ECLI:NL:HR:2017:310, Hoge Raad, 24-02-2017, 15/02182
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2017-02-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Belastingrecht. Dwangsommen. Staat vordert o.g.v. art. 47 AWR bevel in kort geding tot geven van inlichtingen. Niet gemaximeerde dwangsommen; art. 611b Rv. Art. 6 EVRM, punitieve sanctie? Discretionaire bevoegdheid rechter. Art. 5:32b lid 2 Awb en art. 52a lid 4 AWR. Verwijzingen naar HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3640, NJ 2013/435 en HR 18 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI5906, NJ 2009/566.

24 februari 2017
    Eerste Kamer
    15/02182
    LZ/AS
    
     
    Hoge Raad der Nederlanden
    
    Arrest
    
     
    in de zaak van:
    
    
      
        [eiser],wonende te [woonplaats], 
      EISER tot cassatie, 
      advocaat: mr. Y.E.J. Geradts,
      
      
    
    
      		t e g e n
      
      
    
    
      de STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Financiën, Directoraat-Generaal Belastingdienst,zetelende te Den Haag, 
      VERWEERDER in cassatie, 
      advocaat: mr. J.W.H. van Wijk.
    
    
    
      Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiser] en de Staat.
    
    
  
  
    
      1Het geding in feitelijke instanties
    	Voor het verloop van het geding in feitelijke instanties verwijst de Hoge Raad naar de navolgende stukken: 
    a.	het vonnis in de zaak C/01/273507/KG ZA 14-33 van de voorzieningenrechter in de rechtbank Oost-Brabant van 14 maart 2014;
    b.	het arrest in de zaak HD 200.146.443/01 van het gerechtshof 's-Hertogenbosch van 10 februari 2015. 
    	Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      2Het geding in cassatie
    
      	Tegen het arrest van het hof heeft [eiser] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
      	De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten, voor de Staat mede door mr. C.M. Bergman.
      	De conclusie van de plaatsvervangend Procureur- Generaal strekt tot verwerping van het cassatieberoep.
    
    
    
      De advocaat van [eiser] heeft bij brief van 2 december 2016 op die conclusie gereageerd.
    
    
  
  
    
      3Beoordeling van het middel
    
      3.1
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      (i)	De Belastingdienst heeft in september 2009 een overeenkomst met een tipgever gesloten over verstrekking door die tipgever van gedetailleerde informatie betreffende Nederlandse belastingplichtigen met banktegoeden en effectenportefeuilles bij verschillende Europese banken, waaronder Rabobank Luxembourg S.A.
      
        (ii)	Bij brief van 29 juni 2010 heeft de Belastingdienst [eiser] een vragenbrief gestuurd, met het verzoek informatie te verstrekken over door hem in het buitenland aangehouden bankrekening(en) in de periode vanaf 1 december 1996 en daarvan opgave te doen.
        (iii)	Op 5 juli 2010 heeft [eiser] een formulier “Verklaring in het buitenland aangehouden bankrekening(en)” ingevuld. Daarop heeft hij vermeld in 2001 een rekening bij de bank Crédit Agricole in Luxemburg te hebben geopend. In een toelichtende brief heeft [eiser] vermeld medio 1996 op verzoek van zijn vader een rekening te hebben geopend bij Rabobank Luxembourg, dat hij in 1998 het saldo heeft overgemaakt naar een rekening bij de Bank of Bermuda en in 2001 naar de rekening bij de bank Crédit Agricole in Luxemburg.
        (iv)	De Belastingdienst heeft tussen 19 maart 2011 en 4 april 2012 een serie navorderingsaanslagen inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen met vergrijpboeten aan [eiser] opgelegd, voor een bedrag van ongeveer € 347.000,--.
      
      (v)	[eiser] heeft in 2012, samen met andere belastingplichtigen, in kort geding gevorderd dat de Staat zal worden veroordeeld om bepaalde documenten te verstrekken. In die procedure heeft de Staat in reconventie op grond van het bepaalde in art. 47 Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) kort samengevat gevorderd dat [eiser] zal worden veroordeeld om, op straffe van verbeurte van een dwangsom, te voldoen aan zijn fiscale inlichtingenplicht. 
      
        (vi)	De voorzieningenrechter heeft in conventie de vordering van [eiser] afgewezen en in reconventie [eiser] veroordeeld om aan de Belastingdienst alle gegevens en inlichtingen te verstrekken betreffende de door hem “in de periode van 1 januari 1998 tot heden” in het buitenland aangehouden bankrekeningen of andere in het buitenland aangehouden vermogensbestanddelen, waaronder in ieder geval - maar niet uitsluitend - inlichtingen en gegevens over bankrekeningen aangehouden bij Rabobank Luxembourg. De voorzieningenrechter heeft aan deze veroordeling een dwangsom verbonden van € 2.000,-- per dag, met een maximum van € 300.000,--.
        (vii)	Het hof heeft het onder (vi) bedoelde vonnis bekrachtigd. [eiser] is tegen het arrest van het hof in cassatie gegaan. 
        (viii) Bij brief van 18 juni 2012 heeft de Belastingdienst [eiser] opgeroepen voor een bespreking met betrekking tot informatie dat [eiser] buitenlands vermogen aanhield waarover hij tot dan toe nog geen verklaring had afgelegd. Die bespreking heeft plaatsgevonden op 7 september 2012. De Belastingdienst heeft [eiser] hierbij vragen gesteld die [eiser] voor een gedeelte heeft beantwoord. Na ruggenspraak met zijn advocaat in een pauze, is [eiser] vertrokken. Een paar dagen later heeft [eiser] aan de Belastingdienst inlichtingen verschaft over enkele aspecten van rekeningen bij de bank Credit Agricole Indosuez Luxembourg. 
        (ix)	Bij brief van 27 september 2012 heeft de Belastingdienst aan [eiser] bericht: 
        “De Belastingdienst heeft nog steeds duidelijke aanwijzingen dat u over meer buitenlands vermogen hebt beschikt dan u tot op heden aan de Belastingdienst hebt opgegeven. Daarmee staat vast dat u niet naar behoren aan het bevel van de rechter hebt voldaan. Dit bevel ziet immers niet uitsluitend op vermogen bij Credit Agricole Indosuez Luxembourg (of Rabobank Luxembourg), maar ook op andere buitenlandse bankrekeningen of andere vermogens-bestanddelen. De Belastingdienst stelt zich dan ook op het standpunt dat dwangsommen zijn verbeurd vanaf 24 april 2012, de dag van het arrest van het hof. Dat betekent dat het maximum aan te verbeuren dwangsommen thans is bereikt. De Belastingdienst heeft de deurwaarder opdracht gegeven om de tenuitvoerlegging van deze dwangsommen in gang te zetten na 12 oktober 2012, tenzij voordien alsnog volledige openheid van zaken is gegeven en volledig is voldaan aan de veroordeling.”
      
      
      (x)	In HR 25 oktober 2013, ECLI:NL:HR:2013:1042, NJ 2013/559, gewezen naar aanleiding van het hiervoor in (vii) vermelde cassatieberoep, is onder meer overwogen dat indien de voorzieningenrechter een bevel geeft tot het voldoen aan de fiscale inlichtingenplicht in de zin van art. 47 AWR, dit dient te zijn voorzien van een clausulering, in die zin dat het verstrekte materiaal uitsluitend wordt gebruikt ten behoeve van de belastingheffing. De Hoge Raad heeft zelf de zaak afgedaan door alsnog aan de veroordeling van het hof die restrictie toe te voegen.
      
        (xi)	De Staat heeft het onder (x) genoemde arrest laten betekenen aan [eiser], met een verzoek om alsnog te voldoen aan de informatieplicht als bedoeld in art. 47 AWR.
        (xii)	[eiser] heeft daarop bij brief als volgt geantwoord:
        “Naar aanleiding van uw schrijven gedateerd 13 november 2013 deel ik u mede dat ik niets heb toe te voegen dan al door mijn voormalig advocaat (...) is verklaard en daarmee is voldaan aan uw verzoek.”
      
      
      
        3.2.1
        
          De Staat heeft [eiser] in kort geding gedagvaard, met - wederom - een vordering op grond van art. 47 AWR. De Staat heeft een bevel gevorderd om aan de Belastingdienst, op een door de Belastingdienst nader te bepalen wijze, alle gegevens en inlichtingen te verstrekken over de door [eiser] in de periode vanaf 1 januari 1998 in het buitenland aangehouden vermogensbestanddelen, op straffe van een dwangsom van € 10.000,-- per dag, ingaande 31 maart 2014. Dit is de dag waarop volgens de Staat het maximum van de in het eerste kort geding opgelegde dwangsommen is bereikt. 
          Het gevraagde bevel is gevorderd met de restrictie dat het wilsafhankelijke materiaal slechts zal worden gebruikt ten behoeve van de belastingheffing. Aan deze vordering heeft de Staat onder meer ten grondslag gelegd dat de eerder opgelegde dwangsom klaarblijkelijk voor [eiser] onvoldoende prikkel heeft gevormd om volledig opening van zaken te geven.
        
        
      
      
        3.2.2
        De voorzieningenrechter heeft – voor zover in cassatie van belang – het gevorderde bevel toegewezen en daaraan een dwangsom verbonden van € 100.000,-- voor het geval [eiser] niet binnen drie maanden na betekening van het vonnis (volledig) aan het bevel voldoet en vervolgens € 10.000,-- voor iedere dag of gedeelte daarvan dat hij niet (volledig) aan dat bevel voldoet. Aan de te verbeuren dwangsommen is geen maximum verbonden. 
        
      
      
        3.2.3
        
          Het hof heeft het vonnis van de voorzieningenrechter bekrachtigd en heeft daartoe onder andere het volgende overwogen:
          “3.11.1. Met grief J betoogt [eiser] dat het door de voorzieningenrechter uitgesproken bevel versterkt met de daaraan gekoppelde dwangsom onredelijk en onbillijk is, mede ook omdat er geen maximum aan de dwangsom is bepaald, dan wel dat daaraan voorwaarden dienen te worden gekoppeld in die zin dat deze dwangsom pas vervalt indien er door een uitspraak van de belastingrechter blijkt van een heffingsbelang.
        
        
      
      
        3.11.2.
        Het hof stelt vast dat een eerdere veroordeling tot het verstrekken van inlichtingen versterkt met een aanzienlijke dwangsom slechts een zeer beperkt gevolg heeft gekend en in ieder geval niet als resultaat heeft gehad dat aangenomen kan worden dat [eiser] zijn verplichting als bedoeld in artikel 47 AWR is nagekomen. Alsdan valt niet dadelijk in te zien, waarom de door de voorzieningenrechter thans opgelegde dwangsom tegen die achtergrond onredelijk of onbillijk is te achten. Evenmin valt in te zien waarom een nieuwe dwangsom gemaximeerd zou moeten worden. De rechter heeft op grond van artikel 611b Rv de discretionaire bevoegdheid een dwangsom te maximeren, maar is daartoe niet gehouden, nog daargelaten dat [eiser] ook niet met feiten gestaafd heeft onderbouwd, waarom dat in dit geval wenselijk zoal niet noodzakelijk zou zijn. De door [eiser] anderszins voorgestelde op te leggen voorwaarden als hiervoor verwoord, miskennen het karakter van de dwangsom. Immers de dwangsom dient een prikkel te vormen om in dit geval de wettelijke informatieverplichtingen op grond van de AWR na te komen teneinde eventueel belasting te kunnen heffen, maar vormt niet een soort (extra) boete, die eerst verschuldigd is ingeval een gerechtvaardigde heffing volgt.”
        
      
    
    
      3.3
      De klachten van de onderdelen 1-5 kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
      
      
        3.4.1
        Onderdeel 6 van het middel klaagt onder meer dat een dwangsom is opgelegd zonder vaststelling van een maximumbedrag waarboven geen dwangsommen meer worden verbeurd. Volgens de klacht heeft het hof miskend dat een veroordeling met een dwangsom per tijdseenheid, zonder dat daaraan een maximum is verbonden, in strijd met art. 6 EVRM fungeert als een strafmaatregel en niet langer als een prikkel tot nakoming. Een niet gemaximeerde dwangsom komt volgens deze klacht ook in strijd met doel en strekking van de regeling van de dwangsom, zoals bedoeld in de Benelux-overeenkomst houdende eenvormige wet betreffende de dwangsom. Volgens de toelichting op de klacht klemt dit temeer, nu in het bestuursrecht uitdrukkelijk is bepaald dat een dwangsom moet worden gemaximeerd (art. 5:32b Awb).
        
      
      
        3.4.2
        
          Zoals het onderdeel terecht tot uitgangspunt neemt, heeft de rechter een discretionaire bevoegdheid om aan op te leggen dwangsommen al dan niet een maximum te verbinden (art. 611b, tweede volzin, Rv). De gemeenschappelijke memorie van toelichting van de Benelux-overeenkomst houdende eenvormige wet betreffende de dwangsom (Kamerstukken II 1975-1976, 13 788 (R1015), nrs. 1-4, p. 18) vermeldt daarover:
          “(…) in bepaalde omstandigheden, welke ter beoordeling van de rechter moeten worden gelaten, kan het evenwel noodzakelijk zijn een maximum bedrag vast te stellen om het instituut van de dwangsom niet in discrediet te brengen, namelijk indien de dwangsom een astronomische hoogte zou bereiken, die vermoedelijk niet zonder nadeel voor andere schuldeisers, vooral voor degenen die een onderhoudsuitkering van de schuldenaar hebben te vorderen, zou kunnen worden ingevorderd.”
        
        
        
          Hieruit volgt geen verplichting voor de rechter om aan de dwangsom een maximum te verbinden. Ook uit de rechtspraak van het Benelux-Gerechtshof volgt een zodanige verplichting niet (vgl. ook de conclusie van de plaatsvervangend Procureur-Generaal onder 2.32).
        
        
      
      
        3.4.3
        In cassatie kunnen slechts de gronden voor het gebruik van de bevoegdheid om de dwangsommen al dan niet te maximeren worden getoetst. Het hof heeft zijn beslissing dat voor maximering van de op te leggen dwangsom in het onderhavige geval onvoldoende aanleiding bestaat, daarop gebaseerd dat de eerdere veroordeling met een aanzienlijke dwangsom “slechts een zeer beperkt gevolg heeft gekend en in ieder geval niet als resultaat heeft gehad dat aangenomen kan worden dat [eiser] zijn verplichting als bedoeld in artikel 47 AWR is nagekomen”. Voorts heeft het hof klaarblijkelijk in aanmerking genomen dat onduidelijk is hoe groot het financiële belang is dat [eiser] bij de niet-nakoming van die verplichting heeft. Deze overwegingen kunnen de beslissing van het hof dragen.
        
      
      
        3.4.4
        Het beroep van [eiser] op art. 6 EVRM gaat niet op. Oplegging van een dwangsom heeft tot doel de schuldenaar tot nakoming te prikkelen en vormt als zodanig geen punitieve sanctie. Het betoog van [eiser] dat de dwangsom in dit geval wel een dergelijke sanctie oplevert omdat hij niet aan het gegeven bevel kan voldoen, slaagt niet. [eiser] heeft in deze procedure aan de orde kunnen stellen – en ook daadwerkelijk aan de orde gesteld – dat hij in de onmogelijkheid verkeert om aan het bevel te voldoen, maar zijn betoog terzake is door het hof ongegrond geoordeeld. Dit oordeel betreft een vaststelling en waardering die in cassatie slechts op begrijpelijkheid kan worden onderzocht. Onbegrijpelijk is dat oordeel niet. In deze procedure moet derhalve ervan worden uitgegaan dat [eiser] aan het bevel kan voldoen, en dat reeds hierom geen sprake is van een punitieve sanctie.  Voor de positie van [eiser] is voorts van belang dat hij de gestelde onmogelijkheid om aan het bevel te voldoen (opnieuw) aan de orde kan stellen door op de voet van art. 611d Rv opheffing van de dwangsom te vorderen, en dat hij in een eventueel executiegeschil kan aanvoeren dat hij aan het bevel heeft voldaan. Daarbij verdient opmerking dat in een executiegeschil op de Staat de stelplicht en bewijslast rusten dat dwangsommen zijn verbeurd; zie HR 12 juli 2013, ECLI:NL:HR:2013:BZ3640, NJ 2013/435, rov. 3.9 onder b. Ook voor het overige zijn er dus waarborgen dat de dwangsommen in dit concrete geval niet zullen neerkomen op een punitieve sanctie.
        
      
      
        3.4.5
        Ook voor zover het onderdeel een beroep doet op art. 5:32b lid 2 Awb, dat bepaalt dat het bestuursorgaan bij een bestuurlijke last onder dwangsom het bedrag vaststelt waarboven geen dwangsommen meer worden verbeurd, faalt het. De bevoegdheid tot het toepassen van de last onder dwangsom als bedoeld in art. 5:31d e.v. Awb bestaat indien zij bij of krachtens de wet is toegekend. In de AWR is die bevoegdheid niet toegekend aan de Belastingdienst. Deze kan dan ook met betrekking tot de dwangsom gebruikmaken van de civielrechtelijke weg (vgl. onder meer Kamerstukken II 2005-2006, 30 322, nr. 7, p. 16). Het gaat hier om een bewuste keuze van de wetgever (vgl. HR 18 september 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI5906, NJ 2009/566, rov. 3.3.4), die met ingang van 1 juli 2011 in art. 52a lid 4 AWR is vervat. Art. 5:32b lid 2 Awb staat daarom niet eraan in de weg dat de Staat in een civiel geding een bevel vordert, versterkt met een dwangsom waarop de art. 611a e.v. Rv van toepassing zijn en waarvan dus maximering niet wettelijk is voorgeschreven.
        
      
      
        3.4.6
        Op het bovenstaande stuiten de hiervoor weergegeven klachten van onderdeel 6 af.
        
      
    
    
      3.5
      De overige klachten van onderdeel 6 kunnen evenmin tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien art. 81 lid 1 RO, geen nadere motivering nu die klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
      
    
  
  
    
      4Beslissing
    
      De Hoge Raad:
      verwerpt het beroep; 
      veroordeelt [eiser] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 848,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president F.B. Bakels als voorzitter en de raadsheren A.H.T. Heisterkamp, G. Snijders, G. de Groot en T.H. Tanja-van den Broek, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer G. de Groot op 24 februari 2017.