ECLI:NL:RVS:2025:1715, Raad van State, 16-04-2025, 202305191/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 november 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk zijn beslissing om op 11 november 2021 mondeling te gelasten alle bouwwerkzaamheden op [locatie] in Haps stil te leggen, op schrift gesteld, en aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Haps. Een toezichthouder van de voormalige gemeente Cuijk heeft op 11 november 2021 geconstateerd dat op het perceel van [appellant] bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd zonder omgevingsvergunning. Het college heeft zijn beslissing van 11 november 2021 tot het aan [appellant] mondeling opleggen van een bouwstop op schrift gesteld en hem een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van het voortzetten van de bouwwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning en in strijd met de stillegging. [appellant] heeft op zijn perceel op twee plaatsen een betonvloer gestort van respectievelijk ongeveer 3 bij 34 meter en 3 bij 40 meter. [appellant] is voornemens op beide plaatsen een overkapping te realiseren ten behoeve van een hondenkennel.

202305191/1/R2.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Haps, gemeente Land van Cuijk,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost­-Brabant van 26 juni 2023 in zaak nr. 22/964 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Land van Cuijk.
    Procesverloop
    Bij besluit van 15 november 2021 heeft het college zijn beslissing om op 11 november 2021 mondeling te gelasten alle bouwwerkzaamheden op [locatie] in Haps stil te leggen (hierna: de bouwstop), op schrift gesteld, en aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd.
    Bij besluit van 28 maart 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 26 juni 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 27 februari 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door [persoon] en mr. C.J. Driessen, advocaat in Vianen, en het college, vertegenwoordigd door mr. A.H.G. Knops, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 15 november 2021 heeft het college zijn beslissing om op 11 november 2021 mondeling een bouwstop op te leggen, op schrift gesteld, en aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel aan de [locatie] in Haps. Een toezichthouder van de voormalige gemeente Cuijk heeft op 11 november 2021 geconstateerd dat op het perceel van [appellant] bouwwerkzaamheden werden uitgevoerd zonder omgevingsvergunning. Bij besluit van 15 november 2021 heeft het college zijn beslissing van 11 november 2021 tot het aan [appellant] mondeling opleggen van een bouwstop op schrift gesteld en hem een last onder dwangsom opgelegd ter voorkoming van het voortzetten van de bouwwerkzaamheden zonder omgevingsvergunning en in strijd met de stillegging.
    [appellant] heeft op zijn perceel op twee plaatsen een betonvloer gestort van respectievelijk ongeveer 3 bij 34 meter en 3 bij 40 meter. [appellant] is voornemens op beide plaatsen een overkapping te realiseren ten behoeve van een hondenkennel. [appellant] kan zich niet verenigen met de door het college opgelegde bouwstop en de last onder dwangsom. Volgens [appellant] is ten onrechte geen zienswijzemogelijkheid geboden, is het aanbrengen van de verharding (betonvloeren) vergunningvrij, is het handhavend optreden onevenredig en was er concreet zicht op legalisatie, en is handhaving in strijd met het vertrouwensbeginsel.
    De aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat het college het besluit over de bouwstop en de daaraan gekoppelde last onder dwangsom in stand heeft mogen laten. De beroepsgronden van [appellant] dat aan hem de mogelijkheid had moeten worden geboden om zijn zienswijze naar voren te brengen over het voornemen van het college een last onder dwangsom op te leggen, en dat het storten van de betonvloeren niet vergunningplichtig is en het college daarom niet bevoegd was om handhavend op te treden, slagen niet. Ook de beroepsgronden dat er concreet zicht op legalisatie bestaat en daarom van handhaving behoort te worden afgezien, dat door de gemeentelijke consulent toezeggingen zijn gedaan waardoor er bij [appellant] een gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt, en dat er in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel is gehandeld, slagen niet.
    Zienswijze over last onder dwangsom
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college heeft mogen afzien van het horen van [appellant] over de oplegging van de last onder dwangsom. Daarover voert hij aan dat een bouwstop en een last onder dwangsom hun eigen afzonderlijke wettelijke grondslag hebben. Daarom mag met een bouwstop niet automatisch ook een last onder dwangsom worden opgelegd. De noodzaak van een last onder dwangsom na een opgelegde bouwstop moet afzonderlijk worden beoordeeld, aldus [appellant]. Bij die beoordeling had volgens [appellant] het horen niet achterwege kunnen blijven, omdat bij de last onder dwangsom geen sprake was van de vereiste spoed. De bouwstop werd meteen nageleefd en er was geen aanleiding voor de veronderstelling dat deze naleving niet blijvend zou zijn.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college heeft mogen afzien van het horen van [appellant] over de last onder dwangsom. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 24 augustus 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR5674) is door de stillegging van de bouw een op dat moment plaatsvindende overtreding met onmiddellijke ingang beëindigd. De last onder dwangsom is opgelegd om te voorkomen dat de overtreding opnieuw plaatsvindt. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat zonder deze last onder dwangsom onvoldoende was gewaarborgd dat de met de bouwstop bewerkstelligde naleving blijvend zou zijn. Op de zitting heeft [appellant] opnieuw verklaard niet verder te zullen gaan bouwen en zich aan de bouwstop te houden. Die enkele verklaring maakt niet dat het college zich ervan heeft moeten weerhouden een last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank heeft terecht geconcludeerd dat het college heeft mogen aannemen dat de vereiste spoed zich daarbij verzette tegen het horen van [appellant] over de last onder dwangsom.
    Het betoog slaagt niet.
    Bevoegdheid tot handhaving
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college bevoegd was handhavend op te treden. Daarover voert hij aan dat de Wabo de mogelijkheid biedt om een bouwplan te faseren. De betrokken fase bestond uit het aanbrengen van verhardingen, wat vergunningvrij is. Volgens [appellant] is de door de rechtbank aangehaalde jurisprudentie niet vergelijkbaar, omdat er daarin geen sprake was van fasering.
    5.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden. Daarover voert het aan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:640, volgt dat een bouwplan een geheel is en alleen gesplitst kan worden wanneer de gesplitste delen functioneel en bouwkundig van elkaar kunnen worden onderscheiden. Volgens het college zijn de betonvloeren aangebracht ten behoeve van een hondenkennel en konden deze daarom niet vergunningvrij worden aangebracht.
    5.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat het college bevoegd was handhavend op te treden. De Afdeling volgt het standpunt van het college dat de betonvloeren zijn aangebracht ten behoeve van een -vergunningplichtige - hondenkennel en daarom niet vergunningvrij konden worden aangebracht. Het betoog van [appellant] gaat al niet op omdat van fasering ten tijde van de controle van een toezichthouder van de voormalige gemeente Cuijk geen sprake was. Ten tijde van de controle is er gesproken over een bouwplan voor een hondenkennel met overkappingen zonder fasering.
    Het betoog slaagt niet.
    Beginselplicht tot handhaving
    6.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:678), geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    Evenredigheid
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college meer belang heeft mogen toekennen aan handhaving van de regels van het bestemmingsplan dan aan het belang van [appellant] bij het voortzetten van de bouwwerkzaamheden, waaronder het dierenwelzijn. [appellant] voert aan dat uit de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285 (Harderwijk-uitspraak), volgt dat bij een bouwstop voortaan een indringendere toets moet plaatsvinden met een evenwichtige belangenafweging van alle betrokken belangen. Volgens [appellant] was in elk geval de last onder dwangsom niet geschikt, noodzakelijk en/of evenwichtig, omdat de bouwstop al voorzag in het stilleggen van de werkzaamheden. Volgens [appellant] had een minder vergaande maatregel in de rede gelegen.
    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank hem ten onrechte niet volgt in zijn standpunt dat er concreet zicht op legalisatie bestaat en daarom van handhaving behoort te worden afgezien. Daarover voert hij aan dat er wel degelijk legalisatiemogelijkheden zijn als de gemeente aan haar verplichting tot actualisatie van het bestemmingsplan had voldaan. Omdat na de Harderwijk-uitspraak de evenredigheidtoets indringender is, zorgt dat er ook voor dat in het onderhavige geval de legalisatiemogelijkheden wel degelijk hadden dienen te worden onderzocht, aldus [appellant].
    7.1.    De rechtbank heeft [appellant] terecht niet gevolgd in zijn betoog dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie en dat daarom van handhaving behoort te worden afgezien. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4375, onder 4.1, is een bouwstop een ordemaatregel, waarbij slechts een beperkte belangenafweging aan de orde is. De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij de toepassing van de in artikel 5.17 van de Wabo neergelegde bevoegdheid om bouwwerkzaamheden stil te leggen, gelet op de aard en het doel van die bevoegdheid, niet hoeft te worden onderzocht of de bouw kan worden gelegaliseerd (vergelijk ook de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3826, onder 6.2). Deze jurisprudentie, die gaat over de omvang van het legaliseringsonderzoek in relatie tot het specifieke karakter van een bouwstop als een ordemaatregel, ondervindt door de Harderwijk-uitspraak geen wijziging.
    Onder verwijzing naar wat hiervoor onder 4.1 is overwogen, overweegt de Afdeling dat het college niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel heeft gehandeld door aan de bouwstop een last onder dwangsom te koppelen. Het college heeft zich op het standpunt mogen stellen dat een minder vergaande maatregel niet volstaat om het beoogde doel te bereiken. Het college heeft toegelicht dat het nodig is om naast een bouwstop tevens een last onder dwangsom op te leggen om het beoogde doel, het staken en gestaakt houden van een illegale activiteit met het voorkomen van onomkeerbare gevolgen, te bereiken. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat minder vergaande maatregelen kunnen volstaan.
    Verder heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college meer belang heeft mogen toekennen aan handhaving van de regels van het bestemmingsplan dan aan het belang van [appellant] bij het voortzetten van de bouwwerkzaamheden. Op de zitting heeft [appellant] erop gewezen dat hij, vanwege de registratie van de last onder dwangsom in het kadaster, problemen heeft ondervonden bij de door hem gewenste verkoop van zijn perceel, wat voor hem onevenredig is. De Afdeling is van oordeel dat de gevolgen die [appellant] stelt te ondervinden van de registratie van de last onder dwangsom in het kadaster geen omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Er is zoverre geen sprake van een bijzonder geval waarin van handhavend optreden moet worden afgezien.
    Het betoog slaagt niet.
    Vertrouwensbeginsel
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen sprake kan zijn van een toezegging. Daarover voert hij aan dat de gemeentelijke consulent wel degelijk telefonisch, mondeling, concrete en ondubbelzinnige toezeggingen heeft gedaan. Dat de gemeentelijke consulent dit daarna in een e-mailbericht anders heeft verwoord, maakt dit volgens hem niet anders. Volgens [appellant] heeft de consulent op geen enkele wijze aangegeven dat iets niet zou mogen, terwijl dit van een deskundige consulent wel mag worden verwacht. Verder voert [appellant] aan dat het niet aan hem is om een afweging te maken over wat is toegestaan, maar juist aan het bevoegd gezag, vertegenwoordigd door de consulent. De gemeentelijke consulent is door de rechtbank niet opgeroepen om te worden gehoord; [appellant] verzoekt de Afdeling de gemeentelijke consulent als getuige op te roepen.
    8.1.    De gemeentelijke consulent heeft, naar aanleiding van een telefoongesprek op 31 maart 2021 met [appellant], op 2 april 2021 een e-mailbericht gestuurd naar [appellant]. In het e-mailbericht laat de gemeentelijke consulent weten dat het vooraf moeilijk is om uitspraken te doen over de afweging of er sprake is van het bedrijfsmatig houden van honden. Tot slot staat in het e-mailbericht: "de regelgeving gaat uit van afwegingen. Hierdoor kan ik u geen harde toezegging of afwijzing doen toekomen, enkel inzage geven in de wijze waarop afwegingen worden gemaakt, mocht dat in procedures noodzakelijk blijken. U zult op basis hiervan uw eigen afweging moeten maken". De rechtbank heeft geconcludeerd dat met het e-mailbericht uitdrukkelijk aan eiser-een voorbehoud is gemaakt. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat, ook in de situatie dat de gemeentelijke consulent aan [appellant] telefonisch iets anders heeft medegedeeld, wat het college overigens betwist, geen sprake kan zijn van een toezegging. Gelet hierop kan deze grond volgens de rechtbank al niet leiden tot het oordeel dat sprake is van een gewekt gerechtvaardigd vertrouwen.
    Wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd is een herhaling van wat hij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die beroepsgrond ingegaan. [appellant] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de uitspraak van de rechtbank onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank over deze beroepsgrond en in de onder 7.3 en 7.4 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen, waarop het oordeel is gebaseerd.
    De Afdeling acht het oproepen van de gemeentelijke consulent vergunningen gelet op de niet voor meerdere uitleg vatbare en duidelijke tekst van het e-mailbericht als getuige niet noodzakelijk.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep in ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier.
    w.g. Minderhoud
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kuipers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    271-1150