ECLI:NL:HR:2017:288, Hoge Raad, 24-02-2017, 15/05826
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2017-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Automatic Numberplate Recognition (ANPR); inmenging in door art. 8 EVRM beschermd privéleven; ten onrechte aangenomen dat algemene taakomschrijving Belastingdienst of enige (andere) wettelijke bepaling hiervoor een toereikende grondslag biedt.

24 februari 2017
    nr. 15/05826
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van [X] te [Z] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 13 november 2015, nrs. BK‑14/00360 tot en met BK-14/00362, op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Den Haag (nrs. SGR 13/7218 tot en met SGR 13/7220) betreffende de aan belanghebbende opgelegde naheffingsaanslagen loonheffingen over de tijdvakken 1 januari tot en met 31 december 2010, 1 januari tot en met 31 december 2011 en 1 januari tot en met 31 december 2012, de daarbij gegeven boetebeschikkingen en de daarbij gegeven beschikkingen inzake heffingsrente. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      	Belanghebbende heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend.
      	Partijen hebben de zaak mondeling doen toelichten, belanghebbende door G.J.M.E. de Bont en A.B. Vissers, advocaten te Amsterdam, de Staatssecretaris door C.M. Bergman, advocaat te ’s-Gravenhage.
      	De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 16 augustus 2016 geconcludeerd tot gegrondverklaring van het beroep in cassatie (ECLI:NL:PHR:2016:853 en ECLI:NL:PHR:2016:885).
      	Zowel belanghebbende als de Staatssecretaris heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
    
  
  
    
      2Beoordeling van de middelen
    
      2.1.
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      
        2.1.1.
        Aan belanghebbende is door zijn werkgever in de periode 6 maart 2009 tot en met 2 juli 2012 een personenauto (hierna: de auto) ter beschikking gesteld. Ter zake daarvan heeft de Inspecteur aan belanghebbende een “Verklaring privé-gebruik auto” als bedoeld in artikel 13bis Wet op de loonbelasting 1964 (hierna: Wet LB 1964) afgegeven, geldig vanaf 1 januari 2009 en voor onbepaalde duur. Op basis daarvan heeft de werkgever van belanghebbende op zijn loon over die periode geen loonheffingen ingehouden wegens privégebruik van de auto.
      
      
        2.1.2.
        Op verzoek van de Inspecteur heeft belanghebbende een ingevuld vragenformulier, een rittenregistratie en overige documentatie overgelegd met betrekking tot het gebruik van de auto in de periode 1 januari 2010 tot en met 2 juli 2012.
      
      
        2.1.3.
        De Inspecteur heeft belanghebbende vervolgens bericht dat de rittenregistratie niet aan de wettelijke eisen voldoet en dat de auto is gesignaleerd op locaties die niet overeenkomen met de gegevens in de rittenregistratie.
      
      
        2.1.4.
        De in cassatie bestreden naheffingsaanslagen over 2010 en 2011 vloeien daaruit voort en betreffen een bijtelling als bedoeld in artikel 13bis, lid 1, Wet LB 1964 wegens privégebruik van de auto van meer dan 500 kilometer per jaar. 
      
      
        2.1.5.
        De door de Inspecteur genoemde signaleringen zijn gebaseerd op foto’s gemaakt met camera’s van het Korps landelijke politiediensten (KLPD) die zijn voorzien van ‘Automatic Number Plate Recognition’ (ANPR). Deze camera’s zijn opgesteld op diverse plaatsen op doorgaande wegen (de hoofdverkeersassen). Met deze camera’s worden foto’s gemaakt van de voertuigen die zich daar over de weg verplaatsen. Aan de foto’s worden vervolgens gegevens over die voertuigen ontleend (plaats, datum en tijdstip van de foto en kenteken van het voertuig). Zowel het KLPD als de Belastingdienst krijgt de beschikking over deze gegevens. 
      
      
        2.1.6.
        De Belastingdienst filtert de aldus door haar verkregen gegevens, in die zin dat alleen de gegevens die fiscaal van belang worden geacht, gedurende een aantal jaren bewaard blijven. De overige gegevens (de ‘no-hits’) worden door de Belastingdienst direct vernietigd.	
      
      
        2.2.1.
        De Rechtbank heeft geoordeeld dat de door belanghebbende overgelegde rittenregistratie voor de in geschil zijnde jaren niet aan de wettelijke eisen voldoet, zodat de Inspecteur die rittenregistratie terecht heeft verworpen. Aangezien belanghebbende geen ander bewijsmateriaal heeft ingebracht, heeft de Inspecteur de naheffingsaanslagen naar het oordeel van de Rechtbank terecht opgelegd.
      
      
        2.2.2.
        Voor het Hof was in geschil of de Inspecteur gebruik mag maken van de met de ANPR-camera’s vergaarde informatie. 
      
      
        2.2.3.
        Blijkens de bestreden uitspraak hebben de partijen in dit geding nadrukkelijk verklaard en toegelicht dat de in 2.1.5 bedoelde foto’s door de Belastingdienst worden gemaakt, en niet door het KLPD. In dat uitgangspunt, waarbij het Hof zich heeft aangesloten, ligt besloten dat de Belastingdienst zelfstandig, zonder tussenkomst van het KLPD, de met ANPR-camera’s verkregen gegevens heeft verzameld. 
      
      
        2.2.4.
        Voorts heeft het Hof vastgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat door de wijze van gegevensverzameling de persoonlijke levenssfeer van de betrokkenen wordt geraakt. 
      
      
        2.2.5.
        Het Hof heeft vervolgens overwogen dat de gevolgde werkwijze in de gegeven omstandigheden niet als een reële inbreuk, laat staan als een ongeoorloofde inbreuk op de privacy van de burger is te beschouwen. Het heeft geoordeeld dat het aldus verzamelen en gebruiken van de door de ANPR-camera’s vastgelegde gegevens past binnen de (algemene) wettelijke taak die de Belastingdienst heeft een juiste belastingheffing te waarborgen. Aan die taak is, aldus het Hof, een ruime controlebevoegdheid inherent, welke bevoegdheid in dit concrete geval niet wordt beperkt door de bescherming die artikel 8 EVRM biedt. 
      
      
        2.3.1.
        Het eerste middel komt onder meer op tegen het oordeel van het Hof dat het verzamelen en gebruiken van de door ANPR-camera’s vastgelegde gegevens op een toereikende wettelijke grondslag berust.
      
      
        2.3.2.
        
          Bij de beoordeling van het middel moet het volgende worden vooropgesteld. Volgens artikel 10, lid 1, van de Grondwet heeft eenieder, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Voorts bepaalt artikel 8 EVRM dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van het recht van eenieder op respect voor zijn privéleven, dan voor zover bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
          Uit de eis dat een inmenging in de uitoefening van het recht op respect voor het privéleven moet zijn voorzien bij wet (“in accordance with the law”) vloeit voort dat die inmenging moet berusten op een naar behoren bekend gemaakt wettelijk voorschrift waaruit de burger met voldoende precisie kan opmaken welke op zijn privéleven betrekking hebbende gegevens met het oog op de vervulling van een bepaalde overheidstaak kunnen worden verzameld en vastgelegd, en onder welke voorwaarden die gegevens met dat doel kunnen worden bewerkt, bewaard en gebruikt. De woorden “behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen” in artikel 10 van de Grondwet brengen bovendien mee dat beperkingen op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer slechts kunnen worden gerechtvaardigd door of krachtens een wet in formele zin (vgl. HR 19 december 1995, NJ 1996/249, r.o. 6.4.2).
        
      
      
        2.3.3.
        
          Verder wordt vooropgesteld dat terecht niet in geschil is dat door de wijze van verzamelen, vastleggen, bewerken, bewaren, en door het gebruik van de met ANPR‑camera’s verkregen gegevens, het privéleven van de betrokkenen wordt geraakt. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat het hier niet gaat om één of enkele waarnemingen in de openbare ruimte, maar om het systematisch verzamelen, vastleggen, bewerken en jarenlang bewaren van gegevens over de bewegingen van voertuigen op diverse plaatsen in Nederland, op een zodanige wijze dat die gegevens aan de hand van het kenteken tot een bepaald voertuig en daarmee (in beginsel) tot een bepaalde persoon kunnen worden herleid, en waarbij het doel (mede) is om aan de hand van een analyse van die gegevens per voertuig een beeld te krijgen van de verplaatsingen daarvan gedurende een jaar (vgl. EHRM 2 september 2010, Uzun vs. Germany, nr. 35623/05, par. 44 e.v.).
          De door het Hof genoemde omstandigheid dat de voor fiscale controle niet relevant geachte gegevens binnen korte tijd worden verwijderd, kan aan het voorgaande niet afdoen. Die omstandigheid beperkt weliswaar het aantal personen ten aanzien waarvan een inmenging in het privéleven plaatsvindt, maar laat onverlet dat een zodanige inmenging plaatsvindt ten aanzien van degenen van wie de gegevens wel worden bewaard, zoals belanghebbende. Aan de aanwezigheid van een inmenging in het privéleven doet evenmin af dat belanghebbende zelf heeft gekozen voor het achterwege blijven van fiscale inhoudingen, door bij de Inspecteur een verklaring geen privégebruik aan te vragen en deze verklaring aan de inhoudingsplichtige te overleggen.
        
      
      
        2.3.4.
        Aangezien daardoor het privéleven van de betrokkenen wordt geraakt, behoeft het verzamelen, vastleggen, bewerken, bewaren en gebruiken van de ANPR‑gegevens, zoals dat in feite heeft plaatsgevonden, een voldoende precieze wettelijke grondslag als hiervoor bedoeld in onderdeel 2.3.2 (tweede alinea). De door het Hof genoemde algemene taakstelling van de Belastingdienst, waarmee het Hof kennelijk het oog heeft op artikel 2, lid 1, van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003, voldoet niet aan dit vereiste. Dat artikel bepaalt slechts in algemene zin dat de Belastingdienst is belast met de heffing en invordering van rijksbelastingen. Artikel 20 AWR, op grond waarvan de inspecteur te weinig geheven belasting kan naheffen, biedt evenmin een voldoende precieze wettelijke grondslag voor de gevolgde handelwijze. Hetzelfde geldt voor de regeling over belastingheffing wegens privégebruik van auto’s in artikel 13bis Wet LB 1964. Er is ook geen andere wettelijke bepaling die de Inspecteur een voldoende precieze grondslag verschaft voor de gevolgde handelwijze.
      
      
        2.3.5.
        Uit het hiervoor in 2.3.4 overwogene volgt dat het eerste middel terecht is voorgesteld voor zover het opkomt tegen het oordeel van het Hof dat het verzamelen en gebruiken van de door ANPR-camera’s vastgelegde gegevens op een toereikende wettelijke grondslag berust. 
      
      
        2.3.6.
        De bestreden uitspraak kan niet in stand blijven. De middelen behoeven voor het overige geen bespreking. De Hoge Raad kan de zaak afdoen. De signaleringen berusten op informatie waarover de Inspecteur beschikt zonder de daarvoor vereiste wettelijke grondslag en als resultaat van een systematische inbreuk op artikel 8 EVRM. Onder die omstandigheden kan deze informatie door de Inspecteur niet worden gebruikt om daarop de naheffingsaanslagen te baseren. Voor dat geval is thans niet meer in geschil dat de naheffingsaanslagen over de jaren 2010 en 2011, en dus ook de daarmee samenhangende boetebeschikkingen en beschikkingen inzake heffingsrente, vernietigd moeten worden.
        
      
    
  
  
    
      3Proceskosten
    	De Staatssecretaris zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie en de Inspecteur in de kosten van het geding voor het Hof en van het geding voor de Rechtbank en in de kosten in verband met de behandeling van het bezwaar.
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      	De Hoge Raad:
      	verklaart het beroep in cassatie gegrond,
      	vernietigt de uitspraken van het Hof, de Rechtbank en de Inspecteur voor zover deze betrekking hebben op de naheffingsaanslagen en de daarmee samenhangende boeten en beschikkingen heffingsrente over de jaren 2010 en 2011,
      vernietigt die naheffingsaanslagen, boeten en rentebeschikkingen,
      	gelast dat de Staatssecretaris van Financiën aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie betaalde griffierecht ten bedrage van € 123, en gelast dat de Inspecteur aan belanghebbende vergoedt het bij het Hof betaalde griffierecht ter zake van de behandeling van de zaak voor het Hof ten bedrage van € 122 en het bij de Rechtbank betaalde griffierecht ter zake van de behandeling van de zaak voor de Rechtbank ten bedrage van € 44,
      	veroordeelt de Staatssecretaris van Financiën in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 3342 voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, en
      veroordeelt de Inspecteur in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar heeft moeten maken, alsmede in de kosten van het beroep en het hoger beroep aan de zijde van belanghebbende voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand, vastgesteld op in totaal € 2687.
    
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de president M.W.C. Feteris als voorzitter, de vice-president R.J. Koopman, en de raadsheren M.A. Fierstra, Th. Groeneveld en J. Wortel, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2017.