ECLI:NL:RVS:2025:1567, Raad van State, 09-04-2025, 202206891/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2022 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland besloten om de raad van de gemeente Lansingerland een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening. Deze aanwijzing houdt in dat de raad voor de locatie Driehoek Noordpolder binnen één jaar na de bekendmaking van de proactieve aanwijzing een bestemmingsplan vast moet stellen, zodat op die locatie minimaal 50 sociale woningen mogelijk worden gemaakt. Op 23 januari 2019 is door het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, bestaande uit de gezamenlijke gemeenten uit de regio Rotterdam, waaronder de gemeente Lansingerland, en woningcorporaties het regioakkoord "Nieuwe Woningmarktafspraken Regio Rotterdam 2018-2030" vastgesteld. In dit regioakkoord zijn regionale doelstellingen opgenomen om voldoende woningen te realiseren en de sociale woningvoorraad te verspreiden. Het regioakkoord is door het samenwerkingsverband aangeboden aan het college.

202206891/1/R3.
    Datum uitspraak: 9 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant] en anderen, allen wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 augustus 2022 heeft het college besloten om de raad van de gemeente Lansingerland (hierna: de raad) een aanwijzing te geven als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro). Deze aanwijzing houdt in dat de raad voor de locatie Driehoek Noordpolder binnen één jaar na de bekendmaking van de proactieve aanwijzing een bestemmingsplan vast moet stellen, zodat op die locatie minimaal 50 sociale woningen mogelijk worden gemaakt.
    Tegen dit besluit hebben [appellant] en anderen beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college en [appellant] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 november 2024, waar [appellant] en anderen, van wie [appellant] en [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.P.J. Kreeft, bijgestaan door mr. S.T.J. Olierook, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een ambtshalve te nemen besluit een ontwerp ter inzage is gelegd van een besluit op de voorbereiding waarvan afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is, dan blijft op grond van artikel 4.4, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk wordt.
    Het besluit tot het geven van een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, van de Wro is voorbereid met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. Het ontwerpbesluit is op 23 maart 2022 ter inzage gelegd. Welk recht in dit geval van toepassing is, is afhankelijk van de vraag of tegen het besluit beroep openstaat.
    Tegen de proactieve aanwijzing staat ingevolge artikel 8:6, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 2 van de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak, alleen beroep bij de Afdeling open, voor zover de aanwijzing betrekking heeft op "een daarbij concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is". De proactieve aanwijzing van 23 augustus 2022 om een bestemmingsplan vast te stellen, richt zich specifiek op één locatie binnen het grondgebied van de gemeente Lansingerland, zoals geografisch is weergegeven op ruimtelijkeplannen.nl, vindbaar onder NL.IMRO.9928.DOSx2022x0100651AW-VA01. Hiermee is sprake van een aanwijzing die ziet op een concreet aangegeven locatie, waarvan geen afwijking mogelijk is, zodat de Afdeling bevoegd is om kennis te nemen van het beroep tegen deze aanwijzing. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3870, onder 5 tot en met 7. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft, totdat het besluit onherroepelijk wordt.
    Inleiding
    2.       Op 23 januari 2019 is door het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, bestaande uit de gezamenlijke gemeenten uit de regio Rotterdam, waaronder de gemeente Lansingerland, en woningcorporaties het regioakkoord "Nieuwe Woningmarktafspraken Regio Rotterdam 2018-2030" vastgesteld. In dit regioakkoord zijn regionale doelstellingen opgenomen om voldoende woningen te realiseren en de sociale woningvoorraad te verspreiden. Het regioakkoord is door het samenwerkingsverband aangeboden aan het college.
    Het college heeft in zijn brief "Beoordeling proces passend aanbod sociale voorraad Rotterdamse regio" van 19 maart 2019 aan het samenwerkingsverband zijn beoordeling kenbaar gemaakt over het totaal van de aangeboden biedingen uit het regioakkoord. Het college geeft hierin aan in te stemmen met het woningbouwprogramma, met uitzondering van de plannen van onder meer de gemeente Lansingerland, omdat het bod van de gemeente Lansingerland volgens het college onvoldoende is. De gemeente Lansingerland had het bod gedaan om 1.020 sociale woningen tot 2030 aan de woningvoorraad toe te voegen. Daarmee zou het aandeel sociale woningen in de totale woningvoorraad in de gemeente Lansingerland in 2030 21,3% bedragen, terwijl op basis van het "Meer Evenwicht scenario", dat in het regioakkoord gehanteerd wordt, het gewenste percentage 28,7% is.
    Om dichter bij het "Meer Evenwicht scenario" te komen, heeft het college met de gemeente afgestemd dat onderzoeksbureau Antea Group de mogelijkheden voor extra sociale woningbouw gaat inventariseren. Uit de inventarisatie van Antea Group volgt dat 1.560 sociale woningen tot 2030 aan de woningvoorraad kunnen worden toegevoegd. Dit aantal wordt bereikt door onder andere de optimalisatie van de locatie Driehoek Noordpolder. Het college heeft de raad vervolgens verzocht om sociale woningbouw op de locatie Driehoek Noordpolder op korte termijn mogelijk te maken. Omdat de raad hierop heeft aangegeven de besluitvorming voor deze locatie te pauzeren, heeft het college besloten de raad een proactieve aanwijzing te geven om voor de locatie Driehoek Noordpolder binnen één jaar na bekendmaking van de aanwijzing een bestemmingsplan vast te stellen waarin het realiseren van minimaal 50 sociale woningen wordt mogelijk gemaakt.
    3.       Op grond van het geldende bestemmingsplan "Berkel I", dat is vastgesteld op 28 januari 2016, geldt voor de gronden waarop de aanwijzing ziet, de bestemming "Agrarisch". De gronden zijn onbebouwd en in gebruik als grasland.
    4.       [appellant] en anderen wonen op korte afstand van de locatie Driehoek Noordpolder, te weten in de Edelsteenwijk die ten westen van het gebied waarop de proactieve aanwijzing ziet, ligt. Zij zijn het niet eens met de proactieve aanwijzing en hebben daartegen beroep ingesteld.
    Toetsingskader
    5.       Het college heeft op grond van artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, de bevoegdheid om aan de gemeenteraad een proactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het college van de noodzaak van het geven van de proactieve aanwijzing heeft mogen uitgaan. De Afdeling toetst de beslissing van het college van gedeputeerde staten om van deze bevoegdheid gebruik te maken, in beginsel terughoudend. Verder beoordeelt de Afdeling aan de hand van de beroepsgronden of het bestreden besluit anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht.
    5.1.    De Afdeling hecht eraan daarbij te overwegen dat het geven van een proactieve aanwijzing een bevoegdheid is. Inherent daaraan is dat het college de aan de orde zijnde belangen zorgvuldig moet afwegen en dat het resultaat van die afweging geen onevenredige gevolgen mag hebben. Dat brengt met zich dat de aan de onderbouwing van de noodzaak en inhoud van de proactieve aanwijzing te stellen eisen hoger zijn naarmate de gevolgen van de proactieve aanwijzing ingrijpender zijn. Zo zijn die eisen in het geval van een proactieve aanwijzing die een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling naar inhoud en locatie aan het gemeentebestuur voorschrijft, hoger dan wanneer het gaat om een proactieve aanwijzing die een bepaalde ruimtelijke ontwikkeling in algemene zin tegengaat. Die eisen zijn ook hoger naarmate de proactieve aanwijzing meer ingrijpt in de beleids- en beoordelingsruimte die gemeentelijke bestuursorganen met betrekking tot te maken planologische keuzen toekomt. Ook moet in deze gevallen worden beoordeeld en gemotiveerd of de proactieve aanwijzing en - in samenhang daarmee - de ruimtelijke ontwikkeling, waarop de proactieve aanwijzing ziet, uitvoerbaar is.
    5.2.    Bij het hiervoor gestelde betrekt de Afdeling dat op grond van artikel 8.2, eerste lid, van de Wro tegen het besluit, waarbij ter uitvoering van een proactieve aanwijzing een bestemmingsplan wordt vastgesteld, geen beroepsgronden kunnen worden aangevoerd die betrekking hebben op de aanwijzing waarop het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan berust, voor zover de aanwijzing betrekking heeft op een daarbij concreet aangegeven locatie waarvan geen afwijking mogelijk is. In de bestemmingsplanprocedure zal dus de ruimtelijke ontwikkeling die proactief is aangewezen, in ieder geval naar inhoud en locatie als vaststaand hebben te gelden. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3870, onder 8 tot en met 8.2.
    De bespreking van het beroep
    Overschrijding bevoegdheid?
    6.       [appellant] en anderen betogen in algemene zin dat de provincie met de proactieve aanwijzing haar bevoegdheid overschrijdt. Weliswaar bestrijden [appellant] en anderen niet dat er een tekort is aan sociale woningen en dat in zoverre sprake is van een provinciaal belang, maar volgens hen had het college zich moeten beperken tot een meer algemene aanwijzing. Het is volgens hen een exclusieve bevoegdheid van de gemeente om vervolgens te bepalen op welke locatie, hoeveel en welk type woningen worden gebouwd. Daarnaast wijzen zij erop dat de afgelopen jaren slechts enkele keren een proactieve aanwijzing is gegeven. Daaruit leiden zij af dat een proactieve aanwijzing alleen in uitzonderlijke omstandigheden mag worden gegeven.
    6.1.    Artikel 4.2, eerste lid, van de Wro luidt:
    "Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen gedeputeerde staten aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan."
    6.2.    Zoals hiervoor is overwogen, heeft het college op grond van artikel 4.2, eerste lid, van de Wro, de bevoegdheid om aan de gemeenteraad een proactieve aanwijzing te geven die het ter bescherming van provinciale belangen met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. Deze bevoegdheid kan ook worden ingezet voor een ruimtelijke ontwikkeling op een concrete locatie, zoals hier is gebeurd. Uit de wet volgt niet dat het een exclusieve bevoegdheid is van een bestuursorgaan van de gemeente om te bepalen waar sociale woningbouw planologisch mogelijk moet worden gemaakt. Ook volgt niet uit de wet dat een proactieve aanwijzing alleen maar in uitzonderlijke omstandigheden, zoals is bedoeld door [appellant] en anderen, mag worden gegeven. Daarbij geldt wel dat de proactieve aanwijzing moet voldoen aan het toetsingskader dat de Afdeling hiervoor onder 5 tot en met 5.2 uiteen heeft gezet.
    Het betoog slaagt niet.
    Toepassing van de bevoegdheid voor de locatie Driehoek Noordpolder
    7.       [appellant] en anderen betogen dat het college niet had mogen overgaan tot het geven van een aanwijzing voor de locatie Driehoek Noordpolder. In de eerste plaats is deze aanwijzing volgens hen namelijk disproportioneel en prematuur. Hierover voeren zij aan dat de locatie Driehoek Noordpolder al geruime tijd geleden is gekwalificeerd als studielocatie, en de raad de planvorming inmiddels weer heeft opgepakt. Gelet daarop dreigt de proactieve aanwijzing voor deze locatie het democratisch proces in de gemeente te verstoren en wordt de raad de mogelijkheid ontnomen om een totaalvisie voor het gebied te ontwikkelen. Deze verstoring is te meer nadelig, omdat volgens [appellant] en anderen ook andere locaties beschikbaar zijn, waaronder de locatie Bleizo-West. Volgens hen heeft de gemeente aangeboden om daar 1.500 sociale woningen te realiseren, maar is dit door provincie tegengehouden. Daarbij is de proactieve aanwijzing van minimaal 50 sociale woningen volgens hen lang niet voldoende om de achterstand van meer dan 2.000 sociale woningen in Lansingerland op te lossen en gelet daarop een druppel op een gloeiende plaat. Tot slot is de aanwijzing volgens [appellant] en anderen ook niet functioneel, aangezien na het verstrijken van twee jaar nog steeds geen bestemmingsplan is vastgesteld.
    7.1.    De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen hebben aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat het college niet had mogen overgaan tot het geven van een proactieve aanwijzing. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van het college dat de gemeente Lansingerland ten opzichte van het regionaal afgestemde "Meer Evenwicht-scenario" onvoldoende aanbod sociale woningbouw realiseert en de sociale woningbouwopgave urgent en actueel blijft, waaraan ook kleinere woningbouwprojecten, zoals hier aan de orde, een bijdrage leveren. Ook heeft het college hierbij mogen betrekken dat de gemeente Lansingerland het ontwikkelproces voor de locatie Driehoek Noordpolder heeft gepauzeerd. Dat de gemeente de locatie al had gekwalificeerd als studielocatie en was begonnen met de planvorming maar deze door de coronapandemie vertraging heeft opgelopen, zoals [appellant] en anderen stellen, maakt dat niet anders.
    Daarnaast heeft het college naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat een evenwichtige verdeling van de sociale woningvoorraad voor de gemeente Lansingerland het noodzakelijk maakt dat daarvoor de locatie Driehoek Noordpolder is aangewezen. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van het college dat de keuze voor de locatie Driehoek Noordpolder is verankerd in het proces om tot het "Meer evenwicht scenario" te komen. De locatie Driehoek Noordpolder was door de gemeente zelf al in de structuurvisie van de gemeente Lansingerland als woningbouwlocatie opgenomen en uit de inventarisatie van Antea Group bleek deze locatie het meest geschikt te zijn. De locatie Bleizo-West, waarop [appellant] en anderen hebben gewezen, is volgens het college ook onderzocht en wordt ook in ontwikkeling gebracht. Omdat de gemeente Lansingerland ook met de ontwikkeling van de locatie Bleizo-West nog steeds onvoldoende bijdraagt aan het "Meer Evenwicht scenario" is het desondanks noodzakelijk geacht om de locatie Driehoek Noordpolder aan te wijzen als woningbouwlocatie.
    Over het betoog van [appellant] en anderen dat de aanwijzing niet functioneel is, omdat twee jaar na de aanwijzing nog steeds geen bestemmingsplan is vastgesteld, overweegt de Afdeling dat dit een omstandigheid is van na de datum van het besluit en dit de rechtmatigheid van het besluit daarom al niet kan aantasten.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       Het voorgaande laat onverlet dat het college de betrokken belangen moet afwegen en moet beoordelen en motiveren of de proactieve aanwijzing en - in samenhang daarmee - de ruimtelijke ontwikkeling, waarop de proactieve aanwijzing ziet, uitvoerbaar is. Of daaraan in dit geval is voldaan, beoordeelt de Afdeling hierna aan de hand van de beroepsgronden van [appellant] en anderen daarover.
    Ruimtelijke belangenafweging en uitvoerbaarheid
    9.       [appellant] en anderen betogen dat de proactieve aanwijzing in strijd met een goede ruimtelijke ordening is gegeven. Daarover voeren zij in de eerste plaats aan dat door het college geen afweging is gemaakt tussen de verschillende functies die voor dit gebied mogelijk zijn. Volgens hen vormt de locatie Driehoek Noordpolder de groene verbinding tussen de recreatiegebieden van Rottemeren, het Annie M.G. Schmidt-park en de Groenzoom. Met het bebouwen van de Driehoek Noordpolder verdwijnt de mogelijkheid om hier een ecologische verbindingszone tot stand te brengen. Zij wijzen er in dit verband op dat het ook de taak van het college is om te zorgen voor het milieu. Daarnaast voeren [appellant] en anderen aan dat het stedenbouwkundig ontwerp van de Edelsteenwijk in het verleden bewust zo is vormgegeven dat geen aansluitende woningbouw kan plaatsvinden op het restperceel, zijnde de locatie Driehoek Noordpolder. Een nieuw aan te leggen wijk op dit restperceel zal hierdoor zeer geïsoleerd zijn, zonder enige vorm van gemeenschappelijke voorzieningen, met slechte ov-verbinding en op grote afstand van het centrum. [appellant] en anderen voeren tot slot aan dat uit het uitgevoerde verkeerskundige onderzoek blijkt dat geen veilige ontsluiting door de huidige Edelsteenwijk mogelijk is. De geprojecteerde ontsluiting van de te realiseren nieuwe wijk, over bestaande woonerven, zal tot een buitengewoon onveilige verkeerssituatie leiden. Dit is volgens hen een zwaarwegende reden om de locatie te schrappen.
    9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat sociale woningbouw op de locatie Driehoek Noordpolder ruimtelijk aanvaardbaar en uitvoerbaar is. Het college wijst ter onderbouwing van dit standpunt op het participatieplan dat voor deze locatie is opgesteld en op de concept Nota van Uitgangspunten.
    9.2.    De Afdeling ziet in wat [appellant] en anderen naar voren hebben gebracht geen grond voor het oordeel dat het college de betrokken belangen niet goed tegen elkaar heeft afgewogen. Het college heeft naar het oordeel van de Afdeling geen groter gewicht hoeven toekennen aan de mogelijkheid van een ecologische verbindingszone dan het heeft gedaan. Daarbij betrekt de Afdeling de toelichting van het college op de zitting dat het gebied niet is aangewezen als ecologische verbinding en geen groene structuur betreft die beschermd moet worden. Bovendien is het gebied volgens het college al eerder op verzoek van de gemeente aangewezen als zogenoemde 3-ha-locatie als bedoeld in artikel 6.10, eerste lid, onder b van de Omgevingsverordening Zuid-Holland, en daarmee als locatie buiten bestaand stads- en dorpsgebied waarop een nieuwe stedelijke ontwikkeling is toegestaan.
    Verder volgt de Afdeling [appellant] en anderen niet in hun betoog dat de locatie Driehoek Noordpolder vanwege de ligging ongeschikt is voor woningbouw. Daarover overweegt de Afdeling dat in de concept Nota van Uitgangspunten, waarnaar het college verwijst, staat dat er voldoende voorzieningen, zoals een supermarkt en scholen, binnen een straal van 1,1 km vanaf de locatie zijn. Ook zijn volgens de nota het fietspad en de ZoRo-busverbinding naar de E-lijn (station Rodenrijs) en naar het treinstation Lansingerland-Zoetermeer voor de nieuwe woonwijk gunstig gelegen. De afstand naar de bushalte bedraagt volgens de nota maar 200 m. Tot slot is volgens de nota sprake van een aantrekkelijke ligging aan de rand van een park. [appellant] en anderen hebben geen redenen gegeven waarom het college hiervan niet heeft kunnen uitgaan.
    Tot slot ziet de Afdeling in wat [appellant] en anderen over de ontsluiting van het gebied hebben aangevoerd, geen grond voor het oordeel dat sociale woningbouw op deze locatie niet uitvoerbaar is vanwege de verkeersveiligheid. Daarover overweegt de Afdeling dat in de memo "Rapportage bevindingen Werkgroep Verkeer Driehoek Noordpolder" van 18 februari 2021, die is opgenomen als bijlage bij de concept Nota van Uitgangspunten, de effecten van negen mogelijke ontsluitingsvarianten zijn beoordeeld, waaronder effecten op de verkeersveiligheid. Hoewel geen conclusies zijn getrokken over de mogelijke ontsluitingsvarianten, volgt hieruit ook niet dat er in het geheel geen veilige ontsluiting mogelijk is. Dat één van de varianten volgens [appellant] en anderen tot verkeersonveilige situaties leidt - los van de vraag of dat zo is - maakt dat niet anders.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    10.     [appellant] en anderen voeren aan dat de gronden waarop de locatie is gesitueerd eind jaren zeventig/begin jaren tachtig zijn verworven door projectontwikkelaar Eurowoningen. Het niet bebouwde restperceel was onderdeel van een veel groter gebied, waarop de Edelsteenwijk is gerealiseerd. Volgens hen is in 1982 voor de aanleg van de Edelsteenwijk van gemeentewege aan de projectontwikkelaar medegedeeld dat de driehoek niet bebouwd zou worden. Op de zitting hebben zij toegelicht dat hiermee volgens hen sprake is van een toezegging.
    10.1.  De Afdeling begrijpt dit betoog zo, dat [appellant] en anderen zich beroepen op het vertrouwensbeginsel.
    Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja, hoe.
    10.2.  De Afdeling overweegt, zoals ook is overwogen in de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694, onder 11.2, dat om een toezegging aan te nemen, de uitlating in ieder geval toegesneden moet zijn op de concrete situatie. Algemene voorlichting of uitlatingen over een ander geval of tegen derden zijn niet aan te merken als een toezegging.
    De uitlating waar [appellant] en anderen zich op beroepen zou zijn gedaan aan de projectontwikkelaar, en daarmee dus aan een derde. Reeds hierom is geen sprake van een toezegging als hiervoor onder 10.1 bedoeld.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het beroep is ongegrond.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Buskermolen, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Buskermolen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 april 2025
    896-1123