ECLI:NL:CBB:2025:405, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 05-08-2025, 23/1842
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete in verband met overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm in 2020. Berekening eindvoorraad. Met haar alternatieve berekening is de vennootschap er niet in geslaagd om aannemelijk te maken dat van aan andere eindvoorraad moet worden overgegaan. De stelling dat er geen eigen geproduceerde mest in of op de bodem is gebracht, is met de overgelegde gegevens niet aannemelijk gemaakt.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1842
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 augustus 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] V.O.F., te [woonplaats] (vennootschap) 
    (gemachtigde: mr. R. Scholten)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 31 augustus 2023, kenmerk 23/604, in het geding tussen
    
    
    
      de vennootschap
    
    
    en 
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa)
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 31 augustus 2023 (ECLI:NL:RBZWB:2023:6207; aangevallen uitspraak).
    
    
    
      De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 juni 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de vennootschap is [naam 2] verschenen. 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      De vennootschap voert een gemengd bedrijf met akkerbouw en pluimvee. In het kader van een controle op naleving van de gebruiksnormen in de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2020 heeft de minister met de brief van 19 oktober 2021 de vennootschap verzocht om een aantal formulieren in te vullen. Naar aanleiding van dit verzoek heeft de vennootschap in een brief van 25 oktober 2021 toegelicht dat, voor zover hier van belang, zij zich in een fase van omschakeling naar een biologisch bedrijf bevindt waardoor er meer mest aangevoerd wordt van biologische bedrijven en minder dan wel geen eigen mest wordt gebruikt. Ook heeft de vennootschap gemeld dat de kippen veertien tot zestien maanden op haar bedrijf aanwezig zijn, dat de kippen begin december 2019 op het bedrijf zijn gekomen en in maart/april 2021 weer zijn afgevoerd. Als gevolg hiervan heeft de vennootschap in 2020 weinig mest afgevoerd. Verder heeft de vennootschap de ontvangen formulieren, ingevuld en ondertekend, aan de minister teruggestuurd. 
      
    
    
      1.3
      Met een brief van 21 februari 2022 heeft de minister een voornemen tot het opleggen van een boete van € 52.525,- kenbaar gemaakt in verband met een overtreding van de Msw in het jaar 2020. De vennootschap heeft hierop in een zienswijze van 1 april 2022 gereageerd. 
      
    
    
      1.4
      Met het besluit van 17 mei 2022 (boetebesluit) heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd van € 25.707,-. De minister heeft daaraan ten grondslag gelegd dat de vennootschap in 2020 de fosfaatgebruiksnorm met 2.337 kg heeft overschreden. 
      
    
    
      1.5
      Met zijn besluit van 8 december 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de vennootschap ongegrond verklaard en het boetebesluit gehandhaafd. 
      
    
  
  
    Aangevallen uitspraak
    
    
      2		De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen. De vennootschap heeft geen gegevens overgelegd ter onderbouwing van de stelling dat zij geen (eigen geproduceerde) pluimveemest heeft toegediend aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond. Daar staat tegenover dat de minister op basis van de door de vennootschap zelf aangeleverde gegevens conform artikel 66 en 67 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit) een stalbalans heeft opgemaakt. Vervolgens is in het bestreden besluit aan de hand van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) uiteengezet op welke wijze het volume en soortelijk gewicht moet worden berekend. De minister heeft de eindbalans op 31 december 2020 kunnen vaststellen op 332,70 ton en concluderen dat de gebruiksnorm voor fosfaat met 2.337 kg is overschreden. 
    
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    3 De vennootschap heeft aangevoerd dat zij de fosfaatgebruiksnorm niet heeft overschreden. In 2020 was de vennootschap in omschakeling naar biologische grond. Omdat de kippen van de vennootschap niet biologisch waren, mocht de mest die door deze kippen werd geproduceerd niet op de eigen grond worden uitgereden. De vennootschap heeft daarom in 2020 biologische mest aangevoerd om haar eigen grond mee te bemesten. Omdat de eigen geproduceerde (niet-biologische) kippenmest niet is uitgereden op eigen grond, moet deze mest of zijn afgevoerd of in de eindvoorraad van 2020 terechtgekomen zijn. Aangezien de hoeveelheid afgevoerde kippenmest vaststaat, moet de eindvoorraad van 2020 hoger worden vastgesteld dan de minister heeft gedaan. Uit een door de vennootschap zelf opgestelde berekening blijkt volgens haar dat de eindvoorraad 430 ton bedraagt.
    
    4 De minister handhaaft zijn standpunt dat de boete terecht is opgelegd. De gronden in hoger beroep zijn volgens de minister een herhaling van wat de vennootschap in bezwaar en beroep heeft aangevoerd. De minister verwijst naar de aangevallen uitspraak.
    
    5 Het College komt tot de volgende beoordeling. 
    
    
      5.1
      De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
      
    
    
      5.2
      Concreet betekent dit dat, indien de minister de aanwezigheid van mest (door aanvoer of eigen productie) heeft aangetoond, wordt aangenomen dat deze mest in of op de grond van de betreffende landbouwer is gebracht. Het is dan aan de landbouwer om aannemelijk te maken dat de mest niet in of op zijn grond is gebracht.
      
      
        
          Eindvoorraad dierlijke mest 2020
        
      
      
    
    
      6.1
      De vennootschap heeft op 25 oktober 2021 op het formulier ‘Meer informatie (kunst)mest’ gemeld dat in 2020 de eindvoorraad dierlijke mest (mestcode 33) 240 ton bedroeg. Nadat de minister het voornemen tot het opleggen van een boete in verband met overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm bekendmaakte, heeft de vennootschap in de zienswijze gemeld dat zij een herhaalde fout heeft gemaakt bij het opgeven van de eindvoorraad waardoor niet de volledig opgeslagen hoeveelheid mest is opgenomen. Het opgegeven aantal ton mest kan volgens de vennootschap niet kloppen gezien de volumestromen op het bedrijf. Vervolgens heeft de vennootschap, onder verwijzing naar een door haarzelf opgestelde berekening, gesteld dat in 2020 de eindvoorraad 430 ton zou moeten bedragen. 
      
    
    
      6.2
      De minister heeft de vennootschap deels gevolgd door naar aanleiding van de zienswijze de eindvoorraad hoger vast te stellen, namelijk op 332,70 ton, en heeft vervolgens het boetebesluit genomen. Uit de toelichting van de gemachtigde van de minister ter zitting blijkt dat de minister hiertoe is overgegaan vanwege de bijzondere omstandigheid dat de kippen van de vennootschap eind 2019 in de stal zijn gekomen en pas begin 2021 zijn afgevoerd. 
      
    
    
      6.3
      Zoals het College eerder heeft overwogen (onder 5.2 van de uitspraak van 23 juni 2023, ECLI:NL:CBB:2023:286) ligt het op de weg van een landbouwer om juiste opgaven te doen ten aanzien van de voorraden dierlijke meststoffen op zijn bedrijf. Indien de landbouwer van mening is dat de gedane opgave niet juist of onvolledig is gedaan, ligt het eveneens op zijn weg om de eerdere opgave te ontkrachten met gebruikmaking van betrouwbaar, objectief verifieerbaar bewijs. Naar het oordeel van het College is de vennootschap hierin niet geslaagd. Daartoe overweegt het College als volgt. 
      
      
        6.3.1
        Op basis van artikel 94, eerste lid, van de Uitvoeringsregeling moet het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen als bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit worden bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van de meststoffen. Dit betekent dat de hoeveelheid mest fysiek gemeten moet worden. Niet in geschil is dat de bepaling van de eindvoorraad dierlijke mest in 2020 door de vennootschap op 430 ton niet heeft plaatsgevonden door middel van een fysieke meting. De berekening van de vennootschap komt niet overeen met de wettelijke systematiek van het berekenen van de eindvoorraad mest. 
        
      
      
        6.3.2
        De vennootschap heeft voor haar alternatieve berekening van de stalbalans niet een voldoende betrouwbare rekenmethode gebruikt. Zo heeft de vennootschap voor de berekening van de mestproductie van haar kippen gebruik gemaakt van getallen uit kolom A van tabel IA in Bijlage D bij de Uitvoeringsregeling. Dat betreft de excretie per dier in de periode van 1 augustus tot 1 maart. Deze gegevens dienen een ander doel, namelijk de berekening van de capaciteit van de opslagruimte voor dierlijke meststoffen gedurende voornoemde periode van zeven maanden, als bedoeld in artikel 28 van het Uitvoeringsbesluit. Al hierom is de vennootschap met haar alternatieve berekening er niet in geslaagd om – met concrete, bedrijfsspecifieke gegevens – aannemelijk te maken dat van een eindvoorraad van 430 ton moet worden uitgegaan. Naar het oordeel van het College heeft de minister de eindvoorraad dierlijke mest 2020 kunnen vaststellen op 332,70 ton. 
        
        
          
            Is sprake van een overtreding?
          
        
        
      
    
    
      7.1
      De vennootschap heeft ter onderbouwing van de beroepsgrond dat er geen eigen geproduceerde mest in of op de bodem is gebracht ook gewezen op de door haar in hoger beroep in geding gebrachte bewerkingsoverzichten van [naam 3] , inspectierapporten van Skal uit 2020 en 2021, een samenvatting transporten dierlijke mest van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland en een kopie van de Gecombineerde opgave 2020. Volgens de vennootschap blijkt uit deze stukken dat er in 2020 op en/of in haar landbouwgrond alleen biologische mest en geen kippenmest is gebracht. De door de minister vastgestelde overschrijding van de fosfaatgebruiksnorm is volgens de vennootschap daarom een papieren en geen feitelijke overschrijding.
      
    
    
      7.2
      Naar het oordeel van het College heeft de vennootschap ook met deze gegevens niet aannemelijk gemaakt dat er in 2020 geen op eigen bedrijf geproduceerde kippenmest op of in eigen grond is gebracht. De gemachtigde van de minister heeft ter zitting bij het College gewezen op de door de vennootschap ingediende Gecombineerde opgave 2020 waarin is opgenomen dat de vennootschap ook grond heeft waarop niet-biologisch wordt geproduceerd. Voor die grond geldt niet dat er geen kippenmest in of op mag worden gebracht. Met de overgelegde gegevens is niet aannemelijk gemaakt dat op of in die landbouwgrond geen eigen geproduceerde kippenmest op of in de bodem is gebracht.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        8		Het hoger beroep slaagt niet. Dat betekent dat de aangevallen uitspraak in stand blijft. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.P. Glerum, mr. M. Schoneveld en mr. M.J. Jacobs, in aanwezigheid van mr. A.C. van Helvoort, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 5 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M.P. Glerum					w.g. A.C. van Helvoort