ECLI:NL:RVS:2025:1696, Raad van State, 16-04-2025, 202404741/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 april 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Weert aan [partij A] en [partij B] een tegemoetkoming in planschade van € 5.450,00, te vermeerderen met wettelijke rente, toegekend.  [partij] was ten tijde van belang eigenaar van het perceel met vrijstaande woning aan de [locatie] te Stramproy. Bij besluit van 8 mei 2019, in werking getreden op 20 juni 2019, heeft het college Vimo een omgevingsvergunning verleend (hierna: de omgevingsvergunning) om in afwijking van het bestemmingsplan Altweerterheide, Laar, Stramproy, en Tungelroy tien appartementen te realiseren aan de Julianastraat 26 te Stramproy (hierna: het perceel). Vimo heeft met de gemeente Weert een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening gesloten. Daarin heeft Vimo zich ertoe verbonden om aan de gemeente het totale bedrag te compenseren van de planschade die voortvloeit uit de verlening van de omgevingsvergunning.

202404741/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Vimo Project Development B.V. (hierna: Vimo), gevestigd in Stramproy, gemeente Weert,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 juni 2024 in zaak nr. 21/2790 in het geding tussen:
    Vimo
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Weert.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 april 2021 heeft het college aan [partij A] en [partij B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [partij]) een tegemoetkoming in planschade van € 5.450,00, te vermeerderen met wettelijke rente, toegekend.
    Bij besluit van 31 augustus 2021 heeft het college het door Vimo daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 19 juni 2024 heeft de rechtbank het door Vimo daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 31 augustus 2021 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven.
    Tegen deze uitspraak heeft Vimo hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 maart 2025, waar Vimo, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en bijgestaan door mr. ing. M.Th.M. Zusterzeel, advocaat in Weert, is verschenen.
    Overwegingen
    1.       [partij] was ten tijde van belang eigenaar van het perceel met vrijstaande woning aan de [locatie] te Stramproy (hierna: de onroerende zaak).
    2.       Bij besluit van 8 mei 2019, in werking getreden op 20 juni 2019, heeft het college Vimo een omgevingsvergunning verleend (hierna: de omgevingsvergunning) om in afwijking van het bestemmingsplan Altweerterheide, Laar, Stramproy, en Tungelroy (hierna: het bestemmingsplan) tien appartementen te realiseren aan de Julianastraat 26 te Stramproy (hierna: het perceel). Vimo heeft met de gemeente Weert een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: de Wro) gesloten. Daarin heeft Vimo zich ertoe verbonden om aan de gemeente het totale bedrag te compenseren van de planschade die voortvloeit uit de verlening van de omgevingsvergunning.
    3.       [partij] heeft een aanvraag, door het college ontvangen op 13 november 2019, om een tegemoetkoming in planschade ingediend, omdat de inwerkingtreding van de omgevingsvergunning heeft geleid tot waardevermindering van de onroerende zaak. Met de omgevingsvergunning is het mogelijk geworden om op het perceel tien appartementen te realiseren, terwijl op grond van het bestemmingsplan slechts één woning was toegestaan.
    4.       Het college heeft aan het besluit van 12 april 2021, gehandhaafd bij besluit van 31 augustus 2021, een advies van de Johan van Oldenbarnevelt Stichting (hierna: JvO) van 15 maart 2021 ten grondslag gelegd. Volgens JvO heeft de verlening van de omgevingsvergunning geleid tot een planologische verslechtering voor [partij], waardoor de onroerende zaak € 14.000,00 in waarde is verminderd. Omdat de planologische ontwikkeling weliswaar paste in de ruimtelijke structuur, maar slechts gedeeltelijk binnen het door de gemeente gevoerde beleid, heeft JvO geadviseerd om in verband met het normale maatschappelijke risico, als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, van de Wro een drempel van 3 procent van de waarde van de onroerende zaak op de peildatum voor rekening van [partij] te laten komen. Daarmee komt de toe te kennen tegemoetkoming uit op € 5.450,00.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het perceel geen inbreidingslocatie is, omdat zich daar al bebouwing in de vorm van een woning met voormalige winkel bevond en dus geen sprake was van het opvullen van een open plek tussen bestaande bebouwing.
    6.       De rechtbank heeft vastgesteld dat niet in geschil is dat de bouw van tien appartementen naar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving van het perceel paste. Verder wijst de rechtbank erop dat in het besluit van 31 augustus 2021 is vermeld dat het bouwplan voor tien appartementen, gelet op het gemeentelijke beleid, hooguit gedeeltelijk in de lijn der verwachtingen lag. Volgens de rechtbank volgt uit de rechtspraak van de Afdeling dat in beginsel een normaal maatschappelijk risico van 4% in dat geval is aangewezen. Zij heeft daarom geoordeeld dat het college in het besluit van 31 augustus 2021 onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een normaal maatschappelijk risico van 3% in plaats van 4% passend is.
    7.       De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat het college op de zitting terecht het standpunt heeft ingenomen dat het bouwplan voor tien appartementen in het geheel niet in het (langjarig) gemeentelijk beleid paste. Daartoe heeft zij overwogen dat op grond van het bestemmingsplan op het perceel slechts één woning was toegestaan. Op grond van de Structuurvisie Weert 2025 (hierna: de Structuurvisie Weert) diende de woningvoorraad in beginsel niet te worden uitgebreid. Het perceel was in de Structuurvisie Weert niet aangewezen als locatie waar, ondanks dit uitgangspunt, een uitbreiding van het aantal woningen werd toegelaten. Dat daar tien appartementen zouden worden gebouwd lag dus, gelet op het gemeentelijk beleid, niet voor de hand. Omdat volgens het bestemmingsplan maar één woning mocht worden gebouwd lag het voor de hand dat op het perceel één (nieuwe) woning zou worden gebouwd. Ook in dat geval had de (vervallen) bebouwing moeten worden opgeruimd en zou sprake zijn geweest van een (aanzienlijke) kwaliteitsverbetering van de bebouwing op het perceel. Een bouwplan voor tien appartementen was dus voor die kwaliteitsverbetering niet nodig en in zoverre kon een dergelijk bouwplan dan ook niet zonder meer worden beschouwd als passend binnen het gemeentelijk beleid. Omdat de planologische ontwikkeling in het geheel niet in het gemeentelijk beleid paste, mocht het college een normaal maatschappelijk risico van 3% hanteren.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    8.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden.
    9.       In artikel 4.18 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is veroorzaakt door een onherroepelijk besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, onder c, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    10.     De omgevingsvergunning is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder c, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Oordeel van de Afdeling
    11.     Vimo betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college een normaal maatschappelijk risico van 3% mocht hanteren. Onder verwijzing naar een tegenadvies van Langhout/Wiarda van 10 augustus 2023 en een aanvulling van 9 september 2024 betoogt zij dat een normaal maatschappelijk risico van 5% passend is, omdat de planologische ontwikkeling geheel in de lijn der verwachtingen lag. Volgens Vimo paste de planologische ontwikkeling binnen een reeks van jaren gevoerd ruimtelijk beleid, omdat in de Structuurvisie Weert is vermeld dat in geval van bijzondere omstandigheden voor nieuwe woningbouwmogelijkheden niet vereist is dat voldoende woningen worden onttrokken (één erbij - één eraf). Daarbij is genoemd de situatie waarbij door een ontwikkeling de kwaliteit van de woonomgeving aanzienlijk wordt verbeterd, omdat vervallen bebouwing wordt opgeruimd. In dit geval wordt eveneens vervallen bebouwing opgeruimd. Ook in relatie tot de Structuurvisie Wonen, Zorg en Woonomgeving Midden-Limburg (hierna: Structuurvisie Midden-Limburg) paste de ontwikkeling in het langjarig gemeentelijk beleid. Volgens Vimo heeft de planologische ontwikkeling bovendien plaatsgevonden op een inbreidingslocatie.
    11.1.  De Afdeling stelt voorop dat in het midden kan blijven of het perceel een inbreidingslocatie is. Woningbouw op een inbreidingslocatie in een woonkern is doorgaans weliswaar een normale maatschappelijke ontwikkeling, maar dat laat onverlet dat voor een drempel van 5% vereist is dat die woningbouw in de lijn der verwachtingen lag.
    11.2.  Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2402, komt bij de beantwoording van de vraag of een planologische ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag in ieder geval betekenis toe aan de mate waarin de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past. Daarbij hanteert de Afdeling de volgende handvatten. Indien de ontwikkeling naar haar aard en omvang binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving en het gedurende een reeks van jaren gevoerde ruimtelijke beleid past, mag het bestuursorgaan een drempel van 5 procent van de waarde van de onroerende zaak toepassen. Indien aan één van beide indicatoren maar voor een deel wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 4 procent in beginsel aangewezen. Indien aan één van beide indicatoren in zijn geheel niet wordt voldaan of indien aan beide indicatoren deels wordt voldaan, is het hanteren van een drempel van 3 procent in beginsel aangewezen. Indien slechts aan één van beide indicatoren voor een deel wordt voldaan, of indien aan beide indicatoren in het geheel niet wordt voldaan, is in beginsel het toepassen van het minimumforfait van 2 procent, zoals bedoeld in artikel 6.2, tweede lid, aanhef en onder b, van de Wro aangewezen.
    11.3.  Niet in geschil is dat het vergunde bouwplan voor de tien appartementen naar aard een omvang past binnen de ruimtelijke structuur van de omgeving. In geschil is of deze planologische ontwikkeling ook past in het gedurende een reeks van jaren door de gemeente gevoerde ruimtelijke beleid.
    11.4.  Op 11 december 2013 is de Structuurvisie Weert vastgesteld. Op 26 november 2014 is de Structuurvisie Midden-Limburg vastgesteld. Een belangrijk uitgangspunt in deze structuurvisies is het afstemmen van de planvoorraad op de woningbehoefte, wat in de periode tot 2025 neerkomt op het terugbrengen van de planvoorraad en terughoudendheid bij het opstarten van nieuwe woningbouwontwikkelingen.
    11.5.  In de Structuurvisie Weert is vermeld dat de gemeente een bruto planvoorraad van ongeveer 2.000 woningen heeft, terwijl de woningbehoefte tot 2025, te rekenen vanaf 2014, toeneemt met netto 1.200 woningen. Omdat niet alle plannen zullen worden gerealiseerd, is een afwegingskader vastgesteld voor de selectie van de plannen. Bij de selectie van de plannen heeft de gemeente betekenis toegekend aan de criteria planologische status, de financiën en uitvoerbaarheid, de stedenbouwkundige kwaliteit, de volkshuisvesting en bijzondere omstandigheden. Bij dat laatste criterium gaat het volgens de Structuurvisie Weert om ontwikkelingen die de kwaliteit van de woonomgeving aanzienlijk verbeteren, bijvoorbeeld omdat een overlastveroorzakende functie in een woonwijk wordt weggenomen of omdat vervallen bebouwing wordt opgeruimd. Een bijzondere omstandigheid kan zich ook voordoen wanneer door het plan een plek met zeer beperkte kwaliteit wordt weggenomen. Op basis van het afwegingskader in de Structuurvisie Weert hebben plannen een score gekregen. Daarmee komt de gemeente uit op een kernvoorraad aan plannen voor de korte termijn van 500 woningen. Deze geselecteerde plannen staan expliciet in de Structuurvisie Weert genoemd.
    11.6.  Verder is in de Structuurvisie Weert vermeld dat de totale netto planvoorraad van de gemeente Weert niet hoger wordt. Wanneer nieuwe initiatieven zich aandienen kan er daarom alleen medewerking worden verleend wanneer er voldoende woningen worden gesloopt/onttrokken. Per saldo mag de planvoorraad van 2.000 niet verder toenemen. Dit betekent dat in principe alleen aan nieuwe initiatieven medewerking kan worden verleend wanneer er per woning ook één woning wordt gesloopt en de bouwmogelijkheid komt te vervallen.
    11.7.  Uit de Structuurvisie Weert blijkt niet dat de planologische ontwikkeling op het perceel behoort tot de bedoelde planvoorraad, en Vimo heeft dat ook niet aangevoerd. Het college heeft daarentegen onbestreden gesteld, en de rechtbank heeft in hoger beroep onbestreden tot uitgangspunt genomen, dat het perceel niet was aangewezen als een locatie waar uitbreiding van de woningvoorraad was toegelaten. Het criterium van bijzondere omstandigheden, zoals kwaliteitsverbetering, uit het afwegingskader van de Structuurvisie Weert, waar Vimo naar verwijst, is echter een instrument voor de selectie van woningbouwplannen uit de al bestaande planvoorraad van 2.000 woningen. Hoewel op het perceel een pand stond dat in verval aan het raken was en met het vergunde bouwplan volgens Vimo een aanzienlijke kwaliteitsverbetering is gerealiseerd, volgt daaruit dus op zichzelf niet dat de ontwikkeling alleen al daarom past in het gedurende een reeks van jaren door de gemeente gevoerde ruimtelijke beleid. Daarom kan Vimo niet worden gevolgd in haar betoog. Dit geldt temeer omdat dat beleid er juist op gericht was de bruto planvoorraad niet te laten toenemen en één woning op het perceel is gesloopt, terwijl de planologisch ontwikkeling de realisatie van tien appartementen op het perceel mogelijk maakt en niet is gebleken dat elders meer woningen zijn onttrokken/gesloopt om deze planologische ontwikkeling mogelijk te maken.
    11.8.  Dat de planologische ontwikkeling op het perceel, zoals Vimo op de zitting heeft aangevoerd, maatschappelijk zeer wenselijk was, leidt niet tot een ander oordeel. Een planologische ontwikkeling kan weliswaar zeer wenselijk zijn, maar dat betekent op zichzelf beschouwd nog niet dat een planologische ontwikkeling volledig in de lijn der verwachtingen lag.
    11.9.  Gelet op het vorenstaande, is de slotsom dat de planologische ontwikkeling op het perceel weliswaar naar aard en omvang past in de ruimtelijke structuur van de omgeving maar niet past in het gedurende een reeks van jaren door de gemeente gevoerde ruimtelijke beleid. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat het college een normaal maatschappelijk risico van 3% mocht hanteren.
    11.10. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    13.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Kouidar, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kouidar
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    1120