ECLI:NL:RBNNE:2014:6777, Rechtbank Noord-Nederland, 18-12-2014, AWB LEE - 13 _ 1646
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2014-12-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: In geschil is het antwoord op de vraag of de Legesverordening verbindend is en of de daarop gebaseerde aanslag in stand kan blijven. Het geschil spitst zich daarbij toe op de vragen of sprake is van een dienst in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet, of de geraamde baten van de in de Legesverordening opgenomen leges de geraamde lasten ter zake overtreffen (de opbrengstlimiet), of het tarief onredelijk en willekeurig is vastgesteld en of verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
        Overschrijding opbrengstlimiet met 0,38%. Deze overschrijding is dermate marginiaal dat de rechtbank daaraan geen gevolgen zal verbinden. Beroep ongegrond.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 13/1646
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 18 december 2014 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde eiseres]),
    
    
      en
    
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Groningen, verweerder
    (gemachtigde: [gemachtigde verweerder]).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft aan eiseres bij factuur van 11 april 2011 (factuurnummer [nummer]) een aanslag inzake leges omgevingsvergunning opgelegd ten bedrage van € 446.740,50.    
    
    
    
      Bij uitspraak op bezwaar van 1 maart 2012 heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld. Deze zaak is bij de rechtbank geregistreerd onder nummer AWB 12/813. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 augustus 2012 te Leeuwarden. De rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 15 november 2012 gegrond verklaard en eiseres niet-ontvankelijk verklaard in haar bezwaar. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen bovenvermelde uitspraak van de rechtbank hoger beroep ingesteld. 
    
    
    
      De meervoudige belastingkamer van het Gerechtshof Arnhem- Leeuwarden heeft bij uitspraak van 22 mei 2013, nummer 12/372, de uitspraak van de rechtbank vernietigd. Het hof heeft de zaak terugverwezen naar de rechtbank met de opdracht deze opnieuw te behandelen. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de terugverwezen zaak ingeschreven onder het nummer LEE 13/1646 en deze opnieuw in behandeling genomen. Partijen hebben voor de zitting nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 september 2014. Namens eiseres is [gemachtigde eiseres] verschenen, bijgestaan door [bijstand]. Namens verweerder is [gemachtigde verweerder] verschenen, bijgestaan door [bijstand], [bijstand] en [bijstand].
    
    
    
      Van het verder ter zitting verhandelde is een proces-verbaal opgemaakt, waarvan een afschrift aan deze uitspraak is gehecht.   
      
        Overwegingen
      
    
    
    
      
        Feiten
      
    
    
    
      1.    De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.  
    
    
    
      1.1
      Eiseres is in 2010 ontstaan uit een fusie tussen Stichting [naam] in [plaats] en [plaats] en Stichting [A] ([A]) in [plaats]. Eiseres verricht activiteiten op het gebied van woonzorgaanbod voor ouderen. Zij is door de Belastingdienst aangemerkt als een algemeen nut beogende instelling.
      
    
    
      1.2
      Eiseres heeft op 4 oktober 2010 bij het college van burgemeesters en wethouders van Groningen (b&w) een aanvraag ingediend tot verlening van een omgevingsvergunning in verband met de nieuwbouw en renovatie van woonzorgcentrum [B] te [plaats]. De geschatte kosten in verband met deze nieuwbouw en renovatie bedragen volgens het aanvraagformulier € 15.700.000, exclusief BTW. 
      
    
    
      1.3
      In verband met het in behandeling nemen van de bij 1.2 vermelde aanvraag heeft verweerder eiseres met dagtekening 11 april 2011 een aanslag leges omgevingsvergunning opgelegd van € 446.740,50 (de aanslag). De aanslag is gebaseerd op de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2010 van de gemeente (de Legesverordening) en de daarbij behorende Tarieventabel (de Tarieventabel). 
      
    
    
      1.4
      In de Tarieventabel is - voorzover hier van belang - het volgende opgenomen:“Hoofdstuk 2	Omgevingsvergunning 
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                
                  2.2
                
              
              
                
                  Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  2.2.1
                
              
              
                
                  Bouwactiviteiten
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  2.2.1.1
                
              
              
                
                  Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief:
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  2.2.1.1.1
                
              
              
                
                  indien de bouwkosten € 455.000,00 of minder bedragen:
                  
                  voor elk geheel bedrag van € 1.000 van de bouwkosten
                
                
                  met een minimum van
                
              
              
                
                €
                
                
                €
              
              
                
                
                  34,05
                
                
                
                
                  100,90
                
              
            
            
              
                
                  2.2.1.1.2
                
              
              
                
                  indien de bouwkosten meer dan € 455.000,00 bedragen:
                
                
                  vermeerderd met
                
                
                  voor elk geheel bedrag van € 1.000,00 van de bouwkosten boven
                
              
              
                
                €
                €
                
                €
              
              
                
                
                  15.492,75
                
                
                  27,95
                
                
                
                  455.000,00  ”.
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      1.5
      De omgevingsvergunning is op 7 juni 2011 door b&w verleend. 
      
    
    
      1.6
      Eiseres heeft bij brief met dagtekening 23 mei 2011 bezwaar gemaakt tegen de bij 1.3 vermelde aanslag. Het bezwaarschrift is door verweerder op 25 mei 2011 ontvangen.
      
    
    
      1.7
      
        De gemachtigde van eiseres heeft verweerder in zijn brief van 8 juli 2011 om nadere informatie verzocht. De inhoud van die brief luidt – voorzover hier van belang – als volgt:  		
        
          “Met een beroep op de Wet openbaarheid bestuur (hierna Wob) verzoeken wij u namens
        
        
          
            [eiseres] ons de onderstaande documenten te doen toekomen. (…)
        
      
      
      
        
          Het verzoek betreft de volgende documenten:
        
      
      
        - Afschriften uit de jaarrekeningen en begrotingen over de jaren 2009, 2010 en 2011 met
      
      
        
          betrekking tot de rekeningresultaten per legescategorie en in het bijzonder de
        
        
          bouwleges.
        
      
      
      
        - 
        Alle
         documenten die ten grondslag liggen aan de (vaststelling van de) legestarieven voor
      
      
        de jaren 2009, 2010 en 2011, zoals:
      
      - documenten waar de aan de Legesverordeningen toegerekende kosten uit blijken,
      
        gespecificeerd per kostenpost op het meest gedetailleerde niveau;
      
      - documenten waar de aan de Legesverordeningen toegerekende uren/loonkosten
      
        per afdeling uit blijken en welke uurtarieven hierbij werden gehanteerd;
      
      - documenten waaruit de aan de uurtarieven toegerekende overhead blijkt en de
      
        opbouw van deze overhead;
      
      - documenten waar de aan de Legesverordeningen toegerekende baten uit blijken,
      
        gespecificeerd per bate op het meest gedetailleerde niveau;
      
      
        
          
            documenten waaruit de bij de toerekening van de verschillende aan de  Legesverordeningen toegerekende kosten gehanteerde verdeelsleutels blijken;
          
        
        
          
            documenten waaruit de totstandkoming van de daadwerkelijke legestarieven voor
          
        
      
      
        de jaren 2009, 2010 en 2011 uit blijkt.
      
      
      
        -  
        Alle
         documenten/raadsverslagen van de jaren 2008, 2009 en 2010 waarin is gesproken
      
      
        over de Legesverordening/legestarieven.
      
      
      
        - 
        Alle
         documenten waaruit blijkt hoeveel diensten de gemeente voor de jaren 2009, 2010
      
      
        
          en 2011 verwachtte te verrichten op grond van de Legesverordening, gespecificeerd
        
        
          naar dienst inclusief de uiteindelijk gerealiseerde aantallen dienstverrichtingen.
        
      
      
      
        -  
        Alle 
        documenten waaruit het beleid met betrekking tot de vaststelling van de bouwlegestarieven blijkt.
      
      
      
        - 
        Alle 
        documenten waaruit blijkt wat de (gemiddelde) tijd is die de gemeente besteedt aan het verlenen van een bouwvergunning en uit welke werkzaamheden deze tijd is opgebouwd evenals door welke afdelingen binnen de gemeente deze werkzaamheden worden uitgevoerd. 
      
      
      
        - Een kopie van de dienstverleningsovereenkomst zoals deze gesloten is met de provincie in het kader van de Wabo.
      
      
      
        - 
        Alle 
        documenten waaruit blijkt welke overwegingen zijn meegenomen bij het besluit de onder het vorige punt genoemde dienstverleningsovereenkomst te sluiten, in het
      
      
        bijzonder met betrekking tot de aan de provincie in rekening te brengen kosten.
      
      
      
        - Documenten waaruit alle kosten en baten blijken zoals deze in 2009, 2010 en 2011 zijn geraamd en uiteindelijk geboekt op de kostendragers/functies met nummers 820, 822, 823 en 830. 
      
      
      
        -  De functiebegroting (begroting naar functie-indeling) voor 2010 en 2011 zoals deze op grond van artikel 71 68V, lid 3, moet worden overgelegd aan Onze Minister en het CBS.
      
      
      
        - 
        Alle 
        documenten waaruit de gehanteerde kostenverdeelsleutels blijken die de gemeente
      
      
        
          heeft gehanteerd bij het toerekenen van de kosten aan de Legesverordening voor de
        
        
          jaren 2010 en 2011 en tot welke resultaten dit heeft geleid (dus zowel de delen die aan
        
        
          de leges zijn toegerekend als de delen die aan andere producten zijn toegerekend).”
        
      
      
    
    
      1.8
      
        Verweerder heeft bij besluit van 10 oktober 2011 het bij 1.7 vermelde verzoek van eiseres toegewezen. In dit besluit staat – voor zover hier van belang - het volgende:
        
          “Met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur heeft u ons in bovenvermelde brief verzocht om toezending van diverse documenten die betrekking hebben op de legesheffing in de gemeente Groningen in de jaren 2009, 2010 en 2011. 
        
      
      
      
        
          Wij hebben besloten uw verzoek toe te wijzen. Voor zover de gevraagde informatie bij de gemeente aanwezig is, zenden wij u die toe. Enkele van de door u gevraagde documenten zijn reeds openbaar.”.
      
      
    
    
      1.9
      Na overlegging door de gemeente van de bij 1.8 bedoelde stukken heeft eiseres haar bezwaarschrift nader gemotiveerd. 	
      
    
    
      1.10
      
        [C] ([C]) heeft in opdracht van verweerder onderzoek gedaan naar de kostendekkendheid van de legesverordeningen van verweerder over de periode 2006 - 2009. In het rapport met de titel "Gemeente Groningen, Rapport van bevindingen inzake de kostendekkendheid van de legesverordeningen 2006 tot en met 2009" ([C]-rapport) heeft [C] haar bevindingen weergegeven. 
      
    
    
      1.11
      
        De samenvatting van het [C]-rapport luidt - voor zover hier van belang - als volgt:
        
          "
          Samenvatting 
        
        
          In deze rapportage doen wij verslag van ons onderzoek naar de kostendekkendheid van de legesverordening van de gemeente Groningen over de jaren 2006 tot en met 2009. Daarbij is onderzocht op welke wijze de geraamde baten en lasten tot stand zijn gekomen, wat de kostendekkendheid op begrotingsbasis is, wat de kostendekkendheid op realisatiebasis is, wat mogelijke oorzaken voor verschillen zijn, wat de methode van kostentoedeling is en wat de onderbouwing bij de begrote bedragen is. 
        
        
          Daarbij is de legesverordening getoetst aan de handreiking kostentoerekening leges en tarieven van het ministerie van Buitenlandse Zaken (2010, 2008 en 2007) en het handboek financieel beheer van de gemeente Groningen. 
        
        
          Wij hebben bij ons onderzoek geconstateerd dat de gevolgde methode van kostentoerekening van de gemeente Groningen in de periode 2006 tot en met 2009 conform de handreiking kostentoerekening en het handboek financieel beheer is geweest. Dit met uitzondering van enkele in dit rapport benoemde onderdelen, waarbij wij echter hebben geconstateerd dat ook na correctie de kostendekkendheid van de legesverordening op begrotingsbasis onder de 100% blijft.”.
        
      
      
    
    
      1.12
      Door verweerder is een overzicht met een gespecificeerde kostentoerekening en opbrengstberekening aan eiseres verstrekt. Dit overzicht luidt, voor zover van belang, als volgt:“Verloopoverzicht begrotingen, realisatie 2009-2011Leges Bouw-, en aanleg (Wabo, omgevingsvergunning)Leges Sloop (Wabo, omgevingsvergunning)Leges HuisvestingswetLeges SplitsingsvergunningLeges Reclame (Wabo, omgevingsvergunning)
      
        
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                
                
                  Lasten
                
              
              
                
                  (…)
                
              
              
                
                  Primitieve
                
                
                  begroting
                
                
                  2010
                
              
              
                
                  (…)
                
              
            
            
              
                
                  Apparaatskosten
                
              
              
                
                  Bouw, Woningtoezicht
                
              
              
                
              
              
                
                  5.252.956
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  (uren x integraal tarief)
                
              
              
                
                  Wonen & Monumenten
                
              
              
                
              
              
                
                  101.377
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
                  Ruimtelijke plannen
                
              
              
                
              
              
                
                  386.805
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
                  Juridische zaken
                
              
              
                
              
              
                
                  74.826
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
                  IGG –bouwkostencontrole-
                
              
              
                
              
              
                
                  88.050
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
                  GEO –landmeetkunde rooilijnen-
                
              
              
                
              
              
                
                  97.254
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
                  Projectmanagement Loket Bijzondere Initiatieven
                
              
              
                
              
              
                
                  75.932
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Totaal
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
                  6.077.200
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Advertentiekosten
                
              
              
                
                  Bouwaanvragen/vergunningen
                
              
              
                
              
              
                
                  127.251
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Communicatiepunt Loket
                
              
              
                
                  Bijdrage kosten inhuur communicatiepunt / informatiepunt conform DB-besluit
                
              
              
                
              
              
                
                  19.748
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Digitalisering bouwdossiers
                
              
              
                
                  Bijdrage kosten assistent medewerker DIV conform DB-besluit
                
              
              
                
              
              
                
                  44.811
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Welstand
                
              
              
                
                  Secretariële en administratieve ondersteuning & vergoedingen commissie
                
              
              
                
              
              
                
                  329.984
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Omgevingsvergunning
                
              
              
                
                  Invoering van de Wabo, implementatieplan (€ 423.000 incidenteel en € 159.000 structureel)
                
              
              
                
              
              
                
                  159.400
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Milieudienst
                
              
              
                
                  Extra kosten inzet uren bouwverordening BTO
                
              
              
                
              
              
                
                  47.269
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Huisvesting
                
              
              
                
                  Loket Bouwen en Wonen Gedempte Zuiderdiep
                
              
              
                
              
              
                
                  167.000
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  BTW4all (BTW+)
                
              
              
                
                  Kapitaallasten applicatie en onderhoud
                
              
              
                
              
              
                
                  74.490
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Oosterboog
                
              
              
                
                  Restant kapitaallasten Meubilair en ICT
                
              
              
                
              
              
                
                  30.226
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Virtueel Loket
                
              
              
                
                  Kapitaallasten applicatie
                
              
              
                
              
              
                
                  48.284
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Virtueel Loket
                
              
              
                
                  Overige kosten
                
              
              
                
              
              
                
                  57.430
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Onderzoek
                
              
              
                
                  Externe adviezen
                
              
              
                
              
              
                
                  22.444
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Overig
                
              
              
                
                  Drukwerk, fotowerk, verzekering, etc.
                
              
              
                
              
              
                
                  11.645
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  BVG
                
              
              
                
                  BVG automatiseringskosten BTW gebruikers
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Kamerverhuur
                
              
              
                
                  Gebruiksbesluit kamerverhuur
                
              
              
                
              
              
                
                  -55.749
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Kamerverhuur
                
              
              
                
                  Advertentiekosten, borden kvh, overige kosten etc.
                
              
              
                
              
              
                
                  13.763
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Totaal
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
                  1.097.994
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Totaal lasten RO/EZ
                
              
              
                
              
              
                
                  7.175.194
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Exploitatiebegroting HVD
                
              
              
                
                  Hulpverleningsdienst Brandweer Bouwplancontrole
                
              
              
                
              
              
                
                  304.517
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Exploitatiebegroting MD
                
              
              
                
                  Milieudienst Toetsing milieuvergunning en bodemgeschiktheid
                
              
              
                
              
              
                
                  68.152
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Bezuinigingen 2007-2010
                
              
              
                
                  Oosting-Aalders maatregelen automatiseringskosten, Raadsbesluit 31/10/2007, nr. 6L
                
              
              
                
              
              
                
                  70.441
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Totaal lasten overige diensten op basis kostentoerekening indexering
                
              
              
                
              
              
                
                  443.110
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Totaal lasten begroting gemeente Groningen
                
              
              
                
              
              
                
                  7.618.304
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  2GA9000-0100
                
              
              
                
                  Leges Bouw-, en aanleg (Wabo, omgevingsvergunning)
                
              
              
                
              
              
                
                  7.301.285
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  2GA9000-0300
                
              
              
                
                  Leges Sloop (Wabo, omgevingsvergunning)
                
              
              
                
              
              
                
                  15.883
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  2GA9000-divers
                
              
              
                
                  Leges Huisvestingswet
                
              
              
                
              
              
                
                  229.775
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  2GA9000-divers
                
              
              
                
                  Leges Slitsingsvergunning
                
              
              
                
              
              
                
                  16.652
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  2GA9000-0010
                
              
              
                
                  Leges Reclame (Wabo, omgevingsvergunning)
                
              
              
                
              
              
                
                  4.452
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Opbrengsten paragraaf lokale heffingen
                
              
              
                
              
              
                
                  7.568.047
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Overige opbrengsten
                
              
              
                
              
              
                
                  50.258
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Rente egalisatiereserve bouwleges toevoeging conform begrotingskader
                
              
              
                
              
              
                
                  0
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Resultaat jaarrekening
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
                  ”.
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
    
    
      1.13
      Verweerder heeft een spreadsheet overgelegd met de titel: “Samenvattend overzicht van overhead toegerekend naar verschillende legessoorten binnen gem. groningen, Begroting 2010”. Volgens dit spreadsheet kan een bedrag van € 2.991.853 aan overhead worden toegerekend aan de Legesverordening. 
      
    
    
      1.14
      
        Het Handboek Financieel Beheer 2009 van de Gemeente Groningen, vastgesteld op 15 december 2009, vermeldt over de wijze van kostentoerekening onder andere het volgende: 
        
          "
          METHODE KOSTENTOEREKENING
        
        
          Afspraken:
        
        
          Doel van de kostentoerekening is: een uniforme methode voor de toerekening van directe en indirecte kosten aan producten, projecten en tarieven.
        
        
          De gemeente Groningen hanteert de 
          kostenplaatsenmethode
          , omdat deze:
        
        
          * voor de diensten goed hanteerbaar is;
        
        
          * zodanig is dat de diensten onderling vergelijkbaar worden;
        
        
          * toepasbaar is op uiteenlopende - dienstspecifieke – productieprocessen;
        
        
          * bedrijfseconomisch en juridisch verantwoord is;
        
        
          * goed aansluit op de mogelijkheden van FIS en EMIS
        
      
      
      
        
          De uniforme kostentoerekening moet leiden tot een beter inzicht in de besteding van gemeentelijke middelen en een correcte prijsstelling aan burgers en bedrijven voor geleverde goederen en diensten.
        
      
      
    
  
  
    De kostenplaatsenmethode in hoofdlijnen
    
      
        De kostenplaatsenmethode is een methode waarin min of meer uitvoerig een activiteitenanalyse plaatsvindt. De methode tracht gemeenschappelijke activiteiten als huisvesting, administratie, automatisering stap voor stap causaal te relateren aan de primaire activiteiten (producten en geleverde diensten). De aanleiding om kostenplaatsen in te stellen is om de verdeel - en toerekeningsproblematiek inzichtelijk te maken. 
      
      
        Bij de verdere uitwerking worden de kosten in drie hoofdcategorieën ingedeeld: A - direct materiaalverbruik (en ingekochte diensten); B - personeelskosten van "productie personeel" en C - overheadkosten. Categorieën A en B worden via hoofdkostenplaatsen doorbelast aan de producten en projecten van de gemeente. De overhead wordt via 1 of meer hulpkostenplaatsen doorbelast. 
      
      
        (…) 
      
      
        Verdeelsleutels.
      
      
        Een belangrijk uitgangspunt bij de kostenplaatsenmethode is dat de kosten die geboekt zijn op hulpkostenplaatsen en hoofdkostenplaatsen volledig worden doorbelast aan de producten. Voor de doorbelasting worden verdeelsleutels gebruikt. Iedere dienst kan daarvoor verdeelsleutels kiezen die het best passen bij het eigen productieproces. (…)
      
      
        Ook dient de toerekening realistisch te zijn; een toerekening op basis van geschreven uren kan waardevol zijn, maar dan dienen die uren wel regelmatig en tijdig geschreven te worden. Tot slot dienen de gekozen verdeelsleutel(s) consequent en langdurig toepasbaar te zijn.
      
      
        Gebruik bij de (hulp)kostenplaatsen.
      
      
        Bij de toerekening van de kosten van de hulpkostenplaatsen aan de hoofdkostenplaatsen kan gebruik worden gemaakt van diverse verdeelsleutels met in acht name van de algemenen uitgangspunten. Meest toegepaste verdeelsleutels zijn: fte's, uren, m2, PC-aansluitingen, ed. 
      
      
        (…) 
      
      
        Uitgangspunten 
      
      
        Bij de invulling van de kostenplaatsenmethode per dienst gelden de volgende uitgangspunten:
      
    
    
    
      
        1) Er vindt een 
        integrale kostentoerekening
         plaats aan producten, projecten, bij tariefberekeningen en bij de doorbelasting aan andere diensten.
      
    
    
    
      
        2) Bij de inrichting van de dienstadministratie worden de volgende 
        concernbrede afspraken
         toegepast om een eenduidig en transparant systeem van kostentoerekening te waarborgen:
      
      
        * Alle kosten worden zowel volledig als kostensoort verantwoord als volledig doorberekend aan de producten (via 1 of meer (hoofd)kostenplaatsen).
      
      
        * De overheadkosten worden via 1 of meer (hoofd)kostenplaats(sen) volledig doorberekend aan de productgroepen.
      
      
        * Per dienst wordt gekozen voor 1 of meer verdeelsleutels voor de overhead doorberekening.
      
      
        * De door de dienst gekozen methode van kostendoorberekening wordt consequent toegepast naar alle productgroepen.
      
      
        (…)
      
    
    
      5. Kosten worden zoveel mogelijk direct ten laste van de producten gebracht. (
      Alle kosten zijn primair proceskosten, tenzij
      …) Het tenzij betreft een gelimiteerde groep niet direct toe te rekenen kosten verder te noemen de 
      overheadkosten
      . 
    
    (…)
    
      6. De 
      doorbelasting van overhead
       vindt 
      volledig
       plaats. 
    
    (…)
    
      8. De 
      kostentoerekening voldoet aan wettelijke criteria
      . Wetgeving en jurisprudentie evolueren. Periodiek wordt getoetst of de doorberekening van kosten nog voldoet aan de wettelijke criteria.". 
    
    
    
      1.15
      
        Bijlage 7 bij het [C]-rapport bevat een schema met de wijze waarop het uurtarief van de afdeling RO/EZ wordt berekend. Volgens dit schema bestaat het totale uurtarief per functie (Z) uit de som van het uurtarief per functie (Y) en het uurtarief voor organisatiekosten per afdeling (X). De toelichting op het schema luidt als volgt:
        “De uurtarieven per functie worden als volgt berekend:
      
      
      
        
          X
        
        
          Alle organisatiekosten (overhead) worden op basis van fte, het aantal werkplekken of vierkante meters verdeeld over de afdelingen. Op deze plaats worden ook eventuele afdelingsspecifieke organisatiekosten toegerekend zoals afdelingshoofden en secretaresses. De totale kosten per afdeling worden vervolgens omgerekend naar een vaste opslag voor organisatiekosten op basis van verwachte urenbesteding (kosten per afdeling gedeeld door het aantal verwachte directe uren).
        
      
      
      
        
          Y
        
        
          Binnen een afdeling zijn de taken verdeeld in zogenaamde functies. Er wordt voor elke afdeling een uurtarief berekend per functie. Binnen een functie kan er verschil zitten in salariskosten, daarom wordt er uitgegaan van de gemiddelde begrote loonkosten (gemiddelde begrote loonkosten gedeeld door 1380 uur).
        
      
      
      
        
          Z
        
        
          Het uurtarief per functie bestaat dus uit een deel voor loonkosten plus een opslag voor organisatiekosten.”
        
      
      
    
    
      1.16
      De gemeente heeft in 2006 het rapport ‘Zorgen voor morgen 2, uitwerking visie en actieplan welzijn, wonen en zorg voor ouderen’ opgesteld. Dit rapport geeft de visie, ambities en het beleid van de gemeente weer met betrekking tot het wonen voor ouderen binnen de gemeente. 
    
    
      1.17
      
        Ter uitvoering van het beleid uit het bij 1.16 vermelde rapport heeft de gemeente een samenwerkingsovereenkomst gesloten met een aantal partijen, waaronder [A]. Ten aanzien van de [B] is in de samenwerkingsovereenkomst opgenomen dat het aantal plaatsen in het verpleeghuis in 2015 met 60 zal zijn verminderd. 
        In de samenwerkingsovereenkomst staat op pagina 5 onder andere het volgende vermeld:
        “Dit convenant is geen keiharde bindende afspraak, maar de partners in dit convenant verwachten van elkaar dat zij de gemaakte afspraken als kader zien van hun bedrijfsmatig handelen en zich zoveel als mogelijk inspannen om de doelstellingen uit dit convenant te realiseren. Uiteraard gaan we daarbij uit van ieders verantwoordelijkheden en financiële en organisatorische mogelijkheden.”.
      
      
    
    
      1.18
      Op 1 oktober 2010 is er een “Samenwerkingsovereenkomst WABO in de provincie Groningen” tot stand gekomen. Partijen bij deze overeenkomst zijn de colleges van burgemeester en wethouders van de Groninger gemeenten, de dagelijkse besturen van de waterschappen Hunze & Aa’s, Noorderzijlvest en Wetterskip Fryslân, het dagelijks bestuur van de Regionale Brandweer Groningen en Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen. In de overeenkomst worden afspraken gemaakt inzake de samenwerking bij de uitvoering van het nieuwe omgevingsrecht, zoals neergelegd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en de bijbehorende uitvoeringsregelingen. 
      
    
    
      1.19
      In 2010 bestaat tussen de Dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken  van de gemeente Groningen (Dienst RO/EZ) en de gemeente Ten Boer een dienstverleningsovereenkomst. In deze overeenkomst zijn onder andere afspraken gemaakt over een aantal taken die de Dienst RO/EZ voor de gemeente Ten Boer zal verrichten en tegen welke prijs dat zal geschieden. Volgens deze overeenkomst wordt in 2010 gerekend met een uurtarief van € 62,48, waarvan het overheaddeel € 13,10 bedraagt.  
      
      
        
          Geschil en beoordeling
        
      
      
      2. In geschil is het antwoord op de vraag of de Legesverordening verbindend is en of de daarop gebaseerde aanslag in stand kan blijven. Het geschil spitst zich daarbij toe op de vragen of sprake is van een dienst in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet, of de geraamde baten van de in de Legesverordening opgenomen leges de geraamde lasten ter zake overtreffen (de opbrengstlimiet), of het tarief onredelijk en willekeurig is vastgesteld en of verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. 
      
      
        
          Omtrent de dienst
        
      
      3. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de rechtsgrond voor de legesheffing ontbreekt, omdat de gemeente jegens haar geen dienst heeft verricht in de zin van artikel 229 van de Gemeentewet. De werkzaamheden van de gemeente houden in de visie van eiseres namelijk niet in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een rechtstreeks en individualiseerbaar belang. Eiseres is immers een algemeen nut beogende instelling en zij realiseert de renovatie en de nieuwbouw van de [B] in lijn met haar doelstellingen. Met deze werkzaamheden dient zij een algemeen belang. Verweerder heeft aangevoerd dat de aanvraag voor de omgevingsvergunning door eiseres is gedaan met het oog op haar eigen, particuliere, belang. 
      
      4. Naar vaste jurisprudentie van de Hoge Raad kunnen de in artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde rechten, waaronder de leges, uitsluitend worden geheven voor door de gemeente verrichte werkzaamheden die rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Daarvan is in elk geval geen sprake indien de door de gemeente verrichte werkzaamheden eerst en vooral het publieke belang dienen. Het gaat bij de toepassing van dit criterium om de vraag welke belangen de gemeente in welke mate met de door haar verrichte werkzaamheden dient. Anders dan eiseres stelt, zijn daarbij de belangen die worden gediend met de werkzaamheden van de aanvrager van de dienstverlening niet relevant. De werkzaamheden die door de gemeente bij de behandeling en beoordeling van aanvragen van omgevingsvergunningen worden verricht, bestaan met name uit de toetsing aan planologische en bouwtechnische regels van de bouwwerken waarop de aanvragen betrekking hebben. De rechtbank is van oordeel dat het algemeen belang bij deze toetsing is gebaat. Dat neemt naar het oordeel van de rechtbank echter niet weg dat de behandeling en de beoordeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning eerst en vooral het individuele belang van de aanvrager dienen, die immers zonder de aangevraagde vergunning het bouwwerk, op de bouw waarvan de aanvraag betrekking heeft, niet kan realiseren. (Zie in deze zin Hof Arnhem-Leeuwarden, 30 juli 2013, nr. BK12/00132, ECLI:NL:GHARL:2013:5740.) 
      
      5. De omstandigheid dat [A], een voorganger van eiseres, betrokken is bij een samenwerkingsovereenkomst met de gemeente op het gebied van ouderenzorg (zie 1.16 en 1.17), brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel omtrent het overheersende individualiseerbare belang. De rechtbank neemt daarbij mede in aanmerking dat deze samenwerkingsovereenkomst geen bindende afspraken bevat en deze eiseres daardoor niet verplicht tot uitvoering van de onderhavige renovatie en nieuwbouwwerkzaamheden. 
      
      6. Uit het voorgaande volgt dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank aan eiseres een dienst heeft verleend in de zin van artikel 229, eerste lid, aanhef en onderdeel b, van de Gemeentewet. Eiseres’ stelling slaagt op dit punt niet.   
      
      
        
          Omtrent de opbrengstlimiet
        
      
      7. Eiseres stelt zich vervolgens op het standpunt dat de Legesverordening onverbindend is, omdat niet is voldaan aan de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. In de visie van eiseres zijn in de geraamde lasten kosten opgenomen die niet  kunnen worden aangemerkt als ‘lasten ter zake’ in de zin van dit artikel. Indien de ten onrechte toegerekende kosten worden geëlimineerd, overtreffen de geraamde baten de geraamde lasten. Verweerder heeft bestreden dat ten onrechte kosten aan de Legesverordening zijn toegerekend. Ter zitting heeft hij alleen ten aanzien van de uren van “Opsporing binnen (Inspectie)”, waarmee een bedrag aan kosten is gemoeid van € 28.890, aangegeven dat het geen ‘last ter zake’ betreft. 
      
      8. Ingevolge artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (opbrengstlimiet). In het arrest van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, heeft de Hoge Raad ten aanzien van de opbrengstlimiet het volgende overwogen: 
      
        "(…) Een geschil over, kort gezegd, limietoverschrijding wordt procesrechtelijk hierdoor gekenmerkt dat niet de belanghebbende die het geschilpunt opwerpt, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor de beoordeling van dat geschilpunt. Die omstandigheid leidt tot de hierna te omschrijven (verzwaarde) eisen aan de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting dat de limiet is overschreden.
      
      
        3.2.2.
        
          Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde 'lasten ter zake' hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen.
        
      
      
        3.2.3.
        
          Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen.
        
      
      
        3.2.4.
        
          Indien de belanghebbende niet stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, heeft de rechter slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake'. Bij ontkennende beantwoording van die vraag dient hij te beoordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden.
        
      
      
        3.2.5.
        
          Indien de belanghebbende wél stelt dat die feitelijke gegevens onjuist zijn, en de heffingsambtenaar deze stelling van de belanghebbende betwist, komt bewijslevering aan de orde. In dat geval draagt de belanghebbende de bewijslast van zijn stelling dat de door de heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn, omdat die onjuistheid een voorwaarde is voor het intreden van het rechtsgevolg dat hij inroept (onverbindendheid van de verordening). Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden die hiervoor in 3.2.4 is omschreven, en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden. (…)".
        
        9. Naar ter zitting is komen vast te staan, wordt door eiseres niet betwist dat verweerder, met de in de WOB-procedure overgelegde gegevens (zie 1.7 en 1.8), waaronder de bij 1.10 tot en met 1.15 vermelde stukken, het hierboven bij rechtsoverweging 3.2.3 bedoelde inzicht in de ramingen in voldoende mate heeft verschaft. Wel trekt eiseres ten aanzien van een aantal posten in de ramingen in twijfel of deze kunnen worden aangemerkt als ‘last ter zake’ in de zin van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Daarnaast bestrijdt eiseres, naar de rechtbank begrijpt, ten aanzien van de geraamde overheadkosten de juistheid van de door verweerder verstrekte feitelijke gegevens. 
        
        
          
            Toetsingsniveau 
          
        
        10. Partijen stellen eensgezind dat de kostendekkendheid na invoering van de Wabo, in afwijking van de uitspraak van Hof Arnhem-Leeuwarden van 28 januari 2014, ECLI:NL:GHARL:2014:494, op het niveau van het hoofdstuk van de omgevingsvergunning dient te worden beoordeeld in plaats van op het niveau van de Legesverordening. De rechtbank overweegt dat een oordeel daarover in dit geschil in het midden kan blijven, omdat verweerder, vanwege de invoering van de Wabo per 1 oktober 2010, bij de ramingen feitelijk is uitgegaan van kostendekkendheid op het niveau van de Legesverordening en niet is gesteld of gebleken dat de kostendekkendheid op het niveau van het hoofdstuk van de omgevingsvergunning tot andere conclusies van partijen zou leiden. 
        
        
          
            Twijfels over ‘last ter zake’
          
        
        11. Eiseres heeft ten aanzien van de volgende kosten in twijfel getrokken of sprake is van een ‘last ter zake’:
        - Vrijstellingen van artikel 4, sub a en b van de Legesverordening
        - Loket bijzondere initiatieven 
        - Juridische Zaken 
        - Loketfunctie van de gemeente
        - Welstandstoetsing
        - Voorbehandeling uren/Beheer meldingen en bouwaanvragen/Algemeen /overige uren
        - Applicatiebeheer BWT4all
        - Virtueel loket applicatiebeheer 
        - Landmeetkundige rooilijnen.
        
        12. Nu eiseres bovengenoemde posten in twijfel heeft getrokken, volgt uit rechtsoverweging 3.2.3 van het bij 9. genoemde arrest dat de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze posten dient te verstrekken, teneinde – naar vermogen – deze twijfel weg te nemen. In het arrest van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, heeft de Hoge Raad in dit kader het volgende overwogen: “Aan de nadere inlichtingen die de heffingsambtenaar in dat geval dient te verstrekken, mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de (…) stelling(en) van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. De zinsnede in onderdeel 3.2.3 van het arrest BNB 2009/159 ‘teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen’, houdt derhalve niet in dat de heffingsambtenaar moet bewijzen dat die twijfel ongegrond is.”. 
        
        13. De rechtbank zal met inachtneming van de richtlijnen uit laatstgenoemd arrest van alle bij 11. genoemde posten nagaan of de twijfel door de heffingsambtenaar naar vermogen is weggenomen. 
        
        
          - Vrijstellingen van artikel 4, sub a en b van de Legesverordening
        
        Tussen partijen is niet in geschil dat de kosten met betrekking tot de vrijstellingen van artikel 4, sub a en b van de Legesverordening niet in de ramingen mogen worden meegenomen. Eiseres stelt echter dat bij haar de gerechtvaardigde twijfel bestaat of dat desalniettemin toch is gebeurd. De kosten van de Milieudienst ad € 68.152 dienen daarom volgens eiseres te worden geëlimineerd. Verweerder heeft ter zitting, mede aan de hand van de bij 1.12 tot en met 1.15 vermelde stukken, nader toegelicht dat de ambtenaren van de gemeente de door hen bestede tijd verantwoorden via zogenaamde tijdschrijfcodes. Aan de diverse werkzaamheden op de afdelingen zijn bepaalde codes toegekend. De codes met de aanduiding “2GA9000” zijn codes die zijn gelabeld voor de omgevingsleges. Alleen uren die door de ambtenaren van de gemeente op deze codes zijn geboekt, worden meegenomen in de ramingen. Aan de werkzaamheden inzake de vrijstellingen van artikel 4, sub a en b, zijn volgens verweerder andere codes toegekend, die niet worden meegenomen in de ramingen. De door eiseres genoemde kosten van de Milieudienst betreffen werkzaamheden van ambtenaren van deze dienst in het geval ze worden ingeschakeld om omgevingsvergunningen te toetsen, bijvoorbeeld inzake geluids- of milieu-aspecten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze toelichting en de daaraan ten grondslag liggende stukken de door eiseres opgeworpen twijfel naar vermogen weggenomen. 
        
        
          - Loket bijzondere initiatieven
        
        Eiseres heeft in de Legesverordening geen diensten kunnen ontdekken die aansluiten bij deze omschrijving en daarom stelt zij zich op het standpunt dat deze kosten ten bedrage van € 75.932 uit de ramingen dienen te worden geëlimineerd. Verweerder heeft toegelicht dat het hier gaat om een vorm van overleg inzake aanvragen van omgevingsvergunningen met een complex of afwijkend karakter. De daarmee gemoeide uren worden via het systeem van tijdschrijfcodes aan de desbetreffende aanvragen toegerekend. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze toelichting de door eiseres opgeworpen twijfel naar vermogen weggenomen. 
        
        
          - Juridische Zaken
        
        De kosten van Juridische Zaken ten bedrage van € 74.826 dienen volgens eiseres uit de ramingen te worden geëlimineerd, omdat kosten van bezwaar-, beroeps- en inspraakprocedures niet via de legesheffing mogen worden verhaald. Verweerder heeft toegelicht dat deze kosten zien op juridische adviezen die intern worden gevraagd door de behandelaars van binnengekomen aanvragen voor omgevingsvergunningen. Deze kostenpost omvat geen kosten van bezwaar- en beroepsprocedures, omdat die op een andere tijdschrijfcode worden geboekt. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze toelichting de door eiseres opgeworpen twijfel naar vermogen weggenomen. 
        
        
          - Loketfunctie van de gemeente
        
        Kosten die verband houden met de loketfunctie behoren volgens eiseres niet in de ramingen te worden meegenomen, omdat deze in het algemeen belang worden gemaakt en niet direct gerelateerd zijn aan aanvragen voor omgevingsvergunningen. De kosten van de uren die betrekking hebben op de omschrijvingen  ‘Informatieverstrekking (beheer 2e lijn)’, ‘Informatieverstrekking 1e lijn uren’, ‘Aansturing vergunningproces Loket Bouwen en Wonen’ en ‘Loket Bouwen en Wonen advisering’ dienen daarom in de visie van eiseres te worden geëlimineerd. Verweerder heeft toegelicht dat de loketfunctie is ondergebracht bij de afdeling Bouw- en Woningtoezicht en dat hier niet alleen algemene vragen worden beantwoord, maar ook vragen van indieners van een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning. Alleen de uren die betrekking hebben op dergelijke specifieke aanvragen zijn in de ramingen meegenomen, niet de uren met betrekking tot algemene voorlichting aan burgers. Mede gezien de hiervoor vermelde toelichting inzake het schrijven van uren op tijdschrijfcodes, acht de rechtbank de door eiseres opgeworpen twijfel door verweerder hiermee voldoende weggenomen. 
        
        
          - Welstandstoetsing 
        
        
          Eiseres neemt het standpunt in dat de kosten van welstandstoetsing, waaronder de daarmee gemoeide uren, ten bedrage van € 375.468 ten onrechte aan de leges zijn toegerekend, omdat deze kosten en uren worden gemaakt in het kader van het algemeen belang. Verweerder heeft aangevoerd dat de toetsing aan welstandscriteria niet plaatsvindt als een vorm van afzonderlijke toetsing, maar in het kader van de aanvraag van een omgevingsvergunning. Nu met die aanvraag in overheersende mate een individualiseerbaar belang is gemoeid, geldt dit tevens voor de in dat kader uitgevoerde welstandstoetsing. 
          Naar het oordeel van de rechtbank behoort de toetsing aan de welstandseisen op zich tot de publieke taakuitoefening, omdat het algemene belang daarbij is gediend. Een aanvraag om een omgevingsvergunnning dient echter, zoals ook hiervoor bij 4. overwogen, eerst en vooral het individualiseerbare belang van de aanvrager. De werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van deze aanvraag houden daarmee rechtstreeks en in overwegende mate verband met het individuele belang. Dat wordt niet anders door de omstandigheid dat het gemeentebestuur bij zijn beslissing op de aanvraag de belangen van de aanvrager afweegt tegen de welstandseisen. (Zie in deze zin Hoge Raad 17 april 2009, nr. 43 351, ECLI:NL:HR:BI1253.) Naar het oordeel van de rechtbank zijn de kosten van welstandstoetsing dus terecht aan de Legesverordening toegerekend.  
        
        
        
          - Voorbehandeling/Beheer meldingen en bouwaanvragen/Algemeen/overig 
        
        Eiseres trekt deze uren in twijfel omdat naar haar mening onduidelijk is waarop deze zien. Verweerder heeft toegelicht dat deze uren betrekking hebben op de behandeling van specifieke aanvragen voor omgevingsvergunningen. De uren van voorbehandeling zien op haalbaarheidstoetsen met betrekking tot omgevingsvergunningen. De uren inzake beheer meldingen en bouwaanvragen en uren inzake algemeen/overig betreffen administratieve en secretariële ondersteuning, zoals archivering en registratie. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze toelichting de door eiseres opgeworpen twijfel naar vermogen weggenomen. 
        
        
          - Applicatiebeheer BWT4all
        
        Eiseres trekt het aantal voor applicatiebeheer geraamde uren in twijfel, omdat het in haar visie onwaarschijnlijk is dat er bijna 5 applicatiebeheerders werkzaam zouden zijn geweest. Verweerder heeft gesteld dat er in 2010, in verband met het bouwen van het digitale omgevingsloket, inderdaad ongeveer 5 applicatiebeheerders werkzaam waren. Het systeem BWT4all is specifiek gemaakt voor de Dienst RO/EZ. Omdat het systeem deels ook door andere afdelingen wordt gebruikt, wordt dat deel van de kosten niet toegerekend aan de Legesverordening, aldus verweerder. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze toelichting de door eiseres opgeworpen twijfel naar vermogen weggenomen. 
        
        
          - Virtueel loket applicatiebeheer
        
        
          Eiseres betwijfelt of de uren van het virtueel loket die aan de Legesverordening worden toegerekend wel betrekking hebben op omgevingsvergunningen. Slechts een zeer gering deel van de digitale dienstverlening ziet namelijk op de omgevingsvergunning. 
          Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het hier niet de volledige kosten van het virtueel loket betreft, maar enkel de uren die verband houden met het omgevingsloket en statusinformatie inzake omgevingsvergunningen. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze toelichting de door eiseres opgeworpen twijfel naar vermogen weggenomen. 
        
        
        
          - Landmeetkundige rooilijnen
        
        Eiseres stelt dat deze werkzaamheden betrekking hebben op het algemeen belang en dat de uren niet zijn gemaakt in het kader van een belaste dienstverlening. Verweerder heeft ter zitting toegelicht dat het hier werkzaamheden betreft die zien op het uitzetten van rooilijnen op nieuwbouwlocaties. In de context van een aanvraag voor een omgevingsvergunning wordt dan vastgesteld waar de gebouwen komen te staan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met deze toelichting de door eiseres opgeworpen twijfel naar vermogen weggenomen.  
        
        
          
            Onjuistheid feitelijke gegevens
          
        
        14. Eiseres heeft gesteld dat de overheadkosten in het voor de ramingen gehanteerde uurtarief te hoog zijn. De rechtbank vat deze stelling van eiseres zo op dat zij ten aanzien van het uurtarief de door verweerder verschafte feitelijke gegevens onjuist acht. Verweerder heeft deze stelling betwist. In dat geval volgt uit rechtsoverweging 3.2.5 van het bij 8. vermelde arrest dat eiseres de bewijslast draagt van haar stelling. 
        
        15. Eiseres heeft aangevoerd dat de overheadkosten ten bedrage van € 46,98 per uur in de ramingen te hoog zijn, omdat de overheadkosten in de dienstverleningsovereenkomst met Ten Boer slechts € 13,10 per uur bedragen (zie 1.19). Verweerder betwist, onder andere onder verwijzing naar de bij 1.13 tot en met 1.15 overgelegde stukken, dat de overheadkosten te hoog zouden zijn. Volgens verweerder zijn aan de Legesverordening alleen de uren toegerekend die op deze verordening zien. Hij voert verder aan dat de vergelijking met de uurtarieven inzake de dienstverleningsovereenkomst met de gemeente Ten Boer niet opgaat, omdat het bij die overeenkomst gaat om één uurtarief voor het gehele ambtelijke apparaat, inclusief bijvoorbeeld de vuilnisophaaldienst. Het hogere bedrag aan overheadkosten voor de Legesverordening is mede te verklaren doordat werkzaamheden met betrekking tot die verordening over het algemeen worden verricht door hoger ingeschaalde ambtenaren. Op grond van het voorgaande komt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres, tegenover de gemotiveerde betwisting door verweerder, niet heeft voldaan aan de op haar rustende bewijslast dat de door verweerder gehanteerde overheadkosten feitelijk onjuist zouden zijn. 
        
        16. Uit het hiervoor bij 11. tot en met 15. overwogene volgt dat ten aanzien van de daar genoemde kosten niet aannemelijk is geworden dat deze ten onrechte dan wel tot onjuiste bedragen aan de Legesverordening zijn toegerekend. Eiseres is daarmee niet in het bewijs van haar stelling geslaagd.  
        
        
          
            Omtrent het tarief
          
        
        17. Eiseres stelt dat sprake is van een onredelijk en willekeurig tarief, omdat het tarief voor het in behandeling nemen van de aanvraag omgevingsvergunning is gerelateerd aan de hoogte van de bouwkosten. Bij hoge bouwsommen als die van eiseres leidt dit tot aanslagen die onevenredig veel hoger zijn dan de kosten die gemoeid zijn met de aanvraag. Volgens eiseres maakt de gemeente Groningen op de onderhavige aanslag een winst van circa € 400.000. 
        
        18. De rechtbank verwijst voor de beoordeling van de hoogte van het tarief naar het arrest van de Hoge Raad van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780. Hierin heeft de Hoge Raad - voor zover hier van belang -  het volgende overwogen: 
        
          “Ingevolge artikel 219, lid 1, van de Gemeentewet en de daarop door de wetgever gegeven toelichting, kunnen gemeenten behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijke beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en 77-78). Het hanteren van een vast, bescheiden percentage van de bouwkosten van 2,25 percent, zoals dat op grond van de Verordening geldt voor de bouwkosten boven € 250.000, kan niet worden aangemerkt als onredelijk of willekeurig (vgl. HR 14 augustus 2009, nr. 43120, ECLI:NL:HR:2009:BI943).”
        
        
        19. In het geval van eiseres is de aanslag leges aan de hand van de Tarieventabel deels vastgesteld naar een tarief van 3,405% en deels naar een tarief van 2,975% (zie 1.4). Naar het oordeel van de rechtbank kan ook bij deze tarieven, die weliswaar enigszins hoger zijn dan het tarief uit bovenvermeld arrest, nog steeds worden gesproken van een vast, bescheiden percentage van de bouwkosten. De rechtbank acht de in de Tarieventabel gehanteerde tarieven daarom niet onredelijk of willekeurig.  De stelling van eiseres dat de gemeente op de onderhavige aanslag een winst van € 400.000 behaalt - wat hier overigens ook van zij-, kan eiseres niet baten, nu gemeenten, behoudens het verbod op toepassing van het draagkrachtbeginsel en het ontbreken van strijdigheid met de rechtsbeginselen en het karakter van de heffing, zelf invulling mogen geven aan de in de Legesverordening op te nemen heffingsmaatstaven. Bovendien is tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds, geen rechtstreeks verband vereist (Hoge Raad, 24 december 1997, ECLI:NL:HR:1997:AA3345). Deze stelling van eiseres slaagt daarom niet.   
        
        
          
            Omtrent het gelijkheidsbeginsel
            20. Eiseres stelt dat het gelijkheidsbeginsel is geschonden, omdat op grond van de samenwerkingsovereenkomst WABO (zie 1.18), de gemeente voor een bouwvergunning aan de provincie maximaal € 27.930 in rekening brengt voor exact dezelfde dienstverlening als die aan eiseres is verleend. Eiseres voert in dit kader tevens aan dat, indien de provincie Groningen het bevoegd gezag voor het bouwproject zou zijn geweest, op grond van de Provinciale legesverordening slechts € 153.200 verschuldigd zou zijn geweest. 
          Verweerder heeft bestreden dat er in de door eiseres genoemde situaties sprake is van ongelijke behandeling. Alle aanvragers van omgevingsvergunningen worden volgens verweerder door de gemeente gelijk behandeld. Als de Provincie bij de gemeente een aanvraag voor een omgevingsvergunning indient, wordt de Provincie, net als iedere andere aanvrager van een omgevingsvergunning, leges verschuldigd op basis van de Legesverordening en de bijbehorende Tarieventabel. Dat de tarieven in de provinciale verordening lager zijn dan die in de Tarieventabel, is terug te voeren op het feit dat de kostenstructuur bij de provincie anders is dan bij de gemeente, aldus verweerder. 
        
        
        21. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres, tegenover de hiervoor weergegeven betwisting door verweerder, niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente aan de provincie Groningen andere legesbedragen in rekening brengt dan aan andere aanvragers van omgevingsvergunningen. Binnen het kader van de Legesverordening is daarmee geen sprake van een ongelijke behandeling. Voor zover gesteld wordt dat buiten het kader van de Legesverordening, bijvoorbeeld in een provinciale verordening of een samenwerkingsovereenkomst, andere tarieven worden gehanteerd, kan deze stelling eiseres niet baten, nu dit geen strijd oplevert met het gelijkheidsbeginsel. Het beroep van eiseres op het gelijkheidsbeginsel slaagt daarom niet. 
        
        
          
            Slotsom 
          
        
        22. Uit het voorgaande volgt dat de stellingen van eiseres niet slagen, met uitzondering van de uren toegerekend aan ‘Opsporing binnen (Inspectie)’ (zie hiervoor onder 7.). Het gaat hier om een last ten bedrage van € 28.890. Vermindering van de geraamde lasten ad € 7.618.304 (zie 1.12) met € 28.890 leidt ertoe dat de totale lasten uitkomen op € 7.589.414. De totale geraamde baten van de Legesverordening bedragen € 7.618.304 (zie 1.12), zodat de baten zich als volgt tot de lasten verhouden: € 7.618.304/€ 7.589.414 = 1,0038. Deze overschrijding met 0,38% is echter dermate marginaal dat de rechtbank daaraan geen gevolgen zal verbinden, noch ten aanzien van de rechtsgeldigheid van de Legesverordening, noch ten aanzien van de hoogte van de aanslag (Zie in deze zin  Hoge Raad, 3 november 1999, nr. 34 616, ECLI:NL:HR:1999:AA2917.) Het beroep is daarom ongegrond.  
        
        23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van den Bosch, voorzitter, mr. M.W. de Jonge en mr. F.J.H.L. Makkinga, leden, in aanwezigheid van mr. T.L. Gaarman-Jonkers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 december 2014. 
    
    
    
      w.g. griffier	
      w.g.										voorzitter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.
    
    
      
        fn 09