012 hanteerde de Belastingdienst/Toeslagen voor bestuurlijke boetes het beleid zoals neergelegd in het BBBB/T 2009. Volgens paragraaf 3, onder 1, van het BBBB/T 2009 kon de Belastingdienst/Toeslagen voor een overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Awir een boete opleggen van 20% van het wettelijk maximum, hetgeen neerkomt op € 984,00. In hoger beroep heeft de Belastingdienst/toeslagen onderkend bij de boeteoplegging per abuis het oude wettelijk maximum van € 1.500,00 met een daarbij behorende standaardboete van € 300,00 te hebben aangehouden. Na verhoging daarvan wegens de uitzonderlijkheid van het geval is de Belastingdienst/Toeslagen uitgekomen op een boete van € 750,00. Gelet op de standaardboete van € 984,00 die had kunnen worden opgelegd acht de Belastingdienst/Toeslagen de opgelegde boete niet te hoog. De dienst ziet daarbij geen reden om, anders dan de rechtbank heeft overwogen, niet uit te gaan van die in de betrokken periode geldende standaardboete.
    
    6.2. Evenals de rechtbank constateert de Afdeling dat in de periode van 1 juli 2012 tot 1 januari 2013 de volgens het beleid op te leggen standaardboete van € 984,00 beduidend hoger was dan in de periode daarvoor en daarna, in welke perioden de standaardboete € 300,00 onderscheidenlijk € 344,40 bedroeg. Ter zitting is van de zijde van de Belastingdienst/Toeslagen toegelicht dat dit komt doordat het beleid niet tijdig is aangepast aan het verhoogde wettelijk maximum. Of het redelijk is in die periode de uit het BBBB/T 2009 voortvloeiende standaardboete van € 984,00 als uitgangspunt te hanteren kan in het midden worden gelaten. Voor de beantwoording van de in hoger beroep door de Belastingdienst/Toeslagen opgeworpen vraag welke standaardboete kon worden opgelegd en of de door de dienst opgelegde boete van € 750,00 passend en geboden is, is van belang welk beleid van toepassing is. Ten tijde van het opleggen van de bestuurlijke boete op 26 juli 2013 was het BBBB/T 2009 reeds vervangen door het BBBB/T 2013. Volgens paragraaf 3, onder 1, van het BBBB/T 2013 kon de Belastingdienst/Toeslagen voor een overtreding van artikel 40, eerste lid, van de Awir een boete opleggen van 7% van het wettelijk maximum, hetgeen neerkomt op € 344,40. Volgens de algemene bepaling in paragraaf 1 van het BBBB/T 2013, gelezen in samenhang met paragraaf 1, onder 3, van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst (BBBB), blijven op beboetbare feiten die zijn begaan vóór de inwerkingtredingsdatum van het BBBB/T 2013 de oude beleidsregels van toepassing, zoals deze luidden ten tijde van het begaan van het beboetbare feit. Evenwel zijn, indien voor deze feiten op het moment van inwerkingtreding van dit besluit nog geen boete is opgelegd of de boetebeschikking nog niet onherroepelijk vaststaat, de beleidsregels van dit nieuwe besluit van toepassing voor zover deze gunstiger zijn voor de belanghebbende. Dit is in overeenstemming met het in het vierde lid van artikel 5:46 van de Awb besloten liggende zogenoemde lex mitior-beginsel, dat inhoudt dat bij verandering van regels van sanctierecht de voor de overtreder meest gunstige bepalingen moeten worden toegepast en waaraan de Belastingdienst/Toeslagen in hoger beroep ook heeft gerefereerd.
    
    Nu het BBBB/T 2013 voor [wederpartij] gunstiger is dan het daarvoor geldende BBBB/T 2009, had de Belastingdienst/Toeslagen bij de besluitvorming het BBBB/T 2013 dienen toe te passen. Laatstvermelde beleidsregel is ook thans nog van toepassing op het geval van [wederpartij].
    
    6.3. Het BBBB/T 2013 bevat in paragraaf 3 specifiek beleid voor opleggen van een boete wegens het niet of niet tijdig verstrekken van gegevens en inlichtingen die voor de beoordeling van de aanspraak op of de bepaling van de hoogte van een door de Belastingdienst/Toeslagen op aanvraag te verstrekken tegemoetkoming van belang kunnen zijn. Het door de Belastingdienst/Toeslagen op aanvraag verstrekken van een toeslag is iets anders dan het heffen van belastingen. De Belastingdienst/Toeslagen voert terecht aan dat de wetgever bij het in het leven roepen van de mogelijkheid op grond van de Awir een bestuurlijke boete op te leggen weliswaar aansluiting heeft gezocht bij het systeem van boetes in de AWR, maar dat dit, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, er niet toe kan leiden dat de door de dienst in acht te nemen wet- en regelgeving, met inbegrip van beleidsregels, buiten beschouwing moet worden gelaten. Daarvoor is ook anderszins geen aanleiding. De toepasselijke paragraaf 3 van het BBBB/T 2013 is als zodanig niet onredelijk.
    
    6.4. In paragraaf 3, onder 2, van het BBBB/T 2013 is bepaald dat geen boete wordt opgelegd indien de belanghebbende in de referentieperiode voorafgaand aan het moment van de overtreding, hetzelfde voorschrift niet heeft overtreden. In dat geval wordt volstaan met een waarschuwing. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in hoger beroep erkend dat [wederpartij] in de referentieperiode hetzelfde voorschrift niet heeft overtreden, maar heeft erop gewezen dat volgens die paragraaf, onder 4, in uitzonderlijke gevallen niettemin een boete tot het wettelijk maximum kan worden opgelegd. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen is het geval van [wederpartij] uitzonderlijk omdat de overtreding een aanzienlijk bedrag betreft. In dat verband heeft de dienst tevens aangevoerd dat de rechtbank niet consequent is geweest, omdat, uitgaande van het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van een bijzonder geval, had moeten worden volstaan met een waarschuwing, nu dit voortvloeit uit paragraaf 3, onder 2, van het BBBB/T 2013 als meest gunstige bepaling.
    
    6.5. Hoewel de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de hoogte van het terug te vorderen bedrag van belang kan zijn bij de beantwoording van de vraag of zich een uitzonderlijk geval voordoet, heeft de dienst niet deugdelijk gemotiveerd waarom het geval van [wederpartij] uitzonderlijk is in de zin van het beleid. Het bedrag van de terugvordering is aanzienlijk maar gegeven de bedragen die veelal met toeslagen zijn gemoeid niet dermate hoog, dat reeds hierom van een bijzonder geval kan worden gesproken. Andere factoren zijn in dit geval niet aan de orde. Nu haar geval niet uitzonderlijk is, was het, gelet op paragraaf 3, onder 2, van het BBBB/T 2013 volgens het beleid niet passend [wederpartij] een bestuurlijke boete op te leggen. Er zijn in dit geval geen redenen om hiervan af te wijken. De Belastingdienst/Toeslagen heeft ten onrechte gebruik gemaakt van zijn in artikel 40, eerste lid, van de Awir neergelegde bevoegdheid.
    
    7. Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 226,00. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 10 december 2013 al vernietigd en het boetebesluit van 26 juli 2013 al herroepen. De uitspraak van de rechtbank kan in zoverre worden bevestigd. Dit betekent dat door de vernietiging in hoger beroep van de vaststelling van de boete, het gevolg van de herroeping van het boetebesluit is dat de boeteopleging ongedaan is gemaakt. De Belastingdienst/Toeslagen kan [wederpartij] alsnog een mededeling zenden als bedoeld in paragraaf 3, onder 2, van het BBBB/T 2013.
    
    8. De Belastingdienst/Toeslagen zal op na te melden wijze worden veroordeeld in de proceskosten van [wederpartij] in hoger beroep, nu de door de rechtbank uitgesproken vernietiging van het besluit op bezwaar van 10 december 2013 in stand blijft en dit besluit derhalve onrechtmatig is. In geval van een onrechtmatig besluit komen de kosten van verweer in hoger beroep ten laste van het bestuursorgaan.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 14 oktober 2014 in zaken nrs. 14/443 en 14/514, voor zover de rechtbank de aan [wederpartij] opgelegde bestuurlijke boete heeft vastgesteld op € 226,00;
    
    III. bevestigt die uitspraak voor het overige, voor zover aangevallen;
    
    IV. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 490,00 (zegge: vierhonderdnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. A.W.M. Bijloos, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.H.L. Dallinga, griffier.
    
    w.g. Bijloos w.g. Dallinga
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 4 november 2015
    
    18-799.