ECLI:NL:RVS:2018:3524, Raad van State, 31-10-2018, 201703743/1/A2 en 201706235/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-10-31 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellante] over 2016 herzien en vastgesteld op € 1.113,00.

201703743/1/A2 en 201706235/1/A2
    Datum uitspraak: 31 oktober 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 22 maart 2017 in zaak nr. 16/5129 en 26 juni 2017 in zaak nr. 17/701 in de gedingen tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 september 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellante] over 2016 herzien en vastgesteld op € 1.113,00.
    
    Bij besluit van 19 oktober 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 22 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Bij besluit van 28 december 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot zorgtoeslag van [appellante] over 2017 herzien en vastgesteld op € 70,00.
    
    Bij besluit van 30 januari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 26 juni 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraken heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De dienst heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaken gevoegd ter zitting behandeld op 31 juli 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] heeft de Nederlandse nationaliteit en een (Nederlands) AOW-pensioen. Zij woont met haar partner in België en heeft daar recht op zorg. Omdat de zorgkosten in België lager zijn dan in Nederland, heeft de Belastingdienst/Toeslagen een lager voorschot zorgtoeslag over 2016 en 2017 vastgesteld dan [appellante] in Nederland zou ontvangen. Bij deze vaststelling heeft de dienst gebruik gemaakt van de zogenoemde woonlandfactor. Dit is een verhoudingsgetal tussen de gemiddelde kosten voor zorg in Nederland en in dit geval België. Deze woonlandfactor bedraagt in zowel 2016 als 2017 0,7029.
    
    2.    [appellante] kan zich niet vinden in de uitgangspunten die aan de van toepassing zijnde regelgeving ten grondslag zijn gelegd en betoogt dat hierdoor en door toepassing van de woonlandfactor rechtsongelijkheid ontstaat. Volgens [appellante] betaalt zij omdat zij in België woont meer premie dan wanneer zij in Nederland zou wonen, terwijl zij minder zorgtoeslag ontvangt.
    
        De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraken geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de woonlandfactor op een juiste wijze heeft toegepast en hierbij niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld.
    
    Hoger beroep
    
    3.    [appellante] heeft de grond over de ingangsdatum van het voorschot zorgtoeslag over 2016 en de daaraan ten grondslag liggende feiten voor het eerst op de zitting in hoger beroep aangevoerd. Aangezien het hoger beroep is gericht tegen de uitspraak van de rechtbank en er geen reden is waarom dit niet reeds bij de rechtbank kon worden aangevoerd, en [appellante] dit uit een oogpunt van een zorgvuldig en doelmatig gebruik van rechtsmiddelen had behoren te doen, dient dit betoog buiten beschouwing te blijven.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht de woonlandfactor heeft toegepast. Zij kan zich niet vinden in de wettelijke regeling dat zij een zogeheten verdragsbijdrage moet betalen teneinde in België recht te kunnen hebben op zorg. In dit verband stelt zij dat zij goedkoper uit zou zijn indien zij zelf een Belgische ziektekostenverzekering zou kunnen afsluiten. Bovendien zou zij dan zelf kunnen bepalen bij wie ze verzekerd zou zijn en geen zorgverzekering voor Nederland hoeven af te sluiten. Ook betoogt [appellante] dat zij door de verdragsbijdrage een hogere premie betaalt dan wanneer zij in Nederland zou wonen en dat een Belg met een Nederlands AOW-pensioen die in België woont voor zijn zorgkosten niet wordt gekort op zijn AOW-pensioen en een Nederlander met zo’n pensioen die in België woont wel. Volgens haar leidt dit tot rechtsongelijkheid.
    
    4.1.    Artikel 69, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet luidt: "In het buitenland wonende personen die met toepassing van een Verordening van de Raad van de Europese Gemeenschappen dan wel toepassing van zodanige verordening krachtens de overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte of een verdrag inzake sociale zekerheid in geval van behoefte aan zorg recht hebben op zorg of vergoeding van de kosten daarvan, zoals voorzien in de wetgeving over de verzekering voor zorg van hun woonland, melden zich, tenzij zij op grond van deze wet verzekeringsplichtig zijn, bij het Zorginstituut (vanaf 1 januari 2017: het CAK) aan."
    
        Het tweede lid van dit artikel luidt: "De in het eerste, twaalfde (vanaf 1 januari 2017: veertiende) en dertiende (vanaf 1 januari 2017: vijftiende) lid bedoelde personen zijn een bij ministeriële regeling te bepalen bijdrage verschuldigd, die voor een bij die regeling te bepalen gedeelte, voor de toepassing van de Wet op de zorgtoeslag als premie voor een zorgverzekering wordt beschouwd."
    
    4.2.    [appellante] betaalt bijdragen voor de Zorgverzekeringswet. Deze bijdragen (hierna ook: de verdragsbijdrage) worden ingehouden op haar AOW-pensioen. Bij de vaststelling van de verdragsbijdrage wordt de eerdergenoemde woonlandfactor toegepast. Op deze wijze wordt ook bij de vaststelling van de verdragsbijdrage rekening gehouden met de lagere zorgkosten in België. Van de inhouding van de bijdrage Zorgverzekeringswet buitenland is [appellante] per brief op de hoogte gesteld. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat haar beroep hiertegen nog door de rechtbank Den Haag moet worden behandeld.
    
        In deze procedure staan de voorschotten zorgtoeslag 2016 en 2017 centraal. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de gronden van [appellante] die zien op de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de verdragsbijdrage en de vaststelling hiervan in deze procedure niet aan de orde kunnen komen. Hetzelfde geldt voor de [appellante] in dit verband gestelde ongelijkheid met een Belg die een Nederlands AOW-pensioen ontvangt of een Nederlander die in Nederland woont en daar een AOW-pensioen ontvangt.
    
    4.3.    Dit betoog van [appellante] faalt.
    
    5.    Volgens [appellante] dient bij de vaststelling van het voorschot zorgtoeslag rekening te worden gehouden met alle voor zorg ingehouden en door haar betaalde kosten, dus niet alleen met de verdragsbijdrage maar ook die van de in België afgesloten hospitalisatieverzekering en de betaalde eigen bijdragen. Zij betaalt evenveel of zelfs meer aan zorg dan een verzekerde die in Nederland verblijft, aldus [appellante]. Hierdoor en omdat bij de berekening van de hoogte van de zorgtoeslag een woonlandfactor wordt toegepast en deze door de goedkopere zorg in België tot een lagere toeslag leidt, is sprake van rechtsongelijkheid. [appellante] wenst eenzelfde zorgtoeslag te ontvangen als een verzekerde met een AOW-pensioen die in Nederland verblijft.
    
    5.1.    In artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van de Wet op de zorgtoeslag (hierna: de Wzt) staat dat wordt verstaan onder:
    
    "drempelinkomen: 108% van het twaalfvoud van het voor de maand januari van het berekeningsjaar geldende in artikel 8, eerste lid, onderdeel a, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag bedoelde bedrag per maand."
    
        Artikel 2 van de Wzt luidt:
    
    "1. Indien de normpremie voor een verzekerde in het berekeningsjaar minder bedraagt dan de standaardpremie in dat jaar, heeft de verzekerde aanspraak op een zorgtoeslag ter grootte van dat verschil. Voor een verzekerde met een partner wordt daarbij tweemaal de standaardpremie in aanmerking genomen; in dat geval worden de verzekerde en zijn partner voor de toepassing van deze wet geacht gezamenlijk één aanspraak te hebben.
    
    2. De normpremie bedraagt een percentage van het drempelinkomen in het berekeningsjaar, vermeerderd met een percentage van het toetsingsinkomen van de verzekerde in dat jaar voor zover dat toetsingsinkomen het drempelinkomen te boven gaat. Voor een verzekerde met een partner wordt daarbij het gezamenlijke toetsingsinkomen in aanmerking genomen.
    
    3. De percentages worden voor verzekerden met een partner vastgesteld op 5,220% (in 2017: 5,055%) van het drempelinkomen, vermeerderd met 13,430% (in 2017:13,460%) van het toetsingsinkomen voor zover dat boven het drempelinkomen uitgaat en voor een verzekerde zonder partner op 2,380% (in 2017: 2,305%) van het drempelinkomen, vermeerderd met 13,430% (in 2017: 13,460%) van het toetsingsinkomen voor zover dat boven het drempelinkomen uitgaat. Deze percentages kunnen bij algemene maatregel van bestuur worden gewijzigd."
    
        Artikel 3 van de Wzt luidt:
    
    "1. De standaardpremie voor een persoon als bedoeld in artikel 69 van de Zorgverzekeringswet is, in afwijking van artikel 4, gelijk aan het met toepassing van dat artikel bepaalde bedrag, vermenigvuldigd met het getal dat wordt berekend uit de verhouding tussen de gemiddelde uitgaven voor zorg voor een persoon ten laste van de sociale zorgverzekeringen in het woonland van deze persoon, en de gemiddelde uitgaven voor zorg voor een persoon ten laste van de sociale zorgverzekeringen in Nederland.
    
    2. Bij ministeriële regeling wordt jaarlijks uiterlijk in november per land het in het eerste lid bedoelde verhoudingsgetal vastgesteld."
    
    5.2.    In geschil is de systematiek van de berekening van de zorgtoeslag, met name de toepassing van de in artikel 3, eerste lid, van de Wzt opgenomen woonlandfactor.
    
        De achtergrond van de invoering van de woonlandfactor in de Wzt is in de memorie van toelichting te vinden (Kamerstukken II 2006-2007, 30 918, nr. 3, blz. 18 e.v.). "Met de motie-Schippers is de regering verzocht de bijdrage voor verdragsgerechtigden naar woonland te differentiëren zodat er geen onevenwichtigheid bestaat in de bijdragen die personen in de verdragslanden opbrengen en de kosten die voor hen worden gemaakt. Mede naar aanleiding van het vonnis van de rechtbank ’s-Gravenhage van 31 maart 2006 aangaande de verdragsgerechtigdenbijdrage voor AWBZ-zorg, is daarna de Regeling zorgverzekering aangepast. De berekening van de bijdrage is gebaseerd op een verhoudingsgetal dat is berekend op basis van de gemiddelde zorgkosten in het kader van de sociale ziektekostenverzekering in het desbetreffende land in verhouding tot de gemiddelde zorgkosten van de sociale zorgverzekeringen in Nederland. De verhouding wordt uitgedrukt in een getal, de woonlandfactor. Met deze wijzigingen is de gehele bijdrage voor verdragsgerechtigden in relatie gebracht met de zorgkosten in het kader van de sociale ziektekostenverzekering in het woonland, waarbij de Nederlandse verhouding tussen inkomensgerelateerde en nominale premies in aanmerking is genomen. De regering heeft daarbij aangegeven het noodzakelijk te achten ook voor de hoogte van de zorgtoeslag eenzelfde relatie te leggen met de kosten van zorg in het woonland en deze niet langer uitsluitend te baseren op de Nederlandse gemiddelde nominale premie (=standaardpremie). Immers, in werkelijkheid is voor in het buitenland wonenden een bijdrage verschuldigd die niet is gebaseerd op de zorgconsumptie in Nederland maar op de zorgconsumptie in het woonland. […] Met de nu voorgestelde wijziging wordt de grondslag voor de zorgtoeslag voor zowel in het buitenland wonende verdragsgerechtigden als voor de in Nederland wonende verzekerden op dezelfde wijze bepaald. […] Met de onderhavige wijziging (artikel 4, eerste lid, onderdeel b) is de hoogte van de zorgtoeslag in relatie gebracht met de kosten van zorg in het woonland, en wel op dezelfde wijze als waarop de bijdrage die ingevolge artikel 69 van de Zvw verschuldigd is, wordt berekend. De zorgtoeslag is afhankelijk is van de normpremie (afgeleid van het inkomen) en van de standaardpremie, die is gecorrigeerd met de woonlandfactor. Dit gebeurt op individueel niveau. De zorgtoeslag zal (op basis van de cijfers over 2006) liggen tussen € 0 en € 577, afhankelijk van het inkomen en de woonlandfactor. De gehanteerde berekening betekent voor degenen die in Nederland wonen, dat de uitkomst van onderdeel b altijd 1 is, omdat zowel de teller als de noemer in het verhoudingsgetal de gemiddelde uitgaven voor zorg voor een persoon ten laste van de sociale zorgverzekeringen in Nederland betreffen. De hoogte van de zorgtoeslag wordt op deze manier, onafhankelijk van de vraag in welk land iemand woont, altijd op dezelfde wijze vastgesteld. De woonlandfactor wordt jaarlijks uiterlijk in november als (gewijzigde) Bijlage 7 van de Regeling zorgverzekering gepubliceerd."
    
    5.3.    In haar uitspraak van 3 februari 2010 (ECLI:NL:RVS:2010:BL1827) heeft de Afdeling geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen in beginsel gebonden is aan de in een algemeen verbindend voorschrift neergelegde woonlandfactor en dat toepassing van deze factor niet kennelijk onredelijk is. De door [appellante] aangevoerde omstandigheden dat bij de vaststelling van een voorschot zorgtoeslag rekening dient te worden gehouden met alle voor zorg ingehouden en door haar betaalde kosten, dus ook die van de in België afgesloten hospitalisatieverzekering en de betaalde eigen bijdrage aan het Belgisch ziekenfonds, geven geen aanleiding hierover anders te oordelen. Deze kosten zijn immers niet van invloed op de zorgtoeslag. In dit verband overweegt de Afdeling dat uit de hierboven weergegeven wettelijke regeling volgt dat de zorgtoeslag het verschil is tussen de standaardpremie en de normpremie. Deze toeslag beoogt een tegemoetkoming te zijn in de premie voor de Zorgverzekeringswet en de in Nederland verschuldigde verdragsbijdrage voor de zorgkosten in het buitenland. Zoals onder 4.2. is overwogen wordt op de verdragsbijdrage een woonlandfactor toegepast. Uit de onder 5.2. weergegeven memorie van toelichting volgt dat deze dus ook op de zorgtoeslag wordt toegepast. Dit betekent dat de door [appellante] genoemde kosten voor de vaststelling van het voorschot zorgtoeslag niet van belang zijn.
    
        Anders dan [appellante] betoogt leidt toepassing van de woonlandfactor op de zorgtoeslag niet tot een ongelijke situatie ten opzichte van een verzekerde met een AOW-pensioen die in Nederland verblijft. Voorop staat dat [appellante] niet in Nederland verblijft maar in België waar de zorgkosten lager zijn dan in Nederland. In zoverre is haar situatie niet te vergelijken met een verzekerde met een AOW-pensioen die in Nederland verblijft. In dit verband wijst de Afdeling ook op de onder 5.2. opgenomen toelichting van de wetgever. De woonlandfactor heeft juist tot gevolg dat de hoogte van de zorgtoeslag, onafhankelijk van de vraag in welk land iemand woont, altijd op dezelfde wijze wordt vastgesteld. De wens van [appellante] eenzelfde zorgtoeslag te ontvangen als een verzekerde met een AOW-pensioen die in Nederland verblijft, zou juist tot rechtsongelijkheid leiden gezien de lagere zorgkosten in België.
    
        De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat geen sprake is van schending van het gelijkheidsbeginsel.
    
    5.4.    Dit betoog van [appellante] faalt.
    
    6.    Ook in hoger beroep heeft [appellante] niet specifiek aangegeven welke stukken van het dossier van de Belastingdienst/Toeslagen zij niet zou hebben ontvangen. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat de dienst alle stukken die nodig zijn voor de beoordeling van het beroep heeft overgelegd. Het betoog van [appellante] faalt.
    
    7.    Anders dan [appellante] betoogt is de Afdeling niet gebleken dat de Belastingdienst/Toeslagen de van toepassing zijnde regelgeving naar willekeur heeft toegepast. Ook dit betoog van [appellante] faalt.
    
    8.    De hoger beroepen zijn ongegrond. De aangevallen uitspraken dienen te worden bevestigd.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraken.
    
    Aldus vastgesteld door mr. C.H.M. van Altena, voorzitter, en mr. H.G. Lubberdink en mr. E. Steendijk, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    
    w.g. Van Altena    w.g. Bindels
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 31 oktober 2018
    
    85.