ECLI:NL:RVS:2018:2771, Raad van State, 22-08-2018, 201705266/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 juli 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget van [wederpartij] voor het jaar 2016 herzien en vastgesteld op nihil.

201705266/1/A2.
    Datum uitspraak: 22 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    de Belastingdienst/Toeslagen,
    appellant,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 31 mei 2017 in zaak nrs. 16/2938 en 16/2939 in het geding tussen:
    
    [wederpartij]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 21 juli 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget van [wederpartij] voor het jaar 2016 herzien en vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluiten van 16 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 31 mei 2017 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 16 augustus 2016 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen  nieuwe besluiten op bezwaar moet nemen met inachtneming van de uitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft de Belastingdienst/Toeslagen hoger beroep ingesteld.
    
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 17 mei 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. drs. J.H.E. van der Meer, en [wederpartij], bijgestaan door mr. T.R. Weusten, advocaat te Utrecht, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [wederpartij] heeft in 2016 voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget ontvangen. Bij besluit van 21 juli 2016, gehandhaafd bij besluiten van 16 augustus 2016, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget van [wederpartij] voor het jaar 2016 herzien en vastgesteld op nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft daaraan ten grondslag gelegd dat uit de basisregistratie personen (hierna: de BRP) is gebleken dat [wederpartij] tezamen met haar minderjarige dochter op hetzelfde adres stond ingeschreven als haar [moeder]. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [moeder] aangemerkt als toeslagpartner als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir). De voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget voor het jaar 2016 zijn, nu [wederpartij] het inkomen van haar moeder niet heeft doorgegeven, terecht herzien en op nihil gesteld, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    2.    De rechtbank heeft het door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 16 augustus 2016 vernietigd en bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen nieuwe besluiten op bezwaar moet nemen met inachtneming van de uitspraak. De rechtbank heeft daaraan ten grondslag gelegd dat, nu de inwonende zus van [wederpartij] op 23 augustus 2016 meerderjarig is geworden, zowel de moeder van [wederpartij] als de zus vanaf 1 januari 2016 zijn aan te merken als toeslagpartner als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, gelezen in verbinding met artikel 3, derde lid, van de Awir. In de wet noch in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 3 van de Awir zijn aanknopingspunten te vinden voor het door de Belastingdienst/Toeslagen in beroep ingenomen standpunt dat het toeslagpartnerschap tussen [wederpartij] en haar moeder, dat weliswaar reeds op 1 januari 2016 is ontstaan terwijl er op dat moment nog geen toeslagpartnerschap met de zus van [wederpartij] bestond, voorgaat op het toeslagpartnerschap tussen [wederpartij] en haar zus dat, op grond van artikel 3, derde lid, van de Awir op 23 augustus 2016 is ontstaan met ingang van 1 januari 2016, aldus de rechtbank. De Belastingdienst/Toeslagen kan zich niet verenigen met het oordeel van de rechtbank en vecht dit in hoger beroep aan.
    
    Wettelijk kader
    
    3.     Artikel 3, tweede lid, van de Awir luidt:
    
    "In aanvulling op het eerste lid wordt voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen onder partner mede verstaan degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende en:
    
    a. (…);
    
    e. die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven, behoudens ingeval de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst, waaraan bij ministeriële regeling nadere voorwaarden kunnen worden gesteld, doet blijken dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander; (…)."
    
        Artikel 3, derde lid, van de Awir luidt:
    
    "Degene die ingevolge het tweede lid voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, wordt ook als partner aangemerkt in de andere perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als de belanghebbende."
    
        Artikel 3, vierde lid, van de Awir luidt:
    
    "Een belanghebbende kan op enig moment slechts één partner hebben. Indien de belanghebbende op grond van het tweede lid op dat moment meer dan één partner zou hebben, geldt als partner van de belanghebbende degene die ingevolge artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment als partner wordt aangemerkt; mocht op grond van artikel 5a van de Algemene wet inzake rijksbelastingen op dat moment geen persoon als partner zijn aangemerkt, geldt als partner degene die op grond van de in het tweede lid eerstgenoemde categorie als partner wordt aangemerkt."
    
    Hoger beroep
    
    4.    De Belastingdienst/Toeslagen betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zowel de zus als de moeder van [wederpartij] vanaf 1 januari 2016 zijn aan te merken als toeslagpartner als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. Daartoe voert de dienst aan dat de zus van [wederpartij] op 23 augustus 2016 meerderjarig is geworden waarna er sprake is van drie meerderjarigen die op hetzelfde adres in de BRP ingeschreven staan. Uit de formulering "van ten minste een van beiden" in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir volgt dat deze bepaling slechts van toepassing is op de situatie waarin twee meerderjarigen in de BRP ingeschreven staan op hetzelfde adres, aldus de Belastingdienst/Toeslagen. Deze bepaling mist volgens de dienst derhalve toepassing als drie meerderjarigen in de BRP op hetzelfde adres ingeschreven staan. De moeder noch de zus van [wederpartij] kunnen vanaf 23 augustus 2016 worden aangemerkt als toeslagpartner als bedoeld in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. De dienst wijst erop dat nu de moeder van [wederpartij] van 1 januari 2016 tot 23 augustus 2016 wel als toeslagpartner op grond van artikel 3, tweede lid, van de Awir was aan te merken, dit op grond van het derde lid geldt voor het hele jaar. Nu er op geen enkel moment in 2016 sprake is geweest van een toeslagpartnerschap tussen [wederpartij] en haar zus, is artikel 3, derde lid, van de Awir op hen niet van toepassing, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    5.    Zorgtoeslag en kindgebonden budget zijn tegemoetkomingen als bedoeld in de Awir. De tegemoetkomingen op grond van de Awir zijn inkomensafhankelijk. Indien bij de bepaling van de draagkracht wordt uitgegaan van een partnerschap en het inkomen van de partner in de beschouwing wordt betrokken, leidt dit tot een hoger toetsingsinkomen. Als gevolg hiervan is de hoogte van de gezamenlijke tegemoetkoming lager dan de optelsom van twee afzonderlijke aanspraken van belanghebbenden die niet als partners worden beschouwd. Indien de aanspraak op een tegemoetkoming mede afhankelijk is gesteld van het vermogen, kan het vermogen van de partner in de weg staan aan een positieve aanspraak op een tegemoetkoming.
    
    6.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 6 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2397) heeft de wetgever bij de vormgeving van het wettelijk partnerbegrip gekozen voor een regeling waarbij - uit oogpunt van een eenduidige uitvoering van de inkomensafhankelijke regelingen - op grond van objectiveerbare gegevens door de Belastingdienst/Toeslagen kan worden vastgesteld of een belanghebbende een partner heeft. Bij de verwerking van aanvragen om toeslagen betrekt de Belastingdienst/Toeslagen automatisch de beschikbare informatie uit de BRP.
    
    7.    Niet in geschil is dat [moeder] in 2016 op hetzelfde woonadres in de BRP was ingeschreven als [wederpartij] en haar minderjarige kind, als ook de zus van [wederpartij]. Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat [moeder] ook na het op 23 augustus 2016 meerderjarig worden van de inwonende zus van [wederpartij] de enige toeslagpartner van [wederpartij] is gebleven. Op het moment waarop de zus van [wederpartij] meerderjarig werd, was het partnercriterium van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir op de situatie van [wederpartij] en haar moeder van toepassing.
    
        Uit artikel 3, vierde lid, van de Awir volgt dat er weliswaar tegelijkertijd meer potentiële toeslagpartners kunnen zijn, maar dat een belanghebbende op enig moment slechts één toeslagpartner kan hebben. In overeenstemming hiermee voert de Belastingdienst/Toeslagen het beleid dat in een situatie waarin drie meerderjarigen ingeschreven staan op hetzelfde adres in de BRP geen toeslagpartner wordt aangewezen. De dienst legt daaraan ten grondslag dat artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir slechts van toepassing is op de situatie waarin twee meerderjarigen in de BRP op hetzelfde adres staan ingeschreven. Ook de geautomatiseerde processen bij de dienst kunnen in het geval sprake is van drie meerderjarigen die op hetzelfde adres in de BRP ingeschreven staan niet vaststellen wie onder "beiden" in artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir moet worden verstaan. De Afdeling acht het door de dienst gevoerde beleid niet onredelijk. Daartoe acht de Afdeling van belang dat het door de dienst gevoerde beleid verenigbaar is met de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 3 van de Awir. Uit deze totstandkomingsgeschiedenis volgt dat de wetgever met onderdeel e van het tweede lid van dit artikel heeft beoogd om zogenoemde samengestelde gezinnen, waarvan de ouders tot dan toe niet als partners werden beschouwd, en traditionele gezinnen, waarvan de ouders wel als partners werden beschouwd, voor de toeslagen in een gelijke situatie te brengen. De wetgever heeft hiermee beoogd te voorkomen dat samengestelde gezinnen een voordeel kunnen genieten ten opzichte van traditionele gezinnen, zo vermeldt de memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2011-2012, 33 004, nr. 3, p. 2-3, 32-33 en 78-79). Artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir is derhalve geschreven voor situaties waarin twee meerderjarigen op hetzelfde adres in de BRP ingeschreven staan. Ook acht de Afdeling van belang dat uit artikel 3, vierde lid, van de Awir weliswaar volgt dat er tegelijkertijd meerdere potentiële toeslagpartners kunnen zijn, maar dat een belanghebbende op enig moment slechts één toeslagpartner kan hebben.
    
        Aangezien de zus van [wederpartij] op 23 augustus 2016 meerderjarig is geworden, is er vanaf die datum een situatie ontstaan waarin drie meerderjarigen op hetzelfde adres in de BRP ingeschreven staan. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen kan er vanaf 23 augustus 2016 geen toeslagpartner aan [wederpartij] worden toegekend op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir. Omdat de moeder van [wederpartij] in de periode voorafgaand aan 23 augustus 2016 echter als enige toeslagpartner op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir was aan te merken, geldt dit op grond van het derde lid van die bepaling voor het hele jaar. Artikel 3, derde lid, van de Awir mist toepassing met betrekking tot de zus van [wederpartij] omdat er gelet op het vorenstaande op geen enkel moment in 2016 sprake is geweest van een toeslagpartnerschap tussen [wederpartij] en haar zus.
    
        Het betoog van [wederpartij] dat de Belastingdienst/Toeslagen niet heeft gehandeld in overeenstemming met de op 1 juni 2016 gedateerde standpuntbepaling van de inspecteur van de Belastingdienst (hierna: de inspecteur) leidt niet tot een ander oordeel. De inspecteur stelt zich in de brief van 1 juni 2016 op het standpunt dat in een situatie waarin slechts één fiscaal partner toegestaan is en er sprake is van twee fiscaal partners, de belanghebbende de mogelijkheid heeft om aan te geven geen fiscaal partner te hebben. Daargelaten of de standpuntbepaling van de inspecteur, zoals de dienst ter zitting heeft gesteld, berust op een fout, is thans geen situatie aan de orde waarin sprake is van een belanghebbende met meer toeslagpartners.
    
        Het betoog slaagt.
    
    Conclusie
    
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen de besluiten van
    
    16 augustus 2016 alsnog ongegrond verklaren.
    
    9.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 31 mei 2017 in zaak nrs. 16/2938 en 16/2939.
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. J.A. Hagen, voorzitter, en mr. J. Kramer en mr. G.M.H. Hoogvliet, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    
    w.g. Hagen
    voorzitter    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    
    Uitgesproken in het openbaar op 22 augustus 2018
    
    343-854.