ECLI:NL:HR:2013:BR0671, Hoge Raad, 22-02-2013, 10/02777
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2013-02-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Europees bestuursrecht

Samenvatting: Douanerechten; art. 221, lid 1, CDW; art. 22a, lid 1, AWR; HvJ 18 december 2008, Sopropé, C-349/07; uitnodigingen tot betaling uitgereikt zonder de betrokkene voorafgaand daaraan de gelegenheid te bieden opmerkingen kenbaar te maken; heeft het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van rechten van verdediging rechtstreekse werking; is sprake van schending van dit beginsel als pas in bezwaar gelegenheid is geboden te worden gehoord; worden de rechtsgevolgen van een eventuele schending van dat beginsel bepaald door het Europese recht en wat zijn dan die rechtsgevolgen? Prejudiciële vragen.

22 februari 2013
      Nr. 10/02777
    
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van X2 B.V. te Z (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 20 mei 2010, nr. P08/00208, betreffende uitnodigingen tot betaling van douanerechten.
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      Van belanghebbende zijn bij op één aanslagbiljet van 28 april 2005 verenigde uitnodigingen tot betaling, douanerechten geheven. De uitnodigingen zijn, na daartegen gemaakt bezwaar, bij gezamenlijke uitspraak van de Inspecteur gehandhaafd.
      De Rechtbank te Haarlem (nr. AWB 06/7018) heeft het tegen die uitspraak ingestelde beroep ongegrond verklaard.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof.
      Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank, voor zover de uitspraak op bezwaar en de uitnodigingen tot betaling betreffend, bevestigd. De uitspraak het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend.
      Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
      De Advocaat-Generaal M.E. van Hilten heeft op 
      23 juni 2011 geconcludeerd tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
      De Staatssecretaris heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    
      3.1.1. Belanghebbende, douane-expediteur, heeft in opdracht van A B.V. (hierna: A) in de periode 1 januari 2001 tot en met
      31 december 2003 in totaal acht aangiften voor het vrije verkeer gedaan 
      voor goederen die zijn omschreven als 'tuinpaviljoens/partytenten alsmede één aangifte voor het vrije verkeer voor goederen omschreven als 'zijwanden'. Belanghebbende heeft deze goederen aangegeven onder de post 6601 10 00 ('tuinparasols en dergelijke artikelen') van de Gecombineerde Nomenclatuur (hierna: de GN). De douane heeft van de goederen douanerechten geheven naar het bij die post behorende tarief van 4,7 percent.
    
    
    3.1.2. De hiervoor in 3.1.1 bedoelde ingevoerde goederen zijn zogenoemde tuinpaviljoens, bestaande uit een metalen frame, flexibele nylon hoekstukken en een verhemelte van polyester voorzien van een coating, en daarbij haringen, scheerlijnen en een polyester opbergzak. De afmetingen van de ingevoerde tuinpaviljoens zijn 2x3, 3x3 of 3x4 meter (rechthoekig) of 2x2x2 meter (zeskantig). Tevens werden ingevoerd bijbehorende zijwanden, die ook afzonderlijk op de markt worden gebracht.
    
    3.1.3. De douaneautoriteiten hebben bij A een onderzoek ingesteld naar de juistheid van de tariefindeling van de in haar opdracht ingevoerde tuinparasols, tuinpaviljoens en zijwanden waaronder de hiervoor onder 3.1.1 bedoelde goederen. Naar aanleiding van de resultaten van dat onderzoek heeft de Inspecteur zich op het standpunt gesteld dat de hiervoor in 3.1.2 bedoelde tuinpaviljoens en zijwanden moeten worden ingedeeld onder post 6306 99 00 van de GN (tarief 12,2 percent). Post 6306 van de GN heeft betrekking op 'dekkleden en zonneschermen voor winkelpuien en dergelijke; tenten; zeilen voor schepen, zeilplanken, zeilwagens en zeilkleden; kampeerartikelen'.
    
    3.1.4. De Inspecteur heeft de méér verschuldigde douanerechten van belanghebbende nagevorderd. Op het ten name van belanghebbende gestelde aanslagbiljet met dagtekening 28 april 2005 is het volgende vermeld:
    
    
      "Betreft
      Uitnodiging tot Betaling (UTB)
      (...)
      Dit is een uitnodiging tot betaling op grond van artikel 220 van de Vo (EEG) 2913/92 van de Raad (= Communautair Douane Wetboek).
      U bent onderstaand bedrag verschuldigd naar aanleiding van een ingestelde controle na invoer, bij A.
    
    
    
      Specificatie van het te betalen bedrag:
      Heffingen                                                           Bedrag:
      Douanrechten landbouwproducten             € 10.760,02
      (...)
    
    
    
      Bovenstaand bedrag is als volgt berekend:
      UTB wordt opgelegd aan aangever X2, BTW nummer 001, gedaan voor A voor een bedrag van € 10.760,02.
      Ten behoud van rechten in verband met verjaring.
      Motivering volgt later door middel van het controle rapport.
      (...)."
    
    
    3.2.1. Het Hof heeft in de eerste plaats geoordeeld dat de Inspecteur, gelet op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 18 december 2008, Sopropé - Organizações de Calçado Lda, C-349/07, DR 09/27 (hierna: het arrest Sopropé), het beginsel van eerbiediging van de rechten van verdediging heeft geschonden, door belanghebbende niet voorafgaand aan de uitreiking van het hiervoor in 3.1.4 bedoelde aanslagbiljet op enigerlei wijze in de gelegenheid te stellen zich uit te laten over de elementen waarop de navordering van douanerechten was gebaseerd.
    
    3.2.2. Het Hof heeft vervolgens geoordeeld dat deze schending niet zonder meer betekent dat de uitnodigingen tot betaling moeten worden vernietigd, maar dat hiervoor is vereist dat een belastingplichtige door de schending van dit beginsel daarenboven moet zijn benadeeld. Van een dergelijke benadeling is naar het oordeel van het Hof in het onderhavige geval bij belanghebbende geen sprake geweest, aangezien tussen de Inspecteur en belanghebbende over de feiten en de waardering daarvan nimmer verschil van mening heeft bestaan, het geschil tussen de Inspecteur en belanghebbende betrekking heeft op een aangelegenheid waarbij de Inspecteur geen beleidsvrijheid toekomt, en belanghebbende haar zienswijze alsnog in de bezwaarfase en in de beroepsprocedure bij de Rechtbank schriftelijk en mondeling uiteen heeft kunnen zetten.
    
    3.2.3. Het Hof heeft in de derde plaats geoordeeld dat de op het aanslagbiljet omschreven motivering uiterst summier is, maar dat het Hof hieraan met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voorbijgaat, aangezien belanghebbende door deze wijze van motivering niet is benadeeld. 
    
    3.2.4. Ten slotte heeft het Hof geoordeeld dat Verordening (EG) nr. 1218/1999 tot indeling van bepaalde goederen in de GN (hierna: de indelingsverordening), waarbij de Europese Commissie heeft bepaald dat een daarin omschreven tuinpaviljoen moet worden ingedeeld onder post 6306 91 00 van de GN ('van katoen'), analoog van toepassing is op de onderhavige ingevoerde tuinpaviljoens. Een analoge toepassing van de indelingsverordening brengt naar het oordeel van het Hof mee dat de onderhavige tuinpaviljoens, mede gelet op het verhemelte van polyester, moeten worden ingedeeld onder post 6306 99 00 van de GN ('van andere textielstoffen').
    
    3.3.1. Middel III is gericht tegen het hiervoor in 3.2.4 vermelde oordeel van het Hof dat de indelingsverordening hier van toepassing is en betoogt dat het Hof in onderdeel 6.14 van zijn uitspraak ten onrechte en onbegrijpelijk heeft geconcludeerd dat de onderwerpelijke tuinpaviljoens voldoende overeenkomsten bevatten met de in de indelingsverordening bedoelde tuinpaviljoens. 
    
    3.3.2. Middel III faalt. In 's Hofs in de onderdelen 6.12, 6.13 en 6.14 van zijn uitspraak vermelde oordelen - in navolging van het oordeel van de Rechtbank - ligt kennelijk besloten het oordeel van het Hof dat sprake is van vergelijkbare producten. Dit oordeel geeft geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting en kan, als verweven met waarderingen van feitelijke aard, voor het overige in cassatie niet op juistheid worden getoetst. Het is ook niet onbegrijpelijk of onvoldoende gemotiveerd.
    
    3.4.1. Middel II is gericht tegen het hiervoor in 3.2.2 vermelde oordeel van het Hof.
    
    
      3.4.2. Het Communautair douanewetboek (hierna: het CDW) noch het Nederlandse recht voorziet in een procedurevoorschrift dat de douaneautoriteiten ertoe verplicht, alvorens een mededeling in de zin van artikel 221, lid 1, van het CDW te doen, de betrokken douaneschuldenaar in de gelegenheid te stellen zijn standpunt kenbaar te maken met betrekking tot de elementen waarop de navordering van douanerechten is gebaseerd. 
      Hiervan uitgaande gaat aan de beoordeling van hetgeen middel II aan de orde stelt vooraf de vraag of het door het Hof toegepaste Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging door de administratie zich leent voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter voor zover dit beginsel inhoudt een verplichting van de administratie de adressaat van een bezwarend besluit dat de administratie voornemens is jegens hem te nemen, vooraf in de gelegenheid te stellen zich uit te laten over de elementen waarop dit besluit is gebaseerd. In punt 38 van het arrest Sopropé is voor één van de voorwaarden voor de tenuitvoerlegging van dit beginsel, te weten de termijn, verwezen naar de voorwaarden die in het nationale recht zijn gesteld, indien deze, zoals ook in de onderhavige zaak het geval is, niet door het recht van de Unie zijn vastgesteld. Op grond van deze overweging is in de literatuur wel betoogd dat het Europeesrechtelijke verdedigingsbeginsel voor zijn toepassing ten aanzien van een nationale administratie afhankelijk is van voorwaarden die daartoe in het nationale recht zijn bepaald en dat dit beginsel zich niet leent voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter. De vraag of de nationale rechter de administratie aan deze Europeesrechtelijke verplichting kan houden, ook indien het CDW of het nationale recht te dier zake niet in voorschriften voorziet, is in de rechtspraak van het Hof van Justitie niet uitdrukkelijk beantwoord zodat de Hoge Raad het Hof van Justitie op dat punt om een prejudiciële beslissing zal verzoeken.
    
    
    3.5.1. Indien uit het antwoord op de hiervoor in 3.4.2 aangeduide vraag volgt dat het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging door de administratie zich leent voor rechtstreekse toepassing, komt aan de orde of het Hof terecht heeft geoordeeld dat van schending van de rechten van de verdediging in de zin van vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie (vgl. onder meer het arrest Sopropé, punten 36 en 37, en HvJ 17 juni 2010, Commissie/Italië, C-243/08, punten 44 en 45) sprake is geweest vanwege de omstandigheid dat de Inspecteur belanghebbende niet voorafgaand aan het doen van de mededelingen in de zin van artikel 221, lid 1, van het CDW de gelegenheid heeft gegeven zich uit te laten over de elementen waarop die mededelingen waren gebaseerd.
    
    3.5.2. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt dat het verdedigingsbeginsel wordt aangemerkt als grondbeginsel van het Europese recht. In die zin is het thans ook tot uitdrukking gebracht in artikel 41, lid 2, aanhef en letter a, van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie dat ingevolge artikel 6, lid 1, van het Verdrag inzake de Europese Unie dezelfde juridische waarde als de Verdragen heeft, maar artikel 41 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie is blijkens zijn bewoordingen slechts gericht tot instellingen, organen en instanties van de Unie. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie blijkt voorts dat dit recht niet absoluut is (zie in deze zin HvJ 15 juni 2006, Dokter e.a., C-28/05, Jurispr. blz. I-5431, punt 75 en HvJ 3 september 2008, Kadi, C-402/05P, Jurispr. blz. I-6351, punt 342, vergelijk voorts HvJ 29 januari 2013, Ciprian Vasile Radu, C-396/11.). Aldus rijst in deze zaak de vraag wanneer sprake is van schending van dit beginsel.
    
    3.5.3. Betoogd zou kunnen worden dat het recht van de douaneschuldenaar om met betrekking tot een voorgenomen navordering van douanerechten zijn standpunt kenbaar te maken alvorens de mededeling in de zin van artikel 221, lid 1, van het CDW wordt gedaan, een zodanig fundamenteel recht vormt dat nooit of mogelijk slechts in geval van bijzondere omstandigheden of om redenen van doeltreffendheid de adressaat (bijvoorbeeld bij verlate ontdekking en dreigende verjaring van de invordering) dit recht kan worden ontzegd.
    
    
      3.5.4. Betoogd kan ook worden dat het in het Nederlandse rechtssysteem niet nodig is dat de douane-autoriteiten met betrekking tot een voorgenomen navordering van douanerechten belanghebbende in de gelegenheid stellen zijn standpunt kenbaar maken alvorens zij de mededeling in de zin van artikel 221, lid 1, van het CDW doen. Dit vanwege de omstandigheid dat als uitvloeisel van het recht op beroep van artikel 243, lid 1, van het CDW tegen beschikkingen van de douaneautoriteiten - waaronder de mededeling in de zin van artikel 221, lid 1, van het CDW - bezwaar kan worden gemaakt bij de daartoe aangewezen douaneautoriteiten (zogenoemde eerste fase, zie artikel 243, lid 2, letter a, van het CDW). Ingevolge artikel 7:2 Awb dient de Inspecteur voordat deze op het bezwaar tegen een gegeven beschikking beslist, de belanghebbende in de gelegenheid te stellen te worden gehoord. 
      In het onderhavige geval staat vast dat de Inspecteur, nadat belanghebbende bezwaren heeft gemaakt tegen de onderhavige mededelingen, haar in de gelegenheid heeft gesteld te worden gehoord voordat hij uitspraak op bezwaar deed. Vervolgens heeft belanghebbende tegen de uitspraak op bezwaar van de Inspecteur beroep ingesteld bij de Rechtbank (zogenoemde tweede fase, vergelijk artikel 243, lid 2, van het CDW). 
      Betoogd kan worden dat de in het CDW en de Awb voorziene bezwaarprocedure, die ertoe strekt belanghebbenden de mogelijkheid te geven het bestuursorgaan te verplichten tot een heroverweging van gegeven beschikkingen, het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging door de administratie voldoende waarborgt. De Awb voorziet er bovendien in dat belanghebbenden, nadat de beschikking is gegeven, alsnog in de gelegenheid worden gesteld te worden gehoord voordat het bestuursorgaan zijn standpunt definitief bepaalt. Dit laatste wordt gedaan in de uitspraak op bezwaar die in beginsel voorwaarde is voor en het voorwerp kan zijn, en in het onderhavige geval is, van rechterlijke toetsing. 
      Daar staat tegenover dat het in artikel 243 van het CDW bedoelde recht van beroep pas kan worden uitgeoefend, nadat de mededeling van artikel 221, lid 1, van het CDW is gedaan. Aan de in artikel 243 van het CDW bedoelde beschikkingen zijn rechtsgevolgen verbonden, en ingevolge artikel 244 van het CDW heeft het instellen van beroep, behoudens uitzonderingsgevallen, geen schorsende werking ten aanzien van de tenuitvoerlegging van de aangevochten beschikking. Bij een geschil over de mogelijkheid of noodzaak van schorsende werking van douanebeschikkingen geldt in Nederland een afzonderlijke rechterlijke procedure. Voorts geldt dat wanneer een belanghebbende niet of niet tijdig bezwaar maakt tegen de in het kader van het CDW genomen beschikking, die beschikking definitief wordt, terwijl het niet (tijdig) maken van bezwaar niet betekent dat belanghebbende afstand heeft willen doen van het uitoefenen van het recht op eerbiediging van de rechten van verdediging.
    
    
    
      3.5.5. Uit het arrest Sopropé kan niet zonder redelijke twijfel worden geconcludeerd dat in het onderhavige geval sprake is van schending van het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging door de administratie, aangezien het arrest Sopropé is gewezen naar aanleiding van een situatie waarin vaststond dat belanghebbende in de fase voordat de zaak bij een rechterlijke instantie aanhangig werd gemaakt, in het geheel niet was gehoord. In zoverre verschilt de onderhavige zaak van die welke aanleiding gaf tot het arrest Sopropé.
      De Hoge Raad merkt hierbij op dat de primaire besluiten, in dit geval de mededelingen in de zin van artikel 221, lid 1, van het CDW, en de uitspraak op bezwaar deel uitmaken van één bestuurlijke procedure en dat deze procedure derhalve in zoverre verschilt van die welke aanleiding gaf tot het arrest van het Hof van Justitie van 22 november 2012 in zaak C-277/11 (M tegen Minister for Justice, Equality and Law Reform, Ireland, Attorney General). De Hoge Raad zal het Hof van Justitie daarom verzoeken om een prejudiciële beslissing.
    
    
    3.6.1. Indien het antwoord van het Hof van Justitie op de hiervoor in 3.5.2 aangeduide prejudiciële vraag tot de slotsom leidt dat de Inspecteur bij het doen van de mededelingen bedoeld in artikel 221, lid 1, van het CDW het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging heeft geschonden, komt aan de orde de vraag welke rechtsgevolgen hieraan moeten worden verbonden.
    
    3.6.2. Uit het arrest Sopropé blijkt niet of de gevolgen die door de nationale rechter moeten worden verbonden aan schending van het verdedigingsbeginsel bij gebreke van Europeesrechtelijk regeling en uitgaande van het beginsel van de procedurele autonomie, al dan niet door het nationale recht worden bepaald. Aangezien de heffing en invordering van douanerechten onder de werking van het CDW valt, zal de Hoge Raad op dit punt een prejudiciële beslissing verzoeken.
    
    3.6.3. Indien de rechtsgevolgen van schending door de administratie van het beginsel volledig worden bepaald door het Europese recht, rijst de vraag of, als sprake is van schending van het verdedigingsbeginsel, de nationale rechter reeds daarom gehouden is de beschikking te vernietigen. Of mag, zoals het Hof in deze zaak heeft gedaan, de rechter in zijn beoordeling betrekken de gevolgen van de schending van het beginsel?
    
    
      3.6.4. Voor een bevestigend antwoord op de hiervoor in 3.6.3 omschreven eerste vraag kan worden aangevoerd dat de verplichting de adressaat van een voorgenomen bezwarend besluit te horen alvorens het besluit te nemen, een verplichting van formele aard is in die zin dat zij geldt ongeacht hetgeen de adressaat naar voren zou kunnen brengen.
      Voor een bevestigend antwoord op de hiervoor in 3.6.3 omschreven tweede vraag kan worden aangevoerd dat de efficiënte rechtsbedeling wordt bemoeilijkt indien de nationale rechter zou zijn gehouden een beslissing te vernietigen, terwijl vaststaat dat hetgeen de belanghebbende naar voren zou hebben kunnen brengen niet tot een ander besluit zou hebben geleid. In de rechtspraak van het Hof van Justitie zijn aanknopingspunten te vinden voor deze laatstbedoelde interpretatie van het verdedigingsbeginsel (in deze zin HvJ 11 november 1987, Frankrijk/Commissie, 259/85, Jur. blz. 4393, punten 12-13; HvJ 21 maart 1990, Commissie/België, C-142/87, Jur. blz. I-959, punt 48, HvJ 11 januari 2007, Technische Glaswerke Ilmenau/Commissie, C-404/04P, Jur. blz. I-1, punt 131). Deze arresten zijn gewezen naar aanleiding van geschillen waarin het betrof naleving door de Instellingen van de Europese Unie van het beginsel en betroffen derhalve eveneens het toezicht door het Hof van Justitie, terwijl het in deze zaak gaat om naleving van het beginsel door een bestuursorgaan van een lidstaat en derhalve om het toezicht door een rechterlijke instantie van deze lidstaat. Op grond daarvan zal de Hoge Raad een prejudiciële beslissing verzoeken met betrekking tot de verplichtingen die het Europeesrechtelijke verdedigingsbeginsel meebrengt voor de nationale rechter in het geval de nationale administratie dit beginsel heeft geschonden.
    
    
    3.7. Gelet op het voorgaande zal de Hoge Raad op de voet van artikel 267 VWEU prejudiciële vragen voorleggen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie met betrekking tot de uitlegging van het recht van de Unie.
    
    4. Beslissing
    
    De Hoge Raad verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak te doen over de volgende vragen:
    
    
      1. Leent het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging zich voor rechtstreekse toepassing door de nationale rechter?
      2. Indien het antwoord op vraag 1 bevestigend wordt beantwoord: 
      a. moet het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging door de administratie van de rechten van de verdediging aldus worden geïnterpreteerd dat het beginsel is geschonden indien de adressaat van een voorgenomen beslissing weliswaar niet is gehoord voordat de administratie jegens hem een bezwarende maatregel nam maar in een nadien volgende bestuurlijke (bezwaar)fase, die voorafgaat aan een rechtsingang bij de nationale rechter, alsnog in de gelegenheid is gesteld te worden gehoord?
      b. worden de rechtsgevolgen van schending door de administratie van het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging bepaald door het nationale recht?
      3. Indien het antwoord op vraag 2b ontkennend is: welke omstandigheden kan de nationale rechter bij het bepalen van de rechtsgevolgen in aanmerking nemen, en met name kan hij in aanmerking nemen dat de procedure zonder de schending door de administratie van het Europeesrechtelijke beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging een andere afloop zou hebben gehad?
    
    
    De Hoge Raad houdt verder iedere beslissing aan en schorst het geding totdat het Hof van Justitie naar aanleiding van het vorenstaand verzoek uitspraak heeft gedaan.
    
    Dit arrest is gewezen door de raadsheer D.G. van Vliet als voorzitter, en de raadsheren P. Lourens, E.N. Punt, C.H.W.M. Sterk en M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 22 februari 2013.