ECLI:NL:RVS:2025:2077, Raad van State, 07-05-2025, 202204372/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-05-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 mei 2022 heeft de raad van de gemeente Wierden besloten het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening zonnepark Elsweide" niet vast te stellen. [appellant] is eigenaar van het perceel dat globaal begrensd is door de N347, de Rijssenseweg en de beek de Elsgraven in Enter. Voor de ontwikkeling en realisatie van een zonnepark op het perceel, heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan en voor de verlening van een omgevingsvergunning. Het ontwerpbestemmingsplan en de ontwerpomgevingsvergunning hebben vanaf 12 juli 2018 ter inzage gelegen. [appellant] is het er niet mee eens dat de raad en het college op grond van het "Beleidskader Grootschalige Duurzame Energie in Wierden", vastgesteld door de raad op 2 april 2019 (hierna: het beleidskader), hebben geweigerd om het plan vast te stellen en de vergunning te verlenen, nadat er in eerste instantie medewerking werd verleend.

202204372/1/R3.
    Datum uitspraak: 7 mei 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en de erven van [appellant B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), beide gevestigd in Enter, gemeente Wierden,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Wierden,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Wierden,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 31 mei 2022 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening zonnepark Elsweide" niet vast te stellen.
    Bij besluit van 15 juni 2022 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisatie van zonnepark Elsweide op de kadastrale percelen Wierden sectie Z, nummers 363, 365 en 469, nu kadastraal bekend als Wierden sectie Z, nummer 2178 (hierna: het perceel).
    Deze besluiten zijn op grond van artikel 3.30 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gecoördineerd voorbereid en bekendgemaakt.
    Tegen deze besluiten heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben gezamenlijk een verweerschrift ingediend.
    De raad en het college, en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting van 27 november 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. C. van Deutekom, advocaat in Arnhem, en de raad en het college, gezamenlijk vertegenwoordigd door I.L.B. Boers - Leijten, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend op 21 maart 2018. De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 21 juni 2018. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wro en de Wabo, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van het perceel dat globaal begrensd is door de N347, de Rijssenseweg en de beek de Elsgraven in Enter. Voor de ontwikkeling en realisatie van een zonnepark op het perceel, heeft [appellant] een aanvraag ingediend voor de vaststelling van een nieuw bestemmingsplan en voor de verlening van een omgevingsvergunning. Het ontwerpbestemmingsplan en de ontwerpomgevingsvergunning hebben vanaf 12 juli 2018 ter inzage gelegen.
    [appellant] is het er niet mee eens dat de raad en het college op grond van het "Beleidskader Grootschalige Duurzame Energie in Wierden", vastgesteld door de raad op 2 april 2019 (hierna: het beleidskader), hebben geweigerd om het plan vast te stellen en de vergunning te verlenen, nadat er in eerste instantie medewerking werd verleend.
    Toetsingskader
    3.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht.
    Beroepsgronden
    4.       [appellant] betoogt dat de raad het bestemmingsplan ten onrechte niet heeft vastgesteld vanwege de vermeende strijd met de inspanningsverplichting voor de maatschappelijke inpassing uit het beleidskader. [appellant] voert aan dat de weigering berust op argumenten die niet ruimtelijk relevant zijn en wijst daarvoor op de uitspraak van de Afdeling van 30 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:943, onder 5.2.       
    Verder voert [appellant] aan dat de inspanningsverplichtingen voor maatschappelijke inpassing uit het beleidskader alleen van toepassing zijn op de fase voorafgaand aan de formele planologische procedure. Omdat de planologische procedure echter al op 12 juli 2018 begonnen was en het beleidskader ruim een half jaar daarna pas in werking is getreden, mocht de raad niet met terugwerkende kracht eisen stellen aan de voorfase van de planprocedure. Daarbij wijst [appellant] er op dat de raad volgens artikel 3.8, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wro al op 15 november 2018 had moeten beslissen over het ontwerpplan.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat [appellant] niet heeft voldaan aan de vereisten van maatschappelijke inpassing en de inspanningsverplichtingen uit het beleidskader. Daarom mocht de raad besluiten het plan niet vast te stellen. Volgens de raad is [appellant] gedurende de procedure op de hoogte gesteld dat zijn initiatief aan het beleidskader moet voldoen.
    4.2.    In het weigeringsbesluit staat dat het plan niet voldoet aan de vereisten van maatschappelijke inpassing en dat [appellant] niet heeft voldaan aan de daarbij behorende inspanningsverplichtingen. [appellant] heeft geen stukken aangeleverd waaruit blijkt op welke wijze maatschappelijke inpassing is vormgegeven. Zo heeft [appellant] (gedeeltelijk) geen communicatie- en participatieplannen aangeleverd. Daardoor kan niet worden voldaan aan de inspanningsverplichting voor communicatie en participatie uit het beleidskader.
    4.3.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraken van 27 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1702, onder 8.2, en 26 juli 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2850, kan het ontbreken van maatschappelijk draagvlak geen dragend argument zijn voor het weigeren van planologische medewerking. De omstandigheid dat geen maatschappelijk draagvlak bestaat, betekent namelijk niet dat het bestemmingsplan niet in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.
    Dit neemt niet weg dat, bijvoorbeeld op grond van gemeentelijk beleid, van een initiatiefnemer kan worden verlangd dat hij inspanningen verricht die zijn gericht op het informeren van omwonenden en het verwerven of vergroten van het maatschappelijk draagvlak voor de gewenste ontwikkeling. Wordt zo’n verplichting niet behoorlijk nagekomen, dan kan dat voor het bestuursorgaan reden zijn de gewenste medewerking niet te verlenen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3580.Daarom is het niet voldoen aan een inspanningsverplichting tot het creëren van draagvlak in algemene zin een geldige reden op grond waarvan de raad mag besluiten om een bestemmingsplan niet vast te stellen.
    Hierna zal de Afdeling beoordelen of de raad ook in dit geval op grond van de vereisten van maatschappelijke inpassing en de daarbij behorende inspanningsverplichtingen uit het beleidskader mocht weigeren het plan vast te stellen.
    4.4.    De Afdeling stelt vast dat de inspanningsverplichtingen uit het beleidskader gaan over handelingen in de fase voordat de formele planologische procedure start. Zo staat op pagina 24 van het beleidskader: "Het communiceren met de omgeving dient te gebeuren voordat de formele procedure start" en: "Initiatiefnemers hebben de verplichting om de omgeving te betrekken bij hun initiatief en stellen hiervoor een participatieplan op. Het betrekken van de omgeving dient te gebeuren voordat de formele procedure start." Verder staat op pagina 31: "Voorafgaand aan de formele planologische procedure vindt overleg plaats tussen gemeente, initiatiefnemers en inwoners over de maatschappelijke en landschappelijke inpassing. De gemeente voert de regie over het proces" en: "Wanneer het vooroverleg voor alle partijen tot een aanvaardbaar resultaat leidt, zal de gemeente medewerking verlenen aan een planologische procedure." Tot slot staat op pagina 31 "Voorafgaand aan de planologische procedure worden de afspraken vastgelegd in een privaatrechtelijke overeenkomst."
    4.5.    In dit geval heeft de gemeente medewerking verleend aan de planologische procedure voor het initiatief van [appellant] door op 12 juli 2018 de ontwerpbesluiten ter inzage te leggen en daarmee de formele planprocedure te starten. Dat was ruim vòòr de inwerkingtreding van het beleidskader. De vraag of [appellant] gehouden kan worden aan de inspanningsverplichtingen in het beleidskader beantwoordt de Afdeling ontkennend. Met het beleidskader zijn niet met terugwerkende kracht inspanningsverplichtingen in die voorfase ontstaan. Het beleidskader bevat namelijk geen overgangsrechtelijke bepalingen die bepalen dat dat wel zo zou zijn. Dat de raad gedurende de planprocedure aan [appellant] heeft laten weten dat het nieuwe beleidskader ook op zijn initiatief van toepassing zou zijn, verandert dit niet.
    4.6.    De Afdeling komt daarom tot het oordeel dat de raad het weigeringsbesluit niet heeft mogen baseren op het feit dat volgens hem niet is voldaan aan inspanningsverplichtingen tot het creëren van maatschappelijke inpassing in de fase voor de formele planologische procedure. Daarmee heeft de raad de weigering niet deugdelijk gemotiveerd.
    Het betoog slaagt.
    Deelconclusie over het besluit van de raad van 31 mei 2022
    5.       Het besluit van de raad van 31 mei 2022 om het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening Elsweide" niet vast te stellen is genomen in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Het beroep is gegrond, zodat het besluit moet worden vernietigd.
    Deelconclusie over het besluit van het college van 15 juni 2022
    6.       In het besluit van het college van 15 juni 2022 staat dat het college de omgevingsvergunning heeft geweigerd, omdat de raad heeft geweigerd het bestemmingsplan vast te stellen. Zoals hiervoor onder 5 is overwogen, is dit besluit van de raad niet deugdelijk gemotiveerd. Door de verwijzing naar dit besluit heeft ook het college de weigering van de omgevingsvergunning niet deugdelijk gemotiveerd. Het besluit van het college van 15 juni 2022 moet daarom wegens strijd met artikel 3:46 van de Awb worden vernietigd.
    Conclusie
    7.       Het beroep is gegrond. Het besluit van de raad van 31 mei 2022 en het besluit van het college van 15 juni 2022 moeten moet worden vernietigd.
    8.       De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad en het college op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen en zal daartoe een termijn stellen. De nieuw te nemen besluiten behoeven niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    9.       De raad en het college moeten de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep van [appellant A] en de erven van [appellant B] gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Wierden van 31 mei 2022 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan "Buitengebied 2009, herziening zonnepark Elsweide";
    III.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Wierden, verzonden op 15 juni 2022, waarbij is geweigerd aan [appellant A] en de erven van [appellant B] een omgevingsvergunning te verlenen voor de realisering van zonnepark Elsweide;
    IV.     draagt de raad van de gemeente Wierden en het college van burgemeester en wethouders van Wierden op om binnen 26 weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat daarin is overwogen nieuwe besluiten te nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    V.      veroordeelt de raad van de gemeente Wierden en het college van burgemeester en wethouders van Wierden tot vergoeding van bij [appellant A] en de erven van [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van dit bedrag aan een van hen de raad en het college hebben voldaan aan hun betalingsverplichting;
    VI.     gelast dat de raad van de gemeente Wierden en het college van burgemeester en wethouders van Wierden het door [appellant A] en de erven van [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoeden, met dien verstande dat bij betaling van dit bedrag aan een van hen de raad en het college hebben voldaan aan hun betalingsverplichting.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 7 mei 2025
    288-1076