ECLI:NL:RVS:2018:2745, Raad van State, 22-08-2018, 201800639/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 juni 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag over 2014 voor [appellante] definitief vastgesteld op nihil.

201800639/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 11 januari 2018 in zaken nrs. 17/1197, 17/1211 en 17/1233 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 10 juni 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de huurtoeslag over 2014 voor [appellante] definitief vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 21 juni 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2016 herzien en vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 8 juli 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2015 herzien en vastgesteld op nihil.
    
    Bij losse besluiten van 17 maart 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 11 januari 2018 heeft de rechtbank de door [appellante] daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 2 augustus 2018, waar [appellante] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] ontving in 2014, 2015 en 2016 voorschotten huurtoeslag voor de woning aan [locatie] te [plaats]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft de huurtoeslag over de jaren 2014, 2015 en 2016 vastgesteld op nihil, omdat het de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat [appellante] mede-eigenaar is van de woning en daarom niet in aanmerking komt voor huurtoeslag. [appellante] kan zich daar niet in vinden. Zij meent dat ze wel recht heeft op huurtoeslag, en voor zover dat anders zou zijn, dat zij de uitgekeerde voorschotten niet hoeft terug te betalen.
    
    Standpunten van partijen
    
    2.    [appellante] stelt zich op het standpunt dat haar ten onrechte wordt tegengeworpen dat zij mede-eigenaar is van de woning. Zij heeft de woning gekocht met haar toenmalig echtgenoot, van wie zij inmiddels is gescheiden. In het echtscheidingsconvenant is volgens [appellante] overeengekomen dat haar voormalig echtgenoot de hypotheek blijft betalen, [appellante] en de kinderen de woning blijven gebruiken en dat [appellante] haar voormalig echtgenoot daarvoor een vergoeding betaalt die zij hebben aangeduid als huur. Zij behoort aldus tot de doelgroep van huurtoeslag.
    
        Ook als het voorgaande anders zou zijn, dient zij huurtoeslag te krijgen, aldus [appellante]. Zij heeft een proefberekening gemaakt op de website van de Belastingdienst/Toeslagen waaruit bleek dat zij in aanmerking komt voor huurtoeslag. Bij navraag bij de Belastingtelefoon werd dat haar bevestigd, zodat zij erop mocht vertrouwen dat zij de toeslag zou krijgen, aldus [appellante].
    
    3.    De Belastingdienst/Toeslagen stelt zich op het standpunt dat [appellante] in ieder geval ook als mede-eigenaar het genot van de woning heeft. Huurtoeslag is uitsluitend bedoeld voor degene die alleen huurder is, omdat de aanvrager geen invloed mag hebben op de huurprijs. Daarbij wijst de dienst op de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2366.
    
        Ten aanzien van het beroep op het vertrouwensbeginsel heeft de Belastingdienst/Toeslagen erop gewezen dat aan voorlichting aan de telefoon of op internet geen vertrouwen kan worden ontleend. Overigens is de dienst ook niet gebleken dat een daartoe bevoegde medewerker uitdrukkelijk heeft toegezegd dat [appellante] aanspraak heeft op huurtoeslag hoewel zij mede-eigenaar is van de woning.
    
    Aangevallen uitspraak
    
    4.    De rechtbank heeft allereerst onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013 geoordeeld dat [appellante] niet kan worden aangemerkt als huurder in de zin van de Wet op de huurtoeslag (hierna: Wht). Zij heeft als mede-eigenaar van de woning geen recht op huurtoeslag, omdat de aanvrager niet op de een of andere manier invloed op de huurprijs mag kunnen uitoefenen, aldus de rechtbank.
    
        Verder heeft de rechtbank het beroep op het vertrouwensbeginsel verworpen. In één van de door [appellante] gestelde gesprekken is volgens haar medegedeeld dat zij vanwege de eigendom van de woning geen recht had op huurtoeslag. In een later gesprek is haar verteld dat zij mag uitgaan van de proefberekening op internet. De proefberekening is echter bedoeld als indicatie van het recht op huurtoeslag, maar houdt geen rekening met de omstandigheid dat de aanvrager mede-eigenaar is van de woning. Verder is een medewerker van de Belastingtelefoon niet bevoegd om bindende uitspraken te doen over het recht op toeslag. Daarom kon [appellante] aan de verstrekte informatie, wat die ook precies inhield, niet het gerechtvaardigd vertrouwen ontlenen dat zij aanspraak had op huurtoeslag.
    
        Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de wet geen ruimte biedt om voor [appellante] een uitzondering te maken.
    
        Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) mocht afzien van het horen in bezwaar. Daarbij is vooral van belang dat [appellante] te kennen heeft gegeven dat zij mede-eigenaar is van de woning en dat in die situatie geen recht bestaat op huurtoeslag, aldus de rechtbank.
    
    Hoger beroep
    
        Aanspraak van de mede-eigenaar
    
    5.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij als mede-eigenaar van de woning geen recht heeft op huurtoeslag omdat zij invloed zou kunnen hebben op de huurprijs. Daartoe voert [appellante] allereerst aan dat zij geen mede-eigenaar is. Dat blijkt volgens haar uit een beschikking van de gemeente in het kader van de onroerendezaakbelasting, die uitsluitend aan haar voormalig echtgenoot is gericht.
    
        Daarnaast voert [appellante] aan dat ook anderen invloed kunnen hebben op de huurprijs, nu huurders van een woningcorporatie in haar woonplaats een verzoek om huurverlaging kunnen indienen. Het is in strijd met het discriminatieverbod, neergelegd in artikel 1 van de Grondwet en artikel 7 van de Algemene wet gelijke behandeling (hierna: Awgb), om haar geen huurtoeslag toe te kennen en anderen wel, aldus [appellante].
    
    5.1.    Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie de uitspraak van 14 juli 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1136, en de uitspraak van 11 december 2013) volgt dat de betekenis van de term huurder in artikel 1, aanhef en onder c, sub 1, van de Wht gelijk is aan die van die term in de Huursubsidiewet die aan de Wht voorafging. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de bepaling (Kamerstukken II 1996/1997, 25 090, nr. 3, blz. 28) volgt dat bedoeld is dat alleen huurder in de zin van de wet is, diegene die uitsluitend als huurder en niet mede krachtens enige andere hoedanigheid in het genot van de woning is. Zo heeft een eigenaar of mede-eigenaar van de woning geen aanspraak op huursubsidie. De reden daarvoor is dat de aanvrager niet op de een of andere manier invloed op de huurprijs mag kunnen uitoefenen, zo volgt uit die geschiedenis.
    
    5.2.    Voor het antwoord op de vraag of [appellante] mede-eigenaar is van de woning, is niet relevant dat de gemeente in het kader van de onroerendezaakbelasting alleen haar voormalig echtgenoot heeft aangeschreven. [appellante] heeft ter zitting in hoger beroep bovendien erkend dat zij mede-eigenaar is. Gelet op het voorgaande staat daarom vast dat zij geen aanspraak heeft op huurtoeslag.
    
    5.3.    Voor zover [appellante] betoogt dat het onderscheid in het recht op huurtoeslag tussen huurders en mede-eigenaars in strijd is met artikel 1 van de Grondwet, overweegt de Afdeling dat artikel 120 van de Grondwet eraan in de weg staat dat de Afdeling in de beoordeling treedt van de grondwettigheid van formele wetgeving zoals de Wht. Het beroep op artikel 7 van de Awgb kan [appellante] evenmin baten. In artikel 1, eerste lid, van die wet is bepaald op welke soorten onderscheid de wet ziet. De wet is van toepassing op onderscheid op grond van godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht, nationaliteit, hetero- of homoseksuele gerichtheid of burgerlijke staat. Het gestelde onderscheid tussen huurders en mede-eigenaars van een woning valt dus buiten de werking van de Awgb. De Afdeling zal, ambtshalve de rechtsgronden aanvullend, beoordelen of het door [appellante] gestelde onderscheid in strijd is met het discriminatieverbod, neergelegd in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten.
    
    5.4.    Naar het oordeel van de Afdeling is het niet in strijd met het discriminatieverbod dat huurders in aanmerking komen voor huurtoeslag en [appellante] als mede-eigenaar niet. Het discriminatieverbod verbiedt de ongelijke behandeling van gelijke gevallen waarvoor geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat. De huurders waarmee [appellante] zich op één lijn stelt, bevinden zich echter niet in een situatie die in voldoende mate vergelijkbaar is met de hare. Uit de door [appellante] overgelegde stukken volgt dat huurders van een woningcorporatie in haar woonplaats de verhuurder konden verzoeken om de huur te verlagen. Zo’n verzoek is verbonden met voorwaarden ten aanzien van het inkomen en de verhuurder is niet gehouden om het verzoek toe te wijzen. De enkele mogelijkheid het verzoek te doen, is niet vergelijkbaar met de invloed die [appellante] als mede-eigenaar moet worden geacht te hebben op de vaststelling van het bedrag dat zij voor het voortgezet gebruik van de woning betaalt. Het echtscheidingsconvenant, waarin dat bedrag volgens [appellante] is bepaald, is een tweezijdige overeenkomst van in beginsel gelijkwaardige partijen. De vergoeding voor het gebruik van de woning maakt deel uit van het geheel aan afspraken die de voormalig echtelieden over de afwikkeling van de echtscheiding hebben gemaakt. De hoogte van de vergoeding kan dus door beide partijen in sterke mate worden beïnvloed. Dat deze invloed niet slechts denkbeeldig is, volgt uit de aantekeningen van het verhandelde ter zitting bij de rechtbank. Daarin is vermeld dat [appellante], door de rechtbank gevraagd naar een aantal doorgegeven wijzigingen van de huurprijs, te kennen heeft gegeven dat zij met de hoogte van de vergoeding heeft "zitten puzzelen om op een goed bedrag uit te komen." Daar komt bij dat [appellante] ter zitting in hoger beroep heeft verklaard dat de hoogte van de vergoeding voor het gebruik van de woning samenhangt met de hoogte van andere kosten.
    
    5.5.    Conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het standpunt van de Belastingdienst/Toeslagen dat [appellante] niet voor huurtoeslag in aanmerking komt, juist is.
    
        Het betoog faalt.
    
        Vertrouwensbeginsel
    
    6.    [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat haar beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. Daartoe voert [appellante] aan dat de rechtbank ter onderbouwing van dat oordeel heeft verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:302, terwijl die zaak niet vergelijkbaar is met de hare. In die zaak ging het om kinderopvangtoeslag van een aanvrager die onjuiste informatie heeft verstrekt. Dat is bij haar niet het geval. Verder heeft [appellante] op de website van de Belastingdienst/Toeslagen een proefberekening van de huurtoeslag gemaakt waaruit bleek dat zij recht heeft op huurtoeslag. Zij heeft bij de Belastingtelefoon nagevraagd of de uitkomst juist is. Daarop is haar geantwoord dat als de ingevoerde gegevens juist zijn, zij van het resultaat van de berekening mag uitgaan, aldus [appellante].
    
    6.1.    Zoals volgt uit vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:RVS:2018:985) is voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel vereist dat een aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete en ondubbelzinnige toezegging is gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De toezegging dient in dit concrete geval in te houden dat [appellante], hoewel zij mede-eigenaar is van de woning, huurtoeslag over 2014, 2015 en 2016 toegekend zou krijgen. De door [appellante] gestelde mededeling strekt daar niet toe en is dus geen toezegging in de hiervoor bedoelde zin. De mededeling heeft slechts betrekking op de juistheid van de proefberekening op de website van de Belastingdienst/Toeslagen. Een proefberekening dient ertoe om in de meest voorkomende gevallen een indicatie te geven van de hoogte van de te ontvangen toeslag. Bij de proefberekening wordt geen rekening gehouden met alle uitzonderingen. Zo is het niet mogelijk om aan te geven of de aanvrager van de toeslag (mede)eigenaar van de woning is. Bij de uitkomst is ook vermeld dat deze slechts een idee geeft van de uiteindelijke toeslag en dat het precieze bedrag later wordt berekend.
    
        Overigens is [appellante] in een eerder telefoongesprek te verstaan gegeven dat zij als eigenaar van de woning geen huurtoeslag kon krijgen. Verder heeft [appellante] ter zitting bij de Afdeling verklaard dat zij de medewerker van de Belastingtelefoon in het latere gesprek niet heeft verteld dat zij mede-eigenaar is van de woning, omdat dat het alleen maar moeilijker zou maken.
    
    6.2.    Conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen.
    
        Het betoog faalt.
    
        Terugvordering
    
    7.    [appellante] betoogt tevergeefs dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Belastingdienst/Toeslagen in haar geval moet afzien van terugvordering omdat haar geen blaam treft en zij verkeerd is voorgelicht. In artikel 26 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) - welke wet op grond van artikel 1a, eerste lid, van de Wht van toepassing is - is dwingend bepaald dat indien een herziening van een voorschot leidt tot een terug te vorderen bedrag, dan wel de verrekening van een voorschot met de tegemoetkoming daartoe leidt, de belanghebbende het bedrag van de terugvordering geheel is verschuldigd. In de Awir is geen bepaling opgenomen op grond waarvan de Belastingdienst/Toeslagen van terugvordering kan afzien.
    
        Horen in bezwaar
    
    8.    [appellante] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen mocht afzien van het horen in bezwaar. Daartoe voert [appellante] aan dat het de Belastingdienst/Toeslagen onduidelijk was of zij de enige eigenaar of mede-eigenaar van de woning was.
    
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld uitspraak van 28 januari 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BH1142) vormt het horen een essentieel onderdeel van de bezwaarschriftenprocedure. Van horen mag met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) slechts worden afgezien, indien er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de gemaakte bezwaren niet tot een andersluidend besluit kunnen leiden. De beslissing om die bepaling toe te passen dient te worden genomen op grond van hetgeen in het bezwaarschrift is aangevoerd.
    
    8.2.    In hetgeen [appellante] in bezwaar heeft aangevoerd ligt geen grond voor het oordeel dat twijfel bestond over de uitkomst van het door haar gemaakte bezwaar. Of zij de enige eigenaar of mede-eigenaar van de woning is, maakt voor de toepassing van de Wht niet uit. In beide gevallen is zij niet uitsluitend in de hoedanigheid van huurder in het genot van de woning en komt zij daardoor niet voor huurtoeslag in aanmerking.
    
        Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    9.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de definitief berekende huurtoeslag over 2014 en de voorschotten over 2015 en 2016 voor [appellante] terecht heeft vastgesteld op nihil.
    
    10.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    
    11.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.R. Baart, griffier.
    
    w.g. Slump    w.g. Baart
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    799.