ECLI:NL:RBNNE:2020:371, Rechtbank Noord-Nederland, 04-02-2020, AWB - 18 _ 176
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2020-02-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges voor het aanvragen van een ID-kaart. Geen sprake van overschrijding opbrengstlimiet.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Groningen
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: LEE 18/176
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige belastingkamer van 4 februari 2020 in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiseres] , te [woonplaats] , eiseres
    (gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
    
    
      en
    
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Dantumadiel, verweerder
    (gemachtigde: [gemachtigde 2] ).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft op 26 april 2017 aan eiseres leges in rekening gebracht in verband met het aanvragen van een ID-kaart.  
    
    
    
      Bij uitspraak op bezwaar van 19 december 2017 heeft verweerder het bezwaar van eiseres 
      ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de uitspraak op bezwaar beroep ingesteld.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eiseres en verweerder hebben vóór de zitting nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 7 november 2019. Namens partijen zijn verschenen hun gemachtigden. Met toestemming van partijen zijn de zaken 18/176, 17/871,  en 18/1569 gelijktijdig ter zitting behandeld.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten 
      
    
    
    
      1.1.
      Eiseres heeft op 26 april 2017 voor het aanvragen van haar ID-kaart (een Nederlandse identiteitskaart) aan de balie van het gemeentehuis in Dantumadiel een bedrag aan leges betaald van € 50,65, waarvoor eiseres een zogeheten ‘Baliebon’ met nummer [nummer] heeft ontvangen (de aanslag).
      
    
    
      1.2.
      De aanslag is gebaseerd op de Verordening op de heffing en de invordering van leges 2017 van de gemeente Dantumadiel (hierna: de Verordening) en de bijbehorende Tarieventabel, vastgesteld door de raad van de gemeente Dantumadiel op 20 december 2016. De Tarieventabel bevat drie titels. Titel 1 omvat de Algemene dienstverlening, Titel 2 omvat de Dienstverlening vallend onder de fysieke leefomgeving/omgevingsvergunning, en Titel 3 omvat de Dienstverlening vallend onder de Europese dienstenrichtlijn. In de Tarieventabel is ten aanzien van de leges voor de ID-kaart het volgende opgenomen:
      
      
        “Titel 1  Algemene dienstverlening
        
          (…)
        
        
          Hoofdstuk 2 Reisdocumenten 
        
      
    
    
      1.2
      
        
          Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag:
        
        
          (…)
        
        
          1.2.5.1	 van een Nederlandse identiteitskaart:
        
        
          1.2.5.2	 voor een persoon die op het moment van de aanvraag 18 jaar of ouder is € 50,65”
      
      
    
    
      1.3.
      Eiseres heeft bij brief van 15 mei 2017, ontvangen door verweerder op 17 mei 2017, bezwaar gemaakt tegen de aanslag. In deze brief staat – voor zover hier van belang – het volgende vermeld: “De begroting van baten en lasten is ook nog onvoldoende onderbouwd. De kostendekkendheid is niet eenduidig, transparant en controleerbaar vast te stellen. Ik ben niet geïnformeerd over de kosten en de heffingsambtenaar heeft de werkzaamheden niet vastgesteld.” 
      
    
    
      1.4.
      Verweerder heeft op 19 december 2017 uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar van eiseres omtrent de kostendekkendheid ongegrond verklaard. In de uitspraak op bezwaar verwijst verweerder naar een kostenonderbouwing, waaruit blijkt dat de geraamde baten in de gemeentelijke begroting de geraamde kosten niet overschrijden. 
      
    
    
      1.5.
      In de begroting 2017 van de gemeente Dantumadiel is bij het ‘Begrotingsproduct: 916 Burgerzaken’ het volgende overzicht van de geraamde lasten en baten (in €) opgenomen: 
      
    
  
  
    Begroting 2017Lasten  Baten
    
      Burgerlijke stand	        	 	 56.875			    9.031
      Identiteitsdocumenten		      167.414			153.122
      Rijbewijs				        40.941			  48.565
      Reserveringen	       			     -			   		 -
      Saldo					      265.230 		       210.718
    
    
    
      1.6.
      
        Tot de gedingstukken behoort tevens een ‘Toelichting kostenonderbouwing leges’ van de gemeente Dantumadiel. . Deze toelichting vermeldt – voor zo ver hier van belang – het volgende:
        “In aanvulling op de toelichting in de paragraaf Lokale heffingen van de begroting 2017 en de ANG tabel die bij deze verordening gaat wordt hierna een verdere specificatie gegeven op de wijze van kostentoerekening aan de verschillende categorieën leges.
      
      
      
        
          Net als in de begroting wordt hierna per legescategorie aangegeven welke producten daarvoor worden ingezet en welk deel van de kosten daarvan wordt toegerekend aan de leges. (…)
        
      
      
      
        
          De berekening van de kosten die aan de leges worden toegerekend bestaat telkens uit twee gedeelten:
        
      
      
        
          
            Een raming van de personele kosten. Deze is gebaseerd op de raming van het aantal uren per legescategorie in de ANG tabel en het uurtarief dat is berekend als het gemiddelde uurtarief van de GR DDFK.
          
        
        
          
            Een specificatie van de overige toegerekende kosten, waarbij het gaat om kosten van inkoop voor zover die van toepassing zijn op de leges.
          
        
      
      (…)
      
    
  
  
    Totaal:
    De kostendekkendheid van de legesverordening komt op 93%:
    
      
        
        
        
        
          
            
              
                Totale lasten
              
            
            
              
                € 
              
            
            
              
                541.094
              
            
          
          
            
              
                Totale baten
              
            
            
              
                €
              
            
            
              
                504.769
              
            
          
          
            
              
                Kostendekkendheid
              
            
            
              
                     93% ”
            
          
        
      
    
    
    
      1.7.
      
        Ten aanzien van de kostenonderbouwing over 2017 is door verweerder tevens een
        (verkorte) rapportage overgelegd. Deze ‘Recapitulatie Kostendekkendheidsonderzoek tarieventabel Dantumadiel 2017’ is opgesteld door de Adviesgroep Nederlandse Gemeenten (ANG). Deze recapitulatie luidt als volgt (in €): 
      
      
    
  
  
    Recapitulatie Kostendekkendheidsonderzoek tarieventabel Dantumadiel 2017
    
      
        
        
        
        
        
          
            
              
            
            
              
                kosten
              
            
            
              
                opbrengsten
              
            
            
              
                percentage
              
            
          
          
            
              
                Titel 1 Algemene dienstverlening
              
            
            
              
                197.930
              
            
            
              
                234.045
              
            
            
              
                118%
              
            
          
          
            
              Burgerlijke stand
            
            
              25.515
            
            
              9.032
            
            
              35%
            
          
          
            
              Reisdocumenten
            
            
              114.563
            
            
              153.123
            
            
              134%
            
          
          
            
              Rijbewijzen
            
            
              26.752
            
            
              48.565
            
            
              182%
            
          
          
            
              Verstrekkingen uit de Basisregistratie Personen (BRP)
            
            
              1.230
            
            
              1.305
            
            
              106%
            
          
          
            
              Vastgoedinformatie
            
            
              424
            
            
              162
            
            
              38%
            
          
          
            
              Overige publiekszaken
            
            
              17.499
            
            
              16.600
            
            
              95%
            
          
          
            
              Kansspelen
            
            
              1.348
            
            
              1.177
            
            
              87%
            
          
          
            
              Verkeer en vervoer
            
            
              9.279
            
            
              3.628
            
            
              39%
            
          
          
            
              
                Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving/ omgevingsvergunning
              
            
            
              
              
              
                287.887
              
            
            
              
              
              
                257.774
              
            
            
              
              
              
                90%
              
            
          
          
            
              Vooroverleg/beoordeling conceptaanvraag
            
            
              
              42.413
            
            
              
              13.279
            
            
              
              31%
            
          
          
            
              Omgevingsvergunning
            
            
              213.658
            
            
              226.538
            
            
              106%
            
          
          
            
              Teruggaaf
            
            
              4.420
            
            
              0
            
            
              0%
            
          
          
            
              Bestemmingswijzigingen zonder activiteiten
            
            
              
              27.395
            
            
              
              17.958
            
            
              
              66%
            
          
          
            
              
                Titel 3 Dienstverlening vallend onder Europese dienstenrichtlijn
              
            
            
              
              
                28.535
              
            
            
              
              
                8.563
              
            
            
              
              
                30%
              
            
          
          
            
              Horeca
            
            
              5.173
            
            
              3.636
            
            
              70%
            
          
          
            
              Organiseren evenementen of markten
            
            
              14.624
            
            
              1.106
            
            
              8%
            
          
          
            
              Brandbeveiligingsverordening
            
            
              1.282
            
            
              2.263
            
            
              177%
            
          
          
            
              In deze titel niet benoemde vergunning, ontheffing of and
            
            
              
              7.455
            
            
              
              1.559
            
            
              
              21%
            
          
          
            
              
                Totaal
              
            
            
              
                514.351
              
            
            
              
                500.382
              
            
            
              
                97%
              
            
          
        
      
    
    
    
    
      1.8.
      Eiseres heeft in haar nadere stuk van 16 april 2018 het volgende cijfermatige overzicht opgenomen: 
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                Burgerlijke stand
              
              
                16.825
              
              
                9.031
              
            
            
              
                Reisdocumenten
              
              
                114.563
              
              
                153.122
              
            
            
              
                Rijbewijzen
              
              
                26.752
              
              
                48.565
              
            
            
              
                Overige Publiekszaken 
              
              
                18.729
              
              
                17.905
              
            
            
              
                Vastgoed
              
              
                424
              
              
                162
              
            
            
              
                Omgevingsvergunning
              
              
                202.765
              
              
                202.375
              
            
            
              
                Bestemmingsplan
              
              
                27.395
              
              
                17.958
              
            
            
              
                horeca markten
              
              
                19.598
              
              
                12.069
              
            
            
              
                
                  Totaal
                
              
              
                
                  427.051
                
              
              
                
                  461.187
                
              
            
          
        
      
      
      
        
          Geschil
        
        2.	In geschil is het antwoord op de vraag of de leges terecht in rekening zijn gebracht, meer specifiek of de Verordening verbindende kracht mist wegens overschrijding van de opbrengstlimiet van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. 
      
      
    
    
      2.1.
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat de cijfers van de leges niet inzichtelijk en controleerbaar zijn en niet feitelijk zijn te herleiden naar kosten ter zake. Eiseres heeft twijfels ten aanzien van de kosten ter zake. De cijfers in de begroting wijken af ten opzichte van het gestelde in de tarieventabel. Tot slot stelt eiseres dat de cijfers uit het ANG-onderzoek zijn gebaseerd op de juiste prestaties en verstrekkingen, die niet kunnen uitgaan boven wat er in de begroting staat vermeld.
      
    
    
      2.2.
      Verweerder stelt zich - samengevat - op het standpunt dat hij met hetgeen hij heeft overgelegd voldoende inzicht heeft verschaft en dat de opbrengstlimiet niet wordt overschreden.
      
      
        3.	De rechtbank overweegt met betrekking tot de opbrengstlimiet als volgt. Ingevolge artikel 229b van de Gemeentewet worden de tarieven van rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, van die wet zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten (in casu: de leges) niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Tot de ‘lasten ter zake’ behoren niet alleen posten die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar daartoe behoren ook aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vgl. onder meer HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, ECLI:NL:HR:2010:BL0990).
      
      
    
    
      3.1.
      Bij de beoordeling van het geschil zijn de regels rond stelplicht en bewijslast van belang zoals deze door de Hoge Raad zijn vastgesteld in (onder andere) zijn arresten van 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, 4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777 en 18 april 2014, nr. 13/00469, ECLI:NL:HR:2014:938. Die regels kunnen als volgt kort worden samengevat. Uitgangspunt is dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust. Indien een belanghebbende overschrijding van de opbrengstlimiet aan de orde stelt, ligt het op de weg van de heffingsambtenaar inzicht te geven in de raming van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. Hierbij behoeft niet ten aanzien van alle in de begroting opgenomen posten zekerheid of een volledig inzicht te bestaan. Van de gemeente mag niet worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe de kosten ter zake daarvan zijn geraamd. Omdat de bewijslast van de feiten die overschrijding van de opbrengstlimiet onderbouwen op de belanghebbende rust, dient hij, nadat de gemeente aldus inzicht heeft verschaft, voldoende gemotiveerd te stellen waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’. Vervolgens dient de heffingsambtenaar voor die posten nadere inlichtingen te verschaffen. Aan die inlichtingen mag geen zwaardere eis worden gesteld dan dat deze functionaris naar vermogen – dat wil zeggen in de mate waarin hij daartoe in de gegeven omstandigheden in redelijkheid in staat is – duidelijk maakt op grond waarvan hij de stellingen van de belanghebbende betwist, en waarom dus naar zijn oordeel de door de belanghebbende opgeworpen twijfel ongegrond is. Indien een belanghebbende vervolgens stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, komt bewijslevering aan de orde en draagt belanghebbende de bewijslast. Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden welke posten kunnen worden beschouwd als een 'last ter zake' en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden. 
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank overweegt dat, nu eiseres zich op het standpunt stelt dat de opbrengstlimiet is overschreden, op grond van de hiervoor bij 3.1. vermelde arresten het dan eerst op de weg van verweerder ligt om inzicht te geven in de raming van baten en lasten die in de begroting zijn opgenomen. 
      
    
    
      3.3.
      De rechtbank overweegt verder dat verweerder in dit kader overzichten van de geraamde baten en lasten uit de gemeentelijke begroting van 2017 heeft overgelegd, alsmede een recapitulatie waaruit de geraamde kostendekkendheid van de Verordening volgt (zie 1.5. tot en met 1.7). Volgens deze (begrotings)cijfers is op het niveau van de Verordening geen sprake van een overschrijding van de opbrengstlimiet. De gemachtigde van verweerder heeft ter zitting toegelicht dat de recapitulatie (zie 1.7), die is opgesteld door de ANG, een enger lastenbegrip hanteert dan de gemeente in de begroting doet. De bedragen in de recapitulatie zijn nauwkeuriger en verfijnder dan de cijfers in de begroting, hetgeen het verschil verklaart tussen het kostendekkingspercentage volgens de begroting van 93% en volgens de recapitulatie van 97%. Verweerder heeft verder toegelicht dat het verschil met name wordt veroorzaakt door een andere toerekening van de overhead.  
      
    
    
      3.4.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder met het overleggen van de bij 1.5 tot en met 1.7 vermelde gegevens en de ter zitting verstrekte toelichting voldoende inzicht in de raming van de ‘lasten ter zake’ heeft verschaft. De omstandigheid dat de ramingen in de begroting niet volledig overeenkomen met de ramingen volgens het ANG-overzicht acht de rechtbank hiervoor geen beletsel, met name niet omdat in beide opstellingen de baten de lasten niet overtreffen. 
      
    
    
      3.5.
      Zoals uit de bij 3.1. vermelde arresten volgt, dient eiseres, nadat de heffingsambtenaar inzicht heeft verschaft in de geraamde baten en lasten, gemotiveerd te stellen waarom naar haar oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een last ter zake van de in de Verordening bedoelde diensten. Naar de rechtbank begrijpt, heeft eiseres met haar eigen overzicht (zie 1.8.) bedoeld aan te geven dat de totale baten de totale kosten overstijgen op het niveau van de gehele Verordening met € 34.136 (€ 461.187 - € 427.05). 
    
    
      3.6.
      De gemachtigde van eiseres heeft ter toelichting op het bij 1.8. vermelde overzicht gesteld dat de lasten 'Verkeer en vervoer', 'Kansspelen' en 'Brandbeveiligingsverordening' niet opgenomen moeten worden in de begroting, omdat dit algemene zaken dan wel zaken van openbare orde betreft. De rechtbank wijst er in dit verband op dat de toetsing van de opbrengstlimiet niet per afzonderlijke dienst geschiedt, maar op het niveau van de verordening. Dat leidt tot toepassing van de in artikel 229b van de Gemeentewet neergelegde toets op het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en op het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden (zie HR 4 februari 2005, nr. 38860, ECLI:NL:HR:2005:AP1951 en HR 13 februari 2015, nr. 14/00655, ECLI:NL:HR:2015:282). Aangezien de door eiseres genoemde dienstverlening onder artikel 2 van de Verordening (en de daarbij behorende Tarieventabel) valt, kunnen de lasten ter zake van deze dienstverlening worden meegenomen in de ramingen. Deze beroepsgrond van eiseres slaagt daarom niet. 
      
    
    
      3.7.
      Eiseres’ verwijzing naar de begrotingsparagrafen van 2017, met de stelling dat niet alle kosten kunnen worden toegerekend, treft eveneens geen doel. De rechtbank heeft hierbij in aanmerking genomen dat eiseres niet, althans onvoldoende, heeft aangegeven welke niet-toerekenbare kosten dit dan zou betreffen. Zonder een nadere en begrijpelijke toelichting, die ontbreekt, kan de rechtbank eiseres in deze stelling niet volgen. Eiseres’ stelling dat er ook kosten zijn meegenomen die niet zijn toe te rekenen aan de ID-kaart slaagt ook niet vanwege het ontbreken van een nadere en begrijpelijke toelichting. Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat eiseres onvoldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom volgens haar ten aanzien van bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een 'last ter zake'. 
      
    
    
      3.8.
      Eiseres heeft tot slot nog aangevoerd dat in de begroting 2017 geen aantallen worden genoemd waarop de geraamde baten zouden zijn gebaseerd. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat de baten voor het volgende jaar worden geraamd aan de hand van de feitelijke opbrengsten van het lopende jaar, met eventuele aanpassingen in verband met gewijzigde regelgeving en/of maatschappelijke ontwikkelingen. De rechtbank oordeelt dat verweerder met deze verklaring voldoende inzicht heeft gegeven in de raming van de baten die in de begroting zijn opgenomen. Door eiseres is verder niet gemotiveerd gesteld dat hieraan zou moeten worden getwijfeld. 
      
    
    
      3.9.
      Gelet op het voorgaande heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van overschrijding van de opbrengstlimiet en dat de Verordening daarom onverbindend zou moeten worden verklaard.
      
      4. Het beroep is ongegrond.
      
      5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van den Bosch, voorzitter, en mr. T. Tanghe en mr. P.P.D. Mathey-Bal, leden, in aanwezigheid van R.H. Wolfslag, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 4 februari 2020.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. griffier	
      w.g.										voorzitter
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.