ECLI:NL:GHARL:2014:494, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 28-01-2014, 13/00081
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2014-01-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: In hoger beroep is in geschil of de aanslag dient te worden vernietigd omdat aan de Legesverordening 2010, gewijzigd bij raadsbesluit van 14 december 2010 en geldend voor het jaar 2011 (hierna: de Legesverordening), verbindende kracht moet worden ontzegd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de geraamde baten uitgaan boven de geraamde lasten terzake (hierna ook: de opbrengstlimiet) als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet.

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    Afdeling belastingrecht
    Locatie Leeuwarden
    
    
      Nummers 13/00081
      uitspraakdatum: 28 januari 2014
    
    
    
      
        Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel (hierna: de heffingsambtenaar
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Leeuwarden (hierna: de Rechtbank) van 18 december 2012, nummers AWB 11/2021, in het geding tussen 
    
    
    
      
        
          [X]
         te [Z] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      en de heffingsambtenaar.
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1
      De heffingsambtenaar heeft bij aanslag van 31 mei 2011 van belanghebbende ter zake van een omgevingsvergunning € 4.853,35 aan leges gevorderd (hierna: de aanslag). 
    
    
      1.2
      Belanghebbende heeft tegen de aanslag bezwaar gemaakt. Bij uitspraak op bezwaar van 19 augustus 2011 heeft de heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
      1.3
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld bij de Rechtbank. De Rechtbank heeft bij uitspraak van 18 december 2012 het beroep gegrond verklaard en de uitspraak op bezwaar en de aanslag vernietigd. Tevens heeft de Rechtbank de heffingsambtenaar veroordeeld in de proceskosten ten bedrage van € 7 en gelast dat de heffingsambtenaar het griffierecht van € 41 aan belanghebbende vergoedt.
    
    
      1.4
      De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend. Daarna hebben beide partijen nadere stukken ingediend.
    
    
      1.5
      Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier die op deze zaak betrekking heeft alsmede alle stukken die nadien, al dan niet met bijlagen, door partijen in hoger beroep zijn overgelegd.
    
    
      1.6
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 december 2013 te Leeuwarden. Daarbij zijn verschenen en gehoord belanghebbende en zijn gemachtigde [A] en namens de heffingsambtenaar drs. [B], [C] en [D]. 
    
    
      1.7
      Partijen hebben ieder een pleitnota overgelegd.
    
    
      1.8
      Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
      
      
    
  
  
    
      2De vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      
        Op 9 maart 2011 heeft belanghebbende een omgevingsvergunning aangevraagd voor de bouw van een woonhuis met garage/berging op het perceel [a-straat] 8 te[Z]. Bij besluit van 26 mei 2011 hebben Burgemeester en Wethouders van de gemeente Dantumadiel de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Daarbij is aan belanghebbende medegedeeld dat de ter zake verschuldigde leges bedragen: 
        
          “Bouwkosten:		€ 148.000,- (excl. BTW)
        
      
      
      
        
          Legesoverzicht
        
        
          Legessoort:					Bedrag:
        
        
          Leges Omg.verg. activiteit bouw			€    4.435,20
        
        
          Leges welstandsadvies				€       306,00
        
        
          Leges art. 2.12, lid 1, sub a, onder 1		
          €       112,15
        
      
      
      
        
          Leges totaal					€    4.853,35”.
        
      
      
    
    
      2.2
      Aan belanghebbende is vervolgens met dagtekening 31 mei 2011 de aanslag opgelegd ten bedrage van € 4.853,35. Belanghebbende heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Hij heeft gevraagd om een specificatie van de kosten die rechtstreeks in verband staan met zijn aanvraag voor de omgevingsvergunning. De uitspraak op dit bezwaar luidt als volgt:
      
      
        “(…)
        
          De gemeente heft leges op basis van een verordening, welke gebaseerd is op de gemeentewet. Artikel 229b van de gemeentewet bepaalt dat de tarieven van de leges zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de leges niet uitgaan boven de geraamde lasten. De totale kosten voor de gemeente zijn in 2011 geraamd op € 559.876, - en de totale inkomsten zijn op dit bedrag begroot. 
        
      
      
      
        
          De tarieven worden jaarlijks door de gemeenteraad vastgesteld.
        
      
      
      
        
          Bovenstaande impliceert dat de kosten niet per individuele aanvraag worden beoordeeld, maar dat het tarief per eenheid van € 500, - van de bouwkosten wordt berekend.
        
      
      
      
        
          Een specificatie van de kosten voor uw aanvraag is niet te geven, daar op grond van de wetgeving de tarieven gebaseerd zijn op begrootte kosten voor de gemeente. 
        
      
      
      
        
          Op grond van het bovenstaande verklaar ik uw bezwaar ongegrond.(..)”
        
      
      
    
    
      2.3
      In de beroepsfase heeft de heffingsambtenaar een overzicht van de voor het jaar 2011 geraamde lasten en baten van de bouwleges overgelegd. Deze luidt als volgt:
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          “Bouwleges 2011 
        
        
          Gbn [0000000] 
        
      
      
        
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
                
              
              
                % toe te rekenen fte's 
              
              
                Prod uren 
              
              
                uren 
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                A 
              
              
                B 
              
              
                C 
              
              
                AxBxC 
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                Coordinator vergunningen 
              
              
                
              
              
                100% 
              
              
                1,00 
              
              
                1450 
              
              
                1.450,00 
              
            
            
              
                Bouwplantoetsing 
              
              
                
              
              
                100% 
              
              
                5,00 
              
              
                1450 
              
              
                7.250,00 
              
            
            
              
                Administartieve kracht
              
              
                
              
              
                100% 
              
              
                1,00 
              
              
                1450 
              
              
                
                  1.450,00 
                
              
            
          
        
      
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                Totaal uren 
              
              
                10.150,00 
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                uurtarief GO 
              
              
                
                  57,00 
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                Sub totaal 
              
              
                
              
              
                578.550,00 
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                Grootboeknummer 
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                61280005 
              
              
                
              
              
                Advertentiekosten 
              
              
                20.000,00 
              
            
            
              
                
              
              
                61280010 
              
              
                
              
              
                Div. kost. Bouw- en woningtoezicht 
              
              
                15.626,00 
              
            
            
              
                
              
              
                61280911 
              
              
                
              
              
                Inkomsten wijz. Bestemmingsplannen 
              
              
                - 2.500,00 
              
            
            
              
                
              
              
                61280912 
              
              
                
              
              
                Inkomsten procedures planschade
              
              
                - 1.200,00 
              
            
            
              
                
              
              
                61280913 
              
              
                
              
              
                Dwangsommen
              
              
                
                  - 600,00 
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
                Totaal kosten derden 
              
              
                
              
              
                
                
                  31.326,00 
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
                  Subtotaal 
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
                  Bezuiniging (structureel) 
                
              
              
                - 50.000,00 
              
            
          
        
      
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
                  Totaal bouwleges 
                
              
              
                
              
              
                
                  559.876,00 
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  RAMING 
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  aantal 
                
              
              
                
                  gem. bouwkstn 
                
              
              
                
                  incl.btw 
                
              
              
                
                  eenheden 
                
              
              
                
                  geraamde
                
                
                  inkomst.
                
              
            
            
              
                
                  290 
                
              
              
                € 65.000 
              
              
                € 77.350 
              
              
                
                  154
                
              
              
                
                  € 558.250 
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                
                  Totaal 
                
              
              
                
              
              
                
                  290 
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
                  € 558.250 
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
          
        
      
      
      De raming is gebaseerd op de voorlopige aantallen vanuit 2010, nog niet op de Wabo. 
      
      
      
        
          
          
          
          
          
          
          
            
              
                dekkingspercentage 
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                99,7” 
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.4
      In de procedure voor de Rechtbank heeft de heffingsambtenaar een rapportage, gedagtekend 20 mei 2011 en getiteld "Rapportage kostentoerekening en kostendekking afvalstoffenheffing, rioolheffing, lijkbezorgingsrechten, bouwleges en leges burgerzaken Gemeente Dantumadiel” (hierna: het rapport) overgelegd. Dit rapport is opgemaakt door [E] bv en uitgebracht aan de Rekenkamercommissie Noordoost Fryslân. Deze commissie heeft samengewerkt met een door de gemeenteraad samengestelde begeleidingscommissie in het onderzoek naar de vraag of de gemeente Dantumadiel ongelimiteerd de tarieven van de gemeentelijke heffingen voor de jaren 2009, 2010 en 2011 heeft verhoogd.
      
    
    
      2.5
      De hoofdvraag bij dit onderzoek luidt volgens onderdeel 2.1 van het rapport als volgt: "Zijn de tarieven en de toerekeningssystematiek van de leges/heffingen volgens de daarvoor landelijk geldende wettelijke uitgangspunten en de gemeentelijke besluiten vastgesteld c.q. opgesteld en uitgevoerd?". 
      
      
        
          Deze hoofdvraag betreft de volgende tarieven/heffingen/leges:
        
      
      
         (…)
         (…)
         (…)
         Leges bouwvergunningen; en
         Leges Burgerzaken
      
      
    
    
      2.6
      
        In hoofdstuk 3 van het rapport staan de bevindingen. Deze luiden - voor zover hier van belang - als volgt:
        
          “(…) met ingang van begrotingsjaar 2010 zijn de kosten en opbrengsten gebaseerd op reële begrotingsramingen van het betreffende jaar, waarbij  natuurlijk ook gebruik is gemaakt van historische kennis. Los van de wijze van ramen, is dit (vanaf 2010) de juiste methode en is de voordien gevolgde methode theoretisch onjuist, hoewel in de rechtspraak ook die methode wordt geaccepteerd als aangetoond wordt dat retrospectief bezien de methode tot reële bedragen heeft geleid. (…)
        
        
          "Dantumadiel hanteert als kostenverdeelmethode de kostenplaatsenmethode. In die methode worden alle kosten van de organisatie toegedeeld aan alle in de organisatie werkzame personen, om zo een "kostprijs per uur" of een kostprijs per medewerker te berekenen. (…) 
        
      
      
      
        a. De vaststelling van het aantal productieve uren
        
          Dantumadiel gaat uit van de veronderstelling dat een fte 1450 productieve uren per jaar maakt. Wij hebben begrepen dat de berekening van deze 1450 niet meer is te achterhalen. Om een oordeel te krijgen over de waarschijnlijkheid van deze aanname, vergelijken we dit aantal met het aantal productieve uren uit de Handleiding overheidstarieven 2011 van het ministerie van Financiën. Deze handleiding gaat uit van 1372 productieve uren. (…) Nader onderzoek naar het aantal productieve uren lijkt geboden. Immers, indien het aantal productieve uren in Dantumadiel in feite lager ligt dan 1450, dan is het gehanteerde uuurtarief te laag. De kosten zijn dan immers verdeeld over een te groot aantal uren. (…) 
        
        
          Doordat er geen tijdsregistratie is, is de kostendekkendheid van de verschillende heffingen niet volledig zuiver te bepalen. Overwogen dient te worden of er een tijdsregistratie in het leven moet worden geroepen voor de producten die aan derden in rekening worden gebracht." 
        
      
      
    
    
      2.7
      In onderdeel 3.5 over bouwleges worden – voor zover hier van belang – in het rapport de volgende conclusies getrokken:
      
      
        
          "
          Conclusies
        
        
          De kostendekkendheid van de bouwleges 2011 is op ramingsbasis 100% en van de sloopleges 73%. De kostendekkendheid van de vrijstellingsprocedures is niet vast te stellen. (…) 
        
        
          De (marginale) kosten en opbrengsten van planschadeprocedures en dwangsommen worden ten onrechte aan de leges toegerekend. 
        
        
          De toerekenbare kosten kunnen fors worden verhoogd met de kosten van eerste controle op het naleven van vergunningsvoorschriften. Voor de exacte hoogte van de toerekenbare kosten dient nader onderzoek te worden gedaan. 
        
        
          De gemeente loopt een risico dat de rechter de legestarieven in een procedure onverbindend verklaart. Er is namelijk geen raming op het niveau van de Wabo-kolom." 
        
      
      
    
    
      2.8
      
        In onderdeel 3.6 van het rapport zijn de conclusies ten aanzien van de leges burgerzaken opgenomen. 
        “Conclusies
        
          De leges Burgerzaken vertonen op ramingsbasis tekorten van € 147.000 in 2009 tot € 201.000 in 2011.
        
        
          De kostendekkendheid van de leges Burgerzaken 2011 is 54%. De kostendekkendheid van de Burgerlijke stand is 8%, van identiteitsbewijzen 114%, van rijbewijzen 156% en van de GBA 9%. In absolute bedragen weegt de GBA het zwaarst. (…)” 
        
      
      
    
    
      2.9
      In een bijlage van het rapport is een raming van de begrote lasten en baten van de leges burgerzaken van het jaar 2011 opgenomen. Deze is:
      
      
        “
      
      
        
          
          
          
          
          
            
              
                Burgerzaken 2011
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Omschrijving grootboeknummer
                
              
              
                
                  Kostensoort
                
              
              
                
                  Bedragen
                
              
              
                
                  Dekking
                
              
            
            
              
                
                  Burgerlijke stand
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                burgerlijke stand
              
              
                overige goederen en diensten
              
              
                €     2.316
              
              
                
              
            
            
              
                doorberekende huisvestingskosten
              
              
                kostenplaats gemeentehuis
              
              
                €   16.500
              
              
                
              
            
            
              
                doorberekende kosten bedrijfsvoering
              
              
                kostenplaats stafgroep Stipe
              
              
                €   53.543
              
              
                
              
            
            
              
                LEGES
              
              
                leges en rechten
              
              
                €     6.035
              
              
                8%
              
            
            
              
                Saldo
              
              
                
              
              
                
                  € (66.324)
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Identiteitsbewijzen
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                rijksleges
              
              
                Rijksleges
              
              
                €   60.000
              
              
                
              
            
            
              
                diverse kosten paspoorten
              
              
                overige goederen en diensten
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                doorberekende kosten bedrijfsvoering
              
              
                kostenplaats stafgroep Stipe
              
              
                €   54.450
              
              
                
              
            
            
              
                LEGES
              
              
                leges en rechten
              
              
                € 131.000
              
              
                114%
              
            
            
              
                Saldo
              
              
                
              
              
                
                  €   16.550
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Rijbewijzen
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                Rijbewijzen
              
              
                overige goederen en diensten
              
              
                €    1.007
              
              
                
              
            
            
              
                rijksleges
              
              
                Rijksleges
              
              
                €  23.000
              
              
                
              
            
            
              
                eigen verklaringen 
              
              
                overige goederen en diensten
              
              
                €    7.049
              
              
                
              
            
            
              
                doorberekende kosten bedrijfsvoering
              
              
                kostenplaats stafgroep Stipe
              
              
                €  19.663
              
              
                
              
            
            
              
                LEGES
              
              
                leges en rechten
              
              
                €  79.000
              
              
                156%
              
            
            
              
                Saldo
              
              
                
              
              
                
                  €  28.281
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  GBA
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                persoonsregistratie
              
              
                overige goederen en diensten
              
              
                €       3.525
              
              
                
              
            
            
              
                berichtenverkeer GBA
              
              
                overige goederen en diensten
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                rijksleges persoonsregistratie
              
              
                Rijksleges
              
              
                €       9.063
              
              
                
              
            
            
              
                doorberekende kosten bedrijfsvoering
              
              
                kostenplaats stafgroep Stipe
              
              
                €   184.949
              
              
                
              
            
            
              
                LEGES
              
              
                leges en rechten
              
              
                €     18.000
              
              
                9%
              
            
            
              
                Saldo
              
              
                
              
              
                
                  € (179.537)
                
              
              
                
              
            
            
              
                
              
              
                
              
              
                
              
              
                
              
            
            
              
                Totaal leges Burgerzaken 2011
              
              
                
              
              
                
                  €  234.035
                
              
              
                
              
            
            
              
                Totaal kosten Burgerzaken 2011
              
              
                
              
              
                
                  €  435.065
                
              
              
                
              
            
            
              
                
                  Saldo Burgerzaken 2011
                
              
              
                
              
              
                
                  € (201.030)
                
              
              
                
                  54%
                
              
            
          
        
      
      
      
    
    
      2.10
      
        In hoofdstuk 5 van het rapport (Conclusies en aanbevelingen) wordt het antwoord op de bij 2.5 vermelde hoofdvraag gegeven. Dit antwoord luidt - voor zover hier van belang - als volgt: 
        
          "Uit ons onderzoek blijkt dat er bij de rioolheffing, lijkbezorgingsrechten, bouwleges en leges burgerzaken onvoldoende transparantie is om de kostentoedeling en kostendekkendheid eenvoudig te kunnen controleren: informatie dient uit veel verschillende bronnen te worden verzameld en geïnventariseerd, sommige informatie is niet voor handen (zie hoofdstuk 3). Dit betekent overigens nog niet dat de tariefstelling onjuist is of dat de kostendekkendheid niet kan worden bepaald.(…) De begroting voor de bouwleges laat voor de jaren 2009 tot en met 2001 een (nagenoeg) 100% kostendekkendheid zien (zie hoofdstuk 3)" 
        
      
      
    
    
      2.11
      Bijlage 3 van het nader stuk van de heffingsambtenaar in hoger beroep luidt als volgt:
      
      
         (…)
        
          Aansluiting met de begrotingscijfers:
        
      
      
      
        
          Inkomsten leges Kostedekkendheidsberekening				  609.876
        
        
          Bijstelling cq bezuiniging		 			
           -  50.000
        
        
          Totaal in begroting opgenomen
        
        
          (netto Inkomsten leges grootboeknummer [0000000])				  559.876
        
      
      
      
        
          Overige geraamde kosten:
        
        
          Terugontvangsten leges schoonheidscommissie Hûs en Hiem		  30.000
        
        
          Inkomsten wijzigen bestemmingsplannen				    2.500
        
        
          Inkomsten procedures planschade					    1.200
        
        
          Dwangsommen					
                 600
        
        
          Totaal overig geraamde inkomsten					  34.300
        
      
      
      
        
          Totaal inkomsten/Baten 594.176”
        
      
      
      
    
  
  
    
      3Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
    
    
      3.1
      In hoger beroep is in geschil of de aanslag dient te worden vernietigd omdat aan de Legesverordening 2010, gewijzigd bij raadsbesluit van 14 december 2010 en geldend voor het jaar 2011 (hierna: de Legesverordening), verbindende kracht moet worden ontzegd. Het geschil spitst zich toe op de vraag of de geraamde baten uitgaan boven de geraamde lasten terzake (hierna ook: de opbrengstlimiet) als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet.
    
    
      3.2
      De heffingsambtenaar beantwoordt deze vraag ontkennend. Hij stelt dat bij de beantwoording van die vraag niet enkel de desbetreffende titel uit de tarieventabel behorende tot de Legesverordening (hierna: de Tarieventabel) in aanmerking moet worden genomen, doch dat de gehele Legesverordening, met inbegrip van de gehele Tarieventabel, beoordeeld dient te worden en concludeert dat de geraamde kosten de geraamde baten van 2011 ruimschoots overtreffen zodat van een overschrijding van de opbrengstlimiet geen sprake is. 
    
    
      3.3
      Belanghebbende is van mening dat de opbrengstlimiet beoordeeld dient te worden enkel aan de hand van de elementen die behoren tot titel 2 van de Tarieventabel, en dat de gegevens uit titel 1 en 3 van de Tarieventabel buiten beschouwing dienen te worden gelaten. Bij beoordeling van de gegevens van titel 2 van de Tarieventabel vindt volgens belanghebbende door de onjuiste raming van de arbeidskosten een overschrijding van de geraamde baten op de geraamde lasten plaats. Subsidiair stelt belanghebbende zich op het standpunt dat de Legesverordening, met inbegrip van de gehele Tarieventabel, in haar geheel beschouwd tot de conclusie leidt dat de opbrengstlimiet wordt overschreden. 
    
    
      3.4
      Niet in geschil is dat indien de Legesverordening verbindend is, de aanslag tot het juiste bedrag is vastgesteld. 
    
    
      3.5
      Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.
    
    
      3.6
      De heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en tot ongegrondverklaring van het beroep. Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank. 
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      4.1
      
        Artikel 2 van de Legesverordening luidt: 
        “Onder de naam leges worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.“
      
    
    
      4.2
      De Tarieventabel, die geldig is voor het jaar 2011, bevat drie titels. Onder titel 1 valt de algemene dienstverlening. Daartoe worden onder andere gerekend (de verstrekkingen uit/van) de burgerlijke stand, de reisdocumenten, de rijbewijzen en de Gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens.
      
    
    
      4.3
      Titel 2 van de Tarieventabel omvat de dienstverlening vallend onder de fysieke leefomgeving en de omgevingsvergunning. Deze dienstverlening valt onder de per 1 oktober 2010 in werking getreden Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De Wabo heeft ter vermindering van de administratieve lasten 25 vergunningenstelsels vervangen door één omgevingsvergunning en is daarmee gekomen tot één bevoegd gezag, één uniforme procedure en éénmalig de mogelijkheid tot bezwaar en beroep. Titel 2 van de Tarieventabel betreft de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor onder andere bouwactiviteiten.
      
    
    
      4.4
      Titel 3 omvat de dienstverlening die valt onder de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt, L 376/36, de zogenaamde Europese dienstenrichtlijn. 
      
    
    
      4.5
      Tussen partijen is niet in geschil dat de in rekening gebrachte leges zien op het in behandeling nemen van een aanvraag tot een omgevingsvergunning, die valt onder titel 2 van de Tarieventabel. 
      
    
    
      4.6
      Artikel 229b van de Gemeentewet stelt aan verordeningen als de Legesverordening de eis dat de tarieven zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 229b van de Gemeentewet volgt ondubbelzinnig dat de wetgever heeft bedoeld dat de opbrengstlimiet wordt toegepast op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Daarbij gaat het dus niet om de kostendekking per dienst of groep van diensten, maar om de kostendekking van alle in de verordening opgenomen diensten ((Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 61 en HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:HR:2005:AP1951). Wel dient de gemeente, die ervoor kiest in één verordening tarieven voor verschillende (groepen van) diensten op te nemen, op controleerbare wijze vast te leggen welke uitgaven zij in welke mate door heffing van elk van de tarieven beoogt te dekken (vgl. HR 31 maart 1999, nr. 33427, ECLI:HR:1999:AA2720). Deze controleerbare vastlegging dient met name om toetsing van een bepaalde heffing aan algemene rechtsbeginselen mogelijk te maken. Voor de toetsing aan de opbrengstlimiet heeft zij geen betekenis (vgl. HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:HR:2005:AP1951).
    
    
      4.7
      Belanghebbende is van mening dat door de invoering van de Wabo de opbrengstlimiet van artikel 229b van de Gemeentewet is gewijzigd in die zin dat de geraamde baten die betrekking hebben op de omgevingsvergunningen van titel 2 niet mogen uitgaan boven de geraamde lasten ter zake van de omgevingsvergunningen van titel 2. Zogeheten kruissubsidiëring, inhoudende dat een positief saldo van de geraamde baten en lasten van een titel (in dit geval titel 2) bij de toetsing aan de opbrengstlimiet wordt  verrekend met de negatieve saldi van de geraamde baten en lasten van de andere titels (in dit geval titel 1 en 3), is volgens belanghebbende na de aanpassing van de indeling van de Tarieventabel aan de Wabo en de Europese dienstenrichtlijn niet (meer) toegestaan. 
      
    
    
      4.8
      In de parlementaire behandeling van de Wabo is het volgende opgenomen ten aanzien van de legesheffing en de opbrengstlimiet. 
      
      
        (…)
        
          Leges
        
        De omvang van de leges – zoals nu bekend – bedragen voor het rijk en de ZBO’s samen € 550 mln., voor gemeenten € 577 mln., voor provincies € 5 mln. en voor waterschappen € 2,4 mln. De wijze waarop legestarieven worden vastgesteld is, uitzonderingen daargelaten, niet erg transparant. Het inzicht in de kosten voor de vergunningverlening (per vergunning) is, behalve bij ZBO’s, beperkt. Wel is duidelijk dat overheden geen winst maken op de leges. De totale legesopbrengst is niet kostendekkend, maar varieert tussen de 30 tot 80%. Uitzondering zijn de bouwleges waar met name de leges voor grote bouwprojecten meer dan kostendekkend zijn, omdat ze zijn berekend op basis van een percentage van de bouwsom. Kruissubsidiëring is (wettelijk) toegestaan en komt in het algemeen voor bij alle overheden. De meest voorkomende vorm is kruissubsidiëring uit algemene middelen. (…)(Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 515, nr. 140, pag. 5)
      
      
      
        “(…) Uniformiteit in de tariefstelling is niet voorgeschreven en ontbreekt dan ook vaak. Leges mogen maximaal kostendekkend zijn. Dit geldt wat betreft gemeenten en provincies voor de gehele legesverordening. Er mag geen winst worden gemaakt op het totaal aan verstrekte producten. Kruissubsidiëring (het hoger stellen van tarieven van leges voor sommige producten om daarmee de tarieven voor andere producten laag te kunnen houden) is daarmee niet expliciet uitgesloten. Daarnaast wordt «kruissubsidiëring» ook wel gebruikt om exploitatietekorten binnen een organisatieonderdeel aan te vullen (vanuit de algemene middelen of vanuit andere legesopbrengsten). Hoewel nauwkeurig inzicht in de kostenopbouw van veel leges ontbreekt, is het aannemelijk dat de meeste diensten onder de kostprijs worden aangeboden (percentages kostendekkendheid variëren van 30% tot 80%). Alleen bij bouwleges voor grote projecten is een hoger legesbedrag dan 100% kostendekkend aantoonbaar. Dat komt omdat tarieven voor bouwleges worden berekend in staffels of naar een percentage van de bouwsom. Dit is op basis van de Gemeentewet en jurisprudentie geoorloofd. (…)(Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 515, nr. 140, pag. 25)
      
      
      
        “(…)Het Kabinet vindt dat de kostenopbouw van de leges wel transparant moet zijn. Burger en bedrijf hebben hier recht op en transparantie vergroot de prikkel tot efficiënt werken. Voor het vergroten van de transparantie zal BZK in overleg met VNG en IPO, vóór oktober 2006, een richtlijn kostendragers ontwikkelen. Met deze richtlijn voor kostenberekening en berekening van legestarieven zal de uniformiteit bij het vaststellen van de legestarieven vergroot worden, waardoor minder verschillen ontstaan. Het bevoegde gezag behoudt de mogelijkheid om de hoogte van de leges op een lager niveau vast te stellen. Een jaar na inwerkingtreding van de richtlijn wordt deze geëvalueerd om na te gaan of de gewenste effecten worden gerealiseerd. In het kader van de omgevingsvergunning vindt thans overleg plaats over de hoogte van de leges. Als uitgangspunt wordt gekozen dat de totale legesomvang voor deze vergunning niet de totale kosten van verlening van deze vergunning mag overschrijden. (…)” (Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 29 515, nr. 140, pag. 26)
      
      
    
    
      4.9
      De Tweede Kamer heeft bij de totstandkoming van de Wabo als uitgangspunt geformuleerd dat - in tegenspraak met (de parlementaire geschiedenis van) artikel 229b van de Gemeentewet - de geraamde baten die zien op de omgevingsvergunning niet mogen uitgaan boven de geraamde lasten van de omgevingsvergunning. De hiervoor onder 4.7 bedoelde kruissubsidiëring zou niet meer zijn toegestaan. Wijziging van artikel 229b van de Gemeentewet of invoering van een andere wettelijke bepaling heeft echter niet plaatsgevonden zodat naar het oordeel van het Hof voor de vraag of sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet, de kostendekkendheid van de gehele Legesverordening beoordeeld dient te worden. 
      
    
    
      4.10
      Belanghebbende stelt dat de geraamde opbrengsten van de op basis van de Legesverordening geheven leges de geraamde lasten ter zake hebben overschreden. In HR 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:HR:2009:BI1968, gelezen in samenhang met HR 6 januari 2012, nr.10/03677, ECLI:HR:2010:BR0689, formuleert de Hoge Raad vuistregels voor de beoordeling van geschillen over de toepassing van de opbrengstlimiet. 
      
    
    
      4.11
      Tussen partijen is niet in geschil dat, nu belanghebbende betwist dat de geraamde baten de geraamde 'lasten ter zake' niet hebben overschreden, de heffingsambtenaar inzicht dient te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan verschaft worden op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die (nog) niet bekend waren ten tijde van de vaststelling van de verordening. Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Gelet op dit uitgangspunt gaat het om de vraag of de toerekening van de kosten aan belaste diensten niet in strijd komt met de voor de gemeente geldende comptabiliteitsvoorschriften.
      
    
    
      4.12
      De heffingsambtenaar heeft in beroep een overzicht van de geraamde lasten en baten van de bouwleges verstrekt (€ 559.876 aan lasten en € 558.250 aan baten, zie 2.3). Het dekkingspercentage daarin is 99,7. Ook heeft de heffingsambtenaar in eerste aanleg het rapport met bijlagen overgelegd. Als bijlage daarvan is het overzicht van de geraamde lasten en baten van de burgerzaken gevoegd (€ 435.065 aan lasten en € 234.035 aan baten). Het dekkingspercentage daarvan is 54. Tezamen geven deze gegevens naar het oordeel van het Hof voldoende inzicht in de ramingen. Dat de heffingsambtenaar pas in hoger beroep zich op het standpunt stelt dat de opbrengstlimiet op niveau van de gehele Legesverordening moet worden beoordeeld en daardoor pas in hoger beroep de voormelde cijfers opstelt, is voor de vraag of de Legesverordening verbindend is niet van belang. De stelling van belanghebbende dienaangaande faalt derhalve. Voor zover belanghebbende stelt dat de cijfers niet zijn terug te voeren op de baten en lasten van de gemeentebegroting, is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar met het rapport en de daarbij gebruikte bronnen, alsmede met de aansluiting van de begrotingscijfers (zie 2.11) voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat dit wel het geval is. 
      
    
    
      4.13
      De voor 2011 geraamde lasten van de burgerzaken en bouwleges overtreffen de desbetreffende geraamde baten met € 202.656. Daargelaten het antwoord op de vraag of met de stelling van belanghebbende van de onjuiste raming van de arbeidskosten een bedrag hoger dan € 202.656 is gemoeid, zal het Hof belanghebbendes twijfel of in de raming van de lasten van de bouwleges de gehele arbeidskostenpost als een 'last ter zake' kan worden aangemerkt, beoordelen. 
      
    
    
      4.14
      Belanghebbende stelt dat bij de berekening van de geraamde arbeidskosten van € 528.550 is uitgegaan van een onjuist aantal uren en een onjuist aantal functie-eenheden (hierna: fte’s). Naar het oordeel van het Hof dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post te verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen. Het Hof stelt voorop dat het – naar vermogen - wegnemen van twijfel over lasten en baten iets anders is dan het aannemelijk maken dat de desbetreffende lasten en baten tot de juiste bedragen zijn geraamd. De heffingsambtenaar stelt dat bij de raming van lasten van de bouwleges terecht is uitgegaan van 5 fte’s bouwplantoetsers, waarbij door de ingetreden crisis op de woningmarkt ook al rekening werd gehouden met een bezuiniging van € 50.000, te weten een te realiseren inkrimping van één fte. De arbeidskosten zijn volgens de heffingsambtenaar op reële bedragen geraamd. De onderbouwing van het aantal productieve uren wijzigt het totaalbedrag aan geraamde arbeidskosten niet omdat volgens de heffingsambtenaar het uurtarief eveneens variabel is. Een ondersteuning van deze stelling is te vinden in de bevindingen van het rapport (zie 2.6). Gelet op wat de heffingsambtenaar heeft aangevoerd, heeft hij naar het oordeel van het Hof gedaan wat in zijn vermogen lag om de twijfel over de door belanghebbende genoemde arbeidskostenpost weg te nemen. Volledigheidshalve merkt het Hof hierbij op dat een rechtstreeks verband tussen de hoogte van de leges en de omvang van de met die dienst gemoeide (arbeids)kosten niet is vereist. 
      
    
    
      4.15
      Met betrekking tot belanghebbendes stelling dat de raming van de arbeidskosten te hoog is vergeleken met de uit de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Belastingblad 2010, p. 534) is het Hof van oordeel dat het in artikel 229b van de Gemeentewet gaat om de feitelijk geraamde lasten en niet om de, in de Handreiking kostentoerekening leges en tarieven, gewenste lasten.
      
    
    
      4.16
      Gelet op het vorenstaande verwerpt het Hof het standpunt van belanghebbende dat de arbeidskosten ad € 528.550, van de bouwleges geen lasten ter zake zijn.
      
    
    
      4.17
      Ter zitting stelt belanghebbende dat behalve de arbeidskosten ook de feitelijke cijfers van de ramingen van de andere lasten en de baten van de bouwleges, alsmede de feitelijke cijfers van de geraamde lasten en baten van de burgerzaken, onjuist zijn. De heffingsambtenaar betwist dit. Nu belanghebbende voor deze stelling niets aanvoert, doet deze stelling niet af aan ’s Hofs oordeel dat de heffingsambtenaar aannemelijk heeft gemaakt dat de voor 2011 geraamde lasten van de burgerzaken en bouwleges de desbetreffende geraamde baten met € 202.656 overtreffen. 
      
    
    
      4.18
      Nu de voor 2011 geraamde lasten van de burgerzaken en bouwleges de betreffende geraamde baten met € 202.656, dus ruimschoots, overtreffen en ter zitting is komen vast te staan dat de geraamde lasten en baten van de overige dienstverlening die valt onder titel 1, titel 2 of titel 3 van de Tarieventabel slechts circa duizend euro op jaarbasis bedragen, is het Hof, gelet op het al het vorenoverwogene en op de conclusies van het rapport, van oordeel dat de Legesverordening niet in strijd is met artikel 229b van de Gemeentewet.
      
    
    
      4.19
      Belanghebbende verweert zich in hoger beroep nog met de stellingen dat de tarieven niet transparant zijn en dat de tarieven niet zijn gebaseerd op een tijdsregistratie van werkzaamheden. Wat hiervan ook zij, bij de bepaling van de tarieven geniet een gemeenteraad een grote mate van vrijheid. Slechts indien de verordening in strijd zou komen met hoger recht of resulteert in een onredelijke en/of willekeurige belastingheffing die de wetgever met het toekennen van de bevoegdheid niet op het oog kan hebben gehad, is ingrijpen door de belastingrechter op zijn plaats. Naar het oordeel van het Hof heeft de gemeenteraad met de vaststelling van de Legesverordening de aan hem toekomende bevoegdheid niet overschreden. 
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
    
    
      
        
        4.20	Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep van de heffingsambtenaar gegrond. 
      
      
    
  
  
    
      5Proceskosten en griffierechten
    
    
      Het Hof ziet in de omstandigheden dat de heffingsambtenaar pas in beroep de betreffende ramingen heeft overgelegd en zich pas in hoger beroep op het standpunt heeft gesteld dat de opbrengstlimiet de gehele Legesverordening betreft, aanleiding om de heffingsambtenaar te veroordelen in de proceskosten van beroep en hoger beroep en de heffingsambtenaar te gelasten het in beroep verschuldigde griffierecht aan belanghebbende te vergoeden. Het Hof stelt de proceskosten conform het Besluit proceskosten vast op € 14,20 voor het bijwonen van de mondelinge behandeling van het beroep en het hoger beroep. Van andere kosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing 
    
    
      Het Hof 
    
    
      
        vernietigt de uitspraak van de Rechtbank;
      
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
    
    - veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 14,20; 
    - gelast dat de gemeente Dantumadiel aan belanghebbende het betaalde griffierecht vergoedt, te weten € 41 in verband met het beroep bij de Rechtbank.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.J. van Muijen, voorzitter, mr G.J. van Leijenhorst en mr. E. Polak, in tegenwoordigheid van mr. K. de Jong - Braaksma als griffier.
    
    
    
      De beslissing is op 28 januari 2014 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              (K. de Jong-Braaksma)
            
            
              (G.J. van Muijen)
            
          
        
      
    
    
    
    
      Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 29 januari 2014
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij 	
      
        de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), 
      
      
        	Postbus 20303, 
      
      
        	2500 EH  Den Haag. 
      
      Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
    2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.