ECLI:NL:RVS:2016:969, Raad van State, 13-04-2016, 201503720/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2016-04-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 april 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant A] toegekende voorschotten zorgtoeslag en huurtoeslag over het jaar 2012 herzien en vastgesteld op nihil.

201503720/1/A2.
    Datum uitspraak: 13 april 2016
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het incidenteel hoger beroep van:
    
    [appellant A] en [appellante B], beiden wonend te [woonplaats] (België),
    appellanten,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 31 maart 2015 in zaken nrs. 14/3413, 14/5753, 14/5755 en 14/5756 in het geding tussen:
    
    [appellant A] en [appellante B]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 april 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant A] toegekende voorschotten zorgtoeslag en huurtoeslag over het jaar 2012 herzien en vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 12 april 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante B] toegekende voorschot zorgtoeslag over het jaar 2012 herzien en vastgesteld op € 207,00.
    
    Bij besluit van 23 april 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellant A] toegekende voorschotten zorgtoeslag en huurtoeslag over het jaar 2013 herzien en vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 23 april 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante B] toegekende voorschot zorgtoeslag over het jaar 2013 herzien en vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 19 mei 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellant A] en [appellante B] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 maart 2015 heeft de rechtbank het door [appellant A] en [appellante B] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 19 mei 2014 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen binnen zes weken een nieuw besluit neemt met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    
    [appellant A] en [appellante B] hebben een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een verweerschrift in incidenteel hoger beroep ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 januari 2016, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, werkzaam in zijn dienst, en [appellant A], bijgestaan door mr. C.L. de Koeijer, advocaat te Terneuzen, zijn verschenen.
    
    De Afdeling heeft het onderzoek ter zitting geschorst omdat de Belastingdienst/Toeslagen te kennen heeft gegeven zich nader te willen beraden op het door hem ingestelde hoger beroep en op het door hem ingediende verweer in incidenteel hoger beroep. De Belastingdienst/Toeslagen heeft bij brief van 28 januari 2016 het hoger beroep ingetrokken en zijn standpunt in verweer gehandhaafd. Bij brief van 17 februari 2016 hebben [appellant A] en [appellante B] daarop een reactie ingediend. Met toestemming van partijen is afgezien van hernieuwde behandeling ter zitting, waarna het onderzoek is gesloten.
    
    Overwegingen
    
    1. De Belastingdienst/Toeslagen heeft het hoger beroep, dat betrekking heeft op de voorschotten zorgtoeslag van [appellante B] over de jaren 2012 en 2013, ingetrokken. Dit behoeft derhalve geen bespreking meer. Het incidenteel hoger beroep van [appellant A] en [appellante B] heeft betrekking op de voorschotten zorgtoeslag en huurtoeslag van [appellant A] over de jaren 2012 en 2013.
    
    2. [appellant A] heeft voor de berekeningsjaren 2012 en 2013 zorgtoeslag en huurtoeslag aangevraagd. Hij is op 24 april 2012 gehuwd met [appellante B]. Hij is door de Belastingdienst/Toeslagen voor (een deel van) de jaren 2012 en 2013 als toeslagpartner aangemerkt.
    
    2.1. [appellant A] heeft op 10 maart 2008 een aanvraag ingediend voor een verblijfsvergunning asiel. Op grond van het op dat moment geldende categoriale beschermingsbeleid voor asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak is aan hem met ingang van 10 maart 2008 een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd toegekend. Dit categoriale beschermingsbeleid is op 22 november 2009 door de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie beëindigd. Vervolgens is het asielrelaas van [appellant A] alsnog inhoudelijk beoordeeld. Dit heeft tot gevolg gehad dat de verblijfsvergunning van [appellant A], na een voornemen en zienswijzeprocedure, bij besluit van 15 april 2010 met ingang van 11 december 2009 is ingetrokken. Na een procedure bij de rechtbank Den Haag heeft de minister van Immigratie en Asiel bij besluit van 3 november 2011 de verblijfsvergunning opnieuw met ingang van 11 december 2009 ingetrokken. De rechtbank Den Haag heeft het daartegen door [appellant A] ingestelde beroep bij uitspraak van 7 maart 2013 ongegrond verklaard. Vaststaat dat het verblijf van [appellant A] in ieder geval na 7 maart 2013 niet meer rechtmatig was.
    
    3. Ingevolge artikel 1, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) geldt deze wet voor inkomensafhankelijke regelingen.
    
    Ingevolge artikel 9, eerste lid, heeft, indien aan een vreemdeling tijdens een rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e, en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: Vw 2000) een tegemoetkoming is toegekend, de omstandigheid dat hij aansluitend aan dit verblijf rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdeel g of h, van die wet niet tot gevolg dat hij daardoor zijn aanspraak verliest op eenzelfde tegemoetkoming gedurende de periode van laatstgenoemd verblijf.
    
    De Wet op de zorgtoeslag en de Wet op de huurtoeslag zijn inkomensafhankelijke regelingen als bedoeld in artikel 1 van de Awir.
    
    Ingevolge artikel 8, aanhef en onder h, van de Vw 2000 heeft de vreemdeling in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist.
    
    Ingevolge artikel 45, eerste lid, aanhef en onder a, heeft de beschikking waarbij een aanvraag tot het verlenen van de verblijfsvergunning voor bepaalde tijd, bedoeld in artikel 28, of voor onbepaalde tijd, bedoeld in artikel 33, wordt afgewezen, van rechtswege tot gevolg dat de vreemdeling niet langer rechtmatig in Nederland verblijft tenzij een andere rechtsgrond voor rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8 van toepassing is.
    
    Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, is het eerste lid van overeenkomstige toepassing indien een verblijfsvergunning is ingetrokken of niet verlengd.
    
    Ingevolge het derde lid, treden de in het eerste lid bedoelde gevolgen van de beschikking niet in zolang het beroep van de vreemdeling de werking van de beschikking opschort.
    
    Ingevolge artikel 82, eerste lid, wordt de werking van het besluit omtrent een verblijfsvergunning opgeschort totdat de beroepstermijn is verstreken of, indien beroep is ingesteld, op het beroep is beslist.
    
    4. Aan het besluit op bezwaar heeft de Belastingdienst/Toeslagen ten grondslag gelegd dat uit de van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) ontvangen gegevens blijkt dat aan [appellant A] vanaf 11 december 2009 de verblijfstitelcode 98 is toegekend, hetgeen betekent dat hij geen rechtmatig verblijf heeft gehad vanaf die datum.
    
    5. De rechtbank heeft vastgesteld dat over de periode 15 april 2010 tot 7 maart 2013 sprake is geweest van rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onder h, van de Vw 2000. Gelet op artikel 8, onder h, is verblijf in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist, rechtmatig. Hangende de beroepsprocedure diende uitzetting krachtens de wet achterwege te blijven. [appellant A] heeft daartoe gewezen op het besluit van 3 november 2011, waarin onder 5 is opgenomen dat het besluit de rechtsgevolgen heeft als opgesomd in artikel 45 van de Vw 2000 en dat uit artikel 82 volgt dat indien betrokkene tijdig beroep instelt tegen dit besluit, de hier genoemde rechtsgevolgen worden opgeschort. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank daarom terecht overwogen dat in het toeslagjaar 2012 en tot de datum van de uitspraak van de rechtbank Den Haag over de verblijfsvergunning, 7 maart 2013, het verblijf van [appellant A] op grond van artikel 8, onder h, rechtmatig was. Ingevolge artikel 45, derde lid, dat op grond van het tweede lid, onder b, van toepassing is in geval een verblijfsvergunning wordt ingetrokken, treden de gevolgen van de beschikking niet in zolang het beroep van de vreemdeling de werking van de beschikking opschort. Dit volgt ook uit artikel 82, eerste lid.
    
    5.1. De rechtbank heeft [appellant A] gevolgd in zijn betoog dat de Belastingdienst/Toeslagen onvoldoende heeft gemotiveerd dat er na 11 december 2009 geen rechtmatig verblijf meer is geweest. Dit leidt echter niet tot de slotsom dat [appellant A] gedurende de toeslagjaren 2012 en 2013 recht had op zorg- en huurtoeslag. Gedurende de periode 11 december 2009 tot 15 april 2010 had [appellant A] geen rechtmatig verblijf, zodat niet werd voldaan aan artikel 9, eerste lid, van de Awir, dat vereist dat de periode waarin sprake is van rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onder g of h, van de Vw 2000 dient aan te sluiten op de periode dat sprake was van rechtmatig verblijf op grond van artikel 8, onder a tot en met e, en l, van de Vw 2000, aldus de rechtbank.
    
    6. In verweer in incidenteel hoger beroep heeft de Belastingdienst/Toeslagen de uitspraak van de rechtbank op dit punt onderschreven. De Belastingdienst/Toeslagen handhaaft zijn standpunt dat aan het dwingende karakter van artikel 9, eerste lid, van de Awir, mede gelet op het woord "aansluitend" geen andere uitleg of toepassing kan worden gegeven.
    
    7. [appellant A] heeft gewezen op de memorie van toelichting bij artikel 9 van de Awir. Daarin is vermeld dat in het eerste lid in aanvulling op artikel 11, tweede lid, onderdeel b, van de Vw 2000 wordt geregeld dat vreemdelingen die niet meer rechtmatig verblijf houden als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e en l, van die wet maar in aansluiting op dit verblijf in afwachting van een beslissing over een verblijfsvergunning rechtmatig verblijf houden als bedoeld in artikel 8, onderdeel g of h, niet worden uitgesloten van een tegemoetkoming op grond van dit wetsvoorstel indien zij een zelfde tegemoetkoming al ontvingen over het berekeningsjaar waarin ze voor het laatst rechtmatig verblijf hielden op grond van artikel 8, onderdelen a tot en met e, en l, van de Vw 2000. Gedurende de procedure over voortgezet verblijf kan de vreemdeling de tegemoetkoming blijven ontvangen. Hiermee wordt de regeling voor vreemdelingen zoals die is opgenomen in de Huursubsidiewet voortgezet. De regeling geldt uitsluitend voor de tegemoetkoming die de vreemdeling al ontving. Indien de vreemdeling bijvoorbeeld uitsluitend huursubsidie ontving over het berekeningsjaar waarin hij voor het laatst rechtmatig verblijf hield op grond van artikel 8, onderdelen a tot en met e, en l, van de Vw 2000, dan geldt de in dit lid bedoelde verruiming alleen voor de huursubsidie en niet voor de andere tegemoetkomingen zoals de zorgtoeslag en de tegemoetkoming kinderopvang (Kamerstukken II 2004/05, 29 764, nr. 3, blz. 44).
    
    [appellant A] betoogt dat uit deze toelichting volgt dat in zijn geval sprake is van een situatie als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Awir, waarbij hij weliswaar niet langer een "sterk" verblijfsrecht had, maar in aansluiting daarop niet dient te worden uitgesloten van de toeslagen, die hij daarvoor ook al ontving, zijnde huurtoeslag en zorgtoeslag. De strikte uitleg zoals de rechtbank die hanteert, gaat in tegen de bedoeling van de wetgever, zoals weergegeven in de memorie van toelichting. Daaruit blijkt dat indien de vreemdeling procedeert over zijn verblijf, na een periode van rechtmatig verblijf, het recht op toeslagen behouden blijft. Dat de intrekking met terugwerkende kracht is gebeurd, maakt dat niet anders, aldus [appellant A].
    
    In de reactie van 17 februari 2016 heeft [appellant A] hieraan toegevoegd dat het woord "aansluitend" niet dient te worden uitgelegd zoals de Belastingdienst/Toeslagen dat doet. Strikte interpretatie van de wettelijke bepaling op die wijze maakt die bepaling immers illusoir en is in ieder geval in strijd met de rechtszekerheid van betrokkene. In dit verband heeft [appellant A] verwezen naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 22 december 2015 in zaak nr. 14/1885 (ECLI:NL:CRVB:2015:4831).
    
    7.1. De intrekking van de verblijfsvergunning met terugwerkende kracht is door de rechtbank Den Haag rechtmatig bevonden. De Afdeling gaat er van uit dat de terugwerkende kracht verband houdt met de beëindiging van het categoriaal beschermingsbeleid voor asielzoekers afkomstig uit Centraal-Irak. Die terugwerkende kracht is evenwel ingegaan op 15 april 2010 en doet er niet aan af dat [appellant A] in de periode van 11 december 2009 tot 15 april 2010 in het bezit was van een verblijfsvergunning. Zijn verblijf in die periode is pas achteraf niet rechtmatig geworden. Op 8 januari 2010 is een voornemen tot intrekking van zijn verblijfsvergunning bekendgemaakt en daarna heeft hij een zienswijzeprocedure gevoerd. Zodra het mogelijk was is hij gaan procederen over zijn verblijfsvergunning. [appellant A] had de onderbreking in de periode van rechtmatig verblijf daarom niet kunnen voorkomen.
    
    Uit de wetsgeschiedenis kan niet worden afgeleid wat de bedoeling van de wetgever is geweest bij een geval als dit, waarin een verblijfsvergunning met terugwerkende kracht wordt ingetrokken met als gevolg dat het rechtmatig verblijf achteraf onderbroken wordt. Van belang is dat [appellant A] niet redelijkerwijs heeft kunnen begrijpen dat de zorgtoeslag en huurtoeslag ten onrechte werden verleend. Nu hij aansluitend op het besluit waardoor zijn verblijfstitel is vervallen, daartegen is opgekomen, stond dit immers nog niet vast. Uit de wetsgeschiedenis volgt niet dat het begrip "aansluitend" zo strikt moet worden uitgelegd als de rechtbank heeft gedaan. De rechtbank is er daarom ten onrechte van uitgegaan dat in een geval als dit, waarin niet eerder een rechtsmiddel tegen het besluit tot intrekking van de verblijfsvergunning heeft opengestaan, de aanspraak op zorgtoeslag en huurtoeslag vervalt. De periode dat [appellant A] procedeerde over de intrekking van zijn verblijfsvergunning dient dan ook als aansluitend aan het eerdere rechtmatige verblijf in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Awir te worden aangemerkt. Dit betekent dat [appellant A] over het jaar 2012 en de periode 1 januari 2013 tot 1 april 2013 recht heeft op zorgtoeslag en huurtoeslag.
    
    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank een onjuiste uitleg gegeven aan artikel 9, eerste lid, van de Awir.
    
    Het betoog slaagt.
    
    8. Het incidenteel hoger beroep van [appellant A] en [appellante B] is gegrond. Aan de beslissing van de rechtbank tot vernietiging van het besluit op bezwaar doet dit niet af. De Belastingdienst/Toeslagen dient een nieuw besluit te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Afdeling.
    
    9. De Belastingdienst/Toeslagen dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I. verklaart het incidenteel hoger beroep van [appellant A] en [appellante B] gegrond;
    
    II. veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellante B] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 992,00 (zegge: negenhonderdtweeënnegentig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    
    Aldus vastgesteld door mr. M. Vlasblom, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. R.J. Koopman, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    
    w.g. Vlasblom w.g. Van Zanten
    voorzitter griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 13 april 2016
    
    97.