ECLI:NL:RVS:2017:2540, Raad van State, 20-09-2017, 201606898/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-09-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2012 stopgezet.

201606898/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 september 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 3 augustus 2016 in zaak nr. 16/2430 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 12 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag over 2012 stopgezet.
    
    Bij besluit van 2 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 3 augustus 2016 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 juni 2017, waar [appellante], bijgestaan door mr. A.M. Molenaar, advocaat te Rotterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante], die de Nederlandse en de Pakistaanse nationaliteit heeft, is in 2002 gehuwd met [echtgenoot]. Vanaf haar huwelijk tot 2009 heeft zij met haar gezin in Pakistan verbleven. In 2009 is [appellante] zonder haar echtgenoot, maar met haar twee in 2002 en 2007 geboren kinderen naar Nederland vertrokken. In geding is de kinderopvangtoeslag over het berekeningsjaar 2012 die [appellante] heeft aangevraagd voor de periode 1 januari 2012 tot en met 15 augustus 2012. De Belastingdienst/Toeslagen heeft een voorschot van € 14.404,00 toegekend. Bij besluit van 12 januari 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de kinderopvangtoeslag stopgezet, omdat de toeslagpartner en echtgenoot van [appellante] in voormelde periode in Islamabad, Pakistan, verbleef. Aan dat besluit heeft de dienst ten grondslag gelegd dat [appellante] op grond van artikel 1.6, derde lid, van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (hierna: Wkkp) geen recht had op kinderopvangtoeslag. Bij het besluit van 2 maart 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen dit besluit gehandhaafd.
    
    Het oordeel van de rechtbank
    
    2.    De rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp geen ruimte laat om [appellante] voor de periode 1 januari 2012 tot en met 15 augustus 2012 kinderopvangtoeslag toe te kennen. De rechtbank heeft verder overwogen dat deze bepaling niet in strijd is met artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en fundamentele vrijheden (hierna: EVRM). Er is geen sprake van een onderscheid als bedoeld in artikel 14 van het EVRM, omdat in artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp onderscheid wordt gemaakt naar de woonplaats van de partner en dit geen onderscheid is op grond van de persoon. De rechtbank is daarom niet toegekomen aan de vraag of voor het gemaakte onderscheid al dan niet een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp niet in strijd is met artikel 8 van het EVRM, omdat uit vaste rechtspraak van de Afdeling (zie onder meer de uitspraken van 14 mei 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1772, en van 2 december 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3688) volgt dat toekenning van kinderopvangtoeslag niet strekt tot het waarborgen van een bestaansminimum. Dit betekent dat uit artikel 8 van het EVRM geen positieve verplichting voortvloeit tot toekenning van kinderopvangtoeslag. Dat [appellante] over onvoldoende middelen van bestaan beschikt om de kosten voor kinderopvang te kunnen voldoen en haar hierdoor een adequate levensstandaard wordt ontzegd, leidt niet tot een ander oordeel. Om die reden heeft [appellante] tevergeefs een beroep gedaan op de beslissing van het Europese Hof voor de rechten van de Mens (hierna: EHRM) van 3 mei 2001, nr. 55996/00, inzake Domenech Pardo tegen Spanje.
    
        Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen evenmin in strijd is met artikel 27 van het Verdrag inzake de rechten van het kind (hierna: IVRK). Onder verwijzing naar de bovengenoemde uitspraak van 14 mei 2014 en de uitspraak van de Afdeling van 17 september 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3437 heeft de rechtbank overwogen dat het besluit van 2 maart 2016 niet is genomen jegens het kind van [appellante] en dat het hier gaat om een financiële bijdrage van het Rijk in de kosten voor kinderopvang, waarop niet een kind zelf, maar een ouder voor een kind aanspraak kan hebben. Voorts bevat artikel 27 van het IVRK geen normen die vatbaar zijn voor rechtstreekse toepassing door de rechter, aangezien zij daarvoor niet voldoende concreet zijn en dus nadere uitwerking in de nationale wet- en regelgeving behoeven.
    
        De rechtbank is voorbijgegaan aan het beroep van [appellante] op artikel 16 van het Europees Sociaal Handvest (hierna: ESH), nu zij haar standpunt ter zake onvoldoende heeft onderbouwd.
    
        Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen van [appellante] mocht afzien, omdat op voorhand redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is dat het bezwaar niet tot een andersluidend besluit kon leiden.
    
    Het hoger beroep
    
    3.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het besluit van 2 maart 2016 niet in strijd is met de artikelen 8 en 14 van het EVRM, artikel 27 van het IVRK en artikel 16 van het ESH. Zij voert hiertoe aan dat er een ongerechtvaardigd onderscheid wordt gemaakt tussen enerzijds een aanvrager met een partner die in Nederland, een andere lidstaat van de EU of Zwitserland woont en anderzijds een aanvrager met een partner die daarbuiten woont. [echtgenoot] kon als ouder van zijn minderjarige zoon niet eerder naar Nederland komen, omdat hij een inburgeringscursus in Pakistan moest volgen. Voor het verschil in behandeling bestaat volgens [appellante] dan ook geen objectieve rechtvaardiging. Het hanteren van een uiterst strikte uitleg van artikel 1.6, derde lid, aanhef en onder b, van de Wkkp, zoals de Belastingdienst/Toeslagen doet, leidt in dit geval tot een onaanvaardbare en ongerechtvaardigde beoordeling van de aanvraag. [appellante] stelt zich op het standpunt dat gekeken moet worden naar alle relevante feiten en omstandigheden en naar de bedoeling van de wetgever met het toekennen van een recht op kinderopvangtoeslag.
    
        [appellante] voert verder aan dat de staat jegens haar op grond van artikel 8 van het EVRM, mede in het licht van artikel 27 van het IVRK en artikel 16 van het ESH een positieve verplichting had tot het garanderen van het bestaansminimum. Op grond daarvan had de rechtbank tot het oordeel moeten komen dat artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp buiten toepassing had moeten worden gelaten.
    
    3.1.    Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) luidde ten tijde van belang als volgt:
    
    "De partner van de belanghebbende is degene die hierna als eerste wordt genoemd:
    
    a. de niet duurzaam gescheiden levende echtgenoot of geregistreerde partner."
    
        Artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp luidde ten tijde van belang als volgt:
    
    "Een ouder met een partner heeft slechts aanspraak op een kinderopvangtoeslag, indien de partner in Nederland, een andere lidstaat of Zwitserland woont, en
    
    a. in Nederland of op het continentaal plat, in een andere lidstaat of in Zwitserland arbeid verricht,
    
    b. een uitkering ontvangt als bedoeld in het eerste lid, onder c, e, h of i, en gebruik maakt van een in één van die onderdelen bedoelde voorziening gericht op arbeidsinschakeling of een daarmee vergelijkbare uitkering respectievelijk voorziening, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland,
    
    c. werkloos wordt als bedoeld in het tweede lid en een uitkering ontvangt als bedoeld in het tweede lid, onder a of b, of een daarmee vergelijkbare uitkering, vastgesteld krachtens de wetgeving van een andere lidstaat of Zwitserland, of
    
    d. een persoon is als bedoeld in het eerste lid, onder f, g, j, k of l."
    
    3.2.    [echtgenoot] is de echtgenoot van [appellante]. Niet in geschil is dat hij voor de toepassing van de Awir en de Wkkp als haar partner dient te worden aangemerkt, nu geen sprake is van een duurzaam gescheiden leven als bedoeld in artikel 3, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awir. Zij beogen immers juist samen te leven in Nederland. Aangezien [echtgenoot] ten tijde van belang in Pakistan verbleef had [appellante], gelet op het bepaalde in artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp geen aanspraak op kinderopvangtoeslag. [appellante] heeft dit ook niet betwist. In hoger beroep is uitsluitend aan de orde of artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp, gelet op artikel 94 van de Grondwet, buiten toepassing dient te blijven wegens strijd met de genoemde verdragsbepalingen.
    
    3.3.    Artikel 8 van het EVRM (Recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven) luidt:
    
    "1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
    
    2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.".
    
        Artikel 14 (verbod van discriminatie) luidt:
    
    "Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid (discriminatie) op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.".
    
        Artikel 27 van het IVRK luidt:
    
    "1. De Staten die partij zijn, erkennen het recht van ieder kind op een levensstandaard die toereikend is voor de lichamelijke, geestelijke, intellectuele, zedelijke en maatschappelijke ontwikkeling van het kind.
    
    2. De ouder(s) of anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind, hebben de primaire verantwoordelijkheid voor het waarborgen, naar vermogen en binnen de grenzen van hun financiële mogelijkheden, van de levensomstandigheden die nodig zijn voor de ontwikkeling van het kind.
    
    3. De Staten die partij zijn, nemen, in overeenstemming met de nationale omstandigheden en met de middelen die hun ten dienste staan, passende maatregelen om ouders en anderen die verantwoordelijk zijn voor het kind te helpen dit recht te verwezenlijken, en voorzien, indien de behoefte daaraan bestaat, in programma’s voor materiële bijstand en ondersteuning, met name wat betreft voeding, kleding en huisvesting.
    
    4. De Staten die partij zijn, nemen alle passende maatregelen om het verhaal te waarborgen van uitkeringen tot onderhoud van het kind door de ouders of andere personen die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind dragen, zowel binnen de Staat die partij is als vanuit het buitenland. Met name voor gevallen waarin degene die de financiële verantwoordelijkheid voor het kind draagt, in een andere Staat woont dan die van het kind, bevorderen de Staten die partij zijn de toetreding tot internationale overeenkomsten of het sluiten van dergelijke overeenkomsten, alsmede het treffen van andere passende regelingen.".
    
        Artikel 16 van het ESH luidt:
    
    "Het gezin als fundamentele maatschappelijke eenheid heeft recht op een voor zijn volledige ontplooiing doelmatige sociale, wettelijke en economische bescherming.".
    
    3.4.    [appellante] heeft niet toegelicht waarom uit artikel 27 van het IVRK en artikel 16 van het ESH een positieve verplichting zou voortvloeien om haar een kinderopvangtoeslag toe te kennen. Nog daargelaten of het hier gaat om een ieder verbindende verdragsbepalingen als bedoeld in artikel 94 van de Grondwet, kan het beroep op deze bepalingen reeds daarom niet slagen. De rechtbank heeft voorts op goede gronden overwogen dat uit artikel 8 van het EVRM evenmin een positieve verplichting tot het verstrekken van kinderopvangtoeslag kan worden afgeleid.
    
    3.5.    [appellante] betoogt terecht dat met de toepassing van artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp een onderscheid wordt gemaakt naar de woonplaats van de partner van de aanvrager van de kinderopvangtoeslag en dat een dergelijk onderscheid dat binnen het toepassingsbereik van artikel 14 van het EVRM valt. De rechtbank heeft ten onrechte anders geoordeeld, zie in dit verband onder meer Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) Carson tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 16 maart 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0316JUD004218405, overweging 70, waarin onderscheid in aanspraken naar gelang de woonplaats in het licht van artikel 14 van het EVRM werd beoordeeld. In zoverre is het oordeel van de rechtbank onjuist. De rechtbank is daarom ten onrechte niet toegekomen aan de vervolgvraag of er voor het gemaakte onderscheid een redelijke en objectieve rechtvaardiging is en dit onderscheid dus niet discriminerend is. De Afdeling zal die vraag hieronder beantwoorden.
    
    3.6.    Blijkens de wetsgeschiedenis van de Wet Kinderopvang (hierna WKO) is met het invoeren van een aanspraak op kinderopvangtoeslag beoogd om enerzijds de arbeidsparticipatie van ouders met kinderen te vergroten en zo de achterstand van Nederland ten opzichte van andere landen voor wat betreft de arbeidsdeelname van vrouwen te verkleinen en anderzijds gestalte te geven aan de gezamenlijke verantwoordelijkheid van ouders, werkgevers en de overheid voor de bekostiging van de kinderopvang die daaruit voortvloeit. Voordat de WKO in werking trad, droeg de overheid niet bij in de kosten van de kinderopvang en stond het de werkgevers van de ouders vrij om al dan niet daarin bij te dragen.
    
        In de memorie van toelichting bij de WKO (Kamerstukken II 2001/02, 28447, nr. 3, blz. 2-3) is onder meer het volgende vermeld:
    
    "Kinderopvang is niet meer weg te denken uit de Nederlandse samenleving. Kinderopvang is van belang voor ouders, overheid en sociale partners.
    
        Ouders zijn de eerst- en eindverantwoordelijken voor de opvoeding van hun kinderen. Zij bepalen in eerste instantie de normen en waarden die zij aan hun kinderen willen meegeven. Zij maken een weloverwogen keuze uit anderen met wie ze hun verantwoordelijkheid eventueel willen delen. Doordat in steeds meer gezinnen beide ouders werken en er steeds meer kinderen meer tijd buiten het gezin doorbrengen, is de betekenis van andere opvoeders toegenomen. Met andere woorden: als gevolg van de groeiende arbeidsparticipatie, blijkt er bij ouders een toenemende behoefte te bestaan aan voorzieningen voor de opvang van hun kinderen en wel aan opvang van goede kwaliteit. De overheid heeft tot taak voorwaarden te scheppen op basis waarvan ouders hun opvoedingsverantwoordelijkheid kunnen invullen, ook wanneer zij zorgtaken willen combineren met werk. Enige bemoeienis van de overheid met de opvoeding van kinderen is om verschillende redenen gerechtvaardigd. De overheid is op grond van het VN-verdrag inzake de Rechten van het Kind gehouden om de veiligheid, gezondheid en een goede opvoeding van kinderen te bevorderen. Daarnaast vinden we een adequate opvoeding en verzorging van kinderen een essentiële voorwaarde voor de kwaliteit van leven en voor continuïteit en ontwikkeling van de samenleving. Voor de overheid is kinderopvang van belang voor de werkgelegenheid en de macro-economische groei. Kinderopvang bevordert immers een groei van de arbeidsparticipatie. Vanuit deze optiek voert het kabinet beleid dat erop is gericht te bevorderen dat ouders betaalde arbeid kunnen combineren met zorgtaken. Uit onderzoek van het Centraal Planbureau blijkt dat kinderopvang een belangrijke bijdrage levert aan de arbeidsdeelname. Kinderopvang is dus van groot belang voor een voortgaande macro-economische groei. Om die reden wil het kabinet voorwaarden scheppen opdat ouders die de zorg voor hun kinderen willen combineren met betaalde arbeid, daartoe ook, ongeacht hun inkomenspositie, de mogelijkheden hebben.
    
        Omdat kinderen een kwetsbare groep vormen, is een goede kwaliteit van kinderopvang essentieel vanuit het belang dat de samenleving heeft bij een gezonde en optimale ontwikkeling van haar kinderen.
    
        Deze twee pijlers: goede kwaliteit en financiële toegankelijkheid, vormen de basis van kinderopvang in de zin van de Wbk. Aan het begrip basisvoorziening is hierbij op een andere wijze invulling gegeven dan aan het begrip basisvoorziening in de zin van onderwijs. Ouders zijn immers niet verplicht hun kind van kinderopvang/gastouderopvang gebruik te laten maken; ouders hebben dan ook geen recht op een plaats. Kinderopvang is een voorziening in het publiek/private domein (werkgevers financieren mee, er is sprake van marktwerking). Met onderhavig wetsvoorstel wordt dan ook geen recht op aanbod van kinderopvang geregeld, maar een recht op financiering van het gebruik (onder bepaalde voorwaarden); daarnaast regelt het wetsvoorstel de kwaliteit van kinderopvang."
    
        In de WKO was aanvankelijk opgenomen dat, om aanspraak te kunnen maken op kinderopvangtoeslag, een inkomen uit werk en woning werd genoten waarop de wet inkomstenbelasting 2001 van toepassing was of een van de met name genoemde Nederlandse uitkeringen werd genoten. Voor een ouder met een partner gold dat slechts aanspraak bestond op kinderopvangtoeslag als de partner in een lidstaat van de EU woonde en, daartoe gerechtigd, in Nederland arbeid verrichtte dan wel een van genoemde Nederlandse uitkeringen ontving. Bij de wet van 20 november 2006, Staatsblad 2006, 647 (Verzamelwet arbeidsverhoudingen en arbeidsmarkt 2006) is artikel 6, vierde lid, van de WKO, nagenoeg identiek aan de latere bepaling in de Wkkp, geciteerd in rechtsoverweging 3.1, in de wet opgenomen en met terugwerkende kracht per 1 januari 2005 in werking getreden. In de toelichting bij deze bepaling (Kamerstukken II 30614, nr 5, blz. 6) is het volgende opgemerkt:
    
    "De voorliggende wijziging met betrekking tot de Wet kinderopvang is mede opgesteld naar aanleiding van het standpunt van de Europese Commissie, dat de in de Wet kinderopvang aan in het buitenland wonende ouders gestelde voorwaarde dat beide ouders in Nederland dienen te werken om aanspraak te maken op een kinderopvangtoeslag, strijdig is met artikel 39 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap (hierna: EG-verdrag) betreffende het vrij verkeer van werknemers.
    
        Voorts is de Commissie van mening dat de kinderopvangtoeslag kan worden beschouwd als een gezinstoeslag in de zin van de Verordening (EEG) nr. 1408/71 betreffende de toepassing van de sociale zekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de gemeenschap verplaatsen (hierna: Verordening (EEG) nr. 1408/71), aangezien de kinderopvangtoeslag een overheidsuitkering is ter bestrijding van gezinslasten of ter verlichting van de lasten die voortvloeien uit het onderhoud van kinderen.
    
        Dit onderdeel van de nota van wijziging, dat is opgesteld mede namens de Minister van Financiën, strekt ertoe de Wet kinderopvang in overeenstemming te brengen met genoemde Europeesrechtelijke verplichtingen."
    
        Uit deze geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6, vierde lid, van de WKO en artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp blijkt dat het creëren van de aanspraak op kinderopvangtoeslag aanvankelijk is bedoeld als faciliteit om ouders met kinderen beiden te laten deelnemen aan de Nederlandse arbeidsmarkt. Dit kwam tot uitdrukking in de eis dat zowel de aanvrager als diens eventuele partner moest wonen in een lidstaat van de Europese Unie en werkzaam moest zijn in Nederland. Op grond van strijdigheid met het Europese recht zijn de eisen evenwel in die zin aangepast, dat ook als de partner niet in Nederland, maar in een andere lidstaat van de EU of in Zwitserland werkt, er aanspraak op kinderopvangtoeslag kan zijn.
    
    3.7.    Kinderopvangtoeslag is een faciliteit die oorspronkelijk is ingevoerd om te bewerkstelligen dat de belemmeringen voor ouders om de zorg voor de kinderen te combineren met betaald werk op de Nederlandse arbeidsmarkt worden verminderd. Dat het Europese recht meebrengt dat de kring van degenen die aanspraak konden maken op kinderopvangtoeslag moest worden uitgebreid tot aanvragers met partners die in een andere lidstaat dan wel in Zwitserland werkzaam zijn, dwingt niet tot een verdergaande opheffing van voorwaarden ter zake van woon- en werkplaats. Het begrenzen van de aanspraak op deze faciliteit door middel van het stellen van woon- en werkplaatsvereisten, die deze aanspraak uitsluiten wanneer een van de ouders buiten de Europese Unie of Zwitserland woont en/of werkt vormt dan ook een legitiem middel tot verwezenlijking van een legitiem doel.
    
        Wat betreft de proportionaliteit van het gemaakte onderscheid overweegt de Afdeling als volgt. De Afdeling laat in het midden of sprake is van vergelijkbare gevallen, al werd in het in 3.5 genoemde arrest van 16 maart 2010 in de zaak Carson tegen het Verenigd Koninkrijk, overwegingen 87-90, onderscheid naar verblijfplaats geacht niet op vergelijkbare gevallen te zien. In ieder geval beschikt de Staat bij het nemen van maatregelen op sociaal-economisch terrein over een aanzienlijke beleids- en beoordelingsruimte, zie aldus het EHRM in de zaak Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 12 april 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:0412JUD006573101, overweging 52, alsmede de zaak Clift tegen het verenigd Koninkrijk, arrest van 13 juli 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0713JUD000720507, rechtsoverweging 73. In dit verband is een verschil in behandeling op grond dat de partner al dan niet op het grondgebied van de Europese Unie of Zwitserland woont en werkt gerechtvaardigd.
    
    3.8.    Gelet op het vorenstaande is er derhalve geen grond voor het oordeel dat artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp vanwege strijd met artikel 14 van het EVRM buiten toepassing moet worden gelaten. Het betoog faalt derhalve, zij het op andere gronden dan naar het oordeel van de rechtbank.
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien.
    
    5.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen, dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
    
        [appellante] heeft in bezwaar slechts aangevoerd dat zij fulltime werkzaam is geweest en haar partner bezig is geweest om zijn inburgering in orde te maken. Zij heeft verder stukken overgelegd die haars inziens haar argumenten verhelderen. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat op grond van hetgeen in bezwaar is aangevoerd redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over de conclusie dat artikel 1.6, derde lid, van de Wkkp in de weg stond aan de aanspraak van [appellante] op kinderopvangtoeslag over het berekeningsjaar 2012 en dat de Belastingdienst/Toeslagen om die reden van horen heeft mogen afzien.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    De rechtbank heeft het beroep van [appellante], zij het deels op onjuiste gronden, terecht ongegrond verklaard.
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust.
    
    8.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.E.M. Polak, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.
    
    w.g. Polak    w.g. Lodder
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 september 2017
    
    17.