ECLI:NL:CBB:2025:406, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-08-2025, 24/63
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om ontheffing van artikel 38, tweede lid, van de Msw. De minister heeft het ontheffingsverzoek afgewezen. Het afwijzingsbesluit is niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/63 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [naam] , te [woonplaats] ( [naam] )
    (gemachtigde: mr. J.M.M. Kroon)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 17 maart 2023 (afwijzingsbesluit) heeft de minister het verzoek afgewezen van [naam] om hem varkensrechten toe te kennen op grond van de Wet herstructurering varkenshouderij (Whv) of een ontheffing te verlenen van het uitbreidingsverbod van artikel 19 van de Meststoffenwet (Msw). 
    
    
    
      Met het besluit van 4 december 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van [naam] ongegrond verklaard voor zover het bezwaar is gericht tegen het besluit om geen ontheffing te verlenen en niet-ontvankelijk voor zover het bezwaar is gericht tegen het niet toekennen van varkensrechten. 
    
    
    
      
        [naam] heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 20 juni 2025. Daar waren [naam] en de gemachtigden van partijen aanwezig. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      
        [naam] is varkenshouder. Hij heeft in een brief van 2 december 2022 aan de minister het volgende gesteld.
      
    
    
      1.2
      Zijn vader heeft op 19 oktober 1984 het agrarisch perceel met opstal op de huidige bedrijfslocatie in [woonplaats] (bedrijfslocatie) gekocht. Op 22 maart 1985 hebben hij en zijn vader toestemming gekregen om een fokvarkensbedrijf te realiseren op de bedrijfslocatie en met ingang van 14 november 1985 is [naam] als landbouwer geregistreerd. Sinds de aankoop heeft hij varkens gehouden op de bedrijfslocatie. In 1986 heeft hij opgave gedaan van het aantal varkens dat hij hield. Op basis daarvan beschikte hij over een referentiehoeveelheid van 7.405 kg fosfaat per jaar, maar met een besluit van 24 april 1990 heeft de minister de referentiehoeveelheid vastgesteld op 0 kg fosfaat per jaar. Omdat de referentiehoeveelheid op nihil is gesteld, heeft [naam] nooit varkensrechten toegekend gekregen. Desondanks heeft hij sinds 1986 varkens gehouden op de bedrijfslocatie overeenkomstig 7.405 kg fosfaat per jaar. 
      
    
    
      1.3
      
        [naam] heeft verder te kennen gegeven dat hij zijn bedrijf wil gaan verkopen, maar dat het bedrijf onverkoopbaar is zonder varkensrechten of een vervangende toestemming, zoals een ontheffing. Daarom verzoekt hij de minister om hem varkensrechten toe te kennen overeenkomstig een referentiehoeveelheid van 7.405 kg fosfaat, dan wel om hem een ontheffing als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw te verlenen van het uitbreidingsverbod. 
      
      
        
          Wettelijk kader
        
      
      
      2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
      
      
        
          Standpunten van partijen
        
      
      
      3 In het bestreden besluit heeft de minister uiteengezet waarom hij geen reden ziet om op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw een ontheffing van het uitbreidingsverbod te verlenen. Hij wijst op het zwaarwegende belang dat Nederland heeft om de nationale mestproductie te maximeren. Nederland moet voldoen aan de Nitraatrichtlijn en aan de voorwaarden die samenhangen met de derogatie die Nederland in dat kader is gegund. Dit is in het belang van de gehele landbouwsector. De minister acht het niet wenselijk dat individuele ondernemers worden ontzien, omdat dat zal moeten leiden tot compensatie van de daarmee samenhangende productie voor andere ondernemers. Er is daarom geen ruimte voor individuele ontheffingen. De minister ziet in dit geval ook geen reden om af te wijken van dit gehanteerde beleid. Hij wijst daarvoor op de omstandigheid dat [naam] jarenlang zonder investering in varkensrechten meer varkens heeft gehouden, wat uitsluitend in zijn voordeel is geweest. Het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om toekenning van varkensrechten heeft de minister niet-ontvankelijk verklaard, omdat die afwijzing geen besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het varkensrecht vloeide namelijk rechtstreeks voort uit de inmiddels vervallen Whv. 
      
      4 [naam] heeft daartegen het volgende aangevoerd. Het is juist dat de toekenning van varkensrechten uit de Whv voortvloeide. Dit zou met zich brengen dat [naam] zou beschikken over varkensrechten, maar dat deze nimmer op zijn naam zijn geregistreerd. Uit de uitspraak van het College van 21 september 1990 (ECLI:NL:CBB:1990:AN1670; niet gepubliceerd), volgt dat voormelde nihil-stelling van 24 april 1990 geen gevolgen heeft gehad voor de omvang van de hoeveelheid dierlijke meststoffen die op de bedrijfslocatie mag worden geproduceerd. Dat betekent dat aan [naam] een referentiehoeveelheid van 7.405 kg fosfaat toekomt. Verder heeft [naam] aangevoerd dat de minister ten onrechte geen ontheffing op grond van artikel 38, tweede lid, van de Msw heeft verleend. De minister heeft de belangen van [naam] niet juist gewogen. Al sinds 1984 worden er varkens op de bedrijfslocatie gehouden. Anders dan de minister stelt, gaat de nationale mestproductie niet omhoog als aan [naam] een ontheffing van het uitbreidingsverbod wordt verleend. Het gaat er hier niet om dat de mestproductie wordt uitgebreid, maar om de juridische situatie in overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
      5 De mogelijkheid om een ontheffing te verlenen, als bedoeld in artikel 38, tweede lid, van de Msw, is een discretionaire bevoegdheid van de minister. Het College toetst de toepassing daarvan gelet op de beroepsgronden aan het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Daarin staat dat de voor een belanghebbende nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Er moet dus een belangenafweging worden gemaakt. 
      
      6 Zoals ter zitting met partijen is besproken, betrekt het College de beroepsgrond dat aan [naam] een referentiehoeveelheid van 7.405 kg fosfaat toekomt (uitsluitend) bij deze belangenafweging. Gelet op het verhandelde ter zitting ligt hier alleen de vraag voor of het afwijzingsbesluit, voor zover dat ziet op de ontheffing, in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Het College beantwoordt die vraag bevestigend en legt hier uit waarom.
      
      7 Het belang van de minister om de feitelijke situatie, waarin al sinds 1990 varkens worden gehouden zonder varkensrechten, niet te legaliseren is gelet op de verplichtingen die voortvloeien uit de Nitraatrichtlijn en de aan Nederland verleende derogatie en de invulling daarvan door Nederland in het zevende actieprogramma, zwaarwegend. [naam] heeft gesteld dat hij de juridische situatie in overeenstemming wil brengen met de feitelijke situatie, omdat hij op een leeftijd is gekomen dat hij zijn bedrijf wil beëindigen en het bedrijf met ontheffing bij verkoop meer geld oplevert dan zonder ontheffing. Voor zover ervan uit moet worden gegaan dat de juridische situatie niet in overeenstemming is met de feitelijke situatie – dat ligt hier niet ter beoordeling aan het College voor – is het College van oordeel dat dit financiële belang niet zwaarder moet wegen dan het belang van de minister bij handhaving van het afwijzingsbesluit. Gesteld noch gebleken is dat [naam] onvoldoende financiële middelen heeft om te stoppen met het bedrijf of dat hij bij de verkoop van zijn bedrijf onaanvaardbare schulden overhoudt. 
      
      8 Het College komt tot de conclusie dat het afwijzingsbesluit niet in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      9 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, mr. M. Schoneveld en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M.P. Glerum	w.g. A.C. van Helvoort
      
        Bijlage
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      
        Meststoffenwet
      
    
    
    
      Artikel 19, eerste lid
    
    
    
      Het is een landbouwer verboden op zijn bedrijf gemiddeld in een kalenderjaar een groter aantal varkens te houden dan het op het bedrijf rustende varkensrecht.
    
    
    
      Artikel 38, tweede lid
    
    
    
      Onze Minister kan ontheffing verlenen van het bij of krachtens deze wet bepaalde.