ECLI:NL:CBB:2025:340, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 24-06-2025, 24/93
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verordening 178/2002, Verordening 2015/2283, Warenwetbesluit nieuwe voedingsmiddelen en genetisch gemodificeerde levensmiddelen, inbewaarneming en weigering binnenkomst van een zending mitraggyna speciosa (kratom). Kratom is terecht aangemerkt als een levensmiddel. Kratom is geen psychotrope stof in de zin van Verordening 178/2002.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 24/93
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 24 juni 2025 op het hoger beroep van:
    
      [naam 1] , te [plaats] ,
    (gemachtigde: mr. A.F.Th.M. Heutink),
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 december 2023, kenmerk ROT 23/642, in het geding tussen
    
    
    
      [naam 1]
    
    
      en
    de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport 
    (gemachtigde: mr. S. van Douwen).
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      
        [naam 1] heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 11 december 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:11525).
    
    
    
      De staatssecretaris heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      Het College heeft de zaak op 17 april 2025 op een zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen namens [naam 1] diens gemachtigde en [naam 2] en namens de staatssecretaris diens gemachtigde, [naam 3] en [naam 4] . 
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      1.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      1.2
      Met het besluit van 26 april 2022 (de inbewaringneming) heeft de staatssecretaris een zending van 1.100 kilogram met de naam “Mitragyna speciosa dried leaves powder” bestemd voor [naam 1] in officiële bewaring genomen. Daarnaast heeft de staatssecretaris de binnenkomst van de zending in de Europese Unie (EU) geweigerd omdat - kort gezegd - mitragyna speciosa (ook wel bekend onder de naam kratom) als een levensmiddel in de zin van artikel 2 van Verordening (EG) 178/2002 (Verordening 178/2002) wordt aangemerkt en dit levensmiddel niet aan de wettelijke regels voor het binnen de EU brengen van levensmiddelen voldeed. Kratom mag op grond van Verordening (EU) 2015/2283 (Verordening 2015/2283), niet in levensmiddelen aanwezig zijn.
      
    
    
      1.3
      Met het besluit van 22 december 2022, waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de staatssecretaris het bezwaar ongegrond verklaard. Volgens de staatssecretaris is de partij kratompoeder terecht in officiële bewaring genomen en is de binnenkomst in de EU terecht geweigerd.
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      2.1
      De rechtbank heeft het beroep van [naam 1] ongegrond verklaard. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang, het volgende overwogen.
      
    
    
      2.2
      Kratom is een levensmiddel (of voedingsmiddel) in de zin van Verordening 178/2002 tenzij moet worden geoordeeld dat het valt onder één van de uitzonderingen genoemd in artikel 2, onder d (geneesmiddelen) en g (verdovende middelen en psychotrope stoffen) van Verordening 178/2002. Kratom is geen geneesmiddel en staat niet op de lijst van verdovende middelen en psychotrope stoffen in de VN-Verdragen waar Verordening 178/2002 naar verwijst.
      
    
    
      2.3
      Volgens de rechtbank heeft de staatssecretaris kratom terecht aangemerkt als een nieuw voedingsmiddel. Daarom valt kratom onder de werkingssfeer van Verordening 2015/2283. Nu kratom niet op de Unielijst staat, stond het [naam 1] niet vrij om het in de EU in de handel te brengen. Dat [naam 1] dit toch probeerde, is in strijd met artikel 6, tweede lid, van Verordening 2015/2283, wat een overtreding is van artikel 2, eerste lid, van het Warenwetbesluit nieuwe voedingsmiddelen en genetisch gemodificeerde levensmiddelen.
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      3	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak. 
    
    
    
      
        Standpunt partijen
      
    
    
      4.1
      Volgens [naam 1] is kratom een psychotrope stof en kan het daarom niet als levensmiddel worden aangemerkt. De zending kratompoeder is ten onrechte in bewaring genomen. De rechtbank heeft het beroep daarom ten onrechte ongegrond verklaard.
      
    
    
      4.2
      De staatssecretaris heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Zijn stellingen zullen, voor zover nodig, hierna bij de beoordeling van de hogerberoepsgronden worden besproken.
      
      
        
          Is kratom een levensmiddel?
        
      
      
    
    
      5.1
      Niet in geschil is dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat kratom als een levensmiddel kan worden aangemerkt, tenzij moet worden geoordeeld dat het valt onder één van de uitzonderingen genoemd in artikel 2 van Verordening 178/2002. In hoger beroep is alleen nog in geschil of kratom valt onder uitzondering g (verdovende middelen en psychotrope stoffen) van genoemde Verordening. 
      
    
    
      5.2
      In artikel 2, aanhef, van Verordening 178/2002 is, voor zover van belang, een "levensmiddel" (of "voedingsmiddel") gedefinieerd als: alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd. Onder g is opgenomen dat verdovende middelen en psychotrope stoffen in de zin van het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961 en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971 niet onder deze definitie van levensmiddel vallen.
      
    
    
      5.3
      Vaststaat dat kratom niet als verdovend middel of psychotrope stof is opgenomen in het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961 en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971. Dit betekent dat de uitzondering op de definitie van levensmiddel niet van toepassing is op kratom. Dat kratom vergelijkbaar is met de stoffen die wel zijn opgenomen in deze VN-verdragen, zoals [naam 1] heeft betoogd, maakt niet dat kratom ook valt onder de uitzondering van artikel 2, onder g, van Verordening 178/2002. De duidelijke tekst van deze bepaling biedt voor een dergelijke uitleg geen enkel aanknopingspunt. Het door [naam 1] aangehaalde arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (van 10 juli 2014, C-358/13 en C-181/14) en de uitspraak van de Duitse strafrechter leiden ook niet tot een ander oordeel omdat deze gaan over andere stoffen dan wel andere rechtsvragen. Omdat voor deze zaak helder is wat de uitzondering in artikel 2, onder g, van Verordening 178/2002 voor psychotrope stoffen op de definitie van levensmiddel inhoudt, ziet het College geen aanleiding tot het stellen van prejudiciële vragen. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        6	De (enige) hogerberoepsgrond van [naam 1] slaagt niet. Het College bevestigt de aangevallen uitspraak. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. D. Brugman, mr. W.J.A.M. van Brussel en mr. P. Glazener, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 24 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. D. Brugman						w.g. C.S. de Waal
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EG) 178/2002 van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2002 tot vaststelling van de algemene beginselen en voorschriften van de levensmiddelenwetgeving, tot oprichting van een Europese Autoriteit voor voedselveiligheid en tot vaststelling van procedures voor voedselveiligheidsaangelegenheden 
      
    
    
    
      
        Artikel 2 - Definitie van "levensmiddel"
      
      In deze verordening wordt verstaan onder "levensmiddel" (of "voedingsmiddel"): alle stoffen en producten, verwerkt, gedeeltelijk verwerkt of onverwerkt, die bestemd zijn om door de mens te worden geconsumeerd of waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij door de mens worden geconsumeerd.
      Dit begrip omvat tevens drank, kauwgom alsmede iedere stof, daaronder begrepen water, die opzettelijk tijdens de vervaardiging, de bereiding of de behandeling aan het levensmiddel wordt toegevoegd. Het omvat water afkomstig van de plaats waar aan de kwaliteitseisen moet worden voldaan, in de zin van artikel 6 van Richtlijn 98/83/EG en onverminderd de voorschriften van Richtlijn 80/778/EEG en Richtlijn 98/83/EG.
      Onder deze definitie vallen niet:
      […]
    
    d) geneesmiddelen in de zin van Richtlijn 65/65/EEG en Richtlijn 92/73/EEG van de Raad;
    […]
    g) verdovende middelen en psychotrope stoffen in de zin van het Enkelvoudig Verdrag van de Verenigde Naties inzake verdovende middelen van 1961 en het Verdrag van de Verenigde Naties inzake psychotrope stoffen van 1971;
    […]
    
    
      
        Verordening (EU) 2015/2283 van het Europees Parlement en de Raad van 25 november 2015 betreffende nieuwe voedingsmiddelen, tot wijziging van Verordening (EU) nr. 1169/2011 van het Europees Parlement en de Raad en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 258/97 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (EG) nr. 1852/2001 van de Commissie 
      
    
    
    
      
        Artikel 3 - Definities
      
    
    1. Voor de toepassing van deze verordening gelden de definities van de artikelen 2 en 3 van Verordening (EG) nr. 178/2002.
    2. Daarnaast gelden de volgende definities:
    a. a)   „nieuwe voedingsmiddelen”: alle levensmiddelen die binnen de Unie vóór 15 mei 1997 niet in significante mate voor menselijke voeding werden gebruikt, ongeacht de datums waarop lidstaten tot de Unie zijn toegetreden, en die onder ten minste een van de volgende categorieën vallen:
    
      […]
      iv) levensmiddelen bestaand uit, geïsoleerd uit of geproduceerd uit planten of delen van planten, behalve wanneer het levensmiddel binnen de Unie een geschiedenis van veilig gebruik als levensmiddel heeft en bestaat uit, geïsoleerd is uit of geproduceerd is uit een plant of een ras van dezelfde soort verkregen door middel van:
    
    - traditionele vermeerderingsmethoden die reeds vóór 15 mei 1997 in de Unie voor de levensmiddelenproductie werden gebruikt, of
    - niet-traditionele vermeerderingsmethoden die vóór 15 mei 1997 in de Unie niet voor de levensmiddelenproductie werden gebruikt, indien deze methoden geen significante veranderingen in de samenstelling of de structuur van de levensmiddelen veroorzaken die hun voedingswaarde, de wijze waarop zij worden gemetaboliseerd of hun gehalte aan ongewenste stoffen beïnvloeden;
    […]
    
    
    
    
    
      
        Artikel 6 - Unielijst van toegelaten nieuwe voedingsmiddelen
      
    
    1. Overeenkomstig de artikelen 7, 8 en 9 stelt de Commissie een Unielijst op van nieuwe voedingsmiddelen die in de Unie in de handel mogen worden gebracht („de Unielijst”) en werkt die lijst bij.
    2. Alleen nieuwe voedingsmiddelen die zijn toegelaten en in de Unielijst zijn opgenomen, mogen als zodanig in de Unie in de handel worden gebracht of in of op levensmiddelen worden gebruikt, overeenkomstig de in die lijst gestelde gebruiksvoorwaarden en etiketteringsvoorschriften.
    
    
      
        Verordening (EU) 2017/625 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2017 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen
      
    
    
    
      
        Artikel 1- Onderwerp en toepassingsgebied
      
      […]
    
    2. Deze verordening is van toepassing op officiële controles op naleving van de op Unieniveau of door de lidstaten ter uitvoering van Uniewetgeving vastgestelde regels op de volgende gebieden:
    a. a) levensmiddelen en voedselveiligheid, integriteit en heilzaamheid in elk stadium van de productie, verwerking en distributie van levensmiddelen, met inbegrip van voorschriften om eerlijke handelspraktijken te waarborgen, de belangen van de consument te beschermen en consumenten te informeren, alsook betreffende de vervaardiging en het gebruik van materialen en voorwerpen die bestemd zijn om met levensmiddelen in contact te komen.
    
    
      
        Artikel 66 - Maatregelen die moeten worden genomen indien niet-conforme zendingen de Unie binnenkomen 
      
    
    1. Indien zendingen dieren of goederen die niet aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels voldoen de Unie binnenkomen, worden deze door de bevoegde autoriteiten in officiële bewaring genomen en wordt de binnenkomst in de Unie geweigerd. […]
    3. Ten aanzien van de in lid 1 bedoelde zending geeft de bevoegde autoriteit onverwijld de voor de zending verantwoordelijke ondernemer de opdracht:
    a. a) de zending te vernietigen;
    b) de zending overeenkomstig artikel 72, leden 1 en 2, door te zenden naar een plaats buiten de Unie, of
    c) de zending overeenkomstig artikel 71, leden 1 en 2, te onderwerpen aan een speciale behandeling of aan andere maatregelen die noodzakelijk zijn om aan de in artikel 1, lid 2, bedoelde regels te voldoen en de zending in voorkomend geval te bestemmen voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk was bestemd.
    […] Alvorens de exploitant te gelasten overeenkomstig de punten a), b) en c) van de eerste alinea acties te ondernemen, hoort de bevoegde autoriteit de betrokkene, tenzij onmiddellijk optreden is vereist om te reageren op risico's voor de gezondheid van mensen, dieren en planten, voor het dierenwelzijn of, wat ggo's en gewasbeschermingsmiddelen betreft, ook voor het milieu.
    
    
      
        Warenwetbesluit nieuwe voedingsmiddelen en genetisch gemodificeerde levensmiddelen
      
    
    
    
      
        Artikel 2
      
    
    1. Het is verboden te handelen in strijd met artikel 6, tweede lid […] van verordening (EU) 2015/2283.
    
    
      
        Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, zoals gewijzigd door het Protocol [...] Enkelvoudige Verdrag inzake verdovende middelen, 1961, New York, 30-03-1961
      
    
    
    
      
        Verdrag inzake psychotrope stoffen, Wenen, 21-02-1971