ECLI:NL:HR:2018:2111, Hoge Raad, 16-11-2018, 18/00366
Hoge Raad — Uitspraak 
Datum: 2018-11-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Waterschapswet. Artikel 1, letter e en artikel 115, lid 1 van de Waterschapswet.  Waterschap zorgt voor zoetwatervoorziening voor landbouwers. Zorg voor het watersysteem. Geen gebruikersretributie enkel vanwege het nut van de voorziening.

16 november 2018
    Nr. 18/00366
    
    
      Arrest
    
    
    
      gewezen op het beroep in cassatie van het dagelijks bestuur van het Waterschap Scheldestromen (hierna: het Waterschap) tegen de uitspraak van het Gerechtshof ’s‑Hertogenbosch van 14 december 2017, nr. 16/00107, op het hoger beroep van het Waterschap tegen een uitspraak van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant (nr. BRE 15/1119) betreffende een aan [X] te [Z] (hierna: belanghebbende) opgelegde aanslag in de gebruiksretributie voor het jaar 2014. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
    
  
  
    
      1Geding in cassatie
    
      	Het Waterschap heeft tegen ’s Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
      	Belanghebbende heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
  
  
    
      2Beoordeling van de middelen
    
      2.1.
      In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. 
      
        2.1.1.
        Belanghebbende is landbouwer en exploiteert zijn bedrijf onder meer in het gebied van het Waterschap op Tholen en Sint Philipsland (hierna: het gebied).
      
      
        2.1.2.
        
          De taken van het Waterschap zijn vastgelegd in artikel 4 van het Reglement voor het Waterschap Scheldestromen (hierna: het Reglement), dat – voor zover hier van belang - bepaalt:
          	“Taak van het Waterschap
          1. De taak van het waterschap is de waterstaatkundige verzorging van zijn gebied, voor zover deze taak niet aan andere publiekrechtelijke lichamen is opgedragen.
          2. De taak, bedoeld in het eerste lid, omvat de zorg voor het watersysteem en de zorg voor het zuiveren van afvalwater, bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de wet.”
        
        
      
      
        2.1.3.
        Het Waterschap heeft bij wijze van proef vanaf 2011 de watergangen in het gebied actief doorgespoeld met zoet water, door middel van inlaten, gemalen en pompen. De bedoeling hiervan was dat eigenaren van agrarische gronden in het gebied kunnen beschikken over zoet water ten behoeve van hun bedrijfsvoering. In 2013 heeft het Waterschap een overeenkomst gesloten met de Zuidelijke Land en Tuinbouworganisatie, afdeling Tholen (hierna: ZLTO), die – kort weergegeven – inhoudt dat deze zoetwatervoorziening wordt voortgezet en dat voor het pompen of onttrekken van (zoet) water een vergunning van het Waterschap is vereist.
      
      
        2.1.4.
        
          In december 2013 heeft het Waterschap de Retributieverordening zoetwatervoorziening Tholen en Sint Philipsland vastgesteld (hierna: de Verordening). In de Verordening is onder meer bepaald:
          	“Begripsbepalingen
          Artikel 1
          (…)
          Gebruik: het nut van het stelsel van voorzieningen als inlaat- en meetmiddelen, filtersystemen, gemalen, stuwen en leidingen ten behoeve van de aan- en doorvoer van zoetwater in het watersysteem; 
          (…)
        
        
        
          Belastbaar feit
          Artikel 2
          Onder de naam gebruiksretributie wordt een recht geheven in het gebied ter zake het gebruik overeenkomstig de bestemming van voor de openbare dienst bestemde bezittingen van het waterschap of van voor de openbare dienst bestemde werken of inrichtingen die bij het waterschap in beheer of onderhoud zijn.
        
        
        
          Belastingplicht
          Artikel 3
          Het recht wordt geheven van de gebruiker van de in het gebied aanwezige bezittingen, werken of inrichtingen als bedoeld in artikel 2.”
        
        
      
      
        2.1.5.
        Belanghebbende is eigenaar van een aantal ongebouwde percelen die door de Verordening worden bestreken. Aan hem is voor het jaar 2014 op grondslag van de Verordening een aanslag in de gebruiksretributie opgelegd van € 2249,97.
      
      
        2.1.6.
        Belanghebbende heeft in 2014 geen water onttrokken aan de in 2.1.3 vermelde zoetwatervoorziening. 
      
    
    
      2.2.
      Voor het Hof was in geschil of aan belanghebbende terecht een aanslag in de gebruiksretributie was opgelegd. Het geschil spitste zich toe op de vraag of de Verordening verbindend is. 
    
    
      2.3.
      Het Hof heeft geoordeeld dat de zoetwatervoorziening, gelet op haar aard, het doel en de functie ervan, geen watersysteem betreft in de zin van artikel 4 van het Reglement. Aangezien ook geen andere (wettelijke) bepaling de zorg voor een zoetwatervoorziening als taak aan het Waterschap opdraagt, kan de zorg daarvoor niet tot de publieke taak van het Waterschap worden gerekend. Het Waterschap heeft de bevoegdheid tot het heffen van de retributie dus niet gebruikt ter behartiging van de taak die zij ontleent aan en is bepaald in het Reglement, maar in het kader van privaatrechtelijke dienstverlening ten behoeve van (de leden van) de ZLTO en/of een specifieke groep gebruikers (landbouwers) uit Tholen en Sint Philipsland. Daartoe was het Waterschap niet bevoegd, zodat sprake is van détournement de pouvoir. De Verordening is daarom jegens belanghebbende onverbindend, aldus het Hof. 
      
        2.4.1.
        Tegen het in 2.3 weergegeven oordeel van het Hof richten zich de middelen. Het tweede middel betoogt dat de zoetwatervoorziening is ingebed in het watersysteem van het Waterschap, zodat het ontbreken van een wettelijke en/of bij Reglement opgedragen taak niet aan de heffing van rechten in de weg staat. 
      
      
        2.4.2.
        De waterstaatkundige verzorging van het gebied van het Waterschap omvat de zorg voor het watersysteem (zie onderdeel 2.1.2). Een watersysteem is een samenhangend geheel van een of meer oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen, met bijbehorende bergingsgebieden, waterkeringen en ondersteunende kunstwerken (artikel 1.1 van de Waterwet). De zorg voor het watersysteem omvat onder meer de zorg voor de waterhuishouding, waaronder ook de zorg voor de waterkwaliteit, daargelaten de eventuele, in deze zaak niet relevante taakafbakening tussen waterschappen en andere overheden (Kamerstukken II 2005/06, 30 601, nr. 3, blz. 10).
      
      
        2.4.3.
        Het Waterschap heeft kennelijk tot zijn taak gerekend te zorgen voor zoet oppervlaktewater in een gebied waarin grond en grondwater te maken hebben met verzilting. Daarmee is, in het licht van hetgeen hiervoor in 2.4.2 is overwogen, het Waterschap niet getreden buiten de in artikel 1 van de Waterschapswet aan hem opgedragen taak om te zorgen voor het watersysteem. Het oordeel van het Hof dat de zoetwatervoorziening in dit geval niet op basis van het Reglement als een publieke taak van het Waterschap kan worden aangemerkt, geeft daarom blijk van een onjuiste rechtsopvatting. De omstandigheid dat het Waterschap met het oog op de zoetwatervoorziening een overeenkomst met ZLTO heeft gesloten, brengt daarin geen verandering. 
      
      
        2.4.4.
        Het tweede middel wordt dus in zoverre terecht voorgesteld. 
      
      
        2.5.1.
        Bij het Hof is niet meer aan de orde gekomen het in hoger beroep door het Waterschap bestreden oordeel van de Rechtbank dat de Verordening jegens belanghebbende onverbindend is omdat geen sprake is van een dienst van het Waterschap jegens belanghebbende. 
      
      
        2.5.2.
        In de Waterschapswet is limitatief opgesomd welke rechten een waterschap kan heffen. De Verordening is, naar het Waterschap voor het Hof heeft betoogd, gebaseerd op artikel 115, lid 1, letter a en/of letter b, van de Waterschapswet. De daarin bedoelde rechten kunnen alleen worden geheven van degene die feitelijk gebruik maakt van de in die letters a en b bedoelde prestaties. De Verordening is dan ook onverbindend voor zover daarin de heffing van rechten niet louter is gekoppeld aan het feitelijk onttrekken van water aan de zoetwatervoorziening, maar aan het nut van het stelsel van voorzieningen als inlaat- en meetmiddelen, filtersystemen, gemalen, stuwen en leidingen ten behoeve van de aan- en doorvoer van zoetwater in het watersysteem.
      
      
        2.5.3.
        Aangezien belanghebbende in 2014 geen water heeft onttrokken aan de zoetwatervoorziening (zie hiervoor in 2.1.6), valt, anders dan het Waterschap voor het Hof heeft betoogd, niet in te zien dat het Waterschap aan belanghebbende een individuele prestatie in de vorm van het ter beschikking stellen van zoet water heeft geleverd. Het Waterschap kan dus met betrekking tot die zoetwatervoorziening van belanghebbende over het jaar 2014 geen rechten heffen. 
      
    
    
      2.6.
      De middelen voor het overige kunnen niet tot cassatie leiden. Dit behoeft, gezien artikel 81, lid 1, van de Wet op de rechterlijke organisatie, geen nadere motivering, nu de middelen voor het overige niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling. 
    
    
      2.7.
      Het hiervoor overwogene leidt tot het oordeel dat het beroep in cassatie ongegrond moet worden verklaard. 
      
    
  
  
    
      3Proceskosten
    De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten. 
  
  
    
      4Beslissing
    De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.
    
    
    
      Dit arrest is gewezen door de vice-president G. de Groot als voorzitter, en de raadsheren J. Wortel en A.F.M.Q. Beukers-van Dooren, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier F. Treuren, en in het openbaar uitgesproken op 16 november 2018.
    
    
    
    
      Van het dagelijks bestuur van het Waterschap Scheldestromen wordt een griffierecht geheven van € 508.