ECLI:NL:GHSHE:2017:5578, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 14-12-2017, 16/00107
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2017-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Art. 3:3 Algemene wet bestuursrecht. Art. 113 Grondwet. Art. 1 Waterschapswet. Art. 3.4 Waterwet.
        Het oppervlaktewater in een gebied is doorgaans brak en derhalve niet geschikt voor vee drenking en niet of nauwelijks geschikt voor beregening van gewassen. Een belangenorganisatie heeft onder haar leden en niet-leden een draagvlakpeiling uitgevoerd ten einde na te gaan of er bereidheid was voor de aanvoer van zoetwater en de instandhouding van de zoetwatervoorziening een heffing te betalen. De uitkomst van de draagvlakpeiling was voor de belangenorganisatie aanleiding om het Waterschap te verzoeken de zoetwatervoorziening in het gebied verder uit te werken en daarvoor een heffingssysteem, een beprijzingssysteem voor de aanvoer van zoetwater in de vorm een belastingverordening, te realiseren. De uitgangspunten voor verdere uitwerking zijn vastgelegd in een overeenkomst van d.d. 17 mei 2013 tussen het Waterschap en de belangenorganisatie. Het Waterschap heeft gehoor gegeven aan het verzoek van de belangenorganisatie en heeft een Retributieverordening zoetwatervoorziening vastgesteld.
        Het Hof is van oordeel, dat het Waterschap de bevoegdheid tot het heffen van onderwerpelijke gebruiksretributie niet heeft gebruikt ter behartiging van zijn publiekrechtelijke taak, maar in het kader van een privaatrechtelijke dienstverlening ten behoeve van de (leden van de) belangenorganisatie en/of een specifieke groep gebruikers (landbouwers) in het gebied. Door aldus haar publiekrechtelijke bevoegdheid tot het heffen van de onderwerpelijke gebruiksretributie aan te wenden voor een privaatrechtelijke dienstverlening heeft het Waterschap haar bevoegdheid tot het heffen van de gebruiksretributie gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven. De Verordening komt in zoverre in strijd met het verbod op détournement de pouvoir, zoals vastgelegd in artikel 3:3 Awb. Het Hof laat de Verordening daarom jegens belanghebbende als onverbindend buiten toepassing.

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
    Team belastingrecht
    Meervoudige Belastingkamer
    
    
      Kenmerk: 16/00107
    
    
    
      
        Uitspraak op het hoger beroep van
      
    
    
    
      
        Waterschap Scheldestromen,
      
      gevestigd te Middelburg,
      hierna: de Heffingsambtenaar,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de Rechtbank) van 12 januari 2016, nummer BRE 15/1119, in het geding tussen
    
    
    
      
        de heer [belanghebbende] ,
      
      wonende te [woonplaats] ,
      hierna: belanghebbende,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de Heffingsambtenaar,
      
    
    
    
      betreffende de hierna te noemen aanslag.
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      Aan belanghebbende is ingevolge de Retributieverordening Scheldestromen zoetwatervoorziening Tholen en Sint Philipsland voor het jaar 2014 een aanslag gebruiksretributie met dagtekening 31 december 2014 opgelegd van € 2.249,97, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van de Heffingsambtenaar is gehandhaafd.
      
    
    
      1.2.
      Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 331. De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak op bezwaar en de aanslag vernietigd, gelast dat de Heffingsambtenaar het door belanghebbende betaalde griffierecht tot een bedrag van € 45 vergoedt en de griffier van de Rechtbank opgedragen om aan belanghebbende het van hem teveel geheven griffierecht ten bedrage van € 286 te retourneren.
      
    
    
      1.3.
      Tegen deze uitspraak heeft de Heffingsambtenaar hoger beroep ingesteld bij het Hof. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.4.
      Op grond van artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) hebben partijen nadere stukken ingediend. Belanghebbende bij brief met dagtekening 1 oktober 2017 en de Heffingsambtenaar bij brief met dagtekening 2 oktober 2017. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij.
      
    
    
      1.5.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 23 oktober 2017 te ‘s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord belanghebbende, tot bijstand vergezeld van zijn zoon de heer [de zoon] , alsmede, namens de Heffingsambtenaar, de heren [A] en [B] , beiden werkzaam bij [C] B.V. te [D] , als gemachtigden van de Heffingsambtenaar, tot bijstand vergezeld van de heer [E] , hoofd Financiën van het waterschap Scheldestromen, de heer [F] , hoofd Juridische Zaken van het waterschap Scheldestromen, de heer [G] , Opzichter Waterbeheer bij het waterschap Scheldestromen, de heer [H] , voorzitter van de onderafdeling Tholen en Sint Philipsland van de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie en de heer [J] , voorzitter van de Gebruikersraad zoetwatervoorziening, overlegorgaan voor het waterschap Scheldestromen en de Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie.
      
    
    
      1.6.
      Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.
      
    
    
      1.7.
      Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is verzonden.
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:
    
    
    
      2.1.
      Het oppervlaktewater op Tholen en Sint Philipsland is doorgaans brak en derhalve niet geschikt voor veedrenking en niet of nauwelijks geschikt voor beregening van gewassen. Het waterschap Scheldestromen (hierna: het Waterschap) heeft in 2011 en 2012, bij wijze van proefproject, de watergangen in Tholen en Sint Philipsland actief met zoetwater, ingelaten uit het Volkerak-Zoommeer, doorgespoeld door middel van inlaten, gemalen en pompen (hierna aangeduid als zoetwatervoorziening). De zoetwatervoorziening is een faciliteit die er voor zorgt dat eigenaren van agrarische gronden kunnen beschikken over zoetwater ten behoeve van hun bedrijfsvoering.
      
    
    
      2.2.
      De Zuidelijke Land- en Tuinbouworganisatie, afdeling Tholen (hierna: de ZLTO) heeft in 2013 onder haar leden en niet-leden een draagvlakpeiling uitgevoerd ten einde na te gaan of er bereidheid was voor de aanvoer van zoetwater en de instandhouding van de zoetwatervoorziening een heffing te betalen. Uit de draagvlakpeiling is naar voren gekomen dat van de 10.417 ha. betrokken agrarische gronden op Tholen en Sint Philipsland 173 ondernemers, welke 8.281 ha. (79,5%) vertegenwoordigen, voorstander zijn van een permanente zoetwatervoorziening. Het aantal tegenstanders bedroeg 21, welke ca. 1.081 ha. (10,4%) vertegenwoordigen en van een aantal ondernemers, welke ca. 1.055 ha. (10,1%) vertegenwoordigen, is geen reactie ontvangen. Belanghebbende is geen lid van de ZLTO en heeft niet deelgenomen aan de draagvlakpeiling.
      
    
    
      2.3.
      De uitkomst van de draagvlakpeiling was voor de ZLTO aanleiding om het Waterschap te verzoeken de zoetwatervoorziening Tholen en Sint Philipsland verder uit te werken en daarvoor een heffingssysteem, een beprijzingssysteem voor de aanvoer van zoetwater in de vorm een belastingverordening, te realiseren. De uitgangspunten voor verdere uitwerking zijn vastgelegd in een overeenkomst van d.d. 17 mei 2013 tussen het Waterschap en de ZLTO (hierna: de Overeenkomst). De Overeenkomst behoort tot de stukken van het geding.
      
    
    
      2.4.
      Het Waterschap heeft gehoor gegeven aan het verzoek van de ZLTO en heeft in de algemene vergadering van 12 december 2013 de Retributieverordening zoetwatervoorziening Tholen en Sint Philipsland (hierna: de Verordening) vastgesteld. De in de Verordening opgenomen uitgangspunten zijn afgestemd met de ZLTO. De Verordening is op 20 december 2013 in een regionaal dagblad bekend gemaakt en is vanaf 1 januari 2014 van kracht. De Verordening en de Toelichting bij de Verordening behoren tot de stukken van het geding.
      
    
    
      2.5.
      Belanghebbende is eigenaar van 15 ongebouwde agrarische onroerende zaken in het gebied op de bij de Verordening behorende kaart van Tholen en Sint Philipsland. Ter zake daarvan is aan hem met dagtekening 31 december 2014 de in onderdeel 1.1 genoemde aanslag opgelegd. De berekening van de aanslag is niet in geschil.
      
    
    
      2.6.
      Voor het daadwerkelijk onttrekken van water aan de zoetwatervoorziening, bijvoorbeeld voor beregening van gewassen, is het verplicht om hiervoor (tijdig) een vergunning aan te vragen bij het Waterschap. Voor het verstrekken van een dergelijke vergunning worden door het Waterschap geen leges geheven. Belanghebbende heeft in 2014 geen water onttrokken aan de zoetwatervoorziening.
      
    
  
  
    
      3Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen
    
    
      3.1.
      Het geschil betreft het antwoord op de vraag of aan belanghebbende terecht een aanslag gebruiksretributie is opgelegd. Het geschil spitst zich daarbij toe op het antwoord op de vraag of de Verordening jegens belanghebbende verbindend is.
      
      
        Belanghebbende is van mening dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. De Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan.
      
      
    
    
      3.2.
      Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden, die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Voor hetgeen hieraan ter zitting is toegevoegd, wordt verwezen naar het van deze zitting opgemaakte proces-verbaal.
      
    
    
      3.3.
      De Heffingsambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank en tot ongegrondverklaring van het bij de Rechtbank ingestelde beroep. Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
      
    
  
  
    
      4Gronden
    
    
      
        Juridisch kader
      
    
    
    
      4.1.
      Ingevolge artikel 133 van de Grondwet zijn in de Waterschapswet (Wet van 6 juni 1991, houdende regels met betrekking tot de waterschappen; hierna: de Waterschapswet) regels gesteld volgens welke de opheffing en instelling geschiedt van waterschappen en volgens welke de taken en inrichting van waterschappen en de samenstelling van hun besturen worden geregeld.
      
    
    
      4.2.
      Artikel 1 van de Waterschapswet - voor zover hier van belang - bepaalt:
      
      
        ‘1. Waterschappen zijn openbare lichamen welke de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied ten doel hebben.
        2. De taken die tot dat doel aan waterschappen zijn of worden opgedragen betreffen de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet. Daarnaast kan de zorg voor een of meer andere waterstaatsaangelegenheden zijn of worden opgedragen.’
      
      
    
    
      4.3.
      De bevoegdheden van het waterschapsbestuur zijn vastgelegd in Titel III, artikel 56 tot en met 97, van de Waterschapswet. Voor zover hier van belang is bepaald in 
      
      
        ‘Artikel 56
      
      1. Het waterschapsbestuur is bevoegd tot regeling en bestuur ter behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen.
      2. Regeling en bestuur kunnen van het waterschapsbestuur worden gevorderd bij wet, bij algemene maatregel van bestuur of bij provinciale verordening.
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 59
      
      1. Ten aanzien van onderwerpen waarin door een wet, een algemene maatregel van bestuur of een provinciale verordening is voorzien, is het waterschapsbestuur bevoegd tot het maken van verordeningen voorzover deze verordeningen met die hogere regelingen niet in strijd zijn.
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 78 
      
      1. Het algemeen bestuur maakt de verordeningen die het nodig oordeelt voor de behartiging van de taken die het waterschap zijn opgedragen.’
      
    
    
      4.4.
      De taken die aan het waterschap zijn opgedragen betreffen ingevolge artikel 1, lid 2 van de Waterschapswet ‘de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet‘. In artikel 3.4 van de Waterwet (Wet van 29 januari 2009, houdende regels met betrekking tot het beheer en gebruik van watersystemen) is - voor zover hier van belang - bepaald:
      
      
        ‘1. Zuivering van stedelijk afvalwater gebracht in een openbaar vuilwaterriool geschiedt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van een waterschap. Een zodanige inrichting kan worden geëxploiteerd door het waterschap zelf dan wel door een rechtspersoon die door het bestuur van het waterschap met die zuivering is belast.
        2. In afwijking van het eerste lid kunnen het bestuur van het betrokken waterschap en de raad van een betrokken gemeente op voorstel van één van beide partijen besluiten, dat de zuivering van daarbij aangewezen stedelijk afvalwater in die gemeente, vanaf een daarbij te bepalen tijdstip, geschiedt in een daartoe bestemde inrichting onder de zorg van die gemeente. Een besluit als bedoeld in de vorige volzin kan slechts worden genomen op grond dat zulks aantoonbaar doelmatiger is voor de zuivering van stedelijk afvalwater.’
      
      
      
        In aanvulling op de wettelijke hoofdtaken kunnen ingevolge artikel 1, lid 2 van de Waterschapswet bijzondere neventaken aan het waterschap bij provinciale verordening worden opgedragen. Voorwaarde is evenwel dat het ‘waterstaatsaangelegenheden’ betreft.
      
      
    
    
      4.5.
      In het Reglement voor het Waterschap Scheldestromen (hierna: het Reglement), goedgekeurd bij ministerieel besluit van 16 november 2009, nr. CEND/HDJZ-2009/1283 en bij besluit van gedeputeerde staten van 19 januari 2010, nr. 10001324/18 in werking getreden op 1 maart 2010, is – voor zover hier van belang – bepaald:
      
      
        ‘Artikel 4 Taak van het waterschap
      
      1. De taak van het waterschap is de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen.
      2. De taak, bedoeld in het eerste lid, omvat de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater, bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de wet.
      3. De taak, bedoeld in het eerste lid, omvat tevens de zorg voor de openbare wegen buiten de bebouwde kom in de zin van de Wegenwet, voor zover deze zorg niet tot de taak van anderen behoort.’
      
      
        In de Toelichting op het Reglement voor het Waterschap Scheldestromen is met betrekking tot de in artikel 4 opgenomen taak van het waterschap het volgende opgenomen:
      
      
      
        ‘In artikel 1, eerste lid van de Waterschapswet is het functionele karakter van de waterschappen vastgelegd: hun taak is de waterstaatkundige verzorging van een bepaald gebied. Deze taak wordt vervolgens in het tweede lid nader gespecificeerd in de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op de voet van artikel 3.4 van de Waterwet. In de Waterschapswet worden de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding dus niet meer als aparte taken onderscheiden.
      
      
      
        In artikel 4 van het reglement is aangesloten bij de wet en de huidige situatie door aan het waterschap de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater op te dragen. De zorg voor het watersysteem omvat de zorg voor de waterkering en de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit en na inwerkingtreding Waterwet de zorg voor het grondwater. Onder de zorg voor de waterhuishouding moet ook het regelen van de grondwaterstanden via het peilbeheer van het oppervlaktewater worden gerekend. Het gebruik van de term ‘zorg voor het watersysteem’ benadrukt dat de tot op heden afzonderlijk benoemde taken een nauwe onderlinge samenhang kennen en als één integrale taak moeten worden uitgevoerd. De toekenning van ‘de zorg voor het watersysteem’ aan het waterschap impliceert overigens niet dat alle zorg voor het watersysteem of de watersystemen in het waterschapsgebied aan het waterschap wordt toegekend. Ook andere overheden oefenen taken ter zake uit. In het eerste lid van artikel 4 is daarom aangegeven dat het waterschap verantwoordelijk is voor de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voorzover deze taak niet bij andere publiekrechtelijke lichamen berust.
      
      
      
        In artikel 4, tweede lid is ook de zuivering van afvalwater aan het waterschap opgedragen. Sinds 2002 ligt de zorgplicht voor de zuivering van stedelijk afvalwater via artikel 3.4 van de Waterwet al wettelijk bij het waterschap.
      
      
      
        In artikel 4, derde lid, is geregeld dat aan het waterschap als reglementaire taak ook de zorg voor de openbare wegen buiten de bebouwde kom in de zin van de Wegenwet is opgedragen, voor zover deze zorg niet tot de taak van anderen behoort, zoals bijvoorbeeld het beheer van de rijkswegen en provinciale wegen. Dit is in meerdere waterschappen in het westen van Nederland het geval en is tevens verankerd in de Wet Herverdeling Wegenbeheer. Tot de wegenzorg behoort onder meer het beheer en onderhoud, de aanleg en verbetering van de betreffende wegen, alsmede de zorg voor de verkeersveiligheid.’
      
      
    
    
      4.6.
      De financiën van het waterschap zijn vastgelegd in Titel IV, artikel 98 tot en met 147, van de Waterschapswet. Voor zover hier van belang is bepaald in
      
      
        ‘Artikel 98
      
      1. Het waterschap draagt de kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taken die het waterschap in het reglement zijn opgedragen. (...)
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 113
        Behalve de belastingen of rechten waarvan de heffing krachtens bijzondere wetten geschiedt, worden door het waterschap geen andere belastingen en rechten geheven dan de precariobelasting, bedoeld in artikel 114, de rechten bedoeld in artikel 115, en de heffingen, bedoeld in de artikelen 117, 122a en 122d.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 115
      
      1. Het waterschap kan alleen rechten heffen ter zake van:
      a. het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde bezittingen van het waterschap of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij het waterschap in beheer of in onderhoud zijn;
      b. het genot van door of vanwege het bestuur van het waterschap verstrekte diensten;
      c. het behandelen van verzoeken tot het verlenen van vergunningen of ontheffingen.
      2. Voor de toepassing van dit hoofdstuk en van hoofdstuk XVIII worden de in het eerste lid bedoelde rechten aangemerkt als waterschapsbelastingen.
      3. In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in het eerste lid worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake.’
      
    
    
      4.7.
      In de Verordening als bedoeld in onderdeel 2.4 is onder meer het volgende bepaald:
      
      
        ‘Begripsbepalingen
        Artikel 1 
        jaar: een kalenderjaar; 
        maand: een kalendermaand; 
        gebruik: het nut van het stelsel van voorzieningen als inlaat- en meetmiddelen, filtersystemen, gemalen, stuwen en leidingen ten behoeve van de aan- en doorvoer van zoetwater in het watersysteem; 
        gebruiker: degenen die krachtens eigendom, bezit of beperkt recht het genot hebben van ongebouwde onroerende zaken die geen natuurterreinen zijn en gelegen zijn in het gebied; 
        gebied: de op de bij de verordening behorende kaart van Tholen en Sint Philipsland (…) in kleur aangegeven ongebouwde agrarische onroerende zaken; 
        watersysteem: infrastructuur voor waterafvoer en wateraanvoer; 
        zonering: verdeling van het gebied in gebruikszones, 
        -groen: geheel gebruik; 
        -roze: grotendeels gebruik; 
        -grijs: bijkomstig gebruik. 
      
      
      
        Belastbaar feit
        Artikel 2 
        Onder de naam gebruiksretributie wordt een recht geheven in het gebied ter zake het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde bezittingen van het waterschap of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij het waterschap in beheer of in onderhoud zijn. 
      
      
      
        Belastingplicht
        Artikel 3 
        Het recht wordt geheven van de gebruiker van de in het gebied aanwezige bezittingen, werken of inrichtingen als bedoeld in artikel 2.’ 
      
      
      
      
        
          Ten aanzien van het geschil
        
      
      
    
    
      5.1.
      Belanghebbende betwist de rechtmatigheid van de Verordening en stelt in zijn verweerschrift in hoger beroep onder meer dat het Waterschap geen gebruiksretributie voor de zoetwatervoorziening kan heffen aangezien de zoetwatervoorziening niet tot het in de Waterschapswet omschreven takenpakket van het Waterschap behoort.
      
    
    
      5.2.
      De Heffingsambtenaar stelt in zijn in onderdeel 1.4 vermelde stuk, p. 3, vierde alinea dat de zoetwatervoorziening geen verplichte waterschapstaak is, maar een door het Waterschap verrichte dienstverlening voor een specifieke groep gebruikers die daar profijt van heeft. De Heffingsambtenaar heeft hier aan toegevoegd dat het Waterschap niet verplicht is deze dienstverlening te leveren en dat de instelling van de zoetwatervoorziening op verzoek van de daarvoor in aanmerking komende groep van gebruikers heeft plaatsgevonden. In het verweerschrift in beroep, p. 2 (ongenummerd), tweede alinea heeft de Heffingsambtenaar gesteld dat vanwege het ontbreken van een taakopdracht in wet- en regelgeving de inspanningsverplichting voor het in stand houden van een zoetwatervoorziening is neergelegd in de Overeenkomst tussen het Waterschap en de ZLTO afdeling Tholen.
      
    
    
      5.3.
      Het Hof zal als eerste beoordelen of de zoetwatervoorziening een publieke taak van het Waterschap betreft. Het Hof oordeelt dienaangaande als volgt.
      
    
    
      5.4.
      Een waterschap is een openbaar lichaam met een gesloten doel, hetgeen betekent dat zijn publieke taken zijn beperkt tot die taken die in overeenstemming met wet- en regelgeving zijn opgedragen. Ingevolge artikel 133, lid 1 van de Grondwet en artikel 1, lid 2 van de Waterschapswet worden de taken van een waterschap behoudens uitzonderingsgevallen - die zich in deze zaak niet voordoen - bij provinciale verordening geregeld. Voor het Waterschap is in die verordening voorzien met het Reglement; in artikel 4 van dat Reglement is de taak van het Waterschap beschreven (zie onderdeel 4.5).
      
    
    
      5.5.
      In artikel 4, lid 1 van het Reglement wordt de taak van het Waterschap beschreven als ‘de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied’. Uit de toelichting bij artikel 4 blijkt dat de nadere beschrijving van die taak in het tweede lid limitatief is. In die toelichting is immers te lezen dat de taak van het eerste lid door het tweede wordt ‘gespecificeerd’. Hieruit volgt dat, wil de zoetwatervoorziening op basis van het Reglement een publieke taak van het Waterschap zijn, deze onder één van de in het tweede lid vermelde taken moet kunnen worden gebracht.
      
    
    
      5.6.
      Artikel 4, lid 2 van het Reglement brengt onder de waterstaatkundige verzorging de ‘zorg voor een watersysteem’'. In de toelichting op het Reglement is het begrip watersysteem nader gedefinieerd en is aansluiting gezocht bij de terminologie van de Waterwet. Een ‘watersysteem’ betreft, aldus artikel 1.1, lid 1 van de Waterwet, een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken. Gelet op de aard, het doel en de functie van de zoetwatervoorziening betreft de zoetwatervoorziening geen watersysteem in de hier bedoelde zin.
      
    
    
      5.7.
      Uit de overwegingen 5.4 tot en met 5.6 volgt dat de zoetwatervoorziening niet op basis van het Reglement als een publieke taak van het Waterschap kan worden aangemerkt. De verwijzing ter zitting door de Heffingsambtenaar naar artikel 2.9 van de Waterwet maakt dat niet anders. Gesteld noch gebleken is dat bij andere wet- of regelgeving het Waterschap met betrekking tot de zoetwatervoorziening is opgedragen.
      
    
    
      5.8.
      Belanghebbende verbindt aan vorenstaande gevolgtrekking de conclusie, naar het Hof begrijpt, dat de Verordening jegens belanghebbende onverbindend is. De Heffingsambtenaar heeft gesteld dat de Verordening verbindend is. Het Hof oordeelt daartoe als volgt.
      
    
    
      5.9.
      Het Hof stelt voorop dat de verordenende bevoegdheid van het (bestuur van het) Waterschap in het algemeen en die tot het heffen van belastingen (omslagen, leges en eventuele andere rechten) in het bijzonder uitsluitend kan strekken ter behartiging van de taak die het Waterschap ontleent aan en bepaald is in het Reglement. Het Hof verwijst hierbij onder meer naar de volgende passages uit de Memorie van Toelichting van de Waterschapswet:
      
      
        ‘4. De verordenende bevoegdheid van het algemeen bestuur; keurbevoegdheid 
      
      
      
        Hierboven is (onderdeel 1) ingegaan op de bevoegdheid tot regeling en bestuur door het waterschap, waarbij ook is uiteengezet waarom die bevoegdheid in artikel 3.1 zodanig is omschreven dat zij gekoppeld is aan de taak van het waterschap. In het verlengde hiervan ligt dat de verordenende bevoegdheid van het algemeen bestuur alleen kan strekken ter behartiging van de taak die het waterschap ontleent aan het reglement. (…).’
        (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 995, nr. 3  pag. 57)
      
      
      
        en
      
      
      
        
          ‘§3. De regeling in de algemene bepalingen 
        
      
      
      
        In de hierboven gegeven opzet past het opnemen van een eigen bepaling omtrent de belasting-verordenende bevoegdheid van het algemeen bestuur, als lex specialis van de algemene verordenende bevoegdheid van dat bestuur in artikel 3.22. De eerstbedoelde bevoegdheid is opgenomen in de aanvangsbepaling (artikel 4.15). Daaraan dient echter dadelijk te worden toegevoegd dat er, gelet op de reglementerende bevoegdheid van provinciale staten, van moet worden uitgegaan dat de wijze waarop belastingen door het waterschap wordt geheven (omslagen, leges en eventuele andere rechten) afhankelijk is van hetgeen het reglement daarover bepaalt. Deze reglementerende bevoegdheid van provinciale staten vindt op haar beurt begrenzing door artikel 4.16, bepalende tot de heffing van welke soorten van belastingen het waterschap bij reglement bevoegd kan worden verklaard.’
        (Tweede Kamer, vergaderjaar 1986-1987, 19 995, nr. 3  pag. 80)
      
      
    
    
      5.10.
      In de overwegingen van de Overeenkomst (zie onderdeel 2.3) is onder meer het volgende bepaald:
      
      
        ‘Het waterschap is bereid om zoetwater, afkomstig uit het Volkenrak-Zoommeer, in te laten en te verspreiden via bestaande (primaire) waterlopen, tegen betaling van de exploitatiekosten en investeringen van de hiervoor benodigde voorzieningen. De financiering van deze zoetwatervoorziening wordt vastgelegd in een retributieverordening.’
      
      
    
    
      5.11.
      Naar het oordeel van het Hof laat de tekst en strekking van de Overeenkomst en hetgeen de Heffingsambtenaar hieromtrent heeft gesteld (zie onderdeel 5.2) geen andere conclusie toe dan dat het Waterschap de bevoegdheid tot het heffen van onderwerpelijke gebruiksretributie niet heeft gebruikt ter behartiging van de taak die het Waterschap ontleent aan en bepaald is in het Reglement (zie onderdeel 5.7), maar in het kader van een privaatrechtelijke dienstverlening ten behoeve van de (leden van de) ZLTO en/of een specifieke groep gebruikers (landbouwers) uit Tholen en Sint Philipsland. Door aldus haar publiekrechtelijke bevoegdheid tot het heffen van de onderwerpelijke gebruiksretributie aan te wenden voor een privaatrechtelijke dienstverlening heeft het Waterschap haar bevoegdheid tot het heffen van de gebruiksretributie gebruikt voor een ander doel dan waarvoor deze bevoegdheid is gegeven. De Verordening komt in zoverre in strijd met het verbod op détournement de pouvoir , zoals vastgelegd in artikel 3:3 Awb. Het Hof laat de Verordening daarom jegens belanghebbende als onverbindend buiten toepassing.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      5.12.
      Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen is de Verordening jegens belanghebbende onverbindend, is het hoger beroep van de Heffingsambtenaar ongegrond en dient de uitspraak van de Rechtbank, onder verbetering van de gronden, te worden bevestigd.
      
      
        
          Ten aanzien van het griffierecht
        
      
      
    
    
      5.13.
      Nu de uitspraak van de Rechtbank in stand blijft, wordt ter zake van het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep een griffierecht geheven van € 501.
      
      
        
          Ten aanzien van de proceskosten
        
      
      
    
    
      5.14.
      Nu het door de Heffingsambtenaar ingestelde hoger beroep ongegrond is, acht het Hof termen aanwezig de Heffingsambtenaar te veroordelen tot betaling van een tegemoetkoming in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken.
      
    
    
      5.15.
      Het Hof stelt deze tegemoetkoming op een bedrag aan reis- en verletkosten van belanghebbende en zijn zoon voor het bijwonen van de zitting in totaal op € 74.
      
    
    
      5.16.
      Gesteld noch gebleken is dat belanghebbende overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft gemaakt.
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      Het Hof:
    
    
      
        
          bevestigt de uitspraak van de Rechtbank;
      
      
        
          bepaalt dat van de Heffingsambtenaar ter zake van het door hem ingestelde hoger beroep door tussenkomst van de griffier een griffierecht wordt geheven van € 501, en
      
      
        
          veroordeelt de Heffingsambtenaar in een tegemoetkoming in de kosten van het geding bij het Hof aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op € 74.
      
    
    
    
      Aldus gedaan op 14 december 2017 door P. Fortuin, voorzitter, M. Harthoorn en W.A. Sijberden, leden, in tegenwoordigheid van R.O.J.M. de Windt, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden. 
    
    
    
      
        Het aanwenden van een rechtsmiddel:
      
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.
    
    
      
        Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      
      
        Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      
    
    
      
        de naam en het adres van de indiener;
      
      
        een dagtekening;
      
      
        een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      
      
        e gronden van het beroep in cassatie.
      
    
    
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.