ECLI:NL:RVS:2016:501, Raad van State, 24-02-2016, 201506890/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juni 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant] over 2014 toegekende voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget herzien en op nihil gesteld.

201506890/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 februari 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 juli 2015 in zaak nr. 15/1804 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juni 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant] over 2014 toegekende voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget herzien en op nihil gesteld.
    
    Bij besluit van 28 maart 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 23 juli 2015 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 maart 2015 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 26 januari 2016, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. E.C. Cerezo-Weijsenfeld, advocaat te Haarlem, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam bij die dienst, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1. [appellant] en zijn echtgenote zijn afkomstig uit Angola. Zij hebben samen drie kinderen. Alle leden van het gezin hebben de Angolese nationaliteit. [appellant] en de drie kinderen hebben rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000).
    
    2. In geschil is het recht van [appellant] op voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2014. Aan het besluit van 21 juni 2014, gehandhaafd bij besluit van 28 maart 2015, heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat uit de gegevens van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: de IND) blijkt dat aan de echtgenote en toeslagpartner van [appellant] in 2014 verblijfscode 98 is toegekend, hetgeen betekent dat zij geen rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8 van de Vw 2000 heeft. Uit artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) vloeit voort dat [appellant] in dat geval geen recht heeft op tegemoetkomingen.
    
    3. In verweer in eerste aanleg heeft de Belastingdienst/Toeslagen te kennen gegeven dat hij, naar aanleiding van hetgeen [appellant] in beroep heeft aangevoerd over de verblijfstatus van zijn echtgenote, wederom navraag heeft gedaan bij de IND. Hieruit is gebleken dat de echtgenote van [appellant], in afwachting van de behandeling van haar bezwaar tegen de afwijzing van de aanvraag om een verblijfsvergunning, tot 5 maart 2014 rechtmatig in Nederland verbleef, zodat [appellant] in de periode van 1 januari 2014 tot 1 april 2014 recht heeft op zorgtoeslag en kindgebonden budget.
    
    Voor de periode van 1 april 2014 tot en met 31 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen zijn standpunt dat [appellant] geen recht heeft op zorgtoeslag of kindgebonden budget gehandhaafd. De door [appellant] aangevoerde omstandigheden leiden er volgens de dienst niet toe dat de weigering om voor die periode tegemoetkomingen toe te kennen in strijd is met artikel 8, gelezen in verbinding met artikel 14, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM). De dienst ziet daarom geen aanleiding om artikel 9, tweede lid, van de Awir voor de periode vanaf 1 april 2014 tot en met 31 december 2014 buiten toepassing te laten.
    
    4. De rechtbank heeft geoordeeld dat het besluit van 28 maart 2015, voor zover dat betrekking heeft op de periode van 1 januari 2014 tot en met 5 maart 2014 is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, neergelegd in artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), omdat de echtgenote van [appellant] in die periode rechtmatig verblijf in Nederland had. Volgens de rechtbank is het beroep van [appellant] reeds hierom gegrond en wordt aan bespreking van de overige beroepsgronden niet toegekomen. De rechtbank heeft het besluit van 28 maart 2015 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen met inachtneming van hetgeen zij heeft overwogen een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen.
    
    5. De Afdeling overweegt ambtshalve als volgt. Het oordeel van de rechtbank heeft ten onrechte geen betrekking op de periode van 1 april 2014 tot en met 31 december 2014. In geschil was immers tevens of [appellant] over die periode recht heeft op tegemoetkomingen zorgtoeslag en kindgebonden budget. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte niet geheel op het aan haar voorgelegde beroep heeft beslist.
    
    6. Het hoger beroep van [appellant] is reeds hierom gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling alsnog het beroep van [appellant] beoordelen.
    
    De periode van 1 januari 2014 tot 1 april 2014
    
    7. Nu de Belastingdienst/Toeslagen heeft erkend dat het besluit van 28 maart 2015 onjuist is voor zover dat ziet op de periode van 1 januari 2014 tot 1 april 2014, is het beroep van [appellant] reeds daarom gegrond en dient het besluit van 28 maart 2015 te worden vernietigd. De Afdeling zal hierna beoordelen of de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] geen recht heeft op een tegemoetkoming in de periode van 1 april 2014 tot en met 31 december 2014.
    
    De periode van 1 april 2014 tot en met 31 december 2014
    
    8. [appellant] heeft betoogd dat de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zijn echtgenote in de periode na 5 maart 2014 geen rechtmatig verblijf had, aangezien zij op basis van een afspraak tussen de rechtbanken en de IND ook na die datum de beroepsprocedure inzake de door haar aangevraagde verblijfsvergunning mocht afwachten.
    
    8.1. Dit betoog faalt. De omstandigheid dat de echtgenote van [appellant] de beroepsprocedure over haar verblijfstatus als gevolg van de tussen de rechtbanken en de IND gemaakte afspraak in Nederland mocht afwachten, betekent niet dat zij in die periode rechtmatig in Nederland verbleef. Ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 heeft een vreemdeling uitsluitend rechtmatig verblijf indien één van de in die bepaling genoemde gevallen op de vreemdeling van toepassing is. Nu dat, zoals door [appellant] ter zitting bij de Afdeling ook is erkend, vanaf 5 maart 2014 voor zijn echtgenote niet het geval is, heeft de Belastingdienst/Toeslagen zich met juistheid op het standpunt gesteld dat zij vanaf die datum geen rechtmatig verblijf in Nederland heeft.
    
    9. [appellant] heeft voorts betoogd dat toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir disproportioneel is en in strijd met artikel 8, gelezen in verbinding met artikel 14 van het EVRM. Daartoe voert hij aan dat de ontwikkeling van zijn drie kinderen en het gezinsleven in gevaar komt. Door het missen van zorgtoeslag en kindgebonden budget komt hij, gelet op het geringe inkomen dat hij ontvangt voor zijn werk op een sociale werkplaats, in financiële problemen, hetgeen zijn weerslag heeft op zijn kinderen. Zijn kinderen en hijzelf hebben recht op de gevraagde tegemoetkomingen en dit recht mag niet ondergesneeuwd worden door de verblijfstatus van zijn echtgenote waar hij noch zijn kinderen invloed op kunnen uitoefenen. Zijn kinderen worden op deze manier gediscrimineerd, hetgeen in strijd is met artikel 2 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: het IVRK), aldus [appellant].
    
    9.1. Ingevolge artikel 8, eerste lid, van het EVRM heeft eenieder recht op respect voor zijn privéleven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    Ingevolge het tweede lid is geen inmenging van enig openbaar gezag toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Ingevolge artikel 14 moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    
    Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het IVRK, eerbiedigen en waarborgen de Staten die partij zijn bij dit Verdrag de in het Verdrag beschreven rechten voor ieder kind onder hun rechtsbevoegdheid zonder discriminatie van welke aard ook, ongeacht ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale, etnische of maatschappelijke afkomst, welstand, handicap, geboorte of andere omstandigheid van het kind of zijn of haar ouder of wettige voogd.
    
    Ingevolge het tweede lid nemen de Staten die partij zijn alle passende maatregelen om te waarborgen dat het kind wordt beschermd tegen alle vormen van discriminatie of bestraffing op grond van de omstandigheden of de activiteiten van, de meningen geuit door of de overtuigingen van de ouders, wettige voogden of familieleden van het kind.
    
    Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Awir geldt deze wet voor inkomensafhankelijke regelingen.
    
    Ingevolge artikel 9, tweede lid, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming, ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000.
    
    De Wet op de zorgtoeslag en de Wet op het kindgebonden budget zijn inkomensafhankelijke regelingen als bedoeld in artikel 1 van de Awir.
    
    9.2. Tussen de leden van het gezin [appellant] bestaat gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM. Een eventueel vertrek van de echtgenote van [appellant] is ingrijpend voor het gezin waar zij deel van uitmaakt. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2014 in zaak nr. 201309159/1/A2 valt het verstrekken van onder meer zorgtoeslag en kindgebonden budget binnen de reikwijdte van artikel 8 van het EVRM.
    
    9.3. De Afdeling gaat eerst in op de vraag of in dit geval aan artikel 8 van het EVRM een positieve verplichting tot het verschaffen van zorgtoeslag en kindgebonden budget kan worden ontleend.
    
    Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling in het kader van huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget (bijvoorbeeld de uitspraak van 29 januari 2014 in zaak nr. 201302396/1/A2 en de uitspraak van 14 mei 2014 in zaak nr. 201308745/1/A2) en de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep in het kader van aanvragen om kinderbijslag (uitspraak van 24 juli 2013; ECLI:NL:CRVB:2013:1170), oordeelt de Afdeling dat het Nederlandse stelsel van sociale voorzieningen zo is ingericht dat in gevallen als deze een eventuele positieve verplichting op grond van het EVRM in beginsel primair rust op het bestuursorgaan dat belast is, of de bestuursorganen die belast zijn, met de uitvoering van wettelijk geregelde voorzieningen voor vreemdelingen, alsmede in voorkomend geval op de bestuursorganen die anderszins belast zijn met op de situatie van een betrokkene toegesneden voorzieningen (in natura). De controle op de nakoming van een dergelijke verplichting rust in laatste instantie bij de rechter.
    
    De Afdeling heeft eerder overwogen dat de verstrekking van onder meer (voorschotten) zorgtoeslag en kindgebonden budget niet strekt tot het waarborgen van het bestaansminimum. Dit betekent naar het oordeel van de Afdeling dat uit artikel 8 van het EVRM geen positieve verplichting voortvloeit tot verstrekking van deze tegemoetkomingen. De stelling van [appellant] dat hij zonder zorgtoeslag en kindgebonden budget in grote financiële problemen komt, leidt niet tot een ander oordeel. Het kindgebonden budget en de zorgtoeslag behoren niet tot die sociale voorzieningen die tot doel hebben te verhinderen dat gezinnen (met kinderen) onder het bestaansminimum leven.
    
    9.3.1. Ten aanzien van personen, zoals [appellant], die een partner hebben die niet beschikt over een verblijfstitel als bedoeld in artikel 8 van de Vw 2000, moet derhalve worden aangenomen dat bij de beoordeling of aanspraak bestaat op een (voorschot) zorgtoeslag en kindgebonden budget niet de vraag betrokken behoeft te worden of uit artikel 8 van het EVRM een positieve verplichting jegens de aanvrager voortvloeit tot verstrekking van een dergelijke voorziening.
    
    9.4. Toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 en anderzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000, zoals [appellant], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
    
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 22 oktober 2014 in zaak nr. 201311252/1/A2) verbiedt artikel 14 van het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
    
    9.4.1. In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994/95, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995/96, 24 233, nr. 6, blz. 3-4).
    
    Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit zowel artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, bestaat naar het oordeel van de Afdeling in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Immers, met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie - of de schijn hiervan - en na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, tweede lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierop aangesloten dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner zou kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 worden toegekend (zie de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014).
    
    9.4.2. Gelet op hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, dient de Afdeling te beoordelen of de uitsluiting van de in geding zijnde tegemoetkomingen in een redelijke, proportionele verhouding tot het hiervoor, onder 9.4.1 omschreven legitieme doel staat. De onthouding van deze voorziening aan een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000, zoals [appellant], kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten.
    
    9.4.3. Hetgeen hiervoor is overwogen leidt tot de conclusie dat de uitsluiting van zorgtoeslag en kindgebonden budget in de in geding zijnde periode in dit geval niet strijdig is met artikel 14 van het EVRM, gelezen in verbinding met artikel 8 van dat verdrag. De door [appellant] aangevoerde omstandigheden, dat hij van zijn lage inkomen niet rond kan komen en zijn drie kinderen daarvan de dupe worden nu zij in armoede leven, zijn niet aan te merken als zeer bijzonder in vorenbedoelde zin. De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat artikel 9, tweede lid, van de Awir in dit geval niet buiten toepassing hoefde te worden gelaten.
    
    9.5. Voor zover [appellant] in dit verband een beroep heeft gedaan op artikel 2 van het IVRK wordt als volgt overwogen.
    
    Zoals volgt uit onder meer de uitspraak van de Afdeling van 12 maart 2014 in zaak nr. 201303599/1/A2 worden besluiten over kindgebonden budget niet genomen jegens kinderen. Het gaat hier om financiële bijdragen van het Rijk waarop niet een kind zelf, maar zijn ouder aanspraak kan hebben. Evenmin resulteert het eigen belang van het kind in een aanspraak van de ouder op kindgebonden budget. Hetzelfde geldt voor de zorgtoeslag. Strijd met artikel 2, tweede lid, van het IVRK, door [appellant] die voorzieningen niet te verstrekken, doet zich dan ook niet voor.
    
    9.6. Het betoog faalt.
    
    Tussenconclusie
    
    10. Het voorgaande betekent dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellant] geen recht heeft op zorgtoeslag en kindgebonden budget in de periode van 1 april 2014 tot en met 31 december 2014.
    
    Overige beroepsgronden
    
    11. Het betoog van [appellant] dat de Belastingdienst/Toeslagen zich in het besluit van 28 maart 2015 ten onrechte niet heeft uitgelaten over het door hem gemaakte bezwaar tegen de nihilstelling van het voorschot huurtoeslag over 2014, faalt. De Belastingdienst/Toeslagen heeft in het besluit van 28 maart 2015 beslist op het bezwaar dat was gericht tegen het besluit van 21 juni 2014. Nu het aan [appellant] toegekende voorschot huurtoeslag over 2014 in een ander besluit, van later datum, te weten 27 maart 2015, op nihil is gesteld, en daartegen afzonderlijk bezwaar is gemaakt, hoefde de dienst dat bezwaar niet bij het besluit van 28 maart 2015 te betrekken.
    
    12. Het betoog van [appellant] ten slotte dat de Belastingdienst/Toeslagen hem in de bezwaarfase ten onrechte niet heeft gehoord, kan, wat daar ook van zij, niet leiden tot het door hem beoogde doel, nu het besluit van 28 maart 2015, gelet op hetgeen hiervoor onder 7 is overwogen, reeds wordt vernietigd.
    
    Conclusie
    
    13. Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 28 maart 2015 van de Belastingdienst/Toeslagen gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 3:2 van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit op het door [appellant] gemaakte bezwaar te nemen, waarbij aan [appellant] zorgtoeslag en kindgebonden budget wordt toegekend uitsluitend over de periode 1 januari 2014 tot 1 april 2014.
    
    14. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 23 juli 2015 in zaak nr. 15/1804;
    
    III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV. vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 28 maart 2015 met kenmerk BOB IND;
    
    V. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.984,00 (zegge: negentienhonderdvierentachtig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VI. gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 293,00 (zegge: tweehonderddrieënnegentig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Van Altena w.g. Ouwehand
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 24 februari 2016
    
    752.