ECLI:NL:GHSHE:2017:4150, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 29-09-2017, 16/03485
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2017-09-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Aanslag leges omgevingsvergunning. Van een ‘verbouwing’ kan naar het oordeel van het Hof naar spraakgebruik slechts sprake zijn indien een reeds bestaand gebouw wordt verbouwd. Indien de ‘verbouwing’ slechts de binnenkant van het gebouw betreft kan worden gesproken van een ‘interne verbouwing’. Van een (interne) verbouwing is geen sprake indien een bouwplan voor een nog te bouwen gebouw wordt gewijzigd waarbij de betreffende wijziging uitsluitend ziet op een wijziging van de indeling van het nog te bouwen gebouw. De Heffingsambtenaar heeft terecht leges geheven naar het bedrag voor de bouw van appartementen en niet naar het tarief voor een interne verbouwing.

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
    Team belastingrecht
    Meervoudige Belastingkamer
    
    
      Kenmerk: 16/03485
    
    
    
      
        Uitspraak op het hoger beroep van
      
    
    
    
      
        
          [belanghebbende] B.V., 
      
      gevestigd te [vestigingsplaats] ,
      hierna: belanghebbende,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de Rechtbank Oost-Brabant te ‘s-Hertogenbosch (hierna: de Rechtbank) van 26 mei 2016, nummer SHE 15/6865, in het geding tussen
    
    
    
      
        belanghebbende,
      
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Valkenswaard,
      
      hierna: de Heffingsambtenaar,
    
    
    
      betreffende na te noemen heffing van leges.
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      Belanghebbende heeft op 10 juni 2015 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor de wijziging van reeds vergunde nieuwbouw van twee appartementen in zes appartementen aan de [adres] 6 te [vestigingsplaats] . Ter zake van het in behandeling nemen van deze aanvraag heeft de Heffingsambtenaar aan belanghebbende een aanslag leges opgelegd ad € 18.000. Het tegen deze aanslag gemaakte bezwaar is door de Heffingsambtenaar bij uitspraak van 10 november 2015 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.2.
      Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 331. De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      Tegen deze uitspraak heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld bij het Hof. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 503. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.4.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 13 juli 2017 te ‘s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord de heer [A] , verbonden aan [B] BV te [C] , als gemachtigde van belanghebbende, alsmede de Heffingsambtenaar de heer [D] tot bijstand vergezeld van de heer [E] . 
      
    
    
      1.5.
      Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek gesloten.
    
    
      1.6.
      Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is verzonden.
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      Op grond van de stukken van het geding en het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan:
    
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft op 18 februari 2015 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het realiseren van nieuwbouw bestaande uit een commerciële ruimte op de begane grond en twee appartementen gelegen op de eerste onderscheidenlijk tweede verdieping. De gevraagde omgevingsvergunning is, op 21 mei 2015, verleend voor de volgende activiteiten:
      
      
        “1. Het (ver)bouwen van een bouwwerk zoals bedoeld in art. 2.1., eerste lid, onder a Wabo.2. Het gebruiken van gronden en bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan zoals bedoeld in art. 2.1, eerste lid, onder c Wabo.” 
      
      
      
        Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag is aan belanghebbende een aanslag leges opgelegd naar een bedrag van € 15.755. Dit bedrag bestaat uit twee maal een bedrag van € 4.500 voor de bouwactiviteiten van twee appartementen, een bedrag van € 6.500 voor de bouwactiviteiten van een kantoor, alsmede € 255 voor planologisch strijdig gebruik.
      
      
    
    
      2.2.
      
        Belanghebbende heeft op 10 juni 2015 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het wijzigen van de onder 2.1. bedoelde reeds vergunde nieuwbouw. De aanvraag betreft een wijziging van de twee appartementen in zes appartementen, gelegen op de eerste onderscheidenlijk tweede verdieping. De gevraagde omgevingsvergunning is, op 10 september 2015, verleend voor de volgende activiteiten:
        
           ”1. Het (ver)bouwen van een bouwwerk zoals bedoeld in art. 2.1, eerste lid, onder a Wabo”.
        Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag is aan belanghebbende de thans bestreden aanslag leges opgelegd naar een bedrag van € 18.000. Dit bedrag bestaat uit vier maal een bedrag van € 4.500 voor de bouwactiviteiten van vier appartementen.
      
      
    
  
  
    
      3Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen
    
    
      3.1.
      
        Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen: 
        I. Is de onder 2.2 bedoelde aanslag leges op onjuiste grondslagen gebaseerd en daardoor te hoog vastgesteld?
        II. Zijn de geheven leges in strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        III. Zijn de geheven leges in strijd met het gelijkheidsbeginsel? 
      
      
      
        Belanghebbende is van mening dat de in geschil zijnde vragen bevestigend moeten worden beantwoord. De Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan.
      
      
    
    
      3.2.
      Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden die daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt. Voor hetgeen hieraan ter zitting is toegevoegd, wordt verwezen naar het van deze zitting opgemaakte proces-verbaal.
      
    
    
      3.3.
      Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, vernietiging van de uitspraak op bezwaar en vernietiging van de aanslag leges dan wel vermindering van de aanslag tot een bedrag van € 255. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
      
    
  
  
    
      4Gronden
    
    
      
        Juridisch kader 
      
    
    
    
      4.1.1.
      De Verordening op de heffing en de invordering van leges in de gemeente Valkenswaard 2015 (hierna: de Verordening) luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        “Artikel 2 Belastbaar feit
        Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor;
      
      a. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten;
      b. (…..)
      een en ander zoals genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
      
      
        
          Artikel 5 Maatstaven van heffing en tarieven
        
      
      1. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.
      (…)
      
      
        
          Artikel 6 Wijze van heffing
        
        De leges worden geheven door middel van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving (….).”.
      
      
    
    
      4.1.2.
      De tarieventabel luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
      
      
        “Titel 2 (……..)
      
      
      
        
          Hoofdstuk 3 Omgevingsvergunning
        
        (….)
      
    
    
      2.3.1.
      
        
          Bouwactiviteiten
        
        2.3.1.1 Indien de aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo, zijn de tarieven van toepassing zoals opgenomen in de bijlage “legeskosten bouwwerken” behorende bij de Tarieventabel bij de Legesverordening 2015.
        (…)
      
      
      
        
          Hoofdstuk 5 Teruggaaf
        
        (.…)
      
    
    
      2.5.2
      
        
          Aanvraag wijziging omgevingsvergunning als gevolg van wijziging bouwactiviteit
        
        2.5.2.1 Het tarief voor het in behandeling nemen van een wijziging van een omgevingsvergunning welke geheel of gedeeltelijk bestaat uit bouwactiviteiten als gevolg van een, naar de omstandigheden beoordeeld, geringe wijziging van de bouwactiviteiten en waarvan nog geen gebruik is gemaakt, worden de voor de oorspronkelijke vergunning geheven leges verrekend met het bedrag dat verschuldigd is door toepassing van het tarief als vermeld in 2.3.1 met dien verstande dat zij nimmer minder dan € 75,00 zullen bedragen. Het vorenstaande vindt geen toepassing indien de afwijking zodanig is dat naar de omstandigheden beoordeeld in feite sprake is van een nieuwe bouwactiviteit.
        (…)”. 
      
      
    
    
      4.1.3.
      De bijlage ‘legeskosten bouwwerken’ behorende bij de tarieventabel bij de Verordening vermeldt, voor zover hier van belang, het volgende:
      
      
        “1. Woningen tarief leges
        (….)
      
    
    
      1.3
      
        appartement tot 200m2 per appartement		€   4.500,00
        met een maximum van				€ 35.000,00
        (….)
      
      
      
        
          2. Uitbreidingen en wijzigingen
        
        (…)
      
    
    
      2.8
      
        interne verbouwing bij woondoeleinden		€      255,00 
        (….)”.
      
      
      
        4.1.4.
        De Verordening, tarieventabel en bijlage ‘legeskosten bouwwerken’ zijn op de voorgeschreven wijze gepubliceerd.
        
        
          
            Vraag I
          
        
        
      
    
    
      4.2.
      
        De op 10 september 2015 aan belanghebbende verleende omgevingsvergunning heeft betrekking op een activiteit als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo), te weten het bouwen van een bouwwerk. De Heffingsambtenaar heeft met toepassing van artikel 2.3.1.1 van de tarieventabel en de tot die tabel behorende bijlage “legeskosten bouwwerken”, de leges berekend voor het bouwen van vier appartementen naar een tarief van € 4.500 per appartement, in totaal (4 x € 4.500) € 18.000. 
        Belanghebbende heeft gesteld dat geen sprake is van nieuwbouw van vier appartementen maar dat sprake is van een interne verbouwing, dat zij heeft gevraagd om een vergunning voor een interne verbouwing waarbij de eerste en tweede verdieping worden onderverdeeld binnen de bestaande hoofd- en buitencontouren en dat de aangevraagde omgevingsvergunning bij besluit van 10 september 2015 is verleend. Hieraan heeft belanghebbende toegevoegd dat deze interne verbouwing geen afbreuk doet aan de verschijningsvorm van het object of aan de vierkante meters vergund gebruik, noch dat de ruimtelijke uitstraling en bebouwingsstructuur hierdoor wijzigt. Ter zake hiervan had de Heffingsambtenaar leges dienen te heffen met toepassing van onderdeel 2.8 van de bijlage “legeskosten bouwwerken” behorende bij de tarieventabel naar het in dat onderdeel genoemde bedrag van € 255, aldus belanghebbende.
      
      
    
    
      4.3.
      Gelet op de onder 2.2 vermelde feiten is vergunning verleend voor het bouwen van een bouwwerk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel a van de Wabo. Het Hof gaat voorbij aan de enkele en niet nader onderbouwde stelling van belanghebbende dat zou zijn gevraagd om een vergunning voor een interne verbouwing. Gesteld noch gebleken is dat belanghebbende tegen de verleende vergunning bezwaar heeft gemaakt op de grond dat deze is verleend voor het bouwen van een bouwwerk in plaats van voor een gevraagde interne verbouwing. Het Hof acht belanghebbende daarom er niet in geslaagd aannemelijk te maken dat de in behandeling genomen aanvraag betrekking had op een interne verbouwing. 
      
    
    
      4.4.
      
        Ten aanzien van belanghebbendes stelling dat ook bij een aanvraag voor het bouwen van een bouwwerk het in onderdeel 2.8 van de bijlage “legeskosten bouwwerken” genoemde tarief moet worden toegepast omdat de beoogde bouwwerkzaamheden feitelijk zien op een interne verbouwing, overweegt het Hof als volgt. 
        Van een ‘verbouwing’ kan naar het oordeel van het Hof naar spraakgebruik slechts sprake zijn indien een reeds bestaand gebouw wordt verbouwd. Indien de ‘verbouwing’ slechts de binnenkant van het gebouw betreft kan worden gesproken van een ‘interne verbouwing’. Van een (interne) verbouwing is geen sprake indien een bouwplan voor een nog te bouwen gebouw wordt gewijzigd waarbij de betreffende wijziging uitsluitend ziet op een wijziging van de indeling van het nog te bouwen gebouw. Belanghebbendes andersluidende opvatting wordt door het Hof dus niet gevolgd.
      
      
    
    
      4.5.
      De Heffingsambtenaar heeft de verleende vergunning aangemerkt als een aanvullende vergunning ten opzichte van de op 21 mei 2015 verleende vergunning. In lijn daarmee heeft de Heffingsambtenaar ter zitting verklaard dat het onder 2.1 genoemde legesbedrag van € 15.755 hoger was geweest, en wel € 18.000 hoger, indien de eerste aanvraag betrekking zou hebben gehad op het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor de bouw van een commerciële ruimte en zes appartementen. 
      
    
    
      4.6.
      Gelet op het vorenstaande komt het Hof tot het oordeel dat de Heffingsambtenaar de onder 2.2 bedoelde aanslag leges terecht heeft vastgesteld op een bedrag van € 18.000. 
      
      
        
          Vraag II
        
      
      
    
    
      4.7.
      Belanghebbende stelt dat de geheven leges zich in evenredige mate moeten verhouden tot de kosten van de gemeente voor onderzoek, beoordeling en toetsing van de aanvraag. Volgens belanghebbende staat het bedrag van € 18.000 niet in redelijke verhouding tot die kosten en is de heffing daarom in strijd met het evenredigheidsbeginsel. Het Hof overweegt als volgt. 
    
    
      4.8.
      Zoals tijdens de parlementaire behandeling is opgemerkt, kunnen gemeenten op grond van artikel 219, tweede lid, van de Gemeentewet, behoudens het verbod op het hanteren van draagkracht als verdelingsmaatstaf en de in de wet gegeven nadere regelen, zelf invulling geven aan de in de belastingverordeningen op te nemen heffingsmaatstaven voor de gemeentelijke belastingen en rechten. Het staat hun in beginsel vrij die heffingsmaatstaven op te nemen die zich het beste verstaan met het gemeentelijk beleid en de praktijk van de belastingheffing (Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, blz. 65-67 en blz. 77-78). Voor onverbindendverklaring is slechts plaats indien een regeling is getroffen die in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. Bij de legesheffing is voorts van belang dat geen rechtstreeks verband is vereist tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds (Hoge Raad 14 augustus 2009, nr. 43 120, ECLI:NL:HR:2009:BI1943). 
    
    
      4.9.
      
        Voor zover belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het geheven legesbedrag van 
         € 18.000 zich niet in evenredige mate verhoudt tot de kosten die de gemeente heeft omdat sprake is van een vergunningaanvraag voor een interne verbouwing, faalt dit standpunt op de in 4.3 en 4.4 vermelde gronden. 
      
      
    
    
      4.10.
      
        Voor zover belanghebbende zich op het standpunt stelt dat het totaal van de geheven legesbedragen van € 15.755 + € 18.000 = € 33.755 zich niet in evenredige mate verhoudt tot de kosten van de gemeente in verband met het in behandeling nemen van de aanvraag faalt dit standpunt evenzeer. 
        Het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk bestaande uit commerciële ruimte met zes appartementen wordt berekend naar de som van een vast bedrag voor de commerciële ruimte en de vaste bedragen voor ieder van de afzonderlijke appartementen. Het hanteren van een dergelijke tariefstelling kan niet worden gekenschetst als onredelijk of willekeurig. Dit geldt ook indien, zoals in het onderhavige geval, in eerst instantie een vergunning voor de bouw van een commerciële ruimte met twee appartementen wordt gevraagd en verkregen en nadien deze vergunning op verzoek van de belanghebbende wordt gewijzigd in die zin dat uiteindelijk een commerciële ruimte met zes appartementen kan worden gebouwd. Ook overigens bieden de gedingstukken geen grond voor het oordeel dat de hoogte van de geheven bouwleges in strijd is met enig algemeen rechtsbeginsel. 
      
      
      
        
          Vraag III
        
      
      
    
    
      4.11.
      Belanghebbende stelt dat de Heffingsambtenaar het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden en voert hiertoe aan dat ter zake van het in behandeling nemen van de door [F] BV op 25 juli 2015 aangevraagde omgevingsvergunning voor het splitsen van twee nieuw te bouwen bedrijfsgebouwen in vijf delen, een legesbedrag van € 75 is geheven. Die situatie, waarin de recent verleende vergunning voor het bouwen van de bedrijfsruimte wordt gewijzigd teneinde de splitsing in vijf delen mogelijk te maken, is vergelijkbaar met de onderhavige situatie waar ook sprake is van opsplitsing/onderverdeling van een reeds vergund bouwwerk, aldus belanghebbende. De Heffingsambtenaar heeft hier tegen aangevoerd dat in het door belanghebbende aangedragen geval sprake is van een bedrijfsloods die door het plaatsen van een tussenwand wordt opgesplitst in drie afzonderlijke bedrijfsunits en dat bedrijfsruimten niet vergelijkbaar zijn met appartementen. 
      
    
    
      4.12.
      
        Naar het oordeel van het Hof zijn appartementen en bedrijfsruimten feitelijk noch rechtens gelijke gevallen. Feitelijk niet omdat de aard van de bouw anders is, zo zijn er minder tussenmuren en andere voorzieningen in bedrijfsruimten. Rechtens zijn ze evenmin gelijk omdat in de bijlage bij de tarieventabel onderscheid is gemaakt tussen bouw van appartementen en bouw van bedrijfsruimten, hetgeen gelet op het verschil in toetsingswerkzaamheden in het kader van de vergunningaanvraag te verklaren valt. 
        Het ‘splitsen’ van twee appartementen in 2x drie appartementen omvat veel meer dan alleen het plaatsen van een tussenwand en daarom zal het beoordelen van een dergelijke wijziging meer werkzaamheden met zich brengen. Aangezien appartementen en bedrijfsruimten feitelijk noch rechtens gelijke gevallen zijn, is het splitsen van appartementen niet gelijk aan het splitsen van bedrijfsruimten. Gelet op het voorgaande treft belanghebbendes beroep op het gelijkheidsbeginstel geen doel.
      
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      4.13.
      De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is en dat de uitspraak van de Rechtbank dient te worden bevestigd.
      
      
        
          Ten aanzien van het griffierecht
        
      
      
    
    
      4.14.
      Het Hof is van oordeel dat er geen redenen aanwezig zijn om te gelasten dat de Heffingsambtenaar aan belanghebbende het door haar betaalde griffierecht geheel of gedeeltelijk vergoedt.
      
      
        
          Ten aanzien van de proceskosten
        
      
      
    
    
      4.15.
      Het Hof acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht. 
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      Het Hof:
    
    -	verklaart het hoger beroep ongegrond; en
    -	bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
    
    
      Aldus gedaan op 29 september 2017 door V.M. van Daalen-Mannaerts, voorzitter, P.A.G.M. Cools en P.A.M. Pijnenburg, in tegenwoordigheid van A. Muller, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden. 
    
    
    
      
        Het aanwenden van een rechtsmiddel:
      
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH ’s-Gravenhage. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen.
    
    
      
        Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      
      
        Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      
    
    
      
        de naam en het adres van de indiener;
      
      
        een dagtekening;
      
      
        een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      
      
        e gronden van het beroep in cassatie.
      
    
    
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.