ECLI:NL:RBMNE:2018:2382, Rechtbank Midden-Nederland, 22-05-2018, UTR 17/2762
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2018-05-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Zuiveringsheffing. Betoogd wordt dat sprake is van strijd met opbrengstlimiet. Rechtbank is van oordeel dat ook voor zuiveringsheffing een opbrengstlimiet geldt. Verder oordeelt rechtbank dat de vorming van reserves door het waterschap is toegelaten. Reserve dient als weerstandsvermogen om tegenvallers bij het zuiveringsbeheer op te vangen. Waterschap heeft bij de vorming van de reserve in redelijkheid een bandbreedte van 10 tot 20% van de totaal begrote netto kosten kunnen hanteren. Verder slaagt betoog dat NEN-norm 6600-1 niet op juiste wijze bekend is gemaakt slaagt ook niet. Rechtbank wijst er nog op dat er sinds 1 januari 2016 een lijst met NEN-normen is die kosteloos inzichtelijk zijn via website van NEN dan wel van rijksoverheid.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    Zittingsplaats Utrecht
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 17/2762
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 22 mei 2018 in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] B.V., te [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. S. Bosma),
    
    
      en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking gemeenten & hoogheemraadschap Utrecht, verweerder
      (gemachtigden: mr. P. van den Berg en mr. [gemachtigde] ).
    
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Bij besluit van 30 september 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres voor het jaar 2015 een aanslag zuiveringsheffing opgelegd van totaal € 520.732,30. Het door eiseres te betalen bedrag is bij die aanslag vastgesteld op € 75.870,30, dit in verband met een reeds opgelegde voorlopige aanslag van € 444.862,-. 
    
    
    
      Bij uitspraak op bezwaar van 29 mei 2017 (de bestreden uitspraak op bezwaar) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
    
    
    
      Eiseres heeft tegen de bestreden uitspraak op bezwaar beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2018. Eiseres heeft zich laten vertegenwoordigen door [A] en [B] , bijgestaan door de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    1. Verweerder heeft aan eiseres als eigenaar/gebruiker van het belastingobject [adres] te [vestigingsplaats] voor het jaar 2015 een aanslag zuiveringsheffing opgelegd ten bedrage van in totaal € 520.732,30 op basis van 8545 vervuilingseenheden. Het door eiseres tegen die aanslag ingediende bezwaar heeft verweerder bij de bestreden uitspraak op bezwaar ongegrond verklaard.
    
    2. In beroep heeft eiseres  vier beroepsgronden aangevoerd, te weten:
    a. de Verordening zuiveringsheffing 2015 (verder: de Verordening) is in strijd met artikel 122d, eerste lid, van de Waterschapswet en daarom onverbindend;
    b. de Verordening is onverbindend doordat de NEN-norm 6600-1 niet op de juiste wijze is bekend gemaakt;
    c. de Verordening is in strijd met artikel 9 van de Kaderrichtlijn Water en
    d. de Verordening is,  gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie, in strijd met het beginsel ‘de vervuiler betaalt’.
    
    
      
        Met betrekking tot de beroepsgronden onder punt 2c en 2d.
      
    
    3. In het beroepschrift heeft eiseres zich met betrekking tot de beroepsgronden, genoemd onder c. en d., beperkt tot een verwijzing naar de in bezwaar ingebrachte grieven in afwachting van nadere ontwikkelingen in de rechtspraak.
    Ter zitting van de rechtbank heeft eiseres aangevoerd dat zij deze twee beroepsgronden wel wenst te handhaven, maar afziet van een nadere toelichting dan wel onderbouwing.
    
    
      3.1
      De rechtbank stelt vast dat verweerder in de bestreden uitspraak op bezwaar inhoudelijk heeft gereageerd op de door eiseres aangevoerde bezwaargronden, zoals die hiervoor onder punt 2c en 2d zijn weergegeven. Door in beroep te volstaan met een verwijzing naar haar bezwaren tegen het primaire besluit, heeft eiseres niet gemotiveerd waarom zij het niet eens is met de door verweerder in de bestreden uitspraak op bezwaar gegeven weerlegging van haar bezwaargronden. De rechtbank is dan ook van oordeel dat deze beroepsgronden reeds daarom niet kunnen slagen.
      
      
        
          Met betrekking tot de beroepsgrond onder punt 2b.
        
        4. Eiseres heeft betoogd dat de NEN-norm 6600-1, waarnaar verwezen wordt in bijlage 1 van de Verordening, niet is bekend gemaakt op de wijze die is voorzien in artikel 73 van de Waterschapswet. Nu vaststaat dat de NEN-norm 6600-1 niet op de voorgeschreven wijze is bekend gemaakt, zijn de artikelen 6 en 7 van de Verordening alsmede bijlage 1 van de Verordening naar de mening van eiseres onverbindend. Ter ondersteuning van haar standpunt heeft eiseres verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 19 juni 2015, ECLI:NL:HR:2015:1669.
      
      
    
    
      4.1
      Ingevolge artikel 122d, eerste lid, van de Waterschapswet wordt ter bestrijding van kosten die zijn verbonden aan de behartiging van de taak inzake het zuiveren van afvalwater, onder de naam zuiveringsheffing een heffing ingesteld ter zake van afvoeren. Op basis van dit artikel, bezien in samenhang met  artikel 110 van de Waterschapswet, is de Verordening vastgesteld.
      
      
        Artikel 122f, eerste lid, van de Waterschapswet bepaalt dat voor de heffing als heffingsmaatstaf geldt de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, waarbij de vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden.
      
      
      
        Artikel 122g, eerste lid, van de Waterschapswet bepaalt dat het aantal vervuilingseenheden wordt berekend met behulp van door meting, bemonstering en analyse verkregen gegevens, overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels. Op grond van het tweede lid kan bij de maatregel worden bepaald dat ter uitvoering van die maatregel nadere regels worden gesteld bij verordening van het algemeen bestuur.
      
      
      
        Ingevolge artikel 6, tweede lid, van de Verordening geldt als heffingsmaatstaf de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd. De vervuilingswaarde wordt uitgedrukt in vervuilingseenheden.
      
      
      
        Op grond van artikel 7, eerste lid, van de Verordening wordt het aantal vervuilingseenheden van zuurstofbindende en andere stoffen berekend met behulp van door meting, bemonstering en analyse verkregen gegevens. De meting, bemonstering, analyse en berekening geschieden met inachtneming van de in bijlage I van de Verordening opgenomen voorschriften. In die bijlage wordt onder meer verwezen naar de zogenoemde NEN-norm 6600-1.
      
      
    
    
      4.2
      
        De rechtbank overweegt naar aanleiding van het betoog van eiseres als volgt. Uit artikel 122f, eerste lid, van de Waterschapswet blijkt dat als heffingsmaatstaf geldt de vervuilingswaarde van de stoffen die in een kalenderjaar worden afgevoerd, waarbij de vervuilingswaarde in vervuilingseenheden wordt uitgedrukt. De rechtbank stelt dan ook vast dat rechtstreeks uit de Waterschapswet volgt wat een vervuilingseenheid is. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat daarmee de maatstaf waarnaar de zuiveringsheffing wordt geheven kenbaar is. Aan de hand daarvan, bezien in samenhang met de in de Verordening vermelde tarieven, is het dan ook duidelijk wat de hoogte van de heffing per vervuilingseenheid is. 
        Uit de Waterschapswet volgt ook rechtstreeks hoe de vervuilingseenheden worden berekend, namelijk met behulp van meting, bemonstering en analyse. Dat de manier waarop die berekening moet plaatsvinden verder is uitgewerkt in bijlage I van de Verordening, betekent niet dat de heffingsmaatstaf als zodanig niet duidelijk is. De wijze waarop meting, bemonstering en analyse moet plaatsvinden, bakent de heffingsmaatstaf immers niet af. Het betoog van eiseres slaagt dan ook niet.
      
      
    
    
      4.3
      De rechtbank overweegt ten overvloede nog dat er sinds 1 januari 2016 een lijst met nationale NEN-normen is die kosteloos inzichtelijk zijn via de website van NEN dan wel via de website van de rijksoverheid (www.rijksoverheid.nl). Uit de betreffende lijst blijkt dat ook de NEN-norm 6600-1 sinds 1 januari 2016 kosteloos raadpleegbaar is, zodat de kenbaarheid van deze norm voor eiseres in de praktijk langs deze weg voldoende verzekerd was.
      
      
        
          Met betrekking tot de beroepsgrond onder punt 2a.
        
        5. Eiseres heeft betoogd dat de baten van de zuiveringsheffing 2015 uitgaan boven de lasten ter zake, zodat de Verordening in strijd is met de opbrengstlimiet.
      
      
    
    
      5.1
      Verweerder heeft zich in het verweerschrift primair op het standpunt gesteld dat de tekst van artikel 122d, eerste lid, van de Waterschapswet geen expliciete opbrengstlimiet kent. Gelet daarop heeft verweerder in het verweerschrift het standpunt ingenomen dat er geen opbrengstlimiet geldt voor de zuiveringsheffing. Ter zitting van de rechtbank heeft verweerder dit standpunt niet langer gehandhaafd. De rechtbank overweegt dat ook naar haar oordeel voor de zuiveringsheffing wel degelijk een opbrengstlimiet geldt. Dit blijkt niet enkel uit de wetsgeschiedenis (zie de Memorie van Toelichting, kamerstukken 30 601, nr. 3, pagina 58), maar ook uit de rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van het Gerechtshof Amsterdam van 11 januari 2018, ECLI:NL:GHAMS:2018:587).
      
    
    
      5.2
      Bij de beoordeling van het geschil met betrekking tot de opbrengstlimiet zijn de regels rond stelplicht en bewijslast van belang, zoals deze door de Hoge Raad in onder meer de uitspraken van 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, en 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:938, zijn geformuleerd. Daarbij geldt onder meer dat de bewijslast ten aanzien van de feitelijke onderbouwing van het beroep op limietoverschrijding op de belanghebbende rust. In het kader van de toetsing aan de opbrengstlimiet is pas dan plaats voor een correctie van de omvang van de volgens de begroting geraamde bedragen aan opbrengsten en lasten, indien verweerder deze opbrengsten en lasten niet in redelijkheid op die bedragen heeft kunnen ramen.
      
    
    
      5.3
      De zuiveringsheffing is een bestemmingsheffing. De opbrengsten van de heffing dienen te worden besteed aan de “kosten ter zake”, hetgeen meebrengt dat die opbrengsten slechts mogen worden besteed ter bestrijding van die kosten van het desbetreffende jaar of van komende jaren. Bij de beoordeling van de vraag of de opbrengstlimiet is geschonden, staat voorop dat het daarbij gaan om de begrote baten en lasten, en  niet om de gerealiseerde baten en lasten. De rechtbank vindt hiervoor steun in de rechtspraak (zie onder meer de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 24 oktober 2017, ECLI:NL:GHARL:2017:9165).
      
    
    
      5.4
      
        In de op 19 november 2014 vastgestelde begroting 2015 van het waterschap zijn de geraamde opbrengsten uit de zuiveringsheffing begroot op € 57.418.000,-, terwijl de lasten uit de zuiveringstaak zijn begroot op € 52.753.000,-. Dat betekent dat er in de begroting een geraamd overschot is van € 4.665.000,-. Van dit geraamde overschot is een bedrag van 
        € 3.915.000,- gestort op de post ‘algemene reserve zuiveringsheffing’ en het resterende bedrag van € 750.000,- op de post ‘bestemmingsreserve RWZI Utrecht’.
      
      
    
    
      5.5
      Eiseres heeft zich met betrekking tot de vorming van de ‘algemene reserve zuiveringsheffing’ op het standpunt gesteld dat deze uitsluitend wordt aangehouden om een robuuste financiële positie te onderhouden en niet wordt ingezet binnen het kader van de taakuitoefening van het waterschap. Gelet op het algemene karakter van deze reserve kan deze naar de mening van eiseres niet worden beschouwd als “lasten ter zake”. 
      
    
    
      5.6
      
        De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. De rechtbank stelt voorop dat de vorming van reserves door het waterschap is toegelaten. Immers, op grond van artikel 4.11 van het Waterschapsbesluit dient de begroting onder meer een paragraaf ‘weerstandsvermogen’ te bevatten, waarbij het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen waarover het waterschap beschikt om niet begrote kosten te dekken, en alle risico’s waarvoor geen maatregelen zijn getroffen. Evident is dan ook dat bij de vorming van het weerstandsvermogen reserves belangrijk zijn.
        Uit artikel 4.52 van het Waterschapsbesluit blijkt verder dat daarbij ‘algemene reserves’ en ‘bestemmingsreserves’ kunnen worden onderscheiden.
        Het waterschap heeft vijf algemene reserves ingesteld, waaronder de reserve “zuiveringsheffing woningen/bedrijven”. Deze reserve dient dus als weerstandsvermogen om tegenvallers bij het zuiveringsbeheer op te vangen, waarbij het waterschap de bandbreedte van deze reserve heeft bepaald op 10 tot 20% van de totaal begrote netto kosten.
      
      
    
    
      5.7
      De rechtbank is van oordeel dat het waterschap geen concrete andere mogelijkheden heeft dan de zuiveringsheffing om de algemene reserve “zuiveringsheffing woningen/bedrijven” te voeden. Eiseres heeft gewezen op andere opbrengsten van het waterschap. Voor zover naast de opbrengsten uit de zuiveringsheffing al sprake is van zulke overige opbrengsten, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank voldoende aannemelijk gemaakt dat deze opbrengsten ontoereikend zijn om te voorzien in de benodigde weerstandscapaciteit dan wel niet zijn aan te merken als vrij aanwendbare middelen waarmee de algemene reserves kunnen worden gevoed.
      
    
    
      5.8
      
        De rechtbank overweegt verder dat in de Beleidsnota Weerstandsvermogen, risicomanagement, reserves en voorzieningen (de Beleidsnota) uitdrukkelijk is gesteld dat de algemene reserves primair dienen als weerstandsvermogen om tegenvallers op te vangen, waarbij de bepaling van de omvang van de algemene reserve afhankelijk is van de risico’s die het waterschap loopt. Zoals hiervoor reeds is aangevoerd heeft het waterschap vijf algemene reserves ingesteld, waarbij de bandbreedtes van die reserves zijn bepaald op 10 tot 20% van de totaal begrote netto kosten. In het beleid is uitdrukkelijk opgenomen dat aanwending van de algemene reserve alleen kan plaatsvinden door het nemen van een expliciet besluit van het algemeen bestuur, terwijl voorts expliciet is bepaald dat de reserves per categorie onderling niet uitwisselbaar zijn en dat bij de voorjaarsnota en de begroting concrete voorstellen worden gedaan voor het aanwenden van de reserves. 
        De rechtbank is dan ook van oordeel dat mede op basis van dit beleid voldoende is gewaarborgd dat de reserves van de categorie “zuiveringsheffing woningen/bedrijven” worden aangewend ten behoeve van de zuiveringstaak van het waterschap en dus als ‘lasten ter zake’ kunnen worden beschouwd.
      
      
    
    
      5.9
      
        De vraag die vervolgens voorligt is of  het waterschap bij de vorming van de reserve “zuiveringsheffing woningen/bedrijven” in redelijkheid een bandbreedte van 10 tot 20% van de totaal begrote netto kosten heeft kunnen hanteren.
        De rechtbank overweegt in dat verband dat het waterschap bij de bepaling van een dergelijke bandbreedte beleidsvrijheid heeft en dat de toetsing van de door verweerder gemaakte keuzes door de bestuursrechter slechts marginaal is.
        De rechtbank  ziet geen aanknopingspunten  om de door het waterschap  gehanteerde bandbreedte op voorhand als onredelijk aan te merken. De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat uit de Beleidsnota  blijkt dat bij overschrijding van de bandbreedte een voorstel moet worden gedaan over de wijze waarop de reserves weer binnen die bandbreedte kunnen worden gebracht. Voorts blijkt uit de Beleidsnota dat de reserves ook worden ingezet om tarieven gelijkmatig te laten stijgen via “demping” (het kunstmatig verlagen van de tarieven door reserves in te zetten) en om grote tariefschommeling te voorkomen.  Ook dit bevestigt dat de reserves worden aangewend ten behoeve van de zuiveringstaak.
      
      
    
    
      5.10
      Eiseres heeft ten slotte een aantal posten binnen het kader van de geraamde lasten ter discussie gesteld. Eiseres heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat (delen van) de kosten voor met name bestuur, verkiezingen en management niet bekostigd kunnen worden uit de zuiveringsheffing, omdat dit geen “lasten ter zake” van de zuiveringstaak zijn.
      
    
    
      5.11
      De rechtbank overweegt dienaangaande dat, zoals uit de door verweerder in het verweerschrift aangehaalde Memorie van Toelichting bij de Wet modernisering waterschapsbestel volgt,  zuiveringskosten (“lasten ter zake”)  al die kosten zijn die samenhangen met de uitvoering van de zuiveringstaak, ofwel die kosten die samenhangen met het brengen van stoffen op een riolering of op een zuiveringstechnisch werk. Naast de kosten gemoeid met de bouw en exploitatie van zuiveringstechnische werken betreft het  kosten gemoeid met planvorming, beheersing van de afvoer op de riolering, het vastleggen, opleggen en invorderen van de zuiveringsheffing, bestuur en externe communicatie alsmede de samenwerking met gemeenten in de afvalwaterketen. 
      
    
    
      5.12
      Gelet op het vorenstaande en in aanmerking nemende dat de waterschappen hun kosten vrijwel volledig dienen te dekken uit de belastingheffing - van overige opbrengsten is immers nauwelijks sprake - is de rechtbank met verweerder van oordeel dat de door eiseres genoemde kostenposten wel degelijk betrekking hebben op de taken van het waterschap, te weten het watersysteembeheer en het zuiveringsbeheer.  Het waterschap heeft deze “lasten ter zake” deels, namelijk voor 46%, toegerekend aan de zuiveringsheffing,  welk percentage is gebaseerd op de relatieve omvang van de (personele) inzet van de ondersteunende diensten ten behoeve van het zuiveringsbeheer. De rechtbank is met verweerder van oordeel dat het waterschap beleidsvrijheid toekomt in de wijze en methodiek waarop deze lasten ter zake worden toegerekend aan de zuiveringsheffing en de watersysteemheffing. De betreffende kostentoerekening heeft het waterschap ook in de begroting van 2015 opgenomen, waarbij de kosten via een verdeelsleutel zijn verdeeld naar de zuiveringsheffing en de watersysteemheffing. De rechtbank heeft geen aanknopingspunten  om de door het waterschap toegepaste verdeelsleutel onjuist dan wel onaanvaardbaar te achten.
      
      6. Uit het voorgaande volgt dat naar het oordeel van de rechtbank de geraamde baten niet uitgaan boven de geraamde lasten, zodat van onverbindendheid van de Verordening geen sprake is. Verweerder heeft dan ook op goede gronden de aanslag zuiveringsheffing opgelegd.
      
      7. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. N.M. Spelt, voorzitter, en mr. K. de Meulder en 
      mr. G.C.W. van der Feltz, leden, in aanwezigheid van W.B. Lakeman, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 22 mei 2018.
    
    
    
    
    
    
    
      griffier								voorzitter		
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden.