ECLI:NL:GHARL:2019:9471, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 05-11-2019, 19/00010
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2019-11-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Aanvraag nieuwe omgevingsvergunning: Geen sprake van een "geringe wijziging" in de zin van de tarieventabel.

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    locatie Leeuwarden
    nummer 19/00010
    uitspraakdatum: 5 november 2019
    
    
      
        Uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Het Hogeland (hierna: de heffingsambtenaar)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 15 november 2018, nummer LEE 17/3599, ECLI:NL:RBNNE:2018:4648, in het geding tussen de heffingsambtenaar en
    
    
    
      
        
          [X] te [Z] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft aan belanghebbende bij factuur (hierna: de legesnota), met dagtekening 9 mei 2017, leges in rekening gebracht ten bedrage van € 24.650 in verband met de aanvraag van een omgevingsvergunning. 
      
    
    
      1.2.
      Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar de legesnota gehandhaafd.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Noord-Nederland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de heffingsambtenaar vernietigd en de legesnota verminderd tot € 140,80.
      
    
    
      1.4.
      De heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 augustus 2019. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat aan deze uitspraak is gehecht.
      
      
    
  
  
    
      2Vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      De maatschap [A] , [X] en [B] (hierna: de maatschap [C] ), waarin belanghebbende maat is, heeft op 27 augustus 2013 bij de gemeente Winsum (thans: de gemeente Het Hogeland) een omgevingsvergunning aangevraagd betreffende de bouw van het eerste deel van een ligboxenstal aan de [a-straat 1] te [Z] . In de betreffende aanvraag is met betrekking tot het bouwwerk vermeld dat het een lengte heeft van 90 meter, een bruto vloeroppervlakte van 5.614 m² en een bruto inhoud van 51.020 m³. Het College van Burgemeester & Wethouders van de gemeente Winsum (hierna: het college) heeft met dagtekening 1 juli 2014 met nummer [00000] aan de maatschap [C] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de ligboxenstal (hierna: de 2014-vergunning). Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag van die vergunning heeft de heffingsambtenaar met dagtekening 2 september 2014 leges van de maatschap [C] geheven ten bedrage van € 32.686,80, berekend naar de in de aanvraag vermelde bouwkosten van € 1.100.000. 
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft naar aanleiding van een nieuwe aanvraag op 1 april 2015, die (in verband met aardbevingsbestendig bouwen) zag op de bouw van de gehele ligboxenstal ineens (in plaats van in twee delen), met dagtekening 11 augustus 2015 aan belanghebbende een omgevingsvergunning met nummer [00001] verleend (hierna: de 2015-vergunning). De aanvraag had betrekking op een bouwwerk met een lengte van 134 meter, een bruto vloeroppervlakte van 7.140 m² en een bruto inhoud van 60.000 m³. In de aanvraag is voorts de volgende toelichting opgenomen:
      
      
        “Betreft een nieuw te bouwen ligboxenstal, de vergunning is al verleend. kenmerk: [00000] )
        In de bijlagen zijn aangepaste tekeningen toegevoegd. De stal wordt nu in 1 fase op de maximale maat gebouwd.”
      
      
      
        Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag van die vergunning heeft de heffingsambtenaar met dagtekening 27 augustus 2015 leges van belanghebbende geheven ten bedrage van € 12.988. Als grondslag voor de heffing zijn de in de betreffende aanvraag vermelde bouwkosten van € 1.500.000 in aanmerking genomen, verminderd met de grondslag ter zake van de aanvraag van de 2014-vergunning, als bedoeld onder 2.1. 
      
      
    
    
      2.3.
      Namens het college is op 27 september 2016 een bouwstop opgelegd in verband met het overtreden van de 2015-vergunning. Tot de stukken van het geding behoort een kort verslag van het overleg over de bouwstop. In dit verslag is onder meer vermeld:
      
      
        “(…) meldt [belanghebbende] desgevraagd dat inderdaad een ander gebouw gebouwd wordt dan vergund, namelijk een stuk korter. Reden is (fosfaat) wetgeving die aanstaande is. Verder is de technische uitbouw wat verschoven ivm uitmesten van het gebouw. De rest bouwen is wel de intentie maar is geen zekerheid vanwege wetgeving. (…) De mestplaat verschuift naar een minder zichtbare plek en vooralsnog komt de derde mestsilo er niet. Plus enkele kleine aanpassingen die straks op de nieuwe tekening wel zichtbaar zullen zijn. (…)”
      
      
      
        Blijkens een brief van het college van 6 oktober 2016 kon de bouwstop worden opgeheven door het indienen van een nieuwe aanvraag. In die brief is onder meer vermeld:
        
          “Bij de controle is geconstateerd dat er in afwijking van de verleende vergunning ( [00001] , d.d. 11 augustus 2015) wordt gebouwd. Op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo, artikel 5.17) is de bouw daarom stil gelegd.
        (…)
        Wij zijn van mening dat er sprake is van een gewijzigde situatie waarvoor een nieuwe aanvraag omgevingsvergunning moet worden ingediend. 
        Na overleg met de portefeuillehouder is de bouwstop opgeheven onder de volgende voorwaarde:
        - binnen veertien dagen na het opheffen van de bouwstop (op 29 september 2016) moet een volledig ontvankelijke aanvraag omgevingsvergunning zijn ingediend via het omgevingsloket”.
      
      
    
    
      2.4.
      Belanghebbende heeft vervolgens op 3 oktober 2016 een nieuwe aanvraag ingediend voor de bouw van de ligboxenstal (hierna: de aanvraag). Het college heeft hierop aan belanghebbende met nummer [00002] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van de ligboxenstal. In het aanvraagformulier is met betrekking tot de aanvraag vermeld:
      
      
        “Het gaat hier om een ligboxenstal waar al 2x eerder een bouwvergunning is voor afgegeven ( [00000] ) en ( [00001] ) Door diverse omstandigheden wordt er nu een verkorte versie in uitvoering gebracht. (…)
        Deze aanvraag omgevingsvergunning is een wijziging op de eerder verleende vergunningen. De uitvoering wordt nu 84m1 lang ipv 134m1”
      
      
      
        In het aanvraagformulier is met betrekking tot het bouwwerk vermeld dat het een lengte heeft van 84 meter, een bruto vloeroppervlakte van 4.775 m² en een bruto inhoud van 40.000 m³, en is als toelichting het volgende vermeld:
      
      
      
        “De vergunde stal ( ca 134m1) wordt niet meer in zijn geheel gebouwd. De 1e fase uitvoering is nu 84 m1 lengte”
      
      
    
    
      2.5.
      Ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag heeft de heffingsambtenaar bij de in het geding zijnde legesnota, met dagtekening 9 mei 2017, leges van belanghebbende geheven ten bedrage van € 24.650. Dit bedrag is met toepassing van onderdeel 2.3.2.1.3 van de Tarieventabel behorende bij de Legesverordening 2016 van de gemeente Winsum (hierna: de Tarieventabel) berekend op 2,9% van het door belanghebbende opgegeven bedrag aan bouwkosten van € 850.000. 
      
    
    
      2.6.
      
        Belanghebbende heeft bezwaar gemaakt tegen de legesnota. Bij brief van 16 augustus 2017 aan de heffingsambtenaar heeft belanghebbende de gronden van het bezwaar ingediend. In deze brief is onder meer geschreven:
        “Conclusie
      
      
      
        Naar aanleiding van het voorgaande verzoek ik u uitdrukkelijk het bezwaarschrift ter hand te stellen aan een onafhankelijke adviescommissie zoals bedoeld in artikel 7:13 van de Awb voor het uitbrengen van een advies.
        De gronden van bezwaar brengen met zich dat u zich – gezien alle omstandigheden – een oordeel dient te vormen omtrent de vraag of in casu sprake is van een geringe wijziging in het project.
        Uw oordeel zal in beroep slechts marginaal getoetst kunnen worden. Om deze redenen acht cliënt het van belang dat u zich omtrent dit oordeel door een onafhankelijke commissie laat adviseren.” 
      
      
      
        Op het bezwaarschrift van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar van 7 september 2017 de legesnota gehandhaafd. In de uitspraak is onder meer het volgende geschreven:
      
      
      
        “U verzoekt het bezwaarschrift ter hand te stellen aan een onafhankelijke adviescommissie zoals bedoeld in artikel 7:13 van de Awb voor het uitbrengen van een advies.
        Bezwaren gericht tegen gemeentelijke belastingen, waaronder leges, worden behandeld door de heffingsambtenaar. Een adviescommissie, zoals bedoeld in artikel 7:13 van de Awb, is bij bezwaren tegen gemeentelijke belastingen niet ingesteld.
        Derhalve kan ik niet aan uw verzoek voldoen uw bezwaarschrift ter hand te stellen aan een onafhankelijke adviescommissie.”  
      
      
    
    
      2.7.
      De Rechtbank heeft bij uitspraak van 15 november 2018 het beroep gegrond verklaard, de uitspraak van de heffingsambtenaar vernietigd en de legesnota verminderd tot € 140,80. De Rechtbank heeft in haar uitspraak onder meer het volgende overwogen (daarbij wordt met “eiser” belanghebbende bedoeld en met “de 2013-vergunning” de 2014-vergunning):
      
      
        “6. Naar het oordeel van de rechtbank moeten de 2013-vergunning, de 2015-vergunning en de (aanvraag van de) 2017-vergunning voor de toets aan post 2.7.1 van de tarieventabel in dit geval gezamenlijk worden beoordeeld. Het betreft immers in essentie hetzelfde project (de bouw van één ligboxenstal), met andere specificaties. De rechtbank weegt daarbij mee dat zowel de 2013-vergunning als de 2015-vergunning nimmer is ingetrokken. Bovendien vormen de 2013-vergunning en de 2015-vergunning ook volgens verweerder samen genomen in wezen één totale aanvraag voor de bouw van de gehele ligboxenstal. (…)
      
      7. De rechtbank constateert vervolgens dat, zoals ter zitting is toegelicht, de wijzigingen ten opzichte van de 2013-vergunning en de 2015-vergunning bestaan uit:
      1. Een kortere lengte van de stal, namelijk 84 meter in plaats van 90 meter, respectievelijk 134 meter;2. De silo’s staan aan de rechterkant van de stal in plaats van aan de linkerkant. Andere wijzigingen zijn gesteld noch gebleken.
      (…)
      9. De andere omstandigheden die de rechtbank in dit verband meeweegt zijn:- de kennisgevingen leges ter zake van de 2013-vergunning en de 2015-vergunning staan onherroepelijk vast;
      - ten laste van eiser waren de facto reeds ruim € 45.000 leges geheven, over een grondslag van € 1.500.000 (…);
      - de gang van zaken rondom de bouwstop, welke als doorslaggevende reden had dat er werd afgeweken van (alleen) de 2015-vergunning, omdat de lengte van de stal aanzienlijk korter werd;- dat het college van B & W in de brief van 6 oktober 2016 (waarin geen rechtsmiddelenverwijzing stond) heeft aangegeven dat er op korte termijn een nieuwe aanvraag moest worden ingediend. Dit heeft eiser gedaan, maar in de brief is niets gezegd over de heffing van leges en in het bijzonder niet over de vraag of er al dan niet sprake is van een geringe wijziging volgens de tarieventabel; - dat eiser in de aanvraag van de 2017-vergunning uitdrukkelijk heeft verwezen naar de 2013- en de 2015-vergunning en daarbij heeft vermeld dat het een wijziging betreft;
      - de deelgoedkeuring van de aanvraag, gedateerd 27 oktober 2016, bevat een notitie waarin staat dat het een gewijzigd voorstel van een stal betreft. Hieruit volgt dat de gemeente de (aanvraag van de) 2017-vergunning vanaf het begin heeft aangemerkt als een wijziging van de eerder verleende vergunning(en) (…);
      - in plaats van langer is de uiteindelijke lengte van de stal korter geworden (dat is dus geen uitbreiding van een eerder reeds vergunde bouw, maar een inkrimping).
      10. Onder al deze omstandigheden is er naar het oordeel van de rechtbank sprake van een 'geringe wijziging' als bedoeld in punt 2.7.1 van de tarieventabel. (…)” 
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      In geschil is of de legesnota naar het juiste bedrag is vastgesteld. Het geschil spitst zich toe op de vraag of sprake is van een ‘geringe wijziging’ als bedoeld in artikel 2.7.1 van de Tarieventabel, welke vraag door de heffingsambtenaar ontkennend en door belanghebbende bevestigend wordt beantwoord.
    
    
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      4.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de aanvraag door de gemeente Winsum in behandeling is genomen, dat daarmee is voldaan aan het belastbare feit voor het heffen van leges als bedoeld in de Legesverordening 2016 en dat de heffingsambtenaar in zoverre bevoegd is leges te heffen. Evenmin is in geschil dat een aanvraag noodzakelijk was, omdat een nieuwe omgevingsvergunning was vereist.
      
    
    
      4.2.
      
        Artikel 2.7.1 van de Tarieventabel luidt als volgt:
        “Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een aanvraag tot wijziging van een omgevingsvergunning als gevolg van een, naar de omstandigheden beoordeeld, geringe wijziging in het project: € 140,80”
      
      
    
    
      4.3.
      De heffingsambtenaar heeft in hoger beroep primair gesteld dat voor de vraag of sprake is van een geringe wijziging in de onder 4.2 bedoelde zin een vergelijking dient te worden gemaakt tussen de aanvraag en de 2015-vergunning. De heffingsambtenaar heeft gemotiveerd gesteld dat de wijziging ten opzichte van de 2015-vergunning niet gering is; de stal heeft een fors andere omvang (verschillende maatvoeringen in lengte, breedte en hoogte) en de uitbouw van de technische ruimte op de zuidgevel is circa 9,6 meter naar links verplaatst.  
      
    
    
      4.4.
      Belanghebbende heeft zich op het standpunt gesteld dat de stelling van de heffingsambtenaar dat in het onderhavige geval uitsluitend een vergelijking dient te worden gemaakt met de 2015-vergunning en diens nadere stellingen met betrekking tot de van belang zijnde wijzigingen als tardief buiten beschouwing moeten worden gelaten. Volgens belanghebbende had de heffingsambtenaar deze stellingen in een eerdere fase naar voren moeten brengen. Nu de heffingsambtenaar belanghebbende in de bezwaarfase ten onrechte niet heeft gehoord, kan de heffingsambtenaar in hoger beroep “als straf”, zo betoogde de gemachtigde ter zitting, geen nieuwe stellingen meer betrekken. Belanghebbende is van mening dat de aan de aanvraag voorafgaande omgevingsvergunningen gezamenlijk dienen te worden beoordeeld. Voor zijn stelling dat sprake is van een geringe wijziging, voert belanghebbende in hoger beroep de door de Rechtbank in haar uitspraak in aanmerking genomen omstandigheden (zie 2.7) aan, aangevuld met de omstandigheid dat de aanvraag slechts is gedaan naar aanleiding van het opleggen van de bouwstop.   
      
    
    
      4.5.
      Het Hof stelt voorop dat door partijen in elke fase van het geding nieuwe stellingen mogen worden betrokken, tenzij een goede procesorde zich daartegen verzet. Het staat de heffingsambtenaar dan ook in beginsel vrij in hoger beroep stellingen aan te voeren die hij nog niet had aangevoerd bij de Rechtbank. Dit zou slechts anders zijn voor zover deze stellingen uitdrukkelijk en ondubbelzinnig zouden zijn prijsgegeven, dan wel in hoger beroep zouden zijn aangevoerd onder zodanige omstandigheden, dat behandeling ervan zou leiden tot een inbreuk op een goede procesorde. Dergelijke uitzonderingen doen zich in dit geval niet voor. Belanghebbende is niet in zijn procesbelangen geschaad, nu hij, na de ontvangst van het hoger beroepschrift, waarin deze stellingen zijn ingenomen, de mogelijkheid heeft gehad op deze nieuwe stellingen in te gaan en dat ook heeft gedaan. Voorts is van schending van de hoorplicht geen sprake, nu belanghebbende in de bezwaarfase geen verzoek heeft gedaan om te worden gehoord. Het – onder 2.6 genoemde – verzoek om het bezwaarschrift ter hand te stellen aan een onafhankelijke adviescommissie kan niet als een dergelijk verzoek worden aangemerkt. Gelet op het voorgaande zal het Hof de door de heffingsambtenaar aangevoerde nieuwe stellingen niet buiten beschouwing laten.
      
    
    
      4.6.
      Naar het oordeel van het Hof dient in het onderhavige geval de laatst afgegeven omgevingsvergunning – de 2015-vergunning – als uitgangspunt voor de beoordeling te worden genomen. Uit de stukken met betrekking tot de aanvraag van de 2015-vergunning (zie 2.2) en de bouwstop (zie 2.3) alsmede uit de toelichting in de aanvraag (zie 2.4), in samenhang bezien, leidt het Hof af dat de aanvraag diende tot wijziging van het project, zoals vergund bij de 2015-vergunning.
      
    
    
      4.7.
      De aanvraag ziet op een omgevingsvergunning voor het bouwen van een ligboxenstal. Op grond van de stukken van het geding en hetgeen ter zitting van het Hof is verklaard, staat vast dat het bouwwerk zoals vergund bij de 2015-vergunning een lengte heeft van 134 meter, een breedte van 52,9 meter, een bruto vloeroppervlakte van 7.140 m² en een bruto inhoud van 60.000 m³, en dat de nieuwe aanvraag ziet op een bouwwerk met een lengte van 84 meter, een breedte van 55 meter, een bruto vloeroppervlakte van 4.775 m² en een bruto inhoud van 40.000 m³. Naar het oordeel van het Hof is de afwijking van het bij de aanvraag ingediende bouwplan, gelet op voormelde verschillen in lengte, breedte, oppervlakte, inhoud en, mede als gevolg van deze gewijzigde maatvoering, de constructie, ten opzichte van het bouwplan in de 2015-vergunning zodanig dat, naar de omstandigheden beoordeeld, geen sprake is van een geringe wijziging van het project, als bedoeld in artikel 2.7.1 van de Tarieventabel. Dat geen hernieuwde inhoudelijke toetsing noodzakelijk was, acht het Hof, gelet op de gemotiveerde betwisting door de heffingsambtenaar en gezien de bij de aanvraag en daarna overgelegde constructieve stukken en berekeningen niet aannemelijk. 
      
    
    
      4.8.
      Zelfs als voor de onderhavige beoordeling de 2014-vergunning (mede) als uitgangspunt zou worden genomen, heeft belanghebbende, naar het oordeel van het Hof, geen recht op het verlaagde tarief. Gelet op de vaststelling dat het bouwwerk zoals vergund in de 2014-vergunning een lengte heeft van 90 meter, een breedte van 52,9 meter, een bruto vloeroppervlakte van 5.614 m² en een bruto inhoud van 51.020 m³, is ook de afwijking ten opzichte van het bouwplan in de 2014-vergunning zodanig dat, naar de omstandigheden beoordeeld, geen sprake is van een geringe wijzing.
      
    
    
      4.9.
      De door belanghebbende aangevoerde omstandigheden, te weten de door de Rechtbank in haar uitspraak in aanmerking genomen omstandigheden en de omstandigheid dat de aanvraag slechts is gedaan naar aanleiding van het opleggen van de bouwstop, leiden niet tot een ander oordeel.
      
    
    
      4.10.
      Voor dat geval is niet in geschil dat de legesnota op de juiste hoogte is vastgesteld. 
      
      
        
          Slotsom
          Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep gegrond. 
      
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      Het Hof ziet geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht of een veroordeling in de proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      Het Hof:
    
    
      – vernietigt de uitspraak van de Rechtbank en
      – bevestigt de uitspraak van de heffingsambtenaar.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G.B.A. Brummer, voorzitter, mr. A.R. van der Winkel en mr. J.W. baron van Knobelsdorff, in tegenwoordigheid van mr. H. de Jong als griffier.
    
    
    
      De beslissing is op 5 november 2019 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
      (H. de Jong)	(G.B.A. Brummer)
    
    
    
      Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 6 november 2019
    
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij 	
      
        de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), 
      
      
        	Postbus 20303, 
      
      
        	2500 EH  DEN HAAG. 
      
      Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
    2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.