ECLI:NL:RBDHA:2023:622, Rechtbank Den Haag, 23-01-2023, NL21.15468
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2023-01-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres heeft de Ethiopische nationaliteit en heeft een mvv-aanvraag ingediend voor verblijf bij haar echtgenoot. Verweerder heeft de aanvraag afgewezen, omdat eiser niet voldoet aan het vereiste van het afleggen van het inburgeringsexamen in het buitenland. Eiseres voert aan dat in de Nederlandse regelgeving ten aanzien van het inburgeringsvereiste een onderscheid wordt gemaakt op basis van nationaliteit. Dit onderscheid is in strijd met artikel 14 van het EVRM. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat onderscheid op grond van nationaliteit slechts gemaakt mag worden als sprake is van ‘very weighty reasons’. Het door verweerder gemaakte onderscheid tussen Westerse landen en niet-Westerse landen voldoet niet aan dit criterium. Verweerder heeft toegelicht dat het verschil in behandeling is gelegen in het feit dat uit onderzoek is gebleken dat onderdanen van landen die niet van het inburgeringsvereiste zijn vrijgesteld meer problemen hebben om te integreren in de Nederlandse samenleving. Om de integratie te bevorderen heeft verweerder aan onderdanen van die landen het inburgeringsvereiste opgelegd. De rechtbank acht dit doel in beginsel legitiem. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder niet onderbouwd heeft gemotiveerd dat het inburgeringsvereiste een geschikt middel is om dit doel te bereiken. Verweerder heeft immers niet onderbouwd waaruit blijkt dat onderdanen van de landen die zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste makkelijk in de Nederlandse samenleving integreren dan wel waaruit blijkt dat onderdanen van de landen die niet zijn vrijgesteld problemen bij het integreren ondervinden. Verweerder heeft verder niet onderbouwd welke kenmerken de onderdanen van de landen die niet zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste gemeen hebben met elkaar waardoor problemen ontstaan met de integratie. Andersom heeft verweerder ook niet onderbouwd in hoeverre de landen die zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste, verschillend zijn van de landen die daarvan niet zijn vrijgesteld. Omdat het inburgeringsexamen voor het grootste deel bestaat uit het kunnen beheersen van de Nederlandse taal, heeft verweerder niet onderbouwd waarom een onderdaan van een land als Zuid-Korea, dat is vrijgesteld van het inburgeringsvereiste, geen hinder zal ondervinden bij de inburgering in Nederland ten opzichte van onderdanen uit Ethiopië die verondersteld worden daar wel hinder van te ondervinden.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: NL21.15468
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
    
      [eiseres] , eiseres
    
      V-nummer: [#]
      (gemachtigde: mr. M. van Werven),
    
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, verweerder
    (gemachtigde: M. de Wit).
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      In het besluit van 2 februari 2021 (primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiseres tot het verlenen van een mvv voor verblijf bij echtgenoot [naam] (hierna te noemen referent) afgewezen.
    
    
    
      In het besluit van 3 september 2021 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en heeft op 1 juli 2022 aanvullende gronden van beroep ingediend.
    
    
    
      Verweerder heeft op 11 juli 2022 een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 12 juli 2022 op zitting behandeld en het onderzoek gesloten. De rechtbank heeft het onderzoek op 15 september 2022 heropend en de zaak verwezen naar de meervoudige kamer. 
    
    
    
      De rechtbank heeft de behandeling van het beroep voortgezet op de zitting van 25 oktober 2022. Eiseres heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde en mr. J. Werner, kantoorgenoot van haar gemachtigde. Verder is referent ter zitting verschenen en de tolk [tolk] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waarover gaat deze uitspraak?
      
    
    
    1. Eiseres heeft de Ethiopische nationaliteit en is geboren op [datum 2] . Referent is van [nationaliteit] afkomst en heeft de Nederlandse nationaliteit. Referent en eiseres zijn op [datum 3] in [plaats] met elkaar getrouwd. Eiseres woont en werkt in [plaats] . Zij is in verwachting van een kind van referent. Zij heeft op 1 september 2020 een mvv aangevraagd, omdat zij graag bij referent in Nederland wil verblijven.
    
    2. Verweerder heeft de aanvraag van eiseres afgewezen, omdat zij niet aan het inburgeringsvereiste voldoet en zij niet voor vrijstelling daarvan in aanmerking komt. In deze uitspraak komt de vraag aan de orde of het inburgeringsvereiste in strijd is met het discriminatieverbod als bedoeld in artikel 14 van het EVRM en de Gezinsherenigingsrichtlijn. 
    
    
      
        Is het vereiste van het afleggen van een inburgeringsexamen in het buitenland in strijd met het verbod op discriminatie als bedoeld in artikel 14 van het EVRM?
      
    
    
    3. Eiseres voert aan dat in de Nederlandse regelgeving ten aanzien van het inburgeringsvereiste een onderscheid wordt gemaakt op basis van nationaliteit. Dit onderscheid is in strijd met artikel 14 van het EVRM. Eiseres verwijst in dit kader naar het politieke debat en de maatschappelijke discussie die zijn gevoerd over de Wet inburgering in het buitenland, waarbij de vraag is gesteld of het onderscheid op grond van nationaliteit dat wordt gemaakt bij het inburgeringsvereiste, in overeenstemming is met het recht op gelijke behandeling. Onderscheid is slechts gerechtvaardigd als sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor dit onderscheid. Uit de rechtspraak van het EHRM volgt dat onderscheid op grond van nationaliteit slechts gemaakt mag worden als sprake is van 'very weighty reasons'. Het door verweerder gemaakte onderscheid tussen Westerse en niet-Westerse landen voldoet niet aan dit criterium. Eiseres heeft verder gewezen op de uitspraak van deze rechtbank, zittingsplaats Utrecht, van 29 november 2019. 
    
    
      3.1
      
        Verweerder stelt zich allereerst op het standpunt dat eiseres geen geslaagd beroep kan doen op artikel van het 14 EVRM, omdat geen sprake is van gelijke gevallen. Eiseres komt uit Ethiopië, een derde land dat in sociaal-economisch, maatschappelijk en politiek opzicht verschilt van landen waarvan de onderdanen zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste.Ook indien er sprake zou zijn van gelijke gevallen, is er geen sprake van schending van artikel 14 van het EVRM omdat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor het onderscheid dat is gemaakt tussen onderdanen van mvv-plichtige landen en onderdanen van landen die niet mvv-plichtig zijn. Die rechtvaardiging is weergegeven door de Nederlandse regering in de Memorie van Toelichting bij de Wet inburgering in het buitenland. In dit verband is naar voren gebracht dat de regering het noodzakelijk acht om het zich herhalende proces van achterblijvende integratie bij voortdurende immigratie te doorbreken en het risico te verminderen op marginalisering van bepaalde bevolkingsgroepen met alle gevolgen van dien voor het economisch welzijn van Nederland, de openbare orde en openbare veiligheid, en de rechten en vrijheden van anderen. Verweerder verwijst verder naar de nadere toelichting door de voormalige Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie met betrekking tot de vraag waarom het onderscheid wordt gemaakt. Verweerder stelt dat uit de bewoordingen van de wetgever voldoende volgt waarom onderscheid wordt gemaakt ten aanzien van het inburgeringsvereiste tussen vreemdelingen die uit mvv-plichtige landen komen, en vreemdelingen die uit niet-mvv-plichtige landen komen. Verweerder acht verder het tegenwerpen van het mvv-vereiste en het inburgeringsvereiste een geschikt middel, omdat het een onrechtmatige binnenkomst voorkomt. Een mvv-plichtige vreemdeling kan immers zonder nadere beoordeling en alleen op het niet hebben van een mvv worden teruggestuurd. Het is daarom een effectief middel om onrechtmatige binnenkomst te voorkomen. Om te beoordelen of verblijf mogelijk is, moet getoetst worden of aan de voorwaarden voor de gevraagde verblijfsvergunning wordt voldaan. Het met goed gevolg afleggen van een basisexamen inburgering is één van die voorwaarden. 
        Verder is verweerder van mening dat het mvv-vereiste en het inburgeringsvereiste evenredig zijn met het te dienen doel. Verweerder mag van vreemdelingen verlangen dat zij het inburgeringsexamen afleggen, omdat dit geen onevenredige gevolgen voor hen heeft. Er wordt in individuele gevallen bekeken of het stellen van het inburgeringsvereiste evenredig is. In uitzonderlijke gevallen kan ontheffing worden verleend. Dit vereiste is volgens verweerder dus geschikt om het algemeen belang te dienen en gaat hierbij niet verder dan daarvoor nodig is.
        Ter zitting heeft verweerder nogmaals benadrukt dat geen sprake is van gelijke gevallen en het beroep van eiseres op artikel 14 van het EVRM al daarom niet kan slagen. Het doel van het inburgeringsexamen is om de integratie in de Nederlandse samenleving te bevorderen. Aan de hand van een aantal kenmerken is een aantal landen vrijgesteld van het afleggen van het inburgeringsexamen in het buitenland. Deze landen zijn ontwikkelde en Westers-georiënteerde derde landen, landen die op de lijsten van Schengenvrijstelling staan, landen waarmee bilaterale handelsverdragen bestaan, landen die politiek en economisch stabiel zijn en landen waarvan geen grote toestroom van migranten wordt verwacht. Uit onderzoek is gebleken dat zich met landen die niet van het inburgeringsexamen zijn vrijgesteld inburgeringsproblemen voordoen. 
      
      
    
    
      3.2
      De rechtbank overweegt als volgt.
      
      
        3.2.1
        In artikel 14 van het EVRM is bepaald dat het genot van de rechten en de vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, verzekerd moet worden zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. 
        
      
      
        3.2.2
        Artikel 14 van het EVRM heeft dus een accessoir karakter en heeft geen zelfstandige betekenis. Dat betekent dat altijd samenhang met een andere bepaling uit het EVRM is vereist. De feiten en omstandigheden die eiseres heeft aangevoerd, vallen naar het oordeel van de rechtbank onder het bredere bereik van artikel 8 van het EVRM. Eiseres kan dus een beroep doen op artikel 14 van het EVRM. 
        
      
      
        3.2.3
        Voor een geslaagd beroep op artikel 14 van het EVRM moet verder sprake zijn van een op relevante onderdelen vergelijkbare of analoge positie. En voor zover daarvan sprake is, slaagt een beroep op artikel 14 van het EVRM alleen dan, wanneer er voor de onderscheiden behandeling geen redelijke en objectieve rechtvaardiging is.  In dat kader moeten de volgende twee vragen beantwoord worden; dient het gemaakte onderscheid een legitiem doel en is het onderscheid proportioneel ten opzichte van dat doel. 
        
      
      
        3.2.4
        De rechtbank is allereerst van oordeel dat bij vreemdelingen die zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste sprake is van een op relevante onderdelen vergelijkbare positie met vreemdelingen die daarvan niet zijn vrijgesteld. Immers, in beide gevallen gaat het om vreemdelingen die beogen het gezinsleven als bedoeld in artikel 8 van het EVRM in Nederland uit te oefenen. 
        
      
      
        3.2.5
        Zoals weergegeven in 3.1 heeft verweerder toegelicht dat het verschil in behandeling is gelegen in het feit dat uit onderzoek is gebleken dat onderdanen van landen die niet van het inburgeringsvereiste zijn vrijgesteld meer problemen hebben om te integreren in de Nederlandse samenleving. Om de integratie te bevorderen heeft verweerder aan onderdanen van die landen het inburgeringsvereiste opgelegd. De rechtbank acht dit doel in beginsel legitiem. De rechtbank is echter van oordeel dat verweerder niet onderbouwd heeft gemotiveerd dat het inburgeringsvereiste een geschikt middel is om dit doel te bereiken. Verweerder heeft immers niet onderbouwd waaruit blijkt dat onderdanen van de landen die zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste makkelijk in de Nederlandse samenleving integreren dan wel waaruit blijkt dat onderdanen van de landen die niet zijn vrijgesteld problemen bij het integreren ondervinden. Verweerder heeft verder niet onderbouwd welke kenmerken de onderdanen van de landen die niet zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste gemeen hebben met elkaar waardoor problemen ontstaan met de integratie. Andersom heeft verweerder ook niet onderbouwd in hoeverre de landen die zijn vrijgesteld van het inburgeringsvereiste, verschillend zijn van de landen die daarvan niet zijn vrijgesteld. Omdat het inburgeringsexamen voor het grootste deel bestaat uit het kunnen beheersen van de Nederlandse taal, heeft verweerder niet onderbouwd waarom een onderdaan van een land als Zuid-Korea, dat is vrijgesteld van het inburgeringsvereiste, geen hinder zal ondervinden bij de inburgering in Nederland ten opzichte van onderdanen uit Ethiopië die verondersteld worden daar wel hinder van te ondervinden. 
        
      
      
        3.2.6
        Dit brengt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat met het middel ‘het afleggen van een inburgeringsexamen in het buitenland’ het doel ‘het bevorderen van de integratie in de Nederlandse samenleving’ wordt bereikt. Met de gegeven motivering acht de rechtbank het onderscheid in behandeling niet objectief gerechtvaardigd. De beroepsgrond slaagt. 
        
        
          
            Is het vereiste van het afleggen van een inburgeringsexamen in het buitenland in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn?
          
        
        
        
          4.	Eiseres voert aan dat het inburgeringsvereiste in strijd is met artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn. In dit artikel is bepaald dat integratievoorwaarden niet tot doel mogen hebben de personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging kunnen uitoefenen, maar dat zij moeten dienen om integratie in de lidstaten te vergemakkelijken. Het recht op gezinshereniging mag niet afhankelijk worden gesteld van het behalen van een inburgeringsexamen in het buitenland. Eiseres wijst op het arrest van het Hof in de zaak K. en A. waaruit volgt dat het stellen van integratievoorwaarden gezinshereniging niet onmogelijk of uiterst moeilijk mag maken. 
        
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit de arresten van het Hof in de zaken K. en A. en P. en S. volgt dat verwerving van kennis van de taal en de samenleving van de gastlidstaat de communicatie tussen derdelanders en eigen onderdanen sterk vergemakkelijkt en bovendien de interactie en het vormen van sociale banden tussen hen bevordert. Ook maakt de verwerving van kennis van de taal van de gastlidstaat de toegang van derdelanders tot de arbeidsmarkt en tot beroepsopleidingen minder moeilijk. Met de verplichting om met goed gevolg een basisexamen inburgering af te leggen kan worden verzekerd dat de betrokken derdelanders kennis verwerven die onbetwistbaar nuttig is om banden met de gastlidstaat op te bouwen, aldus het Hof. Hieruit volgt dat het inburgeringsvereiste in het buitenland een geoorloofd en legitiem doel dient, dat noodzakelijk is in een democratische samenleving in het belang van het economisch welzijn. Voorts is het middel, het inburgeringsvereiste in het buitenland, een geschikt middel om het doel – het efficiënter en effectiever kunnen laten verlopen van het integratieproces na aankomst in Nederland met een betere integratie in Nederland als gevolg – te bereiken.
      
    
    
      4.2
      De rechtbank overweegt als volgt. 
      
      
        4.2.1
        In artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn is bepaald dat lidstaten van onderdanen van derde landen kunnen verlangen dat zij overeenkomstig het nationale recht aan integratievoorwaarden voldoen. 
        
      
      
        4.2.2
        In het arrest K. en A. heeft het Hof onder meer overwogen dat de integratievoorwaarden van artikel 7, tweede lid, van de Gezinsherenigingsrichtlijn niet tot doel mogen hebben de personen te selecteren die hun recht op gezinshereniging zullen kunnen uitoefenen, maar mogen de voorwaarden slechts dienen integratie in de lidstaten te vergemakkelijken.
        
      
      
        4.2.3
        De rechtbank is van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat met het stellen van het inburgeringsvereiste in het buitenland geen sprake is van een selectie van personen – op grond van nationaliteit – die het recht op gezinshereniging mogen uitoefenen. Het Hof heeft weliswaar geoordeeld dat het stellen van een inburgeringsvereiste een legitiem doel dient, maar verweerder heeft, zoals ook is overwogen onder 3.2.5,  niet onderbouwd waarom naar nationaliteit een onderscheid is gemaakt tussen de landen waarvoor is vereist dat in het buitenland het inburgeringsexamen wordt afgelegd en landen die daarvan zijn vrijgesteld en waarop dit verschil in behandeling is gebaseerd. Ook deze beroepsgrond slaagt. 
        
        
          
            Conclusie
          
        
        
        5. Het beroep is gegrond. De overige beroepsgronden behoeven geen bespreking meer. 
        De rechtbank ziet geen aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien of om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat volgens de rechtbank geen doelmatige en efficiënte manier is om de zaak af te doen. Verweerder moet daarom een nieuw besluit nemen en rekening houden met deze uitspraak. De rechtbank stelt hiervoor een termijn van tien weken. 
        
        6. Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. Verweerder moet die vergoeding betalen. De vergoeding wordt met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. De bijstand door een gemachtigde levert 2 punten op (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 837,- en 1 punt voor het verschijnen op de zitting met een waarde per punt van € 837,-), bij een wegingsfactor 1. Toegekend wordt € 1.674,-. Omdat aan eiseres een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de gemachtigde.
        
        7. Ook bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
        
        
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - draagt verweerder op binnen tien weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op de aanvraag met inachtneming van deze uitspraak;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiseres te vergoeden. 
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Mac Donald, voorzitter, en mr. E.P.W van de Ven en mr. H. Battjes, rechters, in aanwezigheid van mr. S.L.L. Rovers, griffier.
    
    
    
      De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
    
    
    
    
      
      
        Bent u het niet eens met deze uitspraak?
      
      Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.
    
  
  
     Machtiging tot voorlopig verblijf.
  
  
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. 
  
  
    Richtlijn 2003/86/EG van de Raad van 22 september 2003 inzake het recht op gezinshereniging. 
  
  
    Artikel 16, eerste lid, onder h, van de Vw, in combinatie met artikel 17, eerste lid, onder a, van de Vw en bijlage 2 van het Voorschrift Vreemdelingen 2000 (VV).
  
  
     A&MR, 2020-03, pagina 143-145. 
  
  
     Europees Hof voor de Rechten van de Mens, het arrest in de zaak Bah vs Verenigd Koninkrijk van 27 september 2022, 56328/07, punt 47, arrest in de zaak Ponomaryovi vs Bulgarije van 21 juni 2011, 5335/05, arrest in de zaak Hode & Abdi vs Verenigd Koninkrijk van 6 november 2012, 22341/09 en het arrest Biao vs Denemarken van 24 mei 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:0524JUD003859010. 
  
  
     AWB 19/2786. 
  
  
     Kamerstukken II, 2003/04, 29 700, nr. 3, 2 augustus 2004, pagina 17-19. 
  
  
     Kamerstukken I, 2004/05, 29 700, nr. E, 1 augustus 2005, pagina 6-7. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM in de zaak Bah vs Verenigd Koninkrijk van 27 september 2011, 56328/07 en het arrest van het EHRM in de zaak Hode en Abdi vs Verenigd Koninkrijk van 6 november 2012, 22341/09. 
  
  
     Hof van Justitie van Europese Unie.
  
  
     Arrest van 9 juli 2015, ECLI:EU:C:2015:453.
  
  
     Arrest van 4 juni 2015, ECLI:EU:C:2015:369.
  
  
     Punt 57 van het arrest K. en A.