ECLI:NL:GHSHE:2020:2069, Gerechtshof 's-Hertogenbosch, 09-07-2020, 18/00488
Gerechtshof 's-Hertogenbosch — Uitspraak 
Datum: 2020-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Belanghebbende heeft in 2014 een aanvraag voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor een windpark met windturbines ingediend. De gemeente heeft daarvoor leges geheven. In geschil is ondermeer of de opbrengstlimiet uit artikel 229b, lid 1 van de Gemeentewet is overschreden. Het hof oordeelt dat dit het geval is. De aanvraag was namelijk in 2014 redelijkerwijs te verwachten en de heffingsambtenaar heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe de gemeente de baten heeft geraamd op het bedrag dat in de begroting is opgenomen.

GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
    Team belastingrecht
    Meervoudige Belastingkamer  
    Kenmerk: 18/00488
    
    
      
        Uitspraak op het hoger beroep van
      
    
    
    
      
        
          [belanghebbende] , 
      
      gevestigd te [vestigingsplaats] ,
      hierna: belanghebbende,
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (hierna: de rechtbank) van 11 juli 2018, nummer BRE 15/1653 in het geding tussen
    
    
    
      
        belanghebbende,
      
    
    
    
      en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Schouwen-Duivenland,
      
      hierna: de heffingsambtenaar.
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft een aanslag leges opgelegd.
      
    
    
      1.2.
      Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.3.
      De heffingsambtenaar heeft uitspraak op bezwaar gedaan en het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      
        Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak beroep ingesteld bij de rechtbank. 
        De rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      1.5.
      Belanghebbende heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij het hof. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.6.
      De heffingsambtenaar heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank.
      
    
    
      1.7.
      Belanghebbende heeft in reactie op het verweerschrift een conclusie van repliek ingediend en daarin ook schriftelijk gereageerd op het voorwaardelijk incidentele hoger beroep. De heffingsambtenaar heeft vervolgens een conclusie van dupliek ingediend.
      
    
    
      1.8.
      Belanghebbende heeft vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn doorgestuurd naar de heffingsambtenaar.
      
    
    
      1.9.
      De zitting heeft plaatsgevonden op 11 juli 2019 in ’s-Hertogenbosch. Daar zijn verschenen namens belanghebbende [A] en [B] , en haar gemachtigde [gemachtigde] en, namens de heffingsambtenaar, [heffingsambtenaar 1] en [heffingsambtenaar 2] .
      
    
    
      1.10.
      Belanghebbende heeft tijdens de zitting een pleitnota voorgelezen en exemplaren daarvan overgelegd aan het hof en aan de andere partij. 
      
    
    
      1.11.
      Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan partijen is verzonden.
      
    
    
      1.12.
      Het hof heeft het onderzoek op de zitting geschorst en daarbij bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. Vervolgens heeft het hof de heffingsambtenaar de gelegenheid gegeven om te reageren op het nader stuk van belanghebbende. Belanghebbende heeft op deze reactie van de heffingsambtenaar gereageerd. De heffingsambtenaar heeft tot slot een nader stuk ingediend. 
      
    
    
      1.13.
      Het hof heeft vervolgens bepaald dat een nadere zitting achterwege kan blijven. Geen van partijen heeft – na navraag door het hof – verklaard gebruik te willen maken van hun recht om op een nadere zitting te worden gehoord. Het hof heeft partijen schriftelijk medegedeeld dat het onderzoek is gesloten. 
      
    
  
  
    
      2Feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende is in 2009 begonnen met de planning van de bouw van een park met windturbines. De gemeente is vanaf het begin bij dit project betrokken geweest. 
      
    
    
      2.2.
      Per e-mail van 21 oktober 2013 heeft belanghebbende aan onder meer de gemeente Schouwen-Duiveland (hierna: de gemeente) een indicatieve planning voor de voortgang van het project toegestuurd. In die planning is onder meer vermeld dat de aanvragen voor vergunningen in februari 2014 zullen worden ingediend. 
      
    
    
      2.3.
      In de jaren 2012, 2013 en 2014 heeft de gemeente met betrekking tot omgevingsvergunningen de volgende baten en lasten gerealiseerd:
      
      
        
          
          
          
          
            
              
                
              
              
                baten
              
              
                lasten
              
            
            
              
                2012
              
              
                €    974.993
              
              
                € 2.432.026
              
            
            
              
                2013
              
              
                € 1.231.998
              
              
                € 2.237.334
              
            
            
              
                2014
              
              
                € 2.903.160
              
              
                € 2.041.414
              
            
            
              
                Totaal
              
              
                € 5.110.151
              
              
                € 6.710.774
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.4.
      De begroting van de gemeente voor 2014 is op 14 november 2013 vastgesteld en vermeldt de volgende geraamde bedragen voor leges:
      
      
        Geraamde baten:
        Omgevingsvergunningen: 	€ 1.250.410
        Overige diensten:		€    737.553
        Totaal				€ 1.987.963 
      
      
      
        Geraamde lasten:
        Omgevingsvergunningen:	€ 2.006.977
        Overige diensten:		€ 1.118.246
        Totaal				€ 3.125.224
      
      
    
    
      2.5.
      De programmabegroting van de gemeente voor de jaren 2014-2017 is eveneens op 14 november 2013 vastgesteld en bevat over leges het volgende:
      
      
        “Naast de hierboven genoemde heffingen worden ook nog leges en andere rechten geheven. Deze zijn gekoppeld aan door de gemeente te leveren diensten (…). 
      
      
      
        (…)
      
    
    
      1.5.
      
        Kostendekkendheidsonderzoeken.De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft met de rijksoverheid afgesproken dat de kostenonderbouwing van gemeentelijke heffingen transparanter moet worden. De VNG heeft daarom enkele modellen ontwikkeld waarmee gemeenten tot een transparante kostenonderbouwing kunnen komen.
        Op dit moment zijn de hierna genoemde modellen kostenonderbouwing beschikbaar:
        • lijkbezorgingrechten
        • rioolheffing
        • afvalstoffenheffing
        • leges omgevingsvergunning
        • leges algemene dienstverlening (…)”
      
      
      
        In het overzicht incidentele baten en lasten dat bij deze begroting hoort, wordt geen melding gemaakt van het te verwachten bedrag voor de hierna omschreven aanvraag.
      
      
    
    
      2.6.
      De gemeente heft leges voor het in behandeling nemen van een vergunningsaanvraag op grond van de op 14 november 2013 vastgestelde Verordening leges 2014 (hierna: de Verordening). 
      
    
    
      2.7.
      Belanghebbende heeft op 20 mei 2014 een aanvraag ingediend voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor het plaatsen van 35 windturbines met compacte transformatorstations. 
      
    
    
      2.8.
      Met dagtekening 5 juli 2014 heeft de heffingsambtenaar wegens de aanvraag een schriftelijke kennisgeving leges (aanslagnummer [aanslagnummer] ) aan belanghebbende gestuurd. Deze kennisgeving vermeldt een betalen bedrag van € 2.145.063,45 aan leges. Dit bedrag bestaat uit:
      - een bedrag van € 163,60 met de omschrijving:
      “Het plaatsen van 35 windturbines met bijbehorende compacte transformatorstations, [plaats Y] , [kenmerk] - Toets nader onderzoek bodem vlgs. NTA 5755” 
      - een bedrag van € 2.144.899,85 met de omschrijving:
      “Het plaatsen van 35 windturbines met bijbehorende compacte transformatorstations, [plaats Y] , [kenmerk] – Bouwen 2.1.1.a Wabo: Bouwactiviteit” 
      
    
    
      2.9.
      Op 23 maart 2015 heeft het college van burgemeester en wethouders van de gemeente besloten een omgevingsvergunning aan belanghebbende te verlenen. 
      
    
    
      2.10.
      Het windpark is in 2019 opgeleverd.
      
    
  
  
    
      3Geschil en conclusies van partijen
    
    
      3.1.
      
        Het geschil betreft het antwoord op de volgende vragen:
        I. Is de Verordening onverbindend omdat de opbrengstlimiet uit artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet is overschreden?
        II. Is de Verordening onverbindend omdat sprake is van kruissubsidiering die is verboden door de Dienstenrichtlijn? 
      
      
    
    
      3.2.
      Belanghebbende concludeert primair tot onverbindendheid van de Verordening en vernietiging van de aanslag en subsidiair tot vermindering van de aanslag tot een bedrag van € 500.000. De heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de rechtbank.
      
    
  
  
    
      4Gronden
    
    
      
        Vooraf
      
    
    
    
      4.1.
      Bij brief van 7 december 2018 heeft de heffingsambtenaar een verweerschrift ingediend en tevens voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld. Ter zitting heeft de heffingsambtenaar dit incidenteel hoger beroep ingetrokken. Het hof zal het incidenteel hoger beroep daarom niet verder behandelen. 
      
    
    
      4.2.
      De heffingsambtenaar klaagt in zijn brieven van 30 augustus 2019 en 14 april 2020 over de weergave in het proces-verbaal van de zitting van wat zich ter zitting heeft voorgedaan. Deze klachten geven het hof geen aanleiding om het proces-verbaal aan te passen. Het proces-verbaal van de zitting bevat een zakelijke weergave van wat zich tijdens de zitting heeft voorgedaan en is geen woordelijk verslag. Verder komt de lezing van de heffingsambtenaar van wat op de zitting zou zijn gezegd niet overeen met de herinnering van het hof. Het hof herkent zich daarom niet in de opmerkingen van de heffingsambtenaar. 
      
    
    
      4.3.
      Het hof heeft de heffingsambtenaar de gelegenheid gegeven om te reageren op het nader stuk van belanghebbende aangezien hij dit stuk voorafgaand aan de zitting niet had ontvangen. In zijn brief van 30 augustus 2019 heeft de heffingsambtenaar gereageerd op hetgeen belanghebbende in zijn nader stuk heeft gesteld over de lasten ter zake van de leges en op andere in geschil zijnde punten. Verder heeft hij een brief van 11 april 2014 van het Ministerie van Economische Zaken overgelegd. Belanghebbende heeft het hof verzocht deze nadere reactie(s) en bijgevoegde brief buiten beschouwing te laten voor zover ze betrekking hebben op andere onderwerpen dan het geschilpunt over de ‘lasten ter zake’. Het hof komt aan dat verzoek niet tegemoet en zal bedoelde stukken dan ook niet als tardief beschouwen. Immers, de heffingsambtenaar voert geen nieuwe geschilpunten aan en belanghebbende is in de gelegenheid gesteld hierop te reageren. 
      
      
        
          Ten aanzien van het geschil
        
      
      
      
        
          Vraag I
        
      
      
    
    
      4.4.
      Op grond van artikel 229, lid 1, letter b van de Gemeentewet kunnen rechten worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Artikel 229b, lid 1 van de Gemeentewet bepaalt dat de tarieven voor deze rechten zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake (de opbrengstlimiet). 
      
    
    
      4.5.
      Ten tijde van het indienen van de aanvraag gold in de gemeente de Verordening. Daarin is voor zover hier van belang het volgende bepaald:
      
      
        “(…)
        
          Artikel 2 Belastbaar feit
        
        Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven voor het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel. 
        
          Artikel 3 Belastingplicht
        
        Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend.
        (…)
        
          Artikel 5 Maatstaven van heffing en tarieven
        
        A. De leges worden geheven naar de maatstaven en tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabellen.
        (…).” 
      
      
      
        Het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning is daarom het belastbare feit. In onderdeel 2.3.1.1 van de tarieventabel is bepaald dat het tarief van een aanvraag omgevingsvergunning die betrekking heeft op een bouwactiviteit 1,65% van de bouwkosten bedraagt. Tussen partijen is niet in geschil dat de onderhavige leges op basis van de Verordening correct zijn berekend. 
      
      
    
    
      4.6.
      De Hoge Raad heeft in zijn arrest van 6 januari 2012het volgende geoordeeld:
      
      
        “3.1.2. Zoals is overwogen in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009, nr. 07/12961, LJN BI1968 (https://www.navigator.nl/document/id1840200904240712961admusp), BNB 2009/159, dient de heffingsambtenaar in dat geval inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. Dat inzicht kan worden verschaft op basis van de gemeentelijke begroting, maar ook op basis van andere gegevens, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening (zie HR 16 april 2010, nr. 08/02001, LJN BM1236, BNB 2010/226 (https://www.navigator.nl/document/inod3565b05b4fdcf6527399f5190bfb65a2)). Daarbij dient als uitgangspunt te worden genomen dat het wel moet gaan om gegevens die zijn terug te voeren op baten en lasten die in de gemeentebegroting zijn opgenomen. Die begroting moet immers als uitgangspunt dienen voor de ramingen (zie Kamerstukken 1987/88, 20 565, nr. 3, blz. 14).”. 
      
      
      
        In zijn arrest van 4 april 2014 oordeelde de Hoge Raad:
        “3.6.3. Met deze oordelen stelt het Hof te vergaande eisen aan de raming van het bedrag van de baten dat in de gemeentelijke begroting is opgenomen en de onderbouwing daarvan. Met name zal een prognose van het aantal bouwaanvragen en daarbij behorende bouwsommen naar haar aard met veel onzekerheid omgeven zijn. Daaruit vloeit voort dat – anders dan het Hof kennelijk heeft aangenomen – bij die prognose geen zekerheid of een volledig inzicht kan worden verlangd ten aanzien van het te verwachten aantal aanvragen en de bijbehorende bouwsommen. Verder brengt dit mee dat het een gemeente die voorzichtigheid betracht bij het ramen van legesopbrengsten te dier zake, niet kan worden tegengeworpen dat zij die opbrengsten te pessimistisch heeft geschat. In het kader van de toetsing van de opbrengstlimiet op de voet van artikel 229b, lid 1 (https://www.navigator.nl/document/openCitation/idc4255fc7be12a3b5c95a1d243cdeac6f), van de Gemeentewet kan het volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedrag aan legesopbrengsten pas dan niet worden aanvaard indien de gemeente die opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen (vgl. HR 26 april 1989, nr. 25542, BNB 1989/242 (https://www.navigator.nl/document/inod197b6652c8321735423beaa2fa90318f)).” 
      
      
    
    
      4.7.
      Het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: BBV) luidde, voor zover van belang, in 2014 als volgt:
      
      
        “Artikel 2
        1.	Voor de begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken, de productenraming en de productenrealisatie wordt een stelsel van baten en lasten gehanteerd.
        2.	De baten en de lasten van het begrotingsjaar worden in de begroting, de jaarstukken, de productenraming en de productenrealisatie opgenomen, onverschillig of zij tot inkomsten of uitgaven in dat jaar leiden, onderscheidenlijk hebben geleid.
        3.	De baten en lasten worden geraamd dan wel verantwoord tot hun brutobedrag.
        4.	Onder de baten en lasten worden ook begrepen de over het eigen vermogen en de voorzieningen berekende bespaarde rente.
      
      
      
        Artikel 3
        1.	De begroting, de meerjarenraming, de jaarstukken en de productenraming en de productenrealisatie geven volgens normen die voor gemeenten en provincies als aanvaardbaar worden beschouwd een zodanig inzicht dat een verantwoord oordeel kan worden gevormd over de financiële positie en over de baten en de lasten. In het bijzonder provinciale staten en de raad moeten in staat zijn zich een zodanig oordeel te vormen.
        2.	De begroting, de meerjarenraming, de productenraming en de toelichtingen geven duidelijk en stelselmatig de omvang van alle geraamde baten en lasten, alsmede het saldo ervan weer. De begroting geeft tevens duidelijk en stelselmatig inzicht in de financiële positie.
        3.	De jaarstukken, de productenrealisatie en de toelichtingen geven getrouw, duidelijk en stelselmatig de baten en lasten van het begrotingsjaar, alsmede het saldo ervan weer. De jaarrekening geeft tevens een getrouw, duidelijk en stelselmatig inzicht in de financiële positie aan het einde van het begrotingsjaar.
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 10 
        De paragraaf betreffende de lokale heffingen bevat ten minste:
        a. de geraamde inkomsten;
        b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen;
        c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd;
        d. een aanduiding van de lokale lastendruk;
        e. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.
      
      
      
         (…)
      
      
      
        Artikel 17 
        Het overzicht van baten en lasten in de begroting bevat:
        a. per programma, of per programmaonderdeel als bedoeld in artikel 8, vierde lid, de raming van de baten en lasten en het saldo;
      
      
      
        (…)
      
      
      
        Artikel 19 
        De toelichting op het overzicht van baten en lasten bevat ten minste:
        a. het gerealiseerde bedrag van het voorvorig begrotingsjaar, het geraamde bedrag van het vorig begrotingsjaar na wijziging en het geraamde bedrag van het begrotingsjaar;
        b. de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en, in geval van aanmerkelijk verschil met de raming, respectievelijk de realisatie, van het vorig, respectievelijk voorvorig, begrotingsjaar de oorzaken van het verschil;
        c. een overzicht van de geraamde incidentele baten en lasten per programma, waarbij per programma ten minste de belangrijkste posten afzonderlijk worden gespecificeerd en de overige posten als een totaalbedrag kunnen worden opgenomen;
        d. een overzicht van de beoogde structurele toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves;
        e. de berekening van het aandeel van de gemeente, de provincie of de gemeenschappelijke regeling in het EMU-saldo, over het vorig begrotingsjaar, de berekening van het geraamde bedrag over het begrotingsjaar en de berekening van het geraamde bedrag over het jaar volgend op het begrotingsjaar.”.
      
      
    
    
      4.8.
      Belanghebbende voert allereerst aan dat de gemeente de opbrengsten van de leges in 2014 in redelijkheid niet op € 1.987.963 heeft kunnen ramen omdat de gemeente daarmee geen rekening heeft gehouden met de te verwachten opbrengst van de aanvraag die belanghebbende in 2014 heeft ingediend. De gemeente heeft, aldus belanghebbende, niet inzichtelijk gemaakt hoe de gemeente rekening heeft gehouden met deze te verwachten bate. De heffingsambtenaar betoogt dat de gemeente de opbrengsten heeft geraamd op basis van een stabiele meerjarige trendlijn. Daarbij doet de gemeente een gekwalificeerde inschatting van de baten in meerjarig perspectief en kan zij niet met een incidentele uitschieter rekening houden omdat niet zeker is wanneer een aanvraag wordt ingediend, deze werkwijze is gebruikelijk en conform het BBV. Bovendien laten de gerealiseerde baten en lasten zien dat de gemeente in de jaren 2012, 2013 en 2014 geen winst heeft gemaakt. De gemeente had voor de kosten ter zake van de onderhavige aanvraag ook een voorziening mogen treffen, maar heeft in plaats daarvan gekozen voor deze meerjarige trendlijn. De gemeente heeft hierbij een grote beoordelingsruimte. Aangezien de kosten voor deze aanvraag zich over meerdere jaren hebben voorgedaan mogen de baten ook aan meerdere jaren worden toegerekend, en wanneer de opbrengst wordt verdeeld over de jaren 2012, 2013 en 2014 is geen sprake van een overschrijding van de opbrengstlimiet. Verder betoogt de heffingsambtenaar dat de bate van € 2.145.063,41 niet voldoende voorzienbaar was zodat de gemeente uit oogpunt van voorzichtigheid de opbrengsten mocht ramen zoals zij heeft gedaan. Daartoe voert de heffingsambtenaar aan dat in het algemeen bij grote bouwtrajecten regelmatig vertragingen optreden, dat tegen dit project grote weerstand bij het college van burgemeester en wethouders en de bevolking leefde, dat zich in het gebied een zeldzame zeearend had gevestigd, dat de gemeente en belanghebbende in een mediationtraject waren gewikkeld over het aantal windturbines en waar die zouden worden geplaatst en dat het subsidietraject pas in 2015 was afgewikkeld.
      
    
    
      4.9.
      Uit de bij punt 4.6. geciteerde rechtspraak leidt het hof af dat bij het bepalen van de tarieven voor leges een gemeente moet uitgaan van een raming van de baten en lasten die is gebaseerd op een prognose van het aantal in te dienen aanvragen voor een omgevingsvergunning. Wanneer de heffingsambtenaar inzicht verschaft in deze ramingen doet hij dit met gegevens die moeten zijn terug te voeren op de gemeentelijke begroting. Een prognose brengt met zich dat daaraan onzekerheden zijn verbonden, het kan een gemeente die voorzichtigheid betracht bij het ramen van legesopbrengsten te dier zake, niet worden tegengeworpen dat zij die opbrengsten te pessimistisch heeft geschat. In het kader van de toetsing van de opbrengstlimiet op de voet van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet kan het volgens de gemeentelijke begroting geraamde bedrag aan legesopbrengsten pas dan niet worden aanvaard indien de gemeente die opbrengsten in redelijkheid niet op dat bedrag heeft kunnen ramen. Het hof zal daarom beoordelen of de gemeente in dit geval de opbrengsten voor leges in redelijkheid op een bedrag van € 1.987.963 heeft kunnen ramen.
      
    
    
      4.10.
      Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een grootschalig project bij de totstandkoming waarvan de gemeente sinds 2009 betrokken is. Het hof acht aannemelijk dat bij de planning van een dergelijk project tussen de gemeente en belanghebbende nauw contact is geweest. Dit volgt onder meer uit de e-mail van 21 oktober 2013 van belanghebbende aan onder meer de gemeente waarin een planning wordt gegeven voor de voortgang van het project tot en met eind 2014 en waarin verschillende overleggen zijn opgenomen in de periode van 2011 tot en met 2014. In die planning heeft belanghebbende aangegeven dat zij verwacht de aanvraag in februari 2014 in te dienen. Uiteindelijk is het mei 2014 geworden. Gelet hierop had de gemeente naar het oordeel van het hof ten tijde van het vaststellen van de begroting redelijkerwijs kunnen verwachten dat belanghebbende de aanvraag in 2014 zou doen en dat daarom een aanzienlijke bate aan leges te verwachten zou zijn. Uit hetgeen de heffingsambtenaar heeft aangevoerd over de voorzienbaarheid van de aanvraag leidt het hof niet iets anders af. Dat in het algemeen vertragingen optreden bij grote bouwtrajecten, zegt niets over de vraag of dat in dit geval ook aan de orde was. De omstandigheden dat bij het college van burgemeester en wethouders en de bevolking weerstand leefde en zich een zeearend in het gebied had gevestigd, waardoor, aldus de heffingsambtenaar, onzekerheid bestond over het project, zijn naar het oordeel van het hof omstandigheden die zien op de besluitvorming rond de vergunningverlening en staan los van (het moment van) de aanvraag van die vergunning. De te verwachte bate vloeit immers voort uit de aanvraag en niet uit het al dan niet verlenen van de vergunning. Dat geldt ook voor de mogelijkheid dat een deel van de leges zou moeten worden terugbetaald wanneer die vergunning niet zou worden verleend. Ook uit de omstandigheid dat het subsidietraject pas in 2015 zou zijn afgerond, leidt het hof niet af dat de aanvraag niet al in 2014 verwacht kon worden. Belanghebbende heeft namelijk in haar conclusie van repliek in hoger beroep en ter zitting onweersproken gesteld dat in 2013 werd verwacht dat de SDE+ subsidie waarvan zij gebruik wilde maken afgebouwd zou worden en dat zij daarom in 2014 de aanvraag zou moeten indienen. Hetgeen de heffingsambtenaar heeft betoogd over het mediationtraject leidt evenmin tot een ander oordeel aangezien dit traject in 2013 was afgerond. 
      
    
    
      4.11.
      Naar het oordeel van het hof heeft de heffingsambtenaar niet inzichtelijk gemaakt waarom de gemeente, ondanks de verwachting dat belanghebbende de aanvraag in 2014 zou doen, de baten voor 2014 heeft geraamd op een bedrag van € 1.987.963. De heffingsambtenaar heeft niet met onderliggende stukken inzichtelijk gemaakt hoe de gemeente het bedrag aan opbrengsten heeft geraamd. Evenmin heeft hij inzichtelijk gemaakt hoe de meerjarige trendlijn, waar de raming van 2014 volgens de heffingsambtenaar op is gebaseerd, tot stand is gekomen. Noch uit de raadstukken die bij de vaststelling van de begroting horen, noch uit de programmabegroting van 2014-2017 volgt enige ondersteuning voor deze trendlijn. De heffingsambtenaar heeft ter onderbouwing onder meer een overzicht overgelegd van de begrote baten en lasten van 2014 uitgesplitst naar de verschillende te verwachten opbrengsten, maar daaruit volgt evenmin dat deze raming is gebaseerd op een meerjarige trendlijn. Die trendlijn kan tot slot ook niet worden afgeleid uit de achteraf gerealiseerde baten en lasten over de jaren 2012, 2013 en 2014. Weliswaar laat het overzicht van de gerealiseerde baten en lasten zien dat de gemeente over die jaren bezien geen winst heeft gemaakt maar op grond van de tekst van artikel 229b, lid 1 van de Gemeentewet zijn de geraamde baten en lasten en niet de gerealiseerde baten en lasten doorslaggevend voor de vraag of is voldaan aan de opbrengstlimiet. 
      
    
    
      4.12.
      Aan de heffingsambtenaar moet worden toegegeven dat een gemeente bij het vaststellen van de begroting een grote beoordelingsruimte heeft, dat een gemeente bij het opstellen van een begroting voorzichtigheid mag betrachten en dat in beginsel een pessimistische raming een gemeente niet kan worden tegengeworpen. Toch mag van een gemeente wel worden verwacht dat zij op een concrete en navolgbare wijze inzicht verschaft in de feiten die hebben geleid tot de raming. Immers, pas dan kan een oordeel worden gegeven of de raming en de daarbij gehanteerde voorzichtigheid de toets van de redelijkheid kan doorstaan. Dat die toets slechts marginaal kan zijn doet daaraan niet af. Het hof heeft evenwel noch in de raadsstukken van 31 oktober 2013 noch in enig ander stuk kunnen terugvinden dat in de raming van de legesopbrengsten voor 2014 uit oogpunt van voorzichtigheid geen rekening is gehouden met de mogelijk te verwachten aanvraag voor het windpark en waarom voor 2014 geen rekening is gehouden met die mogelijk te verwachten bate. Gelet op het bedrag van de onderhavige aanslag en het belang daarvan voor de begroting van de gemeente had het, naar het oordeel van het hof in de rede gelegen dat daarvan melding zou zijn gemaakt bij de vaststelling van de begroting. 
      
    
    
      4.13.
      Voor zover de heffingsambtenaar betoogt dat de kosten voor deze aanvraag zich in meerdere jaren hebben voorgedaan en dat daarom de opbrengst ook over meerdere jaren mag worden gespreid, faalt dit betoog. Ten eerste ketst dit betoog af op de omstandigheid dat ook daarvoor geldt dat een dergelijke toerekening, zo die al mogelijk zou zijn, inzichtelijk dient te worden gemaakt in de begroting. Dat is in het onderhavige geval niet gebeurd. Ten tweede laat het BBV toe baten en lasten over meerdere jaren te spreiden door middel van het opnemen van een voorziening in de begroting. Het is echter niet in geschil dat de gemeente in 2014 niet heeft gekozen voor het opnemen van een voorziening.
      
    
    
      4.14.
      Dit alles betekent dat de gemeente de opbrengsten van de leges in 2014 in redelijkheid niet op € 1.987.963 heeft kunnen ramen. Naar het oordeel van het hof had de gemeente met de raming van de opbrengsten van de leges in 2014 rekening moeten houden met de te verwachten bate. Gelet op de hoogte van deze bate leidt dit ertoe dat de baten de lasten met meer dan tien percent overschrijden en daarmee tot een niet verwaarloosbare overschrijding van de opbrengstlimiet. De Verordening is daarom in zoverre onverbindend en de aanslag moet worden vernietigd. 
      
    
    
      4.15.
      Vraag I moet gelet op het voorgaande bevestigend worden beantwoord. Het hof zal het betoog dat de personeelskosten niet kwalificeren als lasten ter zake, niet meer bespreken. Vraag II komt evenmin nog aan de orde. 
      
      
        
          Tussenconclusie
        
      
      
    
    
      4.16.
      De slotsom is dat het hoger beroep gegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd. 
      
      
        
          Ten aanzien van het griffierecht
        
      
      
    
    
      4.17.
      De heffingsambtenaar dient aan belanghebbende het bij de rechtbank en het hof betaalde griffierecht van € 331 respectievelijk € 508 te vergoeden, omdat de uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd en het beroep gegrond had moeten worden verklaard.
      
      
        
          Ten aanzien van de proceskosten
        
      
      
    
    
      4.18.
      Het hof veroordeelt de heffingsambtenaar tot vergoeding van de kosten die belanghebbende redelijkerwijs heeft moeten maken in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank en het hoger beroep bij het hof, omdat het door belanghebbende ingestelde hoger beroep gegrond is en het beroep bij de rechtbank gegrond is.
      
    
    
      4.19.
      Het hof stelt deze tegemoetkoming op 4 (punten) x € 525 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) is € 2.100 voor het beroep bij de rechtbank en 2,5 (punten) x € 525 (waarde per punt) x 1 (factor gewicht van de zaak) is € 1.312,50 voor het hoger beroep. 
      
    
    
      4.20.
      Gesteld noch gebleken is dat belanghebbende overige voor vergoeding in aanmerking komende kosten als bedoeld in artikel 1 van het Besluit proceskosten bestuursrecht heeft gemaakt.
      
    
  
  
    
      5Beslissing
    
    
      Het hof:
    
    
      
        verklaart het hoger beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de uitspraak van de rechtbank;
      
      
        verklaart het tegen de uitspraak van de heffingsambtenaar ingestelde beroep gegrond;
      
      
        vernietigt de uitspraak van de heffingsambtenaar;
      
      
        vernietigt de aanslag leges;
      
      
        gelast dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het door deze ter zake van de behandeling van het beroep bij de rechtbank en het hoger beroep bij het hof betaalde griffierecht ten bedrage van, in totaal, € 839 vergoedt;
      
      
        veroordeelt de heffingsambtenaar in de kosten van het geding bij de rechtbank en het hof aan de zijde van belanghebbende, vastgesteld op in totaal € 3.412,50.
      
    
    
    
      Aldus gedaan op 9 juli 2020 door J.M. van der Vegt, voorzitter, V.M. van Daalen-Mannaerts en D.A. Hofland, in tegenwoordigheid van E.J.M. Bohnen, griffier. De beslissing is op die datum ter openbare zitting uitgesproken en afschriften van de uitspraak zijn op die datum aangetekend aan partijen verzonden. De uitspraak is mede ondertekend door V.M. van Daalen-Mannaerts aangezien de voorzitter verhinderd is. 
    
    
    
      
        Het aanwenden van een rechtsmiddel
      
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl. 
    
    
    
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl). 
    
    
    
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    
      
        Bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
      
      
        (Alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
      
      
        Het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
      
    
    
      
        de naam en het adres van de indiener;
      
      
        de dagtekening;
      
      
        een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      
      
        e gronden van het beroep in cassatie.
      
    
    
    
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
      In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de andere partij te veroordelen in de proceskosten.
    
    
  
  
     ECLI:NL:HR:2012:BR0689 (Verordening Rioolrecht 2006 gemeente Nijmegen).
  
  
     ECLI:NL:HR:2014:780.
  
  
     Zie Hof Arnhem-Leeuwarden 24-11-2015, ECLI:NL:GHARL:2015:8875.
  
  
     1 punt voor beroepschrift, 0,5 punt voor conclusie van repliek en 2,5 punten voor het verschijnen op de zitting, het verschijnen ter nadere zitting en het verschijnen ter nadere zitting na tussenuitspraak bij de rechtbank, zie Besluit proceskosten bestuursrecht.
  
  
    1 punt voor hoger beroepschrift, 0,5 voor conclusie van repliek en 1 punt voor het verschijnen op de zitting bij het hof.