ECLI:NL:HR:2012:BQ6098, Hoge Raad, 12-10-2012, 10/01243
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2012-10-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Europees bestuursrecht

Samenvatting: Douanerechten en omzetbelasting; artt. 203 en 204 CDW; art. 859 UCDW; art. 7 van de Zesde richtlijn; art. 18 Wet op de omzetbelasting 1968. Extern communautair douanevervoer. Goederen worden na de overschrijding van de vervoerstermijn alsnog op kantoor van bestemming aangebracht: onttrekking aan het douanetoezicht of verzuim zonder werkelijke gevolgen? Is bij niet-nakoming van verplichtingen (art. 204 CDW) naast douanerechten ook btw verschuldigd? Prejudiciële vragen.

12 oktober 2012
      Nr. 10/01243
    
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van de Minister van Financiën tegen de uitspraak van het Gerechtshof te Amsterdam van 4 februari 2010, nr. P08/00850DK, betreffende ten aanzien van X B.V. te Z (hierna: belanghebbende) genomen beschikkingen op verzoeken om terugbetaling van douanerechten en omzetbelasting.
    
    1. Het geding in feitelijke instanties
    
    
      De Inspecteur heeft bij in één geschrift vervatte beschikkingen door belanghebbende gedane verzoeken om terugbetaling van douanerechten en omzetbelasting afgewezen. De beschikkingen zijn, na daartegen gemaakt bezwaar, bij in één geschrift vervatte uitspraken van de Inspecteur gehandhaafd.
      De Rechtbank te Haarlem (nr. AWB 07/3733) heeft het tegen die uitspraken ingestelde beroep gegrond verklaard, de uitspraken van de Inspecteur vernietigd, en de Inspecteur opgedragen belanghebbende het voldane bedrag aan douanerechten en omzetbelasting terug te betalen.
      De Inspecteur heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld bij het Hof.
      Het Hof heeft de uitspraak van de Rechtbank bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
    
    2. Geding in cassatie
    
    
      De Minister heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. 
      De Advocaat-Generaal M.E. van Hilten heeft op 10 mei 2011 geconcludeerd tot het vragen van een prejudiciële beslissing aan het Hof van Justitie van de Europese Unie.
    
    
    3. Beoordeling van de middelen
    
    3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
    
    3.1.1. Op 26 oktober 2005 heeft belanghebbende in haar hoedanigheid van toegelaten afzender in de zin van artikel 398 Uitvoeringsverordening communautair douanewetboek (hierna: UCDW) elektronisch aangifte gedaan tot plaatsing van een dieselmotor (hierna: de motor) onder de douaneregeling extern communautair douanevervoer. Als geadresseerde van de motor was op de aangifte vermeld D B.V. (hierna: D). Aan D was niet de status van toegelaten geadresseerde in de zin van artikel 406, lid 1, UCDW toegekend. De uiterste datum waarop de motor bij het kantoor van bestemming (R AB1) moest worden aangebracht was vastgesteld op 28 oktober 2005.
    
    3.1.2. Een vertegenwoordiger van D heeft de motor op 14 november 2005 aangebracht bij het hiervoor in 3.1.1 vermelde douanekantoor en namens D aangifte gedaan tot plaatsing van de motor onder de douaneregeling actieve veredeling, met toepassing van het terugbetalingssysteem. In deze aangifte voor actieve veredeling werd verwezen naar de hiervoor in 3.1.1 vermelde aangifte voor douanevervoer onder overlegging van het voor de motor door belanghebbende opgemaakte zogenoemde document New Computerized Transit System. De oorzaak van de overschrijding van de termijn, die op 28 oktober 2005 verstreek, is niet bekend.
    
    
      3.1.3. Het hiervoor in 3.1.1 vermelde douanekantoor heeft na de aanvaarding van de aangifte voor actieve veredeling vastgesteld dat de daarin vermelde voorafgaande douaneregeling extern communautair douanevervoer niet naar behoren was beëindigd en om die reden de aanvankelijk aanvaarde aangifte voor actieve veredeling buiten werking gesteld.
      De Inspecteur (bevoegde douaneautoriteit van het kantoor van vertrek) heeft belanghebbende bij schrijven van 22 november 2005 meegedeeld dat het terugzendingsexemplaar dan wel de elektronische terugmelding van de vorengenoemde aangifte tot op dat moment niet door dit kantoor was ontvangen en aan belanghebbende de gelegenheid geboden het bewijs te leveren dat de regeling op regelmatige wijze is beëindigd. Belanghebbende heeft in haar reactie daarop volstaan met te wijzen op de hiervoor in 3.1.2 vermelde feiten.
    
    
    3.1.4. De Inspecteur heeft geconcludeerd dat de motor niet overeenkomstig de wettelijke bepalingen bij het douanekantoor van bestemming is aangebracht en dat daarom sprake is geweest van een situatie waarin de motor is onttrokken aan het douanetoezicht in de zin van artikel 203, lid 1, Communautair douanewetboek (hierna: CDW). Op die grond heeft hij voor de motor douanerechten en omzetbelasting nagevorderd.
    
    3.2.1. Het Hof heeft overwogen dat bij extern communautair douanevervoer het douanetoezicht (op afstand) wordt uitgeoefend via een te zuiveren document of via het New Computerized Transit System. De douaneautoriteiten kunnen - aldus het Hof - onder de douaneregeling douanevervoer geplaatste goederen altijd aan een controle onderwerpen, maar het is de douaneautoriteiten uit de aard van de zaak, ook binnen de gestelde vervoerstermijn, feitelijk nooit bekend waar de goederen zich op een bepaald tijdstip daadwerkelijk bevinden. In dit opzicht onderscheidt de periode na het verstrijken van de vervoerstermijn zich naar het oordeel van het Hof niet van de periode gedurende welke de vervoerstermijn nog niet is verstreken. Derhalve kan naar het oordeel van het Hof niet worden gezegd dat louter door het overschrijden van de vervoerstermijn de douaneautoriteiten geen toegang meer hadden tot de motor. Het Hof heeft geoordeeld dat mitsdien geen sprake is van een onttrekking in de zin van artikel 203, lid 1, CDW.
    
    3.2.2. Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende met het overschrijden van de vervoerstermijn één van de verplichtingen die voortvloeien uit het gebruik van de douaneregeling extern communautair douanevervoer, niet nageleefd. Dat laatste brengt, aldus het Hof, mee dat ingevolge artikel 204, lid 1, letter a, CDW een douaneschuld is ontstaan, tenzij dat verzuim zonder werkelijke gevolgen is gebleven voor de juiste werking van de douaneregeling douanevervoer. Het Hof heeft geoordeeld dat in het onderhavige geval is voldaan aan alle voorwaarden die artikel 859, aanhef en onder 2, UCDW stelt om een en ander te beschouwen als een verzuim zonder werkelijke gevolgen voor de juiste werking van de douaneregeling douanevervoer als bedoeld in artikel 204, lid 1, CDW.
    
    3.3. Middel I richt zich tegen 's Hofs hiervoor in 3.2.1 omschreven oordeel en betoogt onder verwijzing naar arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat 's Hofs oordeel getuigt van een onjuiste rechtsopvatting met betrekking tot de begrippen douanetoezicht en onttrekken in de zin van het CDW dan wel dat de door het Hof gebezigde gronden dit oordeel niet kunnen dragen.
    
    3.4.1. Het is vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie dat in zaken die betrekking hebben op goederen die onder de douaneregeling douanevervoer respectievelijk douane-entrepots zijn geplaatst, het begrip onttrekking aan het douanetoezicht aldus moet worden opgevat dat het elk handelen of elk nalaten omvat dat tot gevolg heeft dat de bevoegde douaneautoriteit, al is het maar tijdelijk, de toegang wordt belemmerd tot onder douanetoezicht staande goederen en wordt belet de in de unierechtelijke douanewetgeving voorziene controles uit te voeren (zie HvJ 1 februari 2001, C-66/99, D. Wandel GmbH, UTC 2001/61, 11 juli 2002, C-371/99, Liberexim B.V., BNB 2003/158, 12 februari 2004, Hamann International, C-337/01, Douanerechtspraak 2004/29, 29 april 2004, British American Tobacco, C-222/01, Douanerechtspraak 2004/46, en 20 januari 2005, Honeywell Aerospace GmbH, C-300/03, Douanerechtspraak 2005/48). Gelet op deze rechtspraak moet worden nagegaan welke doelstellingen worden nagestreefd met de douaneregeling extern communautair douanevervoer en in dat verband worden beoordeeld of het niet binnen de voorgeschreven termijn aanbrengen van de goederen bij het kantoor van bestemming de controlemogelijkheden van de douaneautoriteiten aantast.
    
    3.4.2. Op grond van artikel 96, lid 1, CDW is de aangever als subject van de douaneregeling extern communautair douanevervoer verplicht de onder die regeling geplaatste goederen binnen de gestelde termijn ongeschonden aan te brengen bij de douane op het kantoor van bestemming met inachtneming van de door de douaneautoriteiten getroffen identificatiemaatregelen, alsmede de bepalingen betreffende de douaneregeling communautair douanevervoer na te leven. Met de nakoming van deze verplichting tot aanbrengen binnen de gestelde termijn zijn de douaneautoriteiten in staat uiterlijk op het einde van die termijn vast te stellen dat de goederen gedurende het verblijf onder de douaneregeling niet aan het douanetoezicht zijn onttrokken. Het douanetoezicht op het vervoer van de goederen wordt door de aangever ingeroepen voor een bepaalde termijn, te weten de termijn die nodig is om de afstand tussen het douanekantoor van vertrek en het douanekantoor van bestemming te overbruggen (zie artikel 356, lid 1, UCDW). Gedurende deze termijn staan de goederen onder douanetoezicht, tenzij zich het geval voordoet dat de goederen binnen deze termijn aan het douanetoezicht worden onttrokken in de zin van artikel 203, lid 1, CDW.
    
    
      3.4.3. Het gebruik van de douaneregeling douanevervoer is uitsluitend bedoeld om goederen over te brengen van een plaats in het douanegebied van de Unie naar een andere plaats binnen het douanegebied (artikel 91 CDW), waarbij ervan wordt uitgegaan dat het voorgenomen vervoer in beginsel wordt voltooid binnen de daarvoor op de voet van artikel 356, lid 1, CDW gestelde vervoerstermijn. 
      In deze rechterlijke procedure wordt de vraag opgeworpen welke rechtsgevolgen moeten worden verbonden aan de overschrijding van de op de voet van artikel 356, lid 1, UCDW vastgestelde termijn. In het bijzonder rijst de vraag of het schenden van deze verplichting zonder meer moet worden aangemerkt als onttrekken in de zin van artikel 203, lid 1, CDW, zodat daardoor douanerechten worden verschuldigd. Of is dan sprake van het niet voldaan hebben aan een van de verplichtingen welke voortvloeien uit het gebruik van de douaneregeling als bedoeld in artikel 204, lid 1, CDW, in welk geval van heffing moet worden afgezien, indien sprake is van een verzuim zonder werkelijke gevolgen als bedoeld in artikel 204, lid 1, laatste zinsdeel, CDW in verbinding met artikel 859 UCDW? 
    
    
    
      3.4.4. In dit verband verdient vooraf opmerking dat wanneer de goederen na het verstrijken van de door het kantoor van vertrek voorgeschreven termijn bij het kantoor van bestemming worden aangebracht en de niet-nakoming van de termijn te wijten is aan niet aan de vervoerder of de aangever toe te rekenen omstandigheden die ten genoegen van het kantoor van bestemming worden aangetoond, de aangever geacht wordt de voorgeschreven termijn in acht te hebben genomen (artikel 356, lid 3, UCDW; tekst tot 1 juli 2008). In de onderhavige procedure heeft de aangever zich echter niet op die wettelijke bepaling beroepen.
      Belanghebbende in de hoedanigheid van aangever heeft zich beroepen op het bepaalde in artikel 859, aanhef en onder 2, UCDW, in het bijzonder letter c van die bepaling. Artikel 859, aanhef en onder 2, UCDW is een uitwerking van artikel 204, lid 1, laatste zinsdeel, CDW en betreft gevallen waarin voor onder de douaneregeling douanevervoer geplaatste goederen niet is voldaan aan een voorwaarde voor het gebruik van de douaneregeling, mits (a) de goederen in ongeschonden staat bij het kantoor van bestemming zijn aangebracht, (b) het kantoor van bestemming erop heeft kunnen toezien dat deze goederen, bij beëindiging van het douanevervoer, een douanebestemming hebben gekregen of tijdelijk zijn opgeslagen, en (c) wanneer de overeenkomstig artikel 356 UCDW vastgestelde termijn is overschreden, de goederen, zonder dat artikel 356, lid 3, UCDW van toepassing is, niettemin binnen een redelijke termijn bij het kantoor van bestemming zijn aangebracht. Een en ander voor zover het verzuim geen poging tot onttrekking van de goederen aan het douanetoezicht inhoudt, dat verzuim geen duidelijke nalatigheid van de zijde van de belanghebbende inhoudt, en alle formaliteiten voor het regulariseren van de situatie van de goederen alsnog worden vervuld (artikel 859, aanhef, UCDW).
    
    
    3.4.5. Enerzijds kan artikel 203, lid 1, CDW in samenhang gelezen met artikel 204, lid 1, CDW en artikel 859, aanhef en onder 2, letter c, UCDW zo worden uitgelegd dat in gevallen waarin de goederen worden aangebracht na het verstrijken van de overeenkomstig artikel 356 CDW vastgestelde termijn, niet sprake is van - aan het alsnog aanbrengen voorafgaand - onttrekken aan het douanetoezicht(door het enkele laten verlopen van de voorgeschreven termijn), maar (slechts) van een van de in artikel 204, lid 1, CDW bedoelde situaties. Volgens deze opvatting kan het er dan voor worden gehouden dat in deze gevallen sprake is van een schending van een verplichting in de zin van artikel 204, lid 1, CDW, zodat op grond van dat artikel een douaneschuld ontstaat, tenzij de persoon die mogelijkerwijze de schuldenaar is, aantoont dat aan de in artikel 859 UCDW bedoelde voorwaarden is voldaan (artikel 860 UCDW).
    
    
      3.4.6. Het is de vraag of de hiervoor in 3.4.5 bedoelde uitlegging van artikel 203, lid 1, CDW juist is. Anderzijds zou namelijk gesteld kunnen worden dat het laten verlopen van de vervoerstermijn gelet op de hiervoor in 3.4.1 vermelde jurisprudentie van het Hof van Justitie een onttrekking aan het douanetoezicht inhoudt. Zo dit juist zou zijn, zou bij het te laat aanbrengen bij het douanekantoor van bestemming nimmer sprake kunnen zijn van toepassing van artikel 204 CDW en artikel 859 UCDW.
      Ook een minder vergaande opvatting is denkbaar, en wel de opvatting dat de laatstvermelde bepalingen wel van toepassing kunnen zijn. Daartoe zou dan vereist zijn dat van onttrekken in de zin van artikel 203, lid 1, CDW geen sprake is of kan zijn geweest. Dan zou aan de betrokkene de eis gesteld moeten worden dat hij aan de douaneautoriteiten inzicht geeft in de gebeurtenissen die hebben geleid tot de termijnoverschrijding en de omstandigheden waarin de goederen hebben verkeerd. Alleen dan valt te beoordelen of de oorzaak van het niet-nakomen van de termijn ook daadwerkelijk het gevolg is geweest van een situatie die kan worden aangemerkt als een verzuim zonder werkelijke gevolgen voor de juiste werking van de douaneregeling in de zin van artikel 204, lid 1, CDW of dat die situatie moet worden beschouwd als een onttrekking in de zin van artikel 203, lid 1, CDW. Ook zijn de douaneautoriteiten dan in staat te beoordelen of is voldaan aan de vereisten van artikel 859, onder 2, UCDW, in het bijzonder het in letter c vereiste van een redelijke termijn, alsmede de vereisten die in artikel 859, aanhef, eerste en tweede gedachtestreepje, UCDW zijn neergelegd. In deze opvatting is sprake van onttrekken in de zin van artikel 203, lid 1, CDW, indien de betrokkene bij het vervullen van de formaliteiten voor het regulariseren van de situatie van de goederen de douaneautoriteiten geen enkele verklaring geeft voor het overschrijden van de vervoerstermijn noch over de omstandigheden waaronder de goederen tussentijds verkeerden, en wordt niet toegekomen aan de toepassing van artikel 204 CDW en evenmin aan toetsing aan de voorwaarden van artikel 859 UCDW.
    
    
    3.4.7. Indien de hiervoor in 3.4.6, eerste alinea, beschreven eerste opvatting juist is, moet voor dit geval worden geconcludeerd dat de motor door de overschrijding van de in artikel 356, lid 1, UCDW bedoelde termijn - al is het maar tijdelijk - onttrokken is geweest aan het douanetoezicht. Hetzelfde heeft te gelden in de hiervoor in 3.4.6 tweede alinea beschreven tweede opvatting, aangezien uit 's Hofs uitspraak noch de stukken van het geding is af te leiden dat belanghebbende enige informatie heeft gegeven over het verblijf van de motor voorafgaande aan het tijdstip van aanbrengen bij het douanekantoor van bestemming. Dat de motor - al dan niet binnen een redelijke termijn - alsnog bij het douanekantoor van bestemming is aangebracht, doet daaraan dan niet af. Daarbij wordt opgemerkt dat - zoals hiervoor in 3.4.4 overwogen - belanghebbende geen beroep heeft gedaan op artikel 356, lid 3, UCDW.
    
    3.4.8. Indien, zoals hiervoor in 3.4.5 overwogen, ervan wordt uitgegaan dat het enkele overschrijden van de termijn waarbinnen goederen moeten worden aangebracht, niet betekent dat die goederen zijn onttrokken aan het douanetoezicht, maar dat dan altijd sprake is van toepassing van artikel 204, lid 1, CDW, zou in dit geval, waarin vaststaat dat de motor na het verstrijken van de termijn alsnog is aangebracht, geen douaneschuld zijn ontstaan, indien belanghebbende zou hebben aangetoond dat is voldaan aan de voorwaarden bedoeld in artikel 859 UCDW, waaronder de voorwaarde dat de termijn waarbinnen de motor is aangebracht redelijk is te noemen.
    
    3.5. Het Hof heeft geoordeeld dat in het onderhavige geval is voldaan aan de in artikel 859, aanhef, UCDW omschreven voorwaarden, omdat uit de feiten en de omstandigheden volgt dat van een poging tot onttrekking geen sprake is geweest, noch van duidelijke nalatigheid. Middel II verzet zich tegen dit oordeel van het Hof met het betoog dat dit oordeel blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting dan wel onvoldoende is gemotiveerd. Aangezien de behandeling van dit middel nauw samenhangt met de beantwoording van de hiervoor opgeworpen vragen, wordt het middel behandeld na en in het licht van de beantwoording van de hierna in 4 geformuleerde vragen aan het Hof van Justitie. 
    
    3.6. Indien na de beantwoording van de hierna in 4 geformuleerde vragen aan het Hof van Justitie moet worden geconcludeerd dat een douaneschuld is ontstaan op de voet van artikel 204, lid 1, CDW, rijst de vraag of niet alleen douanerechten maar ook omzetbelasting (btw) is verschuldigd (vgl. onderdeel 7.3 van de conclusie van de Advocaat-Generaal). Artikel 7 van de Zesde richtlijn (thans gesplitst in de artikelen 30, 60 en 61 van de BTW-richtlijn 2006) noch enige andere bepaling van die richtlijn wijst immers hetgeen in artikel 204, lid 1, CDW als belastbaar feit wordt omschreven, uitdrukkelijk aan als belastbaar feit voor de btw. Op grond hiervan heeft de Hoge Raad in het verleden geoordeeld dat in een geval waarin artikel 204 CDW van toepassing is, geen verschuldigdheid van btw ontstaat (HR 14 maart 2001, nr. 35960, LJN AB0506, BNB 2001/206). Gelet op de opmerking die Advocaat-Generaal Jääskinen over dit vraagstuk heeft gemaakt in punt 45 van de conclusie van 8 maart 2012, Eurogate Distribution GmbH, C-28/11, is thans niet meer buiten redelijke twijfel dat dit oordeel juist is. De vraag is dan of het begrip invoer als bedoeld in artikel 7 van de Zesde richtlijn aldus moet worden uitgelegd dat het enkele niet voldoen aan verplichtingen of voorwaarden in de zin van artikel 204, lid 1, CDW moet leiden tot verschuldigdheid van btw. Voor een bevestigend antwoord op deze vraag pleit dat volgens het hiervoor in 3.4.1 vermelde arrest van het Hof van Justitie in de zaak Liberexim een nauwe samenhang bestaat tussen het ontstaan van een douaneschuld en het verschuldigd worden van btw. Daartegenover kan worden gesteld dat de Zesde richtlijn het verschuldigd worden van btw heeft beperkt tot het op regelmatige en op onregelmatige wijze in het vrije verkeer brengen van goederen en niet mede bestrijkt gevallen waarin goederen niet in het vrije verkeer zijn gebracht, maar waarin louter niet werd voldaan aan verplichtingen of voorwaarden in de zin van artikel 204, lid 1, UCDW.
    
    3.7. Gelet op het hiervoor in 3.4.3 tot en met 3.4.8 alsmede het in 3.6 overwogene zal de Hoge Raad op de voet van artikel 267 VWEU aan het Hof van Justitie van de Europese Unie vragen voorleggen van uitlegging van het unierecht.
    
    4. Beslissing
    
    De Hoge Raad verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak te doen over de volgende vragen:
    
    
      1. a. Moeten de artikelen 203 en 204 CDW in samenhang gelezen met artikel 859 (in het bijzonder onder 2, letter c) UCDW zo worden uitgelegd dat het (enkele) overschrijden van de overeenkomstig artikel 356, lid 1, UCDW vastgestelde vervoerstermijn niet leidt tot een douaneschuld wegens een onttrekking aan het douanetoezicht in de zin van artikel 203 CDW, maar tot een douaneschuld op grond van artikel 204 CDW?
      b. Is voor bevestigende beantwoording van vraag 1.a vereist dat de betrokkenen aan de douaneautoriteiten inlichtingen verstrekken met betrekking tot de oorzaken van de termijnoverschrijding of ten minste tegenover de douaneautoriteiten verklaren waar de goederen zijn verbleven in de periode die is verstreken tussen de overeenkomstig artikel 356 CDW vastgestelde termijn en het tijdstip van daadwerkelijk aanbrengen bij het douanekantoor van bestemming?
      2. Moet de Zesde richtlijn, in het bijzonder artikel 7 van die richtlijn, zo worden uitgelegd dat btw wordt verschuldigd indien een douaneschuld uitsluitend op grond van artikel 204 CDW ontstaat?
    
    
    De Hoge Raad houdt iedere verdere beslissing aan en schorst het geding totdat het Hof van Justitie naar aanleiding van vorenstaand verzoek uitspraak heeft gedaan.
    
    Dit arrest is gewezen door de raadsheer D.G. van Vliet als voorzitter, en de raadsheren E.N. Punt, C.H.W.M. Sterk, P.M.F. van Loon en M.A. Fierstra, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 12 oktober 2012.