ECLI:NL:CRVB:2025:1058, Centrale Raad van Beroep, 17-07-2025, 24/1778 ZVW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-07-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Boete opgelegd omdat geen zorgverzekering is afgesloten. Hoger beroepsgronden deels herhaling beroepsgronden. Geen grond voor buiten toepassing laten artikelen uit Zorgverzekeringswet. Geen sprake van niet verdisconteerde bijzondere omstandigheden. Uitzonderingen in Zorgverzekeringswet moeten beperkt worden uitgelegd van de aan het sociale verzekeringssysteem ten grondslag liggende solidariteit.

24/1778 ZVW
    
    
    
      Datum uitspraak: 17 juli 2025
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Enkelvoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 28 juni 2024, 24/1251 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [appellante] te [woonplaats] (appellante)
    
    
    
      het CAK 
    
    
    
    
      
        SAMENVATTING
      
    
    
    
      Evenals de rechtbank oordeelt de Raad dat het CAK terecht boetes aan appellante heeft opgelegd omdat zij de wettelijk verplichte zorgverzekering niet heeft afgesloten. De redenen waarom appellante geen zorgverzekering wil afsluiten, leiden er niet toe dat zij zich aan de plicht om een zorgverzekering af te sluiten kan onttrekken.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld. Het CAK heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 juni 2025. Appellante is verschenen. Het CAK heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.M. Nijman.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
    
    
    
      1.1.
      Het CAK heeft appellante bij brief van 31 maart 2023 aangeschreven omdat zij niet verzekerd was op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw). Het CAK heeft appellante daarbij aangemaand om binnen drie maanden een zorgverzekering te hebben, onder aanzegging van een boete.
      
    
    
      1.2.
      Bij besluit van 7 juli 2023 heeft het CAK aan appellante een boete opgelegd van € 472,25 omdat zij niet binnen drie maanden na de aanmaning een zorgverzekering heeft afgesloten. Daarbij heeft het CAK appellante aangemaand om binnen drie maanden een zorgverzekering te hebben, onder aanzegging van een tweede boete. Hierbij is vermeld dat als appellante geen zorgverzekering afsluit, het CAK dat namens haar zal doen.
      
    
    
      1.3.
      Bij besluit van 16 oktober 2023 heeft het CAK aan appellante een tweede boete opgelegd van € 472,25. 
      
    
    
      1.4.
      De bezwaren tegen de besluiten van 7 juli 2023 en 16 oktober 2023 heeft het CAK bij besluit van 28 december 2023 (bestreden besluit) ongegrond verklaard.
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee dat besluit in stand gelaten. De rechtbank heeft overwogen dat appellante niet heeft voldaan aan de wettelijke verplichting een zorgverzekering af te sluiten, zodat het CAK in beginsel verplicht was een boete op te leggen. Niet gebleken is dat het niet sluiten van een zorgverzekering niet aan appellante kan worden verweten. Het is namelijk een bewuste keuze van appellante om zich niet te verzekeren. Hoewel het appellante vrij staat om haar bedenkingen te hebben bij de systematiek rondom zorgverzekeringen, de vergoedingen door zorgverzekeraars en de uitwerking daarvan op de samenleving, ontslaat haar dit niet van de plicht om een zorgverzekering af te sluiten. Dat appellante zich miskend voelt in haar werk als counselor, betekent evenmin dat zij zich aan de plicht om zich te verzekeren kan onttrekken. Uit vaste rechtspraak en de wetsgeschiedenis volgt volgens de rechtbank dat het niet de bedoeling is dat mensen zich aan het afsluiten van een zorgverzekering kunnen onttrekken. In de memorie van toelichting is uiteengezet welke gedachte hieraan ten grondslag ligt. Van zeer bijzondere omstandigheden om de boete te matigen, is niet gebleken.
      
      
        
          Het standpunt van appellante
        
      
      
      3. Appellante heeft in deze procedure diverse redenen naar voren gebracht waarom zij met ingang van 1 januari 2023 haar zorgverzekering heeft beëindigd. Deze komen er kort gezegd op neer dat zij zorg verleent als counselor welke zorg niet voor vergoeding in aanmerking komt. Haar werk wordt niet erkend en gewaardeerd door de zorgverzekeraars. Ook zelf maakt zij vrijwel uitsluitend gebruik van zorg die niet vergoed wordt door de Nederlandse zorgverzekeringen. Zorgverleners en zorgverkrijgers die niets vergoed krijgen, worden gediscrimineerd ten opzichte van zorgverleners en zorgverkrijgers die wel een vergoeding uit de zorgverzekering ontvangen. Zij heeft bedenkingen bij het huidige aanbod van de reguliere gezondheidszorg. Er zou sprake moeten zijn van een keuze voor een zorgaanbieder naar wens. Met haar werkwijze bespaart zij de maatschappij hoge kosten. Deze redenen zijn in de procedure onvoldoende aan de orde gekomen en zij voelt zich niet open en eerlijk gehoord. Zij ziet wel in dat de juiste juridische regels zijn gevolgd maar ze is het niet eens met het systeem. 
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
      4.1.
      In geschil is of het CAK terecht twee boetes heeft opgelegd omdat appellante geen zorgverzekering heeft afgesloten.
      
    
    
      4.2.
      In beginsel is elke ingezetene van Nederland verplicht verzekerd voor de Wet langdurige zorg en daardoor verplicht een zorgverzekering als bedoeld in de Zvw af te sluiten. Per 15 maart 2011 is in de Zvw opgenomen dat een boete wordt opgelegd indien de verzekeringsplichtige geen zorgverzekering heeft afgesloten. Appellante heeft in hoger beroep haar beroepsgronden herhaald. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak afdoende besproken en genoegzaam gemotiveerd waarom de beroepsgronden van appellante niet leiden tot een vernietiging van het bestreden besluit. De Raad onderschrijft de overwegingen van de rechtbank en is, evenals de rechtbank, van oordeel dat de redenen die appellante heeft genoemd waarom zij geen zorgverzekering wil afsluiten, er niet toe kunnen leiden dat het CAK geen boetes mocht opleggen. Voor zover sprake zou zijn van een verboden onderscheid naar type zorg dat voor vergoeding in aanmerking komt, kan dit niet tot een ander oordeel leiden. Zoals ook met appellante op de zitting is besproken, kan de Raad alleen oordelen over het bestreden besluit. De vraag welke zorg voor vergoeding in aanmerking komt valt dan ook buiten de omvang van dit geding. 
      
    
    
      4.3.
      Voor zover appellante met haar stelling heeft willen betogen dat de wettelijke regels waarop het bestreden besluit is gebaseerd in haar geval buiten toepassing moeten worden gelaten, kan dit betoog evenmin slagen. De artikelen, zoals in de bijlage bij deze uitspraak weergegeven, zijn dwingendrechtelijke bepalingen van formele wetgeving. Naar de huidige stand van de rechtsontwikkeling staan artikel 11 van de Wet algemene bepalingen en het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet in zijn algemeenheid in de weg aan toetsing van dergelijke bepalingen aan algemene rechtsbeginselen. Dat is slechts anders indien sprake is van bijzondere omstandigheden die niet of niet ten volle zijn verdisconteerd in de afweging van de wetgever. In zo’n geval kan aanleiding bestaan om tot een andere uitkomst te komen dan waartoe toepassing van de wettelijke bepalingen leidt. Dat is het geval als die nietverdisconteerde, bijzondere omstandigheden de toepassing van de wettelijke bepalingen zozeer in strijd doen zijn met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven (zogenoemde ‘contra-legemtoepassing’). Daarvan is in dit geval geen sprake. De Raad verwijst hiervoor naar de ook in de aangevallen uitspraak genoemde memorie van toelichting bij de Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering, waarin de wetgever heeft aangegeven dat het ongewenst is dat er inbreuk wordt gemaakt op de aan het sociale verzekeringssysteem ten grondslag liggende solidariteit en daarom de uitzonderingen heeft beperkt tot onder meer die van gemoedsbezwaarden en het buiten de dekking van de zorgverzekering laten van enkele voor sommigen controversiële prestaties. Daarom moet worden aangenomen dat de wetgever de gevolgen van de toepassing van deze bepalingen heeft bedoeld en voorzien.
      
    
    
      4.4.
      Ter zitting heeft appellante er nog op gewezen dat in het besluit van 7 juli 2023 staat dat zij een boete krijgt omdat zij binnen drie maanden na de brief van 31 maart 2023 geen actie heeft ondernomen. Dit klopt volgens appellante niet omdat zij wel degelijk actie heeft ondernomen door het CAK te informeren omtrent haar beweegredenen om geen zorgverzekering te hebben. Appellante ziet daarbij echter over het hoofd dat in de brief van 31 maart 2023 is uiteengezet welke actie zij moet ondernemen om een boete te voorkomen, namelijk in haar geval Actie A: Sluit een Nederlandse zorgverzekering af vóór 30 juni 2023. En dit heeft appellante om haar moverende redenen niet gedaan.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      4.5.
      Hieruit volgt dat appellante geen gelijk krijgt. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
      
      
        5. Voor een proceskostenveroordeling is geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter, in tegenwoordigheid van A. Ouwehand als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 juli 2025.
    
    
    
    
  
  
    (getekend) E.E.V. Lenos
    
    
    
    
      						(getekend) A. Ouwehand
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
    
      
        Wet langdurige zorg
      
    
    
    
      
        Artikel 2.1.1, eerste lid, onder a
      
      Verzekerd overeenkomstig de bepalingen van deze wet is degene, die ingezetene is.
    
    
    
    
      
        Zorgverzekeringswet
      
    
    
    
      
        Artikel 2, eerste lid 
      
      Degene die ingevolge de Wet langdurige zorg en de daarop gebaseerde regelgeving van rechtswege verzekerd is, is verplicht zich krachtens een zorgverzekering te verzekeren of te laten verzekeren tegen het in artikel 10 bedoelde risico.
    
    
    
      
        Artikel 9a
      
    
    1. Het CAK gaat op basis van vergelijking van bij ministeriële regeling aan te wijzen bestanden na welke verzekeringsplichtigen in weerwil van hun verzekeringsplicht niet krachtens een zorgverzekering verzekerd zijn.
    2. Het CAK zendt een verzekeringsplichtige als bedoeld in het eerste lid een schriftelijke aanmaning om zich binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de datum van verzending van de aanmaning, alsnog op grond van zo'n verzekering te verzekeren of te laten verzekeren.
    (…)
    
    
      
        Artikel 9b 
      
    
    1. Indien een verzekeringsplichtige aan wie een aanmaning als bedoeld in artikel 9a is verzonden, niet binnen drie maanden na verzending daarvan verzekerd is, legt het CAK het hem dan wel, indien de verzekeringsplichtige minderjarig is, degene die over hem gezag uitoefent, een bestuurlijke boete op.
    2. De hoogte van de boete is gelijk aan driemaal de tot een maandbedrag herleide standaardpremie, bedoeld in de Wet op de zorgtoeslag.
    (…)
    5. Tegelijk met de oplegging van de boete deelt het CAK mee wat de gevolgen zullen zijn indien de verzekeringsplichtige niet binnen een termijn van drie maanden, te rekenen vanaf de dag van verzending van de beschikking tot oplegging van de boete, alsnog verzekerd zal zijn.
    
    
      
        Artikel 9c 
      
    
    1. Indien een verzekeringsplichtige aan wie de boete, bedoeld in artikel 9b is opgelegd, niet binnen de termijn, bedoeld in artikel 9b, vijfde lid, alsnog verzekerd is, legt het Zorginstituut hem dan wel, indien hij minderjarig is, degene die het gezag over hem uitoefent nogmaals een bestuurlijke boete op.
    2. Artikel 9b, tweede tot en met vierde lid, zijn van toepassing.
    3. De boetebeschikking, bedoeld in het eerste lid, gaat vergezeld van een last, inhoudende dat de verzekeringsplichtige binnen drie maanden na de verzending van de last alsnog krachtens een zorgverzekering verzekerd dient te zijn, bij gebreke waarvan het Zorginstituut artikel 9d zal toepassen.
    
    
      
        Artikel 9d. eerste lid 
      
      Indien een verzekeringsplichtige aan wie de bestuurlijke boete en de last, bedoeld in artikel 9c is opgelegd, niet binnen drie maanden na verzending van de beschikking tot oplegging daarvan alsnog verzekerd is, sluit het Zorginstituut namens hem een zorgverzekering waarin hij hem verzekert.
    
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      
        Artikel 5:41 
      
      Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
    
    
    
      
        Artikel 5:46, derde lid
      
      Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
  
  
     ECLI:NL:CRVB:2015:3135.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29763, nr. 3 (Memorie van Toelichting bij de Zorgverzekeringswet) en Kamerstukken II 2009/10, 32150, nr. 3 (Memorie van Toelichting bij de Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering).
  
  
     Artikel 2.1.1, eerste lid, onder a, Wet langdurige zorg.
  
  
     Artikel 2, eerste lid, Zorgverzekeringswet.
  
  
     Wet opsporing en verzekering onverzekerden zorgverzekering (Stb. 2011, 111).
  
  
     CRvB 1 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:236; ABRvS 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.11 e.v.
  
  
     Zie voetnoot 2.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 763, nr. 3, p. 40.
  
  
     Vgl. ECLI:NL:RVS:2023:772.