ECLI:NL:HR:2018:863, Hoge Raad, 08-06-2018, 16/01382
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2018-06-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Kolenbelasting. Art. 44, lid 2, Wet belastingen op milieugrondslag (tekst tot 1 januari 2013); art. 14, lid 1, onderdeel a, Richtlijn 2003/96/EG; art. 11 Overeenkomst inzake Partnerschap en Samenwerking tussen de Europese Gemeenschappen en de Russische Federatie; art. 21 Handelsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Colombia en Peru; art. 21 Overeenkomst inzake handel, ontwikkeling en samenwerking tussen de Europese Gemeenschap en de Republiek Zuid-Afrika; art. 110 VWEU; art. III GATT. Afschaffing van de vrijstelling voor de invoer en uitslag van kolen die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken van elektriciteit in een installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30 percent is niet in strijd met het Unierecht.

8 juni 2018
    nr. 16/01382
    
    Arrest
    
    gewezen op het beroep in cassatie van [X] N.V. (thans: [X] N.V.) te [Z] (hierna: belanghebbende) tegen de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 29 januari 2016, nrs. BK‑15/00794 en BK-15/00795, op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Den Haag (nrs. SGR 15/1221 en SGR 15/1222) betreffende door belanghebbende op aangifte voldane bedragen aan kolenbelasting over de tijdvakken januari 2014 en februari 2014. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      	Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	De Staatssecretaris van Financiën heeft een verweerschrift ingediend.
      	Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
      	De Advocaat-Generaal C.M. Ettema heeft op 1 februari 2017 geconcludeerd tot het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (ECLI:NL:PHR:2017:28).
      	Zowel de Staatssecretaris als belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
    
  
  
    
      2Beoordeling van de middelen
    
      2.1.
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
      
        2.1.1.
        Belanghebbende oefent een energiebedrijf uit dat zowel gasgestookte als kolengestookte elektriciteitscentrales exploiteert. In de laatstbedoelde centrales gebruikte zij in de maanden januari en februari 2014 kolen uit onder meer Rusland, Colombia en Zuid-Afrika voor het opwekken van elektriciteit. 
      
      
        2.1.2.
        Tot 1 januari 2013 voorzag artikel 44, lid 2, van de Wet belastingen op milieugrondslag (hierna: de Wet) in een vrijstelling van kolenbelasting voor de uitslag en de invoer van kolen die worden gebruikt als brandstof voor het opwekken van elektriciteit in een installatie met een elektrisch rendement van minimaal 30 percent (hierna: de vrijstelling). Belanghebbende paste de vrijstelling toe. Door de inwerkingtreding van de Wet uitwerking fiscale maatregelen Begrotingsakkoord 2013, Stb. 2012, 321, is de vrijstelling per 1 januari 2013 vervallen.
      
      
        2.1.3.
        Belanghebbende is belastingplichtig voor de kolenbelasting. Zij heeft over de tijdvakken januari en februari 2014 op aangifte bedragen aan kolenbelasting voldaan. 
      
      
        2.2.1.
        De Rechtbank heeft geoordeeld dat de afschaffing van de vrijstelling niet in strijd is met artikel 14, lid 1, letter a, van Richtlijn 2003/96/EG van de Raad van 27 oktober 2003 tot herstructurering van de communautaire regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit, PB 2003 L 283, blz. 51 (hierna: Richtlijn 2003/96). De Rechtbank heeft aan dit oordeel ten grondslag gelegd dat deze bepaling vereist dat belastingheffing uit milieubeleidsoverwegingen plaatsvindt, dat aan de afschaffing van de vrijstelling (tevens) milieubeleidsoverwegingen ten grondslag liggen en dat daarmee aan het vereiste van Richtlijn 2003/96 is voldaan. 
      
      
        2.2.2.
        Het Hof heeft het oordeel van de Rechtbank en de gronden waarop het rust, overgenomen. Daarbij heeft het Hof in het bijzonder in aanmerking genomen dat met de afschaffing van de vrijstelling budgettaire overwegingen zeker een belangrijke rol hebben gespeeld, maar dat juist gebruik is gemaakt van de mogelijkheid de vrijstelling af te schaffen vanwege de positieve effecten die zijn te verwachten van het belasten van kolen, vooral ook in ogenschouw nemend dat de druk op het milieu vele malen groter is wanneer elektriciteit wordt opgewekt met kolen in plaats van met aardgas.
      
      
        2.2.3.
        
          Voor zover de door belanghebbende voldane kolenbelasting betrekking heeft op uit Rusland, Colombia en Zuid-Afrika afkomstige kolen, heeft belanghebbende betoogd dat het onderscheid dat bij de heffing van kolenbelasting wordt gemaakt tussen die kolen en in Nederland geproduceerd aardgas, in strijd is met:
          i) artikel 11 van de Overeenkomst inzake Partnerschap en Samenwerking waarbij een partnerschap tot stand wordt gebracht tussen de Europese Gemeenschappen en hun Lid-Staten, enerzijds, en de Russische Federatie, anderzijds (PB 1997 L 327, blz. 3, en Trb. 1994, 268; hierna: de Overeenkomst met Rusland);
          ii) artikel 21 van de Handelsovereenkomst tussen de Europese Unie en haar lidstaten, enerzijds, en Colombia en Peru, anderzijds (PB 2012 L 354, blz. 3, en Trb. 2012, 178; hierna: de Overeenkomst met Colombia en Peru); en
          iii) artikel 21 van de Overeenkomst inzake handel, ontwikkeling en samenwerking tussen de Europese Gemeenschap en haar lidstaten, enerzijds, en de Republiek Zuid-Afrika, anderzijds (PB 1999 L 311, blz. 3, en Trb. 2000, 45; hierna: de Overeenkomst met Zuid-Afrika). 
          De Rechtbank heeft dit betoog verworpen en daartoe als volgt geoordeeld:
          - Uit Rusland afkomstige kolen en in Nederland geproduceerd aardgas zijn geen soortgelijke producten in de zin van artikel 11 van de Overeenkomst met Rusland. Dat artikel bevat voorts geen bepaling over zijdelingse bescherming van niet-soortgelijke producten. Bovendien is het verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd, aangezien het verbruik van kolen in (veel) sterkere mate belastend voor het milieu is dan het verbruik van aardgas.
          - Uit Colombia afkomstige kolen en in Nederland geproduceerd aardgas zijn geen soortgelijke producten in de zin van artikel 21, lid 2, van de Overeenkomst met Colombia en Peru. Bovendien is het verschil in behandeling objectief gerechtvaardigd, aangezien het verbruik van kolen in (veel) sterkere mate belastend voor het milieu is dan het verbruik van aardgas, en is de heffing van kolenbelasting niet bedoeld als een door artikel III, lid 1, van de General Agreement on Tariffs and Trade, Stb. 1950, K 440 (hierna: de GATT), verboden heffing om nationale producten te beschermen.
          	- Uit Zuid-Afrika afkomstige kolen en in Nederland geproduceerd aardgas zijn evenmin aan te merken als soortgelijke producten en bij de heffing van kolenbelasting is (daarom) ook geen sprake van discriminatie tussen uit Zuid-Afrika afkomstige kolen en Nederlands aardgas, aldus nog steeds de Rechtbank.
        
      
      
        2.2.4.
        Het Hof heeft ook deze oordelen van de Rechtbank en de gronden waarop zij rusten, overgenomen. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat, zo kolen en in Nederland gewonnen aardgas al soortgelijke producten zijn als bedoeld in artikel III van de GATT en in de rechtspraak van het Appellate Body van de Wereldhandelsorganisatie, het verschil in fiscale behandeling objectief is gerechtvaardigd. Naar het oordeel van het Hof is het gebruik van kolen namelijk aanzienlijk meer belastend voor het milieu dan het gebruik van andere energieproducten, zoals aardgas, en kan niet worden gezegd dat met een heffing op kolen wordt gehandeld in strijd met aan de wetgever ter beschikking staande beoordelingsmarges.
      
      
        2.3.1.
        
          Het eerste middel richt zich tegen de hiervoor in 2.2.2 weergegeven oordelen van het Hof. Het middel betoogt dat de heffing van kolenbelasting in strijd is met artikel 14, lid 1, letter a, van Richtlijn 2003/96 omdat niet is voldaan aan de in die bepaling neergelegde voorwaarde dat de kolen uit milieubeleidsoverwegingen worden onderworpen aan belastingheffing. Volgens het middel is de heffing slechts ingevoerd om belastingopbrengsten te genereren en kan deze niet worden gerechtvaardigd met de enkele verwijzing in de parlementaire geschiedenis naar milieuoverwegingen, zonder dat de heffing daadwerkelijk tot positieve milieueffecten heeft geleid. 
          Voorts voert het middel aan dat de heffing niet voldoet aan het Unierechtelijke evenredigheidsbeginsel. Het middel doet in dit verband een beroep op de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie betreffende Richtlijn 92/12/EEG van de Raad van 25 februari 1992 betreffende de algemene regeling voor accijnsproducten, het voorhanden hebben en het verkeer daarvan en de controles daarop, PB 1992 L 76, blz. 1 (met ingang van 1 april 2010 ingetrokken en vervangen door Richtlijn 2008/118/EG van de Raad van 16 december 2008 houdende een algemene regeling inzake accijns en houdende intrekking van Richtlijn 92/12/EEG, PB 2009 L 9, blz. 12). Volgens het middel vormt de heffing van kolenbelasting een uitzondering op het aan de heffing van Nederlandse energiebelastingen ten grondslag liggende beginsel van een belasting op ’output’ en een vrijstelling van belastingen op ’input’, en brengt de hiervoor bedoelde rechtspraak mee dat heffing van kolenbelasting slechts is toegestaan indien die heffing geschikt is om het daarmee nagestreefde doel te verwezenlijken.
        
      
      
        2.3.2.
        
          Met de heffing van onder meer kolenbelasting heeft Nederland uitvoering gegeven aan Richtlijn 2003/96. Zoals blijkt uit onderdeel 3 van haar considerans, strekt Richtlijn 2003/96 ertoe, voor de goede werking van de interne markt en de verwezenlijking van de doelstellingen van het communautaire beleid in andere sectoren, op communautair niveau minimumbelastingniveaus vast te stellen voor energieproducten, met inbegrip van elektriciteit, aardgas en kolen. Uit onderdeel 6 van deze considerans blijkt dat bij de totstandkoming van Richtlijn 2003/96 in aanmerking is genomen dat de eisen inzake milieubescherming dienen te worden geïntegreerd in de omschrijving en de uitvoering van het beleid van de Europese Unie op andere terreinen. Voorts wordt blijkens onderdeel 9 van die considerans de lidstaten de flexibiliteit gegund die nodig is om een aan de nationale context aangepast beleid te bepalen en uit te voeren. 
          Met het oog op de doelstelling van Richtlijn 2003/96 is in artikel 4, lid 1, van die richtlijn bepaald dat de belastingniveaus die de lidstaten toepassen op de in die richtlijn genoemde energieproducten en op elektriciteit, niet mogen liggen onder de bij die richtlijn voorgeschreven minimumbelastingniveaus.
        
      
      
        2.3.3.
        Artikel 14, lid 1, aanhef en letter a, van Richtlijn 2003/96 verplicht de lidstaten vrijstelling van belasting te verlenen voor onder meer energieproducten en elektriciteit die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit. In de tweede volzin van dit onderdeel is bepaald dat de lidstaten de hier bedoelde producten uit milieubeleidsoverwegingen aan belasting kunnen onderwerpen, zonder inachtneming van de in de richtlijn vastgestelde minimumbelastingniveaus. Inherent aan het onderwerpen van producten aan belastingen is dat daarmee een budgettair doel wordt gediend, ook indien de heffing plaatsvindt op grond van milieubeleidsoverwegingen. Een budgettaire doelstelling kan daarom niet aan toepassing van de genoemde tweede volzin in de weg staan. Daarbij is niet van belang of de milieubeleidsoverwegingen al dan niet ondergeschikt zijn aan het budgettaire doel.
      
      
        2.4.1.
        Tijdens de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Wet uitwerking fiscale maatregelen Begrotingsakkoord 2013 (hierna: de parlementaire behandeling) is de afschaffing van de vrijstelling toegelicht (zie de onderdelen 5.7, 5.9 en 5.10 van de conclusie van de Advocaat-Generaal). 
      
      
        2.4.2.
        Uit die toelichting blijkt dat de afschaffing van de vrijstelling primair was gericht op het creëren van budgettaire opbrengsten en het op orde brengen van de overheidsfinanciën. Uit de parlementaire behandeling blijkt echter ook dat bij de keuze om tot afschaffing van de vrijstelling over te gaan voor de wetgever mede bepalend is geweest (i) dat de milieudruk als gevolg van elektriciteitsopwekking uit kolen vele malen zwaarder is dan bijvoorbeeld elektriciteitsopwekking uit aardgas, en dat dit naast het broeikasgas koolstofdioxide ook zwavel- en stikstofoxiden en fijnstof betreft, (ii) dat het belasten van dergelijk kolengebruik de positie versterkt van duurzame alternatieven en daarmee een beweging naar een duurzamere energievoorziening bevordert, en (iii) dat de kolenbelasting de koleninzet duurder maakt, en dat daarvan een positief effect op de CO2-emissies van de kolencentrales in Nederland zal uitgaan omdat de inzet van kolen door de belastingheffing naar verwachting zal verminderen. 
      
      
        2.4.3.
        Hieruit volgt dat aan de afschaffing van de vrijstelling mede milieubeleidsoverwegingen ten grondslag hebben gelegen. Daaraan kan niet afdoen dat een betrouwbare kwantificering van de milieueffecten van de afschaffing van de vrijstelling niet te geven viel, en evenmin dat de wetgever geen sterke afname van het gebruik van kolen voor energieopwekking verwachtte als gevolg van het afschaffen van de vrijstelling. Voor zover het middel betoogt dat aan de afschaffing van de vrijstelling geen milieubeleidsoverwegingen ten grondslag liggen, faalt het derhalve.
      
      
        2.5.1.
        Het middel bevat voor het overige de klacht dat de milieubeleidsoverwegingen die tijdens de parlementaire behandeling zijn genoemd ter rechtvaardiging van de afschaffing van de vrijstelling, niet kunnen worden aangemerkt als milieubeleidsoverwegingen als bedoeld in artikel 14, lid 1, letter a, van Richtlijn 2003/96. Het middel voert daartoe aan dat het heffen van belasting ter zake van de uitslag en de invoer van kolen die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit, een disproportionele maatregel is. 
      
      
        2.5.2.
        Bij de beoordeling van deze klacht verdient in de eerste plaats opmerking dat de afschaffing van de vrijstelling geen afbreuk doet aan het doel van Richtlijn 2003/96 in haar geheel, te weten het vaststellen van minimumbelastingniveaus voor energieproducten, waaronder kolen. Van belang is voorts dat de bewoordingen van artikel 14, lid 1, letter a, van Richtlijn 2003/96 geen beperking inhouden ten aanzien van (de aard van) de milieubeleidsoverwegingen die een lidstaat ertoe kunnen brengen energieproducten die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit, niet of niet langer van belasting vrij te stellen. 
      
      
        2.5.3.
        In artikel 191, lid 1, VWEU wordt als een doelstelling van het milieubeleid van de Europese Unie onder meer genoemd “behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu”. In artikel 191, lid 2, VWEU is gepreciseerd dat de Unie met haar milieubeleid streeft naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio’s van de Unie, en dat haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt.
      
      
        2.5.4.
        
          Het is niet voor redelijke twijfel vatbaar dat milieubeleidsoverwegingen van een lidstaat die stroken met de beginselen vermeld in artikel 191, lid 2, VWEU, milieubeleidsoverwegingen zijn in de zin van artikel 14, lid 1, letter a, van Richtlijn 2003/96. 
          De milieubeleidsoverwegingen die tijdens de parlementaire behandeling zijn genoemd ter rechtvaardiging van de afschaffing van de vrijstelling, beantwoorden aan de beginselen van artikel 191, lid 2, VWEU, in het bijzonder aan het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden en aan het beginsel dat de vervuiler betaalt. 
        
      
      
        2.5.5.
        De wetgever behoefde zich niet van afschaffing van de vrijstelling te laten weerhouden door de omstandigheid dat die afschaffing ertoe leidt dat de belastingheffing ter zake van fossiele brandstof die wordt gebruikt voor de productie van elektriciteit, alleen betrekking heeft op kolen en niet op andere fossiele brandstoffen. Zonder overschrijding van de flexibiliteit die Richtlijn 2003/96 de lidstaten gunt om een aan de nationale context aangepast beleid te bepalen en uit te voeren, heeft de wetgever kunnen besluiten om kolen in de belastingheffing te betrekken, en aldus anders te behandelen dan andere fossiele brandstoffen, op de grond dat kolen het milieu aanzienlijk meer belasten dan andere brandstoffen die worden gebruikt voor de productie van elektriciteit. De onderhavige belastingheffing ter zake van kolen kan dan ook niet als een disproportionele maatregel worden aangemerkt.
      
      
        2.5.6.
        Het hiervoor in 2.5.1 tot en met 2.5.5 overwogene brengt mee dat het eerste middel voor het overige eveneens faalt.
      
      
        2.6.1.
        Het tweede middel richt zich tegen de hiervoor in 2.2 weergegeven oordelen van de Rechtbank die het Hof - met de gronden waarop die oordelen rusten - tot de zijne heeft gemaakt.
        
      
      
        2.6.2.
        
          Het tweede middel betoogt onder meer dat artikel 11 van de Overeenkomst met Rusland, artikel 21 van de Overeenkomst met Colombia en Peru en artikel 21 van de Overeenkomst met Zuid-Afrika moeten worden uitgelegd in overeenstemming met de GATT, en met name artikel III daarvan, en met artikel 110 VWEU. Deze uitleg brengt volgens het middel mee dat voor de toepassing van voormelde bepalingen uit de Overeenkomsten met Rusland, Colombia en Peru, en Zuid-Afrika, uit die landen afkomstige kolen en in Nederland geproduceerd aardgas zijn aan te merken als soortgelijke producten, en voorts dat die bepalingen ook zijdelingse bescherming van binnenlandse productie van niet-soortgelijke producten verbieden. 
          Het betoog dat uit Rusland, Colombia, Peru en Zuid-Afrika afkomstige kolen en in Nederland geproduceerd aardgas zijn aan te merken als soortgelijke producten, stuit af op de gronden vermeld in de onderdelen 7.20 tot en met 7.24 van de conclusie van de Advocaat-Generaal. Deze gronden voeren tot de slotsom dat die kolen en dat aardgas niet soortgelijk zijn.
           Voor zover het middel betoogt dat de hiervoor genoemde bepalingen uit de Overeenkomsten met Rusland, Colombia en Peru, en Zuid-Afrika zijdelingse bescherming van binnenlandse productie van niet-soortgelijke producten verbieden, faalt het op de gronden vermeld in de onderdelen 7.26 tot en met 7.34 van de conclusie van de Advocaat-Generaal. 
        
      
      
        2.6.3.
        De verwerping door het Hof van het beroep van belanghebbende op de hiervoor in 2.6.2 genoemde bepalingen uit de Overeenkomsten met Rusland, Colombia en Peru, en Zuid-Afrika wordt zelfstandig gedragen door het oordeel van het Hof dat die bepalingen zich – kort gezegd – niet uitstrekken tot het onderhavige onderscheid tussen kolen en aardgas. Uit het in 2.6.2 overwogene volgt dat dit oordeel van het Hof in cassatie tevergeefs wordt bestreden. Het tweede middel kan daarom bij gebrek aan belang evenmin tot cassatie leiden voor zover het opkomt tegen ‘s Hofs oordeel dat het onderscheid dat bij de heffing van kolenbelasting wordt gemaakt tussen uit Rusland, Colombia en Zuid-Afrika afkomstige kolen en in Nederland geproduceerd aardgas, objectief gerechtvaardigd is. 
      
    
  
  
    
      3Proceskosten
    	De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten.
  
  
    
      4Beslissing
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond. 
    
    
      Dit arrest is gewezen door de raadsheer J.A.C.A. Overgaauw als voorzitter, en de raadsheren P.M.F. van Loon, M.A. Fierstra, L.F. van Kalmthout en M.E. van Hilten, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier E. Cichowski, en in het openbaar uitgesproken op 8 juni 2018.