ECLI:NL:CRVB:2013:BZ8767, Centrale Raad van Beroep, 25-04-2013, 12/5715 AW + 12/5716 AW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2013-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Ambtenarenrecht

Samenvatting: 1) Schorsing. Alleen al de bij het college gerezen vragen over een kasopname van € 7.000,- voor het rondbrengen van een afvalkalender bood voldoende grondslag voor de getroffen ordemaatregel. 2) Functiebeschrijving. In 2003 geen bezwaar ingediend. Bezwaar in 2011 is te laat ingediend. 3) Inhouding/staking (doorbetaling) bezoldiging. Appellant was arbeidsgeschikt verklaard, maar heeft het werk niet hervat. 4) Strafontslag. Ervan uitgaande dat appellant geschikt was te achten voor de aan hem opgedragen werkzaamheden is het in strijd met de dienstopdrachten en de sommaties, en in weerwil van de stopzetting van de bezoldiging en de uitdrukkelijke waarschuwing voor strafontslag volharden in het niet hervatten van zijn werkzaamheden aan te merken als ernstig plichtsverzuim. Het moet appellant duidelijk zijn geweest dat hij zijn werkzaamheden diende te hervatten. De opgelegde maatregel van ongevraagd ontslag is niet onevenredig te achten aan de aard en de ernst van het vastgestelde plichtsverzuim.

12/5715 AW, 12/5716 AW 
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank ’s-Hertogenbosch van
      14 september 2012, 12/1233 en 12/2105 (aangevallen uitspraak)
    
    
    Partijen:
    
    [A. te B.] (appellant)
    
    het college van burgemeester en wethouders van Veghel (college)
    
    Datum uitspraak 25 april 2013.
     
    
      PROCESVERLOOP
      Namens appellant heeft mr. H.M.A. van den Boogaard, advocaat, hoger beroep ingesteld.
    
    
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 maart 2013. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Van den Boogaard. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.G. Kerkhof, advocaat, en mr. C.C.J.M. den Ouden.
    
    
      OVERWEGINGEN
      1.1. Appellant was werkzaam als [naam functie] bij de afdeling Beheer Ruimte/Centrale Zaken van de gemeente Veghel. Naar aanleiding van signalen dat appellant zich schuldig zou hebben gemaakt aan onregelmatigheden in de uitoefening van zijn functie, heeft het college  Hoffmann Bedrijfsrecherche B.V. (Hoffmann) ingeschakeld om onderzoek te verrichten. Bij besluit van 23 maart 2010 heeft het college appellant de toegang tot de gemeentelijke gebouwen en terreinen ontzegd.
    
    
    1.2. Bij besluit van 20 april 2010 (besluit 1) heeft het college appellant in het belang van de dienst geschorst. Appellant heeft tegen besluit 1 bezwaar gemaakt. 
    
    1.3. De bevindingen van Hoffmann, neergelegd in (onder meer) een rapport van 29 april 2010, hebben het college geen aanleiding gegeven tot het treffen van een disciplinaire maatregel. Bij brief van 12 oktober 2010 heeft het college appellant uitgenodigd om op 18 oktober 2010 het werk te hervatten. Appellant heeft aan deze uitnodiging geen gehoor gegeven. 
    
    1.4. Nadat pogingen tot mediation waren mislukt, heeft het college appellant bij brief van 28 november 2011 opgedragen om per 13 december 2011 de werkzaamheden behorende bij zijn functie van [naam functie] te hervatten. Een beschrijving van deze functie heeft het college als bijlage bij dit besluit gevoegd. Daarbij is appellant meegedeeld dat het niet voldoen aan de opdracht als werkweigering zou worden aangemerkt waarop op gepaste wijze zou worden gereageerd. Appellant heeft aan deze opdracht niet voldaan en zich ziek gemeld.
    
    1.5. Appellant heeft bij brief van 9 december 2011 bezwaar gemaakt tegen de onder 1.4 genoemde, bij besluit van 25 februari 2003 (besluit 2) vastgestelde, functiebeschrijving.   
    
    
      1.6. Op 16 december 2011 heeft de bedrijfsarts appellant op zijn spreekuur gezien. De bedrijfsarts heeft in een brief van diezelfde datum gerapporteerd over dit bezoek. De brief vermeldt onder het kopje “Oorzaken arbeidsongeschiktheid”, voor zover hier van belang, het volgende: 
      “De genoemde arbeidsongeschiktheid wordt veroorzaakt door fricties m.b.t. de arbeidsrelatie. Beide partijen zijn gehouden om constructief aan een oplossing mede te werken. In de veronderstelling (en de verplichting) dat een oplossing bereikt wordt, zal de eventueel resterende mate van arbeidsongeschiktheid als gevolg van fricties in de arbeidsverhouding verder buiten beschouwing worden gelaten, c.q. zal dan niet meer beschouwd worden als zijnde gevolg van ziekte of gebrek. Derhalve adviseer ik de arbeidsongeschiktheid op korte termijn af te sluiten ingaande 21-12-2011.”  
    
     
    1.7. Bij brief van 20 december 2011 heeft het college appellant opgedragen om het werk per 22 december 2011 te hervatten. Omdat appellant te kennen had gegeven dat hij hieraan geen gehoor zou geven, heeft het college hem bij brief van 21 december 2011 gesommeerd te verschijnen voor een gesprek op 22 december 2011. Vermeld is dat in dit gesprek het door appellant ervaren arbeidsconflict en mogelijke oplossingen daarvoor aan de orde kunnen komen. Aansluitend zal appellant in de gelegenheid worden gesteld zijn betrekking te gaan vervullen. Als appellant niet verschijnt, moet hij er rekening mee houden dat de doorbetaling van zijn bezoldiging zal worden gestaakt en zal het niet verschijnen door het college worden aangemerkt als werkweigering en daarmee als zeer ernstig plichtsverzuim, wat in het uiterste geval strafontslag tot gevolg kan hebben. 
    
    1.8. Appellant is op 22 december 2011 wel verschenen voor een gesprek met zijn leidinggevende, maar heeft aansluitend zijn werk niet hervat. Het college heeft bij besluit van 23 december 2011, voor zover hier van belang, de bezoldiging ingehouden over 22 en 23 december 2011 (besluit 3). Het college heeft appellant tevens opgedragen om het werk per 2 januari 2012 te hervatten. Appellant heeft tegen besluit 3 bezwaar gemaakt.
    
    1.9. Appellant heeft aan laatstgenoemde opdracht niet voldaan. Het college heeft appellant bij besluit van 4 januari 2012 meegedeeld dat de doorbetaling van zijn bezoldiging met ingang van 2 januari 2012 wordt gestaakt zolang hij nalaat invulling te geven aan de verplichting om zijn functie te vervullen (besluit 4). Appellant heeft tegen besluit 4 bezwaar gemaakt.
    
    1.10. Bij brief van 9 januari 2012 heeft het college appellant het voornemen kenbaar gemaakt hem wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag te verlenen. Daarbij heeft het college appellant gesommeerd te verschijnen voor een gesprek op 11 januari 2012 over het door appellant ervaren arbeidsconflict en mogelijke oplossingen daarvoor en hem een laatste kans geboden om aansluitend zijn betrekking te gaan vervullen. 
    
    1.11. Appellant is op 11 januari 2012 wel verschenen voor een gesprek met zijn leidinggevende, maar heeft aansluitend zijn werk niet hervat.
    
    1.12. Bij besluit van 15 maart 2012 (bestreden besluit I), voor zover hier van belang, heeft het college de bezwaren tegen de besluiten 1 tot en met 4 ongegrond verklaard.
    
    1.13. Bij afzonderlijk besluit van 15 maart 2012 (besluit 5) heeft het college, overeenkomstig het voornemen, aan appellant met ingang van 20 maart 2012 de straf opgelegd van ongevraagd ontslag. Dit besluit is na bezwaar bij besluit van 5 juli 2012 (bestreden besluit II)  gehandhaafd.
    
    2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant voor zover gericht tegen het bij het bestreden besluit I gehandhaafde besluit 2 (functiebeschrijving) gegrond verklaard, het bestreden besluit I in zoverre vernietigd, het bezwaar voor zover gericht tegen besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard en bepaald dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit I. De rechtbank heeft de beroepen tegen de bestreden besluiten I en II voor het overige ongegrond verklaard. 
    
    3. Het hoger beroep van appellant is gericht tegen de aangevallen uitspraak voor zover daarbij het bezwaar voor zover gericht tegen besluit 2 niet-ontvankelijk is verklaard en de beroepen voor het overige ongegrond zijn verklaard. Appellant heeft de juistheid van het oordeel van de rechtbank op de hierna te bespreken gronden bestreden en de Raad verzocht om getuigen op te roepen en te horen.
    
    4. De Raad komt tot de volgende beoordeling. 
    
    de schorsing (besluit 1)
    
    4.1.1.  Besluit 1 is gebaseerd op artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling/Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO). Volgens deze bepaling kan de ambtenaar door het college worden geschorst in (andere) gevallen waarin schorsing wordt gevorderd door het belang van de dienst. Het gaat hier om een ordemaatregel. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (CRvB 7 maart 2013, LJN BZ3512) is een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim in het algemeen voldoende grond voor het treffen van een ordemaatregel, als aan de integriteit van de betrokken ambtenaar moet worden getwijfeld en het in hem te stellen vertrouwen zozeer is geschaad dat het niet aanvaardbaar is dat hij zijn werk blijft doen.
    
    4.1.2. Alleen al de bij het college gerezen vragen over een kasopname van € 7.000,- voor het rondbrengen van een afvalkalender bood voldoende grondslag voor de getroffen ordemaatregel. Dit bedrag is immers veel groter dan de bedragen die voorheen voor het verspreiden van de afvalkalender waren uitgegeven, terwijl appellant voor dit bedrag ten tijde van het schorsingsbesluit nog geen afdoende verklaring had gegeven. Er was toen dus sprake van een concrete verdenking van ernstig plichtsverzuim waardoor aan de integriteit van appellant moest worden getwijfeld en het noodzakelijk in hem te stellen vertrouwen was geschaad. Het college heeft op die grond redelijkerwijs kunnen menen dat het niet aanvaardbaar was dat appellant zijn werkzaamheden bleef verrichten. Niet gezegd kan worden dat het college niet in redelijkheid gebruik heeft kunnen maken van zijn discretionaire bevoegdheid om tot schorsing van appellant over te gaan. Daaraan doet niet af dat het college, nadat het onderzoek door Hoffmann was afgerond, uiteindelijk heeft besloten om appellant niet disciplinair te straffen. 
    
    de functiebeschrijving (besluit 2)
    
    4.2.1. Aan de aangevallen uitspraak - waarin appellant als eiser is aangeduid en het college als verweerder - ontleent de Raad de volgende overwegingen:
    
    “13. Bij besluit van 25 februari 2003 heeft verweerder de functiebeschrijving “[naam functie]’ vastgesteld. Tussen partijen is niet langer in geschil dat eiser tegen dit besluit geen bezwaar heeft ingediend. Per 1 januari 2010 is de organisatiestructuur van verweerders gemeente gewijzigd. Bij besluit van 6 oktober 2009 is vastgesteld dat eisers functie terugkomt in de nieuwe organisatie; hij is geplaatst in de functie [naam functie] bij de afdeling Beheer Ruimte/Centrale Zaken. Tegen dit besluit heeft eiser evenmin bezwaar aangetekend.
    
    14. Verweerder heeft bij zijn oproep tot werkhervatting van 28 november 2011 de functiebeschrijving van 25 februari 2003 gevoegd. In zijn bezwaarschrift van 9 december 2011 heeft eiser laten weten dat hij zich niet kan vinden in de functiebeschrijving. Dit bezwaar is (ruimschoots) te laat ingediend. Eiser heeft ter zitting van 15 augustus 2012 geen reden gegeven op grond waarvan deze termijnoverschrijding verschoonbaar zou zijn. Verweerder had het bezwaar – wegens overschrijding van de in artikel 6:7 van de Awb genoemde bezwaartermijn – niet-ontvankelijk moeten verklaren.”
    
    4.2.2. De Raad kan zich volledig vinden in deze overwegingen van de rechtbank en maakt die tot de zijne.
    
    4.2.3. Het verzoek van appellant om het college te bevelen een nieuwe functiebeschrijving op te stellen gaat de grenzen van het bestreden besluit I te buiten. Dit verzoek valt daarmee buiten de omvang van dit geding en kan dus niet aan de orde komen. 
    
    de inhouding/staking (doorbetaling) bezoldiging (besluiten 3 en 4)
    
    4.3.1. Het geschil over de inhouding en staking van de (doorbetaling van de) bezoldiging spitst zich ook in hoger beroep toe op de vraag hoe de brief van de bedrijfsarts van 16 december 2011 moet worden gelezen. Hoewel deze brief niet uitmunt in duidelijkheid, valt daarin niet te lezen dat de bedrijfsarts van mening is dat de klachten die appellant heeft, hun oorzaak vinden in ziekte of gebrek. Verschillende malen heeft de bedrijfsarts immers gesteld dat de klachten zijn te relateren aan frictie in de arbeidsrelatie. Daarbij verdient opmerking dat de bedrijfsarts heeft geadviseerd de arbeidsongeschiktheid per 21 december 2011 af te sluiten: het noemen van een datum die slechts vijf dagen na de brief is gelegen, duidt niet op medische arbeidsongeschiktheid als gevolg van een voortdurend arbeidsconflict. Ook uit het door appellant overgelegde e-mailbericht van de bedrijfsarts van 14 augustus 2011 kan niet worden afgeleid dat sprake is van arbeidsongeschiktheid in medische zin. Appellant heeft geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om, naar aanleiding van het oordeel van de bedrijfsarts, een deskundigenoordeel over zijn arbeids(on)geschiktheid aan te vragen. Het college mocht in de gegeven omstandigheden dus afgaan op het advies van de bedrijfsarts om appellant niet als arbeidsongeschikt te beschouwen. 
    
    4.3.2. Nu voldoende vaststaat dat appellant ten tijde in geding arbeidsgeschikt was, was het college gerechtigd de bezoldiging van appellant in te houden over 22 en 23 december 2011 en de doorbetaling van zijn bezoldiging met ingang van 2 januari 2012 te staken. 
    
    het strafontslag (besluit 5)
    
    4.4.1. Zoals de Raad eerder heeft overwogen (CRvB 28 oktober 2010, LJN BO3764) moet een eigenmachtig niet voldoen aan opdrachten tot werkhervatting na arbeidsgeschiktverklaring worden aangemerkt als ernstig plichtsverzuim. Onder ‘eigenmachtig’ verstaat de Raad het op subjectieve gronden, zonder dat daarvoor steun wordt gevonden in objectieve medische bevindingen, door een ambtenaar volharden bij het door hem ingenomen negatieve standpunt ter zake van hervatting van het werk. 
    
    4.4.2. Ervan uitgaande dat appellant geschikt was te achten voor de aan hem opgedragen werkzaamheden is het in strijd met de dienstopdrachten en de sommaties, en in weerwil van de stopzetting van de bezoldiging en de uitdrukkelijke waarschuwing voor strafontslag volharden in het niet hervatten van zijn werkzaamheden aan te merken als ernstig plichtsverzuim. Het moet appellant duidelijk zijn geweest dat hij zijn werkzaamheden diende te hervatten.
    
    4.4.3. Dat voorafgaand aan de geplande werkhervatting nog geen overeenstemming was bereikt over de invulling van appellants functie, zijn rehabilitatie en een schadevergoeding, betekent niet dat appellant niet kan worden verweten dat hij niet tot werkhervatting is overgegaan. Nadat de schorsing (feitelijk) was opgeheven zijn ruim een jaar lang gesprekken gevoerd tussen appellant en het college om tot een oplossing van de gerezen problemen te komen. In deze periode heeft appellant geen werkzaamheden hoeven te verrichten en is de bezoldiging van appellant doorbetaald. Het college mocht nadien redelijkerwijs van appellant verlangen dat hij zijn werkzaamheden weer zou hervatten, ook al was niet op alle door appellant genoemde punten overeenstemming bereikt. Niet gebleken is dat de werkzaamheden die appellant moest gaan verrichten, werkzaamheden zijn die niet vallen onder de beschrijving van de functie [naam functie], de functie waarin appellant was geplaatst. Van appellant kon worden verlangd dat hij de werkzaamheden zou gaan verrichten die tot zijn functie behoren, ook al waren deze niet exact gelijk aan de werkzaamheden die hij vóór zijn schorsing en vóór de reorganisatie heeft verricht.
    
    4.4.4. Het college was bevoegd om appellant voor het onder 4.4.2 genoemde plichtsverzuim disciplinair te straffen. 
    
    4.4.5. De opgelegde maatregel van ongevraagd ontslag is niet onevenredig te achten aan de aard en de ernst van het vastgestelde plichtsverzuim. Daarbij weegt mee dat appellant meermalen alleszins gerechtvaardigde opdrachten van het college om aan het werk te gaan heeft genegeerd en dat kennelijk ook de inhouding en staking van de (doorbetaling) van zijn bezoldiging hem niet tot werkhervatting hebben kunnen brengen. Appellant is uitdrukkelijk gewezen op de mogelijke gevolgen van zijn weigerachtige houding, maar hij heeft daarin - ook nadat hem een laatste kans was geboden om op zijn schreden terug te keren - volhard. Door dit gedrag heeft appellant welbewust het risico genomen dat tot disciplinair ontslag zou worden overgegaan. 
    
    4.5. Gelet op hetgeen onder 4.1.1 tot en met 4.4.5 is overwogen bestaat er geen aanleiding om getuigen op te roepen en te horen. Hetgeen de getuigen kunnen verklaren over het rondbrengen van de afvalkalender en de gesprekken die nog in het voorjaar van 2012 hebben plaatsgevonden, heeft geen betrekking op de in hoger beroep voorliggende rechtsvragen. 
    
    4.6. Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, komt voor bevestiging in aanmerking. 
    
    5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
     
    
      BESLISSING
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten. 
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door N.J. van Vulpen-Grootjans als voorzitter en J.N.A. Bootsma en B. Barentsen als leden, in tegenwoordigheid van S.K. Dekker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2013.
    
    (getekend) N.J. van Vulpen-Grootjans
    
    (getekend) S.K. Dekker
    
    HD