ECLI:NL:GHDHA:2016:906, Gerechtshof Den Haag, 30-03-2016, BK-15/00643
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2016-03-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslag, zoals deze luidt na de ambtshalve vermindering (zie onder 1.1), terecht en niet tot een te hoog bedrag is opgelegd. Meer specifiek is in geschil of ingevolge artikel 3.1., vierde lid van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), ingeval een bestemmingsplan ouder is dan 10 jaar en de gemeenteraad geen verlengingsbesluit heeft genomen, de heffingsambtenaar niet langer bevoegd is de onderhavige leges te heffen.

GERECHTSHOF DEN HAAG
  
  
    Team Belastingrecht
    meervoudige kamer
    nummer BK-15/00643
  
  
    Uitspraak van 30 maart 2016
    
    
      in het geding tussen:
    
    
  
  
    " [X] " te [Z] , belanghebbende,
    
    
      en
    
    
  
  
    de heffingsambtenaar van de gemeente Teylingen, de heffingsambtenaar,
    
    
      inzake het hoger beroep van de heffingsambtenaar tegen de uitspraak van de Rechtbank Den Haag (hierna: de Rechtbank) van 28 april 2015, nummer SGR 14/11404, betreffende het hierna vermelde gevorderde bedrag.
    
    
    
  
  
    Aanslag, bezwaar en geding in eerste aanleg
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgeving van 28 mei 2014 van belanghebbende een bedrag van € 14.803,77 aan leges gevorderd ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning (hierna: de aanslag). Bij besluit van 25 juni 2014 is de aanslag ambtshalve verminderd met € 1.364,50 tot een bedrag van € 13.439,27.
      
    
    
      1.2.
      De heffingsambtenaar heeft het door belanghebbende tegen de aanslag ingediende bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de Rechtbank ingesteld. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar vernietigd, de aanslag verminderd tot € 379,69, bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar, de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten tot een bedrag van € 1.224 en de heffingsambtenaar opgedragen het betaalde griffierecht van € 328 aan belanghebbende te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Loop van het geding in hoger beroep
    
    
      2.1.
      De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      2.2.
      
        De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 17 februari 2016, gehouden te Den Haag. Aldaar zijn beide partijen verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt. 
        
          Verordening
        
      
      
    
    
      3.1.
      Ingevolge artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. 
      
    
    
      3.2.
      De raad van de gemeente Teylingen heeft in zijn openbare vergadering van 13 december 2013 vastgesteld de Verordening op de heffing en invordering van leges 2013 met bijbehorende Tarieventabel (hierna: de Verordening en de Tarieventabel). Blijkens de inhoud van de gedingstukken is de Verordening op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendgemaakt. De tekst van de Verordening en de Tarieventabel behoort in kopie tot de stukken van het geding.
      
      
        De Verordening luidt, voor zover hier van belang:
      
      
    
  
  
    “Artikel 2 Belastbaar feit 
    Onder de naam “leges” worden rechten geheven voor:
    a.	het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
    b.	(…)
    een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
    
  
  
    Artikel 3 Belastingplicht 
    
      Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst of van de Nederlandse identiteitskaart, dan 
      wel degene ten behoeve van wie de dienst is  verleend of de  handelingen zijn verricht. 
    
    
    
      (…)
    
    
  
  
    Artikel 5 Maatstaf van heffing en tarieven
    1.	De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
    
  
  
    Artikel 6 Wijze van heffing 
    
      1.	De  leges worden geheven door middel van een mondelinge dan wel een 
      gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een 
      stempelafdruk, zegel, (elektronische) nota of andere schriftuur. 
      (…)”
    
    
    
      In de Tarieventabel is, voor zover hier van belang, het volgende bepaald:
    
    
  
  
    “Hoofdstuk 3 Omgevingsvergunning
    
    
      2.3.
      Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk en hoofdstuk 4 van deze titel. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.
      
      
        2.3.1
        
          
            Bouwactiviteiten
          
          2.3.1.1	Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, bedraagt het tarief:
          (…)
          2.3.1.1.7	indien de bouwkosten € 500.000 tot € 1.000.000 bedragen 2,7% van de bouwkosten, met een minimum van € 15.000
        
        
        
          (…)
        
        
      
      
        2.3.3.
        
          
            Planologisch strijdig gebruik waarbij tevens sprake is van een bouwactiviteit 
          
          Indien de aanvraag  om een omgevingsvergunning betrekking  heeft op een  activiteit als  bedoeld  in artikel 2.1, eerste  lid,  onder c,  van de Wabo,  en tevens sprake  is  van een  bouwactiviteit als  bedoeld  in  artikel 2.1,  eerste lid, onder a,  van de Wabo, bedraagt het tarief, onverminderd het bepaalde in  de onderdelen 2.3.1: 
          (…)
          2.3.3.2.		indien artikel 2.12, eerste lid,  onder a,  onder 2°, van de Wabo wordt toegepast 
          (buitenplanse kleine afwijking): € 364,50
          (…)
        
        
      
      
        2.3.6
        
          
            Activiteiten met betrekking tot monumenten of beschermde stads- of dorpsgezichten
          
          2.3.6.1	Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit met betrekking tot een beschermd monument als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo, of op een activiteit als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder b, van de Wabo met betrekking tot een krachtens provinciale verordening of de Monumentenverordening Teylingen aangewezen monument, waarvoor op grond van die provinciale verordening of artikel 10, tweede lid, van die gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist, bedraagt het tarief:
          2.3.6.1.1	voor het slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument: € 506,25”
        
        
        
      
    
  
  
    Vaststaande feiten
    
    4. Op grond van de stukken van het geding en het ter zitting verhandelde gaat het Hof in hoger beroep uit van de door de Rechtbank onder 1 tot en met 3 van haar uitspraak vermelde feiten, waarbij de Rechtbank belanghebbende als eiseres en de Inspecteur als verweerder heeft aangeduid:
    
    
      "1.	Eiseres heeft op 9 september 2013 een aanvraag voor een omgevingsvergunning,
      ingediend voor het afbouwen van " [X] ".
    
    
    2. Deze aanvraag is onder meer getoetst aan het bestemmingsplan "Centrum en
    
      Zuid". Dit bestemmingsplan is vastgesteld op 16 maart 1999 en derhalve ouder dan 10 jaar.
      Bij brief van 28 mei 2014 is de omgevingsvergunning geweigerd en is een bedrag van
      € 14.803,77 aan leges in rekening gebracht.
    
    
    3. In het besluit van 25 juni 2014 heeft verweerder het legesbedrag verminderd.
    
      Verweerder vermeldt ingevolge artikel 3.1, vierde lid, van de Wet ruimtelijke ordening
      (Wro) geen leges te mogen heffen voor het toetsen aan voormeld bestemmingsplan en voor
      procedures voor het afwijken van dit bestemmingsplan omdat het ouder is dan 10 jaar. De
      leges die verband houden met het desbetreffende bestemmingsplan zijn gesteld op 15% van·
      de leges voor het onderdeel bouwen, met een maximum van € 1000 en voorts is een bedrag
      van € 364,50 in mindering gebracht voor de planologische procedure. De leges zijn als volgt
      opgebouwd (hierna: de specificatie):
      "Specificatie leges					Oud (28-05-14)	Nieuw (25-06-2014)
      2.3.1.1	bouwactiviteiten 					€ 18.746,10 	€ 17.746,10
      2.3.3.2	planologisch strijdig met bouw art 2.12.1.a.2 	€      364,50 	€               0
      2.3.6.1.1. wijzigen verstoren verplaatsen of slopen monument 	€      506,25	€      506,25
      2.5.3.1	teruggaaf bij weigeren vergunning 			€   4.813,08 	€   4.813,00
      
        Totaal  € 14.803,77 	€ 13.439,27""
    
    
    
  
  
    Omschrijving geschil in hoger beroep en standpunten van partijen
    
    
      5.1.
      In geschil is het antwoord op de vraag of de aanslag, zoals deze luidt na de ambtshalve vermindering (zie onder 1.1), terecht en niet tot een te hoog bedrag is opgelegd. Meer specifiek is in geschil of ingevolge artikel 3.1., vierde lid van de Wet op de ruimtelijke ordening (hierna: de Wro), ingeval een bestemmingsplan ouder is dan 10 jaar en de gemeenteraad geen verlengingsbesluit heeft genomen, de heffingsambtenaar niet langer bevoegd is de onderhavige leges te heffen.
      
    
    
      5.2
      Niet tussen partijen in geschil is dat belanghebbende het naar het tarief van § 2.3.6.1.1 van de Tarieventabel berekende deel van het gevorderde bedrag verschuldigd is noch dat dit deel € 506,25 bedraagt.
      
    
    
      5.3.
      De heffingsambtenaar beantwoordt de onder 5.1 vermelde vragen ontkennend en voert daartoe –samengevat – het volgende aan. De Rechtbank heeft miskend dat een aanvraag van een omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen' als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) afzonderlijk getoetst dient te worden aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand. De toetsing aan het Bouwbesluit, de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand is geen dienst die verband houdt met het bestemmingsplan waarop het bepaalde van artikel 3.1 lid 4 van de Wro van toepassing is. Dit betekent dat voor de toetsing aan het Bouwbesluit, de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand wel leges mochten worden geheven. De aanslag is verlaagd met € 1.000; dit bedrag heeft betrekking op de toetsing van de aanvraag aan het bestemmingplan. Voorts heeft artikel 3.1, vierde lid van de Wro uitsluitend betrekking op de bevoegdheid om leges ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning in te vorderen; de bepaling raakt niet aan de bevoegdheid om deze leges te heffen. 
      
    
    
      5.4.
      Belanghebbende heeft de standpunten van de heffingsambtenaar gemotiveerd weersproken.
      
      
      
    
  
  
    Conclusies van partijen
    
    
      6.1.
      De heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en bevestiging van de uitspraak op bezwaar.
      
    
    
      6.2.
      Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
      
      
    
  
  
    Oordeel van de rechtbank
    
    7. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en daartoe het volgende overwogen, waarbij de Rechtbank belanghebbende als eiseres en de Inspecteur als verweerder heeft aangeduid:
    
    
      "(…)
    
    9. Artikel 3.1, vierde lid, van de Wro luidt:
    "Indien niet voor het verstrijken van de termijn van tien jaar, genoemd in het tweede of het derde lid, de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan."
    10. Uit de toelichting bij de totstandkoming van dit artikel volgt dat bedoeld is een
    
      financiële prikkel in te bouwen voor het actueel houden van bestemmingsplannen. Er is opgemerkt dat leges ter zake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet kunnen worden ingevorderd:
      "De wet moet daarom die actualiteit waarborgen en voorzien in een actieve houding van bestuursorganen. Ik ben tot de conclusie gekomen dat de borging van de actualiteit van bestemmingsplannen kan geschieden door enerzijds de mogelijkheid van verlenging van de 10-jaarsperiode met een vereenvoudigde procedure te introduceren en anderzijds financiële prikkels in te bouwen die een actieve naleving van de actualiseringsverplichting bevorderen.
      		(...)
      De tweede wijziging regelt in het nieuwe vierde lid de consequenties van de overschrijding van de 10-jaarstermijn: als de raad niet binnen dat tijdvak een nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel besloten heeft de termijn met tien jaar te verlengen kunnen leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten binnen het betrokken bestemmingsplangebied vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet worden ingevorderd. Indien nadien alsnog een bestemmingsplan wordt vastgesteld «herleeft» de bevoegdheid, doch dan uiteraard voor de legesplichtige verzoeken die betrekking hebben op het nieuwe bestemmingsplan en na de vaststelling hiervan ontstaan zijn." (Kamerstukken 2003-2004, 28916, nr. 9, p. 14-15).
    
    11. De rechtbank is van oordeel dat uit de toelichting volgt dat de term "rechten ter zake van ( ... ) door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan" in artikel 3.1, vierde lid, van de Wro ruim moet worden uitgelegd. Dat past ook bij de bedoeling van de wet: het inbouwen van een financiële prikkel op het actief naleven van de actualiseringsverplichting. Onder de hiervoor bedoelde term vallen blijkens de letterlijke tekst van de toelichting ook de leges ter zake van bouwactiviteiten (op de specificatie genoemd onder "2.3 .1.1 bouwactiviteiten"). Voor de door verweerder voorgestane splitsing in een toets aan het bestemmingsplan en overige toetsen aan onder meer het Bouwbesluit ziet de rechtbank gelet op de toelichting dan ook geen ruimte. De leges ter zake van de onder 2.3.6.1.1 van de Tarieventabel bij de "Legesverordening Teylingen 20 13"(de Legesverordening) genoemde activiteit "slopen, verstoren, verplaatsen of in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument" houden naar het oordeel van de rechtbank echter onvoldoende verband met het bestemmingsplan. Activiteiten met betrekking tot monumenten vallen onder artikel 2.1, eerste lid, onder f, van de Wabo en blijkens artikel 2.15 van de Wabo staat daarbij het belang van monumentenzorg voorop. De ter zake van deze activiteit in rekening gebrachte leges vallen daarom niet onder de rechten als bedoeld in artikel 3. I, vierde lid, van de Wro.
    12. Verweerder stelt zich voorts op het standpunt dat de wet slechts de invordering
    belet, zodat de heffing in stand kan blijven. De rechtbank oordeelt dienaangaande als volgt. Uit de door verweerder verstuurde kennisgeving, waarin een betaaltermijn van 8 dagen staat vermeld, en de aanmaning tot betaling volgt dat verweerder de heffingsbeslissing heeft genomen met het oogmerk de leges te innen. De rechtbank acht dat in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van fair play. Daarbij komt dat het toesturen van de kennisgeving tot legesheffing blijkens artikel 6, tweede lid, en artikel 7 van de Legesverordening gezien kan worden als een eerste invorderingsmaatregel.
    13. De rechtbank is gelet op het voorgaande van oordeel dat alleen leges kunnen
    worden geheven ter zake van de op de specificatie genoemde activiteit "2.3.6.1.1. wijzigen verstoren verplaatsen of slopen monument" ten bedrage van € 506,25, te verminderen met de teruggaaf van 25% in verband met de weigering van de omgevingsvergunning (2.5.3.1 van de Legesverordening).
    14. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, dient het beroep gegrond te worden
    
      verklaard.
      (…)"
    
    
    
  
  
    Beoordeling van het hoger beroep
    
    
      8.1
      Ingevolge artikel 2 van de Verordening, voor zover hier van belang, worden de leges geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die zijn genoemd in de Verordening en de daarbij behorende Tarieventabel. Indien, zoals in het onderhavige geval, de belaste dienst het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning voor een project is, wordt het ter zake van deze dienst verschuldigde bedrag berekend aan de hand van het in § 2.3 van de Tarieventabel vermelde tarief. Naar volgt uit deze bepaling is het ter zake van deze dienst verschuldigde bedrag de som van de aan de hand van de in Hoofdstuk 3 (Omgevingsvergunning) opgenomen tarieven (hierna: de deeltarieven) berekende bedragen. De deeltarieven betreffen activiteiten of handelingen die deel uitmaken van het project. De aldus bewerkstelligde heffingsdifferentiatie neemt niet weg dat er sprake is van één belaste dienst (het in behandeling nemen van de aanvraag van een omgevingsvergunning) ter zake waarvan belanghebbende één bedrag, te weten - vóór toepassing artikel 3.1, vierde lid van de Wro - het door de Rechtbank in rechtsoverweging 3 genoemde bedrag van € 14.803,77, verschuldigd is. 
      
    
    
      8.2.
      
        Naar het oordeel van het Hof is het in behandeling nemen van de aanvraag van een omgevingsvergunning een met het bestemmingsplan samenhangende dienst in de zin van artikel 3.1, vierde lid van de Wro. Voor dit oordeel vindt het Hof steun in de duiding die in de wetsgeschiedenis aan artikel 3.1., vierde lid van de Wro is gegeven: 
        "(…) als de raad niet binnen [de 10-jaarstermijn] een nieuw bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel besloten heeft de termijn met tien jaar te verlengen kunnen leges terzake van vergunningen voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten binnen het betrokken bestemmingsplangebied vanaf het moment van het verstrijken van de 10-jaarstermijn niet worden ingevorderd" (Kamerstukken 2003-2004, 28916, nr. 9). 
        De omstandigheid dat de gemeentelijke wetgever het tarief waarnaar het ter zake van de onderhavige dienst verschuldigde bedrag wordt berekend, op de onder 8.1 vermelde wijze heeft gedifferentieerd, doet aan het voorgaande niet af. 
      
      
    
    
      8.3.
      Naar het oordeel van het Hof is er dan ook geen reden om, zoals de heffingsambtenaar voorstaat, een gedeelte van het bedrag van € 14.059,57 buiten de reikwijdte van artikel 3.1, vierde lid,van de Wro te plaatsen. Dit zou anders kunnen zijn indien de door de heffingsambtenaar genoemde, van de behandeling van de aanvraag deel uitmakende door of vanwege de gemeente verrichte werkzaamheden – te weten de toetsing van de bouwactiviteiten aan het bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan en de redelijke eisen van welstand – in de Verordening als afzonderlijke belastbare diensten waren aangewezen, doch daarvan is geen sprake. 
      
    
    
      8.4.
      Naar het oordeel van het Hof staat artikel 3.1., vierde lid, van de Wro naar doel en strekking niet alleen aan de invordering, maar ook aan de heffing van de in geschil zijnde leges in de weg. Indien moet worden aangenomen dat artikel 3.1., vierde lid, van de Wro uitsluitend de invordering van de onderhavige leges verbiedt, is de heffing ervan niettemin uitgesloten omdat het heffen van belasting waarvan de invordering bij wet is verboden, in strijd is met de algemene rechtsbeginselen, in het bijzonder het legaliteitsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
      
    
    
      8.5
      Gelet op het vorenoverwogene is het hoger beroep ongegrond.
      
      
    
  
  
    Proceskosten en griffierecht
    
    
      9.	Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerechtshof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is vastgesteld door mr. G.J. van Leijenhorst, mr. J.J.J. Engel en mr. H.A.J. Kroon, in tegenwoordigheid van de griffier mr. F.A. Mijnans. De beslissing is op 30 maart 2016 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      aangetekend aan
      partijen verzonden:
    
    
    
    
      
        Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan 
        binnen zes weken
         na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      
    
    1.  Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
    2.  Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
    -     - de naam en het adres van de indiener;
    -     - de dagtekening;
    -     - de vermelding van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
    -     - de gronden van het beroep in cassatie.
    Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
    
    
      
        De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.