ECLI:NL:RVS:2018:686, Raad van State, 28-02-2018, 201704106/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-02-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling afgewezen.

201704106/1/A2.
    Datum uitspraak: 28 februari 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te [woonplaats],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 maart 2017 in zaak nr. 16/4577 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 23 februari 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling afgewezen.
    
    Bij besluit van 24 augustus 2016 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 30 maart 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 januari 2018, waar de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door drs. J.G.C. van de Werken, is verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] dient bedragen van € 2.096,00 en € 27.310,00 aan te veel ontvangen voorschotten kinderopvangtoeslag over de berekeningsjaren 2012 en 2013 terug te betalen aan de Belastingdienst/Toeslagen. Omdat zij deze bedragen niet in één keer kan terugbetalen, heeft zij de Belastingdienst/Toeslagen verzocht om een persoonlijke betalingsregeling gebaseerd op haar betalingscapaciteit.
    
    Wettelijk kader
    
    2.    Uitgangspunt van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: de Awir) is, gelet op de artikelen 26 en 28, dat een belanghebbende, indien een herziening van een tegemoetkoming of een herziening van een voorschot tot een terug te vorderen bedrag leidt dan wel een verrekening van een voorschot met een tegemoetkoming daartoe leidt, het bedrag van de terugvordering in zes weken moet terugbetalen. Artikel 31 van de Awir geeft de bevoegdheid nadere regels te stellen met betrekking tot het verlenen van uitstel van betaling dienaangaande. Hiervan is gebruik gemaakt met artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir. De mogelijkheid tot het treffen van een persoonlijke betalingsregeling is volgens het zesde lid van dit artikel niet van toepassing indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner. In dat geval staat alleen de regeling van artikel 79.8a van de Leidraad Invordering 2008 voor een belanghebbende open en kan de Belastingdienst/Toeslagen onder omstandigheden een betalingsregeling van ten hoogste 24 maanden toestaan, waarbij de volledige schuld dient te worden voldaan.
    
        Voor de betekenis van de termen opzet en grove schuld heeft de Belastingdienst/Toeslagen aansluiting gezocht bij de tekst van paragraaf 2, eerste en tweede lid, van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen, luidend:
    
    "1. Grove schuld is een in laakbaarheid aan opzet grenzende mate van verwijtbaarheid en omvat mede grove onachtzaamheid. Daarbij kan gedacht worden aan laakbare slordigheid of ernstige nalatigheid. Bij grove schuld had belanghebbende redelijkerwijs moeten of kunnen begrijpen dat zijn gedrag tot gevolg kon hebben dat een te hoog bedrag aan tegemoetkoming zou kunnen worden toegekend.
    
    2. Opzet is het willens en wetens handelen of nalaten. Onder opzet wordt mede verstaan voorwaardelijk opzet. Onder voorwaardelijk opzet wordt verstaan het willens en wetens aanvaarden van de aanmerkelijke kans dat een handelen of nalaten tot gevolg heeft dat de beboetbare gedraging wordt begaan."
    
    Besluitvorming door de Belastingdienst/Toeslagen
    
    3.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft het verzoek van [appellante] om een persoonlijke betalingsregeling afgewezen, omdat het ontstaan van de terugvorderingen volgens de dienst is te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante]. Daarbij heeft de dienst in aanmerking genomen dat [appellante] niet heeft bewezen dat zij recht had op kinderopvangtoeslag. Het is de eigen keuze van [appellante] geweest om de eigen bijdrage contant te voldoen en het was aan haar om hiervan een sluitende administratie bij te houden, hetgeen zij heeft nagelaten. [appellante] had kunnen weten dat zij de uitgekeerde voorschotten diende terug te betalen als zij geen sluitende administratie zou bijhouden, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    4.    De rechtbank heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] tot het treffen van een persoonlijke betalingsregeling heeft mogen afwijzen.
    
    Hoger beroep
    
    5.    De Belastingdienst/Toeslagen heeft zich in zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep op het standpunt gesteld dat de dienst het ontstaan van de terugvordering over 2012 bij nader inzien niet te wijten acht aan opzet of grove schuld van [appellante]. Daarom kan zij voor die terugvordering in beginsel wel in aanmerking komen voor een persoonlijke betalingsregeling als terugbetaling in 24 maandelijkse termijnen niet mogelijk is, aldus de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    5.1.    Nu de Belastingdienst/Toeslagen het besluit van 24 augustus 2016 voor zover dat ziet op het jaar 2012 niet langer handhaaft, is het hoger beroep in zoverre gegrond.
    
    6.    Gezien het voorgaande beperkt het geschil zich tot de vraag of de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat het ontstaan van de terugvordering over 2013 is te wijten aan opzet of grove schuld van [appellante].
    
    7.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen haar verzoek om een persoonlijke betalingsregeling heeft mogen afwijzen.
    
    7.1.    Volgens [appellante] heeft de rechtbank niet onderkend dat het niet aan de Belastingdienst/Toeslagen is om een eigen invulling van het begrip grove schuld te geven. Voor de invulling van dat begrip zou de dienst aansluiting moeten zoeken bij de invulling daarvan in de bestuursrechtelijke rechtspraak, zoals in recente uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de CRvB), waarin de CRvB ingaat op de verschillende gradaties van verwijtbaarheid.
    
    7.1.1.    Het zesde lid van artikel 7 van de Uitvoeringsregeling Awir bepaalt dat de mogelijkheid tot het treffen van een persoonlijke betalingsregeling als bedoeld in de eerste vijf leden van artikel 7, niet van toepassing is indien het ontstaan van de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld van de belanghebbende of diens partner. Door voor de uitleg van het begrip 'grove schuld' aan te sluiten bij paragraaf 2, eerste lid, van het Besluit Bestuurlijke Boeten Belastingdienst/Toeslagen, zoals onder 2 vermeld, heeft de dienst een redelijke uitleg aan dat begrip gegeven. Voor zover die uitleg, zoals [appellante] betoogt, niet overeenkomt met de uitleg die bijvoorbeeld de CRvB in het kader van andere regelingen aan dat begrip geeft, doet dit niet aan het voorgaande af.
    
        In zoverre faalt het betoog.
    
    7.2.    Verder voert [appellante] aan dat de Belastingdienst/Toeslagen zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de terugvordering is te wijten aan opzet of grove schuld. Volgens [appellante] heeft de Belastingdienst/Toeslagen onvoldoende onderzoek gedaan naar het ontstaan van de schuld. [appellante] voert aan dat zij slechts een bedrag van € 77,32 aan opvangkosten niet voldoende heeft aangetoond. Verder begreep zij de complexe en continu veranderende toeslagenwetgeving niet goed. Zo is de uit de rechtspraak van de Afdeling voortvloeiende regel dat kwitanties altijd gepaard moeten gaan met bankafschriften haar nooit kenbaar gemaakt, waardoor zij in de veronderstelling verkeerde dat zij haar zaken goed op orde had. [appellante] voert aan dat het aan de Belastingdienst/Toeslagen is om te bewijzen dat er sprake is van opzet of grove schuld en dat de dienst niet aan deze bewijslast heeft voldaan. De rechtbank heeft volgens [appellante] niet onderkend dat de dienst een persoonlijke betalingsregeling niet mag weigeren als sprake is van een normale gemiddelde verwijtbaarheid.
    
    7.2.1.    Bij besluit van 30 april 2014, gehandhaafd bij besluit van 31 januari 2015, heeft de Belastingdienst/Toeslagen het aan [appellante] toegekende voorschot kinderopvangtoeslag over 2013 herzien en op nihil gesteld. Het daartegen door [appellante] ingestelde beroep is bij de door de rechtbank aangehaalde uitspraak van 18 juni 2015 in zaak nr. 16/892 (lees: 15/892) ongegrond verklaard. [appellante] heeft hiertegen geen hoger beroep ingesteld. Als gevolg van de uitspraak van 18 juni 2015 staat in rechte vast dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten voor kinderopvang in 2013 heeft betaald en de dienst het toegekende voorschot terecht heeft herzien en op nihil heeft vastgesteld.
    
    7.2.2.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 4 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3389) is het in geval de Belastingdienst/Toeslagen een verzoek om een persoonlijke betalingsregeling afwijst vanwege opzet of grove schuld, aan de Belastingdienst/Toeslagen om aannemelijk te maken dat de belanghebbende opzet of grove schuld aan het ontstaan van de terugvordering kan worden tegengeworpen. In de uitspraak van 18 juni 2015 heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, overwogen dat [appellante] heeft erkend dat zij een bedrag van € 77,32 niet heeft betaald en dat de Belastingdienst/Toeslagen zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat een deel van de contante betalingen, waarvan kwitanties zijn overgelegd, niet wordt ondersteund door bankafschriften. Anders dan waarvan de Belastingdienst/Toeslagen lijkt uit te gaan, biedt de enkele omstandigheid dat [appellante] niet heeft aangetoond dat zij alle kosten voor de opvang in 2013 heeft betaald en de toeslag daarom op nihil is vastgesteld, echter onvoldoende grond voor het oordeel dat sprake is geweest van een dermate grote, aan opzet grenzende, mate van nalatigheid dat haar grove schuld kan worden verweten. In dit kader is van belang dat, zoals de rechtbank in de aangevallen uitspraak onbestreden heeft overwogen, [appellante] in 2013 wel gebruik heeft gemaakt van kinderopvang.
    
        Gezien het voorgaande heeft de dienst met zijn standpunt dat [appellante] niet heeft bewezen dat zij recht heeft op kinderopvangtoeslag en dat zij heeft nagelaten een sluitende administratie bij te houden, niet aannemelijk gemaakt dat het ontstaan van de terugvordering over het jaar 2013 is te wijten aan grove schuld van [appellante].
    
         Het betoog slaagt in zoverre. Voor het eerst in zijn schriftelijke uiteenzetting in hoger beroep legt de Belastingdienst/Toeslagen aan zijn standpunt dat [appellante] grove schuld kan worden verweten ten grondslag dat zij in 2013 € 31.651,92 aan kosten voor kinderopvang had en zij slechts een bedrag van € 20.053,00 dan wel € 23.023,00 aantoonbaar heeft betaald, terwijl zij over dat jaar € 27.554,00 aan voorschotten heeft ontvangen. Dit kan echter niet worden afgeleid uit de uitspraak van 18 juni 2015, op welke uitspraak de rechtbank haar oordeel deels heeft gebaseerd. Nu de dienst dit niet aan het in beroep bestreden besluit van 24 augustus 2016 ten grondslag heeft gelegd, kan het niet bij de beoordeling van het hoger beroep van [appellante] worden betrokken.
    
    Conclusie
    
    8.    Gelet op hetgeen onder 5.1 en 7.2.2 is overwogen, is het hoger beroep gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 augustus 2016 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    
    9.    Het voorgaande betekent dat de dienst opnieuw moet bezien of [appellante] in aanmerking komt voor een persoonlijke betalingsregeling. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    
    10.    De Belastingdienst/Toeslagen moet op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten worden veroordeeld.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 30 maart 2017 in zaak nr. 16/4577;
    
    III.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    
    IV.    vernietigt het besluit van Belastingdienst/Toeslagen van 24 augustus 2016, kenmerk WAB/195681691/1.313.778;
    
    V.    draagt de Belastingdienst/Toeslagen op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit op bezwaar te nemen;
    
    VI.    bepaalt dat tegen het door de Belastingdienst/Toeslagen te nemen nieuwe besluit op het bezwaar van [appellante] slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    
    VII.    veroordeelt de Belastingdienst/Toeslagen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.503,00 (zegge: vijftienhonderddrie euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    
    VIII.    gelast dat de Belastingdienst/Toeslagen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 296,00 (zegge: tweehonderdzesennegentig euro) voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Lubberdink, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.L.D.J. van Heijst, griffier.
    
    w.g. Lubberdink    w.g. Van Heijst
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2018
    
    787.