ECLI:NL:RVS:2025:1734, Raad van State, 16-04-2025, 202301461/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Leiden aan Stichting Administratiekantoor Helios een vergunning verleend om de zelfstandige woonruimte (een bovenwoning) aan de Vismarkt 3 te Leiden om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor kamerverhuur met zeven wooneenheden. Helios is eigenaar van een bovenwoning aan de [locatie] in Leiden (hierna: het pand). [appellant] huurt sinds 1997 de derde en vierde verdieping van het pand, conform zijn huurovereenkomst. Helios heeft een vergunning aangevraagd voor de omzetting van één zelfstandige huurwoning naar zeven onzelfstandige woonruimten, waaronder voor de verdiepingen die [appellant] huurt.

202301461/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Leiden,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 23 januari 2023 in zaak nr. 21/4166 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Leiden
    (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 december 2020 heeft het college aan Stichting Administratiekantoor Helios (hierna: Helios) een vergunning verleend om de zelfstandige woonruimte (een bovenwoning) aan de [locatie] te Leiden om te zetten in onzelfstandige woonruimte voor kamerverhuur met zeven wooneenheden (hierna: de vergunning).
    Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 23 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 november 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.V. Lie-A-Lien, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Ramsoekh, vergezeld van M. Appel, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Wettelijk kader
    1.       De voor deze zaak relevante wetgeving en beleidsregels zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       Helios is eigenaar van een bovenwoning aan de [locatie] in Leiden (hierna: het pand). [appellant] huurt sinds 1997 de derde en vierde verdieping van het pand, conform zijn huurovereenkomst. Helios heeft een vergunning aangevraagd voor de omzetting van één zelfstandige huurwoning naar zeven onzelfstandige woonruimten, waaronder voor de verdiepingen die [appellant] huurt.
    Besluitvorming
    3.       Met het besluit van 8 december 2020 heeft het college een onttrekkingsvergunning verleend aan Helios voor kamerverhuur met zeven wooneenheden aan de [locatie].
    Aan het besluit van 29 april 2021 heeft het college, onder verwijzing naar een advies van de regionale commissie bezwaarschriften van 28 april 2021, ten grondslag gelegd dat geen van de weigeringsgronden zoals genoemd in artikel 5 van de Huisvestingsverordening onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2020 (hierna: Hv Leiden 2020) en verder uitgewerkt in artikel 5 van de Beleidsregels onttrekking en woningvorming 2019 (hierna: de beleidsregels), van toepassing is. Ten aanzien van de stalling van fietsen heeft het college de hardheidsclausule toegepast. Daarnaast heeft het college zich op het standpunt gesteld dat de kamers op de derde en vierde verdieping die [appellant] huurt, geen zelfstandige woonruimten zijn. Het college baseert zich hierbij op artikel 1, aanhef en onder z, van de beleidsregels. Dat [appellant] een deur heeft aangebracht die het trapgat afsluit en dat een apart huisnummer aan zijn woonruimte is toegekend, betekent volgens het college niet dat [appellant] een eigen toegang heeft en een zelfstandige woning huurt. Het pand bestaat uit onzelfstandige wooneenheden, waarbij er één toegangsdeur is voor alle bewoners.
    Oordeel van de rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de besluitvorming terecht heeft gebaseerd op de ingediende aanvraag. De rechtbank heeft in dit verband overwogen dat uit de plattegronden valt af te leiden dat de aanvraag betrekking heeft op het omzetten van het gehele pand in zeven onzelfstandige woningen, inclusief de ruimten die [appellant] huurt. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat, zelfs al zou de woonruimte van [appellant] nu een zelfstandige woning zijn, dan nog hoefde het college geen rekening te houden met die feitelijke situatie. Verder heeft het college zich volgens de rechtbank op het standpunt mogen stellen dat een apart huisnummer niet leidt tot een ander besluit. De rechtbank is daarnaast van oordeel dat het college de weigeringsgronden voor verlening van een omzettingsvergunning in acht heeft genomen en voldoende heeft gemotiveerd waarom deze niet van toepassing zijn en deze niet in de weg staan aan het verlenen van de vergunning. De rechtbank heeft hierbij overwogen dat het woon- en leefklimaat ziet op de omgeving van de woning en geen belangen van bewoners - zoals [appellant] - beschermt. Tot slot heeft de rechtbank geoordeeld dat de Tijdelijke beleidsregel woningomzetting en woningvorming Leiden 2021 (hierna: de tijdelijke beleidsregel) niet van toepassing is, nu het bestreden besluit dateert van 29  april 2021 en de tijdelijke beleidsregel pas veel later in werking is getreden.
    Hoger beroep
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college de aanvraag bepalend mocht laten zijn voor de besluitvorming. De feitelijke situatie dient het uitgangspunt te zijn. De toekomstige situatie kan niet bepalend zijn voor de vraag of [appellant] als omwonende wordt gezien en of zijn woon- en leefgenot beschermd moet worden. [appellant] voert aan dat hij daarentegen nu dient te worden beschermd in zijn woon- en leefgenot en dat dit zal worden aangetast wanneer de vergunning deels wordt gebruikt voor de kamerverhuur van de onderste verdiepingen. Zo is er een groot verschil in levensritme, sluiten de doucheruimtes aan op de gemeenschappelijke verkeersruimte, zijn er grote problemen met afwatering in het riool en is het onderzoek naar voorschriften voor geluidswerende en brandwerende voorzieningen onvolledig geweest, nu niet is uitgegaan van zijn zelfstandige woonruimte. Verder voert [appellant] aan dat hij wel een zelfstandige woonruimte huurt, gelet op de inrichting en aanwezigheid van bepaalde (woon)voorzieningen. Het ontbreken van een eigen huisnummer - nu het huisnummer 3A weer is ingetrokken - doet daar volgens [appellant] niet aan af. Daarnaast betoogt [appellant] dat in de Huisvestingswet 2014 en de Hv Leiden 2020 niet is bepaald dat alleen het woon- en leefklimaat van omwonenden moet worden betrokken. Het college had daarom een aanvullende toets moeten verrichten. [appellant] wijst daarbij op de geschiedenis van de totstandkoming van de Huisvestingswet 2014 (Kamerstukken I 2013/14, 32 271, nr. C, blz. 7) waaruit volgens hem blijkt dat andere belangen, zoals een onaanvaardbare inbreuk op een geordend woon- en leefmilieu in de omgeving van het betreffende pand, ook moeten worden meegewogen. [appellant] betoogt dat deze onaanvaardbare inbreuk dan ook in het betreffende pand zelf kan ontstaan, nu in een pand zelfstandige en onzelfstandige woningen gevestigd kunnen zijn. Daarvoor moet het pand worden beoordeeld en dat hebben zowel het college als de rechtbank ten onrechte niet gedaan, aldus [appellant]. Ook betoogt [appellant] dat de rechtbank zijn bezwaar tegen het toepassen van de hardheidsclausule ten aanzien van het stallen van fietsen, ten onrechte niet heeft beoordeeld. Het toepassen van de hardheidsclausule is volgens hem alleen mogelijk wanneer belanghebbenden wegens bijzondere omstandigheden onevenredig hard wordt getroffen door strikte toepassing van het beleid, gelet op artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Dat is volgens [appellant] niet het geval.
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.1.    [appellant] betwist dat Helios belanghebbende is in deze procedure. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Alleen wie een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang heeft dat rechtstreeks betrokken is bij het bestreden besluit, is belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Helios is eigenaar van het pand aan de [locatie] en heeft de vergunning aangevraagd. [appellant] heeft verwezen naar een uitspraak van de Afdeling van 17 oktober 2028 (ECLI:NL:RVS:2018:3326), maar deze rechtspraak is hier niet van toepassing. De Afdeling is van oordeel dat Helios als eigenaar en aanvrager van de vergunning wel belanghebbende is bij het besluit.
    5.2.    De Afdeling is verder van oordeel dat de woonruimte van [appellant] geen zelfstandige woonruimte is. In artikel 1, aanhef en onder z, van de Hv Leiden 2020 is een zelfstandige woonruimte gedefinieerd als "een woning die dient voor de huisvesting van één huishouden". Verder is in de definitie genoemd dat de aanwezigheid van een eigen toegang tot de woning, eigen sanitaire voorzieningen en een keuken met kooktoestel kenmerkend is voor een zelfstandige woonruimte. Het eigenhandig plaatsen van een deur in het trapgat van de tweede en derde verdieping, zoals [appellant] heeft gedaan, betekent niet dat zijn woonruimte daarmee een zelfstandige woonruimte is geworden. [appellant] moet voor het betreden van zijn woonruimte gebruik maken van de gemeenschappelijke toegangsdeur van het pand en woonruimtes en voorzieningen van andere bewoners passeren om bij zijn woonruimte te komen. Bovendien is op zitting de actuele feitelijke situatie besproken en blijkt dat die deur ondertussen weg is, omdat deze in strijd met het Bouwbesluit was geplaatst. De Afdeling is daarom van oordeel dat [appellant] geen zelfstandige woonruimte huurt.
    5.3.    De Afdeling volgt de rechtbank in haar beoordeling dat het college de weigeringsgronden voor verlening van de omzettingsvergunning in acht heeft genomen. Voor zover [appellant] aanvoert dat de gemeente Nijmegen in de Huisvestingsverordening heeft opgenomen dat leefbaarheid in het gebouw ook van belang is, overweegt de Afdeling dat dit in het onderhavige geval niet leidt tot een ander oordeel. De beleidsregels van de gemeente Nijmegen zijn niet bindend voor het college van burgemeester en wethouders van Leiden. Het college had andere keuzes kunnen maken bij het opstellen van de beleidsregels, maar heeft dit niet gedaan en had dit, gelet op de beleidsruimte die het college heeft, ook niet hoeven doen. De weigeringsgronden uit artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de HV Leiden 2020 zijn dwingend geformuleerd en zijn nader ingevuld door artikel 5 en 6 van de beleidsregels. Deze artikelen hebben betrekking op het woon- en leefklimaat in de omgeving van de woning en niet op het woon- en leefklimaat in het pand. Ter zitting heeft [appellant] aangevoerd dat artikel 9, aanhef en onder b, van de beleidsregels hierbij ook in aanmerking moet worden genomen. Uit artikel 9, aanhef en onder b, van de beleidsregels blijkt dat een onttrekkingsvergunning kan worden geweigerd indien een aanvaardbaar woon- en leefklimaat binnen het beoogde gebruik niet mogelijk wordt geacht. Ter zitting heeft het college het voorbeeld gegeven dat sprake is van een onaanvaardbaar woon- een leefklimaat, wanneer [appellant] door een privéruimte van een ander zou moeten om zijn woonruimte te bereiken. Dat [appellant] door een gemeenschappelijke ruimte moet om zijn woonruimte te bereiken, namelijk een gedeeld trappenhuis, maakt naar het oordeel van de Afdeling niet dat het college een aanvaardbaar woon- en leefklimaat binnen het beoogde gebruik niet mogelijk heeft mogen achten.
    Het betoog van [appellant] dat de rechtbank ten onrechte niet is ingegaan op zijn betoog dat het college de hardheidsclausule ten onrechte heeft toegepast op het stallen van fietsen, slaagt in zoverre, maar kan niet leiden tot een ander oordeel. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het parkeren van fietsen op de stoep wel een onaanvaardbare inbreuk op het aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de omgeving van de betreffende woning oplevert. Daarmee is sprake van de weigeringsgrond zoals opgenomen in artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de HV Leiden 2020. Het college heeft echter gesteld dat de meeste eigenaren van bovenwoningen geen inpandige fietsenberging kunnen realiseren, waardoor een gehele groep woningeigenaren zou worden buitengesloten van de mogelijkheid om een zelfstandige woonruimte om te zetten in onzelfstandige woonruimten. Het college is terecht tot de conclusie gekomen dat dit in dit geval zou leiden tot onbillijke hardheid. Het college heeft daarom naar het oordeel van de Afdeling de hardheidsclausule mogen toepassen.
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    Overschrijding van de redelijke termijn
    7.       In beginsel is de bestuursrechter niet gehouden te toetsen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) is overschreden wanneer in hoger beroep niet over de duur van de procedure wordt geklaagd. In dit geval is dit anders, omdat de Afdeling het onderzoek op 5 november 2024 heeft gesloten. Op 5 november 2024 was de redelijke termijn nog niet overschreden en was deze, uitgaande van de in artikel 8:66 van de Awb neergelegde termijn voor het doen van een schriftelijke uitspraak, ook niet te voorzien, zodat voor [appellant] ook geen reden bestond om daarover te klagen. Daarom beoordeelt de Afdeling in dit geval ambtshalve of de redelijke termijn is overschreden en of een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend.
    8.       Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188) is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Hiervan mag de lengte van de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.
    9.       Het college heeft op 14 januari 2021 het bezwaarschrift ontvangen. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn met meer dan drie maanden overschreden. Deze overschrijding is voor de helft toe te rekenen aan de rechtbank en voor de andere helft toe te rekenen aan de Afdeling. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, zal de Afdeling de Staat veroordelen tot betaling van € 500,00 aan [appellant], als vergoeding van de door hem geleden immateriële schade.
    10.     Voor een proceskostenvergoeding bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 250,00 te betalen;
    III.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellant] een schadevergoeding van € 250,00 te betalen.
    Aldus vastgesteld door mr. C.C.W. Lange, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Lange
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    705-1132
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 21
    1.       Het is verboden om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouders:
    […]
    c. van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden;
    […]
    Huisvestingsverordening, onderdeel woonruimtevoorraad, Leiden 2020
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    1.       In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    z. zelfstandige woonruimte: een woning die dient voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor de woning is de aanwezigheid van een eigen toegang tot de woning, eigen sanitaire voorzieningen en keuken met kooktoestel.
    Artikel 5 Weigeringsgronden
    1.Een vergunning als bedoeld in artikel 21 van de wet wordt geweigerd als:
    […]
    b.       het verlenen van de vergunning zou kunnen leiden tot een onaanvaardbare inbreuk op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat in de omgeving van het betreffende woning,
    […]
    Artikel 8 Hardheidsclausule
    Indien door bijzondere omstandigheden de strikte toepassing van het bepaalde in deze verordening naar het oordeel van het college zou leiden tot een niet gerechtvaardigde uitkomst, kan het college van het bepaalde in deze verordening afwijken door te besluiten een aanvraag om een onttrekkingsvergunning niet te weigeren.
    Beleidsregels onttrekking en woningvorming 2019
    Artikel 1 Begripsbepalingen
    1.       In deze beleidsregels wordt verstaan onder:
    […]
    l. onttrekken: het slopen of het gebruiken van een (deel van de) woning voor een ander doel dan permanente bewoning door één huishouden;
    m. onttrekkingsvergunning: de vergunning als bedoeld in artikel 21 aanhef en onder c van de Huisvestingswet 2014;
    […]
    z. zelfstandige woonruimte: een woning die dient voor de huisvesting van één huishouden. Kenmerkend voor de woning is het hebben van een eigen toegang en de aanwezigheid van eigen sanitaire voorzieningen en keuken met kooktoestel.
    Artikel 5 Onttrekking
    5. Op een verzoek om een onttrekkingsvergunning wordt -behoudens de overige bepalingen in deze beleidsregels- in beginsel positief beschikt, op voorwaarde dat:
    a.       het quotum in een straat niet wordt overschreden.
    b.       er, met uitzondering van de straten in de binnenste schil, tussen de woningen met onzelfstandige woonruimten tenminste horizontaal en indien van toepassing verticaal 2 aaneengesloten zelfstandige woonruimten zijn, dan wel andere panden niet zijnde woonruimte. Indien tussen de zelfstandige woonruimten of andere panden niet zijnde woonruimte een gang met minimale breedte aanwezig is, bedoeld als brandgang of toegang naar een achterpad, worden de woningen als aangesloten beschouwd.
    c.       de aanvrager aantoont dat na de onttrekking wordt voldaan aan de voorschriften voor geluidwering tussen enerzijds verblijfsruimten van de woning waarop het verzoek om onttrekking betrekking heeft, en anderzijds een verblijfsruimte gelegen in aangrenzende woningen als vereist in artikel 3.16 en 3.17 van het Bouwbesluit 2012.
    d.       tenminste de volgende voorzieningen worden aangebracht:
    i.        een op de voordeur aangebrachte voorziening, bijvoorbeeld een deurdranger, ter voorkoming van geluidsoverlast als gevolg van het dichtslaan van de voordeur;
    ii.        indien een trap aanwezig is, een op alle traptreden aangebrachte geluiddempende bekleding.
    e.       fietsen en afval inpandig dan wel op eigen terrein kunnen worden gestald, waarbij er voldoende ruimte is voor fietsen voor alle bewoners en de ruimte een opgang heeft welke makkelijk toegankelijk is en goed ontsloten naar de openbare weg.
    […]
    Artikel 9
    In aanvulling op de in artikel 5 en artikel 6 genoemde voorwaarden kan een onttrekkingsvergunning worden geweigerd, indien:
    […]
    b.
    een aanvaardbaar woon- en leefklimaat binnen het beoogde gebruik niet mogelijk wordt geacht.