ECLI:NL:GHDHA:2018:2920, Gerechtshof Den Haag, 06-11-2018, BK-18/00365 BK-18/00366
Gerechtshof Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2018-11-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Legesheffing voor aanvragen van bouwvergunningen. Het horen in bezwaar is (mede) door het bestuursorgaan – de heffingsambtenaar –geschied. Dan zijn, naar volgt uit  artikel 7:5 Awb, de in dat artikel gegeven regels over het (mede) horen door personen die bij de voorbereiding van het besluit (in dit geval: de aanslagen) betrokken is (zijn) geweest, niet van toepassing.
        De heffingsambtenaar geeft voldoende Inzicht in de kosten die de gemeente Papendrecht verhaalt met de bouwleges. Belanghebbende heeft geen bepaalde, door middel van aanslag I en/of aanslag II op hem verhaalde kosten benoemd waarvan hij in twijfel trekt dat zij niet reeds op belanghebbende zijn verhaald.
        Er zijn twee verschillende aanvragen ingediend. Dus tweemaal legesheffing toegestaan.

GERECHTSHOF DEN HAAG
  
  
    Team Belastingrecht
    meervoudige kamer
    nummers BK-18/00365 en BK-18/00366
  
  
    uitspraak van 6 november 2018
    
    
      in het geding tussen:
    
    
  
  
    
      [X] te [Z] , belanghebbende I,
    (gemachtigde: [Y] ) en
    
  
  
    
      [Y] te [Z] , belanghebbende II,
    
    
      en
    
    
  
  
    de heffingsambtenaar van de gemeente [Z] , de heffingsambtenaar,
    (vertegenwoordiger: J. Hoeijenbos) 
    
    
      op de hoger beroepen van belanghebbenden tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam (de Rechtbank) van 19 januari 2018, nummers ROT 16/5357 en ROT 17/750, betreffende de onder 1.1 en 1.2. vermelde gevorderde bedragen.
    
    
    
  
  
    Aanslagen, bezwaren en gedingen in eerste aanleg
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgeving van 27 november 2015 van belanghebbende I leges gevorderd tot een bedrag van € 10.830 ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning voor een project dat in de schriftelijke kennisgeving is omschreven als “Het realiseren van twee woningen op het toekomstige adres [A] en [B] te [Z] ” (aanslag I).
      
    
    
      1.2.
      De heffingsambtenaar heeft bij schriftelijke kennisgeving van 19 april 2016 van belanghebbende I leges gevorderd tot een bedrag van € 1.614 ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning voor een project dat in de schriftelijke kennisgeving is omschreven als “Het realiseren van twee kelders onder de geplande woningen op het adres [A] en [B] te [Z] ” (aanslag II).
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende I en belanghebbende II hebben op 7 januari 2016 tegen de aanslag I bezwaar gemaakt. Bij besluit van 1 juli 2016 heeft de heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard. Belanghebbende I en belanghebbende II hebben daartegen beroep ingesteld bij de Rechtbank. Daarvoor is een griffierecht van € 46 geheven. De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 19 januari 2018, nummer ROT/5357, ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende I heeft op 31 mei 2016 tegen de aanslag II bezwaar gemaakt. Bij besluit van 1 juli 2016 heeft de heffingsambtenaar het bezwaar ongegrond verklaard. Belanghebbende I heeft daartegen beroep ingesteld bij de Rechtbank. Daarvoor is een griffierecht van € 46 geheven. De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 19 januari 2018, nummer ROT 17/750, ongegrond verklaard
      
    
  
  
    Loop van het geding in hoger beroep
    
    
      2.1.
      Belanghebbende I en belanghebbende II hebben tegen de uitspraken van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Daarvoor is een griffierecht van € 126 geheven. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      2.2.
      De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad ter zitting van het Hof van 18 september 2018. Partijen zijn verschenen. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt. 
      
    
    
      2.3.
      Na de sluiting van het onderzoek ter zitting heeft het Hof van belanghebbende I en II op 20 september 2018 een brief ontvangen. Het Hof heeft, gelet op de inhoud van deze brief, geen aanleiding gezien het onderzoek te heropenen en heeft de brief teruggezonden.
      
      
    
  
  
    De Verordeningen
    
    
      3.1.
      De raad van de gemeente [Z] heeft in zijn openbare vergadering van 12 december 2013 de Verordening op de heffing en invordering van leges 2014 vastgesteld Deze verordening is bij verordening van 10 juni 2014 gewijzigd; de wijzigingsverordening is in werking getreden op 9 maart 2014. De aldus gewijzigde verordening wordt hierna aangeduid als de Verordening 2014.
      
    
    
      3.2.
      De raad van de gemeente [Z] heeft in zijn openbare vergadering van 11 december 2014 de Verordening op de heffing en invordering van leges 2015 vastgesteld (Verordening 2015).
      
    
    
      3.3.
      In de Tarieftabellen bij Verordening 2014 en de Verordening 2015 zijn tarieven opgenomen voor het in behandeling nemen van een aanvraag van een omgevingsvergunning. Bij aanslag I is uitsluitend het in de Verordening 2014 opgenomen tarief voor de activiteit ’bouwen van een bouwwerk’ toegepast. Bij aanslag II zijn de in de Verordening 2015 opgenomen tarieven voor de activiteiten ’bouwen van een bouwwerk’ en ’buitenplanse kleine afwijking in verband met activiteiten met een vloeroppervlak van meer dan 100 m2’ toegepast.
      
    
  
  
    Vaststaande feiten
    
    
      4.1.
      
        Bij brief van 19 augustus 2014 heeft het college van burgemeester en wethouders van [Z] (het College) belanghebbende naar aanleiding van het door deze op 4 juli 2014 ingezonden schetsplan voor het realiseren van twee woningen op het perceel [B] te [Z] het volgende medegedeeld:
        ”(…)
        
          Bestemmingsplan
        
        Het bouwplan is getoetst aan het vigerende bestemmingsplan. (…) De door u gevraagde woningen passen niet binnen het bestemmingsplan.
        
          Ontheffing bestemmingsplan
        
        Artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten tweede, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bepaalt dat indien een aanvraag om een omgevingsvergunning in strijd is met de geldende beheersverordening, burgemeester en wethouders deze aanvraag tevens moeten aanmerken als een aanvraag om een buitenplanse afwijking. Het schetsplan is geen formele aanvraag maar om toch de haalbaarheid te kunnen toetsen van een toekomstige aanvraag om een omgevingsvergunning, voor de activiteiten bouwen en strijdig gebruik bestemmingsplan, is het bouwplan ruimtelijke beoordeeld. Deze beoordeling staat het opstarten van een procedure buitenplanse afwijking niet in de weg.
        Wij zijn in principe bereid medewerking te verlenen aan het opstarten van een buitenplanse afwijkingsprocedure ex artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten tweede, van de Wabo.
        Wel vragen wij nog aandacht voor de onderstaande aspecten
        (…)
        
          Algemeen
        
        Een schetsplanprocedure leidt niet tot een besluit waarin uw juridische rechten of plichten veranderen. Op grond van de door u overgelegde informatie wordt een inschatting gemaakt of uw bouwplan bij een eventuele formele aanvraag om omgevingsvergunning kan worden ingewilligd. Een definitief besluit wordt pas genomen nadat u een formele aanvraag heeft ingediend. Eventuele verklaringen van gemeenteambtenaren doen hieraan niet af.
        
          Leges
        
        Voor het in behandeling nemen van de conceptaanvraag is reeds een legesbedrag van € 870 in rekening gebracht. Indien [u] voor hetzelfde bouwplan een aanvraag omgevingsvergunning indient worden deze leges gedeeltelijk verrekend met de verschuldigde leges voor het in behandeling nemen van de aanvraag omgevingsvergunning.
        (...)”
      
    
    
      4.2.
      Belanghebbende heeft het College op 12 december 2014 een ingevuld aanvraagformulier toegezonden (aanvraag I). Daarin is onder meer het volgende vermeld:
      
      
        ”(…)
      
      
        
          
          
          
            
              
                Aanvraagnummer
              
              
                1573407
              
            
            
              
                Aanvraagnaam
              
              
                realisatie 2 woningen [B]
              
            
            
              
                (…)
              
              
                
              
            
            
              
                Ingediend op
              
              
                12-12-2014
              
            
            
              
                Soort procedure
              
              
                Onbekend
              
            
            
              
                Projectomschrijving
              
              
                Wij verzoeken het college om cf. haar schrijven (…) d.d. 19 augustus 2014 [zie onder 4.1., Hof] medewerking te verlenen aan het opstarten van een buitenplanse afwijkingsprocedure ex artikel 2.12, eerste lid, sub a, ten tweede van de Wabo. En om een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen.
              
            
            
              
                Opmerking
              
              
                Wij verzoeken u om deze aanvraag in behandeling te nemen
              
            
          
        
      
      (…)”
      
    
    
      4.3.
      Op 24 september 2015 hebben belanghebbende en [Y] (samen ’de initiatiefnemer’ genoemd) en de gemeente [Z] (de gemeente) een ’Anterieure exploitatieovereenkomst zoals bedoeld in artikel 6.24 Wet ruimtelijke ordening’ (de Overeenkomst) gesloten. Artikel 6 van de Overeenkomst luidt, voor zover hier van belang:
      
      
        
          
          
          
            
              
                ”Exploitatiekosten
              
              
                
              
            
            
              
                1. Voor de herontwikkeling van het perceel gelegen tussen [C] en [D] zal de initiatiefnemer rechtstreeks diverse kostensoorten voor zijn rekening nemen en voor het overige aan de gemeente een exploitatiebijdrage voldoen wegens:
              
              
                
              
            
            
              
                a) door de gemeente gemaakte en nog te maken kosten ten behoeve van onderzoek in het kader van de Vogel- en Habitat richtlijn, bodemverontreiniging en archeologische vondsten en/of overige niet benoemde vondsten die met de herontwikkeling verband houden;
              
              
                voor rekening initiatiefnemer
              
            
            
              
                b) door de gemeente gemaakte en nog te maken kosten voor noodzakelijke ingrepen die volgen uit het gestelde in lid 1 onder a van dit artikel
              
              
                voor rekening initiatiefnemer
              
            
            
              
                c) door de gemeente gemaakte en nog te maken kosten voor het nemen van maatregelen, plannen, besluiten en rechtshandelingen;
              
              
                voor rekening initiatiefnemer
              
            
            
              
                d) de gemaakte en nog te maken kosten in verband met het opstellen van ruimtelijke plannen;
              
              
                voor rekening initiatiefnemer
              
            
            
              
                e) door de gemeente gemaakte en nog te maken apparaatskosten (art. 6;2.4.j Bro):
              
              
                € 14.648,00
              
            
            
              
                f) door de gemeente gemaakte en nog te maken kosten in verband met het ramen van mogelijke planschade:
              
              
                voor rekening initiatiefnemer
              
            
            
              
                Totaal verschuldigde Exploitatiebijdrage
              
              
                € 14.648,00
              
            
            
              
                (…)
              
              
                
              
            
            
              
                5. Betaling van de Exploitatiebijdrage als genoemd in dit artikel laat onverlet de door initiatiefnemer ter zake van de verlening van een omgevingsvergunning verschuldigde leges, alsmede vergoeding van eventuele kosten ter zake nutsvoorzieningen, vergoeding ter zake de plankosten voor vervolgonderzoeken en/of maatregelen en kosten voor planschade, voor zover deze kosten geen onderdeel uitmaken van de in lid 1 van dit artikel genoemde verschuldigde vergoeding.” 
              
            
          
        
      
      
    
    
      4.4.
      
        Naar aanleiding van aanvraag I heeft het College op 25 november 2015 besloten:
        ”(…)
        gelet op artikel 2, lid 1, onder a, en c, artikel 2.10 en 2.12, lid 1, onder c en paragraaf 3.3. van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, de omgevingsvergunning te verlenen.
        De omgevingsvergunning wordt verleend voor de volgende activiteiten(en):
      
      1. het bouwen van een bouwwerk;
      2. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met de beheersverordening.
      (…)”
      
    
    
      4.5.
      Belanghebbende heeft het College op 1 december 2015 een ingevuld aanvraagformulier toegezonden (aanvraag II). Daarin is onder meer het volgende vermeld:
      
      
        
          
          
          
            
              
                ”(…)
              
              
                
              
            
            
              
                Aanvraagnummer
              
              
                
                  […]
                
              
            
            
              
                Aanvraagnaam
              
              
                realisatie 2 kelders [B]
              
            
            
              
                (…)
              
              
                
              
            
            
              
                Ingediend op
              
              
                01-12-2015
              
            
            
              
                Soort procedure
              
              
                Reguliere procedure
              
            
            
              
                Projectomschrijving
              
              
                Realisatie van twee kelders onder de reeds vergunde woningen. 
              
            
            
              
                Opmerking
              
              
                Wij verzoeken u om deze aanvraag in behandeling te nemen
              
            
            
              
                (…)”
              
              
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      4.6.
      Naar aanleiding van aanvraag II heeft het College op 18 januari 2016 besloten:
      
      
        ”(…)
        de omgevingsvergunning te verlenen.
        De omgevingsvergunning wordt verleend voor de volgende activiteiten(en):
      
      1. het bouwen van een bouwwerk;
      2. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan.
      (…)”
      
    
    
      4.7.
      Aanslag I is als volgt gespecificeerd:
      
        
          
          
          
          
            
              
                Bouwen, zaaknr. […]
              
              
                
              
              
                
                  10.830,00
                
              
            
            
              
                
              
              
                Totaal exclusief
              
              
                10.830,00
              
            
            
              
                
              
              
                Totaal BTW
              
              
                
                  0,00
                
              
            
            
              
                
              
              
                Totaal te betalen 
              
              
                10.830,00
              
            
          
        
      
      
    
    
      4.8.
      Aanslag II is als volgt gespecificeerd:
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                Bouwen, zaaknr. […]
              
              
                
              
              
                960,00
              
            
            
              
                Strijdig gebruik zaaknr. […]
              
              
                
              
              
                
                  654,00
                
              
            
            
              
                
              
              
                Totaal exclusief
              
              
                1.614,00
              
            
            
              
                
              
              
                Totaal BTW
              
              
                
                  0,00
                
              
            
            
              
                
              
              
                Totaal te betalen 
              
              
                1.614,00
              
            
          
        
      
      
      
    
  
  
    Uitspraken van de Rechtbank
    
    
      5.1.
      De Rechtbank heeft in haar uitspraak nr. 16/5357 inzake aanslag I het volgende overwogen: 
      
      
        ”(…)
      
    
    
      1.1
      
        [X] heeft op 12 december 2014 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van twee woningen op het (toekomstige) adres [A] en [B] te [Z] .
    
    
      1.2 [
      De heffingsambtenaar] heeft de aanslag opgelegd op basis van de Verordening op de heffing en invordering van de leges 2014, incl. 1e wijziging (hierna: de Verordening) en de hierbij behorende tarieventabel.
      
      2. [ Belanghebbenden] voeren als beroepsgronden aan:
      - dat zij gehoord zijn door een ambtelijke commissie hetgeen aan een onafhankelijke beoordeling van het bezwaar in de weg staat;
      - dat de uit de anterieure overeenkomst voortvloeiende kosten bijna het dubbele bedragen dan de kosten die ingevolge de legesverordening zijn verschuldigd en dat de leges nu feitelijk twee keer zijn opgelegd (één keer middels de anterieure overeenkomst en één keer bij de hier bestreden aanslag) terwijl leges ingevolge de legesverordening en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) slecht één keer opgelegd kunnen worden.
      
      3. De eerste beroepsgrond faalt.
      
        In artikel 7:5 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat, tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, het horen geschiedt door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest of bij meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.
        [Belanghebbenden] zijn, naar [de heffingsambtenaar] ter zitting heeft verklaard, gehoord door de heffingsambtenaar van de gemeente [Z] zelf. De heffingsambtenaar is een bestuursorgaan.
      
      
      4. De tweede beroepsgrond faalt eveneens.
      
        4.1.1.
        In artikel 2 van de Verordening is bepaald dat onder de naam ‘leges’ rechten worden geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
      
      
        4.1.2.
        In artikel 3 van de Verordening is bepaald dat de aanvrager van de dienst, dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend of handelingen zijn verricht belastingplichtig is.
      
      
        4.1.3.
        In titel 2, hoofdstuk 2, artikel 2.2 van de bij de Verordening behorende tarieventabel is bepaald dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het houden van vooroverleg in verband met het verkrijgen van een indicatie of een voorgenomen project in het kader van de Wabo vergunbaar is 10% bedraagt van de leges zoals deze bij een daadwerkelijke aanvraag om een omgevingsvergunning voor het project zouden worden vastgesteld, met een minimum van € 134,50.
      
      
        4.1.4.
        In artikel 2.2.1 van dit hoofdstuk is bepaald dat indien een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor hetzelfde project als waarvoor een conceptaanvraag is ingediend, in behandeling wordt genomen, de daarvoor te heffen leges met deze leges verrekend worden, met uitzondering van de € 25 ,- administratiekosten welstand. Indien geen aanvraag om een project wordt ingediend wordt geen teruggaaf van de leges gedaan.
      
      
        4.1.5.
        In titel 2, hoofdstuk 3, artikel 2.3 is bepaald dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project bedraagt: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk en hoofdstuk 4 van deze titel. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.
      
      
        4.1.6.
        In de artikelen 2.3.1.1 en 2.3.1.1.3 is bepaald dat, indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, het tarief 3,0% van de bouwkosten bedraagt indien de bouwkosten € 250.000,- tot € 500.000,- bedragen met een minimumtarief van € 7.750,-.
        
      
    
    
      4.2.
      Vast staat dat [belanghebbenden] op 12 december 2014 een omgevingsvergunning hebben aangevraagd voor het realiseren van twee woningen en hieraan voorafgaand vooroverleg met de gemeente hebben gevoerd. Eveneens staat vast dat [de heffingsambtenaar] deze aanvraag in behandeling heeft genomen. Hieruit volgt reeds dat [belanghebbenden] terecht zijn aangeslagen voor leges in verband met het in behandeling nemen van aanvraag tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het realiseren van twee woningen op het (toekomstige) adres [A] en [B] te [Z] . De aanslag is naar het oordeel van de rechtbank terecht opgelegd. Verder is uit de door [de heffingsambtenaar] bij brief van 29 november 2017 ingediende specificatie van de anterieure overeenkomst niet gebleken dat in de overeenkomst kosten zijn opgenomen die ook op grond van de legesverordening zijn verschuldigd. Van een situatie waarin [belanghebbenden] twee keer zijn aangeslagen voor dezelfde leges (één keer middels de anterieure overeenkomst en één keer bij de hier bestreden aanslag) is geen sprake.
      
    
    
      4.3.
      Voor zover de grieven van [belanghebbenden] zich richten op de inhoud, de strekking en de totstandkoming van de tussen [belanghebbenden] en de gemeente gesloten anterieure overeenkomst of onderdelen hiervan is het de belastingrechter niet toegestaan hierover te oordelen en dient hij zich onbevoegd te verklaren. Het belastingrecht kent een gesloten stelsel van rechtsmiddelen. Bezwaar en beroep staat slechts open tegen een besluit als dat door de belastingwet is aangewezen als een voor bezwaar vatbare beschikking (zie onder meer de uitspraak van 18 december 2009 van de Hoge Raad, ECLI:NL:HR:2009:BK6916). De anterieure overeenkomst is in de belastingwet niet aangewezen als een zodanige beschikking.
      
      5. Het beroep is ongegrond.
      
      6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
        
          Beslissing
        
        De rechtbank:
      
      - verklaart zich onbevoegd voor zover het beroep zich richt op de inhoud, de strekking en de totstandkoming van de anterieure overeenkomst; 
      - verklaart het beroep voor zover dit is gericht op de legesaanslag ongegrond.
      (…)”
      
    
    
      5.2.
      De Rechtbank heeft in haar uitspraak nr. 17/750 inzake aanslag II het volgende overwogen:
      
      
        ”(…)
      
    
    
      1.1 [
      Belanghebbende] heeft op 1 december 2015 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van kelders onder twee reeds vergunde woningen op het (toekomstige) adres [A] en [B] te [Z] .
    
    
      1.2 [
      De heffingsambtenaar] heeft de aanslag opgelegd op basis van de Verordening op de heffing en invordering van de leges 2015 (hierna: de Verordening) en de hierbij behorende tarieventabel.
      
      2. [ Belanghebbende] voert als beroepsgronden aan:
      - dat hij is gehoord door een ambtelijke commissie hetgeen aan een onafhankelijke beoordeling van het bezwaar in de weg staat;
      - dat hij ten onrechte is aangeslagen voor leges in verband met het buitenplans afwijken van het bestemmingsplan (€ 654,-) omdat de kelders niet zijn te zien en er al buitenplans is afgeweken voor de reeds vergunde woningen.
      [Belanghebbende] heeft ter zitting desgevraagd verklaard dat het gedeelte van de aanslag leges die in verband met de activiteit ‘bouwen van een bouwwerk’ (€ 960,-) is opgelegd niet in geschil is.
      
      3. De beroepsgrond, dat [belanghebbende] is gehoord door een ambtelijke commissie hetgeen aan een onafhankelijke beoordeling van het bezwaar in de weg staat, faalt.
    
    
      3.1.
      In artikel 7:5 van de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat, tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, het horen geschiedt door een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest of bij meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit is geweest. [Belanghebbende] is, naar [de heffingsambtenaar] ter zitting heeft verklaard, gehoord door de heffingsambtenaar van de gemeente [Z] zelf. De heffingsambtenaar is een bestuursorgaan.
      
      
        4. De tweede beroepsgrond faalt eveneens.
      
    
    
      4.1.
      In artikel 2 aanhef en onder a van de Verordening is bepaald dat onder de naam ‘leges’ rechten worden geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten.
    
    
      4.2.
      In artikel 3 van de Verordening is bepaald dat de aanvrager van de dienst, dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend of handelingen zijn verricht belastingplichtig is.
    
    
      4.3.
      In titel 2, hoofdstuk 3, artikel 2.3 is bepaald dat het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een project bedraagt: de som van de verschuldigde leges voor de verschillende activiteiten of handelingen waaruit het project geheel of gedeeltelijk bestaat en waarop de aanvraag betrekking heeft en de verschuldigde leges voor de extra toetsen die in verband met de aanvraag moeten worden uitgevoerd, berekend naar de tarieven en overeenkomstig het bepaalde in dit hoofdstuk en hoofdstuk 4 van deze titel. In afwijking van de vorige volzin kan ook per activiteit, handeling of andere grondslag een legesbedrag worden gevorderd.
    
    
      4.4.
      In de artikelen 2.3.3, 2.3.3.2 en 2.3.3.2.2 is bepaald dat indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, en tevens sprake is van een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, het tarief, onverminderd het bepaalde in onderdeel 2.3.1, en indien artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo wordt toegepast (buitenplanse kleine afwijking) in verband met activiteiten met een (vloer) oppervlak van 51 tot en met 100 m², € 654,- bedraagt.
      
      5. Vast staat dat [belanghebbende] op 1 december 2015 een omgevingsvergunning heeft aangevraagd voor het realiseren van kelders onder twee reeds vergunde woningen en dat deze kelders niet passen binnen het van toepassing zijnde bestemmingsplan.
      Eveneens staat vast dat [de heffingsambtenaar] deze aanvraag in behandeling heeft genomen. Hieruit volgt dat [belanghebbende] terecht is aangeslagen voor leges in verband met het in behandeling nemen van aanvraag tot het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het realiseren van kelders onder twee reeds vergunde woningen op het (toekomstige) adres [A] en [B] te [Z] . De aanslag is, naar het oordeel van de rechtbank, terecht opgelegd. De omstandigheid dat de kelders niet zijn te zien en dat er al buitenplans is afgeweken voor de reeds vergunde woningen leidt niet tot een ander oordeel. Het betreft immers een nieuwe aanvraag en voor de kelders is niet eerder buitenplans is afgeweken.
      
      6. Het beroep is ongegrond.
      
      7. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
      
      
        
          Beslissing
        
        De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
        (…)”
      
      
      
    
  
  
    Geschil, standpunten en conclusies
    
    
      6.1.
      In beide procedures (BK-18/365 en BK-18/366) is in geschil of de personen die belanghebbende(n) in de bezwaarfase hebben gehoord, onafhankelijk zijn, nu naast de heffingsambtenaar ook twee ambtenaren van de gemeente aan het horen deelnamen.
      
    
    
      6.2.
      In beide procedures (BK-18/365 en BK-18/366) is voorts in geschil of de heffingsambtenaar leges heeft geheven voor diensten waarvan de kosten reeds op andere wijze aan belanghebbende(n) in rekening is gebracht.
      
    
    
      6.3.
      In de procedure BK-18/365 betreffende aanslag II is bovendien in geschil of het ”realiseren van twee kelders onder de geplande woningen op het adres [A] en [B] te [Z] ” een project is ter zake waarvan afzonderlijk leges kunnen worden geheven.
      
    
    
      6.4.
      Niet in geschil is dat, indien het Hof beslist dat de heffingsambtenaar geen leges heeft geheven voor diensten waarvan de kosten reeds op andere wijze aan belanghebbende(n) in rekening zijn gebracht en dat het ”realiseren van twee kelders onder de geplande woningen op het adres [A] en [B] te [Z] ” een project is ter zake waarvan afzonderlijk leges kunnen worden geheven, de bedragen van de bij de aanslag I en aanslag II geheven leges op de juiste wijze zijn berekend.
      
    
    
      6.5.
      Belanghebbende I en belanghebbende II beantwoorden de vragen onder 6.1 en 6.3. ontkennend en de vraag onder 6.2. bevestigend. De heffingsambtenaar beantwoordt de vragen in tegenovergestelde zin. Voor de onderbouwing van de standpunten van partijen verwijst het Hof naar de stukken van het geding.
      
    
    
      6.6.
      Belanghebbende I en belanghebbende II concluderen tot vernietiging van de uitspraken van de Rechtbank, de uitspraken op bezwaar en de aanslagen. Indien het Hof beslist dat het ”realiseren van twee kelders onder de geplande woningen op het adres [A] en [B] te [Z] ” een project is ter zake waarvan afzonderlijk leges kunnen worden geheven, concluderen belanghebbende I en belanghebbende II met betrekking tot aanslag II subsidiair tot vermindering van die aanslag tot € 654, zijnde het in de Tarieventabel bij de Verordening 2015 genoemde bedrag voor een zogeheten ’buitenplanse kleine afwijking’ in verband met activiteiten met een vloeroppervlak van meer dan 100 m2.
      
    
    
      6.7.
      De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraken van de Rechtbank.
      
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil
    
    
      
        Vooraf en ambtshalve
      
    
    
    
      7.1.
      Aanslag I en aanslag II zijn opgelegd aan belanghebbende I. Tegen aanslag I hebben belanghebbende I en belanghebbende II in één geschrift bezwaar gemaakt. Naar het oordeel van het Hof zijn beide belanghebbenden belanghebbende in de zin van artikel 1:2, lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) omdat, gelet op de feiten, het belang van ieder van hen rechtstreeks bij aanslag I betrokken is. Zou op de vraag wie tegen aanslag I beroep kan (kunnen) instellen en daaraan voorafgaand bezwaar kan (kunnen) maken, uitsluitend op grond van de daarover in de Awb opgenomen regels (artikel 8:1 juncto 7:1 Awb) worden beantwoord, dan zou zowel belanghebbende I als belanghebbende II deze rechtsmiddelen tegen aanslag I kunnen aanwenden. In artikel 26 van de Algemene wet inzake rijkbelastingen (Awr), welke bepaling ook met betrekking tot gemeentelijke heffingen van toepassing is, is, voor zover hier van belang, echter bepaald dat, in afwijking van artikel 8:1 van de Awb, alleen de belanghebbende aan wie de belastingaanslag is opgelegd daartegen beroep kan instellen bij de rechtbank en, gelet op artikel 7:1 lid 2 Awb, voorafgaande aan het instellen van beroep, bezwaar kan maken. Op deze beperking van de kring van de bezwaar- en beroepsgerechtigde belanghebbenden in fiscale zaken is één uitzondering gemaakt (artikel 26 lid 2 Awr), die echter in het onderhavige geval niet van toepassing is. Gelet op het voorgaande had de heffingsambtenaar het bezwaar van belanghebbende II tegen aanslag I niet ontvankelijk moeten verklaren en had de Rechtbank het beroep van belanghebbende II tegen aanslag I gegrond moeten verklaren, de uitspraak op het bezwaar van belanghebbende II tegen aanslag I moeten vernietigen en het bezwaar van belanghebbende II tegen aanslag I niet-ontvankelijk moeten verklaren. Het Hof zal de uitspraak van de Rechtbank op het beroep van belanghebbende II tegen aanslag I vernietigen en vervolgens beslissen hetgeen de Rechtbank op het beroep van belanghebbende II tegen aanslag I had behoren te beslissen.
      
    
    
      7.2.
      Tegen aanslag II heeft alleen belanghebbende I bezwaar gemaakt; ook het beroep tegen de uitspraak op dat bezwaar is alleen door belanghebbende I ingesteld. De uitspraak van de Rechtbank op dit beroep is aan belanghebbende I gericht. Het hoger beroep tegen deze uitspraak van de Rechtbank is echter mede door belanghebbende II ingesteld. In artikel 27h Awr is bepaald dat, in afwijking van artikel 8:104, eerste lid, aanhef en onderdeel a, Awb, slechts de belanghebbende die bevoegd was beroep bij de rechtbank in te stellen en de inspecteur (lees in dit geval: de heffingsambtenaar) hoger beroep kunnen instellen. Nu de uitspraak op het bezwaar tegen aanslag II niet tot belanghebbende II was gericht, was belanghebbende II niet bevoegd om tegen de uitspraak op bezwaar beroep bij de Rechtbank in te stellen en miste hij, gelet op het zo-even genoemde artikel 27h Awr, eveneens de bevoegdheid om hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank inzake aanslag II in stellen. Het Hof zal daarom het hoger beroep van belanghebbende II tegen de uitspraak van de Rechtbank inzake aanslag II niet-ontvankelijk verklaren.
      
      
        
          Met betrekking tot het geschilpunt onder 6.1.
        
      
      
    
    
      7.3.
      Belanghebbende I (hierna: belanghebbende) is op zijn bezwaren gehoord door de heffingsambtenaar, die zich tijdens het hoorgesprek liet bijstaan door drie ambtenaren van de gemeente [Z] . Aangezien het horen (mede) door het bestuursorgaan – de heffingsambtenaar – is geschied, zijn, naar volgt uit de aanhef van artikel 7:5 Awb, de in dat artikel gegeven regels over het (mede) horen door personen die bij de voorbereiding van het besluit (in dit geval: de aanslagen) betrokken is (zijn) geweest, niet van toepassing.
      
    
    
      7.4.
      Naar aanleiding van hetgeen belanghebbende overigens heeft aangevoerd over de onafhankelijkheid van degenen die hem hebben gehoord, merkt het Hof nog op dat de heffingsambtenaar en niet het college van burgemeester van wethouders bevoegd is om te beslissen op bezwaren tegen – voor zover hier van belang – gevorderde legesbedragen (aanslag I en aanslag II), dat de heffingsambtenaar van een gemeente per definitie een ambtenaar is (zie artikel 231 lid 2 aanhef en onderdeel b van de Gemeentewet) en dat geen wettelijke bepaling of ongeschreven rechtsregel eraan in de weg staat dat de heffingsambtenaar zich in het hoorgesprek laat bijstaan door een of meer personen die, als ambtenaar of in een andere hoedanigheid, werkzaam zijn bij de gemeente.
      
    
    
      7.5.
      Gelet op hetgeen onder 7.3. en 7.4. is overwogen kan de onder 6.1. vermelde beroepsgrond niet tot (gedeeltelijke) vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, de uitspraak op bezwaar en/of de aanslagen leiden. Evenmin ziet het Hof aanleiding om aan de wijze waarop belanghebbende is gehoord, enig ander rechtsgevolg te verbinden.
      
      
        
          Met betrekking tot het geschilpunt onder 6.2.
        
      
      
    
    
      7.6.
      Het Hof stelt voorop dat de gemeente kosten van een door of vanwege haar verstrekte dienst slechts door middel van het heffen van een recht als bedoeld in artikel 229 van de Gemeentewet, zoals de leges, kan verhalen indien deze kosten op de gemeente drukken. Van op de gemeente drukkende kosten is onder meer geen sprake indien de gemeente de kosten reeds op andere wijze aan degene(n), aan wie de dienst is verleend, in rekening heeft gebracht.
      
    
    
      7.7.
      Belanghebbende stelt dat de heffingsambtenaar ontkent dat de aanslag I en aanslag II (mede) strekken tot het verhaal van kosten die belanghebbende al op grond van de Overeenkomst aan de gemeente dient te betalen of heeft betaald. Naar het oordeel van het Hof wordt dit geschilpunt hierdoor gekenmerkt dat niet belanghebbende, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor beoordeling van dat geschilpunt. Gelet hierop komt het Hof, met analoge toepassing van het arrest HR 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, dat eveneens een geschilpunt betreft waarvoor geldt dat niet belanghebbende, maar de heffingsambtenaar de partij is die beschikt over de gegevens die noodzakelijk zijn voor beoordeling van dat geschilpunt, tot de hierna volgende beoordeling van de motivering die de heffingsambtenaar geeft voor zijn betwisting dat met de aanslagen aan belanghebbende kosten die niet op de gemeente drukken in rekening worden gebracht.
      
    
    
      7.8.
      Aangezien belanghebbende stelt dat de aanslag I en aanslag II (mede) strekken tot het verhaal van kosten die niet op de gemeente drukken omdat belanghebbende deze kosten al op grond van de Overeenkomst aan de gemeente dient te betalen of heeft betaald, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de op grond van de Overeenkomst aan belanghebbende in rekening gebrachte kosten en van de door middel van de aanslagen op belanghebbende verhaalde kosten. Naar het oordeel van het Hof heeft de heffingsambtenaar met de door hem aan belanghebbende verstrekte stukken, in het bijzonder de specificatie van de in de Overeenkomst in rekening gebrachte exploitatiebijdrage en het overzicht van de werkzaamheden die plaatsvinden wanneer een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en voor de activiteit strijdig gebruik, inzicht verschaft in de op grond van de Overeenkomst aan belanghebbende in rekening gebrachte kosten en in de door middel van de aanslagen op belanghebbende verhaalde kosten.
      
    
    
      7.9.
      Belanghebbende heeft geen bepaalde, door middel van aanslag I en/of aanslag II op hem verhaalde kosten benoemd waarvan hij in twijfel trekt dat zij niet reeds op grond van de Overeenkomst op belanghebbende zijn verhaald. Alsdan behoeft het Hof evenmin – in de lijn van het arrest HR 24 april 2009, nr. 07/12961, ECLI:NL:HR:2009:BI1968 – te beoordelen of de heffingsambtenaar de twijfels van belanghebbende naar vermogen heeft weggenomen.
      
    
    
      7.10.
      Vervolgens komt het Hof toe aan de beoordeling of belanghebbende, op wie in deze de bewijslast rust, aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van – kort gezegd – het tweemaal verhalen van dezelfde kosten, eenmaal op grond van de Overeenkomst en eenmaal door het heffen van leges. Naar het oordeel van het Hof is belanghebbende hierin niet geslaagd. De enkele, niet met feiten geadstrueerde stelling, dat sprake is van het tweemaal verhalen van dezelfde kosten, is zonder nader bewijs, hetwelk ontbreekt, daartoe onvoldoende.
      
    
    
      7.11.
      Voorts heeft belanghebbende niet aannemelijk gemaakt dat de sprake is van dubbele heffing omdat hij leges heeft moeten betalen ter zake van de aanvraag van een eerdere, inmiddels ingetrokken, vergunning voor een identiek bouwproject op de locatie aan het [E] en hem nu opnieuw voor in wezen hetzelfde bouwproject op dezelfde locatie leges in rekening worden gebracht. De heffingsambtenaar heeft verklaard en het Hof acht aannemelijk dat bij het verlenen van de eerste, inmiddels ingetrokken, vergunning is uitgegaan van de bestemming detailhandel terwijl bij het verlenen van de vergunningen waarop de in geschil zijnde leges betrekking hebben, is uitgegaan van een afwijkend gebruik, te weten wonen. Belanghebbende heeft deze verklaring onvoldoende gemotiveerd weersproken; zijn stelling dat ook bij de bestemming detailhandel op de bovenverdieping van de panden gewoond mag worden is daartoe onvoldoende. Van twee keer leges heffen ter zake van het in behandeling nemen van twee aanvragen voor een identiek bouwproject is naar het oordeel van het Hof dan ook geen sprake.
      
    
    
      7.12.
      Gelet op het vorenstaande beantwoordt het Hof de tweede in geschil zijnde vraag ontkennend.
      
      
        
          Met betrekking tot het geschilpunt onder 6.3
        
      
      
    
    
      7.13.
      Belanghebbende heeft op 12 december 2014 aan aanvraag bij de gemeente ingediend voor – onder meer – ’een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen’ van twee woningen aan het [E] in [Z] . Op 1 december 2015 heeft belanghebbende bij de gemeente een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de ’[r]ealisatie van twee kelders onder de reeds vergunde woningen’ aan het [E] in [Z] . Het college van burgemeester en wethouders heeft beide aanvragen in behandeling genomen en op elk van de aanvragen aan belanghebbende een omgevingsvergunning verleend. Het in behandeling nemen van elk van beide aanvragen is een belastbaar feit in de zin van de Verordening 2015. De beide aanvragen betreffen twee verschillende activiteiten. Daaraan doet, anders dan belanghebbende meent, niet af dat deze activiteiten als één bouwproject zijn uitgevoerd, waarbij de twee woningen inclusief kelders zijn gerealiseerd.
      
    
    
      7.14.
      Belanghebbende heeft, tegenover de gemotiveerde betwisting door de heffingsambtenaar, niet aannemelijk gemaakt dat het realiseren van de kelders onder de woningen vergunningsvrij is.
      
    
    
      7.15.
      Gelet op het vorenstaande faalt ook belanghebbendes standpunt dat het ’realiseren van twee kelders onder de geplande woningen op het adres [A] en [B] te [Z] ’ geen project is ter zake waarvan afzonderlijk leges kunnen worden geheven.
      
      
        
          Overig
        
      
      
    
    
      7.16.
      Ter zitting heeft belanghebbende het Hof gevraagd om, ingeval de dubbele legesheffing in stand blijft, de anterieure overeenkomst te ontbinden. Deze vordering kan echter uitsluitend bij de burgerlijke rechter worden ingesteld.
      
      
      
    
  
  
    Proceskosten en griffierecht
    
    
      8.1.
      Het Hof ziet geen aanleiding de heffingsambtenaar te veroordelen in de door belanghebbenden gemaakte proceskosten. Daarbij neemt het Hof in aanmerking dat gesteld noch gebleken is dat belanghebbende II beroepsmatig bijstand aan belanghebbende I heeft verleend, dat belanghebbende II zich niet heeft laten bijstaan en dat van andere voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten van belanghebbende I en/of II niet is gebleken.
      
    
    
      8.2.
      Aangezien het hoger beroep van belanghebbende II gegrond wordt verklaard, de uitspraak van de rechtbank nummer ROT 16/5357, voor zover deze het beroep van belanghebbende II betreft, wordt vernietigd en het beroep van belanghebbende II in de eerste aanleg van die procedure gegrond wordt verklaard, dient de heffingsambtenaar aan belanghebbende II het voor de behandeling van de beroepen in eerste aanleg van belanghebbende I en II gestorte griffierecht van € 46, alsmede het voor de behandeling van de hogerberoepen van belanghebbende I en II gestorte griffierecht van € 126, voor zover toerekenbaar aan belanghebbende II (50% oftewel € 23 + € 63 = € 86) te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het Gerechtshof:
    
    
      
        bevestigt de uitspraak van de Rechtbank met nummer ROT 16/5357, behoudens voor zover het betreft het door belanghebbende II ingestelde beroep;
      
      
        vernietigt de uitspraak van de Rechtbank voor het overige;
      
      
        vernietigt de uitspraak op het bezwaar tegen aanslag I voor zover daarin het bezwaar van belanghebbende II ongegrond wordt verklaard;
      
      
        verklaart het bezwaar van belanghebbende II tegen aanslag I niet-ontvankelijk;
      
      
        bevestigt de uitspraak van de Rechtbank met het nummer ROT 17/750;
      
      
        gelast de heffingsambtenaar belanghebbende II het door deze betaalde griffierecht van € 86 te vergoeden.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is vastgesteld door G.J. van Leijenhorst, W.M.G. Visser en J.V. van Noorle Jansen in tegenwoordigheid van de griffier Y. Postema. De beslissing is op 6 november 2018 in het openbaar uitgesproken. Bij afwezigheid van mr. Van Leijenhorst is de uitspraak ondertekend door mr. Visser.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      aangetekend aan
      partijen verzonden:
    
    
    
      
        Zowel de belanghebbende als het daartoe bevoegde bestuursorgaan kan 
        binnen zes weken
         na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
      
    
    
      
        
          Bij het beroepschrift wordt een kopie van deze uitspraak gevoegd.
        
      
      
        
          Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
        
      
    
    
      - de naam en het adres van de indiener;
    
    
      - de dagtekening;
    
    
      - de gronden van het beroep in cassatie.
    
    Het beroepschrift moet worden gezonden aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag.
    
    
      
        De partij die beroep in cassatie instelt is griffierecht verschuldigd en zal daarover bericht ontvangen van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan worden verzocht de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.