ECLI:NL:RVS:2025:1725, Raad van State, 16-04-2025, 202306696/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Epe geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van een schuur op het perceel [locatie A]  in Oene. [appellant] woont op het perceel en gebruikt dat voor zijn agrarisch hobbybedrijf. Het perceel heeft onder meer de bestemming "Agrarisch" met de specifieke bouwaanduiding "bestaand erf." Op het perceel staan gebouwen die worden gebruikt voor het agrarische hobbybedrijf. Ook staat daarop een schuur die [appellant] anders dan voor het agrarisch hobbybedrijf zou gebruiken en die hij aanduidt als privéschuur. [belanghebbende] woont aan de [locatie B]  in Oene. Hij is het niet eens met het besluit op bezwaar van het college en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank. [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de realisering van de gewenste schuur in strijd wordt gehandeld met artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels.

202306696/1/R1.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Oene, gemeente Epe,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 19 september 2023 in zaken nrs. 22/114 en 22/5212 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 juli 2021 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning eerste fase te verlenen voor het in afwijking van het bestemmingsplan realiseren van een schuur op het perceel [locatie A]  in Oene (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 6 december 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en de omgevingsvergunning alsnog verleend.
    Bij besluit van 21 augustus 2022 heeft het college een omgevingsvergunning tweede fase verleend voor het bouwen van een schuur op het perceel.
    Tegen het besluit van 21 augustus 2022 heeft [belanghebbende] bezwaar gemaakt en het college verzocht om op grond van artikel 7:1a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) in te stemmen met rechtstreeks beroep bij de rechtbank. Het college heeft hiermee ingestemd en heeft het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank.
    Bij uitspraak van 19 september 2023 heeft de rechtbank de door [belanghebbende] ingestelde beroepen tegen de besluiten van 6 december 2021 en 21 augustus 2022 gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en het college opgedragen nieuwe besluiten te nemen met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [belanghebbende] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 29 november 2023 heeft het college het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 19 juli 2021 ongegrond verklaard en de omgevingsvergunning fase twee geweigerd.
    [appellant] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 29 november 2023.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door P. Pasveer en mr. M. van Beek, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door mr. C.J.R. van Binsbergen, advocaat in Bodegraven, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 29 mei 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] woont op het perceel en gebruikt dat voor zijn agrarisch hobbybedrijf. Op het perceel geldt het bestemmingsplan "Buitengebied Epe" (hierna: het bestemmingsplan). Het perceel heeft onder meer de bestemming "Agrarisch" met de specifieke bouwaanduiding "bestaand erf." Op het perceel staan gebouwen die worden gebruikt voor het agrarische hobbybedrijf. Ook staat daarop een schuur die [appellant] anders dan voor het agrarisch hobbybedrijf zou gebruiken en die hij aanduidt als privéschuur (hierna: privéschuur).
    Op 29 mei 2021 heeft [appellant] een omgevingsvergunning eerste fase aangevraagd om in afwijking van het bestemmingsplan een schuur voor de opslag van hooi en landbouwwerktuigen te realiseren op het perceel. Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd, omdat de gewenste schuur in strijd is met het bestemmingsplan en het college niet bereid is daarvan af te wijken.
    Het college heeft zich bij het besluit op bezwaar op het standpunt gesteld dat de schuur in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Volgens het college wordt bij realisering van die schuur voldaan aan artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels, dat betrekking heeft op de maximale totale oppervlakte aan gebouwen. De oppervlakte van de aanwezige privéschuur moet volgens het college niet worden meegenomen in de berekening van de totale oppervlakte aan gebouwen, omdat de hiervoor genoemde planregel alleen betrekking heeft op bedrijfsgebouwen.
    Op 22 juli 2022 heeft [appellant] een aanvraag voor een omgevingsvergunning tweede fase voor het bouwen van de schuur ingediend. Het college heeft deze omgevingsvergunning verleend.
    [belanghebbende] woont aan de [locatie B] in Oene. Hij is het niet eens met het besluit op bezwaar van het college en heeft beroep ingesteld bij de rechtbank.
    De rechtbank heeft het besluit op bezwaar en het besluit van 21 augustus 2022 beoordeeld alsof het één besluit betreft. De rechtbank heeft overwogen dat met de realisering van de gewenste schuur de totale oppervlakte aan gebouwen meer bedraagt dan op grond van artikel 3.2.1 van de planregels is toegestaan. De oppervlakte van alle gebouwen op het perceel moet volgens de rechtbank meegenomen worden in de berekening van de totale oppervlakte aan gebouwen als bedoeld in die planregel.
    Tussen partijen is niet in geschil dat als de oppervlakte van de privéschuur wordt meegenomen in de berekening van de totale oppervlakte aan gebouwen op het perceel, de totale oppervlakte meer dan 15% groter is dan de oppervlakte aan gebouwen op het tijdstip van inwerkingtreding van het bestemmingsplan. In dat geval is de schuur, waarvoor het college omgevingsvergunningen heeft verleend, in strijd met artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels.
    Het hoger beroep
    Is de schuur in strijd met artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels?
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat met de realisering van de gewenste schuur in strijd wordt gehandeld met artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels. Ter onderbouwing daarvan voert [appellant] aan dat de privéschuur niet meegenomen moet worden in de berekening van de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen op het perceel. Uit de zinsnede dat het bepaalde onder c geldt in aanvulling op het bepaalde onder b blijkt volgens hem dat met het woord ‘gebouwen’ onder c uitsluitend ‘bedrijfsgebouwen’, zoals genoemd onder b, worden bedoeld. Met de uitleg die de rechtbank aan de planregel geeft, worden hem rechten ontnomen. [appellant] wijst verder op de plansystematiek. Volgens hem heeft de rechtbank tot slot ten onrechte betekenis toegekend aan de plantoelichting.
    3.1.    Voor het antwoord op de vraag of een bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan zijn de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Als die op zichzelf niet duidelijk is en ook niet in samenhang met de andere planregels (systematiek), dan komt betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever.
    3.2.    In artikel 3.2.1 staat een aantal bouwregels die gelden voor gronden met de bestemming "Agrarisch". Op grond van de aanhef van dat artikel mogen bouwwerken uitsluitend ten dienste van de bestemming worden gebouwd. In artikel 3.2.1, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan staan regels voor bedrijfsgebouwen. Onder c is bepaald dat in aanvulling op het bepaalde onder b geldt dat op gronden met de aanduiding "specifieke bouwaanduiding - bestaand erf" de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen niet meer mag bedragen dan 15% van de totale oppervlakte zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan. In artikel 1.43 van het bestemmingsplan wordt het begrip ‘gebouw’ gedefinieerd als elk bouwwerk dat een voor mensen toegankelijke, overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    3.3.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij realisering van de gewenste schuur in strijd wordt gehandeld met artikel 3.2.1, aanhef en onder c, van de planregels. Geen grond bestaat voor het oordeel dat onder ‘gebouwen’ in die planregel niet zowel bedrijfsgebouwen als andere gebouwen, zoals de privéschuur, wordt verstaan. Al deze gebouwen voldoen immers aan de definitie van ‘gebouw’ als bedoeld in artikel 1.43 van de planregels. Dat onder c staat dat de bepaling geldt in aanvulling op het bepaalde onder b, maakt inzichtelijk dat voor gronden met de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - bestaand erf", zowel de regels onder b als die onder c gelden. Daaruit kan in weerwil van de tekst van de bepaling niet worden afgeleid, zoals [appellant] doet, dat met ‘gebouwen’ onder c alleen ‘bedrijfsgebouwen’, zoals genoemd onder b, worden bedoeld.
    Nu de tekst van artikel 3.2.1, aanhef en onder c, in verbinding met artikel 1.43 van de planregels duidelijk is, komt de Afdeling niet toe aan beoordeling van wat [appellant] over de plansystematiek heeft aangevoerd. Wat betreft de plantoelichting heeft de rechtbank in de aangevallen uitspraak de in de plantoelichting opgenomen inspraaknota genoemd, waaruit de bedoeling van de raad van de gemeente met de planregel naar voren zou komen. Uit het gebruik van het woord ‘overigens’ blijkt dat de rechtbank dit heeft gedaan in een overweging ten overvloede. Die overweging is niet dragend voor het dictum van de aangevallen uitspraak. Wat [appellant] heeft aangevoerd over die overweging kan reeds daarom niet leiden tot het oordeel dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven.
    Het betoog slaagt niet.
    Beroep tegen het nadere besluit van 29 november 2023
    4.       Bij besluit van 29 november 2023 heeft het college opnieuw beslist. Het college heeft het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 19 juli 2021 ongegrond verklaard. Daarnaast heeft het college een nieuw besluit op de aanvraag van 22 juli 2022 genomen en alsnog geweigerd omgevingsvergunning fase twee te verlenen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    4.1.    De grond die [appellant] tegen dit besluit heeft aangevoerd, is een herhaling van wat hij in hoger beroep heeft aangevoerd. De Afdeling is onder 3.3 op die grond ingegaan. Deze grond treft geen doel en kan daarom niet leiden tot het oordeel dat het besluit van 29 november 2023 niet in stand kan blijven.
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskosten
    5.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    163-1134
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Buitengebied Epe"
    Artikel 1 Begrippen
    In deze regels wordt verstaan onder:
    1.6 agrarisch bedrijf:
    een bedrijf dat is gericht op het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of door middel van het houden van dieren, niet zijnde een glastuinbouwbedrijf, een champignonkwekerij en een bosbouwbedrijf;
    […];
    1.8 agrarisch hobbybedrijf:
    het houden van vee en/of telen van gewassen, niet gericht op een reële inkomens vorming;
    […];
    2.43   gebouw:
    elk bouwwerk, dat een voor mensen toegankelijke overdekte, geheel of gedeeltelijk met wanden omsloten ruimte vormt.
    Artikel 3 Agrarisch
    3.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor "Agrarisch" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […];
    c. hobbymatig agrarisch grondgebruik en ter plaatse van de aanduiding 'specifieke bouwaanduiding - bestaand erf' de uitoefening van het agrarisch hobbybedrijf;
    […].
    3.2.1 Toegestane bouwwerken binnen bouwvlakken
    Op de gronden binnen het bouwvlak mogen uitsluitend bouwwerken ten dienste van de bestemming worden gebouwd, met dien verstande dat:
    a. dit slechts toegestaan is voor zover het bebouwing betreft ten behoeve van het reële agrarische bedrijf, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - bestaand erf';
    b. voor het bouwen van bedrijfsgebouwen geldt dat:
    1. de goothoogte niet meer dan 7 m mag bedragen;
    2. de bouwhoogte niet meer dan 12 m mag bedragen;
    3. de dakhelling niet minder dan 18° mag bedragen;
    4. de te bebouwen oppervlakte van teeltondersteunende kassen niet meer dan 500 m2 mag bedragen.
    c. in aanvulling van het bepaalde onder b geldt voor de gronden ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - bestaand erf' dat de gezamenlijke oppervlakte van gebouwen niet meer mag bedragen dan de oppervlakte zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan, met dien verstande dat deze oppervlakte vergroot mag worden met ten hoogste 15% dan wel tot een oppervlakte van 200 m²;
    d. ter plaatse van de aanduiding 'kas' uitsluitend kassen zijn toegestaan, met dien verstande dat de bouwhoogte van kassen niet meer dan 8 m mag bedragen;
    e. voor het bouwen van bedrijfswoningen en voormalige agrarische bedrijfswoningen ter plaatse van de aanduiding 'specifieke vorm van agrarisch - plattelandswoning' geldt dat:
    1. de inhoud niet meer dan 850 m3 mag bedragen, dan wel de bestaande inhoud zoals die bestond op het tijdstip van inwerkingtreding van het plan indien deze meer bedraagt;
    2. de goothoogte niet meer dan 3,5 m mag bedragen;
    3. de bouwhoogte niet meer dan 10 m mag bedragen;
    4. de dakhelling niet minder dan 30° en niet meer dan 60° mag bedragen;
    […].