ECLI:NL:RVS:2021:819, Raad van State, 21-04-2021, 202002746/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2021-04-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 februari 2019 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellant] een boete opgelegd van € 250,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering en bepaald dat hij de lening die hij bij de Dienst Uitvoering Onderwijs heeft afgesloten, moet terugbetalen. De minister heeft [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is, dat zijn inburgeringstermijn op 23 april 2015 is gestart en dat hij voor 20 mei 2018 aan deze plicht moet hebben voldaan. Bij brief van 27 november 2015 heeft de minister de inburgeringstermijn verlengd tot 15 juli 2018. Bij brief van 8 maart 2018 heeft de minister de inburgeringstermijn nogmaals verlengd tot 30 december 2018. Op 11 februari 2019 heeft [appellant] het laatste onderdeel van het inburgeringsexamen, namelijk Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt, behaald.

202002746/1/V6.
    Datum uitspraak: 21 april 2021
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 maart 2020 in zaak nr. 19/3790 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 februari 2019 heeft de minister [appellant] een boete opgelegd van € 250,00 wegens het niet naleven van artikel 7, eerste lid, van de Wet inburgering (hierna: de Wi) en bepaald dat hij de lening die hij bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) heeft afgesloten, moet terugbetalen.
    Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard voor zover het de hoogte van de boete betreft en deze vastgesteld op € 100,00.
    Bij uitspraak van 25 maart 2020 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 februari 2021, waar [appellant], bijgestaan door mr. E. van Wolde, advocaat te Groningen, en de minister, vertegenwoordigd door D.M.C. Zijlstra-Cuiper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    2.       Bij brief van 27 mei 2015 heeft de minister [appellant] meegedeeld dat hij inburgeringsplichtig is, dat zijn inburgeringstermijn op 23 april 2015 is gestart en dat hij voor 20 mei 2018 aan deze plicht moet hebben voldaan. Bij brief van 27 november 2015 heeft de minister de inburgeringstermijn verlengd tot 15 juli 2018. Bij brief van 8 maart 2018 heeft de minister de inburgeringstermijn nogmaals verlengd tot 30 december 2018. Op 11 februari 2019 heeft [appellant] het laatste onderdeel van het inburgeringsexamen, namelijk Oriëntatie op de Nederlandse Arbeidsmarkt (hierna: ONA), behaald. Omdat [appellant] niet binnen de inburgeringstermijn aan de inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister hem een boete opgelegd en bepaald dat hij de lening die hij bij DUO heeft afgesloten, moet terugbetalen. Bij het bepalen van de hoogte van de boete heeft de minister er rekening mee gehouden dat [appellant] vijf van de zes examenonderdelen in 2017, dus binnen de inburgeringstermijn, heeft behaald. Bij besluit van 22 oktober 2019 heeft de minister de boete verder gematigd tot € 100,00, omdat [appellant] 300 uren aan een inburgeringscursus heeft gevolgd.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het hem niet of verminderd valt te verwijten dat hij niet tijdig aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan en dat de minister daarom van boeteoplegging had moeten afzien of de boete verdergaand had moeten matigen. Om die reden heeft de minister ook ten onrechte de terugbetalingsverplichting van de lening gehandhaafd. Hij voert aan dat hij het portfolio voor het onderdeel ONA op tijd heeft ingeleverd, namelijk op 7 december 2018. Indien DUO zijn portfolio eerder had goedgekeurd en eerder het eindgesprek had ingepland, had hij wel op tijd aan de inburgeringsplicht voldaan.
    Ter zitting heeft [appellant] het betoog dat ONA alleen verplicht is voor personen die op af na 1 januari 2015 een verblijfsvergunning hebben gekregen, ingetrokken. Ook heeft hij het betoog ingetrokken dat de minister ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de tijd die hij in een asielzoekerscentrum heeft doorgebracht.
    3.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3474), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wi (Kamerstukken II 2011/12, 33 086, nr. 3, p. 3) dat de verantwoordelijkheid voor inburgering bij de inburgeringsplichtige wordt gelegd. Dit betekent dat het tot de eigen verantwoordelijkheid van de inburgeringsplichtige behoort om te bepalen hoe hij aan zijn inburgeringsplicht voldoet en dat hij daarvoor zelf de kosten draagt. De lening moet, behoudens uitzonderingen, in zijn geheel worden terugbetaald.
    3.2.    De minister is op grond van artikel 31, eerste lid, van de Wi bevoegd tot het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wi. De minister moet bij het toepassen van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Dit is geregeld in artikel 5:46, tweede lid, van de Awb.
    De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan.
    Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet de minister bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de minister zonder terughoudendheid.
    3.3.    DUO heeft het portfolio voor het onderdeel ONA pas op 4 januari 2019 goedgekeurd en op 11 februari 2019 vond het eindgesprek plaats. De minister heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat [appellant] niet op tijd is ingeburgerd, nu hij niet vóór 30 december 2018 alle onderdelen van het inburgeringsexamen heeft behaald. [appellant] heeft echter aannemelijk gemaakt dat het niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht hem niet kan worden verweten. De minister heeft hem namelijk niet gewezen op de termijnen die gelden voor het nakijken van het portfolio en voor het inplannen van het eindgesprek. Weliswaar staat op de website van DUO dat hiervoor twee keer een termijn van zes weken kan gelden, maar uit de stukken volgt niet dat de minister [appellant] heeft laten weten dat hij op die website moest kijken voor die termijnen. Gelet op de rechtszekerheid kan de minister een inburgeringsplichtige pas aan termijnen houden als hij die termijnen die niet uit wet- en regelgeving volgen, duidelijk heeft gecommuniceerd. Dit klemt temeer waar een boete is gesteld op het niet binnen de geldende termijn behalen van de examenonderdelen. Een algemene verwijzing naar een website volstaat niet. Omdat het [appellant] dus niet te verwijten valt dat hij niet voor 30 december 2018 aan zijn inburgeringsplicht heeft voldaan, heeft de minister ten onrechte niet afgezien van boeteoplegging en had de minister de inburgeringstermijn met toepassing van artikel 7b, derde lid, onder a, van de Wi ambtshalve moeten verlengen. Omdat [appellant] binnen die aldus te verlengen termijn, te weten op 11 februari 2019, is ingeburgerd, heeft de minister de lening ten onrechte niet kwijtgescholden krachtens artikel 4.13, derde lid, onder a, van het Besluit inburgering.
    Alleen al hierom slaagt het betoog. Wat [appellant] verder heeft aangevoerd, behoeft geen bespreking.
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Het beroep is gegrond en het besluit van 22 oktober 2019 wordt vernietigd. Het besluit van 27 februari 2019 wordt herroepen. De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 maart 2020 in zaak nr. 19/3790;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van 22 oktober 2019, kenmerk JSCI240/004369945;
    V.      herroept het besluit van 27 februari 2019, kenmerk HH35/551106943;
    VI.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.068,00 (zegge: duizendachtenzestig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 178,00 (zegge: honderdachtenzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.J. van Eck, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L. Groenendijk, griffier.
    w.g. Van Eck
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Groenendijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 21 april 2021
    164-887.
     
    BIJLAGE
     
    Wet inburgering
    Artikel 7
    1. De inburgeringsplichtige behaalt:
    a. het inburgeringsexamen, of
    b. een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c.
    2. Het inburgeringsexamen bestaat uit de volgende onderdelen:
    a. het participatieverklaringstraject;
    b. de examinering van mondelinge en schriftelijke vaardigheden in de Nederlandse taal op ten minste het niveau A2 van het Europese Raamwerk voor Moderne Vreemde Talen, en
    c. de examinering van de kennis van de Nederlandse samenleving.
    3. Het college biedt het participatieverklaringstraject, bedoeld in het tweede lid, onderdeel a, aan.
    4. Onze Minister biedt de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in het tweede lid, onderdelen b en c, aan.
    Artikel 7b
    1. De inburgeringsplichtige behaalt binnen drie jaar de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c.
    2. De termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid, vangt aan op het moment dat de vreemdeling inburgeringsplichtig wordt.
    3. Onze Minister verlengt de termijn van drie jaar, genoemd in het eerste lid:
    a. indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat hem geen verwijt treft ter zake van het niet tijdig behalen van deze onderdelen van het inburgeringsexamen, of
    b. eenmalig met ten hoogste twee jaren, indien aantoonbaar een alfabetiseringscursus wordt of is gevolgd voor het verstrijken van die termijn.
    Artikel 31
    1. Onze Minister legt een bestuurlijke boete op aan de inburgeringsplichtige die de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, niet binnen de in artikel 7b, eerste lid, genoemde termijn, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, of van de krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn, heeft behaald.
    […]
    Besluit inburgering
    Artikel 2.10
    1. De inburgeringsplichtige verwerft kennis van de Nederlandse samenleving op het niveau van de bij regeling van Onze Minister vast te stellen eindtermen met betrekking tot de volgende onderdelen:
    a. kennis van de Nederlandse maatschappij;
    b. oriëntatie op de Nederlandse arbeidsmarkt.
    2. Van de in het eerste lid, onderdeel b, bedoelde te verwerven kennis is vrijgesteld de persoon die inburgeringsplichtig is geworden voor 1 januari 2015.
    Artikel 4.13
    1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
    […]
    3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet, of binnen de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet gestelde regels verlengde termijn is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, binnen de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet, of de met toepassing van artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet gestelde regels verlengde termijn zijn behaald;
    […]