ECLI:NL:RVS:2017:2222, Raad van State, 23-08-2017, 201601112/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2017-08-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brief van 6 januari 2015 heeft de staatssecretaris aan [appellant] medegedeeld dat er geen aanleiding bestaat om tipgeld toe te kennen.

201601112/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 augustus 2017
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 4 januari 2016 in zaak nr. 15/1383 in het geding tussen:
    
    [appellant]
    
    en
    
    de minister (lees: staatssecretaris) van Financiën.
    
    Procesverloop
    
    Bij brief van 6 januari 2015 heeft de staatssecretaris aan [appellant] medegedeeld dat er geen aanleiding bestaat om tipgeld toe te kennen.
    
    Bij besluit van 10 februari 2015 heeft de staatssecretaris het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    
    Bij uitspraak van 4 januari 2016 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    
    De staatssecretaris heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 maart 2017, waar [appellant], bijgestaan door mr. R.G.S. Pennino, advocaat te Maastricht, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. P.H. Jacobs, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellant] heeft op of omstreeks 28 juni 2004 een schaduwboekhouding van [bouwbedrijf] aan de Belastingdienst overgelegd. Bij brief van 11 april 2011 heeft [appellant] verzocht om hem een adequate financiële compensatie voor zijn inspanningen te bieden die volgens hem hebben geleid tot forse naheffingen en betalingen aan de Belastingdienst. Bij brief van 28 april 2011 heeft de minister van Financiën aan [appellant] medegedeeld dat hij niet bereid is in overleg te treden over een vergoeding voor informatie die [appellant] heeft aangeleverd. Daarbij heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een recht op tipgeld indien voor de belastingheffing relevante informatie aan de Belastingdienst ter beschikking wordt gesteld. Ten aanzien van het toekennen van tipgeld wordt een buitengewoon terughoudend beleid gevoerd. Tipgeld kan slechts worden toegekend in gevallen waarin informatie vooraf tegen betaling wordt aangeboden, aldus de minister. Bij brief van 9 juli 2013 heeft [appellant] wederom een verzoek ingediend om financiële compensatie voor zijn rol als tipgever. Daarbij heeft hij gemeld dat hij nadere stukken heeft op grond waarvan hij in aanmerking zou moeten komen voor toekenning van tipgeld. Bij brief van 2 september 2013 heeft de staatssecretaris medegedeeld dat hij in de door [appellant] aangevoerde argumenten geen aanleiding ziet om een ander standpunt in te nemen.
    
    2.    Bij brief van 16 september 2014 heeft [appellant] wederom verzocht om toekenning van tipgeld voor door hem verstrekte informatie. Hij heeft gesteld dat hem in het voorjaar van 2014 een nieuw feit bekend is geworden, namelijk dat er gepubliceerd beleid is ter zake van het verstrekken van tipgeldbeloningen door de Nederlandse Staat - de Resolutie van de staatssecretaris van Financiën van 24 oktober 1985, nummer 585-24 843, gepubliceerd in Vakstudienieuws 1985, 2168 (hierna: de Resolutie) - en dat dit beleid in andere, vergelijkbare gevallen is toegepast. Bij brief van 6 januari 2015 heeft de staatssecretaris medegedeeld dat hij nog steeds geen aanleiding ziet om tipgeld toe te kennen. Daarbij heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de Resolutie geen nieuw feit is, omdat [appellant] deze al in zijn eerdere brief van 11 april 2011 heeft vermeld. Voorts is een eerder verzoek van [appellant] al in het licht van de Resolutie beoordeeld. Tot slot heeft de staatssecretaris erop gewezen dat er geen beleid is op grond waarvan een recht op tipgeld bestaat. De staatssecretaris heeft het bezwaar van [appellant] tegen de brief van 6 januari 2015 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat die brief geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    
    Kern van het geschil
    
    3.    [appellant] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. De staatssecretaris had op grond van de Resolutie een inhoudelijk besluit moeten nemen op zijn verzoek om toekenning van tipgeld.
    
    4.    Onder een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb wordt verstaan een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. Niet in geschil is dat de brief van 6 januari 2015 van de staatssecretaris een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan is. Partijen zijn verdeeld over de vraag of die beslissing moet worden aangemerkt als een publiekrechtelijke rechtshandeling. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift.
    
    Wettelijke grondslag
    
    5.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen wettelijke grondslag bestaat voor het toekennen van tipgeld. Deze wettelijke grondslag is volgens hem gelegen in belastingwetgeving. In artikel 104 van de Grondwet in samenhang gelezen met de artikelen 6 tot en met 20 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen, de Wet op de vennootschapsbelasting 1969, de Wet op de omzetbelasting 1968 en de Wet inkomstenbelasting 2001 is de wettelijke grondslag gelegen voor de inspecteur van de Belastingdienst, ressorterend onder de staatssecretaris, tot het heffen van belastingen, alsmede voor het houden van toezicht op en het doen naleven van de belastingwetten door belastingplichtigen. Het toekennen van tipgeld behoort tot het instrumentarium van de inspecteur om informatie te verkrijgen in het kader van de toezichts- en handhavingstaak en moet derhalve op de hiervoor genoemde wettelijke grondslag zijn gebaseerd, aldus [appellant].
    
    5.1    De Afdeling stelt vast dat de door [appellant] genoemde belastingwetgeving geen specifieke wettelijke grondslag bevat voor het toekennen van tipgeld. Zijn betoog inhoudend dat omdat de toezichtstaak een wettelijke grondslag heeft in de belastingwetgeving het toekennen van tipgeld als instrument van het toezichts- en handhavingskader van de staatssecretaris moet zijn gebaseerd op diezelfde wettelijke grondslag, wordt niet gevolgd. Dit betoog gaat er ten onrechte van uit dat iedere handeling waarmee nakoming van de belastingwetgeving wordt bevorderd een wettelijke grondslag heeft.
    
        Het betoog faalt.
    
    Beleid
    
    6.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Resolutie geen beleidsregel is in de zin van de Awb. In dit verband voert [appellant] aan dat de Resolutie door publicatie het karakter van een beleidsregel heeft gekregen, waaraan de staatssecretaris is gebonden. Dat de Resolutie een beleidsregel is in de zin van de Awb valt ook af te leiden uit de antwoorden van de staatssecretaris op vragen van leden van de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2009/10, 31 066, nr. 85 en Aanhangsel Handelingen II 2013/14, nr. 1185), waarin de staatssecretaris de Resolutie heeft aangeduid als fiscaal tipgeversbeleid in de bestuursrechtelijke sfeer. Daarbij wijst [appellant] erop dat de aanspraak op een financiële compensatie reeds voortvloeit uit de titel van de Resolutie, te weten ‘Uitloven en betaalbaar stellen van tipgelden’. Uitloven betekent volgens [appellant] dat de staatssecretaris in het openbaar belooft een beloning te betalen indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Voor zover de Resolutie geen beleidsregel in de zin van de Awb zou zijn, voert [appellant] aan dat hij er gelet op de mededelingen van de staatssecretaris op mocht vertrouwen dat deze zich zou houden aan de Resolutie.
    
    6.1.    De Resolutie van de staatssecretaris van Financiën van 24 oktober 1985, nummer 585-24 843, gepubliceerd in Vakstudienieuws 1985, 2168, en het Memo van de plaatsvervangend Directeur Algemene Fiscale Zaken aan de Directeur-Generaal der Belastingen van 20 september 1994 met als onderwerp ‘Tipgelden’ zijn opgenomen in de bijlage, die onderdeel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    6.2.    Anders dan [appellant] betoogt kan het beleid neergelegd in Resolutie en Memo niet worden aangemerkt als beleidsregel in de zin van de Awb. Het gaat immers niet om bij besluit vastgestelde algemene regels omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Zoals hiervoor is overwogen ontbreken ter zake van het uitloven van tipgeld door de staatsecretaris nu juist wettelijke voorschriften.
    
        Slechts in zeer bijzondere omstandigheden kan beleid zonder wettelijke basis dienen als publiekrechtelijke grondslag voor een voor bezwaar en beroep vatbaar besluit. Dergelijke omstandigheden doen zich hier niet voor. Daarbij is van belang dat het beleid van de staatssecretaris over het uitloven van tipgeld geen invulling geeft aan een rechtens te honoreren verplichting van de staatssecretaris, al dan niet op grond van een algemeen rechtsbeginsel, om een financiële tegemoetkoming te verstrekken indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Uit de Resolutie en het Memo blijkt dat de staatssecretaris niet heeft beoogd om een (voorwaardelijke) publiekrechtelijke aanspraak op tipgeld te creëren, maar om in incidentele gevallen, zulks ter beoordeling van de staatssecretaris, met tipgevers een overeenkomst te sluiten om informatie te verkrijgen die hij anders niet had verkregen. Dat de staatssecretaris vragen heeft beantwoord van leden van de Tweede Kamer over de Resolutie en in dat kader heeft gesproken over ‘fiscaal tipgeversbeleid’ maakt dit, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, niet anders.
    
        Voor zover [appellant] ter zitting heeft toegelicht dat zijn verzoek eigenlijk moet worden opgevat als een verzoek om nadeelcompensatie, leidt dit betoog niet tot het beoogde doel. Met zijn verzoek om toekenning van tipgeld wenst [appellant] beloond te worden in verband met het voordeel dat de Belastingdienst zou hebben genoten als gevolg van het handelen van [appellant] zelf, te weten het overhandigen van de schaduwboekhouding. De Afdeling stelt vast dat het verzoek van [appellant] dus geen betrekking heeft op compensatie voor schade of nadeel toegebracht door handelen of nalaten van de staatssecretaris in de rechtmatige uitoefening van een hem toekomende publiekrechtelijke bevoegdheid. De Resolutie over het uitloven en betaalbaar stellen van tipgelden kan dan ook niet als nadeelcompensatieregeling worden aangemerkt.
    
        Dit leidt ertoe dat, zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, de schriftelijke weigering om tipgeld toe te kennen ook om deze redenen niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb.
    
        Het betoog faalt.
    
    Publieke taak
    
    7.    [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het toekennen van tipgeld privaatrechtelijk van aard is en niet valt binnen de aan de staatssecretaris opgedragen publieke taak. [appellant] voert aan dat het aangaan van een privaatrechtelijke overeenkomst met een tipgever een feitelijke invulling is van de publieke taak van toezicht en handhaving en slechts een kleine schakel is in een verder volledig publiekrechtelijk traject. Het toekennen van tipgeld is daarmee van publiekrechtelijke aard, aldus [appellant].
    
    7.1.    In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, niettemin als een besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt. Een dergelijk zeer bijzonder geval doet zich hier niet voor. Daartoe wordt als volgt overwogen.
    
    7.2.    De omstandigheid dat de staatssecretaris de verantwoordelijkheid draagt voor de heffing en inning van rijksbelastingen door de inspecteur respectievelijk de ontvanger en dat hij bij het toekennen of weigeren van tipgeld handelt binnen de uitoefening van de hem toegekende publieke taak, is onvoldoende om een beslissing over de verstrekking van tipgeld als Awb-besluit aan te merken. De Afdeling acht daarbij allereerst van belang dat het uitloven van tipgeld een instrument is dat niet is voorbehouden aan overheidsorganen, maar ook in de private sector wordt gebruikt, onder meer door verzekeraars.
    
        Ook vanuit het oogpunt van rechtsbescherming ziet de Afdeling geen aanleiding om de beslissing tot weigering van tipgeld aan te merken als een besluit in de zin van de Awb. De (hoogste) algemene bestuursrechter is, gelet op de aard van de verweten gedraging, niet de meest aangewezen rechter het geschil te beslechten. Daarbij is van belang dat [appellant] de staatssecretaris in de kern verwijt met hem geen overeenkomst te hebben gesloten over het uitloven van tipgeld. [appellant] kan de (on)rechtmatigheid van deze weigering voorleggen aan de burgerlijke rechter.
    
        Voor zover [appellant] heeft willen betogen dat hij aanspraak kan maken op tipgeld, omdat hij voldoet aan de in de Resolutie neergelegde voorwaarden voor het uitloven daarvan, merkt de Afdeling op dat de beantwoording van de vraag of de Staat als civielrechtelijke partij een beloning heeft uitgeloofd in de zin van artikel 6:220 van het Burgerlijk Wetboek en of voor [appellant] op die voet een aanspraak is ontstaan, is voorbehouden aan de burgerlijke rechter.     
    
        Het betoog faalt.
    
    Artikel 8:2 van de Awb
    
    8.    [appellant] betoogt met een beroep op artikel 8:2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Awb dat de rechtbank ten onrechte de beslissing tot weigering van tipgeld niet met een Awb-besluit heeft gelijkgesteld.
    
    8.1    Genoemd artikelonderdeel ziet op de schriftelijke beslissing tot weigering van de goedkeuring van een besluit ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling. Daarbij moet gelet op artikel 10:25 Awb onder goedkeuring worden verstaan de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan. De weigeringsbeslissing van de staatssecretaris om [appellant] tipgeld toe te kennen, is niet een dergelijke beslissing.
    
        Het betoog faalt.
    
    Vertrouwens- en gelijkheidbeginsel
    
    9.    De Afdeling komt niet toe aan een inhoudelijke beoordeling van het betoog van [appellant] dat hij op de mededelingen van de medewerkers van de Belastingdienst mocht vertrouwen. Daarvoor is immers alleen plaats als de beslissing waartegen het bezwaar zich richt een Awb-besluit is of daarmee kan worden gelijkgesteld. En die situatie - zo is hiervoor uiteengezet - doet zich niet voor. Om dezelfde reden wordt niet toegekomen aan het beroep van [appellant] op strijd met het gelijkheidsbeginsel.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Nu de beslissing tot weigering van tipgeld, zoals neergelegd in de brief van 6 januari 2015 van de staatssecretaris, niet is een Awb-besluit en daarmee ook niet kan worden gelijkgesteld, en tegen die beslissing - gelet op het bepaalde in de artikelen 26 en 26a Algemene wet inzake rijksbelastingen - ook niet bij de belastingrechter kan worden opgekomen, is de slotsom dat uitsluitend de burgerlijke rechter bevoegd is te oordelen op de vordering van [appellant].
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. J.J. van Eck, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    
    w.g. Van Ettekoven
    voorzitter    
    
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 23 augustus 2017
    
    705.  BIJLAGE
    
    Resolutie van de staatssecretaris van Financiën, 24 oktober 1985, nr. 585-24 843
    
    Onderwerp: Uitloven en betaalbaar stellen van tipgelden
    
    Onlangs is via de media melding gemaakt van het feit dat door de fiscus ook op het terrein van de directe belastingen en de omzetbelasting tipgelden worden betaald.
    
    Aan de mogelijkheid hiertoe en de inhoud van de ter zake bestaande afspraken is tot dusverre in zijn algemeenheid geen ruchtbaarheid gegeven binnen de belastingdienst.
    
    Teneinde een aantal dienaangaande gerezen onduidelijkheden weg te nemen, acht ik het van belang ter zake thans het volgende onder uw aandacht te brengen.
    
    Machtigingen inzake het uitloven en betaalbaarstellen van tipgelden worden uitsluitend centraal door het Ministerie, Directie Algemene Fiscale Zaken, afgegeven.
    
    Voorstellen inzake tipgelden worden ingediend via de ambtelijke weg. In spoedeisende gevallen kan - eveneens via de ambtelijke weg - telefonisch contact worden opgenomen.
    
    Bij het nemen van beslissingen inzake het al dan niet uitloven van tipgelden zal onder meer worden bezien welk financieel belang met de informatie kan zijn gemoeid waarbij een eventuele machtiging slechts zal worden verleend in gevallen met een aanzienlijk fiscaal belang. Tevens wordt bezien of aan het gebruik maken van de tip evidente gevaren voor de tipgever dan wel de daarbij betrokken belastingambtenaar zijn verbonden.
    
    Voorts wordt nadrukkelijk uitgegaan van het "no cure no pay"-beginsel, hetgeen wil zeggen dat het beschikbaar gestelde tipgeld niet eerder aan de tipgever mag worden uitbetaald dan nadat de daarmede verband houdende belastingopbrengst in de schatkist is gevloeid.
    
    Concessies in de heffings- en invorderingssfeer, van welke aard dan ook, worden niet gedaan. Ook toezeggingen zoals het afzien van maatregelen die tot strafvervolging kunnen leiden of het niet of tot een te laag percentage opleggen van een verhoging blijven achterwege.
    
    Overigens wordt opgemerkt dat met betrekking tot het uitloven van tipgelden een zeer terughoudend beleid wordt gevoerd.
    
    Tot slot vestig ik er nog uw aandacht op dat recentelijk met de uitbetaling van tipgeld opgedane ervaringen voor mij aanleiding vormen er op te wijzen dat bij een voorstel tot het uitloven van tipgelden grote aandacht dient te worden besteed aan de betrouwbaarheid van de aangedragen informatie.
    
    Memo van de plv. Directeur Algemene Fiscale Zaken aan de Directeur-Generaal der Belastingen van 20 september 1994
    
    Onderwerp: Tipgelden
    
    1. Beleid in aanschrijving
    
    Met betrekking tot het uitloven van tipgeld wordt een zeer terughoudend beleid gevoerd.
    
    Het beleid inzake uitloven en betaalbaarstellen van tipgelden was neergelegd in een aanschrijving […]. Uit deze aanschrijving volgt:
    
    -    altijd een machtiging nodig van directie AFZ;
    
    -    het moet gaan om zaken met een aanzienlijk fiscaal belang;
    
    -    "no cure no pay" beginsel, d.w.z. dat het afgesproken bedrag aan tipgeld niet eerder aan de tipgever wordt uitbetaald dan nadat de daarmee verband houdende belastingopbrengst in schatkist is gevloeid.
    
    In de praktijk wordt uitsluitend tipgeld betaald, indien dit vooraf is overeengekomen met de tipgever. Indien pas na het geven van de tip om een beloning wordt verzocht, wordt dit niet toegekend.
    
    2. Wie dragen zaken aan/aantallen
    
    Het aantal voorstellen tot uitloven van tipgeld is gering. Deze voorstellen zijn meestal afkomstig van de FIOD en de Douane. Het aantal gevallen dat het - na een afgegeven machtiging van AFZ - daadwerkelijk tot uitbetaling van tipgeld komt, is nog veel minder. Voor zover in de dossiers te traceren, zijn vanaf 1 januari 1993 de volgende machtigingen gegeven/uitbetalingen verricht […]:
    
    In 1993 zijn: 2 machtigingen gegeven; geen uitbetalingen verricht.
    
    In 1994 zijn tot heden: 4 machtigingen gegeven.
    
    In 1994 heeft - n.a.v. een machtiging in 1993 - een uitbetaling van fl. 10.000 plaatsgevonden (de fl. 10.000 is afgeboekt op een zeer grote openstaande belastingschuld). N.B. het betrof een grote sigarettensmokkel. Verder is er nog een uitbetaling van fl. 500 geweest n.a.v. een machtiging in 1994.
    
    3. Hoogte bedragen
    
    Als vuistregel geldt een toe te zeggen tipgeld van maximaal 1% van de te ontvangen belastingopbrengst, met een maximum van fl. 5.000. Met name in de douane-opsporingssfeer kan een financieel nadeel al snel vele miljoenen guldens bedragen; het maximum is om die reden daar een enkele maal hoger gesteld. In die gevallen gaat het overigens vaak om het beëindigen van de fraude. De eis van "no cure no pay" wordt in die gevallen niet zo strikt geïnterpreteerd. Overigens moet in die gevallen wel de daders worden gepakt.
    
    4. Uitbetaling
    
    Voorlopig loopt de uitbetaling nog via de directie PFC […]. Decentralisatie van dit soort gelden is niet goed mogelijk.