ECLI:NL:HR:2017:287, Hoge Raad, 24-02-2017, 15/02069
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2017-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Automatic Numberplate Recognition (ANPR); inmenging in door art. 8 EVRM beschermd privéleven; ten onrechte aangenomen dat algemene taakomschrijving Belastingdienst of enige (andere) wettelijke bepaling hiervoor een toereikende grondslag biedt.

24 februari 2017
    nr. 15/02069
    
    Arrest
    
    
      gewezen op het beroep in cassatie van [X] te [Z] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch van 27 maart 2015, nrs. 14/00336 en 14/00337, op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant (nrs. AWB 13/3574 en AWB 13/3575) betreffende de aan belanghebbende opgelegde naheffingsaanslag loonheffingen over het tijdvak 1 januari tot en met 31 december 2011, de hem opgelegde naheffingsaanslag loonheffingen over het tijdvak 1 januari tot en met 31 oktober 2012, de bij eerstgenoemde naheffingsaanslag gegeven beschikking inzake heffingsrente en de bij beide naheffingsaanslagen gegeven boetebeschikkingen. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht. 
    
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      	Belanghebbende heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend.
      	Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
      	De Advocaat-Generaal R.E.C.M. Niessen heeft op 16 augustus 2016 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie (ECLI:NL:PHR:2016:883 en ECLI:NL:PHR:2016:885).
      	Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
  
  
    
      2Beoordeling van de middelen
    
      2.1.
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      
        2.1.1.
        Aan belanghebbende is door zijn werkgever in de periode 1 januari 2011 tot en met 10 april 2012 een personenauto (hierna: de auto) ter beschikking gesteld. Ter zake daarvan is door de Inspecteur aan belanghebbende een “Verklaring privé-gebruik auto” als bedoeld in artikel 13bis Wet op de loonbelasting 1964 (hierna: Wet LB 1964) afgegeven. Op basis daarvan heeft de werkgever van belanghebbende op zijn loon over die periode geen loonheffingen ingehouden wegens privégebruik van de auto.
      
      
        2.1.2.
        Op verzoek van de Inspecteur heeft belanghebbende een rittenregistratie over de periode 1 januari 2011 tot en met 15 april 2012 overgelegd.
      
      
        2.1.3.
        De Inspecteur heeft de rittenadministratie vergeleken met informatie die is ontleend aan foto’s die zijn gemaakt met camera’s van het Korps landelijke politiediensten (KLPD) die zijn voorzien van ‘Automatic Number Plate Recognition’ (ANPR). Deze camera’s zijn opgesteld op diverse plaatsen op doorgaande wegen (de hoofdverkeersassen). Met deze camera’s worden foto’s gemaakt van de voertuigen die zich daar over de weg verplaatsen. Aan de foto’s worden vervolgens gegevens over die voertuigen ontleend (plaats, datum en tijdstip van de foto en kenteken van het voertuig). Zowel het KLPD als de Belastingdienst krijgt de beschikking over deze gegevens. 
      
      
        2.1.4.
        Een door de directeur-generaal van de Belastingdienst en de Korpschef van het KLPD ondertekend “Convenant KLPD-Belastingdienst inzake ANPR-gegevens”, gedateerd 25 januari 2011, houdt in dat aan de Belastingdienst medegebruik is toegestaan van “de met behulp van de bij het KLPD in gebruik zijnde ANPR‑camera’s op de hoofdverkeersassen opgenomen beelden/gegevens”.
      
      
        2.1.5.
        Na 1 september 2014 is een ander Convenant tussen de Belastingdienst en het KLPD in werking getreden, waarin niet, zoals in het hiervoor in onderdeel 2.1.4 genoemde Convenant, wordt gesproken over medegebruik van de met behulp van ANPR-camera’s verkregen gegevens, maar over medegebruik van de ANPR-camera’s van de politie.
      
      
        2.1.6.
        De Belastingdienst filtert de aldus door haar verkregen gegevens, in die zin dat alleen de gegevens die fiscaal van belang worden geacht, bewaard blijven. De overige gegevens (de ‘no-hits’) worden door de Belastingdienst direct vernietigd.	 De Inspecteur heeft ter zitting van het Hof gesteld dat de gegevens die niet direct worden vernietigd in beginsel gedurende zeven jaren door de Belastingdienst worden bewaard.
      
      
        2.1.7.
        Bij de hiervoor in 2.1.3 bedoelde vergelijking heeft de Inspecteur geconstateerd dat de auto diverse malen op een weg is gesignaleerd op dagen waarop volgens belanghebbendes rittenadministratie niet of elders met de auto is gereden. Voorts heeft de Inspecteur vastgesteld dat volgens de rittenadministratie de beginkilometerstand op 6 oktober 2011 lager was dan de eindkilometerstand op de voorafgaande dag.
      
      
        2.1.8.
        De in dit geding bestreden naheffingsaanslagen vloeien daaruit voort en betreffen een bijtelling als bedoeld in artikel 13bis, lid 1, Wet LB 1964 wegens privégebruik van de auto van meer dan 500 kilometer per jaar. 
      
      
        2.2.1.
        De Rechtbank heeft geoordeeld dat belanghebbende niet het bewijs heeft geleverd dat de auto in 2011 en 2012 op jaarbasis niet meer dan 500 kilometer voor privédoeleinden is gebruikt. De naheffingsaanslagen, zoals deze luiden na de uitspraak op bezwaar, zijn naar het oordeel van de Rechtbank terecht en naar de juiste bedragen opgelegd. 
      
      
        2.2.2.
        Voor het Hof was onder meer in geschil of de Inspecteur gebruik mag maken van de met de ANPR-camera’s vergaarde informatie.
      
      
        2.2.3.
        Het Hof heeft geoordeeld dat controle op de naleving van de regeling ten aanzien van privégebruik van door werkgevers ter beschikking gestelde auto’s aan de hand van de door ANPR-camera’s vastgelegde gegevens een inmenging van het openbaar gezag in het privéleven van belanghebbende vormt.
      
      
        2.2.4.
        Voorts heeft het Hof geoordeeld dat de Inspecteur de ANPR-gegevens van het KLPD heeft verkregen op grond van artikel 55 AWR.
      
      
        2.2.5.
        Daarvan uitgaande heeft het Hof geoordeeld dat voor de hiermee gepaard gaande inmenging in de persoonlijke levenssfeer van belanghebbende een toereikende wettelijke grondslag aanwezig is. Naar het oordeel van het Hof is deze inmenging noodzakelijk in het belang van het economische welzijn van het land. Daarbij heeft het Hof mede acht geslagen op de met de wettelijke termijn voor navorderen (naheffen) verbonden termijn gedurende welke de ANPR-gegevens bewaard blijven en de waarborgen ten aanzien van de behandeling en het gebruik van feitelijke gegevens die besloten liggen in de artikelen 16 en 67 AWR.
      
      
        2.3.1.
        Het vierde middel komt op tegen het oordeel van het Hof dat er een toereikende wettelijke grondslag bestaat voor de onderhavige inmenging in de persoonlijke levenssfeer. 
      
      
        2.3.2.
        
          Bij de beoordeling van dit middel moet het volgende worden vooropgesteld. Volgens artikel 10, lid 1, van de Grondwet heeft eenieder, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer. Voorts bepaalt artikel 8 EVRM dat geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van het recht van eenieder op respect voor zijn privéleven, dan voor zover bij wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
          Uit de eis dat een inmenging in de uitoefening van het recht op respect voor het privéleven moet zijn voorzien bij wet (“in accordance with the law”) vloeit voort dat die inmenging moet berusten op een naar behoren bekend gemaakt wettelijk voorschrift waaruit de burger met voldoende precisie kan opmaken welke op zijn privéleven betrekking hebbende gegevens met het oog op de vervulling van een bepaalde overheidstaak kunnen worden verzameld en vastgelegd, en onder welke voorwaarden die gegevens met dat doel kunnen worden bewerkt, bewaard en gebruikt. De woorden “behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen” in artikel 10 van de Grondwet brengen bovendien mee dat beperkingen op het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer slechts kunnen worden gerechtvaardigd door of krachtens een wet in formele zin (vgl. HR 19 december 1995, NJ 1996/249, r.o. 6.4.2).
        
      
      
        2.3.3.
        
          Verder wordt vooropgesteld dat in cassatie terecht niet in geschil is dat hier sprake is van een inmenging van het openbaar gezag in belanghebbendes privéleven. Immers, door de wijze van verzamelen, vastleggen, bewerken, bewaren, en door het gebruik van de met ANPR‑camera’s verkregen gegevens, wordt het privéleven van de betrokkenen geraakt. Daarbij dient in aanmerking te worden genomen dat het hier niet gaat om één of enkele waarnemingen in de openbare ruimte, maar om het systematisch verzamelen, vastleggen, bewerken en jarenlang bewaren van gegevens over de bewegingen van voertuigen op diverse plaatsen in Nederland, op een zodanige wijze dat die gegevens aan de hand van het kenteken tot een bepaald voertuig en daarmee (in beginsel) tot een bepaalde persoon kunnen worden herleid, en waarbij het doel (mede) is om aan de hand van een analyse van die gegevens per voertuig een beeld te krijgen van de verplaatsingen daarvan gedurende een jaar (vgl. EHRM 2 september 2010, Uzun vs. Germany, nr. 35623/05, par. 44 e.v.).
          De omstandigheid dat de voor fiscale controle niet relevant geachte gegevens binnen korte tijd worden verwijderd, kan aan het voorgaande niet afdoen. Die omstandigheid beperkt weliswaar het aantal personen ten aanzien waarvan een inmenging in het privéleven plaatsvindt, maar laat onverlet dat een zodanige inmenging plaatsvindt ten aanzien van degenen van wie de gegevens wel worden bewaard, zoals belanghebbende. Aan de aanwezigheid van een inmenging in het privéleven doet evenmin af, zoals het Hof terecht heeft overwogen, dat belanghebbende zelf heeft gekozen voor het achterwege blijven van fiscale inhoudingen, door bij de Inspecteur een verklaring geen privégebruik aan te vragen en deze verklaring aan de inhoudingsplichtige te overleggen.
        
      
      
        2.3.4.
        Aangezien daardoor het privéleven van de betrokkenen wordt geraakt, behoeft het verzamelen, vastleggen, bewerken, bewaren en gebruiken van de ANPR‑gegevens, zoals dat in feite heeft plaatsgevonden, een voldoende precieze wettelijke grondslag als hiervoor bedoeld in onderdeel 2.3.2 (tweede alinea). De algemene taakstelling van de Belastingdienst, zoals geformuleerd in artikel 2, lid 1, van de Uitvoeringsregeling Belastingdienst 2003, voldoet niet aan dit vereiste. Dat artikel bepaalt slechts in algemene zin dat de Belastingdienst is belast met de heffing en invordering van rijksbelastingen. Artikel 20 AWR, op grond waarvan de inspecteur te weinig geheven belasting kan naheffen, biedt evenmin een voldoende precieze wettelijke grondslag voor de gevolgde handelwijze. Hetzelfde geldt voor de regeling over belastingheffing wegens privégebruik van auto’s in artikel 13bis Wet LB 1964. De vereiste wettelijke grondslag kan evenmin worden gevonden in artikel 55 AWR, op grond waarvan – kort gezegd – overheidslichamen aan de inspecteur de gegevens en inlichtingen verstrekken die hun door de inspecteur ter uitvoering van de belastingwet worden gevraagd. Ook daarin is geen voldoende precieze grondslag voor het verzamelen, vastleggen, bewaren, bewerken en gebruiken van de ANPR-gegevens gelegen. Er is ook geen andere wettelijke bepaling die de Inspecteur een voldoende precieze grondslag verschaft voor de gevolgde handelwijze.
      
      
        2.3.5.
        Uit het hiervoor in 2.3.4 overwogene volgt dat het vierde middel gegrond is. In het midden kan blijven of de Inspecteur de met behulp van de ANPR‑camera’s vastgelegde gegevens van het KLPD heeft gekregen op basis van artikel 55 AWR, zoals het Hof heeft aangenomen, of dat hij die gegevens heeft verkregen zonder tussenkomst van het KLPD, zoals de Staatssecretaris in zijn verweerschrift in cassatie betoogt. In beide gevallen ontbreekt immers een voldoende precieze wettelijke grondslag voor het verzamelen, vastleggen, bewaren, bewerken en gebruiken van die gegevens door de Inspecteur.
      
      
        2.3.6.
        Uit het hiervoor in 2.3.3 en 2.3.4 overwogene volgt dat de Inspecteur over de met ANPR-camera’s verzamelde gegevens beschikt zonder de daarvoor vereiste wettelijke grondslag en als resultaat van een systematische inbreuk op artikel 8 EVRM. Onder die omstandigheden kan deze informatie door de Inspecteur niet worden gebruikt om daarop de naheffingsaanslagen te baseren.
      
      
        2.3.7.
        De bestreden uitspraak, die mede op deze informatie berust, kan niet in stand blijven. De overige middelen behoeven thans geen bespreking. Verwijzing moet volgen voor een hernieuwde beoordeling van de vraag of belanghebbende het vereiste bewijs heeft geleverd dat de auto op kalenderjaarbasis voor niet meer dan 500 kilometer voor privédoeleinden is gebruikt, ditmaal zonder acht te slaan op de met behulp van ANPR-camera’s verzamelde gegevens. Voor het geval het verwijzingshof tot de slotsom komt dat dit bewijs niet is geleverd, zal een hernieuwde beoordeling moeten plaatsvinden van belanghebbendes grieven met betrekking tot de boeten, eveneens zonder acht te slaan op de met behulp van ANPR‑camera’s verzamelde gegevens.
        
      
    
  
  
    
      3Proceskosten
    
      	De Staatssecretaris zal worden veroordeeld in de kosten van het geding in cassatie. Hierbij wordt in aanmerking genomen dat de zaak met nummer 15/02068 met de onderhavige zaak samenhangt in de zin van het Besluit proceskosten bestuursrecht. 
      Door het verwijzingshof zal worden beoordeeld of aan belanghebbende voor de kosten van het geding voor het Hof een vergoeding dient te worden toegekend.
    
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      	De Hoge Raad:
      	verklaart het beroep in cassatie gegrond,
      	vernietigt de uitspraak van het Hof,
      verwijst het geding naar het Gerechtshof Arnhem‑Leeuwarden ter verdere behandeling en beslissing van de zaak met inachtneming van dit arrest,
      	gelast dat de Staatssecretaris van Financiën aan belanghebbende vergoedt het door deze ter zake van de behandeling van het beroep in cassatie betaalde griffierecht ten bedrage van € 123, en
      	veroordeelt de Staatssecretaris van Financiën in de kosten van het geding in cassatie aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op de helft van € 3342, derhalve € 1671, voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de president M.W.C. Feteris als voorzitter, de vice-president R.J. Koopman, en de raadsheren M.A. Fierstra, Th. Groeneveld en J. Wortel, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 24 februari 2017.