ECLI:NL:RVS:2018:2864, Raad van State, 29-08-2018, 201800708/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2018-08-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 januari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van haar recht op kinderopvangtoeslag over het jaar 2009 afgewezen.

201800708/1/A2.
    Datum uitspraak: 29 augustus 2018
    
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    [appellante], wonend te Hengelo,
    appellante,
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 20 december 2017 in zaak nr. 17/2892 in het geding tussen:
    
    [appellante]
    
    en
    
    de Belastingdienst/Toeslagen.
    
    Procesverloop
    
    Bij besluit van 24 januari 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van haar recht op kinderopvangtoeslag over het jaar 2009 afgewezen.
    
    Bij besluit van 15 mei 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Bij uitspraak van 20 december 2017 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    
    De Belastingdienst/Toeslagen heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 13 augustus 2018, waar [appellante], bijgestaan door [gemachtigde], en de Belastingdienst/Toeslagen, vertegenwoordigd door mr. J.H.E. van der Meer, zijn verschenen.
    
    Overwegingen
    
    Inleiding
    
    1.    [appellante] heeft in 2009 gebruik gemaakt van gastouderopvang voor haar twee kinderen via [gastouderbureau]. Zij heeft daarvoor kinderopvangtoeslag aangevraagd. Bij besluit van 10 december 2008 heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar voorschotten kinderopvangtoeslag toegekend ten bedrage van € 11.623,00. Bij besluit van 30 januari 2014 heeft de dienst het voorschot kinderopvangtoeslag herzien en vastgesteld op nihil, omdat bij een controle is vastgesteld dat bij de berekening van het eerder verleende voorschot rekening is gehouden met onjuiste gegevens. [appellante] heeft bij brief van 1 februari 2014 bezwaar gemaakt tegen dit besluit. Bij besluit van 28 april 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen haar bezwaar ongegrond verklaard omdat zij volgens de dienst niet heeft gereageerd op een verzoek om informatie over te leggen. Bij besluit van 11 februari 2014 heeft de dienst haar recht op kinderopvangtoeslag voor het jaar 2009 definitief vastgesteld op nihil. Tegen dit besluit heeft [appellante] geen bezwaar gemaakt.
    
    2.    Bij brief van 8 januari 2016 heeft [appellante] verzocht om herziening van de besluiten van 30 januari 2014 en 11 februari 2014. De Belastingdienst/Toeslagen heeft haar verzoek bij besluit van 24 januari 2017 afgewezen omdat het is ingediend na de termijn van vijf jaar als bedoeld in artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Uitvoeringsregeling Awir). Na deze termijn kan de toeslag niet meer worden herzien, aldus de dienst. Bij besluit van 15 mei 2017 heeft de Belastingdienst/Toeslagen het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    Uitspraak van de rechtbank
    
    3.    De rechtbank heeft het door [appellante] daartegen ingediende beroep ongegrond verklaard. Over het betoog van [appellante] dat artikel 21a van de Awir en artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir ten tijde van het toeslagjaar 2009 nog niet in werking waren getreden, overweegt de rechtbank dat uit de totstandkomingsgeschiedenis volgt dat deze artikelen van toepassing zijn op besluiten waarvan de dagtekening ligt na 31 december 2010. Nu zowel het besluit van 24 januari 2017 als het besluit van 15 mei 2017 dateren van na die datum, is artikel 21a van de Awir in dit geval terecht door de Belastingdienst/Toeslagen toegepast.
    
        Nu [appellante] geen bezwaar heeft ingediend tegen het besluit van 11 februari 2014 waarbij de toeslag definitief is vastgesteld op nihil, is dit besluit onherroepelijk geworden. Daarmee staat volgens de rechtbank vast dat het verzoek om herziening is gedaan na de termijn van vijf jaar na afloop van het toeslagjaar als bedoeld in artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir. Over het betoog van [appellante] dat zij het besluit op bezwaar van 28 april 2014 nooit heeft ontvangen, overweegt de rechtbank dat de Belastingdienst/Toeslagen met een ter zitting overgelegde uitdraai van de verzendadministratie, aannemelijk heeft gemaakt dat het besluit is verzonden. [appellante] heeft geen omstandigheden aangevoerd op grond waarvan getwijfeld moet worden aan de ontvangst van het besluit. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek om herziening dan ook terecht afgewezen.
    
    Hoger beroep
    
    Legaliteitsbeginsel
    
    4.    [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit tot afwijzing van het verzoek om herziening van de kinderopvangtoeslag heeft mogen baseren op artikel 21a van de Awir en artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir. Dit is volgens haar in strijd met het legaliteitsbeginsel aangezien deze bepalingen ten tijde van het toeslagjaar 2009 nog niet in de wet waren opgenomen.
    
    4.1.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    
    4.2.    Op grond van artikel 21a van de Awir herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende in de bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen. Artikel 21a van de Awir is op 1 januari 2011 in werking getreden. In artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir is uitvoering gegeven aan artikel 21a van de Awir. In artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir is onder meer bepaald dat de Belastingdienst/Toeslagen een tegemoetkoming niet meer in het voordeel van de belanghebbende herziet indien vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft.
    
    4.3.    Uit het voorgaande volgt dat [appellante] op grond van artikel 21a van de Awir gelezen in samenhang met artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir tot 1 januari 2015 de mogelijkheid had om een verzoek om herziening van haar recht op kinderopvangtoeslag over het jaar 2009 bij de Belastingdienst/Toeslagen in te dienen.
    
    4.4.    Wat betreft het betoog van [appellante] dat de Belastingdienst/Toeslagen zijn besluit ten onrechte op deze artikelen heeft gebaseerd, is van belang dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van artikel 21a van de Awir volgt dat dit artikel geldt voor beschikkingen van na 31 december 2010 (Stcrt. 2010, nr. 21 111). Artikel 21a van de Awir, en daarmee de termijn van vijf jaar zoals opgenomen in artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir, is dan ook van toepassing op het herzieningsverzoek van [appellante], omdat dat verzoek ziet op een besluit dat is genomen na 31 december 2010. Van strijd met het legaliteitsbeginsel is dan ook geen sprake. Het betoog faalt.
    
    Verschoonbaarheid termijnoverschrijding
    
    5.    [appellante] voert aan dat de overschrijding van de termijn van vijf jaar verschoonbaar is omdat zij het besluit van 28 april 2014, waarmee besloten is op haar bezwaar tegen de herziening van het voorschotbedrag, nooit heeft ontvangen. Hierdoor is zij pas op de hoogte geraakt van de afwijzing van haar bezwaar bij brief van 17 december 2015, waarin zij gewezen wordt op de betalingsachterstand. Hierdoor was het niet meer mogelijk om tijdig een verzoek om herziening in te dienen, aldus [appellante]. Daarbij wijst [appellante] erop dat zij zodra zij door middel van de invorderingsbesluiten op de hoogte is geraakt van het besluit, actie heeft ondernomen. Bovendien heeft de Belastingdienst/Toeslagen de toeslag pas na vier jaar definitief vastgesteld, zodat er weinig tijd overbleef om een verzoek om herziening in te dienen.
    
        [appellante] betoogt verder dat de Belastingdienst/Toeslagen niet heeft aangetoond dat het besluit van 28 april 2014 is verzonden. De dienst heeft zich pas ter zitting bij de rechtbank op het standpunt gesteld dat het besluit wel is verzonden. Voor zover de dienst op de zitting bij de rechtbank een uitdraai van de verzendadministratie heeft overlegd, is dat volgens haar te laat, zodat de rechtbank dit standpunt niet bij haar beoordeling had mogen betrekken. Zij is hierdoor namelijk niet in de gelegenheid geweest om de ontvangst te ontkennen. Daarbij wijst zij erop dat zij in haar bezwaarschift heeft vermeld dat zij graag in gesprek zou willen gaan met de Belastingdienst/Toeslagen. Nu zij nog niet is gehoord door de dienst, had zij niet hoeven verwachten dat al een besluit op bezwaar was genomen, aldus [appellante].
    
    5.1.    Zoals hiervoor overwogen had [appellante] op grond van artikel 21a van de Awir gelezen in samenhang met artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Awir tot 1 januari 2015 de tijd om een verzoek om herziening van de definitief vastgesteld kinderopvangtoeslag over het jaar 2009 in te dienen. Bij brief van 8 januari 2016 heeft [appellante] haar verzoek om herziening ingediend bij de Belastingdienst/Toeslagen, zodat het verzoek is gedaan na afloop van de hiervoor genoemde termijn. De vraag die voorligt is of de Belastingdienst/Toeslagen desalniettemin aanleiding had moeten zien om het verzoek om herziening inhoudelijk te beoordelen.
    
    5.2.    Bij de beoordeling van die vraag is van belang dat op grond van de Awir de toekenning van kinderopvangtoeslag plaatsvindt door enerzijds de verlening van een voorschot op grond van artikel 16 van de Awir en vervolgens de definitieve toekenning van de tegemoetkoming op grond van artikel 19 van de Awir. In dit geval is het voorschot voor de laatste keer gewijzigd bij besluit van 30 januari 2014 en is de toeslag definitief vastgesteld bij besluit van 11 februari 2014. Vaststaat dat [appellante] enkel bezwaar heeft ingediend tegen het besluit van 30 januari 2014, zodat het besluit van 11 februari 2014 onherroepelijk is geworden.
    
    5.3.    [appellante] betoogt dat de Belastingdienst/Toeslagen haar verzoek in behandeling had moeten nemen omdat zij het besluit op bezwaar van 28 april 2014 nooit heeft ontvangen. Ingevolge artikel 3:40 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) treedt een besluit niet in werking voordat het bekend is gemaakt. In artikel 3:41 van de Awb is bepaald dat bekendmaking van besluiten die tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt door toezending of uitreiking aan de aanvrager.
    
    5.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 21 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV9486), hanteren de hoogste bestuursrechters alle als uitgangspunt dat, in het geval van niet aangetekende verzending van een besluit of een ander rechtens van belang zijnd document, het bestuursorgaan aannemelijk dient te maken dat het stuk is verzonden. De omstandigheid dat per post verzonden stukken in de regel op het daarop vermelde adres van de geadresseerde worden bezorgd, rechtvaardigt het vermoeden van ontvangst van het besluit of ander relevant document op dat adres. Dit brengt mee dat het bestuursorgaan in eerste instantie kan volstaan met het aannemelijk maken van verzending naar het juiste adres. Indien het bestuursorgaan de verzending naar het juiste adres aannemelijk heeft gemaakt, ligt het vervolgens op de weg van de geadresseerde het vermoeden van verzending te ontzenuwen. Hiertoe moet de geadresseerde feiten stellen op grond waarvan de ontvangst redelijkerwijs kan worden betwijfeld.
    
    5.5.    De rechtbank is van oordeel dat het besluit van 28 april 2014 op de voorgeschreven wijze aan [appellante] bekend is gemaakt. Wat betreft het betoog van [appellante] dat de rechtbank bij dit oordeel ten onrechte de door de Belastingdienst/Toeslagen ter zitting overgelegde verzendadministratie heeft betrokken, is van belang dat indien een stuk niet binnen de termijn van artikel 8:58, eerste lid, van de Awb is ingediend, zoals aan de orde, het aan de rechter is om te beslissen of de goede procesorde niettemin toelaat dat het stuk bij de beoordeling van het bestreden besluit wordt betrokken. In dit geval heeft [appellante] zich in beroep op het standpunt gesteld dat zij het besluit van 28 april 2014 niet heeft ontvangen. Ter zitting heeft de Belastingdienst/Toeslagen in reactie daarop onder verwijzing naar een uitdraai van de verzendadministratie gesteld dat het besluit wel is verzonden. Nu het inbrengen van het stuk een reactie is op hetgeen [appellante] in haar beroep naar voren heeft gebracht en gelet op de aard en de geringe omvang van het stuk, heeft de rechtbank terecht geen grond gezien voor het oordeel dat [appellante] door de late indiening van het stuk is benadeeld doordat zij daarop niet adequaat heeft kunnen reageren of dat de goede voortgang van de procedure daardoor anderszins is belemmerd. De rechtbank heeft derhalve terecht het stuk bij de beoordeling van het besluit van 15 mei 2017 betrokken. Het betoog faalt.
    
    5.6.    In de hiervoor genoemde uitspraak van 21 maart 2012, heeft de Afdeling de door de Belastingdienst/Toeslagen gehanteerde wijze van verzending van stukken geaccepteerd. Onderdeel van deze werkwijze is dat, zodra het stuk wordt afgedrukt en ter verzending aan de postbezorger wordt aangeboden, een kopie ervan wordt opgeslagen in het Digitaal Archief Systeem (DAS). De Belastingdienst/Toeslagen heeft een afdruk van de verzendadministratie overgelegd waarin een kopie van het besluit is opgenomen. Niet gebleken is van een onjuiste tenaamstelling of adressering van het besluit of van verzendproblemen in de betrokken periode. De Belastingdienst/Toeslagen heeft, gelet op het vorenstaande, met de door hem overgelegde schermafdruk de verzending van het besluit van 28 april 2014 naar het juiste adres aannemelijk gemaakt. [appellante] heeft in hoger beroep geen feiten of omstandigheden aangevoerd op grond waarvan redelijkerwijs aan de ontvangst van het besluit moet worden getwijfeld. Dit leidt tot de conclusie dat het er voor moet worden gehouden dat [appellante] het besluit heeft ontvangen, zodat het aan haar is bekendgemaakt en in werking is getreden. Het betoog van [appellante] dat haar verzoek om herziening, ondanks de overschrijding van de termijn van vijf jaar, wel in behandeling genomen had moeten worden omdat zij het besluit op bezwaar van 28 april 2014 niet heeft ontvangen, kan gelet op het voorgaande dan ook niet slagen.
    
    5.7.    Voor zover [appellante] beoogd heeft aan te voeren dat de Belastingdienst/Toeslagen het besluit tot vaststelling van het besluit waarmee het voorschot op nihil is gesteld, had moeten herzien, kan dat haar evenmin baten omdat de dienst een voorschot enkel kan herzien zolang de toeslag niet definitief is vastgesteld (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 5 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:930, als ook de uitspraak van Afdeling van 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2349). Nu in dit geval de tegemoetkoming bij besluit van 11 februari 2014 definitief is vastgesteld, is enkel nog herziening van dat besluit mogelijk. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van het besluit van 11 februari 2014 terecht heeft afgewezen. Dat het besluit tot vaststelling van de tegemoetkoming pas na meer dan vier jaar is genomen, leidt niet tot een ander oordeel. In de uitspraak van 27 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2140 heeft de Afdeling overwogen dat een rechtzoekende altijd minimaal een jaar de mogelijkheid moet hebben om te verzoeken om herziening. In dit geval is het verzoek evenwel bijna twee jaar na het besluit tot definitieve vaststelling van de tegemoetkoming gedaan, zodat de Belastingdienst/Toeslagen in zoverre geen aanleiding heeft hoeven zien om het verzoek inhoudelijk te beoordelen.
    
    5.8.    Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de Belastingdienst/Toeslagen het verzoek van [appellante] om herziening van de kinderopvangtoeslag over het jaar 2009 mocht afwijzen omdat het te laat is ingediend. Het betoog faalt.
    
    Conclusie
    
    6.    Het hoger beroep is ongegrond.
    
    7.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    Aldus vastgesteld door mr. R.J.J.M. Pans, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C.F. Donner-Haan, griffier.
    
    w.g. Pans    w.g. Donner-Haan
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    
    Uitgesproken in het openbaar op 29 augustus 2018
    
    674.  BIJLAGE
    
    Artikel 21a van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    In bij ministeriële regeling aan te wijzen gevallen herziet de Belastingdienst/Toeslagen een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden in het voordeel van de belanghebbende.
    
    Artikel 5a van de Uitvoeringsregeling Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen
    
    De Belastingdienst/Toeslagen herziet in het voordeel van de belanghebbende een toegekende of herziene tegemoetkoming die onherroepelijk is geworden zodra de Belastingdienst/Toeslagen is gebleken dat die tegemoetkoming op een te laag bedrag is vastgesteld, tenzij:
    
    a. vijf jaren zijn verstreken na de laatste dag van het berekeningsjaar waarop de tegemoetkoming betrekking heeft;
    
    [..]