ECLI:NL:RBROT:2025:5701, Rechtbank Rotterdam, 14-05-2025, ROT 24/6149
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-05-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Terugbetalingsplicht inburgeringslening. 4:13 e.v. Besluit inburgering niet onverenigbaar met evenredigheidsbeginsel en Gezinsherenigingsrichtlijn. Eiser voldoet niet aan voorwaarden kwijtschelding. Evenredigheid van besluit tot invordering is in beroep (verweerschrif) alsnog beoordeeld. 6:22 Awb. Schending hoorplicht (vanwege toetsing evenredigheid), ook 6:22 Awb. Beroep ongegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/6149 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser], uit Rotterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. M. Wiersma),
    
    
      en
    
    
    
      
        de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, nu: staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, hierna: DUO 
      (gemachtigde: mr. N. Fazli).
    
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      1. Deze zaak gaat over de verplichting van eiser om een inburgeringslening van € 8.940,68 terug te betalen aan DUO. Eiser is het niet eens met deze verplichting. Hij voert daartoe aan dat 1) de kwijtscheldingsregeling uit artikel 4:13 en volgende van het Besluit inburgering (Bi) onverenigbaar is met het evenredigheidsbeginsel en met de Gezinsherenigingsrichtlijn, 2) de lening zou moeten worden kwijtgescholden, en 3) DUO de hoorplicht heeft geschonden. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of DUO terecht heeft beslist dat eiser de lening van € 8.940,68 moet terugbetalen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Artikel 4:13 van het Bi blijft niet buiten toepassing wegens strijd met het evenredigheidsbeginsel of de Gezinsherenigingsrichtlijn. Niet is gebleken dat eiser voldoet aan de wettelijke voorwaarden voor kwijtschelding van de lening. Gelet op alle omstandigheden, waaronder het vastgestelde maandbedrag voor aflossing van de lening, is niet gebleken dat de terugvordering onevenredig is. Eiser heeft verder niet aannemelijk gemaakt dat de hoogte van de verstrekte lening maakt dat DUO deze niet van hem mag terugvorderen. Hoewel DUO in het bestreden besluit de evenredigheid van de terugvordering ten onrechte niet heeft beoordeeld, is de in beroep aangevulde beoordeling en motivering op dit punt afdoende. Omdat eiser hierdoor niet is benadeeld, passeert de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De hoorplicht van artikel 7:3 van de Awb is weliswaar geschonden, maar omdat eiser hierdoor niet in zijn belangen is geschaad, passeert de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De niet betwiste feiten
      
      2. De rechtbank stelt vast dat de volgende feiten tussen partijen niet betwist zijn. Eiser heeft een verblijfsvergunning regulier bepaalde tijd. Hij verblijft bij zijn zoon die (ook) beschikt over een verblijfsvergunning regulier bepaalde tijd.
    
    
    
      2.1.
      
        Eiser was vanaf 21 oktober 2016 inburgeringsplichtig in de zin van de Wet inburgering (Wi). In 2017 en 2018 heeft eiser taallessen bij Capabel Taal gevolgd. Onder meer in verband met de covid-pandemie is de inburgeringstermijn enkele malen verder verlengd tot en met 20 september 2024.
        
          
          Het bestreden besluit en procesverloop
        
        3. Op 26 maart 2021 heeft eiser bij DUO een lening aangevraagd voor zijn inburgeringstraject. Met het besluit van 8 september 2021 heeft DUO aan eiser een maximale lening van € 9.995,98 toegekend. Op aanvraag van eiser heeft DUO hem bij besluit van 24 augustus 2023 ontheffing verleend van de inburgeringsplicht, omdat eiser aannemelijk heeft gemaakt niet op tijd het inburgeringsexamen te kunnen halen.
      
      
    
    
      3.1.
      Met het primaire besluit van 19 september 2023 heeft DUO aan eiser de verplichting opgelegd om vanaf 1 maart 2024 de inburgeringslening van € 8.940,68 terug te betalen. Met het bestreden besluit van 8 mei 2024 op het bezwaar van eiser is DUO bij het primaire besluit gebleven. Het maandbedrag heeft DUO voor de termijn 1 maart 2024 tot en met 31 december 2024 vastgesteld op € 0,-, en voor de termijn van 1 januari 2025 tot en met 31 december 2025 vastgesteld op € 31,36, met als einddatum 1 maart 2034.
      
    
    
      3.2.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. DUO heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      3.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 27 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van DUO.
        
          
          Toetsingskader
        
        4. De rechtbank toetst of DUO op goede gronden heeft besloten dat eiser verplicht is de inburgeringslening van € 8.940,68 terug te betalen. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd.
      
      
    
    
      4.1.
      De voor de uitspraak relevante regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
      
      
        
          Artikel 4:13 van het Bi buiten toepassing?
        
        5. Eiser voert aan dat artikel 4.13 en verder van het Bi, dat de regeling bevat voor kwijtschelding van een inburgeringslening, niet aan eiser kan worden tegengeworpen omdat deze bepaling onredelijk is en in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn. Eiser verwijst naar een arrest van het Europese Hof van Justitie (HvJ EU), dat naar zijn strekking ook van toepassing is voor eiser. In dat arrest heeft het HvJ EU bepaald dat de Kwalificatierichtlijn zich verzet tegen een nationale regeling volgens welke personen die internationale bescherming genieten, een overheidslening kunnen ontvangen om de volledige kosten van inburgeringscursussen en -examens te betalen, waarbij deze lening wordt kwijtgescholden als zij binnen de voorziene termijn geslaagd zijn voor hun inburgeringsexamen dan wel binnen deze termijn zijn vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht. Volgens eiser volgt uit dit arrest dat de regeling voor ontheffing van de terugbetalingsplicht van de inburgeringslening van eiser (uit artikel 4.13 en verder van het Bi) onverenigbaar is met de Gezinsherenigingsrichtlijn, omdat de gevolgen van deze regeling niet proportioneel en redelijk zijn. Ten onrechte ontbreekt de mogelijkheid voor kwijtschelding van de lening voor de situatie van eiser, die is ontheven van de inburgeringsplicht en die geen verblijfsvergunning heeft die voldoet aan de criteria voor kwijtschelding of verblijft bij familieleden die een verblijfsvergunning hebben die voldoet aan de criteria voor kwijtschelding.
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank vat de hierboven weergegeven beroepsgrond van eiser op als een verzoek om artikel 4.13 van het Bi exceptief toetsend vanwege strijd met het evenredigheidsbeginsel of strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn onverbindend te verklaren dan wel buiten toepassing te laten.
      
    
    
      5.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op zo’n voorschrift berust, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020.
      
    
    
      5.3.
      Uit de rechtspraak van het HvJ EU, waaronder het genoemde arrest, volgt niet dat artikel 4.13 en verder van het Bi in strijd is met de Gezinsherenigingsrichtlijn. Onbetwist is dat het genoemde arrest ziet op de Kwalificatierichtlijn, en dat eiser geen verblijfsstatus heeft in de zin van de Kwalificatierichtlijn. Het is de rechtbank ook overigens niet gebleken dat artikel 4.13 en verder van het Bi in strijd zijn met de Gezinsherenigingsrichtlijn. De wijze van toepassing van de kwijtscheldingsregeling, waarbij DUO bij het besluit tot terugvordering van een inburgeringslening rekening houdt met de individuele situatie van de inburgeringsplichtige, de impact op de bestaansmiddelen en gezinshereniging en of er redelijke betalingsregelingen mogelijk zijn, is volgens de rechtbank niet in strijd met de Gezinsherenigingsrichtlijn. 
      
      
      
        
          Voldoet eiser aan de voorwaarden voor kwijtschelding?
        
        6. Eiser stelt in beroep dat het onduidelijk is of hij inderdaad niet voldoet aan de voorwaarden voor kwijtschelding in verband met de verblijfsstatus van zijn zoon bij wie hij verblijft. Ter zitting heeft eiser opgemerkt dat duidelijk is dat hij niet aan deze voorwaarden voldoet, maar dat hij in het licht van de niet proportionele en niet redelijke uitkomst hiervan, toch een beroep doet op kwijtschelding.
      
      
    
    
      6.1.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. Tussen partijen is onbestreden dat eiser niet aan de wettelijke voorwaarden voor kwijtschelding voldoet. De overige argumenten komen aan de orde bij de bespreking van de evenredigheid.
        
          Is het invorderingsbesluit evenredig?
        
        7. Eiser heeft, onder verwijzing naar de uitspraak van de ABRvS van 26 juni 2024, naar voren gebracht dat DUO ten onrechte geen evenredigheidsbeoordeling heeft gemaakt. Eiser wijst er op dat hij al jaren een laag inkomen heeft, voornamelijk uit arbeid in loondienst, terwijl de kans dat zijn inkomen zal stijgen beperkt is (gelet op het feit dat hij geen opleiding heeft genoten en hij ontheven is van zijn inburgeringsplicht vanwege onleerbaarheid). De lening legt gedurende tien jaar een groot beslag op zijn inkomen. Aan de andere kant heeft de staat een beperkt belang bij terugvordering. De lening is besteed aan een in Nederland gevestigde taalschool, zodat de Nederlandse economie is gestimuleerd.
      
      
    
    
      7.1.
      DUO heeft in het verweerschrift onderkend dat in het bestreden besluit ten onrechte geen evenredigheidsbeoordeling is gemaakt. In het verweerschrift heeft DUO alsnog een evenredigheidsbeoordeling gemaakt. DUO heeft beoordeeld dat de ontheffing van de inburgeringsplicht geruime tijd na de einddatum van de inburgeringstermijn op zichzelf onvoldoende is om de lening kwijt te schelden. Ook acht DUO relevant dat een aan eiser opgelegde boete wegens niet tijdig voldoen aan de inburgeringsplicht door de ABRvS in stand is gelaten. Verder heeft DUO – met het vaststellen van het maandbedrag, voor het jaar 2025 op een maandbedrag van € 31,36 – rekening gehouden met de draagkracht van eiser en met het gegeven dat de restschuld vervalt na tien jaar. 
      
    
    
      7.2.
      Gelet op de rechtspraak over de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel in het kader van de terugvordering van een inburgeringslening, stelt de rechtbank vast dat DUO in dit geval ten onrechte niet heeft getoetst aan het evenredigheidsbeginsel. Het bestreden besluit is daarom in zoverre in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel en met het motiveringsbeginsel genomen.
      
    
    
      7.3.
      Met de in beroep alsnog gegeven evenredigheidsbeoordeling heeft DUO dit gebrek echter gerepareerd. De evenredigheidsbeoordeling is voldoende gemotiveerd en uit wat eiser naar voren heeft gebracht volgt niet dat het bestreden besluit zo nadelige gevolgen heeft dat die onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen of dat de uitkomst niet redelijk is. Dat de belangen van de staat al voldoende gediend zouden zijn door het volgen van onderwijs bij een in Nederland gevestigde taalschool, volgt de rechtbank niet. Dit is een omstandigheid waarmee bij het vaststellen van de regelgeving over kwijtschelding al rekening is gehouden, nu dit in beginsel geldt voor elke inburgeringsplichtige. Dat de lening een groot beslag legt op het inkomen van eiser, heeft hij niet aannemelijk gemaakt. Het maandbedrag was in het jaar 2024 € 0,- en is voor het jaar 2025 € 31,36. Ter zitting heeft eiser aangegeven het maandbedrag van € 31,36 niet te bestrijden. 
      
    
    
      7.4.
      Gelet op deze aangevulde beoordeling en motivering gaat de rechtbank aan het geconstateerde gebrek voorbij met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Het is immers niet aannemelijk dat eiser door schending van het zorgvuldigheidsbeginsel en motiveringsbeginsel is benadeeld.
    
    
      7.5.
      Het argument van eiser dat DUO in strijd met artikel 17 van de Wi een te hoge lening heeft verstrekt, heeft eiser ter zitting ingetrokken.
      
      
        
          Is de hoorplicht geschonden?
        
        8. Eiser heeft tot slot naar voren gebracht dat DUO hem ten onrechte niet heeft gehoord in bezwaar. Hij had in de gelegenheid moeten worden gesteld om zijn persoonlijke omstandigheden in het kader van de evenredigheidsbeoordeling toe te lichten.
      
      
    
    
      8.1.
      DUO stelt zich op het standpunt dat het niet nodig was om eiser te horen, omdat er op voorhand geen twijfel kon zijn dat het bezwaar ongegrond was. Er zijn geen nieuwe omstandigheden over de evenredigheid aangevoerd. In beroep heeft de evenredigheidstoets alsnog plaatsgevonden op basis van dezelfde feiten die in de primaire fase al bekend waren.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank is van oordeel dat het besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen omdat eiser niet is gehoord bij het nemen van het bestreden besluit. Als hoofdregel geldt dat DUO in de bezwaarprocedure een belanghebbende zoals eiser moet horen. Als op voorhand geen twijfel mogelijk is dat de bezwaren niet leiden tot een ander besluit, dan kan DUO van het horen afzien. Die situatie doet zich in deze zaak echter niet voor. Zoals hiervoor onder 7 is overwogen moet DUO in bezwaar beoordelen of er in verband met de evenredigheidsbeoordeling aanleiding is de inburgeringslening (gedeeltelijk) kwijt te schelden. Daartoe moet DUO de betrokken belangen afwegen en zij had eiser moeten horen zodat hij zijn belangen kenbaar had kunnen maken. Dat de evenredigheidsbeoordeling in beroep op dezelfde feiten is gebaseerd als die in de primaire fase bekend waren, is daarbij niet doorslaggevend voor de vraag of van horen kon worden afgezien.
      
    
    
      8.3.
      Het bestreden besluit is daarmee genomen in strijd met de hoorplicht van artikel 7:3 van de Awb. De rechtbank kan aan dit gebrek echter voorbijgaan met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Gelet op het oordeel onder 7 over de evenredigheidsbeoordeling, is het niet aannemelijk dat eiser door schending van de hoorplicht is benadeeld. Daarom passeert de rechtbank het gebrek.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser dus verplicht blijft zijn inburgeringslening van € 8.940,68 terug te betalen aan DUO vanaf 1 maart 2024. DUO moet wel het griffierecht aan eiser vergoeden. Dit omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel en de hoorplicht. Eiser krijgt om deze reden ook een vergoeding van zijn proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. DUO moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht € 1.814,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - bepaalt dat DUO het griffierecht van € 51,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt DUO tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van
      mr. S.E. Jacobino, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 14 mei 2025.
    
    
    
    
      
        De griffier is niet in staat
      
      
        de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 6:22 
    
    
    
      Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.
    
    
    
      Artikel 7:3 
    
    
    
      Van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien:
    
    
    a. […]
    
    het bezwaar kennelijk ongegrond is,
    
    […]
    
    […]
    
    […]
    
    
      Artikel 7:12
    
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
    
    
      […]
    
    
    
      
        Wet inburgering (zoals deze wet gold ten tijde van de besluitvorming)
      
    
    
    
      Artikel 16
    
    
    1. Onze Minister verstrekt op aanvraag een lening aan de inburgeringsplichtige indien is voldaan aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels omtrent de voorwaarden waaronder en de wijze waarop de lening wordt verstrekt en omtrent het volgen bij een cursusinstelling van een cursus die opleidt tot het inburgeringsexamen, of een diploma, certificaat of ander document, bedoeld in artikel 5, eerste lid, onderdeel c. Aanspraak op een lening bestaat niet of niet langer voor de inburgeringsplichtige die na het verstrijken van de termijn bedoeld in artikel 7a, eerste, lid, of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, of bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, gestelde regels verlengde termijn de participatieverklaring niet heeft ondertekend.
    
    
      […]
    
    
    3. De inburgeringsplichtige of gewezen inburgeringsplichtige betaalt de lening vermeerderd met de volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels berekende rente terug.
    
    4. Bij of krachtens de in het eerste lid bedoelde algemene maatregel van bestuur worden tevens regels gesteld omtrent:
    
    a. de hoogte van de lening;
    
    b. de betaling en de terugbetaling van de lening, en
    
    c. kwijtschelding.
    
    
      
        Besluit inburgering (zoals dit besluit gold tot 1 januari 2022)
      
    
    
    
      Artikel 4.13
    
    
    1. De schuld kan op verzoek van de inburgeringsplichtige door Onze Minister in bij regeling van Onze Minister aan te wijzen gevallen geheel of gedeeltelijk worden kwijtgescholden.
    
    2. […]
    
    3. Aan vreemdelingen als bedoeld in artikel 4.1a, derde lid, die op of na 1 januari 2013 inburgeringsplichtig zijn geworden, wordt volledige kwijtschelding van de schuld ambtshalve verleend indien:
    
    a. het participatieverklaringstraject, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdeel a, van de wet, is afgerond en de onderdelen van het inburgeringsexamen, bedoeld in artikel 7, tweede lid, onderdelen b en c, van de wet, zijn behaald;
    
    b. een vrijstelling van de inburgeringsplicht van toepassing is op grond van artikel 5 van de wet; of
    
    c. ontheffing is verleend van de inburgeringsplicht als bedoeld in artikel 6, eerste tot en met derde lid, van de wet.
    
    4. De kwijtschelding, bedoeld in het derde lid, wordt slechts verleend indien de omstandigheid, bedoeld in onderdeel a, b of c, zich heeft voorgedaan binnen de termijn, genoemd in artikel 7a, eerste lid, van de wet respectievelijk de termijn, genoemd in artikel 7b, eerste lid, van de wet of de met toepassing van artikel 7a, derde lid, van de wet respectievelijk artikel 7b, derde lid, van de wet of de bij of krachtens artikel 8, eerste lid, aanhef en onderdeel a, van de wet verlengde termijn.
  
  
     Richtlijn 2003/86/EG.
  
  
     In de zin van artikel 8, onder a, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw).
  
  
     Het gaat om het arrest van het HvJ EU van 4 februari 2025, ECLI:EU:C:2025:52, waarbij eiser verwijst naar de annotatie van J. Verbaten in Jurisprudentie Vreemdelingenrecht, 2025/55.
  
  
     Richtlijn 2011/95/EU.
  
  
     Met kenmerk ECLI:NL:RVS:2020:452.
  
  
     HvJ EU van 4 februari 2025, ECLI:EU:C:2025:52.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:2598.
  
  
     Uitspraak van 15 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:111.
  
  
     Zie artikel 3:2 van de Awb.
  
  
     Zie artikel 7:12 van de Awb.