ECLI:NL:CBB:2025:404, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-08-2025, 24/391
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Herberekening basis- en vergroeningsbetaling. Subsidiabel landbouwareaal, blijvend grasland. Luchtfoto’s van de percelen laten vooral ruigte zien. Niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van overheersende grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Percelen terecht afgekeurd

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer:	24/391 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 augustus 2025 in de zaak tussen
    
    Firma [naam 1] , te [woonplaats] , (vennootschap)
    (gemachtigde: mr. A.J. Roos) 
    en
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur (de minister)
    (gemachtigden: mr. R.P.R. van Winkel en mr. M. van den Brink)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 7 december 2023 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling van de vennootschap voor het jaar 2019 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (de Uitvoeringsregeling) herberekend, opnieuw vastgesteld en een geldbedrag van de vennootschap teruggevorderd. 
    
    
    
      Met het besluit van 13 maart 2024, aangevuld op 27 maart 2024, (het bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, het besluit van 7 december 2023 herroepen en het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling voor 2019 gewijzigd vastgesteld.  
    
    
    
      De vennootschap heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      De vennootschap heeft aanvullende stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 17 juli 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Voor de vennootschap was tevens aanwezig [naam 2] . 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      1.1
      De vennootschap exploiteert een landbouwbedrijf in [woonplaats] (Friesland). Met de gecombineerde opgave van 17 juni 2019 heeft de vennootschap onder meer gevraagd om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling voor het jaar 2019. Daarbij heeft zij in totaal een oppervlakte van 204,48 ha opgegeven, verdeeld over 59 percelen.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 20 december 2019 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling (en de extra betaling jonge landbouwers) van de vennootschap voor het jaar 2019 vastgesteld op € 77.216,69. Daarbij heeft de minister een oppervlakte van 201,76 ha in aanmerking genomen. 
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 7 december 2023 heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling voor 2019 herberekend en vastgesteld op een bedrag van € 69.377,78. Daarbij heeft de minister een oppervlakte van 187,90 ha in aanmerking genomen en een korting toegepast vanwege een afwijking in de oppervlakte (overdeclaratie). Deze herberekening leidt ertoe dat de vennootschap € 7.838,91 moet terugbetalen.  
      
    
    
      1.4
      Met het bestreden besluit heeft de minister de basis- en vergroeningsbetaling voor 2019 gewijzigd vastgesteld op een bedrag van € 70.865,25. Daarbij heeft de minister een oppervlakte van 190,53 ha in aanmerking genomen en een korting toegepast vanwege overdeclaratie. De minister heeft aan de vennootschap € 1.487,47 terugbetaald.
      
      
        2	Het geschil gaat over de vraag of de minister terecht de door de vennootschap in 2019 opgegeven percelen 302 en 305 met een oppervlakte van respectievelijk 11,03 ha en 1,48 ha niet als subsidiabel heeft aangemerkt. 
      
      
    
    
      3.1
      De vennootschap voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met algemene rechtsbeginselen; zowel van nationaal recht als van het recht van de Europese Unie (EU). Meer in het bijzonder gaat het om het evenredigheidsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en het verdedigingsbeginsel (equality of arms). In 2019 heeft de vennootschap de gecombineerde opgave ingevuld en op 20 december 2019 heeft de minister de aanvraag beoordeeld en bepaald dat de vennootschap een uitbetaling ontvangt. De aanvraag is bovendien beoordeeld met een teledetectiecontrole. Op dat moment mocht de vennootschap ervan uitgaan dat de minister de aanvraag inhoudelijk streng heeft beoordeeld en hij akkoord is met de omvang van de opgegeven percelen. Een herziening van dat besluit zou, net zoals dat voor een burger geldt bij een herzieningsverzoek op grond van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht, alleen nog mogelijk moeten zijn op basis van nieuwe feiten en omstandigheden die nadien naar voren zijn gekomen. Daarvan is in deze geen sprake. Achteraf afwijken van dat besluit is in strijd met de rechtszekerheid. Herziening van het besluit na bijna vier jaren tast niet alleen de rechtspositie, maar ook het gehele systeem onevenredig aan. Verder is de vennootschap van mening dat zij in haar bewijspositie is geschaad; de werkelijke situatie van 2019 in het land kan zij niet meer nagaan en zij kan daar geen onafhankelijk onderzoek meer naar laten doen door middel van een veldonderzoek. 
      
    
    
      3.2
      Voor de vaststelling van het bedrag aan basis- en vergroeningsbetaling is van belang dat – kort gezegd – sprake is van subsidiabele hectares. Onder 'subsidiabele hectare' wordt verstaan ieder landbouwareaal van het bedrijf dat wordt gebruikt voor een landbouwactiviteit of dat, indien het areaal ook voor niet-landbouwactiviteiten wordt gebruikt, overwegend voor landbouwactiviteiten wordt gebruikt (artikel 32, tweede lid, aanhef en onder a, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1307/2013)). De oppervlakte moet dus, om subsidiabel te zijn, landbouwareaal zijn, deel uitmaken van het bedrijf van de landbouwer en worden gebruikt voor landbouwdoeleinden of bij gelijktijdig ander gebruik overwegend worden gebruikt voor dergelijke doeleinden (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof van Justitie) van 2 juli 2015, Demmer, C-684/13 (ECLI:EU:C:2015:439), punt 54)). 
    
    
      3.3
      Artikel 74, eerste lid, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) bepaalt – voor zover hier van belang – dat administratieve controles worden uitgevoerd op steunaanvragen om na te gaan of voldaan is aan de voorwaarden om voor steun in aanmerking te komen. Verder volgt uit de artikelen 54 en 63 van Verordening 1306/2013 – kort gezegd – dat wanneer een begunstigde niet blijkt te voldoen aan de subsidiabiliteitscriteria de steun wordt ingetrokken en onverschuldigde betalingen worden teruggevorderd. Anders dan waarvan de vennootschap uitgaat laten deze bepalingen de minister geen beoordelingsruimte om in het geval niet wordt voldaan aan die subsidiabiliteitscriteria van intrekking en terugvordering af te zien. Deze bepalingen zijn in nationale regelgeving neergelegd in hoofdstuk 4 van de Uitvoeringsregeling (artikelen 4.6 tot en met 4.8). Aldus voorzien het EU-recht en het nationale recht uitdrukkelijk in de situatie van het uitvoeren van controles en het herberekenen en terugvorderen van inkomenssteun. Het College volgt de vennootschap daarom niet in haar betoog dat dit in zijn algemeenheid in strijd zou zijn met de door haar genoemde beginselen.
      
    
    
      3.4
      De beroepsgrond van de vennootschap slaagt niet. 
      
    
    
      4.1
      De minister vindt dat de percelen 302 en 305 niet subsidiabel zijn, omdat deze percelen niet kunnen worden aangemerkt als landbouwareaal. Uit luchtfoto’s van deze percelen leidt de minister af dat, gelet op de kleur en de structuur, deze percelen dusdanig verruigd zijn dat geen sprake is van overheersende grassen of andere kruidachtige voedergewassen. Dit blijkt volgens de minister ook uit de satelliet- en cyclomediabeelden van de percelen waarop duidelijk te zien is dat deze percelen wollig, bruinachtig van kleur zijn en onbewerkt.
      
    
    
      4.2
      De vennootschap voert aan dat de minister ten onrechte ervan uitgaat dat geen sprake is van landbouwgrond. De minister baseert zich op onscherpe luchtfoto’s die van grote afstand zijn genomen. Op luchtfoto’s van 27 juli 2019 en 2 oktober 2019 is bovendien geen verruiging te zien. 
      
    
    
      4.3
      Zoals hiervoor onder 3.2 is overwogen, moet een oppervlakte, om subsidiabel te zijn, voldoen aan de voorwaarde dat het landbouwareaal is. Onder 'landbouwareaal' wordt – voor zover hier van belang – verstaan om het even welke grond die wordt gebruikt als blijvend grasland of blijvend weiland (artikel 4, eerste lid, onder e, van Verordening 1307/2013). Onder ‘blijvend grasland en blijvend weiland’ wordt verstaan grond met een natuurlijke of ingezaaide vegetatie van grassen of andere kruidachtige voedergewassen die ten minste vijf jaar niet in de vruchtwisseling van het bedrijf is opgenomen; andere begraasbare soorten, zoals struiken en/of bomen, kunnen er deel van uitmaken, mits de grassen en andere kruidachtige voedergewassen overheersen (artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013). Voor de toepassing van artikel 4, eerste lid, onder h, van Verordening 1307/2013 worden grassen en andere kruidachtige voedergewassen als overheersend beschouwd als zij meer dan 50% van het subsidiabele areaal innemen op het niveau van het landbouwperceel (artikel 6 van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 639/2014 van de Commissie van 11 maart 2014).
      
    
    
      4.4
      Op de door de minister overgelegde luchtfoto’s en cyclomediabeelden van de percelen 302 en 305 is vooral ruigte te zien. De kleur en structuur van de gewassen op deze percelen is bovendien – ook op de luchtfoto’s van 27 juli 2019 en 2 oktober 2019 – duidelijk afwijkend van de kleur en structuur van de ernaast gelegen graslanden. De vennootschap heeft niet aannemelijk gemaakt dat, ondanks de aanwezigheid van deze ruigte, de vegetatie op deze percelen voor meer dan 50% uit grassen en kruidachtige voedergewassen bestaat. Daarom moet worden geoordeeld dat de percelen 302 en 305 niet als ‘blijvend grasland’ kunnen worden aangemerkt, zodat de minister deze percelen terecht niet als subsidiabel landbouwareaal heeft aangemerkt. Dat de percelen van de vennootschap worden begraasd door haar vee en er aldus landbouwactiviteiten op worden verricht, maakt niet dat sprake is van subsidiabel landbouwareaal (vergelijk de uitspraak van het College van 20 oktober 2020, ECLI:NL:CBB:2020:736).
      
    
    
      4.5
      Aan de resultaten van de teledetectiecontrole 2019 komt hier niet de betekenis toe die de vennootschap daaraan gehecht wenst te zien, omdat de minister onweersproken heeft aangevoerd dat de daarbij gehanteerde beelden slechts laten zien dat er gewassen staan en niet dat sprake is van grasland. Aan de door de vennootschap overgelegde filmbeelden van perceel 305 komt evenmin betekenis toe, al omdat die beelden dateren van 2023 en dus geen betrekking hebben op de situatie van het perceel in 2019. In dat verband is van belang dat de aanvraag om uitbetaling van betalingsrechten per jaar wordt beoordeeld en dat de situatie ter plaatse ieder jaar kan verschillen (vergelijk de uitspraken van het College van 18 augustus 2020, ECLI:NL:CBB:2020:564, en 26 april 2022 ECLI:NL:CBB:2022:196).
      
    
    
      4.6
      Voor zover de vennootschap zich op het standpunt stelt dat zij in bewijsproblemen verkeert omdat zij nu geen representatieve foto’s of andere informatie over de percelen kan aanleveren, deelt het College dit standpunt niet. De vennootschap is zelf verantwoordelijk voor het doen van een juiste en volledige opgave en het op de juiste wijze intekenen van de perceelsgrenzen in haar aanvraag en de vennootschap heeft op de door de minister gehanteerde luchtfoto’s en cyclomediabeelden kunnen reageren (vergelijk de uitspraak van het College van 9 april 2019, ECLI:NL:CBB:2019:149).
      
    
    
      4.7
      Ook deze beroepsgrond van de vennootschap slaagt niet.
      
    
    
      5.1
      De minister heeft een korting toegepast vanwege overdeclaratie.
      
    
    
      5.2
      De vennootschap voert aan dat de minister deze korting ten onrechte heeft toegepast. Mede op basis van de resultaten van de teledetectiecontrole heeft zij de percelen 302 en 305 opgegeven. Dat sprake is van overdeclaratie is dus toe te schrijven aan een fout van de minister. 
      
    
    
      5.3
      Deze beroepsgrond slaagt evenmin. 
      
    
    
      5.4
      Artikel 19bis, eerste lid, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 bepaalt – kort gezegd en voor zover hier van belang – dat indien het areaal dat wordt aangegeven voor de toepassing van een steunregeling, groter is dan het areaal dat wordt geconstateerd, de steun wordt berekend op basis van het geconstateerde areaal, verminderd met 1,5 keer het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3% van het geconstateerde areaal of meer dan twee hectare bedraagt. Het tweede lid bepaalt dat als in het kader van het eerste lid nog geen administratieve sanctie wegens een te hoge areaalaangifte voor de betrokken steunregeling is opgelegd aan de begunstigde, de in dat lid bedoelde administratieve sanctie met 50% wordt verminderd indien het verschil tussen het aangegeven areaal en het geconstateerde areaal niet groter is dan 10% van het geconstateerde areaal.
    
    
      5.5
      
        Geen administratieve sancties worden opgelegd in het geval de niet-naleving is toe te schrijven aan een fout van de bevoegde autoriteit of van een andere autoriteit, en de fout door de persoon aan wie de administratieve sanctie is opgelegd, redelijkerwijs niet kon worden geconstateerd, aldus artikel 77, tweede lid, aanhef en onder c, van Verordening 1306/2013. Van een dergelijke situatie is hier geen sprake. Zoals hiervoor onder 4.5 al overwogen komt aan de resultaten van de teledetectiecontrole 2019 hier niet de betekenis toe die de vennootschap daaraan gehecht wenst te zien. De afwijkingen in de oppervlakte zijn veroorzaakt doordat de vennootschap niet-subsidiabele ruigte heeft opgegeven. Gelet hierop kan niet worden geconcludeerd dat de niet-naleving is toe te schrijven aan een fout van de minister en dat de vennootschap geen schuld treft (vergelijk de uitspraak van het College van 
        19 oktober 2018, ECLI:NL:CBB:2018:535). 
      
      
      
        6	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. C.T. Aalbers en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. A. Graefe, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp	w.g. A. Graefe