ECLI:NL:RBGEL:2025:6477, Rechtbank Gelderland, 28-07-2025, ARN 24_681
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Procedure over omgevingsvergunning beperkte milieutoets voor geitenhouderij. Aanvraag van eiseres ten onrechte niet in behandeling genomen door college van B&W. Toetsingskaders van andere vergunningplichten staan niet in de weg aan belanghebbendheid bij deze aanvraag. Beroep gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/681 
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 
    
    in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit [plaats], eiseres
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerde.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Eiseres is eigenaar van het perceel aan de [locatie] te [plaats]. Daar exploiteert zij een melkveehouderij. Eiseres wil in plaats daarvan een geitenhouderij gaan exploiteren en heeft daarom bij het college een vergunning voor een beperkte milieutoets en een natuurvergunning aangevraagd. Het college heeft besloten dat eiseres geen belanghebbende is bij haar aanvraag. De reden daarvoor is dat er in de provinciale verordening een verbod is opgenomen op de vestiging van een geitenhouderij (het zogenaamde ‘geitenmoratorium’). Eiseres is het hiermee oneens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aanvraag van eiseres ten onrechte buiten behandeling heeft gesteld. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak en onder 3 het toetsingskader. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning beperkte milieutoets (OBM) en een natuurvergunning. Het college heeft eiseres bij brief van 20 juni 2023 laten weten dat hij haar niet als belanghebbende aanmerkt en de aanvraag om die reden niet in behandeling neemt. Met het bestreden besluit van 22 december 2023 op het bezwaar van eiseres heeft het college eiseres niet-ontvankelijk verklaard, om dezelfde reden. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en mr. M. Lingbeek namens het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
      3. Een aanvraag is een verzoek van een belanghebbende een besluit te nemen (artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)).
    
    
    
      3.1.
      Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder een belanghebbende verstaan: “degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken”
      
    
    
      3.2.
      Artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo bepaalt dat een aanvraag om omgevingsvergunning betrekking moet hebben op alle vergunningplichtige activiteiten die onlosmakelijk samenhangen. 
      
    
    
      3.3.
      Artikel 2.5 van de Wabo voorziet in de mogelijkheid om een aanvraag te doen in twee fasen, waarbij de eerste fase alleen betrekking heeft op activiteiten die door de aanvrager zijn aangegeven. 
      
    
    
      3.4.
      Artikel 2.34 van de destijds geldende Provinciale Verordening luidde als volgt: 
      
      1. Het is verboden om: 
      
        a. een geitenhouderij te vestigen; 
        b. een veehouderijbedrijf of een veehouderijtak met andere landbouwhuisdieren geheel of gedeeltelijk te wijzigen in een geitenhouderij; 
        c. het aantal geiten dat op een bestaande geitenhouderij wordt gehouden te vergroten;
        d. de oppervlakte van een dierenverblijf voor geiten te vergroten, tenzij het vergunde, dan wel gemelde aantal geiten aantoonbaar niet groeit; 
        e. een dierenverblijf voor een geitenhouderij op te richten en een gebouw of gronden voor het houden van geiten in gebruik te nemen; 
        f. bouwwerken of gronden tijdelijk te gebruiken voor een geitenhouderij. 
      
      2. Het eerste lid, onderdelen c tot en met f, geldt niet voor op het eigen bedrijf geboren geitenlammeren tot een leeftijd van 60 dagen, mits het vergunde, dan wel gemelde aantal geiten van 61 dagen en ouder niet groeit ten opzichte van het aantal op 30 augustus 2017 legaal gehouden aantal geiten van 61 dagen en ouder, rekening houdend met het derde lid. 
      3. Dit verbod is niet van toepassing voor zover voor die activiteit op 30 augustus 2017:
      
        a. een ontvankelijke melding als bedoeld in artikel 1.10 van het Activiteitenbesluit bij het bevoegd gezag is ingediend; of 
        b. een ontvankelijke aanvraag om een omgevingsvergunning bij het bevoegd gezag is ingediend, tenzij de aanvraag ziet op een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 
      
      4.  Dit verbod geldt voor het betreffende plangebied zolang geen bestemmingsplan als bedoeld in artikel 8.1 voor dat plangebied in werking is getreden dat overeenstemt met het eerste lid. 5. In afwijking van artikel 8.1, derde lid, stelt de gemeenteraad een bestemmingsplan dat overeenstemt met het eerste lid uiterlijk voor 1 januari 2026 vast, tenzij door Gedeputeerde Staten uitstel is verleend om reden dat Provinciale Staten het tijdelijke verbod in heroverweging hebben genomen.
      
    
    
      3.5.
      Deze verbodsbepaling werd voorafgegaan door een voorbereidingsbesluit, dat op 30 augustus 2017 bekend werd gemaakt.
      
    
    
      3.6.
      Op grond van artikel 1a.4 van de provinciale verordening kan van regels uit de verordening worden afgeweken, als toepassing van die regels onevenredig is in verhouding tot een zwaarwegend belang of een evenredige afweging van de betrokken belangen bij de optimale oplossing van een dilemma belemmert.
      
      
        
          Moet eiseres als belanghebbende worden aangemerkt bij haar aanvraag?
        
        4. Eiseres betoogt dat het college haar ten onrechte niet als belanghebbende heeft aangemerkt in haar aanvraag. Van de verbodsbepalingen waarnaar het college verwijst, kan worden afgeweken op grond van redenen zoals genoemd in artikel 2.34 van de provinciale verordening en de hardheidsclausule uit artikel 1a.4. Al voorafgaand aan de bekendmaking van het voorbereidingsbesluit van de provincie had eiseres bij het college kenbaar gemaakt dat zij haar bedrijf wilde wijzigen naar een geitenhouderij. Het college heeft toen echter laten weten dat daarvoor een bestemmingsplanwijziging nodig was. Achteraf bleek dat onjuiste informatie, omdat het gebruik wel paste binnen de destijds geldende bestemmingsplanregels. Door deze onjuiste mededeling heeft de aanvraag van de benodigde vergunningen van eiseres vertraging opgelopen. Dat was de reden dat zij niet voor 30 augustus 2017 al een aanvraag had ingediend, en dat is dus ook de reden dat zij niet onder de letterlijke tekst van de overgangsbepaling van artikel 2.34, tweede lid, van de verordening valt. De provincie heeft in andere bijzondere gevallen al eerder reden gezien om af te wijken van de verbodsbepaling; zogenaamde ‘knelgevallen’. Omdat ook in het geval van eiseres sprake is van een bijzondere situatie moet ook voor haar situatie een uitzondering worden gemaakt op de verbodsbepaling. Van evidente strijd met provinciale regelgeving is dus, in tegenstelling tot wat het college stelt, geen sprake. 
      
      
    
    
      4.1.
      Het college heeft in zijn verweerschrift gewezen op rechtspraak waaruit volgt dat – als aannemelijk is dat een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning is aangevraagd niet kan worden verwezenlijkt – de aanvrager niet als belanghebbende wordt aangemerkt bij zijn aanvraag. Dat is bijvoorbeeld het geval als sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Die situatie doet zich voor als een aanvrager geen eigenaar is van de grond waarop de aanvraag betrekking heeft, terwijl de eigenaar zich tegen het bouwplan verzet (en niet gehouden is om toestemming te geven voor de uitvoering van het bouwplan). Het college meent dat de onderhavige situatie daarmee moet worden gelijkgesteld. Er zou sprake zijn van een ‘evidente publiekrechtelijke belemmering’, omdat artikel 2.34 van de destijds geldende Provinciale Verordening evident in de weg staat aan verlening van de bouw- en afwijkingsvergunningen die eiseres ook nodig heeft voor de uitvoering van haar project. Daarom kan eiseres niet als belanghebbende worden aangemerkt bij haar aanvraag voor een OBM en een natuurvergunning. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank oordeelt als volgt. Als uitgangspunt geldt dat een aanvrager als belanghebbende moet worden aangemerkt bij zijn aanvraag. Zoals het college terecht heeft opgemerkt zijn er op die regel uitzonderingen mogelijk. Een uitzondering kan bijvoorbeeld aan de orde zijn als bij een aanvraag voor een bouwvergunning in afwijking van het bestemmingsplan op voorhand duidelijk is dat uitvoering van wat is aangevraagd niet mogelijk zal zijn vanwege een evidente privaatrechtelijke belemmering. Zo’n uitzonderingsgeval doet zich echter hier niet voor. Het doel van het college is kennelijk geweest om inefficiëntie te voorkomen. Hij heeft geconstateerd dat eiseres meerdere vergunningen nodig heeft voor een volledige uitvoering van haar project, en dat hij niet verwacht dat al die vergunningen kunnen worden verleend. Maar het alleen om die reden niet in behandeling nemen van de aanvraag van eiseres past niet binnen de geldende beoordelingssystematiek en de mogelijkheid die artikel 2.5 van de Wabo biedt om een gefaseerde aanvraag in te dienen. Dat is in dit geval gebeurd: door eiseres is een gefaseerde aanvraag ingediend, en de eerste fase ziet alleen op een OBM en een natuurvergunning. Er is geen ruimte voor het betrekken van een inhoudelijk oordeel over niet-aangevraagde activiteiten bij de beoordeling van de belanghebbendheid van eiseres bij nu wel aangevraagde activiteiten. Dat is ook de reden dat een publiekrechtelijke variant van de privaatrechtelijke belemmering, zoals het college heeft aangenomen, in de rechtspraak niet bestaat. Het college heeft eiseres ten onrechte niet als belanghebbende aangemerkt en niet inhoudelijk op de aanvraag beslist.
      
    
    
      4.3.
      Als het college meent dat provinciale regelgeving inhoudelijk in de weg staat aan de verlening van bepaalde (andere) benodigde vergunningen, dan moet die opvatting uiteindelijk zijn neerslag vinden in een besluit op de aanvraag van die vergunningen. Op die manier kan het inhoudelijke debat tussen partijen over de vraag welke regels van toepassing zijn, en de vraag of eiseres aanspraak kan maken op toepassing van de in de provinciale verordening opgenomen hardheidsclausule, voldragen worden gevoerd in het kader van het vergunningtraject waar dat thuishoort. 
      
    
    
      4.4.
      Het college heeft dus ten onrechte de aanvraag van eiseres niet in behandeling genomen. 
      
    
    
      4.5.
      Deze beroepsgrond slaagt. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Het beroep is gegrond omdat het college op onjuiste gronden eiseres niet als belanghebbende heeft aangemerkt bij haar aanvraag. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen mogelijkheid zelf een beslissing over de aanvraag te nemen. Het is aan het college om een nieuw standpunt in te nemen over de aanvraag van eiseres.
    
    
    
      5.1.
      De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
      
    
    
      5.2.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 22 december 2023;
    - draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. I.S. Termaat, voorzitter, en mr. M.J.M. Verhoeven enmr. M. Duifhuizen, leden, in aanwezigheid van mr.K.M. van Leeuwen, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) in samenhang met artikel 2.2a van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb).
  
  
     Het college verwijst naar de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 oktober 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2494) en 11 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1364).
  
  
     De bouw- en afwijkingsvergunningen zijn vergunningen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo.