ECLI:NL:RBLIM:2025:3916, Rechtbank Limburg, 24-04-2025, ROE 25/217, ROE 25/497 en ROE 24/5182
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-04-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom verbouwing stallen. Kortsluiting door voorzieningenrechter. Ten onrechte bij beslissing op bezwaar Wabo toegepast in plaats van Omgevingswet. Het bezwaarschrift uit 2021 tegen de verleende (later herroepen) omgevingsvergunning voor de stallen tevens beschouwen als verzoek om handhaving – omdat daarin wordt gevraagd de stallen geheel te laten slopen – en de last onder dwangsom uit 2024 zien als een besluit op dat verzoek acht de voorzieningenrechter een te ruime uitleg van het overgangsrecht. Last onder dwangsom is daarom een ambtshalve genomen besluit waarop de Omgevingswet van toepassing is. De voorzieningenrechter gaat wel over tot inhoudelijke beoordeling omdat er materieel geen relevant verschil is en het primaire besluit wel op de Omgevingswet was gebaseerd. De bouwwerkzaamheden zijn niet verguningvrij wat betreft de omgevingsplanactiviteit en dus terecht als overtreding aangemerkt. De lopende hoger beroepsprocedure tegen de weigering van de omgevingsvergunning levert geen concreet zicht op legalisatie op. Onvoldoende gemotiveerd dat handhavend optreden evenredig is. Met de last onder dwangsom wordt namelijk het door het college beoogde doel – behoud of herstel van openheid van het landschap – niet bereikt. De stallen zelf zijn legaal door een begin jaren ’70 verleende vergunning en vallen sinds 1997 onder het overgangsrecht en zijn in een opvolgend bestemmingsplan opnieuw onder het overgangsrecht gebracht. Het college had moeten motiveren waarom dit geen bijzondere omstandigheden zijn en waarom desondanks de aanpassingen aan de stallen ongedaan moeten worden gemaakt, terwijl het college daarvoor aanvankelijk een vergunning had verleend en die zonder inhoudelijke motivering heeft herroepen.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummers: ROE 25/217, ROE 25/497 en ROE 24/5182
    
      
      uitspraak van de voorzieningenrechter van 24 april 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
    
  
  
    
      [namen] , wonende te [woonplaats] , eisers
    (gemachtigde: mr. B. de Haan),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, het college 
      (gemachtigde: mr. R. van der Steen).
    
    
    
      
        Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [naam 1] en [naam 2] , wonende te [plaatsnaam] . 
    
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze zaak gaat over een last onder dwangsom die is opgelegd ter beëindiging van een overtreding die bestaat uit een verbouwing van twee stallen. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op hun bezwaar tegen deze last en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
    
    2. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 10 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben als partij deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van het college. Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eisers daartegen. Dit is op zitting met partijen besproken. 
    
    
  
  
    Voorgeschiedenis en totstandkoming van het bestreden besluit
    
    3. Eisers wonen aan de [adres 1] in [plaatsnaam] . Zij zijn sinds 1999/2000 eigenaar van het perceel [naam perceel] in [plaatsnaam] , [kadastraal] , gelegen aangrenzend aan hun woonperceel. Op grond van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan gemeente Peel en Maas (hierna: het omgevingsplan) heeft dit perceel de bestemming “Agrarisch” en de dubbelbestemmingen “Waarde-Archeologie – 6” en (deels) “Leiding-Hoogspanning. Op het perceel bevinden zich twee stallen die in de jaren ’70 van de vorige eeuw zijn gebouwd op basis van een omstreeks 1973 verleende bouwvergunning. In 1997 zijn deze stallen wegbestemd bij de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan. In december 2020 hebben eisers bouwwerkzaamheden verricht aan de stallen. Na een controle heeft de gemeente eisers erop gewezen dat voor deze werkzaamheden een omgevingsvergunning vereist is en die vergunning hebben eisers op 17 mei 2020 aangevraagd. Op 13 april 2021 heeft het college een (tijdelijke) omgevingsvergunning verleend voor legalisatie van deze werkzaamheden en op basis van die vergunning hebben eisers de werkzaamheden voortgezet en ook zonnepanelen op de daken geplaatst.
    
    4. De derde-partij woont aan de [adres 2] in [plaatsnaam] , gelegen naast de woning van eisers. De derde-partij heeft tegen de (tijdelijke) omgevingsvergunning bezwaar gemaakt. Dit bezwaar heeft ertoe geleid dat het college bij besluit van 4 oktober 2021 de verleende omgevingsvergunning heeft herroepen omdat de uniforme voorbereidings-procedure zoals bedoeld in afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) ten onrechte niet was gevolgd. Bij het besluit op bezwaar van 4 oktober 2021 heeft het college de omgevingsvergunning alsnog geweigerd. Ook heeft hij op advies van de commissie voor de bezwaarschriften het ingediende bezwaarschrift aangemerkt als twee afzonderlijke verzoeken om handhaving tegen de aanwezigheid van de stallen en de zonnepanelen. In het besluit op bezwaar van 4 oktober 2021 is in dit verband het volgende besloten:
    “Als gevolg van de heroverweging in bezwaar hebben wij de volgende besluiten genomen:
    
      
        
          Wij herroepen de (…) omgevingsvergunning (…);
        
      
      
        
          Wij weigeren (…) uw aanvraag omgevingsvergunning (…);
        
      
      
        
          Wij starten twee handhavingstrajecten op (…)”.
      
    
    
    5. Eisers hebben beroep ingesteld tegen de weigering van de omgevingsvergunning. Dit beroep is bij uitspraak van deze rechtbank van 24 november 2024 niet-ontvankelijk verklaard. Tegen die uitspraak hebben eisers hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling). Op dit hoger beroep heeft de Afdeling nog geen uitspraak gedaan. 
    
    6. Op 31 oktober 2023 heeft een controle plaatsgevonden door een toezichthouder van de gemeente op het perceel van eisers. Bij deze controle is geconstateerd dat de verbouwing van de stallen – die door herroeping van de omgevingsvergunning zonder vergunning is verricht – niet ongedaan gemaakt is en dat de stallen worden gebruikt voor opslag van materialen, machines en stalling van (oude) auto’s. Naar aanleiding van het controlerapport heeft het college op 25 januari 2024 een voornemen uitgebracht tot het opleggen van een last onder dwangsom. Eisers hebben tegen dit voornemen op 12 maart 2024 een zienswijze ingediend. Deze zienswijze heeft het college niet gebracht tot een ander standpunt: bij besluit van 6 mei 2024 (het primaire besluit) heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Het primaire besluit heeft het college gebaseerd op de Omgevingswet (Ow), die op 1 januari 2024 in werking is getreden. De overtredingen die in het primaire besluit genoemd worden zijn het zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verrichten van bouwwerkzaamheden aan de stallen c.q. bouwen van de stallen met zonnepanelen en gebruik van de stallen voor opslag in strijd met het (tijdelijke deel van het) omgevingsplan. Dit betreft overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a van de Omgevingswet in combinatie met artikel 22.26 van het omgevingsplan en de bepalingen van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’ dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan. Eisers worden in het primaire besluit gelast om die overtreding(en) te beëindigen en beëindigd te houden, wat kan door de stallen te herstellen in de oorspronkelijke (en vergunde) staat (conform de foto’s in het controleverslag van 31 oktober 2023) dan wel door de stallen te verwijderen en verwijderd te houden, en tevens de zonnepanelen te verwijderen en de opslag te beëindigen.
    
    7. Op 12 maart 2024 hebben eisers een omgevingsvergunning gevraagd voor de technische bouwactiviteit voor het verbouwen van de twee stallen. Op 6 mei 2024 heeft het college eisers naar aanleiding hiervan bericht dat voor de aangevraagde activiteit geen omgevingsvergunning is vereist voor de technische bouwactiviteit (artikel 5.1, tweede lid, van de Ow). 
    
    8. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Het college heeft bij besluit van 25 november 2024 (het bestreden besluit) het bezwaar van eisers ongegrond verklaard en aanvullend het standpunt ingenomen dat op de last onder dwangsom de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van toepassing is en niet de Ow. Volgens het college is sprake van overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, onder a, samen met artikel 2.3a, eerste lid en artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Eisers hebben verder – daarnaar gevraagd – voorafgaand aan de hoorzitting in de bezwaarfase een overzicht verstrekt van het energieverbruik als gevolg van de zonnepanelen. Het (bedrijfsmatig) opwekken van energie door de geplaatste zonnepanelen is in strijd met de agrarische bestemming, aldus het college, en de zonnepanelen vormen ook om die reden een overtreding (wegens strijdig gebruik).
    
    9. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit (ROE 24/5182). Verder hebben zij, hangende dit beroep, een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend (ROE 25/217). 
    
    10. Daarnaast hebben eisers een verzoek om een voorlopige voorziening ingediend  hangende hun bezwaar tegen de weigering van het college van 13 december 2024 om de begunstigingstermijn van de opgelegde last onder dwangsom te verlengen tot zes weken na de uitspraak op het beroep tegen de last onder dwangsom (ROE 25/497). Bij dit besluit van 13 december 2024 heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot 8 april 2025, waarmee niet geheel is tegemoet gekomen aan het verzoek van eisers om de begunstigingstermijn te verlengen tot na de uitspraak op het beroep tegen de last onder dwangsom. Zoals ter zitting besproken richt het beroep tegen het bestreden besluit zich van rechtswege mede tegen het besluit omtrent verlening van de begunstigingstermijn, nu dit besluit een wijziging behelst van de (in de) last onder dwangsom (opgenomen begunstigingstermijn). Het college had het door eisers daartegen gemaakte bezwaar dan ook moeten doorzenden naar de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. De voorzieningenrechter acht het bezwaar – met instemming van partijen – geacht te zijn doorgezonden naar de rechtbank ter behandeling als (aanvullend) beroepschrift waardoor de voorzieningenrechter de mogelijkheid heeft mede hierop te beslissen. Het verzoek om voorlopige voorziening met betrekking tot de begunstigingstermijn wordt in dit verband gezien als een verzoek gedaan hangende het beroep tegen het bestreden besluit, als aanvulling op het eerdere verzoek om voorlopige voorziening met betrekking tot het bestreden besluit. Beide verzoeken zien inhoudelijk ook op hetzelfde. Dat betekent ook dat zaaknummer ROE 25/497 ten onrechte is aangemaakt. Het daarin geheven griffierecht zal door de rechtbank worden geretourneerd.
    
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Deelname van de derde-partij als belanghebbende
      
    
    
    11. Eisers betwisten dat de derde-partij als belanghebbende in de zin van artikel 1:2, eerste lid, en 8:26, eerste lid, van de Awb kan worden aangemerkt.. Volgens eisers zijn de stallen niet zichtbaar vanaf de woning van de derde-partij en stelt de derde-partij ten onrechte dat zij visuele hinder daarvan ondervindt. Ook stelt de derde-partij volgens eisers ten onrechte dat zij hinder ervaart in de vorm van (licht)schitteringen vanaf de tuin en vreest voor explosiegevaar.
    
    12. Het college geeft desgevraagd aan dat sprake is van een open landschap en dat de afstand van de woning van de derde-partij tot aan de stallen van eisers niet dusdanig groot is dat de derde-partij niet als belanghebbende kan worden aangemerkt. Naar de mening van het college kan de derde-partij hinder ondervinden van de stallen van eisers.
    
    13. De voorzieningenrechter stelt vast dat de derde-partij in de gelegenheid is gesteld aan het geding deel te nemen en in dit verband alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft ontvangen van de rechtbank. De derde-partij heeft schriftelijk gereageerd op het beroepschrift, maar is niet op de zitting verschenen. Onder die omstandigheden en in deze stand van het geding is de voorzieningenrechter van oordeel dat het geen redelijk doel dient om achteraf de procesbeslissing om de derde-partij aan het geding deel laten nemen, terug te draaien, wat er ook zij van de vraag of zij daadwerkelijk belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2 van de Awb. De deelname tot nu toe kan immers niet meer ongedaan gemaakt worden.
    
    
      
        Het toepasselijke recht
      
    
    
    14. Het college heeft het voornemen van 25 januari 2024 en het primaire besluit van 6 mei 2024 gebaseerd op de Omgevingswet. In het bestreden besluit van 25 november 2024 is het college hierop teruggekomen. Het college stelt zich op het standpunt dat het bezwaarschrift van 24 mei 2021 gericht tegen de (eerder) verleende omgevingsvergunning van 13 april 2021 (tevens) moet worden aangemerkt als een verzoek om handhaving. Op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een verzoek om handhaving dat is ingediend voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet het recht van toepassing zoals dat gold voor de inwerkingtreding van de Ow en dus is volgens het college in dit geval de Wabo nog van toepassing.
    
    15. De voorzieningenrechter overweegt hierover als volgt. 
    
    
      15.1.
      
        Een nieuwe wet zoals de Omgevingswet heeft als hoofdregel onmiddellijke werking, tenzij uit het overgangsrecht iets anders volgt. Dat overgangsrecht is, voor zover hier van belang, opgenomen in de Invoeringswet Omgevingswet. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat als een verzoek om handhaving is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht van toepassing blijft zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt. Het college heeft bij het bestreden besluit, het bezwaarschrift van 24 mei 2021 tegen de verleende omgevingsvergunning alsnog tevens aangemerkt als een verzoek om handhaving. Dit bezwaarschrift had als onderwerp “Bezwaarschrift tegen omgevingsvergunning legalisatie/herstel van de stallen (…)” en in het bezwaarschrift wordt onder meer gesteld dat het toestaan van de stallen in strijd is met het bestemmingsplan en afbreuk doet aan het landschap en het woongenot. In dat bezwaarschrift schrijft de derde-partij verder: 
        “Wij vragen uw college:
      
      
        
          
            De omgevingsvergunning (…) in te trekken;
          
        
        
          
            Opdracht te geven om de 2 stallen te slopen, daar de bebouwing strijdig is met artikel 3.2.1;
          
        
        
          
            Alleen akkerbouw of groenbeplanting toe te staan (…) conform het huidige bestemmingsplan”. 
        
      
      
    
    
      15.2.
      De voorzieningenrechter deelt niet het standpunt van het college dat door deze passage in het bezwaarschrift tegen de verleende vergunning, dit bezwaarschrift eveneens als verzoek om handhaving moet worden opgevat. Het bezwaarschrift van 24 mei 2021 is immers (juist) gericht tegen de verleende omgevingsvergunning voor de verbouwing van de stallen. De verbouwing van de stallen was op dat moment vergund waardoor geen sprake was van een overtreding. Dat betekent dat er op dat moment geen grondslag bestond voor een verzoek tot handhavend optreden – de derde-partij verzette zich ook juist tegen de legaliserende vergunning - en dus ook niet voor handhavend optreden. Uit de onder 15.1 geciteerde zin blijkt weliswaar dat de derde-partij graag ziet dat de stallen volledig verdwijnen, maar die in het bezwaarschrift tegen de omgevingsvergunning geuite wens maakt daarvan nog geen verzoek om handhaving. De voorzieningenrechter is in dit verband van oordeel dat het overgangsrecht restrictief moet worden uitgelegd en alleen geldt indien een duidelijk verzoek om handhaving is gedaan en niet een in een bezwaarschrift tegen een ander besluit “verstopte” wens.
      
    
    
      15.3.
      Daar komt bij dat die wens ziet op de stallen als geheel terwijl  zoals onder 3 al weergegeven die stallen vergund zijn en – daarop gaat de voorzieningenrechter hierna onder  19.1 in – daardoor, zoals destijds vergund, legaal zijn. Het college erkent dat laatste ook. Het veronderstelde verzoek om handhaving gaat daarmee verder dan het, na herroepen van de vergunning ongedaan maken van hetgeen vergund is. Een besluit op het veronderstelde verzoek zou dan een gedeeltelijke afwijzing en een gedeeltelijke toewijzing moeten behelzen en een dergelijk besluit heeft het college niet genomen. 
      
    
    
      15.4.
      Verder kent de voorzieningenrechter betekenis toe aan het tijdsverloop van bijna drie jaar, tussen het bezwaarschrift van 24 mei 2021en het primaire besluit van 6 mei 2024, waardoor ook om die reden het primaire besluit niet (achteraf alsnog) kan worden aangemerkt als een besluit op het in het bezwaarschrift veronderstelde handhavingsverzoek. Als al sprake was van een handhavingsverzoek, dan was het besluit van 4 oktober 2021 de beslissing daarop, waaraan vervolgens geen vervolg is gegeven. Het overgangsrecht wordt te ver opgerekt door een besluit alsnog te baseren op een ‘opgedoken’ verzoek – in dit geval zelfs een in een bezwaarschrift tegen een ander besluit verstopt verzoek – van drie jaar eerder waarvan achteraf gesteld wordt dat dit ten grondslag heeft gelegen aan het besluit tot handhaving. Dit terwijl de beslistermijn op dat verzoek al zeer geruime tijd voorbij is en de veronderstelde verzoeker geen actie meer heeft ondernomen ondanks dat tijdsverloop en niet heeft geageerd tegen het niet nemen van een (concreet handhavings)besluit. De rechtszekerheid verzet zich tegen een dergelijke oprekking van het overgangsrecht. Dat jaren geleden iemand heeft aangegeven het niet eens te zijn met een bouwwerk, is onvoldoende om dat overgangsrecht van toepassing te laten zijn. In redelijkheid kan in dit geval niet gesteld worden dat de last onder dwangsom nog een reactie is op dat veronderstelde verzoek, in plaats van een ambtshalve genomen besluit. Het tijdsverloop tussen het veronderstelde verzoek van 24 mei 2021 en de beslissing naar aanleiding van dat verzoek van 4 oktober 2021 enerzijds en de vooraankondiging van 25 januari 2024 en de last onder dwangsom van 6 mei 2024 is daarvoor te groot.
      
    
    
      15.5.
      Naar het oordeel van de voorzieningenrechter moet het primaire besluit dus worden aangemerkt als het ambtshalve toepassen van een bestuurlijk sanctiebesluit in de zin van artikel 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet. Op grond van voornoemd wetsartikel is de Omgevingswet van toepassing op deze last, omdat de last is opgelegd na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. 
      
      16. Nu het college de last heeft gebaseerd op de Wabo in plaats van de Omgevingswet, komt het bestreden besluit alleen al hierom in aanmerking voor vernietiging. De voorzieningenrechter zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen blijven. De voorzieningenrechter gaat daartoe over omdat partijen hun standpunten behalve op de Wabo ook op de Ow hebben gebaseerd – het primaire besluit was daarop ook gebaseerd – en het materiele toetsingskader in dit geval voor de uitkomst van de zaak geen wezenlijke, relevante verschillen kent.
      
      
        
          De last onder dwangsom 
        
      
      
      17. Zoals hiervoor al is overwogen is op 31 oktober 2023 een controle uitgevoerd op het perceel van eisers. Daarbij zijn de volgende overtredingen  geconstateerd:
      
        
          Het verrichten van bouwwerkzaamheden aan de bestaande stallen zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning. Dat levert een schending op van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow;
        
        
          Op de daken van de stallen zijn zonnepanelen geplaatst zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning. Dat levert eveneens een schending op van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Ow;
        
        
          De stallen worden gebruikt voor de opslag van materialen, machines en stalling van oude auto’s. Dat is in strijd met de bestemming “Agrarisch” zoals opgenomen in artikel 3.4.1 van het bestemmingsplan “Buitengebied Peel en Maas” (hierna: het bestemmingsplan) dat onderdeel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan;
        
        
          De stallen worden gebruikt voor het opwekken van zonne-energie. Dat levert eveneens een schending op van artikel 3.4.1 van het bestemmingsplan.
        
      
      
    
    
      17.1.
      In het bestreden besluit heeft het college – in navolging van het advies van de commissie voor de bezwaarschriften – daaraan een overtreding toegevoegd, namelijk het in stand laten van een bouwwerk of gedeelte daarvan dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. Deze overtreding levert, naar huidig recht, een schending op van artikel 5.6. van de Ow.
      
    
    
      17.2.
      De overtredingen zien op de volgende concrete bouwwerkzaamheden: het herstel van de gevels (metselwerk), het voorzien van de kopgevels van nieuwe gepotdekselde delen, het vervangen van de ramen, het vervangen en herstellen van deuren, het vervangen van gordingen en het herstellen van spanten. Verder is het hele dak vervangen door sandwich panelen en voorzien van zonnepanelen. Ook zijn diverse ramen in de gevels dichtgezet met gepotdekselde delen en is het spantwerk versterkt ten behoeve van de aangebrachte dakbedekking en zonnepanelen. De bestaande constructie van de stallen is niet gewijzigd. 
      
    
    
      17.3.
      Verder heeft het college aangegeven dat, omdat voor de locatie de bestemming “Agrarisch” geldt, hier niet mag worden gebouwd op grond van artikel 3.2.1 van het bestemmingsplan. Ook heeft het college gewezen op artikel 22.23, eerste lid, van het omgevingsplan waaruit volgt dat vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten met betrekking tot bouwwerken niet van toepassing zijn op illegale bouwwerken.
      
      
        
          Zijn de bouwwerkzaamheden overtredingen?
        
      
      
      
        18.	Eisers stellen dat de bouwwerkzaamheden vergunningvrij zijn en dat dus geen sprake is van een overtreding. Daartoe voeren zij het volgende aan.
      
      
    
    
      18.1.
      Eisers geven aan dat de bouwwerkzaamheden werden verricht aan twee stallen waarvoor in 1973 een bouwvergunning is verleend. De stallen zijn dus legaal aanwezig en dat wordt ook door het college erkend. De stallen vallen daardoor onder de beschermende werking van het bouwovergangsrecht. Eisers betwisten aldus dat sprake zou zijn van illegale bouwwerken. Daarom valt niet in te zien dat in de besluitvorming is opgenomen dat vergunningvrije (bouw)activiteiten op grond van zowel het oude als het nieuwe recht niet van toepassing zijn op illegale bouwwerken. Het college onderbouwt niet waarom de vergunde stallen illegaal zouden zijn. Verder betwisten eisers dat sprake is van illegale bouwactiviteiten. Volgens hen zijn de werkzaamheden gewoon onderhoud, meer specifiek het uitvoeren van achterstallig onderhoud. Dat geldt ook voor het vervangen van het dak, waarbij eisers verwijzen naar rechtspraak van de Afdeling. Subsidiair nemen eisers het standpunt in dat sprake is van een verandering van een bouwwerk waarvoor geen omgevingsvergunning is vereist. De draagconstructie en de brandcompartimentering veranderen immers niet. Net als de bebouwde oppervlakte en het bouwvolume. In oorspronkelijke staat zijn de stallen in overeenstemming met het in het bestemmingsplan opgenomen bouwovergangsrecht. Dat geldt ook voor de aangebrachte veranderingen in de stallen. 
      
    
    
      18.2.
      Ten aanzien van de zonnepanelen voeren eisers aan dat deze vergunningvrij zijn, nu deze zijn aangebracht op een legaal bouwwerk.
      
      
        19.	De voorzieningenrechter overweegt als volgt over de vraag of de bouwwerkzaamheden overtredingen opleveren.
      
      
    
    
      19.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de stallen in 1973 zijn vergund. Het college heeft aangegeven dat weliswaar in het archief geen vergunningen zijn terug te vinden van de stallen, maar het college onderkent wel dat de stallen waarschijnlijk in 1973 zijn vergund. Bij het bestemmingsplan “Buitengebied” uit 1979 waren de stallen namelijk positief bestemd. Dit is gewijzigd bij het bestemmingsplan “Buitengebied 1997”. Bij vaststelling van dat bestemmingsplan zijn de stallen wegbestemd en onder het overgangsrecht gebracht. Dat betekent dat de oorspronkelijke stallen (vóór de verbouwingswerkzaamheden) legaal zijn, zoals eisers terecht betogen.
      
    
    
      19.2.
      Niet in geschil is dat geen omgevingsvergunning nodig is voor de technische bouwactiviteit.
      
    
    
      19.3.
      
        De vraag die de voorzieningenrechter moet beantwoorden, is of voor de verrichte bouwwerkzaamheden aan de stallen een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is vereist of dat deze werkzaamheden vergunningvrij zijn. In artikel 2.29 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) zijn vergunningvrije omgevingsplanactiviteiten met betrekking tot bouwwerken opgenomen. Ingevolge artikel 2.29, aanhef en onder a, van het Bbl is – samengevat weergegeven – gewoon onderhoud van een bouwwerk waarbij detaillering, profilering en vormgeving niet wijzigen, vergunningvrij. De voorzieningenrechter deelt het standpunt van het college dat de onder 16.1 genoemde werkzaamheden niet vallen onder de noemer “gewoon onderhoud”, met name omdat daarbij ook diverse wijzigingen zijn aangebracht in de vormgeving en de gevelindeling van de stallen. Dit zijn te ingrijpende wijzigingen om als vergunningvrij onderhoud te kunnen kwalificeren. De in dit kader door eiser aangehaalde uitspraak van de Afdeling brengt de voorzieningenrechter niet tot een ander oordeel. In de zaak die tot die uitspraak heeft geleid, had de eigenaar van de woning, onder meer, de rode dakpannen vervangen door glimmend zwarte dakpannen en daarvan heeft de Afdeling geoordeeld dat dit gekwalificeerd kan worden als gewoon onderhoud, omdat hiermee de detaillering, profilering vormgeving niet wijzigen. De situatie van eisers is hiermee niet vergelijkbaar, nu hier, onder meer, een geheel dak is vervangen door sandwichpanelen met daarop zonnepanelen en tevens ramen en gordingen zijn vervangen, waardoor niet meer gesproken kan worden van gewoon onderhoud. 
        De werkzaamheden zijn evenmin – dat is ook niet in geschil – vergunningvrij ingevolge artikel 22.27 van het omgevingsplan.
      
      
    
    
      19.4.
      
        Met betrekking tot de zonnepanelen, verwijst de voorzieningenrechter naar onderdeel d van artikel 2.29 van het Bbl. Hieruit volgt dat een paneel voor elektriciteitsopwekking op een dak vergunningvrij is, mits voldaan is aan de daar genoemde criteria. In artikel 2.22 van het Bbl is artikel 2.29 Bbl echter uitgesloten als het gaat om activiteiten die betrekking hebben op een bouwwerk dat is gebouwd, in stand gehouden of gebruikt zonder een vereiste omgevingsvergunning. In dit geval is het dak waarop de zonnepanelen zijn geplaatst gebouwd zonder een daartoe vereiste omgevingsvergunning. Dat maakt dat de zonnepanelen die op dat dak zijn geplaatst niet vergunningvrij zijn op grond van het Bbl. Dat voor de oorspronkelijke stallen in het verleden een bouwvergunning is verleend, maakt dit niet anders, ook gelet op hetgeen onder 19.3 is geoordeeld. 
        De zonnepanelen zijn evenmin vergunningvrij op grond van artikel 22.27 van het omgevingsplan.
      
      
    
    
      19.5.
      Resumerend is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college terecht het standpunt heeft ingenomen dat de bouwwerkzaamheden aan de stallen en de plaatsing van de zonnepanelen op het dak van de stallen vergunningplichtig zijn voor de omgevingsplanactiviteit. Dat betekent dat eisers artikel 5.1 en 5.6 van Ow hebben overtreden.
      
      
        
          Is het gebruik dat van de stallen wordt gemaakt een overtreding?
        
      
      
      
        20. Eisers betwisten dat sprake is van strijdig gebruik van de stallen en voeren daartoe het volgende aan.
      
      
    
    
      20.1.
      Het college heeft zich ten onrechte gebaseerd op de controle van 31 oktober 2023, die zes maanden voor de totstandkoming van het primaire besluit heeft plaatsgevonden. Het primaire besluit is daardoor onzorgvuldig voorbereid en het college is daar in het bestreden besluit ten onrechte niet op ingegaan. Ten tijde van het primaire besluit werden de stallen niet gebruikt, aldus eisers, waardoor er geen strijd kan zijn met het bestemmingsplan. Ook daarna zijn de stallen, op een grasmaaier, oldtimer en hout na, nagenoeg leeg gebleven. Een dergelijke vorm van opslag valt onder hobbymatig agrarisch gebruik en vormt daarom geen strijd met het omgevingsplan. Inmiddels staan de stallen (weer) leeg.
      
    
    
      20.2.
      Naar de mening van eisers doen de zonnepanelen op de daken niets af aan het (hobbymatig) agrarisch gebruik van de stallen. Ook maakt de omstandigheid dat energie wordt terug geleverd aan het net niet dat sprake is van bedrijfsmatige opwekking, laat staan bedrijfsmatig gebruik dat in strijd is met de agrarische bestemming. Het wekt verder bevreemding dat financieel voordeel relevant zou zijn voor de vraag of er sprake is van strijdig gebruik. Bovendien blijkt uit de aangeleverde overzichten van de jaren 2022 tot en met 2024 dat er een negatief saldo is voor wat betreft de verbruikte en terug geleverde energie. 
      
      
        21.	De voorzieningenrechter overweegt als volgt over de vraag of het gebruik dat van de stallen wordt gemaakt, een overtreding oplevert.
      
      
    
    
      21.1.
      De voorzieningenrechter volgt niet de stelling van eisers dat het college de bevindingen van de controle van 31 oktober 2023 niet aan zijn standpunt dat sprake is van strijdig gebruik ten grondslag had mogen leggen. Zoals hiervoor al is overwogen dateert de controle van 31 oktober 2023, het voornemen van 25 januari 2024 en het primaire besluit van 6 mei 2024. Hoewel de voorzieningenrechter eisers enerzijds kan volgen in hun standpunt dat een nadere controle in de rede zou hebben gelegen gelet op het tijdsverloop in deze procedure, overweegt hij anderzijds dat eisers pas in de beroepsfase naar voren hebben gebracht dat de stallen (nagenoeg) leeg zijn, terwijl zij hiertoe al in de zienswijze, de gronden van bezwaar of tijdens de hoorzitting in de bezwaarfase de mogelijkheid hadden. Onder die omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college zijn besluitvorming heeft mogen baseren op het controlerapport van 31 oktober 2023. In dit rapport staat dat de stallen worden gebruikt voor de opslag van materialen, machines en de stalling van (oude) auto’s en dat is in strijd met de bestemming “Agrarisch”, zoals volgt uit artikel 3.4.1 van het bestemmingsplan. Opslag wordt in dat artikel aangemerkt als strijdig gebruik, tenzij dit noodzakelijk is voor het op de bestemming gerichte tijdelijke gebruik. Omdat het perceel niet overeenkomstig de bestemmingsomschrijving van artikel 3.1 van het bestemmingsplan agrarisch bedrijfsmatig of hobbymatig wordt gebruikt, kan de opslag niet worden beschouwd ten dienste te staan van dat gebruik, laat staan daarvoor noodzakelijk te zijn. Dit laatste kan hoe dan ook niet gezegd worden van de opslag van een oldtimer en van hout. Voor zover eisers van mening zijn dat het gebruik dat zij van het perceel maken wel valt onder agrarisch hobbymatig gebruik, wijst de voorzieningenrechter op de definitie daarvan in het bestemmingsplan: “het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren met omvang van maximaal 12 NGE”. Eisers telen op het perceel geen gewassen en houden daar geen dieren en deden dat ook niet ten tijde van het primaire en het bestreden besluit.
      
    
    
      21.2.
      
        Ten aanzien van de stelling van eisers dat het (bedrijfsmatig) opwekken van elektriciteit past binnen de bestemming “Agrarisch” omdat sprake is van agrarisch hobbymatig gebruik, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Zoals onder 21.1 overwogen, wordt onder agrarisch hobbymatig gebruik verstaan het voortbrengen van producten door middel van het telen van gewassen en/of het houden van dieren. Van een dergelijk gebruik van het perceel is geen sprake en de opgewekte energie wordt dus ook niet daarvoor benut. Die energie wordt, daarvan gaat de voorzieningenrechter uit, thans deels gebruikt door eisers ten behoeve van hun woning en dus voor woondoeleinden. Ter zitting hebben eisers aangeven dat zij nadenken over het telen van gewassen en dat zij hierover in gesprek zijn met de gemeente Peel en Maas en de provincie Limburg. Het daadwerkelijk agrarisch hobbymatig gebruik is daarmee (ook nu) nog niet gerealiseerd. Het college heeft daarom terecht het standpunt ingenomen dat er sprake is van strijdig gebruik. 
        Het voorgaande betekent dat de voorzieningenrechter niet toekomt aan de vraag of sprake is van het bedrijfsmatig opwekken van energie en dus van een gebruik voor bedrijfsdoeleinden. Nu de opgewekte energie niet benut wordt ten behoeve van de ter plaatse toegestane doeleinden, is immers reeds sprake van strijdig gebruik.
      
      
    
    
      21.3.
      Het voorgaande betekent dat het college terecht een overtreding heeft aangenomen met betrekking tot het gebruik dat inpandig van de stallen wordt gemaakt en het gebruik van de stallen voor het opwekken van zonne-energie. 
      
      
        
          Was het college bevoegd om jegens eisers handhavend op te treden?
        
      
      
      22. De voorzieningenrechter stelt vast dat het college op grond van artikel 125 van de Gemeentewet in verbinding met artikel 5:21 van de Awb bevoegd is om een last onder bestuursdwang toe te passen. Op grond van artikel 5:32 van de Awb kan een bestuursorgaan dat bevoegd is om bestuursdwang toe te passen, in plaats daarvan een last onder dwangsom opleggen. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is in het primaire besluit voldoende duidelijk en concreet omschreven op welke overtredingen de last betrekking heeft en welke wetsartikelen zijn geschonden. Eisers zijn terecht aangemerkt als overtreders, nu zij de stallen hebben verbouwd en in stand hebben gelaten. Eisers hebben het, als eigenaren en gebruikers van het perceel, ook in hun macht de overtredingen te beëindigen. Tot slot was voor eisers duidelijk op welke wijze en binnen welke termijn (de begunstigingstermijn) zij de geconstateerde overtredingen konden beëindigen. 
      
      23. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, als uitgangspunt van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Bij handhavingsbesluiten geldt bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
        
      
      
      24. Eisers stellen dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Zij verwijzen daartoe naar de eerder verleende – en inmiddels herroepen – omgevingsvergunning van 13 april 2021. Tegen de niet-ontvankelijk verklaring van het beroep tegen de herroeping van de omgevingsvergunning is hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Wanneer het hoger beroep gegrond wordt verklaard, herleeft de omgevingsvergunning, zo stellen eisers. Voor het geval het hoger beroep niet gegrond wordt verklaard, zullen eisers een nieuwe omgevingsvergunningaanvraag indienen die gehonoreerd zal moeten worden gelet op het bouwovergangsrecht. 
      
      25. De voorzieningenrechter is van oordeel dat geen sprake is van een concreet zicht op legalisatie. Het college heeft immers de aanvankelijk verleende omgevingsvergunning ingetrokken en pas (heel ruim) daarna de last onder dwangsom opgelegd. Op dat moment was sprake van een overtreding. Een lopend beroep tegen de intrekking of weigering van de omgevingsvergunning levert geen concreet zicht op legalisatie op. Een nog in te dienen aanvraag – wat daarvan ook zij – levert evenmin dergelijk zicht op.
      
      
        
          Overige bijzondere omstandigheden (evenredigheidstoets)
        
      
      
      26. Eisers stellen dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. De stallen zijn in 1973 legaal opgericht en mogen daar dus blijven staan. Met handhavend optreden tegen de bouwwerkzaamheden aan de stallen, het gebruik dat van de stallen wordt gemaakt en/of de zonnepanelen die op de daken zijn geplaatst, kan niet worden bereikt dat verstening in het buitengebied wordt teruggedrongen. Verder worden de belangen van de derde-partij niet geschaad. Daarbij is van belang dat de stallen legaal zijn gebouwd. Voor zover de derde-partij al zicht zou hebben op de stallen, wordt het belang van vrij uitzicht niet gediend met handhavend optreden, omdat de stallen er nu eenmaal staan. Daarbij komt dat er geen recht bestaat op (vrij) uitzicht. Daartegenover staan de zwaarwegende belangen van eisers bij behoud van geschikte, passende en bouwkundige veilige stallen ten behoeve van agrarisch hobbymatig gebruik en het opwekken van duurzame energie. Dat laatste dient ook in het algemeen belang van de gemeente. 
      
      27. Het college stelt zich op het standpunt dat het algemeen belang is gediend met handhaving. Zeker nu er sprake is van een handhavingsverzoek van de derde-partij. Het doel van handhaving ziet op het herstel in de rechtmatige toestand en de naleving van de planologische regels. In dit geval is er sprake van strijd met het bestemmingsplan. Het college geeft aan dat er gekeken is naar legalisatiemogelijkheden, maar die zijn er in deze zaak niet. Op de locatie waar de stallen zich bevinden is nu een open ontginningslandschap. 
      
      28. De voorzieningenrechter overweegt als volgt.
    
    
      28.1.
      Uit de Harderwijk-uitspraak volgt dat bij de toetsing of een besluit evenredig is, gekeken kan worden naar de vraag of het besluit geschikt is om het beoogde doel te bereiken, of het besluit noodzakelijk is om dat doel te bereiken (waarbij ook beoordeeld wordt of met een minder vergaande maatregel kon worden volstaan) en of het besluit in het concrete geval evenwichtig is, dus of het besluit als dat op zichzelf geschikt en noodzakelijk is, in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende. De voorzieningenrechter beoordeelt hierna of het handhavingsbesluit in dit geval noodzakelijk is om het beoogde doel te bereiken en of de maatregel in dit concrete geval evenwichtig is. 
      
    
    
      28.2.
      Hoewel de voorzieningenrechter het college kan volgen in zijn standpunt dat de (planologische) regels moeten worden nageleefd, plaatst hij wel kanttekeningen bij de vraag of handhavend optreden in dit geval evenredig is, met name bij de vraag naar het doel van handhaving en daarmee de noodzaak daarvan. Het handhavingsbesluit ziet op het terugbrengen in de rechtmatige, vergunde staat. Dat betekent dat de stallen moeten worden teruggebracht in de (vervallen) staat waarin zij verkeerden vóór de verbouwingswerkzaamheden, waarna vergunningvrij (dus minder vergaand dan nu uitgevoerd) onderhoud mogelijk is. 
      
    
    
      28.3.
      De voorzieningenrechter overweegt dat de belangen van de derde-partij (de verzoeker om handhaving) daarmee niet gediend zijn nu duidelijk is dat zij willen dat de stallen in hun geheel verwijderd worden en het niet (of nauwelijks) gaat om de wijzigingen die aan de stallen zijn aangebracht. In dit verband kan ook nog opgemerkt worden dat vanuit het woonperceel van de derde-partij, voor zover de voorzieningenrechter heeft kunnen vaststellen, niet of nauwelijks zicht bestaat op de stallen.
      
    
    
      28.4.
      Over het algemeen belang overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Het (algemeen) belang dat het college noemt ziet op met name op de openheid van het landschap, dat wordt verstoord en/of ontsierd door de stallen. Het onder 28.2 genoemde, (in redelijkheid) te bereiken doel met handhaving, namelijk het terugbrengen van de stallen in hun oorspronkelijke staat (waarna vergunningvrij onderhoud mogelijk is), wordt door het handhavend optreden niet bereikt. 
      
    
    
      28.5.
      In dit verband overweegt de voorzieningenrechter verder dat het college aanvankelijk een, weliswaar tijdelijke, omgevingsvergunning had verleend voor de verbouwing van de stallen. Die omgevingsvergunning heeft het college enkel door het ingediende bezwaar van de derde-partij – op wiens belang onder 28.3 is ingegaan – herroepen, echter met geen andere motivering dan: “De aan u verleende vergunning moet namelijk verleend worden met de uitgebreide procedure als bedoeld in afdeling 3.4 Awb”. De commissie heeft hierover in haar advies aan het college het volgende gezegd: “Er bestaat dus een reële kans dat het college de beslissing op de aanvraag moet voorbereiden met behulp van de uitgebreide procedure (…). Waarschijnlijk moet de beslissing op de gehele aanvraag worden voorbereid met behulp van de uitgebreide procedure als bedoeld in afd. 3.4 Awb. In dat geval moet het college volstaan met de herroeping van het bestreden besluit, om de aanvraag en de daarbij behorende stukken ter inzage te leggen (…). Als de beslissing op de aanvraag toch met behulp van de reguliere procedure kan worden voorbereid, moet het college (…) nader onderzoek laten verrichten (…). Op dit moment kan de commissie niet beoordelen of de omgevingsvergunning (…) in stand kan blijven. (…) De commissie adviseert het college (…) om het bestreden besluit te herroepen (…) dan wel aan te vullen (…)”. De voorzieningenrechter constateert dat aan de herroeping van de aanvankelijk verleende vergunning – die het college dus kennelijk aanvaardbaar vond – enkel een formele motivering ten grondslag ligt die inhoudt dat de onjuiste procedure is gevolgd. Een inhoudelijk motivering voor de weigering van de vergunning is niet gegeven. De aanvankelijke vergunningverlening laat zich moeilijk rijmen met het belang dat het college thans kennelijk aan handhaving hecht en de herroeping van die omgevingsvergunning ontbeert een motivering van dat belang.
      
    
    
      28.6.
      Daar komt bij dat de oorspronkelijke stallen vergund en dus legaal zijn en dat daarop dus het bouwovergangsrecht van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’ op van toepassing geworden is. Op grond van dat overgangsrecht – dat nog steeds geldt ingevolge het tijdelijke deel van het omgevingsplan dat gevormd wordt door dit bestemmingsplan – mogen de stallen gedeeltelijk worden vernieuwd of veranderd, mits de afwijking van het bestemmingsplan naar aard en omvang niet wordt vergroot. De vraag of van dit laatste sprake is laat de voorzieningenrechter in het midden, maar de voorzieningenrechter stelt wel vast dat de stallen, na in 1997 te zijn wegbestemd en dus onder het overgangsrecht zijn gebracht, in 2014 opnieuw onder het overgangsrecht zijn gebracht in het bestemmingsplan ‘Buitengebied Peel en Maas’. Dat opnieuw onder het overgangsrecht brengen staat hier niet ter discussie – het betreffende bestemmingsplan is immers onherroepelijk en is geldend recht waarvan de voorzieningenrechter moet uitgaan – maar in het kader van de evenredigheidstoets is dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter wel relevant. De Afdeling heeft over opnieuw onder het overgangsrecht brengen het volgende overwogen: “Het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van gebruik kan onder omstandigheden aanvaardbaar zijn. Hiervoor is in gevallen als hier aan de orde in ieder geval vereist dat de gerechtvaardigde verwachting bestaat dat het bestaande gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd”en: “Overgangsrecht is echter, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 10 november 2004 in zaak nr. 200306936/1) niet bedoeld voor gebruik dat niet binnen de planperiode zal worden beëindigd. Dit brengt met zich dat gebruik dat reeds onder het overgangsrecht van het vorige plan viel, in beginsel niet opnieuw onder het overgangsrecht mag worden gebracht. Zoals de Afdeling meermalen heeft overwogen (bijvoorbeeld de uitspraak van 19 mei 2010 in zaak nr. 200904762/1/R3; www.raadvanstate.nl) kan onder omstandigheden het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van het bestaande gebruik van een perceel aanvaardbaar zijn. Daarvoor is in ieder geval vereist dat voldoende aannemelijk is dat deze vorm van gebruik binnen de planperiode zal worden beëindigd”.Specifiek over het bouwovergangsrecht heeft de Afdeling overwogen: “Het opnieuw onder het overgangsrecht brengen van bestaande legale bebouwing kan slechts onder bijzondere omstandigheden aanvaardbaar zijn. Hiervoor is vereist dat zicht bestaat op verwijdering van de bebouwing binnen de planperiode. Indien dit niet het geval is, dient de raad het bestaande legale bouwwerk planologisch in te passen, bijvoorbeeld door het als zodanig te bestemmen”. De voorzieningenrechter is gelet op deze jurisprudentie van oordeel dat het feit dat de stallen inmiddels gedurende ruim 25 jaar onder het overgangsrecht vallen, in ogenschouw had moeten worden genomen bij de (belangen)afweging omtrent handhavend optreden. Dat had moeten gebeuren aan de hand van de vraag of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het aanvaardbaar is dat de ooit vergunde bouwwerken, zonder zicht op verwijdering daarvan, niet alsnog worden gelegaliseerd. Het college heeft dat niet gedaan.
      
    
    
      28.7.
      Onder de hiervoor weergegeven omstandigheden is de voorzieningenrechter van oordeel dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden tegen de bouwwerkzaamheden in dit geval evenredig is. Het college had moeten beoordelen wat het effect van die bouwwerkzaamheden is op de omgeving en het (open) landschap, uitgaande van legaal aanwezige stallen. Daarnaast had het college moeten beoordelen hoe handhavend optreden zich verhoudt met het feit dat de stallen zelf al lang aanwezig zijn en meermaals onder het overgangsrecht zijn gebracht zonder dat er zicht bestaat op verwijdering daarvan. Dit laatste in het licht van de vraag of de stallen inmiddels niet positief bestemd hadden moeten worden, met de daarbij behorende bouwmogelijkheden.
      
    
    
      28.8.
      Het voorgaande geldt met name voor de bouwwerkzaamheden aan de stallen en niet voor de zonnepanelen. Maar ook ten aanzien daarvan ontbreekt een duidelijke motivering waarom deze niet in het landschap passen en ongewenst zijn en waarom zich in dit geval dus geen bijzondere omstandigheden voordoen om af te zien van handhavend optreden. De voorzieningenrechter kan zich voorstellen dat een dergelijke motivering wel kan worden gegeven, nu de zonnepanelen het uiterlijk van de stallen aanzienlijk veranderen en de stallen (in hoogte) vergroten.
      
      
        
          De begunstigingstermijn
        
      
      
      
        29.	Over de begunstigingstermijn, waartegen het beroep van eisers ook is gericht, overweegt de voorzieningenrechter ten overvloede het volgende. Het college heeft, deels tegemoetkomend aan het verzoek van eisers, bij besluit van 13 december 2024 de begunstigingstermijn verlengd tot uiterlijk 8 april 2025. Ter zitting heeft het college desgevraagd bevestigd dat met het handhavend optreden zal worden gewacht tot zes weken na de uitspraak in de beroepszaak. Daarmee behoeven de beroepsgronden van eisers over de begunstigingstermijn geen bespreking meer, nog daargelaten het onder 28.7 gegeven oordeel. 
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    30. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Zoals onder 16 is geoordeeld heeft het college bij de beoordeling van het bestreden besluit het verkeerde recht toegepast. Verder heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat handhavend optreden gezien de omstandigheden van dit geval evenredig is. 
    
    31. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen, omdat zonder die herroeping de last onder dwangsom inclusief de daaraan verbonden (verlengde) begunstigingstermijn zou blijven bestaan en eisers dus verplicht zouden blijven aan de last te voldoen, terwijl onvoldoende gemotiveerd is dat handhavend optreden evenredig is. De last voor zover die ziet op de zonnepanelen deelt in deze herroeping, maar de rechtbank wijst eisers wel op hetgeen de voorzieningenrechter 28.8 heeft overwogen. Het college kan, met een motivering ten aanzien van de evenredigheid, aan eisers alsnog een nieuwe last onder dwangsom opleggen ten aanzien van de bouwwerkzaamheden en/of de zonnepanelen, waarbij ervan mag worden uitgegaan dat het college onderhavige uitspraak in acht neemt.
    
    32. Omdat de voorzieningenrechter direct op het beroep beslist, bestaat er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Het verzoek om voorlopige voorziening wordt dan ook afgewezen.
    
    33. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat het college aan eisers het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter aanleiding te bepalen dat het college aan eisers ook het door hen betaalde griffierecht voor het verzoek om een voorlopige voorziening vergoedt. Het griffierecht in zaak ROE 25/497 zal de rechtbank terugbetalen omdat dit ten onrechte geheven is.
    
    34. De voorzieningenrechter veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.015,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit met een waarde van € 647,-, 1 punt voor de hoorzitting in bezwaar, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde van € 907,-, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening met een waarde van € 907,- en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met en waarde van € 907,-  en een wegingsfactor 1). 
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      ­ verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      ­ herroept het primaire besluit van 6 mei 2024;
      ­ wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
      ­ draagt het college op het betaalde griffierecht van € 381,- (€ 187,- voor de
    
    beroepszaak en € 194,- voor het verzoek om een voorlopige voorziening) aan eisers te vergoeden;
    ­ veroordeelt het college in de door eisers gemaakte proceskosten van € 4.015,-.
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.S.A.W. Raes, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 24 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              de griffier is verhinderd
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    deze uitspraak te ondertekenen
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 24 april 2025.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Awb maakt dat mogelijk.
  
  
     Het bestemmingsplan “Buitengebied Peel en Maas” dat met ingang van 1 januari 2024 onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan.  
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2024:8522.
  
  
     Bouwen en in stand laten bouwwerken zonder omgevingsvergunning.
  
  
     Handelen in strijd met het bestemmingsplan.
  
  
     Dit volgt uit artikel 6:19 van de Awb. 
  
  
     Zoals volgt uit artikel 6:15 van de Awb.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:863.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:162.
  
  
     Artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Ow. 
  
  
     Artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow en artikel 22.26 van het omgevingsplan.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285; zie ook de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van bijvoorbeeld 19 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1175.
  
  
     De voorzieningenrechter laat hier de in de last genoemde veel verdergaande variant van geheel verwijderen van de stallen buiten beschouwing, nu duidelijk is dat eisers hoe dan ook niet voor die variant willen kiezen – omdat de stallen op zichzelf vergund en dus legaal zijn – en deze variant veel verder gaat dan nodig om de aan de last ten grondslag gelegde overtreding op te heffen (proportionaliteit/ subsidiariteit).
  
  
     Waarvoor de reguliere voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.2 van de Wabo is gevolgd.
  
  
     De uitgebreide voorbereidingsprocedure van paragraaf 3.3 van de Wabo, die verwijst naar de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb.
  
  
     Uitspraak van 26 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2599.
  
  
     Uitspraak van 21 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1864.
  
  
     Uitspraak van 6 juni 2018, ECLI:NLRVS:2018:1879.