ECLI:NL:RBDHA:2018:15592, Rechtbank Den Haag, 20-12-2018, AWB - 18 _ 2250
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2018-12-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: In geschil is of sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Eiseres stelt zich op het standpunt dat de Legesverordening omgevingsvergunning 2013, versie 2016 van de gemeente Den Haag hierna: de Verordening) onverbindend moet worden verklaard nu de kostendekkendheid 110% bedraagt.
        Verweerder heeft ter beantwoording van de vraag over de kostendekkendheid van de Verordening in eerste instantie gewezen op het document “Toepassing VNG-model ‘kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning’ Begroting 2016 bij de gemeente Den Haag” 
        Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met dit overzicht het vereiste inzicht gegeven in de kostendekkendheid van de (gehele) Verordening. Uit dit overzicht volgt dat de totale baten van de in de Verordening opgenomen leges 92,36% belopen van de daarmee in totaal gemoeide lasten.
        Eiseres betwist dat een aantal van de daarin opgenomen kosten volledig kunnen worden aangemerkt als lasten ter zake. 
        Verweerder heeft een nadere toelichting gegeven op de diverse posten en daarmee naar vermogen en voldoende aannemelijk gemaakt dat de diverse kosten, waaronder overheadkosten terecht en tot de juiste omvang in aanmerking zijn genomen als “last ter zake”. 
        Eiseres is niet geslaagd in de op haar rustende last feiten en omstandigheden aannemelijk te maken die grond verschaffen voor het oordeel dat sprake is van een schending van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet voor wat betreft de Legesverordening omgevingsvergunning 2013, versie 2016. 
        De meeropbrengst van de in 2016 gerealiseerde leges ten opzichte van de geraamde baten in de basisbegroting bedraagt € 7.700.000. In het jaar 2015 bedroeg de begroting voor de leges een bedrag van € 14.0 miljoen en de gerealiseerde baten beliepen een bedrag van € 13.4 miljoen. Daarom kan niet worden gezegd dat verweerder de opbrengsten bouwleges voor 2016 niet in redelijkheid op het begrote bedrag heeft kunnen ramen en is geen sprake van een vooraf kenbare overschrijding van de opbrengstlimiet van een zodanige omvang dat zij dient te leiden tot algehele onverbindendverklaring van de Verordening.

Rechtbank DEN HAAG
    
    
      Team belastingrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 18/2250
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 20 december 2018 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres
    (gemachtigde: R. Verheijen),
    
    
      en
    
    
    de heffingsambtenaar van de gemeente Den Haag, verweerder.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Verweerder heeft aan eiseres een aanslag leges opgelegd.
    
    
    
      Verweerder heeft bij uitspraak op bezwaar van 15 februari 2018 de aanslag gehandhaafd. 
    
    
    
      Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eiseres heeft nog nadere stukken ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2018. 
      Eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigden R. Verheijen en A. Oosters. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden F. Boers, 
      A. van Santen, R. Wijkmann en mr. M. van der Perk-Wensveen. 
    
    
    
      Eiseres heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan aan de rechtbank en de wederpartij overgelegd.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten
      
      1.	Met dagtekening 18 maart 2017 is aan eiseres een aanslag leges opgelegd tot een totaal bedrag van € 24.889,45. De legesnota is opgelegd voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning (bouwactiviteit).
    
    
  
  
    Geschil 2. In geschil is of sprake is van overschrijding van de opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet. Het belastbare feit en of de hoogte van de geheven leges zijn niet in geschil.
    
      Eiseres stelt zich op het standpunt dat de Legesverordening omgevingsvergunning 2013, versie 2016 (hierna: de Verordening) onverbindend moet worden verklaard nu de kostendekkendheid 110% bedraagt.
      Eiseres voert daartoe, verkort en zakelijk weergegeven, het volgende aan:
    
    - Het uurtarief dat verweerder hanteert bestaat voor 26% uit overheadkosten. Dit wordt onderverdeeld in 8% directe overhead en 18% indirecte kosten. In de indirecte overheadkosten zijn onder andere opgenomen ‘werkplekken’. In het overzicht van de kosten in percentages is onder ICT opgenomen 3% voor onder andere werkplekken, als directe toerekenbare kosten. Eiseres vraagt zich af of het onderdeel werkplekken directe of indirecte overhead is. Eiseres stelt zich op het standpunt dat 18% indirecte kosten een te hoog percentage is, omdat onduidelijk is welke kosten daaronder vallen.
    - Eiseres stelt voorts dat het bedrag van € 875.000 voor de post verminderingsbesluiten erg hoog is. 
    - Eiseres voert tenslotte aan dat uit de wettekst blijkt dat per verordening de geraamde baten van de rechten niet mogen uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. Eiseres wijst daarbij op het arrest van de Hoge Raad (ECLI:NL:HR:2015:282). Eiseres stelt zich op het standpunt dat de onderhavige Verordening een zelfstandige en volledige verordening betreft, zoals bedoeld in dat arrest.
    
      In haar nadere stuk van 12 november 2018 heeft eiseres nogmaals aangevoerd dat de verminderingskosten disproportioneel hoog zijn. Eiseres stelt voorts dat zowel de post huisnummering en straatnaamgeving als de kosten van het factureren en innen van de leges niet in de kosten moeten worden opgenomen. Eiseres acht het door verweerder gehanteerde uurtarief van € 99,20 te hoog want dat zou betekenen dat alle ambtenaren bij de gemeente Den Haag schaal 11 hebben. Verder wordt er door verweerder 19% toeslag voor de inhuur van advies van de VRH (Veiligheidsregio Haaglanden) en de ODH (Omgevingsdienst Haaglanden) gerekend. De doorbelasting van de vaste lasten van de VRH is niet terecht, nu deze lasten niet geheel zien op het toetsen van bouwvergunningen. Ook grote stukken van de opbrengsten van de ODH zijn ten onrechte door verweerder als kosten voor vergunningverlening geboekt, omdat deze dienst ook functioneert als toetser naar provincies toe. Ten slotte voert eiseres aan dat gebleken is dat verweerder in 2016 bijna twee keer zoveel leges heeft opgehaald als was geraamd. Eiseres acht dat geen goede schatting meer. 
      Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep en verzoekt de Verordening onverbindend te verklaren, de uitspraak op bezwaar en de aanslag leges te vernietigen, met veroordeling van verweerder in de proceskosten.
    
    
    3. Verweerder heeft de standpunten van eiseres gemotiveerd weersproken en concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
    
    
      
        Beoordeling van het geschil
      
    
    4. De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 24 april 2009 (ECLI:NL:HR:2009:BI1968) vooropgesteld dat wanneer een belastingplichtige aan de orde stelt of de geraamde baten de geraamde lasten hebben overschreden, de heffingsambtenaar inzicht in de desbetreffende ramingen dient te verschaffen. In zijn arrest van 6 januari 2012 (ECLI:NL:HR:2012: BR0707) heeft de Hoge Raad overwogen dat dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening. Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Die begroting moet immers als uitgangspunt dienen voor de ramingen. 
    Voorts heeft de Hoge Raad in zijn hiervoor genoemde arrest van 24 april 2009 overwogen dat, indien de belastingplichtige ten aanzien van één of meer posten in de ramingen in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een ‘last ter zake’, de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over die post dient te verstrekken teneinde die twijfel – naar vermogen – weg te nemen. Het verstrekken van nadere inlichtingen kan vervolgens uitsluitend van de heffingsambtenaar worden verlangd voor zover de belanghebbende voldoende gemotiveerd heeft gesteld waarom naar zijn oordeel ten aanzien van een of meer bepaalde posten in de raming redelijke twijfel bestaat of sprake is van een ‘last ter zake’.
    
    5. Verweerder heeft ter beantwoording van de vraag over de kostendekkendheid van de Verordening in eerste instantie gewezen op het document “Toepassing VNG-model ‘kostenonderbouwing leges omgevingsvergunning’ Begroting 2016 bij de gemeente Den Haag” (bijlage 3 bij het verweerschrift). Dit document is ook aan eiseres verstrekt. Uit het in dit document opgenomen overzicht van de raming opbrengsten en kosten omgevingsvergunning 2016 blijkt dat de geraamde opbrengsten € 15.250.000 bedragen en de totale kosten € 16.511.000.  
    Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder met dit overzicht het vereiste inzicht  gegeven in de kostendekkendheid van de (gehele) Verordening. Uit dit overzicht volgt dat de totale baten van de in de Verordening opgenomen leges 92,36% belopen van de daarmee in totaal gemoeide lasten. Uitgaande van dit overzicht is er dus geen sprake van overschrijding van de opbrengstlimiet.
    
    6. Door of namens eiseres zijn de in het overzicht opgenomen posten op zich niet betwist. Eiseres betwist wel of een aantal van de daarin opgenomen geraamde kosten volledig kunnen worden aangemerkt als kosten ter zake van de in de Verordening bedoelde diensten. Eiseres heeft daartoe allereerst aangevoerd dat het percentage van 18% dat verweerder toerekent aan indirecte overhead te hoog is. Eiseres stelt zich op het standpunt dat het uurtarief van € 99,20 dat verweerder hanteert moet worden verminderd met dit percentage. Op basis van dit bijgestelde uurtarief van € 81,34 dalen de geraamde kosten naar € 13.908.000, hetgeen een kostendekkendheid oplevert van 110%.
    
    7. De vaststelling van tarieven als bedoeld in artikel 229b van de Gemeentewet berust op een raming, welke raming moet berusten op gegevens omtrent geraamde baten en lasten in de gemeentebegroting voor het desbetreffende jaar dan wel gegevens die op de geraamde baten en lasten in die begroting zijn terug te voeren. Daaruit vloeit noodzakelijk voort dat bij die vaststelling van tarieven niet ten aanzien van alle posten zekerheid of een volledig inzicht kan bestaan. Zo mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de bijbehorende tarieventabel genoemde diensten afzonderlijk en op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake heeft geraamd (vgl. Hoge Raad, 
    
      4 april 2014, nr. 12/02475, ECLI:NL:HR:2014:777).
      In ditzelfde arrest heeft de Hoge Raad verder nog het volgende overwogen:
      “3.3.6. Voorts zij eraan herinnerd dat tot de ‘lasten ter zake’ niet alleen posten behoren die rechtstreeks samenhangen met de verleende diensten waarvoor de rechten worden geheven, maar dat daartoe ook behoren aan die diensten toe te rekenen indirecte kosten. Daarbij geldt als uitgangspunt dat die indirecte kosten meer dan zijdelings met die diensten moeten samenhangen. De desbetreffende kostenposten kunnen slechts dan niet (geheel of ten dele) als ‘lasten ter zake’ worden aangemerkt indien zij geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen (vgl. o.m. HR 4 juni 2010, nr. 08/00313, ECLI:NL:HR:BL0990).
      3.3.7. Ten slotte zij erop gewezen dat in het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet pas dan plaats is voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, BNB 1989/242).”
    
    
    8. Verweerder heeft in zijn verweerschrift onder 3.3.1. inzicht gegeven in de hoogte en de samenstelling van de toegerekende (indirecte) overheadkosten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de heffingsambtenaar hiermee naar vermogen en voldoende aannemelijk gemaakt dat de indirecte overheadkosten terecht en tot de juiste omvang in aanmerking zijn genomen als “last ter zake”. Verweerder heeft toegelicht dat het hier kosten betreft die meer dan zijdelings samenhangen met het primaire proces, te weten het in behandeling nemen van aanvragen van omgevingsvergunningen en het beoordelen daarvan. De directe overhead- kosten worden gemaakt in het primaire proces bij de afdeling zelf. Daartoe behoren onder meer ook de kosten voor werkplekken. Indirecte overheadkosten zijn de kosten van centrale afdelingen zoals de bedrijfsvoering en centrale staf. Hieronder vallen tevens kosten voor administratie, automatisering en personeelszaken. Deze kosten worden evenredig verdeeld over de legeskosten op basis van het VNG-model. 
    De rechtbank acht voorts het door verweerder gehanteerde percentage van 18% aannemelijk en voldoende inzichtelijk gemaakt door de toelichting op het overheadpercentage bij DSO. Bij deze dienst werken 558 fte’s in productieve functies, waarvan 103 fte’s een directe relatie met het primaire proces hebben, hetgeen neerkomt op een percentage van ongeveer 18%. 
    
    9. Met betrekking tot de kosten voor de inschakeling van VRH en de ODH heeft verweerder verklaard dat de kosten voor VRH die in de leges worden doorberekend geen € 1.460.000 maar € 960.000 bedragen. Er wordt een correctie toegepast van € 500.000 in verband met een bijdrage uit de algemene middelen. In totaal belopen de kosten van VRH en ODH een bedrag van € 1.435.000. Dit bedrag wordt toegerekend aan de legeskosten. 
    Deze kosten zijn voldoende aannemelijk gemaakt, mede gelet op het door verweerder gestelde aantal ambtenaren dat betrokken is bij de controlewerkzaamheden.  
    
    10. Wat eiseres heeft aangevoerd met betrekking tot het uurtarief snijdt geen hout. 
    
      Terecht stelt verweerder dat het uurtarief bestaat uit directe- en indirecte kosten en is gerelateerd aan de apparaatkosten van DSO, het aantal fte’s en de productieve uren. Anders dan eiseres kennelijk meent betreft het hier niet alleen salariskosten. 
      Ook de kosten van huisnummering in het kader van de aanvragen van omgevings- vergunningen en het factureren en innen van geheven leges kunnen worden aangemerkt als “last ter zake” nu deze kosten een direct verband hebben met het verlenen van omgevingsvergunningen. 
    
    
    11. Eiseres heeft nog aangevoerd dat het bedrag van € 875.000 voor de post verminderingsbesluiten (veel) te hoog is. De geraamde inkomstenderving is onlosmakelijk verbonden met de volledige toekenning van de overhead en is gericht op het kunnen voldoen aan eisen van de kostendekkendheid.
    Bij de raming ‘Opbrengsten omgevingsvergunning 2016’ heeft verweerder een post opgenomen voor ‘Verminderingsbesluiten’ van € 875.000 negatief. Naar verweerder heeft toegelicht houdt hij met deze post rekening met aanvragen die worden geweigerd of ingetrokken en/of andere omstandigheden waardoor een recht op teruggaaf ontstaat. Omdat de leges worden vastgesteld op het moment dat de aanvraag wordt gedaan kan naderhand een weigering of verandering tot flinke legesderving leiden, zeker bij grotere bouw- projecten. Verweerder beroept zich in deze op ervaringscijfers van de afgelopen drie jaar. 
    
    12. De rechtbank stelt vast dat deze ervaringscijfers niet zijn overgelegd of anderszins inzichtelijk gemaakt. Hoewel verweerder een precieze onderbouwing voor het bedrag dat in aanmerking is genomen voor de verminderingsbesluiten achterwege heeft gelaten, betekent dit niet dat de verminderingskosten, zoals geraamd, als zodanig te hoog moeten worden beschouwd dat dit consequenties moet hebben voor de kostendekkendheid. Eiseres draagt de bewijslast van haar stelling dat het door verweerder in aanmerking genomen bedrag voor verminderingsbesluiten te hoog is. Verwezen wordt naar het onder 4 genoemde arrest van 24 april 2009. Eiseres heeft in dat kader slechts gesteld dat de geraamde inkomstenderving verbonden is met de volledige toerekening van de overhead. Zoals hiervoor onder 8 is overwogen is daarvan evenwel geen sprake. Op grond van de door verweerder (ter zitting) gegeven toelichting is aannemelijk dat legesderving als gevolg van wijziging, intrekking of weigering van bouwplannen en de daarmee gepaarde teruggaaf van leges, moeilijk in te schatten is. De ervaringscijfers worden over drie jaar verzameld, maar dan slechts voor de categorie kleine en middelgrote bouwplannen. De raming voor de grote bouwplannen wordt per plan gemonitord en vindt pas plaats op het moment dat er voldoende zekerheid is dat het plan doorgaat. Aannemelijk is dat om deze reden voor de post verminderings- besluiten geen zekerheid of een volledig inzicht gegeven kan worden. Zoals hiervoor reeds is overwogen mag dit ook niet van de gemeente worden verlangd. 
    
      Verweerder heeft in dit kader nog gewezen op de werkelijk gerealiseerde baten van de bouwleges in 2016 zijnde een bedrag van € 22.900.000. Gelet op dit realisatiecijfer kan niet worden gezegd dat de raming van de post verminderingsbesluiten te hoog is geweest.
      Er is pas ruimte voor een correctie van de omvang van de volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, als de gemeente deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, BNB 1989/242). Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet het geval. 
    
    
    13. De meeropbrengst van de in 2016 gerealiseerde leges ten opzichte van de geraamde baten in de basisbegroting bedraagt € 7.700.000. Verweerder heeft verklaard dat dit bedrag als voorziening bouwleges voor het jaar 2017 is opgenomen, omdat de gemeente werkt met een zogenoemd ‘gesloten circuit’. De voorziening is niet opgenomen in de begroting van 2017 omdat de meeropbrengst op dat moment nog niet bekend was. De voorziening komt wel terug in de programmarekening 2017 en voor het jaar 2018 zijn er aanpassingen in de vorm van tariefverlaging en verlaging van het maximumtarief doorgevoerd. Verweerder heeft gesteld dat de gerealiseerde meeropbrengst is veroorzaakt doordat er in de laatste maanden van 2016 onverwacht meer grote bouwaanvragen zijn ingediend dan voorzien. In zijn pleitnota heeft verweerder hiervan een aantal voorbeelden opgenomen. Eiseres heeft hetgeen verweerder hieromtrent heeft gesteld niet weersproken. 
    
      Nu verder uit de stukken is gebleken dat in het jaar 2015 de begroting voor de leges een bedrag van € 14.0 miljoen bedroeg en de gerealiseerde baten een bedrag van € 13.4 miljoen beliepen, kan niet worden gezegd dat verweerder de opbrengsten bouwleges voor 2016 niet in redelijkheid op het begrote bedrag heeft kunnen ramen. 
      Gelet hierop is evenmin sprake van een vooraf kenbare overschrijding van de opbrengstlimiet van een zodanige omvang dat zij dient te leiden tot algehele onverbindend- verklaring van de Verordening (vgl. Hoge Raad 10 april 2009, nr. 43 747, LJN:BC3691, BNB 2009/194). 
    
    
    14. Eiseres stelt zich ten slotte op het standpunt dat de onderhavige Verordening een zelfstandige en volledige verordening betreft. Eiseres wijst daarbij op het arrest van de Hoge Raad van 13 februari 2015; (ECLI:NL:HR:2015:282). De Hoge Raad heeft in dit arrest overwogen dat de beoordeling van de opbrengstlimiet ook na de invoering van de Wabo nog moet plaatsvinden aan de hand van het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld, en het totaal van de geraamde lasten die de werkzaamheden meebrengen waarvoor deze rechten geheven worden. Dit betekent dat kruissubsidiëring ook na de invoering van de Wabo nog is toegestaan en dat de baten van de bouwleges de lasten mogen overschrijden indien het totaal aan baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld de totale lasten maar niet overschrijden. 
    
      De gemeente Den Haag kent twee legesverordeningen, te weten de onderhavige Verordening (de Legesverordening Omgevingsvergunning 2013) en een Algemene Legesverordening 2013 voor de overige gemeentelijke leges.
      Gelet op het hierboven genoemde arrest is het toegestaan dat binnen de Verordening kruissubsidiering plaatsvindt tussen de verschillende bouwactiviteiten. Dit is ook het geval tussen de grote en de kleine bouwplannen.
      Gesteld noch gebleken is dat er kruissubsidiering plaatsvindt tussen de Verordening en de Algemene Legesverordening.
    
    
    15. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat eiseres niet is geslaagd in de op haar rustende last feiten en omstandigheden aannemelijk te maken die grond verschaffen voor het oordeel dat sprake is van een schending van artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet voor wat betreft de Legesverordening omgevingsvergunning 2013, versie 2016.
    
    16. Daarom dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
    
    
      
        Proceskosten
      
    
    17. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C.J.A. Huijgens, voorzitter, mr. E. Kouwenhoven en mr. A.D. van Riel, leden, in aanwezigheid van mr. P.C. Stroebel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 december 2018.
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter
    
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    
      Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending hoger beroep instellen bij het gerechtshof Den Haag (team belastingrecht), Postbus 20302, 
      2500 EH Den Haag.