ECLI:NL:GHARL:2019:2897, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 02-04-2019, 18/00196
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2019-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Verstrekken van fotokopieën. Misbruik van recht? Overschrijding opbrengstlimiet?

GERECHTSHOF ARNHEM - LEEUWARDEN
    locatie Arnhem
    nummers: 18/00196
    uitspraakdatum: 2 april 2019
    
    
      
        Uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        
          [X]
         te [Z] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 7 februari 2018, nummer AWB 17/1113  in het geding tussen belanghebbende en
    
    
    
      de heffingsambtenaar van de gemeente Buren (hierna: de heffingsambtenaar).
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft belanghebbende voor het jaar 2016 € 8 aan leges in rekening gebracht ter zake van het verstrekken van 8 fotokopieën.
      
    
    
      1.2.
      Het daartegen gerichte bezwaar van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak op bezwaar ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij de rechtbank Gelderland (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep ongegrond verklaard. 
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft, alsmede alle stukken die nadien, al dan niet met bijlagen, door partijen in hoger beroep zijn overgelegd.
      
    
    
      1.6.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2019 te Arnhem. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
      
      
    
  
  
    
      2Vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      Belanghebbende heeft op 22 augustus 2016 het college van B en W van de gemeente Buren verzocht om kopieën van alle op zijn persoon betrekking hebbende (elektronische) documenten te verstrekken.
      
    
    
      2.2.
      Naar aanleiding van dat verzoek zijn op 7 september 2016 in totaal 8 pagina’s fotokopieën van documenten aan belanghebbende verstrekt. Bij nota van 15 september 2016 heeft de heffingsambtenaar € 8 - naar een tarief van € 1 euro per pagina A4 - aan leges in rekening gebracht. Dit tarief is gebaseerd op artikel 2 van de Verordening op de heffing en de invordering van leges gemeente Buren 2016 (hierna: de Verordening) en artikel 1.20.2.2.1 van de Tarieventabel 2016, behorende bij de Verordening (hierna: de Tarieventabel).
      
    
    
      2.3.
      Belanghebbende heeft op 19 oktober 2016 een bezwaarschrift hiertegen ingediend en heeft de heffingsambtenaar vervolgens bij brief van 2 januari 2017 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaarschrift.
      
    
    
      2.4.
      De heffingsambtenaar heeft bij uitspraak op bezwaar van 16 januari 2017 het bezwaar ongegrond verklaard.
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      In geschil is het antwoord op de vraag of het beroep van belanghebbende niet-ontvankelijk is wegens misbruik van recht en, indien deze vraag ontkennend wordt beantwoord, of de legesnota terecht en tot het juiste bedrag aan belanghebbende is opgelegd.
    
    
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      4.1.
      De heffingsambtenaar heeft eerst ter zitting in hoger beroep het standpunt ingenomen dat het hoger beroep wegens misbruik van recht niet-ontvankelijk moet worden verklaard. Hij voert daartoe aan dat belanghebbende met deze procedure slechts heeft beoogd om een zo hoog mogelijke proceskostenvergoeding te verkrijgen en dat een eerder beroep van deze belanghebbende, bijgestaan door deze gemachtigde, niet ontvankelijk is verklaard wegens misbruik van recht (Raad van State 9 mei 2018, 01700855/1,  ECLI:NL:RVS:2018:1501).
      
    
    
      4.2.
      Voor het niet-ontvankelijk verklaren van een bij een rechter ingesteld rechtsmiddel wegens misbruik van recht zijn zwaarwichtige gronden vereist, aangezien met de niet-ontvankelijkverklaring de betrokkene in feite het recht op toegang tot de rechter wordt ontzegd. Dit geldt temeer wanneer het gaat om een door een burger tegen de overheid ingesteld rechtsmiddel, gelet op de - soms zeer verstrekkende - bevoegdheden waarover de overheid beschikt en welke een burger in de regel niet pleegt te hebben. In het licht daarvan en gelet op artikel 13, tweede lid jo artikel 15, van Boek 3 van het BW en de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 juli 2003 in zaak nr. 200302497/1 (AB 2004, 9) zijn in geval van een dergelijk rechtsmiddel zwaarwichtige gronden onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw (vergelijk ABRS 19 november 2014, 201311752/1/A3, ECLI:NL:RVS:2014:4129).
      
    
    
      4.3.
      Naar ’s Hofs oordeel zijn zwaarwichtige gronden als hierboven bedoeld niet aannemelijk geworden. De enkele omstandigheid dat deze belanghebbende, bijgestaan door deze gemachtigde op no cure no pay-basis vaker procedures voert, is volstrekt onvoldoende om tot dat oordeel te komen. Weliswaar is sprake van een zaak met een zeer gering financieel belang, maar door bezwaar te maken wordt het betrokken bestuursorgaan gedwongen om, met inachtneming van hetgeen in bezwaar is aangevoerd, nogmaals een besluit over de betrokken aangelegenheid te nemen, dat aan verschillende wettelijke waarborgen moet voldoen en bovendien vatbaar is voor toetsing door de bestuursrechter. In het licht daarvan is het, ook in een eenvoudige zaak, op zichzelf niet onredelijk dat een bezwaarmaker een beroepsmatige rechtsbijstandverlener inschakelt (vergelijk ABRS 2 maart 2016, 201506108/1/A3, ECLI:NL:RVS:2016:527). Het Hof merkt daarbij op dat in de onderhavige zaak belanghebbende op verzoek van de Rechtbank heeft ingestemd met het achterwege laten van een mondelinge behandeling ter zitting. Het betoog dat belanghebbende niet-ontvankelijk dient te worden verklaard wegens misbruik van recht, faalt. 
      
    
    
      4.4.
      Belanghebbende heeft onder andere aan de orde gesteld of de opbrengstlimiet van artikel 229b, van de Gemeentewet is geschonden. Dit betekent dat het Hof zal beoordelen of van de Verordening, gelet op de door belanghebbende gestelde overschrijding van de opbrengstlimiet, verbindende kracht kan uitgaan. Daarbij stelt het Hof voorop de uitgangspunten zoals geformuleerd door de Hoge Raad in zijn arrest van 24 april 2009, nummer 07/12961 (ECLI:NL:HR:2009:BI1968), respectievelijk in zijn arrest van 10 april 2009 nummer 43747; (ECLI:NL:HR:2009:BC3691): 
      
      
        “3.2.2. Indien een belanghebbende aan de orde stelt of de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet bedoelde geraamde baten de in dat artikel bedoelde geraamde 'lasten ter zake' hebben overschreden, dient de heffingsambtenaar inzicht te verschaffen in de desbetreffende ramingen. 
      
      
        3.2.3.
        Indien de belanghebbende ten aanzien van één of meer posten in de raming in twijfel trekt of de post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake', dient de heffingsambtenaar nadere inlichtingen over deze post(en) te verstrekken, teneinde - naar vermogen - deze twijfel weg te nemen. 
      
      
        3.2.4.
        Indien de belanghebbende niet stelt dat de in deze inlichtingen begrepen feitelijke gegevens onjuist zijn, heeft de rechter slechts de rechtsvraag te beantwoorden of, uitgaande van die feiten, de desbetreffende post kan worden aangemerkt als een 'last ter zake'. Bij ontkennende beantwoording van die vraag dient hij te beoordelen of daardoor de opbrengstlimiet is overschreden. 
      
      
        3.2.5.
        Indien de belanghebbende wél stelt dat die feitelijke gegevens onjuist zijn, en de heffingsambtenaar deze stelling van de belanghebbende betwist, komt bewijslevering aan de orde. In dat geval draagt de belanghebbende de bewijslast van zijn stelling dat de door de heffingsambtenaar verschafte feitelijke gegevens onjuist zijn, omdat die onjuistheid een voorwaarde is voor het intreden van het rechtsgevolg dat hij inroept (onverbindendheid van de verordening). Na bewijslevering dient de rechter, uitgaande van de feiten die hij bewezen acht, de rechtsvraag te beantwoorden die hiervoor in 3.2.4 is omschreven, en in het licht daarvan te beoordelen of de opbrengstlimiet is overschreden.”
        
        
          “3.3.2. In het onderhavige geval is strijd met het voorschrift van artikel 229b, lid 1, van de Wet ontstaan doordat in de raming van de lasten van de inzameling van bedrijfsvuil één of meer posten zijn opgenomen die niet, althans niet volledig dienen ter dekking van de kosten van deze inzameling. In zo'n geval geldt in beginsel dat de tariefstelling in de gemeentelijke verordening slechts partieel onverbindend is, namelijk voor zover - nadat uit de lastenraming de (gedeelten van) posten zijn geëlimineerd die daarin ten onrechte zijn opgenomen - de geraamde baten uitgaan boven de geraamde lasten. Van algehele onverbindendheid is echter sprake indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de desbetreffende post(en) (in zoverre) niet diende(n) ter dekking van de kosten waarvoor het recht of de rechten op grond van artikel 229, lid 1, letters a en b, van de Wet en de desbetreffende verordening mochten worden geheven, en bovendien (b) na de eliminatie van de desbetreffende bedragen uit de lastenraming, de geraamde baten in betekenende mate uitgaan boven het gecorrigeerde bedrag van de geraamde lasten.”
        
        
      
    
    
      4.5.
      De heffingsambtenaar heeft met betrekking tot de verplichting inzage te geven in de ramingen een en ander naar voren gebracht. In de uitspraak op bezwaar is het volgende terug te lezen:
      
      
        “4. Het bedrag van € 1,00 per kopie wordt niet onderbouwd.
        Leges worden gezien als belastingen. De gemeente mag niet op leges verdienen. Leges mogen ten hoogste kostendekkend zijn. Dit is geregeld in artikel 229b van de Gemeentewet:
        "In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a. en b. worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten terzake."
        In het belastingjaar 2016 is de kostendekkendheid van de legesverordening voor de gemeente Buren 96,51%.”
      
      
    
    
      4.6.
      In het verweerschrift in beroep is het volgende opgenomen:
      
      
        “Welke bezwaren heeft belanghebbende?
        (…)
      
      3. De gemeente heeft niet toegelicht op welk onderdeel van de legesverordening
      de kostendekkendheid is gericht;
      4. De prijs van een kopie ligt te hoog. De aanslag komt voor vernietiging in
      
        aanmerking wegens strijd met artikel 229b. van de Gemeentewet;
        (…)
      
      
      
        3. De gemeente heeft niet toegelicht op welk onderdeel van de legesverordening
      
      
        de kostendekkendheid is gericht.
      
      
      
        Bestemmingsheffingen en retributies zijn bedoeld om met de inkomsten uit de belastingheffing bepaalde gemeenteactiviteiten te bekostigen. Om te voorkomen dat gemeenten met deze specifieke belastingen ook andere activiteiten financieren, verbieden de wettelijke bepalingen in de Gemeentewet dat de geraamde baten de geraamde lasten mogen overschrijden. Door dit vereiste mogen de opbrengsten hooguit kostendekkend zijn. In de praktijk spreekt men dan ook wel van kostendekkende tarieven. Dit is geregeld in artikel 229b. van de Gemeentewet. Als de opbrengsten minder dan kostendekkend zijn, zullen de lasten uit andere inkomsten worden betaald. Bijvoorbeeld uit de algemene belastingen. Als de gemeente niet voor kostendekkende tarieven kiest, betekent dit dat niet alleen de kostenveroorzakers, maar alle belastingplichtigen meebetalen. De wetsbepalingen die de kostendekkende tarieven voorschrijven, spreken steeds over geraamde bedragen. Dit komt doordat de rechtsbescherming vereist dat de verordening voor aanvang van de belastingheffing moet zijn vastgesteld. Op dat moment zijn alleen de ramingen bekend. Zeker bij retributies en leges waarbij de tarieven voor verschillende activiteiten in één belastingverordening worden geregeld, kan zich de vraag voordoen op welk niveau de kostendekkendheid moet worden getoetst. Het uitgangspunt daarbij is toetsing op verordeningenniveau, waarbij de geraamde lasten van alle benoemde activiteiten worden gedekt door de gezamenlijke baten uit de te heffen belastingen. Hierdoor is zogenoemde kruissubsidiëring mogelijk: een verwacht overschot bij de ene activiteit wordt gebruikt voor de dekking van een verwacht tekort bij een andere activiteit. Het is dus niet nodig om de kostendekkendheid per activiteit te bepalen. Overigens heeft de gemeente Buren ervoor gekozen om geen kruissubsidiëring toe te passen. Het percentage kostendekkendheid van 96,51 % dat de heffingsambtenaar in de uitspraak heeft genoemd, betreft de kostendekkendheid van Titel 2, de omgevingsvergunningen. Dit onderdeel is voor de gemeente de grootste inkomstenpost aan leges. Dit percentage is expliciet genoemd omdat hier het risico op overschrijding van de opbrengstennorm het grootst is. De leges verordening is als volgt opgebouwd:
        Titel 1 Algemene Dienstverlening.
        Titel 2 Dienstverlening vallend onder fysieke leefomgeving / omgevingsvergunning
        Titel 3 Dienstverlening vallend onder Europees dienstenrichtlijn
        Titel 4 Gedoogbeschikkingen
        Op basis van geldende jurisprudentie is de toets van kostendekkendheid gericht op het niveau van de totale legesverordening.
      
      
      
        4. De prijs van een kopie ligt te hoog. De aanslag komt voor vernietiging in
      
      
        aanmerking wegens strijd met artikel 229b. van de Gemeentewet.
      
      
      
        De leges voor de 8 kopieën zijn opgelegd op basis van artikel 1.20.2.2.1. van de Legesverordening 2016. Voor het oproepen van een document, voor het maken en versturen van één kopie is voor het berekenen van de leges uitgegaan van een gemiddelde tijdsbesteding van één minuut in totaal. Voor het maken van 8 kopieën wordt uitgegaan van een tijdsbesteding van 8 minuten. Het tarief voor een medewerker Bedrijfsvoering, advieswerk, bedraagt € 60,92 per uur. Gelet op dit uurtarief heeft de desbetreffende medewerker ongeveer 8 minuten besteed aan het maken en versturen van de gevraagde kopieën. De hoogte van de leges zijn hiermee niet disproportioneel. De kosten van de materialen (papier) en de afschrijvingskosten van de kopieermachines zijn als overheadkosten in het uurtarief van de medewerkers opgenomen. Leges worden beschouwd als belastingen. De gemeente mag niet op leges verdienen. Dit is geregeld in artikel 229b. van de Gemeentewet. "In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a. en b. worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake". De gemeente Buren heeft in 2015 een procedure bij Uw Rechtbank gevoerd waarbij de systematiek van de kostendekkendheid van de legesverordening goed is bevonden. Het betreft de zaak ARN 14/1169 LEGGW 191. Ik verwijs u hiervoor ook naar bijlage 9. De gemeente Buren heeft haar verordening bepaald conform de uitgangspunten van het BBV, het Besluit Begroting en Verantwoording.”
      
      
    
    
      4.7.
      In het verweerschrift in hoger beroep is het volgende opgenomen:
      
      
        “Appellant merkt op dat de gemeente een exorbitant bedrag rekent voor kopieën. Het bedrag dat de gemeente rekent voor kopieën is niet onredelijk hoog. In het verweerschrift bij de rechtbank is onder punt 3. en 4. al uitgelegd dat een bedrag van € 1,00 per kopie niet leidt tot een onredelijke of willekeurige heffing.”
      
      
    
    
      4.8.
      Naar ’s Hofs oordeel heeft de heffingsambtenaar met het bovenstaande geen inzicht verschaft in de ramingen als bedoeld in het arrest van de Hoge Raad van 24 april 2009. Ten eerste is onduidelijk op welk niveau volgens de heffingsambtenaar dient te worden onderzocht of voldaan is aan artikel 229b, van de Gemeentewet. Enerzijds schrijft de heffingsambtenaar dat “(o)p basis van geldende jurisprudentie (…) de toets van kostendekkendheid gericht (is) op het niveau van de totale legesverordening”, hetgeen duidt op een toets op het niveau van de gehele Verordening. Anderzijds schrijft de heffingsambtenaar: “Overigens heeft de gemeente Buren ervoor gekozen om geen kruissubsidiëring toe te passen. Het percentage kostendekkendheid van 96,51 % dat de heffingsambtenaar in de uitspraak heeft genoemd, betreft de kostendekkendheid van Titel 2, de omgevingsvergunningen.” Deze laatste passage duidt op een toets op het niveau van kostendekkendheid per titel in de Verordening. Ten slotte geeft de heffingsambtenaar enig inzicht in de (met opslagen voor indirecte kosten verhoogde) personeelskosten per kopie. Voor zover de heffingsambtenaar hiermee heeft gepoogd (mede) te voldoen aan de verplichting inzage te verschaffen in de ramingen inzake de opbrengstlimiet, wordt hier blijkbaar uitgegaan van kostendekkendheid per tabelpost in de Tarieventabel.
      
    
    
      4.9.
      Ongeacht het niveau waarop volgens de heffingsambtenaar dient te worden getoetst of is voldaan aan artikel 229b, van de Gemeentewet, is het Hof van oordeel dat de heffingsambtenaar geen enkel inzicht heeft gegeven in ramingen die bij de totstandkoming van de Verordening of Tarieventabel zijn gehanteerd. De heffingsambtenaar heeft geen cijfers overgelegd met betrekking tot de totale (werkelijke of geraamde) opbrengsten of lasten ter zake met betrekking tot Tarieventabelpost  1.20.2.2.1, Titel 2 van de Tarieventabel, dan wel op het niveau van de gehele Verordening of Tarieventabel, laat staan of deze (geraamde) opbrengsten de (geraamde) lasten ter zake niet overschrijden. De omstandigheid dat de Rechtbank Gelderland in een uitspraak met betrekking tot een andere Legesverordening van de gemeente Buren tot een ander (positief) oordeel is gekomen, maakt dit niet anders.   
      
    
    
      4.10.
      Strijd met het voorschrift van artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet is in dit geval niet ontstaan doordat in de raming van de lasten één of meer posten zijn opgenomen die niet, althans niet volledig dienen ter dekking van de kosten, zodat het Hof dient uit te gaan van de situatie dat in dit geval de gehele Verordening verbindende kracht mist. Dit brengt mee dat de legesnota dient te worden vernietigd. De overige door belanghebbende aangevoerde gronden behoeven gelet hierop geen behandeling meer. Met betrekking tot belanghebbendes stelling dat de hoorplicht zou zijn geschonden, overweegt het Hof dat, gelet op het dictum van deze uitspraak, het onbehandeld laten van deze stelling belanghebbendes belangen niet schaadt.
      
      
        
          Slotsom
          Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep gegrond. 
      
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      Het Hof stelt de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep heeft moeten maken overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 254 voor de kosten in de bezwaarfase (1 punt (bezwaarschrift)  wegingsfactor 1  € 254), € 512 voor de kosten in eerste aanleg (1 punt (beroepschrift)  wegingsfactor 1  € 512 en € 1.024 voor de kosten in hoger beroep (2 punten (hogerberoepschrift, bijwonen zitting)  wegingsfactor 1  € 512 ), ofwel in totaal op € 1.790. Het Hof ziet, mede acht slaand op de complexiteit, de bewerkelijkheid en het (geringe) financieel belang van de zaak, geen aanleiding aan de zaak een gewicht toe te kennen anders dan “gemiddeld”.
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      Het Hof:
    
    
      – vernietigt de uitspraak van de Rechtbank,
      – verklaart het bij de Rechtbank ingestelde beroep gegrond,
      – vernietigt de uitspraak van de heffingsambtenaar,
      – verklaart het bezwaar gegrond,
      – vernietigt de legesnota van 15 september 2016,
      – wijst het anders of meer gevorderde af,
      – veroordeelt de heffingsambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van € 1.790,
      – gelast dat de heffingsambtenaar aan belanghebbende het betaalde griffierecht vergoedt, te weten € 46 in verband met het beroep bij de Rechtbank en € 126 in verband met het hoger beroep bij het Hof.
    
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.A.V. Boxem, voorzitter, mr. M.G.J.M. van Kempen en mr. E.C.C.M. Kemmeren, in tegenwoordigheid van mr. A. Vellema als griffier.
    
    
    
      De beslissing is op  2 april 2019 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
      (A. Vellema)	(R.A.V. Boxem)
    
    
    
      Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 2 april 2019.
    
    
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij 	
      
        de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), 
      
      
        	Postbus 20303, 
      
      
        	2500 EH  DEN HAAG. 
      
      Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd;
    2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
      	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.