ECLI:NL:RVS:2020:1810, Raad van State, 29-07-2020, 201907591/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2020-07-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2018 voor [appellant] herzien naar € 104,00. [appellant] heeft in 2018 voorschotten huurtoeslag ontvangen. Op 1 februari 2018 is [appellant] verhuisd. Bij het besluit van 21 september 2018, gehandhaafd bij het besluit van 17 december 2018, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2018 berekend op een lager bedrag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat [appellant] per 1 februari 2018 niet meer voor huurtoeslag in aanmerking kwam omdat de rekenhuur van de nieuwe woning hoger is dan de voor hem, gelet op zijn leeftijd van toepassing zijnde maximale huurgrens. [appellant] werd in 2018 22 jaar.

201907591/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 juli 2020
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 augustus 2019 in zaak nr. 19/614 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 september 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2018 voor [appellant] herzien naar € 104,00.
    Bij besluit van 17 december 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 augustus 2019 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 mei 2020, waar [appellant] en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken en V.V. Garib-Balesar, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellant] heeft in 2018 voorschotten huurtoeslag ontvangen. Op 1 februari 2018 is [appellant] verhuisd. Bij het besluit van 21 september 2018, gehandhaafd bij het besluit van 17 december 2018, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2018 berekend op een lager bedrag. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat [appellant] per 1 februari 2018 niet meer voor huurtoeslag in aanmerking kwam omdat de rekenhuur van de nieuwe woning hoger is dan de voor hem, gelet op zijn leeftijd van toepassing zijnde maximale huurgrens. [appellant] werd in 2018 22 jaar.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen  de huurtoeslag voor [appellant] per 1 februari 2018 terecht heeft herzien.
    Het beroep op het discriminatieverbod zoals dat is neergelegd in artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) en artikel 14 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) gelezen in samenhang met het recht op ongestoord genot van eigendom zoals vervat in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, kan volgens de rechtbank niet slagen. De rechtbank heeft hiertoe overwogen dat deze verdragsbepalingen niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen verbiedt, maar alleen die welke als discriminatie moet worden beschouwd omdat een redelijke en objectieve rechtvaardiging ervoor ontbreekt. Doel en strekking van de huurtoeslagregeling is om personen met beperkte financiële middelen in staat te stellen passende huisvesting te kunnen bekostigen. In het kader van de verdeling van schaarse woonruimte is voor het beperken van de maximale huur die jongeren onder de 23 jaar met gebruikmaking van de huurtoeslag kunnen besteden een redelijke en objectieve rechtvaardiging aanwezig, omdat er in het algemeen van uitgegaan mag worden dat personen onder de 23 jaar als starters op de woningmarkt met minder woonruimte en woongerief aan hun woonbehoefte kunnen voldoen, aldus de rechtbank.
        Hetgeen [appellant] heeft aangevoerd over de recente aanpassing van de Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag maakt dit niet anders. Hiermee is geen dwingende verplichting voor de wetgever ontstaan om op het beleidsterrein van de volkshuisvesting en de daarbij behorende financiële regelingen eveneens tot aanpassing van leeftijdsgrenzen te besluiten, aldus de rechtbank.
    Het hoger beroep
    4.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de leeftijdsgrens van 23 jaar, zoals vervat in artikel 13, eerste lid, onder a en b, van de Wet op de huurtoeslag (hierna: de Wht) geen ongerechtvaardigde inbreuk vormt op de artikelen 26 van het IVBPR en 14 van het EVRM in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM. Hij voert hiertoe aan dat sprake is van een ongerechtvaardigd onderscheid tussen aan de ene kant 21- en 22-jarigen en aan de andere kant 23-jarigen omdat er geen redelijke en objectieve rechtvaardiging is voor deze leeftijdsgrens. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de voorloper van de Wht blijkt dat de lagere huurgrens is gebaseerd op de opvatting dat jongere alleenstaanden met wat minder woongerief kunnen volstaan dan andere categorieën woningzoekenden. Volgens [appellant] gaat het hier om een opvatting van 35 jaar geleden waarvan kan worden betwijfeld of deze nog houdbaar is. Bovendien is de redenering gebaseerd op de inkomenssituatie binnen de kaders van de sociale zekerheid en de fiscaliteit, die op bepaalde leeftijden wijzigt. Omdat de leeftijdsgrens voor het volwassenenminimumloon sinds 1 januari 2017 is verlaagd van 23 naar 21 jaar, is de onderbouwing voor de grens van 23 jaar in de Wht komen te vervallen. [appellant] wijst er in dit verband op dat uit de geschiedenis van de wijziging van de Wet minimumloon en minimum vakantiebijslag blijkt dat de Raad van Europa de achterstelling van jongeren vanaf 21 jaar ‘manifestly unfair’ vond.
        Verder voert [appellant] aan dat het onderscheid tussen aan de ene kant 21- en 22-jarigen en aan de andere kant 23-jarigen niet proportioneel is. Het onderscheid tussen de leeftijdscategorieën komt bij de hoge huur uit op een alles of niets. Dat gaat verder dan noodzakelijk is en staat niet in verhouding tot de behoeftes. Verder zijn minder ingrijpende verschillen mogelijk die hetzelfde doel nastreven, aldus [appellant].
    4.1.    Gelet op artikel 94 van de Grondwet, vinden wettelijke voorschriften geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Artikel 26 van het IVBPR en artikel 14 van het EVRM en artikel 1, Eerste Protocol bij het EVRM, zijn zulke bepalingen.
    4.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 22 oktober 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:3788) verbieden genoemde verdragsbepalingen slechts ongelijke behandeling van gelijke gevallen, wanneer die behandeling als een ongerechtvaardigd onderscheid moet worden beschouwd, dat wil zeggen, indien voor het gemaakte onderscheid geen redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat.
    4.3.    Voorop gesteld moet worden dat de Staat bij het nemen van maatregelen op sociaal-economisch terrein beschikt over een aanzienlijke beleids- en beoordelingsruimte, zie aldus het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak Stec en anderen tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 12 april 2006, ECLI:CE:ECHR:2006:0412JUD006573101, rechtsoverweging 52, alsmede de zaak Clift tegen het Verenigd Koninkrijk, arrest van 13 juli 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0713JUD000720507, rechtsoverweging 73.
    4.4.    Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, dient de vraag of bij een bepaalde regeling sprake is van schending van het discriminatieverbod  beantwoord te worden in het licht van het doel en de strekking van de regeling waar het om gaat. Doel en strekking van de huurtoeslagregeling zijn om personen met beperkte financiële middelen in staat te stellen passende  huisvesting te kunnen bekostigen. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de lagere maximumhuurgrens voor huurders tot 23 jaar is gebaseerd op de opvatting dat jongere alleenstaanden met wat minder woongerief kunnen volstaan dan andere categorieën woningzoekenden (Kamerstukken II 1983-1984, 18 539, 1-3, blz. 42). Voor het oordeel dat deze opvatting van de wetgever niet meer houdbaar is, bestaat geen aanleiding. In het licht van voornoemde doelstelling van de huurtoeslagregeling vormt dit argument van de wetgever voor het beperken van de maximale huur die huurders onder de 23 jaar met gebruikmaking van huurtoeslag kunnen betalen, een redelijke en objectieve rechtvaardiging voor het daardoor ontstane onderscheid tussen huurders tot 23 jaar en huurders van 23 jaar en ouder. Het onderscheid staat in verhouding tot het belang dat daarmee wordt gediend, namelijk de verdeling van schaarse woonruimte en het voorkomen van scheefwonen. Dat de wetgever ook een andere keuze had kunnen maken, betekent niet dat de keuze onderscheid te maken tussen huurders tot 23 jaar en huurders van 23 jaar en ouder onredelijk is. Met het gelijktrekken van de maximale huurgrens voor 21- en 22-jarigen ten opzichte van 23-jarigen, waarbij minder huurtoeslag zou worden toegekend aan de eerstgenoemde groep, zoals [appellant] voorstelt, zou het doel van de regeling niet zijn gediend.
               Anders dan [appellant] betoogt, betekent de verlaging van de leeftijdsgrens voor het volwassenminimumloon van 23 jaar naar 21 jaar niet dat daarmee de onderbouwing van de lagere maximumhuurgrens voor huurders tot 23 jaar is komen te vervallen en daarvoor geen redelijke en objectieve rechtvaardiging meer is. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de voorloper van de Wht, de Wet individuele huursubsidie, blijkt dat de leeftijdsgrens van 23 jaar wat betreft de berekening van de hoogte van de huursubsidie is gerelateerd aan de leeftijdsbegrenzing die geldt voor het minimumjeugdloon. Dat dit ook zou gelden voor de lagere maximumhuurgrens voor huurders tot 23 jaar, zoals [appellant] lijkt te betogen, kan niet uit de wetsgeschiedenis worden afgeleid.           
    De rechtbank heeft terecht overwogen dat door de wijziging van de Wet minimumloon en minimum vakantiegeld waardoor de leeftijdsgrens voor het volwassenenminimumloon is verlaagd, geen dwingende verplichting voor de wetgever is ontstaan om op het beleidsterrein van de volkshuisvesting en de daarbij behorende financiële regelingen eveneens tot aanpassing van leeftijdsgrenzen te besluiten. Uit de toelichting bij deze wet blijkt dat deze wijziging is ingegeven door veranderingen in de opvattingen over de arbeidsmarkt- en inkomenspositie van jongeren en door het uitgangspunt dat voor gelijke werkzaamheden een gelijk loon betaald dient te worden. Nergens is uit gebleken dat de positie van jongeren wat hun woonbehoefte betreft zodanig is veranderd dat de leeftijdsgrens voor de huurtoeslag niet meer kan worden gehanteerd.         
    4.5.    Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het beroep van [appellant] op het discriminatieverbod zoals dat is neergelegd in de artikelen 26 van het IVBPR en 14 van het EVRM, gelezen in samenhang met het recht op ongestoord genot van eigendom zoals vervat in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het EVRM, niet kan slagen.   
        De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen terecht de huurtoeslag voor [appellant] per 1 februari 2018 heeft herzien.     
    5.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E. Steendijk, voorzitter, en mr. N. Verheij en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y.M. van Soest-Ahlers, griffier.
    De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.   
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
    Uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2020
    343-902.
     
    BIJLAGE
     
    Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 14
    Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
    Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden
    Artikel 1
    Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht.
    De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.
    Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
    Artikel 26
    Allen zijn gelijk voor de wet en hebben zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
    Wet op de huurtoeslag
    Artikel 13
    1. Geen huurtoeslag wordt toegekend als de rekenhuur:
    a. hoger is dan € 710,68 per maand als:
    1º. de huurder, diens partner of een van de medebewoners 23 jaar of ouder is, dan wel de woning deelt met een kind of pleegkind van de huurder, diens partner of een medebewoner of
    2º. de huurder, diens partner of de medebewoner jonger dan 23 jaar is, en een handicap heeft
    of
    b. hoger is dan € 417,34 per maand in andere gevallen dan bedoeld onder a.
    […]