ECLI:NL:RVS:2018:698, Raad van State, 28-02-2018, 201700745/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten voor het berekeningsjaar 2015 voor de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget herzien naar nihil.

201700745/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 15 december 2016 in zaak nr. 16/2273 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 oktober 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten voor het berekeningsjaar 2015 voor de huurtoeslag, de zorgtoeslag en het kindgebonden budget herzien naar nihil.
    
    Bij besluit van 12 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 15 december 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 30 januari 2018, waar [appellant], in persoon en bijgestaan door mr. J.R.R. Oevering, advocaat te Amsterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.C.G. van de Werken, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] woonde ten tijde van belang met zijn twee kinderen, die beiden de Nederlandse nationaliteit hebben, aan de [locatie] te [woonplaats]. Zijn vriendin [partner], die de Macedonische nationaliteit heeft, verbleef ook op dat adres. [appellant] heeft op 13 november 2013 huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget aangevraagd. Bij besluit van 27 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen voorschotten toegekend van respectievelijk € 4.082,00, € 942,00 en € 2.150,00. Bij het besluit van 21 oktober 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten herzien naar nihil. Aan het besluit van 12 maart 2016, waarbij het besluit van 21 oktober 2016 is gehandhaafd, heeft de dienst ten grondslag gelegd dat [partner] als toeslagpartner moet worden aangemerkt, mede omdat uit de relatie met [appellant] hun twee kinderen zijn geboren. Aangezien [partner] geen verblijfstitel heeft, heeft [appellant] op grond van artikel 9, tweede lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) geen aanspraak op toeslagen, aldus de dienst.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    2.    De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen er terecht van heeft afgezien [appellant] te horen, aangezien zijn gemachtigde pas per brief van 8 maart 2016 te kennen heeft gegeven dat hij telefonisch wilde worden gehoord. [appellant] is bij brief van 8 februari 2016 in de gelegenheid gesteld om vóór 24 februari 2016 aan te geven op welke wijze hij wilde worden gehoord. De omissie van de gemachtigde dient voor risico van [appellant] te komen. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat niet in geschil is dat [partner] als toeslagpartner moet worden aangemerkt. De Awir biedt geen mogelijkheid af te wijken van artikel 9, tweede lid, van de Awir. [appellant] komt evenmin een beroep toe op artikel 14, gelezen in samenhang met artikel 8 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). De rechtbank heeft ter motivering van haar oordeel verwezen naar onder meer de uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3788, en de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:565. Artikel 14 van het EVRM verbiedt niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat onder andere uit artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, bestaat in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging, gelet op het met het koppelingsbeginsel nagestreefde doel. [appellant] heeft geen zeer bijzondere omstandigheden genoemd, zoals in de genoemde uitspraak van 22 oktober 2014, op grond waarvan moet worden aangenomen dat artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 14, gelezen in verbinding met artikel 8 van het EVRM.
    
    Hoger beroep
    
    3.    Ter zitting heeft [appellant] aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat niet in geschil is dat [partner] als zijn toeslagpartner moet worden aangemerkt. Zij heeft vanaf medio januari tot begin mei bij hem gewoond, waarvan 90 dagen op basis van een toeristenvisum. Daarna is zij teruggekeerd naar Macedonië.
    
    3.1.    Uit het beroepschrift bij de rechtbank en de zittingsaantekeningen blijkt niet dat [appellant] een grond van deze strekking bij de rechtbank heeft aangevoerd. Het hoger beroep dient gericht te zijn tegen de uitspraak van de rechtbank en er is geen reden waarom het betoog dat [partner] ten onrechte het gehele jaar als zijn partner is aangemerkt, niet bij de rechtbank kon worden aangevoerd. [appellant] had dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen behoren te doen. Derhalve dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen zeer bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan artikel 9, tweede lid, van de Awir buiten toepassing zou moeten worden gelaten wegens strijd met artikel 14 van het EVRM, artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM en artikel 26 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR). De kinderen van [appellant] zijn in Nederland geboren en [appellant] heeft in 2015 grotendeels zelf voor inkomsten gezorgd. De kinderen van [appellant] zijn zeer jong. Bovendien kan hij worden beschouwd als alleenstaande ouder, omdat [partner] niet het gehele jaar in Nederland is geweest, maar vaak in het buitenland verbleef. Ter toelichting heeft hij opgemerkt dat hij in 2013 in het buitenland verbleef en niet was ingeschreven in Nederland. Daarna is hij teruggekomen naar Nederland, samen met zijn [partner]. Zij hebben eerst bij de moeder van [appellant] gewoond en zich bij de gemeente ingeschreven. Aan de gemeente is uitgelegd dat [partner] officieel in het buitenland woonde. Een medewerker van de gemeente Heemstede heeft gemeld dat [appellant] in aanmerking kwam voor een uitkering als alleenstaande ouder, omdat hij geen financieel partner had. Na een aantal maanden bij zijn moeder te hebben gewoond, is hij verhuisd naar een woning in de gemeente Haarlem. Hij heeft toen van de gemeente Haarlem een bijstandsuitkering gekregen naar de norm van een alleenstaande ouder. Vervolgens heeft hij de toeslagen aangevraagd. Op advies van de belastingdienst zijn de belastinggegevens ingevuld zoals bij de bijstandsuitkering voor een alleenstaande ouder ook vereist was, aldus [appellant].
    
    4.1.    De toepasselijke wettelijke bepalingen en de genoemde verdragsbepalingen zijn opgenomen in de bijlage van deze uitspraak.
    
    De Wet op de huurtoeslag, de Wet op de zorgtoeslag en de Wet op het kindgebonden budget zijn inkomensafhankelijke regelingen als bedoeld in artikel 1 van de Awir.
    
    4.2.    Toepassing van artikel 9, tweede lid, van de Awir leidt tot een onderscheid tussen enerzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000, die samenwoont met een Nederlandse partner of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000, en anderzijds een Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000, zoals [appellant], die samenwoont met een vreemdeling die niet over een zodanig verblijfsrecht beschikt.
    
    Zoals de rechtbank op goede gronden heeft overwogen, verbiedt artikel 14 van het EVRM niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar slechts die behandeling die als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, hetgeen wil zeggen dat voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. Hetzelfde geldt voor de andere door [appellant] genoemde verdragsbepalingen.
    
    4.3.    In artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 is het koppelingsbeginsel neergelegd. Deze bepaling strekt ertoe het recht op verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen ten laste van de collectieve middelen te koppelen aan het rechtmatig verblijf in Nederland (Kamerstukken II 1994-1995, 24 233, nr. 3, blz. 1-2). Het uitgangspunt dat illegale vreemdelingen geen aanspraken op collectieve voorzieningen kunnen doen gelden, heeft de wetgever als beginsel van het vreemdelingenrecht aangemerkt (Kamerstukken II 1995-1996, 24 233, nr. 6, blz. 3-4).
    
    Zoals blijkt uit de totstandkoming van de Awir (Kamerstukken II 2004-2005, 29 764, nr. 3, blz. 44), heeft de wetgever het koppelingsbeginsel niet alleen van toepassing geacht op de in artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000 bedoelde situatie dat een vreemdeling zelf om verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen verzoekt, maar ook op de in artikel 9, tweede en derde lid, van de Awir genoemde gevallen waarin een Nederlander een tegemoetkoming aanvraagt en deze een partner dan wel een medebewoner heeft die in Nederland geen rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vw 2000.
    
    Voor het gemaakte onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus, zoals dat uit zowel artikel 10, eerste lid, van de Vw 2000, als artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, is in beginsel een redelijke en objectieve rechtvaardiging. Met dit onderscheid wordt een legitiem doel gediend. Met de toepassing hiervan wordt beoogd te voorkomen dat illegaal in Nederland verblijvende vreemdelingen door ontvangst van tegemoetkomingen en voorzieningen, in staat worden gesteld tot voortzetting van hun wederrechtelijk verblijf, het verwerven van een schijn van legaliteit of het opbouwen van een zodanige sterke rechtspositie of de schijn hiervan, dat zij na ommekomst van de procedure zo goed als onuitzetbaar blijken. Met hetgeen in artikel 9, tweede lid, van de Awir is neergelegd, is in zoverre hierop aangesloten, dat deze bepaling ertoe strekt daarenboven te voorkomen dat de niet rechtmatig in Nederland verblijvende partner zou kunnen meeprofiteren van de tegemoetkomingen die aan de Nederlander of een vreemdeling met een verblijfsrecht ingevolge artikel 8 van de Vw 2000 worden toegekend (zie de eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 22 oktober 2014).
    
    4.4.    De Afdeling ziet in de omstandigheid dat de specifieke situatie van [appellant] niet is beschreven in de memorie van toelichting geen aanleiding voor het oordeel dat voor het onderscheid naar nationaliteit en verblijfsstatus dat uit artikel 9, tweede lid, van de Awir volgt, geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
    
    4.5.    Gelet op hetgeen [appellant] heeft aangevoerd, dient de Afdeling te beoordelen of de uitsluiting van de in geding zijnde tegemoetkomingen in een redelijke, proportionele verhouding staat tot het hiervoor, onder 4.3, omschreven legitieme doel. Het onthouden van deze voorziening aan een Nederlander kan onder zeer bijzondere omstandigheden in een concreet geval in strijd zijn met artikel 14 van het EVRM, artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM en artikel 26 van het IVBPR, in welk geval artikel 9, tweede lid, van de Awir, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing moet worden gelaten.
    
    4.6.    De door [appellant] aangevoerde omstandigheden, dat hij in 2015 zelf grotendeels voor inkomsten heeft gezorgd, dat het om zeer jonge kinderen gaat die in Nederland zijn geboren, dat hij de facto als alleenstaande ouder moet worden beschouwd en dat [partner] vaak in het buitenland verbleef, zijn niet aan te merken als zeer bijzonder in vorenbedoelde zin. De herziening van de voorschotten huurtoeslag, zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2015 zijn in dit geval niet in strijd met de onder 4.5 genoemde verdragsbepalingen. De rechtbank heeft derhalve terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat artikel 9, tweede lid, van de Awir in dit geval niet buiten toepassing hoefde te worden gelaten.
    
    4.7.    Het betoog faalt.
    
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Lodder
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    17.  Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    Artikel 9, eerste en tweede lid
    
    1. Indien aan een vreemdeling tijdens een rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e, en l, van de Vreemdelingenwet 2000 een tegemoetkoming is toegekend, heeft de omstandigheid dat hij aansluitend aan dit verblijf rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdeel g of h, van die wet niet tot gevolg dat hij daardoor zijn aanspraak verliest op eenzelfde tegemoetkoming gedurende de periode van laatstgenoemd verblijf.
    
    2. Ingeval de partner van de belanghebbende een vreemdeling is die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, heeft de belanghebbende geen aanspraak op een tegemoetkoming.
    
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 8
    
    1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
    
    Artikel 14
    
    Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid,  vermogen, geboorte of andere status.
    
    Protocol nr. 12 bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    
    Artikel 1, eerste lid
    
    1. Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    
    Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
    
    Artikel 26
    
    Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
    
    Grondwet
    
    Artikel 94
    
    Binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften vinden geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.