ECLI:NL:RVS:2018:2015, Raad van State, 20-06-2018, 201709274/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-06-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 juli 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over 2015 definitief op nihil gesteld en € 942,00 aan teveel betaalde voorschotten van hem teruggevorderd.

201709274/1/A2.
    Datum uitspraak: 20 juni 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 10 oktober 2017 in zaak nr. 17/3489 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 8 juli 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de zorgtoeslag van [appellant] over 2015 definitief op nihil gesteld en € 942,00 aan teveel betaalde voorschotten van hem teruggevorderd.
    
    Bij besluit van 8 mei 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 10 oktober 2017 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2018, waar [appellant], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    1.    Het relevante wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
    
    Inleiding
    
    2.    Bij besluit van 27 december 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellant] een voorschot zorgtoeslag voor het jaar 2015 toegekend van € 942,00.
    
        Aan de nihilstelling, zoals gehandhaafd in bezwaar, heeft de dienst ten grondslag gelegd dat [appellant] geen recht heeft op zorgtoeslag, omdat zijn toetsingsinkomen in 2015 te hoog was. Als gevolg hiervan moet [appellant] € 942,00 terugbetalen.
    
    3.    Niet in geschil is dat [appellant] over 2015 geen recht heeft op zorgtoeslag. In geschil is of de dienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de hoogte van het door [appellant] terug te betalen bedrag € 942,00 bedraagt.
    
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de dienst zich terecht op dit standpunt heeft gesteld. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld.
    
    Hoger beroep
    
    5.    [appellant] betoogt dat de uitspraak van de rechtbank in strijd met artikel 8:77, eerste lid, aanhef en onder d, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is gedaan. In de uitspraak wordt vermeld dat mr. Vastenburg als rechter uitspraak heeft gedaan, terwijl in de aan [appellant] toegezonden uitnodiging voor de zitting was vermeld dat de zaak zou worden behandeld door mr. Langendoen. Uit de beroepsgegevens van het justitieel register van de rechtbank Amsterdam blijkt dat mr. Vastenburg geen rechter is, maar rechter-plaatsvervanger. Uit artikel 5g, vierde lid, van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren (hierna: de Wrra) volgt dat de benoeming en eedsaflegging voor rechter een andere is dan die voor rechter-plaatsvervanger. Bovendien blijkt uit de beroepsgegevens dat mr. Vastenburg werkzaam is geweest in de strafrechtelijke sector en geen ervaring heeft opgedaan in de bestuursrechtelijke sector van de rechtbank. Indien mr. Vastenburg als rechter-plaatsvervanger de zaak heeft behandeld, terwijl mr. Langendoen was aangewezen, dan dient de voorafgaande schriftelijke toestemming van partijen te zijn verkregen. Deze toestemming heeft hij niet gegeven. De uitspraak van de rechtbank dient dan ook te worden vernietigd, aldus [appellant].
    
    5.1.    Uit artikel 5g, eerste lid, van de Wrra, volgt dat een rechterlijk ambtenaar bij benoeming in het ambt de eed of gelofte dient af te leggen. Uit artikel 1, aanhef, onder c, gelezen in samenhang met artikel 1, aanhef, onder b, onderdeel 3˚ van de Wet op de rechterlijke organisatie volgt dat rechters-plaatsvervangers, evenals rechters, rechterlijke ambtenaren zijn die met rechtspraak zijn belast. Dit betekent dat, anders dan [appellant] stelt, rechters-plaatsvervangers geen andere eed afleggen dan rechters. Voor zover [appellant] ter onderbouwing van dit deel van zijn betoog heeft verwezen naar artikel 5g, vierde lid, van de Wrra, overweegt de Afdeling dat deze bepaling uitsluitend betrekking heeft op plaatsvervangers van rechtswege en als doel heeft rechters die al de eed of belofte hebben afgelegd en die van rechtswege ook rechter-plaatsvervanger zijn bij een ander gerecht, bij dat andere gerecht niet opnieuw de eed of belofte te laten afleggen (vergelijk bijvoorbeeld artikel 40, tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie). Hieruit kan aldus niet worden afgeleid dat een rechter-plaatsvervanger de eed dan wel de belofte niet zou hebben afgelegd.
    
        Uit artikel 40, eerste lid, en artikel 1, aanhef en onder a, van de Wet op de rechterlijke organisatie, gelezen in samenhang met artikel 1:4, eerste en derde lid, van de Awb volgt dat - onder meer - de rechters-plaatsvervangers van een rechtbank bestuursrechter zijn voor zover hoofdstuk 8 van de Awb van toepassing is, hetgeen hier het geval is. Dit betekent dat mr. Vastenburg bevoegd was de zaak, aanhangig bij de rechtbank Amsterdam, het gerecht waarvoor zij werkzaam is, als bestuursrechter te behandelen en daarin uitspraak te doen. Dat zij, naar [appellant] stelt, eerder werkzaam was in een ander rechtsgebied dan het bestuursrecht, maakt dit niet anders.
    
        Uit artikel 8:77, eerste lid, van de Awb volgt dat de uitspraak de naam moet bevatten van de rechter die de zaak heeft behandeld. Uit de zittingsaantekeningen volgt dat mr. Vastenburg de zaak ter zitting heeft behandeld, zodat de uitspraak terecht haar naam als behandelend rechter vermeldt. Dat uit de uitnodiging voor de zitting volgt dat de zaak oorspronkelijk door een andere rechter zou worden behandeld, maakt dit niet anders, nu die rechter de zaak uiteindelijk niet heeft behandeld. Voor de stelling van [appellant] dat aan partijen toestemming had moeten worden gevraagd voor de behandeling van de zaak door een andere rechter dan in de uitnodiging voor de zitting was vermeld, bestaat geen wettelijke grondslag.
    
    5.2.    Het voorgaande betekent dat mr. Vastenburg bevoegd was de uitspraak te doen en dat van strijd met artikel 8:77, eerste lid, van de Awb geen sprake is. Het betoog faalt.
    
    6.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het besluit van 8 mei 2017 een besluit op bezwaar is, nu daaruit niet volgt dat een heroverweging op grondslag van het door hem gemaakte bezwaar als bedoeld in artikel 7:11 van de Awb noch een feitenonderzoek heeft plaatsgevonden. Indien een dergelijk onderzoek wel had plaatsgevonden, dan had de dienst tot de conclusie moeten komen dat er ten onrechte een bedrag van € 74,00 is verrekend, waardoor dat bedrag hem niet ten goede is gekomen en dit ook niet van hem mag worden teruggevorderd. Voorts is in het besluit van 8 mei 2017 niet ingegaan op het door hem gedane verzoek om uitstel van betaling en het verzoek om een betalingsregeling.
    
    6.1.    Ingevolge artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    6.2.    Uit het besluit van 8 mei 2017 blijkt uitdrukkelijk dat het is genomen naar aanleiding van het door [appellant] gemaakte bezwaar. Voorts wordt in dat besluit ingegaan op de door [appellant] in zijn bezwaar ingenomen stelling dat hij geen € 942,00 aan voorschotten heeft ontvangen, maar € 790,00, zodat slechts dat bedrag van hem mag worden teruggevorderd. In dat kader wordt in het besluit van 8 mei 2017 door de Belastingdienst/Toeslagen uiteengezet op welke data welke bedragen aan [appellant] zijn uitbetaald of - door middel van verrekening van een openstaande vordering zorgtoeslag 2013 - aan hem ten goede zijn gekomen. Hieruit volgt dat de dienst, naar aanleiding van het door [appellant] gemaakte bezwaar, heeft onderzocht of het teruggevorderde bedrag van € 942,00 juist is en het besluit van 8 juli 2016 heeft heroverwogen, zodat het een besluit op bezwaar betreft.
    
        Dat, naar [appellant] stelt, in het besluit van 8 mei 2017 niet is ingegaan op zijn verzoek om uitstel van betaling en een betalingsregeling, maakt het voorgaande niet anders, nu deze verzoeken losstaan van de heroverweging van het besluit van 8 juli 2016.
    
    6.3.    Het betoog faalt.
    
    7.    [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de Belastingdienst/Toeslagen hem een dwangsom verschuldigd is wegens het niet tijdig beslissen op het door hem gemaakte bezwaar.
    
    7.1.    Dit betoog faalt. Uit de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 april 2017 in zaak nr. 16/7380 inzake het door [appellant] ingestelde beroep niet tijdig beslissen op bezwaar, volgt dat de dienst een dwangsom zou verbeuren indien hij niet uiterlijk 15 mei 2017 op het bezwaar van [appellant] tegen het besluit van 8 juli 2016 zou hebben beslist. Nu, zoals hiervoor onder 6.2 is overwogen, het besluit van 8 mei 2017 een besluit op dat bezwaar is, heeft de rechtbank in de onderhavige zaak terecht geoordeeld dat de dienst geen dwangsom verschuldigd is.
    
    8.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat de dienst ten onrechte € 74,00 aan voorschotten zorgtoeslag over 2015 heeft verrekend met een openstaande vordering zorgtoeslag over 2013. Nu hij heeft aangetoond dat hij die openstaande vordering al volledig had betaald, staat daarmee vast dat de Belastingdienst/Toeslagen ten onrechte € 74,00 heeft verrekend, het teruggevorderde bedrag van € 942,00 dus niet volledig aan hem ten goede is gekomen en hij dus recht heeft op een bedrag van € 74,00, exclusief wettelijke rente, aldus [appellant].
    
    8.1.    Uit het door de Belastingdienst/Toeslagen in het besluit van 8 mei 2017 gegeven overzicht blijkt dat aan [appellant] € 868,00 aan zorgtoeslag over 2015 is uitbetaald en dat daarnaast € 74,00 is verrekend met een openstaande vordering zorgtoeslag over 2013. Nu in totaal aldus een bedrag van € 942,00 aan zorgtoeslag 2015 is toegekend aan [appellant], heeft de dienst naar aanleiding van de nihilstelling van zijn recht op zorgtoeslag over 2015 terecht dit bedrag teruggevorderd.
    
        Voor zover [appellant] het niet eens is met de verrekening van het bedrag van € 74,00 met een openstaande vordering zorgtoeslag 2013, wordt overwogen dat uit artikel 12, eerste lid, van de Awir volgt dat tegen een verrekeningsbeschikking geen bezwaar of beroep bij de bestuursrechter openstaat. Dit betekent dat [appellant] zich, indien hij de verrekeningsbeschikking wil aanvechten, tot de burgerlijke rechter dient te wenden.
    
        Het betoog faalt.
    
    9.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen van het horen in bezwaar heeft mogen afzien. Doordat hij niet is gehoord, is hij in zijn rechtsbelang geschaad, aldus [appellant].
    
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142), vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen, dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
    
        De rechtbank heeft terecht overwogen dat de dienst zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het bezwaar kennelijk ongegrond was en daarom van het horen in bezwaar mocht worden afgezien. Uit het bezwaarschrift van [appellant] bleek dat hij zich op het standpunt stelde dat meer van hem werd teruggevorderd dan hij van de dienst uitbetaald had gekregen. Nu een deel van de voorschotten zorgtoeslag over 2015 niet aan hem is uitbetaald, maar is verrekend met een openstaande vordering en dat bedrag hem dus wel ten goede is gekomen, en tegen een verrekeningsbeschikking geen bezwaar openstaat, heeft de dienst zich terecht op het standpunt gesteld dat een toelichting van [appellant] op het bezwaar niet tot een andere uitkomst had kunnen leiden.
    
        Het betoog faalt.
    
    10.    [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 12 juli 2017 en de besluiten van 31 juli 2017 niet bij de beoordeling heeft betrokken. Nu deze besluiten op rechtsgevolg zijn gericht en hiermee het besluit van 8 mei 2017 wordt gewijzigd, betreffen het besluiten als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, zodat zijn beroep van rechtswege mede daarop betrekking heeft. Dit wordt volgens [appellant] bevestigd door het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 17 augustus 2017. Nu in dit besluit zijn tegen de brief van 12 juli 2017 gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk is verklaard, in plaats van ongegrond, is de in het besluit van 17 augustus 2017 gekozen koers wezenlijk anders dan die in het besluit van 8 mei 2017, aldus [appellant].
    
    10.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 januari 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC3065) heeft een beslissing rechtsgevolg, indien zij er op is gericht een bevoegdheid, recht of verplichting voor een of meer anderen te doen ontstaan of teniet te doen, dan wel de juridische status van een persoon of een zaak vast te stellen.
    
    10.2.    Bij brief van 18 mei 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] medegedeeld dat van het teruggevorderde bedrag van € 942,00 in totaal € 120,00 door middel van verrekening is voldaan, zodat in totaal nog een bedrag van € 822,00 door [appellant] moet worden voldaan.
    
        Bij brief van 12 juli 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] laten weten dat het bedrag van € 822,00 nog niet door de dienst is ontvangen. In de brief wordt vermeld hoe [appellant] dat bedrag alsnog kan voldoen.
    
        Bij brief van 31 juli 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen [appellant] laten weten dat het door hem naar aanleiding van de brief van 12 juli 2017 gemaakte bezwaar is ontvangen. Bij brief van dezelfde datum heeft de dienst [appellant] laten weten dat zolang zijn bezwaar in behandeling is, hij uitstel van betaling heeft.
    
    10.3.    Anders dan [appellant] stelt, is de brief van 12 juli 2017 niet op rechtsgevolg gericht. De terugbetalingsverplichting is ontstaan met het besluit van 8 juli 2016, zoals gehandhaafd bij besluit van 8 mei 2017. Met de brief van 12 juli 2017 wordt deze verplichting niet gewijzigd, maar wordt slechts informatie verstrekt over de wijze waarop het nog openstaande bedrag kan worden betaald. Gelet hierop is de brief van 12 juli 2017 geen besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb en kan deze reeds daarom niet worden aangemerkt als een besluit als bedoeld in artikel 6:19, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat de brief van 12 juli 2017 geen onderdeel uitmaakt van de beroepsprocedure.
    
    Hetzelfde geldt voor beide brieven van 31 juli 2017, nu zowel een ontvangstbevestiging van een bezwaarschrift als de mededeling dat zolang het bezwaar in behandeling is [appellant] uitstel van betaling heeft mededelingen van zuiver informatieve aard betreffen, die niet op rechtsgevolg zijn gericht.
    
        Het betoog faalt.
    
    11.    Voor zover [appellant] ten slotte nog gronden aanvoert tegen de volgens hem onterechte verrekening door de Belastingdienst/Toeslagen van het nog openstaande bedrag met voorschotten huur- en zorgtoeslag over 2017, geldt dat aan bespreking van deze gronden niet kan worden toegekomen, nu, zoals hiervoor onder 8.1 is overwogen, tegen verrekeningsbeschikkingen geen bezwaar of beroep bij de bestuursrechter openstaat.
    
    Conclusie
    
    12.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    13.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    
    w.g. Pans    w.g. Ouwehand
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018
    
    752.  BIJLAGE - Wettelijk kader
    
    ALGEMENE WET BESTUURSRECHT
    
    Artikel 1:3:
    
    "1 Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    
    […]"
    
    Artikel 1:4:
    
    "1 Onder bestuursrechter wordt verstaan: een onafhankelijk, bij de wet ingesteld orgaan dat met bestuursrechtspraak is belast.
    
    […]
    
    3 Een tot de rechterlijke macht behorend gerecht wordt als bestuursrechter aangemerkt voor zover hoofdstuk 8 of de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften - met uitzondering van hoofdstuk VIII - van toepassing of van overeenkomstige toepassing is."
    
    Artikel 6:19:
    
    "1 Het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
    
    2 Het eerste lid geldt ook indien het bezwaar is gemaakt of het beroep is ingesteld nadat het bestuursorgaan het bestreden besluit heeft ingetrokken, gewijzigd of vervangen.
    
    […]"
    
    Artikel 7:3
    
    "Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    
    a. het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is,
    
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    
    c. de belanghebbende heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord,
    
    d. de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord, of
    
    e. aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad."
    
    Artikel 7:11:
    
    "1 Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
    
    […]"
    
    Artikel 8:77:
    
    "1 De schriftelijke uitspraak vermeldt:
    
    [...]
    
    d. De naam van de rechter of de namen van de rechters die de zaak heeft onderscheidenlijk hebben behandeld.
    
    […]"
    
    WET OP DE RECHTERLIJKE ORGANISATIE
    
    Artikel 1:
    
    "In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    
    a. gerechten: de gerechten, genoemd in artikel 2;
    
    b. rechterlijke ambtenaren:
    
    […]
    
    3˚. de senior rechters A, de senior rechters, de rechters en de rechters-plaatsvervangers in de rechtbanken;
    
    […]
    
    c. rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast: de rechterlijke ambtenaren, genoemd in onderdeel b, onder 1˚ tot en met 3˚."
    
    Artikel 2:
    
    "De tot de rechterlijke macht behorende gerechten zijn:
    
    a. de rechtbanken;
    
    b. de gerechtshoven; en
    
    c. de Hoge Raad."
    
    Artikel 40:
    
    "1 Rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast, werkzaam bij de rechtbanken zijn:
    
    a. senior rechters A;
    
    b. senior rechters;
    
    c. rechters;
    
    d. rechters-plaatsvervangers.
    
    2 De rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast in een rechtbank zijn van rechtswege rechter-plaatsvervanger in de overige rechtbanken."
    
    WET RECHTSPOSITIE RECHTERLIJKE AMBTENAREN
    
    Artikel 5g:
    
    "1 Een rechterlijk ambtenaar legt bij een benoeming in een ambt voorafgaand aan de datum van indiensttreding de eed of belofte af volgens het formulier zoals dat is vastgesteld in de bijlage bij de wet.
    
    […]
    
    4 In afwijking van het eerste lid worden niet als zodanig beëdigd de plaatsvervangers van rechtswege alsmede de door het College van procureurs-generaal benoemde plaatsvervangers."
    
    ALGEMENE WET INKOMENSAFHANKELIJKE REGELINGEN
    
    Artikel 12:
    
    "1 Voor de toepassing van dit hoofdstuk blijven titel 4.2 en artikel 4:125 van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing en zijn artikel 3:40, titel 4.1 en de hoofdstukken 6 en 7 van die wet niet van toepassing op de verrekeningsbeschikking, bedoeld in artikel 30.
    
    […]"
    
    Artikel 30:
    
    "1 De Belastingdienst/Toeslagen is bevoegd tot verrekening van een door de belanghebbende verschuldigd bedrag aan terugvordering met een aan hem uit te betalen tegemoetkoming of voorschot daarop, een en ander ongeacht de inkomensafhankelijke regeling die het betreft en ongeacht het berekeningsjaar.
    
    […]"