ECLI:NL:RVS:2025:4226, Raad van State, 03-09-2025, 202201417/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 januari 2022 heeft de minister van Infrastructuur en Waterstaat het saneringsplan "Zuid-Nederland, Fase 2" vastgesteld en geluidproductieplafonds verlaagd. Het saneringsplan ziet op diverse wegvakken van de A2, A17, A27, A58, A59, A67, A76, A79 en N65 in de provincies Gelderland, Noord-Brabant en Limburg. Het saneringsplan bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen die ertoe leiden dat de geluidproductieplafonds op de referentiepunten langs een aantal van de genoemde rijkswegen moeten worden verlaagd. Aan het saneringsplan ligt het rapport "Akoestisch onderzoek. Saneringsplan Zuid Nederland Fase 2" van 7 december 2021 ten grondslag. Het akoestisch rapport heeft onder meer betrekking op een akoestisch onderzoek, een inventarisatie van potentiële saneringsobjecten en een maatregelenonderzoek. De woningen van [appellant sub 1] en anderen bevinden zich nabij de A58. De woningen worden in het saneringsplan aangemerkt als saneringsobjecten en vormen samen cluster T046_10. Voor dit cluster voorziet het saneringsplan in één bronmaatregel, bestaande uit het aanbrengen van tweelaags zeer open asfaltbeton (ZOAB). [appellant sub 1] en anderen hebben beroep ingesteld, omdat zij vinden dat het saneringsplan onvoldoende maatregelen bevat om de geluidoverlast bij hun woningen te beperken.

202201417/1/R4.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend in [woonplaats],
    2.       [appellant sub 2] en anderen, allen wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    en
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 januari 2022 heeft de minister het saneringsplan "Zuid-Nederland, Fase 2" vastgesteld en geluidproductieplafonds verlaagd.
    Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen beroep ingesteld.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 20 mei 2025, waar [appellant sub 1] en anderen, [appellant sub 2] en anderen, bijgestaan door ing. L. Visscher, en de minister, vertegenwoordigd door mr. W.A. Ganesh en mr. D. Tieleman, vergezeld door D. van der Gugten, M.L.E. Pannekoek en M. Huijs, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 3.3, tweede lid, aanhef en onder a en c, van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet blijft hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer (hierna: Wm) van toepassing op een op grond van artikel 11.56, eerste lid, van de Wm ingediend verzoek tot vaststelling van een saneringsplan totdat dit saneringsplan onherroepelijk is en op een op grond van artikel 11.63, eerste lid, van de Wm ingediend verzoek tot verlaging van geluidproductieplafonds totdat deze verlaging onherroepelijk is.
    Dat betekent dat in dit geval hoofdstuk 11 van de Wm, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het saneringsplan ziet op diverse wegvakken van de A2, A17, A27, A58, A59, A67, A76, A79 en N65 in de provincies Gelderland, Noord-Brabant en Limburg. Het saneringsplan bevat bronmaatregelen en afschermende maatregelen die ertoe leiden dat de geluidproductieplafonds op de referentiepunten langs een aantal van de genoemde rijkswegen moeten worden verlaagd. Aan het saneringsplan ligt het rapport "Akoestisch onderzoek. Saneringsplan Zuid Nederland Fase 2" van 7 december 2021 (hierna: het akoestisch rapport) ten grondslag. Het akoestisch rapport heeft onder meer betrekking op een akoestisch onderzoek, een inventarisatie van potentiële saneringsobjecten en een maatregelenonderzoek.
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bij deze uitspraak behorende bijlage.
    Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
    4.       Tijdens de zitting hebben [appellant sub 1] en anderen de beroepsgronden die betrekking hadden op de geluidsbelasting ter plaatse van hun Bed & Breakfast en de planning van de uitvoering van de geluidbeperkende maatregelen - het aanleggen van ZOAB - ingetrokken. Deze punten zullen in de uitspraak dan ook niet meer aan de orde komen.
    5.       De woningen van [appellant sub 1] en anderen bevinden zich nabij de A58. De woningen worden in het saneringsplan aangemerkt als saneringsobjecten en vormen samen cluster T046_10 (hierna: cluster 10). Voor dit cluster voorziet het saneringsplan in één bronmaatregel, bestaande uit het aanbrengen van tweelaags zeer open asfaltbeton (hierna: ZOAB). [appellant sub 1] en anderen hebben beroep ingesteld, omdat zij vinden dat het saneringsplan onvoldoende maatregelen bevat om de geluidoverlast bij hun woningen te beperken.
    Streefwaarde van 60 dB
    6.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de minister bij het bepalen van de saneringsmaatregelen aanleiding had moeten zien om af te wijken van de wettelijke streefwaarde van 60 dB. Zij stellen dat de geluidsbelasting in werkelijkheid - onder andere door slijtage aan het wegdek - nog hoger zal uitvallen. Zij wijzen hierbij op de door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (hierna: het RIVM) op basis van adviezen van de gemeentelijke gezondheidszorg geadviseerde gezondheidskundige richtwaarde van maximaal 50 dB. Ook wijzen zij erop dat de minister onder 3.1 van de Nota van Antwoord aan heeft gegeven dat de richtlijnen van de World Health Organization (hierna: de WHO) de jongste stand van de wetenschap over de relatie tussen geluid en gezondheid beschrijven en dat de WHO ook een lagere waarde adviseert.
    6.1.    De minister was verplicht om het besluit te nemen overeenkomstig de bij en krachtens hoofdstuk 11 van de Wm gestelde regels voor de vaststelling van saneringsplannen en in samenhang daarmee verlagen van geluidproductieplafonds. Uit artikel 11.59, eerste lid, van de Wm, volgt voor het geluid van rijkswegen op de gevels van categorie A- of categorie B- saneringsobjecten - zoals de woningen van [appellant sub 1] en anderen - een streefwaarde van 60 dB. Tijdens de zitting is namens de minister toegelicht dat bij de berekening van de geluidsbelasting rekening wordt gehouden met slijtage aan het wegdek door middel van de wegdekcorrectiefactor die is voorgeschreven in het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012 (hierna: Rmg 2012). De niet-bindende adviezen van de WHO of het RIVM, wat daar verder ook van zij, kunnen geen grond zijn om van die wettelijke regels af te wijken. Er is daarom geen aanleiding om te oordelen dat de minister bij vaststelling van het saneringsplan van de wettelijke streefwaarde af had moeten wijken.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluidreducerende maatregelen
    7.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de geluidreducerende maatregelen die volgens het saneringsplan voor hun woningen moeten worden getroffen, niet afdoende zijn.
    Allereerst voeren ze daartoe aan, onder verwijzing naar een nieuwsartikel uit de krant Trouw van mei 2006, dat het aanbrengen van tweelaags ZOAB niet doelmatig en doeltreffend is. Zij stellen dat ZOAB een korte levensduur kent met een hoge slijtage en snel dichtslibt, waardoor geen garantie bestaat dat de beoogde geluidsreductie na korte termijn nog wordt gehaald. Daarnaast betogen zij, onder verwijzing naar de Nota van Antwoord, dat ZOAB ook ontoereikend is bij het verminderen van laagfrequente geluiden en wijzen zij erop dat ZOAB snel glad is bij vorst, waardoor bij vorst met meer milieuvervuilende strooizouten moet worden gestrooid.
    Verder voeren zij aan dat in het saneringsplan ten onrechte niet ook is gekozen voor een geluidscherm tussen hun woningen en de A58. Zij betwisten dat een geluidscherm voor hun woningen vanuit financieel oogpunt niet doelmatig is, omdat voor één woning aan de overzijde van de A58 wel een geluidscherm kan worden geplaatst. Hierbij wijzen ze erop dat in de buurt van hun woningen ook nog andere woningen aanwezig zijn die te maken hebben met een hoge geluidsbelasting.
    7.1.    Op grond van artikel 11.29, eerste lid, van de Wm, in samenhang gelezen met artikel 11.59 van die wet, neemt de minister een geluidbeperkende maatregel in een saneringsplan niet indien die maatregel financieel niet doelmatig is om de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten te beperken, dan wel stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard. Uit artikel 31, eerste lid, van het Besluit geluid milieubeheer (hierna: Bgm) volgt dat een geluidbeperkende maatregel financieel doelmatig is, als het aantal maatregelpunten van een geluidbeperkende maatregel niet hoger is dan het aantal reductiepunten dat behoort bij het betreffende cluster waarvoor de maatregel is bedoeld. Het aantal reductiepunten dat bij een cluster behoort, wordt bepaald op grond van artikel 32 van het Bgm.
    7.2.    De minister wijst erop dat in het akoestisch onderzoek een maatregelafweging is opgenomen die is gemaakt voor cluster 10, waartoe de woningen van [appellant sub 1] en anderen behoren. In het rapport is vermeld dat het aantal reductiepunten voor cluster 10 is vastgesteld op 17.200. In het akoestisch onderzoek is dat aantal bepaald door de reductiepunten bij elkaar op te tellen die op grond van tabel 1 in bijlage 1 van het Bgm bij elk van de woningen in het cluster behoren. Op grond van die tabel worden aan een woning meer reductiepunten toegekend naarmate de berekende geluidsbelasting bij een woning hoger is. Volgens de minister is ook in het akoestisch onderzoek de afstand tot de A58 bij de berekening van die geluidsbelasting betrokken. De minister stelt zich op het standpunt dat in het akoestisch onderzoek op juiste gronden wordt geconcludeerd dat uit de maatregelafweging blijkt dat alleen een bronmaatregel doelmatig is. Op basis van akoestische, technische en stedenbouwkundige en landschappelijke beoordelingen wordt in het akoestisch onderzoek geadviseerd om op de hoofdrijbaan over een lengte van 500 m tweelaags ZOAB aan te brengen.
    Ten aanzien van de door [appellant sub 1] en anderen over ZOAB naar voren gebrachte bezwaren heeft de minister toegelicht dat sinds 2006 vooruitgang is geboekt in het verlengen van de levensduur van ZOAB en in de gladheidsbestrijding op zogenoemde open wegdekken als ZOAB, waardoor nog nauwelijks verschillen bestaan in levensduur tussen enkellaags en tweelaags ZOAB. Ook is van het dichtslibben van ZOAB op autosnelwegen geen sprake, omdat vanwege de combinatie van hoge verkeersintensiteit en snelheid het vuil door het passerende verkeer uit de poriën in het wegdek wordt gezogen en verwaait of met hemelwater van de weg afstroomt. Ook in geval van filevorming wordt over een hele dag bezien door het verkeer voldoende hard gereden om dichtslibben van het ZOAB te voorkomen. Hierdoor blijven de geluidsabsorberende effecten van de poriën van ZOAB gedurende de levensduur van het wegdek afdoende in stand, zo stelt de minister verder.
    De minister heeft er verder op gewezen dat bij het berekenen van het geluidreducerende effect van ZOAB, conform bijlage III bij het Rmg 2012, niet met het maximale geluidreducerende effect van nieuw aangelegde ZOAB is gerekend, maar met het levensduurgemiddelde van ZOAB. Wat betreft het laagfrequente geluid brengt de minister naar voren dat het een algemene fysische eigenschap van geluid is dat naarmate de frequentie lager is, geluid zich minder goed laat absorberen door een stiller wegdek of geluidscherm. Geluidmaatregelen zoals tweelaags ZOAB leiden tot een afname van geluid, er is in verhouding echter sprake van een minder grote afname van laagfrequent geluid. In absolute zin neemt de 'hoeveelheid' geluid in de lage frequenties wel af door geluidmaatregelen, maar niet zo veel als dat bij de hogere frequenties het geval is. Daarom neemt bij het treffen van geluidmaatregelen in relatieve zin de 'hoeveelheid' laagfrequent geluid toe ten opzichte van de midden- en hogere frequenties. Dit geldt zowel voor stille wegdekken als voor geluidschermen. Vanwege de geluidafname in absolute zin is toch sprake van afname van de hinder door verkeersgeluid en worden stille wegdekken of afschermende maatregelen wel als saneringsmaatregel toegepast als deze doelmatig zijn.
    7.3.    Wat betreft het door [appellant sub 1] en anderen gewenste geluidscherm heeft de minister zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt gesteld dat dit voor cluster 10 financieel niet doelmatig is. In het akoestisch onderzoek staat hierover dat het budget aan reductiepunten voor cluster 10, zowel mét als zonder bronmaatregel, lager is dan het benodigde aantal punten voor een geluidscherm, omdat daarvoor 19.065 maatregelpunten nodig zijn en het cluster maar 17.200 reductiepunten heeft. [appellant sub 1] en anderen hebben niet aangevoerd dat de minister ten aanzien van het cluster van een onjuist aantal reductie- en maatregelpunten is uitgegaan. Gelet hierop bestaat geen aanleiding om aan te nemen dat een geluidscherm voor het cluster financieel wel doelmatig is. De minister heeft gelet hierop terecht geen geluidscherm voor cluster 10 in aanmerking genomen als afschermende maatregel.
    Wat betreft het betoog over de effectiviteit van de aanleg van tweelaags ZOAB ter vermindering van de geluidsbelasting door wegverkeer, ziet de Afdeling in wat [appellant sub 1] en anderen hebben aangevoerd geen aanleiding om het standpunt van de minister over de doeltreffendheid en doelmatigheid van tweelaags ZOAB niet te volgen. Ook ziet de Afdeling geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de wijze waarop de geluidsbelasting is berekend niet in overeenstemming is met het Rmg 2012.
    De door [appellant sub 1] en anderen gemaakte vergelijking met cluster T046_09, aan de andere kant van de snelweg, treft ook geen doel. Deze vergelijking berust op de onjuiste veronderstelling dat in dat cluster maar één woning aanwezig is. De minister heeft met betrekking tot de vergelijking met cluster T046_09 terecht naar voren gebracht dat in dat cluster twee woningen aanwezig zijn die op kortere afstand van de A58 zijn gesitueerd, waardoor de geluidsbelasting bij deze twee saneringsobjecten hoger is. Hierdoor is het aantal reductiepunten voor dat cluster op 17.300 vastgesteld en zijn maar 16.740 maatregelpunten nodig, omdat vanwege de kortere afstand kan worden volstaan met een geluidscherm dat 25 m korter is dan nodig zou zijn ter hoogte van de woningen van [appellant sub 1] en anderen. Tijdens de zitting hebben [appellant sub 1] en anderen gesteld dat de 2 woningen in dat cluster niet dichterbij de snelweg liggen dan hun woningen. De juistheid van deze stelling laat de Afdeling in het midden, omdat de exacte afstand van die woningen tot de snelweg geen verandering brengt in de berekening van het aantal reductiepunten voor de woningen van [appellant sub 1] en anderen.
    Deze betogen slagen niet.
    Buitenklimaat
    8.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat de in het saneringsplan opgenomen maatregelen ten onrechte niet ook zijn gericht op een vermindering van geluidsbelasting buiten hun woningen. Zij voeren aan dat hun woon- en leefklimaat zich ook uitstrekt tot buiten hun woningen en stellen dat ramen en deuren gesloten moeten blijven om het geluidsniveau binnen de woningen onder de norm te houden.
    8.1.    Op grond van artikel 11.57, eerste lid van de Wm zijn de woningen van [appellant sub 1] en anderen in het saneringsplan aangemerkt als saneringsobjecten. Uit artikel 11.59, eerste lid, van de Wm volgt dat niet het geluidniveau in de buitenruimte bij een saneringsobject, maar de berekende geluidsbelasting op de gevel van een saneringsobject medebepalend is voor de vraag of in een saneringsplan geluidbeperkende maatregelen moeten worden genomen om de toepasselijke streefwaarde te halen. Deze bepaling laat geen ruimte om het geluidsniveau in de buitenruimte mee te nemen in de afweging. De minister heeft er in verweer op gewezen dat, wat betreft de mogelijkheid om de woningen voldoende te kunnen ventileren, indien nodig aanvullende voorzieningen zullen worden getroffen die onderdeel zullen uitmaken van het aanbod tot het treffen van geluidwerende maatregelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Geluidwerende maatregelen
    9.       [appellant sub 1] en anderen zijn het er verder niet mee eens dat pas onderzoek wordt gedaan naar eventueel te treffen geluidwerende maatregelen nadat het saneringsplan onherroepelijk is geworden. Zij stellen nu ook al last te ondervinden van het geluid van de A58.
    9.1.    Uit artikel 11.64, eerste lid, van de Wm volgt dat de wegbeheerder geluidwerende maatregelen moet treffen, als bij een volledige benutting van het op grond van artikel 11.63 gewijzigde geluidproductieplafond de geluidbelasting van een saneringsproject hoger is dan de streefwaarde en de binnenwaarde als bedoeld in artikel 11.2 van de Wm. De minister wijst er in verweer op dat in het akoestisch onderzoek al is gebleken welke geluidbeperkende maatregelen nodig zijn en welke saneringsobjecten in aanmerking komen voor onderzoek naar geluidwerende maatregelen. In het saneringsplan is vermeld dat in het besluit tot vaststelling van het plan de minister de termijn zal bepalen waarbinnen de maatregelen moeten worden getroffen. Rijkswaterstaat is dan verplicht de maatregelen in het plan binnen de gestelde uitvoeringstermijn aan te brengen. In het bestreden besluit, waarbij het saneringsplan is vastgesteld, is op grond van artikel 11.64, vierde lid, van de Wm bepaald dat bronmaatregelen binnen 11 jaar en afschermende maatregelen binnen 5 jaar na het onherroepelijk worden van het plan moeten zijn getroffen. Artikel 11.64 van de Wm noch enige andere wettelijke bepaling dwingt de wegbeheerder ertoe om het onderzoek naar de noodzaak tot het treffen van deze maatregelen al te verrichten voordat het saneringsplan onherroepelijk is vastgesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Inschrijving Kadaster
    10.     [appellant sub 1] en anderen zijn het er ook niet mee eens dat in het Kadaster wordt vermeld dat de toekomstige geluidsbelasting bij hun woningen bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds hoger blijft dan 65 dB.
    10.1   De verplichting ingevolge artikel 11.65 van de Wm voor de minister om het besluit in te schrijven in het Kadaster volgt rechtstreeks uit de wet en is geen rechtsgevolg van het bestreden besluit. Omdat dit geen onderdeel is van het bestreden besluit, valt dit buiten de omvang van het geding en staat dit niet ter beoordeling van de Afdeling. Deze beroepsgrond laat de Afdeling dan ook buiten beschouwing.
    Overigens hecht de Afdeling eraan om op te merken dat de inschrijving in het Kadaster niet betekent dat in de toekomst de geluidsbelasting op de woningen van [appellant sub 1] en anderen hoger mag worden. De inschrijving heeft ten doel om de te hoge geluidsbelasting ook kenbaar te maken aan derden, zoals toekomstige kopers van zo’n woning.
    MIRT
    11.     [appellant sub 1] en anderen kunnen zich er ook niet in vinden dat het saneringsplan als uitgangspunt gaat gelden voor eventuele geluidsmaatregelen die bij de planuitwerking van het Meerjarenprogramma Infrastructuur, Ruimte en Transport (hierna: MIRT) worden bepaald. Zij vrezen dat hierdoor in de toekomst een nog hogere geluidbelasting mogelijk zal worden gemaakt.
    11.1.  Wat betreft het MIRT stelt de Afdeling voorop dat de voorliggende procedure alleen gaat over het saneringsplan dat nu voorligt en het MIRT daar geen onderdeel van is. Welke maatregelen eventueel in het kader van de planuitwerking van het MIRT zullen worden getroffen, kunnen daarom in deze procedure niet aan de orde komen. Het betoog slaagt niet.
    Overigens heeft de minister er in het verweerschrift op gewezen dat door vaststelling van het saneringsplan de toegestane geluidsbelasting bij volledige benutting van het geluidproductieplafond juist wordt verlaagd en dat in een eventueel vervolgbesluit in het kader van het MIRT deze lagere geluidsbelasting als toetswaarde voor de geluidsbelasting zal gelden.
    Berekening geluidproductieplafond
    12.     [appellant sub 1] en anderen voeren aan dat de wijze waarop het geluidproductieplafond wordt bepaald, ten onrechte uitsluitend is gebaseerd op berekeningen en niet ook op metingen. Omdat bij de berekeningen wordt gerekend met gemiddelde waarden, is de berekende geluidsbelasting lager dan de daadwerkelijke geluidsbelasting, zo betogen [appellant sub 1] en anderen.
    12.1.  De minister heeft toegelicht dat de wettelijke systematiek uit gaat van een berekening en niet van een meting van de geluidsbelasting op de woningen. Dat de geluidsbelasting wordt berekend in plaats van gemeten, heeft volgens de minister te maken met twee redenen. Ten eerste geldt dat, om te kunnen bepalen of een woning een saneringsobject is, moet worden berekend wat de geluidsbelasting is bij een volledige benutting van het geluidproductieplafond. De geluidsbelasting bij volledige benutting van het geluidproductieplafond kan volgens de minister niet goed worden gemeten. Ten tweede geldt dat het onderzoeken van eventuele geluidmaatregelen zonder gedetailleerde modelberekeningen niet mogelijk is, omdat de maatregelen namelijk nog niet zijn uitgevoerd, zo heeft de minister toegelicht.
    De Afdeling ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een onjuiste onderzoeksmethode is gehanteerd. Daarom geeft het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat de minister zijn besluitvorming niet op het akoestisch rapport mocht baseren.
    Dit betoog slaagt niet.
    Het beroep van [appellant sub 2] en anderen
    13.     Tijdens de zitting hebben [appellant sub 2] en anderen de beroepsgronden die betrekking hadden op de verlaging van de geluidproductieplafonds en de planologische mogelijkheid om een geluidscherm te kunnen plaatsen, ingetrokken. Deze punten zullen in de uitspraak dan ook niet meer aan de orde komen.
    14.     [appellant sub 2] en anderen zijn bewoners van de woonwijk Tweede Morgen in ’s Hertogenbosch. Deze woonwijk ligt naast de A59. De woningen aan de Tweede Morgen 12 en 28 in deze wijk zijn in het saneringsplan aangemerkt als saneringsobjecten en vormen samen cluster 23. Cluster 23 maakt onderdeel uit van bronmaatregelcluster T107_22+23+24 waarvoor in het saneringsplan is voorzien in een bronmaatregel, bestaande uit het aanbrengen van ZOAB, en het plaatsen van een geluidscherm.
    [appellant sub 2] en anderen hebben beroep ingesteld omdat zij het niet eens zijn met de geluidreducerende maatregelen die met het saneringsplan voor hun woonwijk zijn voorzien.
    Impulsgeluid
    15.     [appellant sub 2] en anderen betogen dat bij het bepalen van de geluidsbelasting ten onrechte geen rekening is gehouden met hinder door het optreden van impulsgeluid vanwege plaatsing van een geluidscherm dat ten westen van hun woningen eindigt. Zij voeren aan dat dit scherm zal leiden tot plotselinge en repeterende verhoging van het geluid als gevolg van motorvoertuigen die plotseling achter het scherm vandaan komen. Zij voeren aan dat het optreden van dit impulsgeluid moet worden voorkomen door ofwel de geluidproductieplafonds niet te verlagen, ofwel de geluidproductieplafonds op referentiepunten 25904, 25905 en 25906 overeenkomstig de geluidproductieplafonds op referentiepunten 10000 en 10001 te verlagen. Verder voeren zij aan dat bij het meewegen van impulsgeluid, vanwege de hinderlijke effecten daarvan, naar analogie van de normstelling voor industrielawaai, een straffactor van 5 dB op de berekende geluidsbelasting zou moeten worden toegepast.
    15.1.  De minister heeft de voor het saneringsplan relevante geluidsbelastingniveaus berekend op grond van het Rmg 2012. Het Rmg 2012 bevat de nadere regels als bedoeld in artikel 11.33, zevende lid, van de Wm. Uit artikel 11.56, derde en vijfde lid, van de Wm volgt dat de geluidsbelasting vanwege een rijksweg op saneringsobjecten bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds moet worden bepaald op grond van het Rmg 2012. De minister stelt zich naar het oordeel van de Afdeling terecht op het standpunt dat impulsgeluid geen onderdeel uitmaakt van dit beoordelingskader. Gelet hierop bestaat ook geen aanleiding voor het oordeel dat de minister bij de berekening van de geluidsbelastingniveaus, analoog aan de normstelling voor industrielawaai, een straffactor van 5 dB had moeten toepassen.
    Dit betoog slaagt niet.
    15.2.  Onverminderd het voorgaande is tijdens de zitting namens de minister toegelicht dat een belangrijk deel van het impulsgeluid dat [appellant sub 2] en anderen ervaren wordt veroorzaakt door zogenoemde ‘dilatatievoegen’ in het wegdek van een viaduct nabij hun woningen. De minister erkent dat deze dilatatievoegen in een slechte staat van onderhoud verkeren en daardoor meer geluid produceren dan wenselijk is. De minister heeft tijdens de zitting toegezegd dat deze dilatatievoegen dit jaar of hoogstwaarschijnlijk volgend jaar door Rijkswaterstaat zullen worden vervangen. Dit betreft een onderhouds- en uitvoeringsaspect en kan niet leiden tot een gegrond beroep.
    Conclusie
    16.     Samenvattend komt de Afdeling zowel voor [appellant sub 1] en anderen als voor [appellant sub 2] en anderen tot het oordeel dat de minister in het saneringsplan terecht geen geluidschermen ter hoogte van hun woningen heeft opgenomen als afschermende maatregel. De beroepen zijn ongegrond.
    17.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. ten Veen, voorzitter en mr. J. Gundelach en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    w.g. Ten Veen
    voorzitter
    w.g. Vreugdenhil
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    571-947
     
    BIJLAGE
     
    Aanvullingswet geluid Omgevingswet
    Artikel 3.3
    1. Afdeling 11.3.6 van de Wet milieubeheer blijft van toepassing tot voor alle wegen en spoorwegen als bedoeld in artikel 11.56, eerste en tweede lid, van de Wet milieubeheer een besluit op een verzoek tot vaststelling van een saneringsplan dan wel een tracébesluit of een besluit op een verzoek tot wijziging van een geluidproductieplafond, beide als bedoeld in artikel 11.42, eerste lid, van de Wet milieubeheer, onherroepelijk is en de saneringsmaatregelen uit dat besluit, alsmede de geluidwerende maatregelen voor de saneringsobjecten volgend uit dat besluit, zijn uitgevoerd.
    2. In geval van toepassing van het eerste lid blijft hoofdstuk 11 van de Wet milieubeheer van toepassing op:
    a. een op grond van artikel 11.56, eerste lid, van die wet ingediend verzoek om vaststelling van een saneringsplan, totdat dit saneringsplan onherroepelijk is,
    b. een wijziging van een saneringsplan of de termijn waarbinnen de daarin opgenomen saneringsmaatregelen moeten zijn getroffen als bedoeld in artikel 11.61 van die wet, totdat deze wijziging van dit saneringsplan of deze termijn onherroepelijk is,
    c. een op grond van artikel 11.63, eerste lid, van die wet ingediend verzoek tot verlaging van geluidproductieplafonds, totdat deze verlaging van geluidproductieplafonds onherroepelijk is, en
    d. de in de saneringsplannen opgenomen saneringsmaatregelen en de eventuele geluidwerende maatregelen, totdat deze maatregelen getroffen zijn.
    3. In afwijking van artikel 11.64, derde lid, van de Wet milieubeheer strekt voor een besluit op grond van artikel 11.60, eerste lid, van de Wet milieubeheer dat onherroepelijk is geworden na 31 december 2023 de verplichting, bedoeld in het eerste en tweede lid van artikel 11.64 van de Wet milieubeheer, ertoe dat uiterlijk twee jaar na het onherroepelijk worden van dat besluit de geluidsbelasting binnen de geluidsgevoelige ruimten van het betreffende saneringsobject wordt teruggebracht tot een waarde die ten minste 3 dB is gelegen onder de binnenwaarde.
    […]
    Wet milieubeheer
    Artikel 11.1
    1. In dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    geluidsgevoelige ruimte: bij algemene maatregel van bestuur als zodanig aangewezen ruimte van een geluidsgevoelig object;
    […]
    Artikel 11.2
    1. Voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop berustende bepalingen gelden de in de onderstaande tabel aangegeven voorkeurswaarden, maximale waarden en binnenwaarden, in dB.
    2. De voorkeurswaarden en de maximale waarden hebben betrekking op de geluidsbelasting van geluidsgevoelige objecten.
    3. Binnenwaarde A is van toepassing op geluidsgevoelige ruimten van:
    a. geluidsgevoelige objecten, voor zover deze zijn gelegen langs:
    1°. wegen die in gebruik zijn genomen op of na 1 januari 1982;
    2°. spoorwegen die in gebruik zijn genomen op of na 1 juli 1987;
    b. geluidsgevoelige objecten langs overige wegen of spoorwegen, indien voor de bouw van die objecten een bouwvergunning is afgegeven na 1 januari 1982.
    4. Binnenwaarde B is van toepassing op geluidsgevoelige ruimten van andere geluidsgevoelige objecten dan bedoeld in het derde lid.
    Artikel 11.29
    1. Bij de voorbereiding van een besluit omtrent het vaststellen of wijzigen van een geluidproductieplafond neemt Onze minister een geluidbeperkende maatregel niet in aanmerking, indien het treffen daarvan:
    a. financieel niet doelmatig is met betrekking tot het beperken van de geluidsbelasting van een of meer geluidsgevoelige objecten, dan wel
    b. stuit op overwegende bezwaren van stedenbouwkundige, verkeerskundige, vervoerskundige, landschappelijke of technische aard.
    […]
    Artikel 11.33
    […]
    2. Het akoestisch onderzoek heeft betrekking op de geluidsbelasting die vanwege de weg of spoorweg zou kunnen worden ondervonden door geluidsgevoelige objecten, andere objecten en gebieden. Het onderzoek bevat een berekening van de geluidproductie op elk betrokken referentiepunt.
    […]
    7. Onze minister stelt nadere regels omtrent:
    a. de wijze waarop het akoestisch onderzoek en de berekeningen worden uitgevoerd;
    b. de situaties waarop het akoestisch onderzoek en de berekeningen betrekking hebben;
    c. de gevallen waarin redelijkerwijs kan worden aangenomen dat geen behoefte bestaat aan een onderzoek naar de effecten van samenloop.
    Artikel 11.43
    1. Voor zover de in artikel 11.35 bedoelde maatregelen en het bestemmingsplan, of de beheersverordening niet met elkaar in overeenstemming zijn, geldt het besluit tot vaststelling of wijziging van het geluidproductieplafond voor de uitvoering van de daarin opgenomen maatregelen als een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken.
    Artikel 11.56
    1. De beheerder van een weg of spoorweg waarvoor:
    a. de geluidproductieplafonds bij inwerkingtreding van de Invoeringswet geluidproductieplafonds tot stand zijn gekomen met toepassing van artikel 11.45, eerste lid, en;
    b. niet eerder een saneringsplan is vastgesteld of toepassing is gegeven aan artikel 11.42, tweede tot en met vijfde lid; doet uiterlijk 31 december 2023 een verzoek aan Onze minister tot vaststelling van een saneringsplan.
    […]
    3.Bij het verzoek worden ten minste overgelegd:
    a. een akoestisch onderzoek naar de geluidsbelasting die vanwege de weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds wordt ondervonden door saneringsobjecten;
    b. het mede op basis van het akoestisch onderzoek opgesteld voorstel voor een saneringsplan;
    c. een planning voor de uitvoering van het saneringsplan;
    d. een voorstel voor de saneringsmaatregelen, bedoeld in artikel 11.59.
    […]
    5.Op het akoestisch onderzoek is artikel 11.33, tweede en zevende lid, van overeenkomstige toepassing.
    […]
    Artikel 11.57
    1. Saneringsobjecten zijn geluidsgevoelige objecten die vallen onder een of meer van de volgende categorieën:
    a. woningen en andere geluidsgevoelige objecten langs wegen en spoorwegen die op de geluidplafondkaart zijn aangegeven, die op grond van artikel 88 van de Wet geluidhinder, zoals dat luidde voor 1 januari 2007, of artikel 4.17 van het Besluit geluidhinder bij Onze minister tijdig zijn gemeld, voor zover deze nog niet zijn gesaneerd, en de geluidsbelasting bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds hoger is dan 60 dB als het een weg betreft of 65 dB als het een spoorweg betreft,
    [...]
    Artikel 11.59
    1. Een saneringsplan bevat voor saneringsobjecten de maatregelen die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de desbetreffende weg of spoorweg bij volledige benutting van de geluidproductieplafonds op de gevel van de saneringsobjecten te beperken tot de streefwaarde van 60 dB als het een weg betreft of 65 dB als het een spoorweg betreft.
    2. In afwijking van het eerste lid bevat een saneringsplan de maatregelen die met overeenkomstige toepassing van artikel 11.29 in aanmerking zijn genomen om de geluidsbelasting vanwege de desbetreffende weg of spoorweg op de gevel van de saneringsobjecten die voldoen aan artikel 11.57, eerste lid, onder c, met minimaal 5 dB te reduceren, tenzij toepassing van het eerste lid leidt tot een lagere geluidsbelasting.
    3. Een saneringsplan kan voor saneringsobjecten voorts andere in aanmerking komende saneringsmaatregelen bevatten.
    Artikel 11.60
    […]
    3. Bij zijn beslissing geeft Onze minister aan binnen hoeveel tijd na het onherroepelijk worden van het saneringsplan, de saneringsmaatregelen uit het saneringsplan getroffen moeten zijn.
    […]
    Artikel 11.63
    1. Indien de saneringsmaatregelen, bedoeld in artikel 11.59, eerste of tweede lid, leiden tot een verlaging van de geluidsbelasting van de saneringsobjecten, doet de beheerder gelijktijdig met het verzoek, bedoeld in artikel 11.56, eerste lid, een verzoek tot een verlaging van de betrokken geluidproductieplafonds overeenkomstig het geluideffect van die maatregelen.
    […]
    Artikel 11.64
    1. Indien bij volledige benutting van het op grond van artikel 11.63 gewijzigde geluidproductieplafond de geluidsbelasting van een saneringsobject hoger is dan de in artikel 11.59, eerste lid, genoemde streefwaarde, en de binnenwaarde wordt overschreden, treft de beheerder geluidwerende maatregelen.
    2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien geen maatregelen in aanmerking komen om de geluidsbelasting van een saneringsobject te beperken tot de in artikel 11.59, eerste lid, genoemde streefwaarde, en de binnenwaarde wordt overschreden.
    3. De verplichting, bedoeld in het eerste lid, strekt ertoe dat uiterlijk 31 december 2021 de geluidsbelasting binnen de geluidsgevoelige ruimten van het betreffende saneringsobject wordt teruggebracht tot een waarde die ten minste 3 dB is gelegen onder de binnenwaarde.
    4. Onze minister kan op verzoek van de beheerder een andere termijn vaststellen waarbinnen de maatregelen worden getroffen.
    5. Artikel 11.39 is van overeenkomstige toepassing.
    Artikel 11.65
    1.Op saneringsobjecten waarop de geluidsbelasting, vanwege de weg of spoorweg, bij volledige benutting van het op grond van artikel 11.63 gewijzigde geluidproductieplafond, de maximale waarde overschrijdt, zijn het tweede en derde lid van toepassing.
    2.Onze minister zendt onverwijld een afschrift van het besluit inzake wijziging van het geluidproductieplafond aan de Dienst voor het kadaster en de openbare registers ter inschrijving van dat besluit in de openbare registers, bedoeld in afdeling 2 van titel 1 van Boek 3 van het Burgerlijk Wetboek. De artikelen 24, eerste lid, en 26 van Boek 3 van dat wetboek zijn niet van toepassing.
    Besluit geluid milieubeheer
    Artikel 2
    1. Als geluidsgevoelig object als bedoeld in artikel 11.1 van de wet wordt aangewezen:
    a. een woning;
    b. een onderwijsgebouw;
    c. een ziekenhuis;
    d. een verpleeghuis;
    e. een verzorgingstehuis;
    f. een psychiatrische inrichting;
    g. een kinderdagverblijf;
    h. een standplaats als bedoeld in artikel 1, onderdeel j, van de Wet op de huurtoeslag, en
    i. een ligplaats in het water, bestemd om door een woonschip te worden ingenomen.
    2. De aanwijzing als geluidsgevoelig object in het eerste lid, onderdelen b tot en met g, geldt niet voor de delen van een object die een andere bestemming hebben dan genoemd in artikel 3, onderdelen b, c of d.
    Artikel 3
    Als geluidsgevoelige ruimten van een geluidsgevoelig object als bedoeld in artikel 11.1 van de wet worden aangewezen:
    a. een ruimte binnen een woning voor zover die kennelijk als slaap-, woon-, of eetkamer wordt gebruikt of voor een zodanig gebruik is bestemd, alsmede een keuken van ten minste 11 m2;
    b. een leslokaal, theorielokaal of theorievaklokaal van een onderwijsgebouw;
    c. een onderzoeks- en behandelingsruimte, een ruimte voor patiëntenhuisvesting, alsmede een recreatie- en conversatieruimte van een ziekenhuis of een verpleeghuis, en
    d. een onderzoeks-, behandelings-, recreatie-, of conversatieruimte, alsmede woon- en slaapruimte van een verzorgingstehuis, een psychiatrische inrichting of een kinderdagverblijf.
    Artikel 31
    1. Een geluidbeperkende maatregel is financieel doelmatig indien het aantal maatregelpunten van de geluidbeperkende maatregel niet hoger is dan het aantal reductiepunten behorende bij het cluster waar de maatregel voor is bedoeld.
    […]
    Artikel 32
    1. Het aantal reductiepunten behorende bij een cluster wordt bepaald door het optellen van de reductiepunten per woning, die overeenkomstig het tweede lid worden gegenereerd door alle geluidsgevoelige objecten in het cluster.
    2. Het aantal reductiepunten per woning op basis van de hoogste toekomstige geluidsbelasting op de woning vanwege een weg of spoorweg in de situatie zonder maatregelen is opgenomen in tabel 1 van bijlage 1.
    Planregels bestemmingsplan "Noord" uit 2013
    Artikel 8.1
    De voor Groen aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    i. ter plaatse van de aanduiding 'geluidscherm' tevens een geluidscherm;
    […]
    Artikel 8.2.2
    Binnen deze bestemming mogen bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten dienste van deze bestemming worden gebouwd, met inachtneming van de volgende regels:
    a. De bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde mag niet meer bedragen dan:
    […]
    3. 10 meter voor een geluidscherm, ter plaatse van de aanduiding 'geluidscherm';
    […]