ECLI:NL:RVS:2018:2567, Raad van State, 01-08-2018, 201708205/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-01 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 15 mei 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de definitieve berekening van de zorg- en huurtoeslag van [appellante] over 2013 herzien en vastgesteld op nihil. [appellante] had een reguliere verblijfsvergunning voor verblijf bij haar voormalige partner [persoon], geldig van 18 februari 2011 tot 18 februari 2017. De toenmalige staatssecretaris van Veiligheid en Justitie heeft deze verblijfsvergunning met terugwerkende kracht ingetrokken tot 28 juni 2013. Op 15 oktober 2014 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen dit intrekkingsbesluit, welk bezwaar de staatssecretaris bij besluit van 8 april 2015 ongegrond heeft verklaard.

201708205/1/A2.
    Datum uitspraak: 1 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 1 september 2017 in zaak nr. 17/1959 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 15 mei 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de definitieve berekening van de zorg- en huurtoeslag van [appellante] over 2013 herzien en vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 21 mei 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellante] toegekende voorschotten zorg- en huurtoeslag over 2015 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 5 juni 2015 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de aan [appellante] toegekende voorschotten zorg- en huurtoeslag over 2014 opnieuw berekend en vastgesteld op nihil.
    
    Bij besluit van 13 februari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de door [appellante] tegen deze besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 1 september 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 februari 2017 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op de bezwaren van [appellante] en deze bezwaren ongegrond verklaard.
    
    [appellante] heeft een nader stuk ingediend.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 juni 2018, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. M.C. de Jong, advocaat te Rotterdam, en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. C.J.M. Kluytmans, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    2.    [appellante] had een reguliere verblijfsvergunning voor verblijf bij haar voormalige partner [persoon], geldig van 18 februari 2011 tot 18 februari 2017. De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, thans de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, heeft deze verblijfsvergunning bij besluit van 18 september 2014 met terugwerkende kracht ingetrokken tot 28 juni 2013. Op 15 oktober 2014 heeft [appellante] bezwaar gemaakt tegen dit intrekkingsbesluit, welk bezwaar de staatssecretaris bij besluit van 8 april 2015 ongegrond heeft verklaard.
    
    3.    Bij besluiten van 15 en 21 mei en 5 juni 2015, gehandhaafd bij besluit op bezwaar, heeft de Belastingdienst/Toeslagen de definitieve berekening van de zorg- en huurtoeslag van [appellante] over de periode van juli tot en met december 2013 herzien en vastgesteld op nihil. Ook heeft de dienst daarbij de aan [appellante] toegekende voorschotten zorg- en huurtoeslag over de jaren 2014 en 2015 herzien en vastgesteld op nihil. Aan deze nihilstellingen heeft de dienst ten grondslag gelegd dat [appellante] van 28 juni 2013 tot en met 2 juni 2015 niet rechtmatig in Nederland verbleef.
    
    De uitspraak van de rechtbank
    
    4.    De rechtbank heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen, gelet op de in beroep overgelegde stukken en het betoog van [appellante] in bezwaar, niet zonder meer op basis van de aan hem verstrekte gegevens heeft kunnen concluderen dat [appellante] van 28 juni 2013 tot 8 april 2015 onrechtmatig in Nederland verbleef. Daarom had de dienst volgens de rechtbank nader onderzoek moeten verrichten, waarbij hij ook in de beoordeling diende te betrekken of sprake was van een korte periode van onrechtmatig verblijf tussen twee perioden van rechtmatig verblijf, in dit geval van 8 april 2015 tot 3 juni 2015. In dit kader heeft de rechtbank verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:828 (hierna: de uitspraak van 29 maart 2017). De rechtbank heeft het besluit van 13 februari 2017 vernietigd en de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.
    
    Het hoger beroep
    
    5.    [appellante] heeft haar als grief 1 aangevoerde hogerberoepsgrond ter zitting ingetrokken. Deze grond behoeft daarom geen bespreking.
    
    6.    [appellante] betoogt dat de rechtbank met haar overweging over de periode van 8 april 2015 tot 3 juni 2015 niet heeft onderkend dat het geschil tussen haar en de Belastingdienst/Toeslagen ziet op de periode van 28 juni 2013, de datum met ingang waarvan haar verblijfsvergunning is ingetrokken, tot 15 oktober 2014, de datum waarop zij bezwaar heeft gemaakt tegen het intrekkingsbesluit. Aan die periode heeft de rechtbank onvoldoende aandacht besteed, aldus [appellante].
    
    6.1.    Naar het oordeel van de rechtbank had [appellante] aanknopingspunten naar voren gebracht op basis waarvan moest worden getwijfeld aan de juistheid van door de Immigratie- en Naturalisatiedienst aan de Belastingdienst/Toeslagen verstrekte informatie over de verschillende verblijfstitelcodes die op [appellante] van toepassing waren. Daarom heeft de rechtbank de Belastingdienst/Toeslagen opgedragen om nader onderzoek te doen. Uit de uitspraak van de rechtbank kan worden afgeleid dat dit nadere onderzoek onder meer diende te zien op het verblijf van [appellante] in de periode van 28 juni 2013 tot 8 april 2015, zodat ook de door haar genoemde periode van 28 juni 2013 tot 15 oktober 2014 daaronder valt. Nu de rechtbank het besluit van 13 februari 2017 heeft vernietigd en de dienst opnieuw op de bezwaren van [appellante] moest beslissen, kan het betoog van [appellante] dat de rechtbank het geschil tussen haar en de dienst niet volledig heeft begrepen - wat daar verder van zij - niet leiden tot het door haar beoogde resultaat.
    
        Het betoog faalt.
    
    Tussenconclusie
    
    7.    Het hoger beroep is ongegrond.
    
    Beroep tegen het besluit op bezwaar van 16 oktober 2017
    
    8.    Bij besluit van 16 oktober 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen, gevolg gevend aan de uitspraak van de rechtbank, opnieuw beslist op de bezwaren van [appellante] en deze bezwaren ongegrond verklaard.
    
    9.    Het besluit van 16 oktober 2017 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van deze wet, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.
    
    10.    In het besluit van 16 oktober 2017 is de Belastingdienst/Toeslagen teruggekomen van zijn standpunt dat [appellante] gedurende de gehele periode van 28 juni 2013 tot en met 2 juni 2015 niet rechtmatig in Nederland verbleef. Door het tijdig maken van bezwaar tegen het intrekkingsbesluit van 18 september 2014, had [appellante] volgens de dienst vanaf 15 oktober 2014 tot het moment waarop op dat bezwaar is beslist, 8 april 2015, rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder h, van de Vreemdelingenwet 2000 (hierna: de Vw 2000). Om in die periode recht te hebben op toeslagen, dient [appellante] echter in de periode daaraan direct voorafgaand recht te hebben op toeslagen. Nu [appellante] van 28 juni 2013 tot en met 14 oktober 2014 onrechtmatig in Nederland verbleef, was dat niet het geval, aldus de dienst. De dienst heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] wist of had kunnen weten dat zij vanaf 28 juni 2013 geen recht zou hebben op huur- en zorgtoeslag, nu zij op 27 juni 2013 de samenwoning met haar partner heeft verbroken. Volgens de dienst had zij de onderbreking in de periode van rechtmatig verblijf wellicht kunnen voorkomen en kunnen begrijpen dat zij geen recht had op huur- en zorgtoeslag vanaf 28 juni 2013. Haar beroep op de uitspraak van 29 maart 2017 heeft dan ook geen kans van slagen, aldus de dienst.
    
    11.    Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen duidelijk gemaakt dat hij [appellante] primair tegenwerpt dat zij vóór 28 juni 2013 geen zelfstandige aanspraak op toeslagen had, maar toeslagpartner was, zodat geen sprake is van het behoud van een aanspraak. Dat de dienst dit standpunt heeft ingenomen volgt echter, zoals ter zitting ook is besproken, niet of althans in ieder geval niet voldoende duidelijk uit het besluit van 16 oktober 2017 of zijn schriftelijke uiteenzetting. Dit standpunt kan vanwege de eisen van een goede procesorde dan ook niet bij de beoordeling van het beroep van [appellante] worden betrokken.
    
    12.    [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij door het onrechtmatige verblijf in de periode tussen 28 juni 2013 en 15 oktober 2014 geen 'aansluitend' rechtmatig verblijf heeft als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir). Volgens [appellante] geeft de dienst daarmee een onjuiste uitleg aan de uitspraak van 29 maart 2017. De periode waarin de rechtmatigheid aan het verblijf van [appellante] achteraf is ontvallen, moet gelet op die uitspraak worden gezien als een kortdurende periode van onrechtmatig verblijf die niet in de weg staat aan de toepassing van artikel 9, eerste lid, van de Awir. [appellante] voert aan dat, anders dan waarvan de dienst uitgaat, het voor haar niet te voorzien was dat haar verblijfsvergunning zou worden ingetrokken. Het kan namelijk lang duren voordat de staatssecretaris een beslissing neemt inzake intrekking en in de tussentijd kunnen zich diverse omstandigheden voordoen die maken dat niet tot intrekking wordt overgegaan en de vergunning in stand blijft, aldus [appellante].
    
    12.1.    In aansluiting op hetgeen de Afdeling eerder heeft overwogen (in de uitspraak van 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:969), overweegt de Afdeling dat het woord ‘aansluitend’ in artikel 9, eerste lid, van de Awir niet zo strikt dient te worden uitgelegd dat die bepaling nimmer van toepassing kan zijn op een situatie waarin als gevolg van de intrekking van een verblijfsvergunning met terugwerkende kracht tot een datum na de verleningsdatum, tussen twee perioden van rechtmatig verblijf een periode van onrechtmatig verblijf ontstaat. Dat kan ook het geval zijn indien laatstgenoemde periode niet van korte duur is. Voor de beoordeling of bij een tussenliggende periode van onrechtmatig verblijf artikel 9, eerste lid, van de Awir geacht moet worden van toepassing te zijn heeft de Afdeling in de uitspraak van 29 maart 2017 op niet uitputtende wijze een aantal elementen opgesomd.
    
    12.2.    De staatssecretaris heeft de reguliere verblijfsvergunning van [appellante] met terugwerkende kracht met ingang van 28 juni 2013 ingetrokken, omdat zij vanaf die datum niet meer voldeed aan de beperking waaronder die verblijfsvergunning was verleend. Sinds die datum woonde zij immers niet meer samen met haar voormalige partner [persoon]. Door de intrekking met terugwerkende kracht, die in rechte vast staat, is het rechtmatig verblijf in de zin van artikel 8, aanhef en onder a, van de Vw 2000 dat [appellante] op basis van die vergunning had, met ingang van 28 juni 2013 komen te vervallen. Anders dan in de situatie die ten grondslag lag aan de uitspraak van 29 maart 2017, bestaat in de situatie van [appellante] geen aanleiding voor het oordeel dat zij ten tijde van de toekenning van de toeslagen redelijkerwijs niet heeft kunnen begrijpen dat de huur- en zorgtoeslag na 28 juni 2013 ten onrechte werden verleend. Nu de staatssecretaris haar een verblijfsvergunning had verleend voor verblijf bij haar partner [persoon], had zij kunnen begrijpen dat de verbreking van haar relatie gevolgen zou kunnen hebben voor haar verblijfsrecht en haar aanspraak op toeslagen. Zij had er rekening mee moeten houden dat het rechtmatig verblijf dat zij op basis van die vergunning had, door die verbreking onzeker was geworden. De verbreking van de relatie had dan ook voorzienbare gevolgen voor de aanspraak van [appellante] op toeslagen.
    
        Gezien het voorgaande heeft de Belastingdienst/Toeslagen terecht geen aanleiding gezien om de periode van onrechtmatig verblijf tussen de perioden van rechtmatig verblijf die [appellante] had op basis van artikel 8, aanhef en onder a en h, van de Vw 2000 aan te merken als 'aansluitend' in de zin van artikel 9, eerste lid, van de Awir.
    
        Het betoog faalt.
    
    Tussenconclusie
    
    13.    Het beroep tegen het besluit van 16 oktober 2017 is ongegrond.
    
    Conclusie
    
    14.    Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd. Het beroep tegen het besluit van 16 oktober 2017 is ongegrond.
    
    15.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep ongegrond;
    
    II.    bevestigt de aangevallen uitspraak;
    
    III.    verklaart het beroep tegen het besluit van de Belastingdienst/Toeslagen van 16 oktober 2017 ongegrond.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R. van der Spoel, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. E. Helder, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    
    w.g. Van der Spoel    w.g. Komduur
    voorzitter    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 1 augustus 2018
    
    787-809.  BIJLAGE
    
    Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    Artikel 1. Toepassingsgebied
    
    1. Deze wet geldt voor inkomensafhankelijke regelingen.
    
    […]
    
    Artikel 5
    
    Voor de toepassing van deze wet en de daarop berustende bepalingen alsmede voor de toepassing van inkomensafhankelijke regelingen, wordt een wijziging in de omstandigheden en van de leeftijd van de belanghebbende, de partner of een medebewoner die zich voordoet na de eerste dag van de maand, in aanmerking genomen vanaf de eerste dag van de daaropvolgende maand.
    
    Artikel 9. Wijziging status vreemdelingen; partner of medebewoner is vreemdeling
    
    1. Indien aan een vreemdeling tijdens een rechtmatig verblijf als bedoeld in artikel 8, onderdelen a tot en met e, en l, van de Vreemdelingenwet 2000 een tegemoetkoming is toegekend, heeft de omstandigheid dat hij aansluitend aan dit verblijf rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onderdeel g of h, van die wet niet tot gevolg dat hij daardoor zijn aanspraak verliest op eenzelfde tegemoetkoming gedurende de periode van laatstgenoemd verblijf.
    
    […]
    
    Artikel 16. Voorschot op tegemoetkoming
    
    […]
    
    5. De Belastingdienst/Toeslagen kan het voorschot herzien.
    
    6. Een herziening van het voorschot kan leiden tot een terug te vorderen bedrag.
    
    […]
    
    Artikel 21. Herziening tegemoetkoming in het nadeel van belanghebbende om andere reden
    
    1. De Belastingdienst/Toeslagen kan een toegekende tegemoetkoming herzien:
    
    a. op grond van feiten of omstandigheden waarvan de Belastingdienst/Toeslagen bij de toekenning redelijkerwijs niet op de hoogte kon zijn en op grond waarvan de tegemoetkoming vermoedelijk tot een te hoog bedrag is toegekend,
    
    […]
    
    De Wet op de zorgtoeslag en de Wet op de huurtoeslag zijn inkomensafhankelijke regelingen als bedoeld in artikel 1 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen.
    
    Vreemdelingenwet 2000
    
    Artikel 8
    
    De vreemdeling heeft in Nederland uitsluitend rechtmatig verblijf:
    
    a. op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 14;
    
    […]
    
    h. in afwachting van de beslissing op een bezwaarschrift of een beroepschrift, terwijl bij of krachtens deze wet of op grond van een rechterlijke beslissing uitzetting van de aanvrager achterwege dient te blijven totdat op het bezwaarschrift of het beroepschrift is beslist;
    
    […]
    
    Artikel 10
    
    1. De vreemdeling die geen rechtmatig verblijf heeft, kan geen aanspraak maken op toekenning van verstrekkingen, voorzieningen en uitkeringen bij wege van een beschikking van een bestuursorgaan. De eerste volzin is van overeenkomstige toepassing op de bij de wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen ontheffingen of vergunningen.
    
    […]
    
    Artikel 11
    
    1. De aanspraken van de vreemdeling die rechtmatig verblijf heeft zijn in overeenstemming met de aard van het verblijf. Tenzij bij of krachtens het wettelijk voorschrift waarop de aanspraak is gegrond anders is bepaald, is daarbij het tweede lid van toepassing.
    
    2. De vreemdeling, bedoeld in het eerste lid, kan aanspraken maken op voorzieningen, verstrekkingen en uitkeringen, indien hij:
    
    a. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder a, tot en met e en l;
    
    b. rechtmatig verblijf heeft, als bedoeld in artikel 8, onder f, g, h, en een aanspraak wordt toegekend bij of krachtens de Wet Centraal Orgaan opvang asielzoekers, dan wel bij of krachtens een ander wettelijk voorschrift, waarin aanspraken van deze vreemdelingen zijn neergelegd;
    
    […]