ECLI:NL:GHARL:2018:1459, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 13-02-2018, 16/01093
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2018-02-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Aanvraag vaststellen bestemmingsplan. Individualiseerbaar belang?

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    locatie Arnhem
    nummer 16/01093
    uitspraakdatum: 13 februari 2018
    
    
      
        Uitspraak van de tweede meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Nijmegen (hierna: de heffingsambtenaar)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 juli 2016, nummer AWB 15/7105, in het geding tussen
    
    
    
      
        
          [X] te [Z] (hierna: belanghebbende) en de heffingsambtenaar
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende in verband met het in behandeling nemen van een aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) leges in rekening gebracht ten bedrage van € 15.866,21.
      
    
    
      1.2.
      De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar het bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Gelderland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en de uitspraak van de heffingsambtenaar alsmede de legesnota vernietigd.
      
    
    
      1.4.
      De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. 
      
    
    
      1.5.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2017. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan deze uitspraak is gehecht.
      
      
    
  
  
    
      2Vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende is eigenaar en bewoner van de woning aan de [a-straat] 22 te [Z] (hierna: de woning).
      
    
    
      2.2.
      Op 17 april 2015 heeft belanghebbende een verzoek ingediend tot wijziging van het bestemmingsplan met betrekking tot het perceel waarop de woning is gebouwd. Zij verzoekt de bestemming ‘agrarisch bouwperceel klasse A’ te wijzigen naar ‘woondoeleinden’.
      
    
    
      2.3.
      De woning van belanghebbende wordt sinds 1995 voor burgerwoondoeleinden gebruikt.
      
    
    
      2.4.
      Het ten tijde van het in behandeling nemen van de aanvraag vigerende bestemmingsplan, is het bestemmingsplan Buitengebied Bemmel 1978 (hierna: het bestemmingsplan). Dit bestemmingsplan is vastgesteld op 26 april 1979 en is sindsdien niet gewijzigd of opnieuw vastgesteld in de zin van artikel 3.1, tweede lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro).
      
    
    
      2.5.
      Op grond van de tarieventabel, onderdeel 2.7.1, behorende bij de Legesverordening 2015 van de gemeente Nijmegen (hierna de Legesverordening), heeft de heffingsambtenaar bij factuur gedateerd 26 augustus 2015 leges ten bedrage van € 15.866,21 in rekening gebracht.
      
    
    
      2.6.
      Onderdeel 2.7.1, van de tarieventabel behorende bij de Legesverordening (hierna: de Tarieventabel) luidt als volgt:
      
      
        “Hoofdstuk 7 bestemmingsplanherziening
      
      
        2.7.1
        Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening: € 15.866,21”
        
        
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      In geschil is of de heffingsambtenaar de legesnota aan belanghebbende kon opleggen. Belanghebbende beantwoordt deze vraag ontkennend, de heffingsambtenaar bevestigend.
    
    
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
    
      4.1.
      De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente bestemmingsplannen vast (artikel 3.1, eerste lid, Wro). De bestemming van gronden wordt binnen een periode van tien jaar, gerekend vanaf de datum van vaststelling van het bestemmingsplan, telkens opnieuw vastgesteld (artikel 3.1, tweede lid, Wro). Als de gemeenteraad van oordeel is dat de in het bestemmingsplan aangewezen bestemmingen in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening, kan hij, in afwijking van het tweede lid, besluiten tot verlenging van de periode van tien jaar, genoemd in dat lid, met tien jaar (artikel 3.1, derde lid, Wro).
      
    
    
      4.2.
      Indien niet voor het verstrijken van de periode van tien jaar, genoemd in het tweede of het derde lid, de raad onderscheidenlijk opnieuw een bestemmingsplan heeft vastgesteld dan wel een verlengingsbesluit heeft genomen, vervalt de bevoegdheid tot het invorderen van rechten terzake van na dat tijdstip door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het bestemmingsplan (artikel 3.1, vierde lid, Wro).
      
    
    
      4.3.
      Belanghebbende heeft gesteld dat het recht om ter zake van de aanvraag leges te heffen getroffen wordt door de sanctie van artikel 3.1, vierde lid, van de Wro (hierna: de legessanctie). De Rechtbank heeft de legesnota om deze reden vernietigd. De heffingsambtenaar heeft in hoger beroep betoogd dat de Rechtbank zulks ten onrechte heeft gedaan, omdat het voor de toepasselijkheid van de legessanctie vereiste verband ontbreekt. De heffingsambtenaar verwijst daarbij naar het arrest van de Hoge Raad van 17 november 2017, nr. 16/06031 (ECLI:NL:HR:2017:2877) en de daarbij behorende conclusie en heeft daartoe verder het volgende aangevoerd.
      
      
        “In het onderhavige geval is er door belanghebbende geen vergunning gevraagd voor bouw-, aanleg- of sloopactiviteiten, noch om toestemming om te mogen afwijken van de (gebruiksvoorschriften in) het geldende bestemmingsplan maar het gemeentebestuur verzocht een geheel nieuw bestemmingsplan op te stellen.”
      
      
      
        “De rechtbank kent in haar uitspraak doorslaggevend belang toe aan het karakter van het verzoek van belanghebbende. Volgens de rechtbank betrof het een verzoek tot herziening [van] een individueel bepaalbaar onderdeel van het verouderde bestemmingsplan. Dat is een misvatting. Argumenten hiervoor zijn:
      
      1. Het gaat om meerdere bestemmingen. In het bestemmingsplan komen de bestemmingen Tuin, Wonen en Agrarisch voor.
      2. Het plangebied gaat om 2 separate gebieden, waar zelfs een scheiding tussen zit.
      (…)
      3. Het gaat om 4 verschillende kadastrale percelen met verschillende eigenaren.
      4. Het gaat om verschillende belangen die zijn betrokken in het plan, onder meer agrarische en (reguliere) bedrijfsbelangen. In het plan moest onderzocht worden of omliggende bedrijven (zoals [A] BV en [B] BV) een belemmering vormen voor een woonbestemming. De bestemming van de agrarische gronden moest ingeperkt worden om een goed woonklimaat te kunnen waarborgen op [a-straat] 22. In het bestemmingsplan is een verbod opgenomen te spuiten met chemische bestrijdingsmiddelen. Verder zit in het plan ook een onderzoek naar externe veiligheid vanwege de invloed van risicobronnen als het spoor Arnhem-Nijmegen waarover vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt.
      Dat andere belangen een rol speelden, blijkt ook uit het feit dat de Gasunie een zienswijze indiende tegen het ontwerp bestemmingsplan.
      
      
        De rechtbank stelt onder overweging 14 voorts dat een postzegelplan getoetst moet worden aan het bestaande bestemmingsplan. Dat is niet juist, te meer nu de wet de term “postzegelplan” niet kent.
        (…)
        De legessanctie, die van toepassing is op door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten die verband houden met het verouderde bestemmingsplan, is daarom niet van toepassing op verzoeken om een geheel nieuw bestemmingsplan vast te stellen.”
      
      
    
    
      4.4.
      De heffingsambtenaar heeft tevens verwezen naar passages uit de nota naar aanleiding van het nader verslag, behorend bij wetsvoorstel Nieuwe regels omtrent de ruimtelijke ordening (Wet ruimtelijke ordening) (Kamerstukken II, 2004/2005, 28916, nr. 14, p. 19-20:
      
      
        “Als gezegd is thans een wettelijke regeling van de omgevingsvergunning in voorbereiding. Een aantal van de nu nog in het onderhavige wetsvoorstel voor de Wro opgenomen besluiten zal onder het regime van de toekomstige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht worden gebracht. Blijkens het desbetreffende voorontwerp gaat het hierbij om de aanleg- en de sloopvergunning en voorts om verzoeken tot tijdelijke of tot permanente ontheffing van een bestemmingsplan, alle vier beschikkingen op aanvraag.
        (…)
        Thans wil ik voor de vier bovengenoemde categorieën de huidige lijn die in het wetsvoorstel voor de nieuwe Wro is opgenomen, handhaven.
        Wat betreft verzoeken om vaststelling/wijziging van een bestemmingsplan of de afgifte van een projectbesluit merk ik ten slotte het volgende op. Het kenmerkende verschil tussen een aanvraag om een vergunning of ontheffing en deze aanvragen is, dat de eerste betrekking hebben op een beschikking (voor een individueel geval, dus), waarbij getoetst kan worden aan een planologisch kader, terwijl de tweede betrekking hebben op de vaststelling of wijziging van het planologisch kader zelf (en meestal geen beschikking zijn, maar een besluit van algemene strekking).”
      
      
    
    
      4.5.
      Het Hof stelt voorop dat op grond van artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet rechten kunnen worden geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden kunnen worden aangemerkt als diensten in de zin van die bepaling indien die werkzaamheden rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang (vgl. HR 9 september 2011, nr. 10/04967, ECLI:NL:HR:2011 :BQ4105).
      
    
    
      4.6.
      De heffingsambtenaar betoogt dat voldaan wordt aan het onder 4.3 vermelde criterium ten aanzien van de aanvraag, omdat het een speciaal verzoek van belanghebbende betreft, waarvoor specifieke kosten worden gemaakt. Het besluit waarop de legesnota betrekking heeft betreft een besluit van algemene strekking, met een individualiseerbaar belang. Als belanghebbende de woning op termijn wil verkopen, heeft zij belang bij de gewijzigde bestemming. Belanghebbende heeft een aanvraag gedaan waarop door de gemeente een dienst is verleend. Dat is voldoende individualiseerbaar.
      
    
    
      4.7.
      Het Hof volgt de heffingsambtenaar niet in dit standpunt. Naar ’s Hofs oordeel gaat het bij het vaststellen van de bestemming van gronden in een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, van de Wro, rechtstreeks en vooral om het dienen van het publieke belang. Het (opnieuw) vaststellen van een bestemmingsplan wordt uitgevoerd met het oog op de publieke taakuitoefening van de gemeente en houdt niet rechtstreeks en in overheersende mate verband met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang. Bij het in behandeling nemen van een aanvraag tot het (opnieuw) vaststellen van een bestemmingsplan is derhalve niet, ook niet gedeeltelijk, sprake van een rechtstreeks aan de aanvrager verrichte dienst waarvoor op grond van artikel 229, lid 1, aanhef en letter b, van de Gemeentewet rechten kunnen worden geheven (vgl. HR 11 juni 1997, nr. 31253, ECLI:NL:HR:1997:AA2174).
      
    
    
      4.8.
      Voor zover moet worden geoordeeld dat bij het (opnieuw) vaststellen van een bestemmingsplan wel sprake is van een ten behoeve van belanghebbende verrichte dienst met een voldoende individualiseerbaar belang, overweegt het Hof ten overvloede dat de Rechtbank voor dat geval in overweging 12, 13 en 14 van de bestreden uitspraak (ECLI:NL:RBGEL:2016:4089) terecht en op goede gronden heeft geoordeeld dat de legessanctie van toepassing is. Het Hof neemt dat oordeel van de Rechtbank en de voor dat oordeel gegeven gronden over en maakt die tot de zijne.
      
      
        
          Slotsom
          Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond. 
      
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      Het Hof stelt de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het hoger beroep heeft moeten maken overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.002 voor de kosten in hoger beroep (2 punten (verweerschrift en bijwonen zitting)  wegingsfactor 1  € 501).
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      Het Hof:
    
    
      – bevestigt de uitspraak van de Rechtbank,
      – veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 1.002 en
      – bepaalt dat van de heffingsambtenaar op het moment dat deze uitspraak onherroepelijk is komen vast te staan een griffierecht zal worden geheven van € 501.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A.V. Boxem, voorzitter, mr. A.J.H. van Suilen en mr. P.L.M. van Gorkom, in tegenwoordigheid van mr. J.H. Riethorst als griffier.
    
    
    
      De beslissing is op 13 februari 2018 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
      (J.H. Riethorst)	(R.A.V. Boxem)
    
    
    
      Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 16 februari 2018
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij 	
      
        de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), 
      
      
        	Postbus 20303, 
      
      
        	2500 EH  DEN HAAG. 
      
      Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
    2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.