ECLI:NL:RVS:2019:2416, Raad van State, 24-07-2019, 201809340/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-07-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 28 december 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2018 voor [appellante] herzien naar nihil.

201809340/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 juli 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2018 in zaak nr. 18/1005 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    Procesverloop
    Bij besluit van 28 december 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2018 voor [appellante] herzien naar nihil.
    Bij besluit van 22 januari 2018 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 5 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak gevoegd met zaak, ECLI:NL:RVS:2019:2415, ter zitting behandeld op 6 juni 2019, waar [appellante], bijgestaan door dr. [gemachtigde A] en vergezeld door [gemachtigde B], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. drs. H.R. Grootenhuis, zijn verschenen. Na de zitting zijn de zaken gesplitst.
    Overwegingen
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.    [appellante] heeft in 2013 voorschotten huurtoeslag ontvangen voor de huur van de woning aan de [locatie] te Den Haag. In 2014 en 2015 is geen huurtoeslag toegekend omdat [appellante] in die jaren beschikte over een vermogen dat hoger was dan het heffingsvrije vermogen als bedoeld in de Wet inkomstenbelasting 2001. Over het jaar 2016 is de huurtoeslag definitief berekend op € 2.493,00. Bij besluit van 9 februari 2018, gehandhaafd bij besluit van 14 mei 2018, is het voorschot over 2017 herzien naar nihil. Bij besluit van 28 december 2017, gehandhaafd bij het besluit van 22 januari 2018, is het voorschot over 2018 berekend op nihil. De Belastingdienst/Toeslagen heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat [appellante], hoewel zij over het jaar 2016 huurtoeslag heeft ontvangen, feitelijk geen recht hierop had omdat zij in 2014 en 2015 geen recht had op huurtoeslag en de rekenhuur in 2016 te hoog was om een beroep te kunnen doen op artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wet op de huurtoeslag (hierna: de Wht). Voor 2017 en de opvolgende jaren kan [appellante] daarom evenmin een beroep doen op deze bepaling, waardoor voor deze jaren ook geen recht bestaat op huurtoeslag, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    De uitspraak van de rechtbank
    3.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de stelling van [appellante] dat de Belastingdienst/Toeslagen niet alle op de zaak betrekking hebbende stukken heeft overgelegd, geen doel treft. Volgens de rechtbank heeft [appellante] onvoldoende gemotiveerd dat de stukken over contacten die in de maand februari 2018 tussen haar en de Belastingdienst/Toeslagen zouden hebben plaatsgevonden, van enig belang kunnen zijn geweest voor de besluitvorming in deze zaak. Voorts heeft de Belastingdienst/Toeslagen ter onderbouwing van zijn standpunt niet verwezen naar enige vorm van beleid of interne instructies, aldus de rechtbank.
        De rechtbank heeft bij uitspraak van 11 oktober 2018 geoordeeld dat [appellante] voor het jaar 2017 geen beroep kan doen op artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wht. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat voor 2018 evenmin sprake is van een verworven recht op grond van deze bepaling.
        Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen de hoorplicht heeft geschonden. Volgens de rechtbank is [appellante] hierdoor echter niet benadeeld voor wat betreft de beoordeling van haar bezwaarschrift. Daarom heeft de rechtbank aanleiding gezien om met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) voorbij te gaan aan de schending van de hoorplicht.
    Het hoger beroep
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot over 2018 terecht op nihil heeft vastgesteld. Zij voert hiertoe aan dat voor de toepassing van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wht, het moment dat de maximale huurgrens voor de eerste keer wordt overschreden, in dit geval 1 juli 2013, bepalend is. Omdat zij vóór dit moment huurtoeslag ontving, kan zij vanaf dit moment een beroep doen op deze bepaling, aldus [appellante].
        Voor zover de Afdeling met de rechtbank van oordeel is dat de vraag of de maximale huurprijs is overschreden iedere maand opnieuw dient te worden beantwoord, voert [appellante] aan dat over heel 2016 huurtoeslag onherroepelijk is toegekend en zij daarom op grond van deze bepaling over 2017 en daarmee ook over 2018 recht heeft op huurtoeslag. Hierbij is volgens [appellante] niet van belang of de Belastingdienst/Toeslagen een fout heeft gemaakt bij de toekenning van huurtoeslag over 2016, aldus [appellante].
    4.1.    De Belastingdienst/Toeslagen neemt het standpunt in dat voor de toepassing van artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wht, aan het begin van ieder berekeningsjaar moet worden beoordeeld of de rekenhuur boven de maximale huurgrens uitkomt. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen ligt het beoordelingsmoment voor de uitzondering op de maximale huurgrens voor [appellante] over het berekeningsjaar 2018 dus bij de aanvang daarvan, in januari 2018. Volgens de Belastingdienst/Toeslagen volgt dit uit de systematiek van de Wht. De Belastingdienst/Toeslagen wijst er in dit verband op dat de berekening van de hoogte van de huurtoeslag iedere maand opnieuw wordt gedaan. Verder wijst de Belastingdienst/Toeslagen erop dat de maximale huurgrens in de regel ieder berekeningsjaar stijgt. Daarmee zou een maximale huurgrens die een aantal jaren eerder is overschreden ook niet dezelfde zijn als die waarvoor een aantal jaren later het verworven recht wordt geclaimd.
        De Belastingdienst/Toeslagen neemt voorts het standpunt in dat huurtoeslag ononderbroken moet zijn toegekend om met succes een beroep te kunnen doen op voornoemde bepaling. De Belastingdienst/Toeslagen wijst in dit verband op de circulaire Ministerieel Geschrift 98-13, waarin staat dat een huurder onafgebroken recht op subsidie moet houden om het recht op subsidie op basis van de overgangsregeling niet te verliezen. Het onafgebroken door laten lopen van een verworven recht zou verder tot onwenselijke situaties kunnen leiden. Dit zou immers een ongelijke behandeling teweeg brengen tussen een huurder die dit claimt vanwege het passeren van een maximale huurgrens in het verleden en eenzelfde huurder die voor het eerst huurtoeslag aanvraagt, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    4.2.    Voor een geslaagd beroep op de uitzondering zoals vervat in artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wht, is vereist dat na overschrijding van de in het eerste lid genoemde maximale huurgrens over de maand die onmiddellijk voorafging aan die overschrijding een huurtoeslag is toegekend en die overschrijding niet het gevolg is van een verhuizing naar een andere woning.
    4.3.    Naar het oordeel van de Afdeling duidt het woord ‘overschrijding’ in artikel 13, tweede lid aanhef en onder c, van de Wht op het eerste en enige moment dat de maximale huurgrens wordt overschreden. Deze uitleg wordt ondersteund door de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 1998-1999, 26 437, nr. 3, blz. 8 en 9). Hierin staat immers vermeld: "Hierdoor is iets preciezer dan in de huidige gewenningsregeling aangegeven dat op het moment van de overschrijding huursubsidie dient te zijn ontvangen." Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt verder dat het de bedoeling van de wetgever was dat huurders die eenmaal huursubsidie ontvangen niet meer buiten de huursubsidie vallen door de enkele stijging van de rekenhuur boven de maximale huurgrens. De circulaire Ministerieel Geschrift 98-13 maakt geen deel uit van de wetsgeschiedenis. Deze circulaire ziet op een overgangsregeling die wezenlijk anders was dan de huidige bepaling. In die overgangsregeling stopte, anders dan nu het geval is, immers het recht op huursubsidie na twee jaar. Daarom kan de bedoeling van de wetgever met betrekking tot de uitzondering van voornoemde bepaling niet uit deze circulaire worden afgeleid.
        Dat de hoogte van huurtoeslag iedere maand opnieuw wordt berekend, betekent niet, zoals de Belastingdienst/Toeslagen stelt, dat ieder berekeningsjaar een nieuwe peildatum heeft te gelden op grond waarvan moet worden beoordeeld of de in de bepaling genoemde uitzondering nog van toepassing is. De Afdeling ziet dan ook in de systematiek van de Wht geen aanleiding af te wijken van de letterlijke tekst van artikel 13, tweede lid aanhef en onder c, van de Wht.         
    4.4.    Vaststaat dat de maximale huurgrens bij [appellante] op 1 juli 2013 is overschreden. Verder staat vast dat zij de maand voorafgaand aan deze overschrijding huurtoeslag ontving. Uit hetgeen is overwogen onder  4.3 volgt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij voor het jaar 2018 geen beroep kon doen op artikel 13, tweede lid aanhef en onder c, van de Wht.     
        Het betoog slaagt.
    5.    Conclusie is dat de Belastingdienst/Toeslagen het voorschot huurtoeslag over 2018 voor [appellante] ten onrechte heeft herzien naar nihil.
    6.     [appellante] betoogt dat de rechtbank de schending van de hoorplicht ten onrechte heeft gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Volgens [appellante] heeft de rechtbank miskend dat zij door de schending van de hoorplicht is benadeeld. Zij wijst er in dit verband onder meer op dat zij geen inzage heeft gekregen in alle op de zaak betrekking hebbende stukken doordat een hoorzitting niet heeft plaatsgevonden.
    6.1.    Omdat de Belastingdienst/Toeslagen bij het besluit van 22 januari 2018 het bezwaar van [appellante] niet kennelijk ongegrond heeft verklaard, is artikel 7:3 van de Awb niet van toepassing.
        Uit de bijlage van het besluit van 22 januari 2018 blijkt dat een medewerker van de Belastingdienst/Toeslagen op 2 januari 2018 de gemachtigde van [appellante] heeft gebeld om een afspraak te maken voor een hoorzitting. Vervolgens is inhoudelijk over de zaak gesproken. Uit dit verslag blijkt niet dat de gemachtigde heeft verklaard ermee in te stemmen dat geen hoorzitting zou plaatsvinden. De Belastingdienst/Toeslagen heeft [appellante] vervolgens niet in de gelegenheid gesteld (nader) te worden gehoord. Nog daargelaten dat het telefoongesprek van 2 januari 2018 onaangekondigd heeft plaatsgevonden waardoor de gemachtigde zich hierop niet heeft kunnen voorbereiden, laten de duidelijke bewoordingen van artikel 7:2, eerste lid, Awb niet toe dat een bestuursorgaan de belanghebbende de gelegenheid onthoudt om in persoon te worden gehoord en die gelegenheid uitdrukkelijk beperkt tot uitsluitend de gemachtigde van de belanghebbende. Hieruit volgt dat de hoorplicht zoals vervat in genoemd artikel, is geschonden. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat [appellante] daardoor niet is benadeeld. Op voorhand was immers, gelet op hetgeen hiervoor onder 4.3 en 4.4 is overwogen, niet uit te sluiten dat een hoorzitting tot een andersluidend besluit had kunnen leiden. Dit betekent dat de rechtbank ten onrechte met toepassing van artikel 6:22 van de Awb voorbij is gegaan aan de schending van de hoorplicht.     
        De conclusie is dat dit betoog terecht is voorgedragen.
    7.    Gelet op het voorgaande behoeft hetgeen [appellante] overigens heeft aangevoerd, geen bespreking meer.
    8.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep van [appellante] tegen het besluit van 22 januari 2018 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt wegens strijd met artikel 13, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wht, voor vernietiging in aanmerking. De Belastingdienst/Toeslagen dient binnen een termijn van zes weken een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.     Van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 5 november 2018 in zaak nr. 18/1005;
    III.    vernietigt het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 22 januari 2018, kenmerk […];
    IV.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om binnen zes weken na de verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen daarin is overwogen een nieuw besluit te nemen;
    V.    bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VI.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 172,00 (zegge: honderdtweeënzeventig euro) voor de behandeling van het beroep en het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. G.M.H. Hoogvliet, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. H.C.P. Venema, leden, in tegenwoordigheid van mr. P.M.M. van Zanten, griffier.
    w.g. Hoogvliet    w.g. Van Zanten
    voorzitter    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 juli 2019
    97-902.
     
    BIJLAGE
     
    Wet op de huurtoeslag
    Artikel 1
    In deze wet en de bepalingen die daarop berusten wordt verstaan onder:
    (…)
    e. huurtoeslag: een tegemoetkoming van het Rijk als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdeel h, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in de kosten van het huren van een woning;
    (…)
    Artikel 5
    1. In deze wet en de bepalingen die daarop berusten wordt verstaan onder rekenhuur: de huurprijs die de huurder per maand is verschuldigd, of, als dat lager is dan de huurprijs, een bedrag dat gelijk is aan de maximale huurprijsgrens, bedoeld in de krachtens de artikelen 10, eerste lid, en 12, tweede lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte daarover gestelde regels, vermeerderd met:
    a. een bedrag voor door de huurder verschuldigde servicekosten, en
    b. in geval van huur van een woonwagen zonder eigen aandrijving het bedrag dat verschuldigd is voor de huur van de standplaats.
    (…)
    Artikel 13
    1. Geen huurtoeslag wordt toegekend als de rekenhuur:
    a. hoger is dan € 710,68 per maand als:
    1º. de huurder, diens partner of een van de medebewoners 23 jaar of ouder is, dan wel de woning deelt met een kind of pleegkind van de huurder, diens partner of een medebewoner of
    2º. de huurder, diens partner of de medebewoner jonger dan 23 jaar is, en een handicap heeft of
    (…)
    2. Het eerste lid is niet van toepassing:
    (…)
    c. na overschrijding van de bedragen, genoemd in het eerste lid, als over de maand die onmiddellijk voorafging aan die overschrijding een huurtoeslag is toegekend en die overschrijding niet het gevolg is van een verhuizing naar een andere woning.
    (…)
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 7:2
    1. Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord.
    (…)
    Artikel 7:3
    Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    (…)
    b. het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    (…)