ECLI:NL:RBNNE:2020:374, Rechtbank Noord-Nederland, 04-02-2020, AWB - 18 _ 1569
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges voor het aanvragen van een ID-kaart. Opbrengstlimiet legesheffing van de gemeente Dantumadiel 2018. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder onvoldoende inzicht verschaft in de ramingen. De rechtbank verklaart de verordening in haar geheel onverbindend.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 18/1569
  
  
    
      uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
    
  
  
    
      
        [eiser]
      , te [woonplaats] , eiser
  
  
    en
  
  
    
      de heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel, verweerder
    (gemachtigde: [gemachtigde] ).
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  
    Verweerder heeft op 21 februari 2018 aan eiser leges in rekening gebracht in verband met het aanvragen van een ID-kaart.  
  
  
    Bij uitspraak op bezwaar van 23 mei 2018 heeft verweerder het bezwaar van eiser 
    ongegrond verklaard. 
  
  
    Eiser heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.
  
  
    Verweerder heeft geen verweerschrift ingediend. 
  
  
    Eiser heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. 
  
  
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2019. Eiser is verschenen. Namens verweerder is zijn gemachtigde verschenen. Met toestemming van partijen zijn de zaken 18/1569, 18/176 en 17/871 gelijktijdig ter zitting behandeld.
  
  
    
      Overwegingen
    
  
  
    
      Feiten 
    
  
  
    1.1. Eiser heeft op 21 februari 2018 voor het aanvragen van zijn ID-kaart (een Nederlandse identiteitskaart) aan de balie van het gemeentehuis in Dantumadiel een bedrag aan leges betaald van € 51, waarvoor eiser een zogeheten 'Baliebon' met nummer [nummer] heeft ontvangen (de aanslag).
  
  
    1.2.	De aanslag is gebaseerd op de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2018 van de gemeente Dantumadiel (hierna: de Verordening) en de bijbehorende Tarieventabel, vastgesteld door de raad van de gemeente Dantumadiel op 18 december 2017. De Tarieventabel bevat drie titels. Titel 1 omvat de Algemene dienstverlening, Titel 2 omvat de Dienstverlening vallend onder de fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning, en Titel 3 omvat de Dienstverlening vallend onder de Europese dienstenrichtlijn. In de Tarieventabel is ten aanzien van de ID-kaart het volgende opgenomen:
  
  
    “Titel 1  Algemene dienstverlening
    
      (…)
    
    
      Hoofdstuk 2 Reisdocumenten 
    
    
      1.2	Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag:
    
    
      (…)
    
    
      1.2.5.	van een Nederlandse identiteitskaart 
    
    
      1.2.5.1	voor een persoon die op het moment van de aanvraag 18 jaar of ouder is € 51,00”
  
  
    1.3.	Eiser heeft bij brief van 22 maart 2018, ontvangen door verweerder op 23 maart 2018, bezwaar aangetekend tegen de aanslag. In deze brief staat – voor zover hier van belang – het volgende vermeld: “De reden van mijn bezwaar is dat de heffing mogelijk niet voldoet aan art. 229b van de gemeentewet, die voorschrijft dat de baten ter zake, de kosten ter zake niet mogen overschrijden (...) De begroting van 2018 biedt mij onvoldoende houvast.”
  
  
    1.4.	Verweerder heeft op 23 mei 2018 uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar van eiser omtrent de kostendekkendheid ongegrond verklaard. In de uitspraak op bezwaar verwijst verweerder naar een kostenonderbouwing waaruit volgens verweerder blijkt dat de geraamde baten in de gemeentelijke begroting de geraamde kosten niet overschrijden. Deze kostenonderbouwing geeft de baten en lasten weer van Titel 1 en 2 van de Verordening. Volgens de kostenonderbouwing geldt voor deze titels (gezamenlijk) een dekkingspercentage van 83%.    
  
  
    1.5.	In de bij 1.4 vermelde kostenonderbouwing  zijn de volgende geraamde lasten en baten opgenomen (in €): (verkort weergegeven) 
  
  
    Baten
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              Omschrijving taakveld 
            
            
              Titel 
            
            
              Omschrijving subcategorie 
            
            
              Bedrag 2018
            
          
          
            
              Burgerzaken 
            
            
              1
            
            
              Leges rijbewijzen
            
            
              30.019,00
            
          
          
            
              Burgerzaken
            
            
              1
            
            
              Leges reisdocumenten
            
            
              42.022,00
            
          
          
            
              Burgerzaken
            
            
              1
            
            
              Overige leges, rechten en heffingen 
            
            
              
              26.936
            
          
          
            
              
            
            
              1
            
            
              Overige rijksleges doorbetaling aan rijk
            
            
              -
               20.000,00
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
                Subtotaal
              
            
            
              
                78.977,00
              
            
          
          
            
              Burgerzaken 
              
            
            
              1
            
            
              Overige leges, rechten en heffingen
            
            
              
              162,00
            
          
          
            
              Belastingen overig
              
            
            
              2
            
            
              Overige leges, rechten en heffingen
            
            
              
              2.020,00
            
          
          
            
              Ruimtelijke ordening
              
            
            
              2
            
            
              Overige leges, rechten en heffingen
            
            
              
              
              55.166,00
            
          
          
            
              Wonen en bouwen
              
            
            
              2
            
            
              Overige leges, rechten en heffingen
            
            
              
              
              218.349,00
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
                Totaal Titel 1 en 2
              
            
            
              
                354.674,00
              
            
          
        
      
    
    
    
  
  
    Lasten
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              Omschrijving taakveld 
            
            
              Titel 
            
            
              Omschrijving subcategorie 
            
            
              Lasten excl. overhead
            
          
          
            
              Burgerzaken 
            
            
              1
            
            
              Kopieerkosten, druk- en bindwerk 
            
            
              
              1.521,00
            
          
          
            
              Burgerzaken
            
            
              1
            
            
              Aankopen overige goederen en diensten
            
            
              
              5.300,00
            
          
          
            
              Burgerzaken
            
            
              1
            
            
              Aankopen overige goederen en diensten
            
            
              
              520,18
            
          
          
            
              Burgerzaken
            
            
              1
            
            
              Inkomensoverdrachten gemeenschappelijke regelingen
            
            
              4.614
            
          
          
            
              Burgerzaken
            
            
              1
            
            
              Doorbel. Inkomensoverdrachten gemeenschappelijke regelingen
            
            
              
              81.992,00
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
                Subtotaal
              
            
            
              
                93.947,18
              
            
          
          
            
              Wonen en bouwen
            
            
              2
            
            
              Rechtskundig en ander deskundig advies
            
            
              
              20.482,80
            
          
          
            
              Wonen en bouwen
            
            
              2
            
            
              Advertentie, promotie en reclamekosten
            
            
              
              5.120,70
            
          
          
            
              Wonen en bouwen
            
            
              2
            
            
              Aankopen overige goederen en diensten 
            
            
              
              15.000,00
            
          
          
            
              Wonen en bouwen
            
            
              2
            
            
              Inkomensoverdrachten –gemeenschappelijke regelingen
            
            
              
              26.500,00
            
          
          
            
              Wonen en bouwen
            
            
              2
            
            
              Doorbel. Inkomensoverdrachten gemeenschappelijke regelingen
            
            
              
              221.524,00
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
                Subtotaal
              
            
            
              288.627,50
            
          
          
            
              
            
            
              
            
            
              
                Totaal netto kosten Titel 1 en 2 zonder overhead
              
            
            
              
              
                382.574,68
              
            
          
        
      
    
    
    
      1.6.
      
        Eiser heeft bij zijn beroepschrift pagina 65 van de begroting 2018 overgelegd, waarin 
        – onder meer – het volgende is vermeld: 
        “Het kostendekkingspercentage van de leges was op het moment van het redigeren van deze paragraaf nog niet bekend. Dit kostendekkingspercentage zal worden opgenomen in het belastingvoorstel 2018.”
      
      
      
        
          Geschil
        
      
    
    
      2.1.
      In geschil is het antwoord op de vraag of de Verordening verbindende kracht mist wegens overschrijding van de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet.
      
    
    
      2.2.
      Eiser stelt zich op het standpunt dat uit de begroting niet te achterhalen is welke bedragen kunnen gelden als 'lasten ter zake'. Eiser wijst erop dat op bladzijde 65 van de begroting staat dat het kostendekkingspercentage van de leges op het moment van het redigeren van deze paragraaf nog niet bekend was. Verder wijst eiser erop dat uit de begroting de cijfers van alle leges niet inzichtelijk, controleerbaar en feitelijk zijn te herleiden naar 'lasten ter zake'. Het is eiser verder onduidelijk hoe de bedragen € 81.992 en € 221.524 als 'doorbelasting inkomensoverdrachten gemeenschappelijke regelingen' tot stand zijn gekomen en hoe de prestaties zijn vastgesteld. Hierdoor is het onduidelijk of hier sprake is van direct toe te rekenen 'lasten ter zake', aldus eiser. Ook twijfelt eiser eraan of de baten wel uit de begroting zijn te herleiden omdat er volgens hem geen te verwachten aantallen verstrekkingen zijn geraamd.
    
    
      2.3.
      Verweerder stelt zich – kort samengevat - op het standpunt dat hij met hetgeen hij heeft overgelegd voldoende inzicht heeft verschaft en dat de opbrengstlimiet niet wordt overschreden. 
      
      
        3.	De rechtbank overweegt met betrekking tot de opbrengstlimiet als volgt. Ingevolge artikel 229b van de Gemeentewet worden de tarieven van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van die wet zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten (in casu: de leges) niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Tot de ‘lasten ter zake’ behoren niet alleen posten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar daartoe behoren ook aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vgl. onder meer HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, ECLI:NL:HR:2010:BL0990).
      
      
    
    
      3.1.
      Bij de beoordeling van het geschil zijn de regels rond stelplicht en bewijslast van belang zoals deze door de Hoge Raad zijn vastgesteld in (onder andere) zijn arresten van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777 en 18 april 2014, nr. 13/00469, ECLI:NL:HR:2014:938. Die regels kunnen als volgt kort worden samengevat. Uitgangspunt is dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. Hierbij behoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Van de gemeente mag niet worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de gemeente aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Vervolgens dient de heffingsambtenaar voor die posten nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. Indien een belanghebbende vervolgens stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, komt bewijslevering aan de orde en draagt belanghebbende de bewijslast. Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden welke posten kunnen worden beschouwd als een 'last ter zake' en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank overweegt dat, nu eiseres zich op het standpunt stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, op grond van de hiervoor bij 3.1. vermelde arresten het dan eerst op de weg van verweerder ligt om inzicht te geven in de raming van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. 
      
    
    
      3.3.
      
        De rechtbank stelt voorop dat volgens het arrest van de Hoge Raad van 13 februari 2015 (ECLI:NL:HR:2015:282) de kostendekkendheid op het niveau van de gehele Verordening moet worden beoordeeld. In dit geval houdt dat in dat ook de geraamde baten en lasten van Titel 3 van de bij de Verordening behorende tarieventabel, inzake Dienstverlening vallend onder de Europese Richtlijn, moet worden meegenomen bij de beoordeling van de kostendekkendheid. De rechtbank sluit zich hiervoor aan bij de uitspraak van 14 augustus 2018 van Gerechtshof Amsterdam (ECLI:NL:GHAMS:2018:3297). In deze uitspraak is  – voor zover hier van belang – het volgende overwogen: 
        “5.1.6. Hoewel de Dienstenrichtlijn niet van toepassing is op omgevingsvergunningen, is in de Leidraad legestarieven Wabo niettemin door de instanties die haar hebben uitgevaardigd als beleidsmatig uitgangspunt genomen dat kruissubsidiëring tussen leges voor Wabo-vergunningen en overige leges moet worden voorkomen (zie 2.3.3 hiervoor). 
      
      
      
        
          De politieke ontwikkelingen die tot de totstandkoming van de Leidraad legestarieven Wabo in 2010 hebben geleid zijn evenwel voor de Hoge Raad geen aanleiding geweest om in zijn arrest van 13 september 2015, nr. 14/00665, ECLI:NL:HR:2015:282, BNB 2015/121 terug te komen van zijn vaste leer dat, kort gezegd, toetsing van de opbrengstlimiet van artikel 229b dient plaats te vinden op het niveau van de legesverordening als geheel.”
      
      
    
    
      3.4.
      
        De rechtbank is van oordeel dat, nu verweerder de begrotingscijfers van Titel 3 (de Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn) niet heeft overgelegd, geen beoordeling van de kostendekkendheid van de gehele Verordening kan plaatsvinden.  
        Hier komt bij dat ten aanzien van de wel overgelegde cijfers van Titel 1 en 2 (zie 1.5.) de rechtbank van oordeel is dat verweerder onvoldoende inzicht heeft verschaft daar waar het de twee bedragen van € 81.992,00 en € 221.524,00 wegens 'Doorbelasting Inkomensoverdrachten gemeenschappelijke regelingen' betreft. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder toegelicht dat deze kosten verband houden met de fusie van de DDFK-gemeenten en dat het de doorbelasting aan de gemeente betreft van de kosten van ambtenaren. Deze enkele toelichting, die niet nader cijfermatig dan wel anderszins (met stukken) is onderbouwd, acht de rechtbank echter onvoldoende om te concluderen dat verweerder hiermee het vereiste inzicht in de ramingen heeft verschaft. Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder niet heeft voldaan aan hetgeen, volgens de arresten die hiervoor onder 3. en 3.1. zijn genoemd, van hem wordt verlangd en daarmee onvoldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen. De beroepsgrond van eiser slaagt.
      
      
    
    
      3.5.
      Nu verweerder onvoldoende inzicht heeft verschaft in de ramingen, moet worden aangenomen dat de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden. De omstandigheid dat verweerder niet de vereiste inlichtingen heeft verstrekt, brengt immers mee dat niet kan worden beoordeeld of er posten zijn die niet dienden ter dekking van kosten waarvoor de rechten mochten worden geheven, en zo ja, welke posten dat waren en in welke mate de opbrengstlimiet daardoor is overschreden. Gelet op het feit dat de rechtbank niet kan vaststellen in welke mate de opbrengstlimiet mogelijkerwijs is overschreden, kan de rechtbank niet volstaan met een vermindering van de opgelegde aanslag wegens partiële onverbindendheid van de Verordening. De rechtbank concludeert daarom dat de onderhavige Verordening in haar geheel onverbindend is (vgl. Hoge Raad 10 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BC3691 en Hoge Raad 13 april 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW1928).
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      4. Het beroep is gegrond en de uitspraak op bezwaar en de aanslag dienen te worden vernietigd.
      
      5. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht van € 46 vergoedt.
      
      6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank: 
      
      - verklaart het beroep gegrond; 
      - vernietigt de uitspraak op bezwaar;
      - vernietigt de aanslag;
      - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde uitspraak op bezwaar;
      - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 46 aan eiser te vergoeden. 
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van den Bosch, voorzitter, en mr. T. Tanghe en mr. P.P.D. Mathey-Bal, leden, in aanwezigheid van R.H. Wolfslag, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
      
      
      
      
        w.g. griffier	
        w.g. 									voorzitter
      
      
      
        
          Rechtsmiddel
        
        Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.