ECLI:NL:RVS:2025:4313, Raad van State, 10-09-2025, 202306892/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 oktober 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen aan Rederij Lovers voor het bouwen van een kassahuisje en een steiger in de zogeheten middenkom van het Open Havenfront aan het Stationsplein in Amsterdam. Op 11 juli 2022 heeft Rederij Lovers een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kassahuisje en een steiger in de middenkom van het Open Havenfront in Amsterdam. Op het moment dat Rederij Lovers de aanvraag indiende, werd de middenkom verbouwd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Stationseiland". Rederij Lovers vindt dat het college de aanvraag niet juist heeft beoordeeld en is het niet eens met de weigering van het college om van het bestemmingsplan af te wijken. Het bouwplan ligt volgens het college grotendeels op gronden met de bestemming "Water", waar een kassahuisje niet is toegestaan. Volgens Rederij Lovers bevindt het bouwplan zich op gronden met de bestemming "Dienstverlening", waar een kassahuisje wel is toegestaan.

202306892/1/R1.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    Rederij Lovers B.V., gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 26 september 2023 in zaak nr. 23/1865 in het geding tussen:
    Rederij Lovers
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 oktober 2022 heeft het college geweigerd om een omgevingsvergunning te verlenen aan Rederij Lovers voor het bouwen van een kassahuisje en een steiger in de zogeheten middenkom van het Open Havenfront aan het Stationsplein in Amsterdam.
    Bij besluit van 6 april 2023 heeft het college het door Rederij Lovers daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de motivering van dat besluit aangevuld.
    Bij uitspraak van 26 september 2023 heeft de rechtbank het door Rederij Lovers daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft Rederij Lovers hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 juni 2025, waar Rederij Lovers, vertegenwoordigd door [gemachtigde] en mr. S. Levelt, advocaat in Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. H.D. Hosper, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 11 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 11 juli 2022 heeft Rederij Lovers een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kassahuisje en een steiger in de middenkom van het Open Havenfront in Amsterdam. Op het moment dat Rederij Lovers de aanvraag indiende, werd de middenkom verbouwd. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan "Stationseiland". Rederij Lovers vindt dat het college de aanvraag niet juist heeft beoordeeld en is het niet eens met de weigering van het college om van het bestemmingsplan af te wijken.
    3.       Het bouwplan ligt volgens het college grotendeels op gronden met de bestemming "Water", waar een kassahuisje niet is toegestaan. Volgens Rederij Lovers bevindt het bouwplan zich op gronden met de bestemming "Dienstverlening", waar een kassahuisje wel is toegestaan.
    Is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan?
    4.       Rederij Lovers betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Zij voert daartoe aan dat de aanvraag duidelijk is en het college de aanvraag onjuist heeft uitgelegd. In de aanvraag staat namelijk dat het bouwplan op gronden met de bestemming "Dienstverlening" ligt. De coördinaten in de aanvraag liggen ook op gronden met de bestemming "Dienstverlening". Het college interpreteerde de aanvraag daarom ten onrechte zo dat het bouwplan op gronden met de bestemming "Water" ligt. Daarnaast heeft Rederij Lovers de aanvraag gedaan ter vervanging van het bestaande kassahuisje, waarvoor in 2016 een omgevingsvergunning is verleend, die in overeenstemming was met het bestemmingsplan. Als deze aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan, dan stelt Rederij Lovers dat ze de mogelijkheid had moeten krijgen om de aanvraag aan te passen.
    4.1.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan, omdat het kassahuisje op gronden met de bestemming "Water" is voorzien en niet ten dienste is van die bestemming. Ook is de steiger deels voorzien op gronden zonder de vereiste aanduiding "steiger". De tekst van de aanvraag geeft in dit geval geen uitsluitsel over de locatie, omdat de vermelde coördinaten onvoldoende duidelijk zijn. De coördinaten en de bouw- en situatietekeningen die bij de aanvraag horen, verwijzen naar verschillende locaties. Het college heeft de locatie van de steiger met daarop het kassahuisje daarom in de verbeelding ingetekend aan de hand van de situatietekening uit de aanvraag en daarbij gebruik gemaakt van verschillende herkenningspunten. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college de aanvraag juist heeft uitgelegd. Dat het oude kassahuisje in overeenstemming was met het bestemmingsplan, zoals Rederij Lovers stelt, maakt dit niet anders. Uit de aanvraag volgt namelijk dat het nieuwe kassahuisje een andere locatie heeft dan het oude.
    4.2.    Het college mag en moet zelfs in bepaalde gevallen de indiener van een aanvraag in de gelegenheid te stellen om zijn aanvraag te wijzigen. Het doel daarvan is dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de omgevingsvergunning worden weggenomen. Dat moet beperkt blijven tot wijzigingen van ondergeschikte aard, want daarvoor is volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen nieuwe aanvraag vereist. De vraag of een wijziging van ondergeschikte aard is, moet per concreet geval worden beantwoord. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, dan moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.
    De Afdeling is van oordeel dat dit laatste hier het geval is. Om de aanvraag in overeenstemming te brengen met het bestemmingsplan zou het kassahuisje moeten worden opgeschoven naar de kade, die na de verbouwing van de middenkom is verbreed, met de bestemming "Dienstverlening". Ook zou de steiger - die meer dan eens zo groot is als het kassahuisje - geheel of grotendeels moeten vervallen of in elk geval heel anders worden uitgevoerd. Naar het oordeel van de Afdeling zou de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend gewijzigd moeten worden dat niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. Gelet hierop heeft de rechtbank terecht geen aanleiding gezien voor het oordeel dat het college Rederij Lovers in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag te wijzigen. Dat Rederij Lovers is uitgegaan van de oude situatie vóór de verbouwing van de middenkom, is een fout die voor de rekening van Rederij Lovers komt. Daarbij heeft de rechtbank terecht overwogen dat deze fout hersteld kan worden door een nieuwe aanvraag te doen.
    Het betoog slaagt niet.
    Had het college van het bestemmingsplan moeten afwijken?
    5.       Rederij Lovers betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende heeft gemotiveerd waarom het heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het college heeft in 2016 een omgevingsvergunning verleend voor een kassahuisje. Vervolgens heeft Rederij Lovers dat kassahuisje weggehaald voor de verbouwing van de middenkom. Bij het ontwerp van de middenkom had het college daarom rekening moeten houden met het kassahuisje. Bovendien is er een minnelijke oplossing mogelijk door het kassahuisje te verschuiven. Daarnaast kan via een welstandstoets ook op het uiterlijk van het kassahuisje gestuurd worden. Verder kan het college niet zijn positie als privaatrechtelijke eigenaar van de middenkom gebruiken om medewerking aan dit bouwplan te onthouden.
    5.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    5.2.    Het college heeft zich in het besluit van 11 oktober 2021 op het standpunt gesteld niet mee te willen werken aan het afwijken van de artikelen 11.1 en 11.2 van de planregels van het bestemmingsplan met het oog op de ruimtelijke kwaliteit. Daarbij heeft het college als reden gegeven dat het bouwplan zich bevindt in het deel van de binnenstad dat is aangemerkt als rijksbeschermd stadsgezicht en dat het in overleg is met verschillende rederijen om te voorkomen dat er een rommelig straatbeeld ontstaat door een veelheid aan kassahuisjes. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de middenkom is ontworpen als een doorlopende kade, die door verschillende rederijen kan worden gebruikt als op- en afstapplek voor passagiers, en dat dit beeld wordt aangetast als het bouwplan zou worden gerealiseerd. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college meer gewicht aan deze ruimtelijke belangen mogen toekennen dan aan het belang van Rederij Lovers bij het realiseren van een kassahuisje in strijd met het bestemmingsplan.
    Aan de eerder in 2016 aan Rederij Lovers verleende omgevingsvergunning voor een kassahuisje kan niet de waarde worden gehecht die Rederij Lovers daaraan verbonden wil zien. Het bouwplan voorziet immers in een nieuwe aanvraag voor een ander kassahuisje op een andere locatie dan het in 2019 verwijderde kassahuisje. De rechtbank heeft alleen al daarom in de omgevingsvergunning uit 2016 geen aanleiding hoeven zien om te oordelen dat het college medewerking aan dit bouwplan moest verlenen. Ook heeft de rechtbank terecht overwogen dat niet is gebleken dat het college aan Rederij Lovers een toezegging heeft gedaan dat zij na de herinrichting van de middenkom een kassahuisje mocht bouwen of dat anderszins door het college de verwachting is gewekt dat haar daartoe een vergunning zou worden verleend. Dat er volgens Rederij Lovers een minnelijke oplossing mogelijk is, brengt ook niet met zich dat het college is gehouden om medewerking aan het bouwplan te verlenen. Voor het overige ziet de Afdeling in het aangevoerde geen aanleiding voor het oordeel dat het college de betrokken belangen onvoldoende heeft gewogen. De rechtbank heeft dus terecht overwogen dat het college mocht weigeren om medewerking aan het bouwplan te verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    672-1134