ECLI:NL:RBSGR:2012:BW9954, Rechtbank 's-Gravenhage, 05-06-2012, AWB 10/5214
Rechtbank 's-Gravenhage — Uitspraak 
Datum: 2012-06-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Bij de heffing van bouwleges rekent de gemeente Delft tot de kosten een storting in een bestemmingsreserve om meer dan kostendekkende opbrengsten in jaren met grote bouwactiviteiten te kunnen aanwenden in jaren met minder bouwactiviteiten. De rechtbank acht dit niet in overeenstemming met de opbrengstlimiet van artikel 229b Gemeentewet. Volgens de rechtbank is alleen een spreiding van lasten mogelijk en niet van baten. Voorts is de gemeente van een verkeerde raming van de opbrengsten uitgegaan door een vrijstelling voor grote werken waar de gemeente bij betrokken is en waarvoor een "compensatie bouwleges" langs privaatrechtelijke weg wordt betaald, pas ná het in behandeling nemen van de onderhavige bouwaanvraag in de verordening op te nemen. In het midden latend of een dergelijke vrijstelling kan, beslist de rechtbank dat de geraamde opbrengsten van die grote werken, zolang de vrijstelling er niet was, in de opbrengstraming hadden moeten worden meegenomen. De verordening wordt onverbindend verklaard.

RECHTBANK 'S-GRAVENHAGE
    
    Sector bestuursrecht
    
    Procedurenummer: AWB 10/5214
    
    Uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juni 2012 in de zaak tussen
    
    
      [X] BV, gevestigd te [Z], eiseres,
      (gemachtigde: [A])
    
    
    en
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Delft, verweerder.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 mei 2009 heeft verweerder aan eiseres een aanslag leges BTM opgelegd  van € 144.300 (aanslagnummer [a]) voor het op 1 juli 2008 in behandeling nemen van een aanvraag bouwvergunning. 
    
    Eiseres heeft tegen de aanslag bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 24 juni 2010 het bezwaar ongegrond verklaard. 
    
    Eiseres heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld. 
      
    Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 21 april 2011 te 's-Gravenhage. 
      Eiseres is daar verschenen bij haar gemachtigde, bijgestaan door [B]. Namens verweerder zijn verschenen [C] en [D].  
    
     
    Overwegingen
    
    
      Feiten
      1. Eiseres heeft eind juni 2008 bij de gemeente Delft een aanvraag ingediend voor een reguliere bouwvergunning voor het bouwen van 45 woningen op de locatie [E] te Delft. De aanvraag vermeldt een aanneemsom € 6.300.000 (exclusief BTW). 
    
    
    2. De bouwvergunning is op 29 december 2008 verleend. 
    
    3. Verweerder heeft voor het in behandeling nemen van de aanvraag met dagtekening 15 mei 2009 de aanslag opgelegd. Het aanslagbiljet vermeldt onder meer het volgende:
    
    
      
        Tabel 1
        
          
        
      
    
    
    4. Bij besluit van 8 november 2007 heeft de raad de Legesverordening gemeente Delft 2008, Stuk 196 IV, met de daarbij behorende Tarieventabel (de legesverordening) vastgesteld. 
    
    
      5. Op 10 juli 2008 heeft de raad de 3e wijziging van de legesverordening vastgesteld. Deze wijziging luidt: 
      "Aan artikel 8 'Vrijstelling' wordt het volgende lid 'f' toegevoegd:
      "f.  het in behandeling nemen van bouwvergunningaanvragen door of (mede) vanwege de gemeente, waarbij de bouwkosten uitstijgen boven € 30 miljoen en waarvoor op andere wijze betaling van met de vergunningverlening verbandhoudende kosten geschiedt."."
    
    
    
      Geschil
      6.  In geschil is:
      A.  of verweerder voldoende inzicht heeft verschaft om vast te kunnen stellen dat de   volgens de legesverordening te ontvangen baten de kosten terzake van de hiermee gemoeide werkzaamheden niet te boven gaan, hetgeen eiseres ontkent en verweerder stelt;
      B.  of verweerder een aantal kostenposten ten onrechte dan wel tot een te hoog bedrag heeft meegerekend en t.a.v de baten met een te laag bedrag heeft rekening gehouden, hetgeen eiseres stelt en verweerder ontkent;
      C.  of verweerder bij de vaststelling van in de legesverordening opgenomen tarieven de beginselen van behoorlijk bestuur heeft geschonden, hetgeen eiseres stelt en verweerder ontkent;
      D.  of bij de vaststelling van de aanslag van te hoog bedrag aan bouwkosten is uitgegaan, hetgeen eiseres stelt en verweerder ontkent.
    
    
    7. Eiseres is van mening dat de legesverordening ten opzichte van haar geheel (A. en C.) dan wel geheel of gedeeltelijk (B.) onverbindend moet worden verklaard en de aanslag moet worden vernietigd dan wel moet worden verminderd met € 18.600 (D.). Verweerder heeft de stellingen van eiseres gemotiveerd weersproken en is van mening dat de aanslag tot het juiste bedrag is opgelegd.
    
    8. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep, verweerder tot ongegrondverklaring.
    
    
      Beoordeling van het geschil
      9. Volgens artikel 229, eerste lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. 
    
    
    10. Volgens artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet worden in verordeningen op grond waarvan de hiervoor bedoelde rechten worden geheven, de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de opbrengstlimiet). Volgens artikel 229b, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet worden onder de lasten ter zake mede verstaan bijdragen aan bestemmings-reserves en voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van de betrokken activa. 
    
    
      11. Het is vaste jurisprudentie van de Hoge Raad, zie bij voorbeeld Hoge Raad 
      24 april 2009, nr. 07/12961, LJN: BI1968, en Hoge Raad 13 april 2012, nr. 10/03650, 
      LJN: BU7248, dat het op de weg van de heffingsambtenaar ligt om bij twijfel over de vraag of de baten de kosten ter zake overschrijden, naar vermogen deze twijfel weg te nemen en dat van algehele onverbindendheid van de tariefstelling sprake is, indien het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de opbrengsten de kosten in betekenende mate overschrijden.
    
    
    12. In het raadsvoorstel tot vaststelling van de legesverordening is ten aanzien van de kostendekking het volgende overzicht opgenomen (Stuk 196 IV, blz. 26):
    
    "Kostendekking
    
    Een overzicht van de geraamde kosten en opbrengsten 2008 per hoofdstuk. 
    
    
      
        Tabel 2
        
          
        
      
    
    
    13. In de door verweerder verstrekte onderbouwing kostendekking hoofdstuk 5 heeft hij in de specificatie van de kosten ad € 4.499.663 een bedrag van € 583.549 opgenomen ter zake van "Dotatie aan bestemmingsreserve". Eiseres stelt dat bij de voorbereiding van de begroting en dus van het voorstel tot vaststelling van de legesverordening voor deze dotatie is uitgegaan van een bedrag van € 971.399 en dat een dergelijke dotatie niet tot de kosten van de betreffende dienstverlening gerekend mag worden. 
    
    14. Partijen zijn het erover eens dat met de "Dotatie aan bestemmingsreserve" wordt bedoeld een dotatie aan een egalisatiereserve om meer dan kostendekkende opbrengsten in jaren met grote bouwactiviteiten te kunnen aanwenden ter dekking van de kosten in latere jaren met minder bouwactiviteiten. Verweerder acht een dergelijke egalisatiereserve in overeenstemming met de wet en beroept zich erop dat volgens artikel 229b van de Gemeentewet een bestemmingsreserve is toegestaan en dat volgens de voor gemeenten geldende comptabiliteitsvoorschriften een egalisatiereserve als een bestemmingsreserve moet worden aangemerkt. Voorts beroept verweerder zich op uitspraken van Hof Arnhem 30 januari 2001, nr. 98/3137, LJN AB0146 en van rechtbank Utrecht 3 mart 2009, SBR 08/458, SBR 08/460 en SBR 08/462, LJN BH8913. Eiseres is van mening dat een dergelijke egalisatiereserve strijdt met het bepaalde in artikel 229b van de Gemeentewet.
    
    
      15. De rechtbank is het in deze met eiseres eens. De uitbreiding die in het tweede lid van artikel 229b van de Gemeentewet aan het begrip 'lasten' wordt gegeven, zie het slot van punt 10, heeft slechts betrekking op een gelijkmatige verdeling van de kosten. Anders zou in een jaar van vervanging van activa mogelijk ineens een extra hoog tarief kunnen worden geheven. Dit blijkt ook uit de wetsgeschiedenis van genoemde bepaling. In de memorie van toelichting, kamerstukken II 1989/90, 21.591, nr. 3, blz. 81, staat hierover het volgende: 
      "Het tweede lid van artikel 229b geeft aan dat onder de in het eerste lid bedoelde lasten tevens worden verstaan bijdragen aan reserves voor noodzakelijke vervanging van de desbetreffende voorziening. Onder bepaalde omstandigheden is het derhalve mogelijk stortingen in de reserves via retributieheffing te verhalen. Het dient daarbij slechts te gaan om toekomstige investeringen ten behoud van het bestaande voorzieningenniveau. Reserves voor uitbreiding van het voorzieningenniveau kunnen niet op deze wijze worden verhaald."  
      De door verweerder aangehaalde uitspraken hebben ook alleen betrekking op uitsmering van uitgaven over meerdere jaren en dus niet van baten door een gedeelte van deze baten tot de kosten te rekenen. 
    
    
    
      16. Verweerder erkent dat de bedragen in het overzicht, zie punt 12, en in de daarbij behorende specificatie zijn gebaseerd op de cijfers van 2007. In het rapport "Audit leges en tarieven" van september/oktober 2008 staat hierover op blz. 4 onder 
      "3.4 De jaarlijkse procesgang" het volgende: 
      "Uitgangspunt van de planning is dat begroting en belastingverordeningen voor de gemeenteraad ter besluitvorming liggen in de begrotingsraad. In de presentatie van kostendekkings-overzichten bij het raadsvoorstel voor de belastingverordeningen staan verouderde begrotingscijfers en niet de begrotingscijfers van de aan de raad gelijktijdig voorgelegde cijfers van de nieuwe Programmabegroting. Hoewel de afwijkingen zich binnen redelijke marges bevinden behoren beide documenten (belastingverordeningen en Programmabegroting) consistent te zijn met elkaar." 
    
    
    
      17. De stelling van eiseres dat voor de geschatte bedragen daarom gekeken moet worden naar de bedragen die in de Programmabegroting 2008 - 2010 zijn opgenomen, komt de rechtbank aannemelijk voor. In deze begroting is als storting in de Reserve leges bouwvergunningen voor 2008 een bedrag van € 971.000 geraamd en een onttrekking van € 134.000 met de volgende toelichting:
      "In verband met de uitvoering van grote stedelijke projecten overstijgen de inkomsten uit leges bouwvergunningen de eerst komende jaren de uitgaven; deze meerinkomsten worden gestort in de reserve leges bouwvergunningen zodat in latere jaren, bij dalende opbrengsten, de structurele uitgaven kunnen worden gedekt door een onttrekking aan de reserve. Over een periode van tien jaar zijn de uitgaven en inkomsten uit leges bouwvergunningen in evenwicht."
    
    
    18. Verweerder merkt in dit verband in zijn verweerschrift (blz. 6) op dat aanvankelijk van een jaarlijkse storting van € 2 miljoen is uitgegaan en dat dit bedrag in het voorjaar van 2007 is verlaagd naar € 971.339 en in het najaar van 2007 is berekend op € 420.814, doch dat dit niet meer in de begroting kon worden verwerkt en eerst bij de 51e begrotingswijziging op 10 juli 2008 in de begroting voor 2008 is opgenomen en dat na afloop van het jaar in de realisatiecijfers geen enkele storting meer is opgenomen. Dit kan aan het in 17 overwogene niet afdoen. Het gaat er immers om van welke bedragen de raad bij de vaststelling van de tarieven is uitgegaan. En de tarieven zijn in de loop van 2008 niet noemenswaardig gewijzigd.
    
    19. Daarnaast heeft eiseres aangevoerd dat in de meerjarenbegroting 2008 - 2011 in verband met vergunningen te verlenen voor werkzaamheden in de zogenoemde Spoorzone aan baten een bedrag van € 2,7 miljoen is geraamd. Met deze baten zou verweerder ten onrechte geen rekening hebben gehouden. Verweerder stelt hier tegenover (blz 14 + 15 van het verweerschrift) dat al in 2007 is besloten de opbrengsten in verband met die werkzaamheden buiten de leges te houden en hierover privaatrechtelijk een overeenkomst te sluiten, waarin deze baten worden aangeduid als "compensatie bouwleges". Bij vaststelling van de begroting 2008 is vergeten de betreffende vrijstelling (toevoeging van lid f. aan artikel 8) in de legesverordening op te nemen. Deze omissie is later hersteld, zie punt 5. Voorts stelt verweerder dat achteraf is gebleken dat de aanvankelijke ramingen te hoog zijn gebleken. De compensatie bouwleges bedraagt uiteindelijk € 2,25 miljoen en is niet in 2008 maar eerst in 2010 ontvangen
    
    20. De rechtbank komt niet toe aan beantwoording van de vraag of een dergelijke vrijstelling, waarbij (in de woorden van verweerder) de betaling voor de geleverde diensten langs privaatrechtelijke weg is geregeld, in overeenstemming is met de wet. De rechtbank moet immers de aanslag toetsen aan de op het moment van in behandeling nemen van de aanvraag geldende legesverordening. Dit was op 1 juli 2008, dus vóór het  opnemen van de vrijstelling van artikel 8, lid f, in de legesverordening (wijziging van 10 juli 2008, in werking getreden op 14 juli 2008). De rechtbank stelt vast dat op het moment van vaststellen van de verordening in november 2007, bedoeld of onbedoeld, juist of niet juist geraamd, in 2008 een extra opbrengst van € 2,7 miljoen werd verwacht.
    
    21.  Het hiervoor genoemde bedrag moet als extra geraamde opbrengst worden aangemerkt, nu het niet is opgenomen in het in punt 12 vermelde overzicht. De totaal geraamde opbrengsten van de legesverordening komen dan op ruim € 9,6 miljoen. De totaal geraamde lasten dienen te worden verminderd met de als last gerekende extra opbrengst van € 971.000, zie punt 18, en bedragen dus ruim € 6,5 miljoen. De voorziene opbrengsten overstijgen dan de kosten in zo grote mate dat de legesverordening onverbindend moet worden verklaard.
    
    22. De andere door eiseres aangevoerde gronden behoeven geen behandeling meer. Het beroep is gegrond.
    
    
      Proceskosten
      23. De rechtbank vindt aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van het bezwaar en het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten zijn op de voet van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.035 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift met een waarde per punt van € 161, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437 en een wegingsfactor 1).  
    
    
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt de uitspraak op bezwaar;
      - vernietigt de aanslag leges en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      - veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.035 te betalen aan eiseres; 
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 298 aan eiseres te vergoeden.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. van Rij, voorzitter, en mr. K.M. Braun en 
      mr. J.M. van Kempen, leden, in aanwezigheid van S. Kedar, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 juni 2012.
    
    
    Afschrift verzonden aan partijen op : 
    
    
      RECHTSMIDDEL
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de verzenddatum hoger beroep instellen bij het gerechtshof te 's-Gravenhage (belastingkamer), Postbus 20021, 2500 EA Den Haag.
    
    
    
      Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
      1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      a. de naam en het adres van de indiener;
      b. een dagtekening;
      c.  een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
      d. de gronden van het hoger beroep.