ECLI:NL:HR:2016:2495, Hoge Raad, 04-11-2016, 15/03647
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2016-11-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Art. 228a Gemeentewet. Verordening rioolheffing 2013 gemeente Steenwijkerland. Gelijkheidsbeginsel. Voor begrip onroerende zaak is aangesloten bij afbakeningsregels in art. 16 Wet WOZ. Zeven aanslagen voor één loods met afzonderlijk verhuurde units. Discriminatie t.o.v. recreatieterrein dat als één onroerende zaak geldt?

4 november 2016
    nr. 15/03647
    
    Arrest
    
    
      gewezen op het beroep in cassatie van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenwijkerland (hierna: het College) tegen de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 23 juni 2015, nr. 14/00543, op het hoger beroep van [X] te [Z] (hierna: belanghebbende) tegen een uitspraak van de Rechtbank Overijssel (nr. Awb 13/2409) betreffende de aan belanghebbende opgelegde aanslagen in de rioolheffing voor eigenaren voor het belastingjaar 2013. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      	Het College heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      	Het College heeft een conclusie van repliek ingediend.
      	Belanghebbende heeft een conclusie van dupliek ingediend.
      	De Advocaat-Generaal R.L.H. IJzerman heeft op 30 mei 2016 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie (ECLI:NL:PHR:2016:500).
      	Zowel het College als belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
  
  
    
      2Beoordeling van de middelen
    
      2.1.
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      
        2.1.1.
        Belanghebbende is eigenaar van een pand (hierna: de loods) te [Z]. De loods is door middel van verplaatsbare scheidingswanden onder te verdelen in maximaal tien units. In 2013 was de loods verdeeld in acht units.
      
      
        2.1.2.
        Iedere unit in de loods is voorzien van een (indirecte) aansluiting op de gemeentelijke riolering.
      
      
        2.1.3.
        Twee naast elkaar gelegen leegstaande units zijn voor de rioolheffing gezamenlijk aangemerkt als één onroerende zaak. De overige units zijn telkens aangemerkt als een afzonderlijke onroerende zaak. De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende aldus zeven aanslagen in het eigenarendeel van de rioolheffing opgelegd.
      
      
        2.1.4.
        
          De Verordening rioolheffing Steenwijkerland 2013 (hierna: de Verordening) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
          “Artikel 1 Begripsomschrijvingen
          Deze verordening verstaat onder:
          a. perceel: een roerende of onroerende zaak; 
          b. voor de toepassing van deze verordening wordt als één onroerende zaak aangemerkt:
          1. een gebouwd eigendom; 
          2. een ongebouwd eigendom;
          3. een gedeelte van een in onderdeel 1 of onderdeel 2 bedoeld eigendom dat blijkens zijn indeling is bestemd om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt;
          4. een samenstel van twee of meer van de in onderdeel 1 of onderdeel 2 bedoelde eigendommen of in onderdeel 3 bedoelde gedeelten daarvan, die bij dezelfde belastingplichtige in gebruik zijn en die, naar de omstandigheden beoordeeld, bij elkaar horen;
          5. een geheel van twee of meer van de in onderdeel 1 of onderdeel 2 bedoelde eigendommen of in onderdeel 3 bedoelde gedeelten daarvan of in onderdeel 4 bedoelde samenstellen, dat naar de omstandigheden beoordeeld één terrein vormt bestemd voor verblijfsrecreatie en dat als zodanig wordt geëxploiteerd; 
          6. het binnen de gemeente gelegen deel van een in onderdeel 1 of onderdeel 2 bedoeld eigendom, van een in onderdeel 3 bedoeld gedeelte daarvan, van een in onderdeel 4 bedoeld samenstel of van een in onderdeel 5 bedoeld geheel; 
          (...)
          
            Artikel 2 Aard van de belasting 
          
          Onder de naam “rioolheffing” wordt een directe belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan: 
          a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafval water, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en 
          b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. 
          
            Artikel 3 Belastbaar feit en belastingplicht 
          
          1. De belasting wordt geheven: 
          a. van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel, verder te noemen: eigenarendeel; en 
          b. van de gebruiker van een perceel, verder te noemen: gebruikersdeel. 
          2. Met betrekking tot het eigenarendeel wordt, ingeval het perceel een onroerende zaak is, als genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht aangemerkt degene die bij het begin van het belastingjaar als zodanig in de basisregistratie kadaster is vermeld, tenzij blijkt dat hij op dat tijdstip geen genothebbende krachtens eigendom, bezit of beperkt recht is. 
          (...) 
          
            Artikel 5 Maatstaf van heffing
          
          1. Het eigenarendeel wordt geheven naar een vast bedrag per perceel, verhoogd met een vast bedrag indien het perceel direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering. 
          (...)
          
            Artikel 6 Belastingtarieven
          
          1. Het eigenarendeel bedraagt per perceel € 37,36.
          2. Het in het eerste lid genoemde bedrag wordt verhoogd met € 105,68 indien het perceel direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering.
          (...)”
        
      
    
    
      2.2.
      Voor het Hof was onder meer in geschil of de wijze waarop de onderhavige rioolheffing wordt berekend in het geval van belanghebbende in strijd is met het verbod van discriminatie. Belanghebbende stelde dat zijn loods, die een aantal zelfstandig bruikbare units bevat, op dezelfde wijze moet worden behandeld als een recreatieterrein met verschillende stacaravans en chalets, dat voor de heffing van rioolbelasting op grond van artikel 1, aanhef en letter b, onderdeel 5, van de Verordening als één onroerende zaak wordt aangemerkt. 
    
    
      2.3.
      
        Het Hof heeft dit verschil in behandeling getoetst aan artikel 1 van de Grondwet. Het heeft geoordeeld dat de perceelsafbakening voor recreatieterreinen in de Verordening is ontleend aan de objectafbakening in artikel 16, letter e, van de Wet WOZ en dat die afbakening ertoe leidt dat voor een recreatieterrein met alle daarop gelegen onroerende recreatiewoningen en stacaravans met bijbehorende (onder)grond slechts eenmaal het eigenarendeel van de rioolheffing verschuldigd is. De onderhavige loods en recreatieterreinen verschillen naar het oordeel van het Hof op relevante punten niet van elkaar. Daardoor worden gelijke gevallen (recreatieterreinen en andere samenstellen met verschillende gebruikers) ongelijk behandeld. Voor die ongelijke behandeling bestaat geen toereikende rechtvaardiging, aldus het Hof. Daartoe is onvoldoende de omstandigheid dat het efficiënter is om een recreatieterrein voor de toepassing van de rioolheffing als één onroerende zaak aan te merken, omdat dan voor gemeentelijke heffingen kan worden volstaan met het voeren van één gezamenlijk objectadministratie. Het Hof heeft op die grond de aanslagen vernietigd.
        	De middelen komen op tegen deze oordelen.
      
      
        2.4.1.
        Bij de beoordeling van de middelen moet worden vooropgesteld dat artikel 1 van de Grondwet niet ieder verschil in behandeling van gelijke gevallen verbiedt, maar slechts die verschillen waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat (vgl. HR 16 juni 1999, nr. 33928, ECLI:NL:HR:1999:AA2772, BNB 1999/286). 
      
      
        2.4.2.
        Verder moet worden vooropgesteld dat artikel 228a van de Gemeentewet aan gemeenten de ruimte biedt om de rioolheffing met een zekere ruwheid vorm te geven. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, weergegeven in de onderdelen 4.10 tot en met 4.12 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, is aan de gemeenten namelijkeen grote vrijheid verleend bij die vormgeving. Die vrijheid betreft “(h)et bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf etcetera”.
      
      
        2.4.3.
        Zo hoeft de heffingsmaatstaf bij een heffing als de onderhavige niet gerelateerd te zijn aan de hoeveelheid afvalwater die vanuit de percelen wordt geloosd of aan de omvang van de daardoor in individuele gevallen opgeroepen kosten (vgl. HR 15 mei 2009, nr. 07/13148, ECLI:NL:HR:2009:BD5477, BNB 2009/208). Evenmin behoeft de gemeente onderscheid te maken naar de waarde van de onroerende zaak. Het staat een gemeente eveneens vrij om, zoals de gemeente Steenwijkerland hier heeft gedaan, eigenaren van onroerende zaken in de onderhavige rioolheffing te betrekken naar een vast bedrag per perceel. Daarmee blijft de gemeente binnen de haar door de wetgever verleende vrijheid, en maakt zij evenmin inbreuk op het verbod van discriminatie uit artikel 1 van de Grondwet. Aldus kan worden aanvaard dat van de eigenaar van een grote onroerende zaak eenzelfde bedrag wordt geheven als van de eigenaar van een kleine onroerende zaak.
      
      
        2.4.4.
        In de Verordening is voor de bepaling van het object van de onderhavige rioolheffing aansluiting gezocht bij de afbakening van onroerende zaken op grond van artikel 16 van de Wet WOZ. Volgens die afbakening is al sprake van een onroerende zaak als het gaat om een gedeelte van een eigendom dat blijkens zijn indeling bestemd is om als afzonderlijk geheel te worden gebruikt. Vervolgens worden bij elkaar behorende samenstellen van eigendommen of gedeelten van eigendommen als één onroerende zaak aangemerkt, indien zij bij dezelfde belastingplichtige in gebruik zijn. Het gevolg hiervan is dat bij overigens identieke eigendommen het aantal naar een vast bedrag opgelegde aanslagen in de rioolheffing en dus het bedrag van de verschuldigde rioolheffing kan verschillen, afhankelijk van het aantal gebruikers van afzonderlijk te gebruiken gedeelten van die eigendommen. Ook met deze ruwheid blijft de gemeente binnen de haar door de wetgever verleende vrijheid, en maakt zij evenmin inbreuk op het verbod van discriminatie uit artikel 1 van de Grondwet.
      
      
        2.4.5.
        In de Verordening (artikel 1, letter b, onderdeel 5) is ook aangesloten bij artikel 16, letter e, van de Wet WOZ, waarin een uitzondering is opgenomen op de hiervoor in 2.4.4 bedoelde regels, voor zover het gaat om de afbakening van recreatieterreinen. Indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan, wordt een recreatieterrein op grond van deze bijzondere regel aangemerkt als één onroerende zaak, ook als voor de daar aanwezige onroerende recreatiewoningen en/of onroerende stacaravans met bijbehorende (onder)grond afzonderlijke gebruikers zijn aan te wijzen. Deze bijzondere regel vindt haar grond in de problematiek die optreedt bij recreatieterreinen waarop standplaatsen worden verhuurd voor stacaravans of andere vakantie-onderkomens. Door deze terreinen in bepaalde gevallen aan te merken als één onroerende zaak hoeven de gemeenten niet langer de mutaties met betrekking tot de gebruikers bij te houden (vgl. Kamerstukken II 2003/04, 29 612, nr. 3, blz. 9-10).
      
      
        2.4.6.
        Aan de keuze van de gemeente Steenwijkerland om in de Verordening aan te sluiten bij de afbakeningsregels van de Wet WOZ, ook aan de hiervoor in 2.4.5 bedoelde bijzondere regel, ligt een praktisch motief ten grondslag, te weten het voeren van een gezamenlijke objectadministratie. Het verbod van discriminatie in artikel 1 van de Grondwet gaat niet zo ver dat de gemeente verplicht is deze bijzondere regel voor recreatieterreinen naar analogie toe te passen in een geval als dat van belanghebbende, waarmee de praktische aansluiting bij de afbakeningsregels van de Wet WOZ zou worden doorbroken. Het staat de gemeente vrij om (ook) in een geval als het onderhavige toepassing te geven aan de normale regels uit de Verordening over de objectafbakening, waarvan de ruwheid, zoals hiervoor in 2.4.4 is overwogen, ook bij rioolheffing naar een vast bedrag per perceel geoorloofd is. Hieraan kan niet afdoen dat de eigendoms- en gebruikssituatie van de onroerende zaak van belanghebbende (de onderhavige loods) in een aantal opzichten kan worden vergeleken met die van een recreatieterrein als bedoeld in artikel 1, letter b, onderdeel 5, van de Verordening.
      
    
    
      2.5.
      Op de hiervoor in 2.4 vermelde gronden slagen de middelen voor zover zij erover klagen dat het Hof een onjuiste toepassing heeft gegeven aan het in artikel 1 van de Grondwet neergelegde verbod van discriminatie. Voor het overige behoeven de middelen geen behandeling. ’s Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen voor de behandeling van de stellingen van belanghebbende waaraan het Hof niet is toegekomen.
    
  
  
    
      3Proceskosten
    
      	De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
      	Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de kosten van het geding voor het Hof en van het geding voor de Rechtbank een vergoeding dient te worden toegekend.
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      verklaart het beroep in cassatie gegrond,
      vernietigt de uitspraak van het Hof, en
      verwijst het geding naar het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de president M.W.C. Feteris als voorzitter, en de raadsheren C. Schaap, M.A. Fierstra, Th. Groeneveld en J. Wortel, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 4 november 2016.