ECLI:NL:RVS:2025:4329, Raad van State, 10-09-2025, 202407793/1/V6
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 september 2023 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een verzoek van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren, afgewezen. Appellanten, [appellant], zijn echtgenote, hun acht kinderen en de vrouwen van twee van die kinderen, hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Iran. Op 5 september 2021 heeft [appellant] de minister gevraagd om hen vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij in de periode 2004 tot en met 2010 heeft gewerkt als ‘verbindingsofficier’ voor het Nederlandse Provincial Reconstruction Team in de Noord-Afghaanse provincie Baghlan.

202407793/1/V6.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] en anderen,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 15 november 2024 in zaak nr. 24/1774 in het geding tussen:
    appellanten
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 september 2023 heeft de minister een verzoek van appellanten om op enige wijze hun overkomst naar Nederland te faciliteren (hierna: het verzoek), afgewezen.
    Bij besluit van 30 januari 2024 (hierna: het besluit) heeft de minister het door appellanten daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 15 november 2024 heeft de rechtbank het door appellanten daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben appellanten hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Appellanten hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 7 augustus 2025, waar appellanten, vertegenwoordigd door mr. M. Krikke, advocaat in Bussum, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.M. van Asperen, advocaat in Den Haag, en mr. F. Hashi, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Appellanten, [appellant], zijn echtgenote, hun acht kinderen en de vrouwen van twee van die kinderen, hebben de Afghaanse nationaliteit en verblijven in Iran. Op 5 september 2021 heeft [appellant] de minister gevraagd om hen vanuit Afghanistan naar Nederland over te brengen. [appellant] stelt dat hij in de periode 2004 tot en met 2010 heeft gewerkt als ‘verbindingsofficier’ voor het Nederlandse Provincial Reconstruction Team (hierna: het PRT) in de Noord-Afghaanse provincie Baghlan.
    2.       De minister heeft het verzoek afgewezen, omdat [appellant] tijdens de evacuatiefase geen oproep heeft gekregen naar aanleiding van de motie Belhaj (Kamerstukken II 2020/21, 27 925, nr. 788). Daarnaast behoort [appellant] niet tot een van de twee groepen waarvoor het kabinet bij brief van 11 oktober 2021 (Kamerstukken II 2021/22, 27 925, nr. 860; hierna: de Kamerbrief) een speciale voorziening in het leven heeft geroepen. Volgens de minister valt [appellant] namelijk niet onder de groep medewerkers en hun kerngezinsleden van een ten laste van de begroting van de minister van Buitenlandse Zaken of de begroting van de minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking gefinancierd project op het gebied van sociale vooruitgang, vrede en veiligheid of duurzame ontwikkeling. Volgens de minister valt [appellant] ook niet onder de groep personen en hun kerngezinsleden die in de afgelopen twintig jaar heeft gewerkt voor Defensie en/of voor een Nederlandse functionaris EUPOL (hierna: de tweede groep).
    3.       Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of [appellant] valt onder de tweede groep. Volgens de minister heeft [appellant] niet ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden verricht voor Defensie in een voor het publiek zichtbare functie, als bedoeld in de Kamerbrief. Om die reden valt [appellant] volgens hem niet onder deze groep. Volgens appellanten is dit wel het geval.
    Uitspraak rechtbank
    4.       De rechtbank heeft geconstateerd dat de minister in beroep zijn motivering heeft gewijzigd. De minister heeft toegelicht dat hij in het besluit ten onrechte is aangesloten bij de terminologie die [appellant] gebruikt om zijn functie aan te duiden, namelijk ‘verbindingsofficier’ of ‘liaison officer’. [appellant] heeft namelijk als hoofd van de volksraad, op verzoek van de provinciale politie, aan het PRT kandidaten voorgedragen die volgens hem geschikt waren voor de functie van bewaker van het PRT. Hiermee heeft [appellant] niet gedurende een jaar structureel substantiële werkzaamheden verricht als bedoeld in de Kamerbrief. Ook was hij niet werkzaam in een voor het publiek zichtbare functie, alleen al omdat geen sprake was van een functie als bedoeld in de Kamerbrief.
    De rechtbank heeft geoordeeld dat door de gewijzigde motivering sprake is van een motiveringsgebrek in het besluit. Volgens de rechtbank is echter aannemelijk dat appellanten niet door dit gebrek zijn benadeeld, omdat de minister ook zonder het gebrek een besluit met een gelijke uitkomst zou hebben genomen. Bovendien hebben appellanten kunnen reageren op de gewijzigde motivering. De rechtbank heeft het gebrek daarom met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht gepasseerd.
    4.1.    De rechtbank heeft verder geoordeeld dat zij in wat appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding ziet om aan te nemen dat [appellant] structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie. Volgens de rechtbank had [appellant] zijn eigen functie als dorpsoudste. Het voordragen van bewakers voor het PRT en het faciliteren van communicatie tussen het PRT en de bevolking in zijn dorp of provincie, vond volgens de rechtbank plaats vanuit die functie. De omstandigheid dat appellanten gevaar lopen in Afghanistan, kan de minister volgens de rechtbank niet betrekken in de beoordeling. Om die reden hoefde de minister de door appellanten overgelegde dreigbrief van de Taliban ook niet in de beoordeling te betrekken. De rechtbank heeft tot slot geoordeeld dat geen sprake is van een schending van de hoorplicht.
    Valt [appellant] onder de tweede groep?
    5.       Appellanten betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat voor de toepassing van de speciale voorziening niet vereist is dat iemand in dienst is geweest bij Defensie. De rechtbank heeft volgens hen ook niet onderkend dat [appellant] structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht in een voor het publiek zichtbare functie. Appellanten voeren aan dat [appellant] werkzaamheden heeft verricht voor het PRT en dat dit onder meer blijkt uit een contract tussen het hoofd van het provinciale hoofdkantoor van de politie in Baghlan en de kolonel van het PRT in Pol-e-Khomri. Appellanten stellen dat ook [appellant]’s handtekening onder dit contract staat, maar dat zij alle documenten zijn kwijtgeraakt door de onzekerheid en uit angst voor de Taliban. Appellanten stellen dat het contract te vinden moet zijn in het archief van het PRT en dat de rechtbank dit had moeten meewegen. Zij wijzen er verder op dat [persoon], de Afghaanse leidinggevende van de PRT-bewakers in Pol-e-Khomri, heeft bevestigd dat [appellant] namens de provinciale politie van Baghlan bewakers voorstelde aan het PRT en dat hij vanaf 2004 tot het einde van de missie garant voor hen stond. Appellanten hebben ook verklaringen overgelegd van drie voormalige PRT-bewakers, waaruit volgt dat [appellant] hen als bewaker heeft geïntroduceerd bij het PRT. Appellanten voeren aan dat [appellant] deze werkzaamheden op verzoek en ten gunste van het PRT heeft verricht en niet alleen vanuit zijn functie als dorpsoudste.
    5.1.    Appellanten betogen op zichzelf terecht dat voor de toepassing van de speciale voorziening niet vereist is dat iemand in dienst was bij Defensie. De minister heeft dit ook bevestigd. De Afdeling wijst ter vergelijking op haar uitspraak van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3322, waarin zij onder 5.2 heeft geoordeeld dat een arbeidsovereenkomst of formele arbeidsverhouding met EUPOL geen vereiste is voor de in Kamerbrief genoemde tweede groep. Dit geldt dus ook voor Defensie.
    5.2.    Dit betoog kan echter niet leiden tot het door appellanten daarmee beoogde doel. De uitspraak van de rechtbank geeft er namelijk geen blijk van dat zij heeft getoetst of [appellant] in dienst was bij Defensie. De rechtbank heeft uitsluitend geoordeeld dat zij in wat appellanten hebben aangevoerd geen aanleiding ziet om aan te nemen dat [appellant] ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht voor Defensie. De Afdeling kan zich vinden in dit oordeel van de rechtbank. De Afdeling wijst hierbij op haar uitspraak van vandaag, ECLI:NL:RVS:2025:4271, onder 5.3, waaruit volgt dat de minister heeft toegelicht dat het vereiste van ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden hebben verricht, inhoudt dat het gaat om werkzaamheden die wijzen op een voortdurende betrokkenheid van de hoofdpersoon bij de militaire missie als zodanig. De werkzaamheden moeten een aaneengesloten en doorlopend karakter hebben.
    5.3.    De Afdeling begrijpt dat [appellant] op verzoek en ten gunste van het PRT contact onderhield met de lokale bevolking enerzijds en de Nederlandse missie anderzijds, maar de Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat dit contact plaatsvond vanuit zijn functie als dorpsoudste. [appellant] heeft tijdens de zitting bij de Afdeling toegelicht dat deze functie vergeleken kan worden met de functie van burgemeester. Uit de door appellanten overgelegde verklaringen volgt dat [appellant] een belangrijke rol heeft gehad in het voordragen van personen die mogelijk geschikt waren als bewaker voor het PRT en dat hij in die hoedanigheid ook contact onderhield met het PRT. Maar dit betekent niet dat hij voortdurend betrokken was bij het PRT en dat zijn werkzaamheden voor het PRT een aangesloten en doorlopend karakter hadden. De Afdeling neemt hierbij in aanmerking dat de minister erop heeft gewezen dat [appellant] als dorpsoudste zijn kantoor hield in het dorp en als zodanig zijn rol in het Afghaanse lokale bestuur vervulde. Vanuit die rol communiceerde hij vooral de behoeftes van de lokale bevolking aan het PRT. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat ook als een deel van de werkzaamheden van [appellant] ten goede is gekomen aan de Nederlandse militaire missie, dit niet wegneemt dat hij deze werkzaamheden heeft verricht vanuit zijn rol als dorpsoudste.
    Over het door appellanten genoemde contract tussen het hoofd van het provinciale hoofdkantoor van de politie in Baghlan en de kolonel van het Nederlandse PRT, heeft de minister in zijn schriftelijke uiteenzetting te kennen gegeven dat hij al in de beroepsfase heeft gezocht in de archieven naar stukken die eventueel ondertekend zouden zijn in relatie tot [appellant]. De minister heeft hierover echter niks gevonden en er is volgens hem ook niets hierover bekend bij Defensie. Gelet hierop kan aan de stelling van appellanten over een contract niet de door hen gewenste waarde worden gehecht. Het voorgaande betekent dat [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij ten minste een jaar structureel substantiële werkzaamheden heeft verricht.
    5.4.    Het betoog slaagt niet.
    Bijzondere omstandigheden?
    6.       Appellanten betogen dat de rechtbank niet kenbaar is ingegaan op hun beroep op bijzondere omstandigheden en het evenredigheidsbeginsel. Appellanten voeren aan dat de minister, gelet op de aard van de werkzaamheden van [appellant] en het gevaar dat hij daardoor loopt, niet zonder meer mag vasthouden aan de eis dat [appellant] werkzaam moet zijn geweest in een functie als bedoeld in de Kamerbrief. Appellanten wijzen daarbij op een dreigbrief die [appellant] op 29 augustus 2009 heeft ontvangen van de Taliban. Appellanten voeren verder aan dat Nederland de speciale voorziening in het leven heeft geroepen om verantwoordelijkheid te nemen voor de veiligheid van mensen zoals [appellant]: mensen die substantieel voor Nederland hebben gewerkt. Een strikte toepassing van de Kamerbrief is volgens appellanten in dit geval dan ook onevenredig.
    6.1.    Het gaat bij de speciale voorziening om buitenwettelijk en begunstigend beleid. Uit de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700, onder 4.9.2.1 en 4.9.2.2, volgt dat de bestuursrechter buitenwettelijk beleid toetst aan het evenredigheidsbeginsel als de betrokkene zich daarop beroept. Omdat de beslissingsruimte van het bestuursorgaan bij dit type beleid groot is, leidt dit in beginsel tot een terughoudende toets.
    6.2.    Anders dan appellanten betogen, heeft de rechtbank hun beroep op bijzondere omstandigheden en het evenredigheidsbeginsel kenbaar beoordeeld onder 9 en 10 van haar uitspraak. De rechtbank heeft terecht, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718, onder 4.2 en 4.3, geoordeeld dat het in de Kamerbrief neergelegde beleid als zodanig niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Uit deze uitspraak volgt ook dat zich bijzondere omstandigheden kunnen voordoen op grond waarvan de minister niet strikt mag vasthouden aan dat beleid. Maar appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zulke bijzondere omstandigheden zich voordoen. Dat appellanten in Afghanistan mogelijk gevaar lopen, is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan de minister van het beleid had moeten afwijken. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, levert de vrees voor onmenselijke of vernederende behandeling in Afghanistan geen bijzondere omstandigheid op. De minister schendt - ook als de Taliban dat mogelijk wel doen - niet de fundamentele rechten van personen die buiten het beleid vallen, als hij hun overkomst naar Nederland niet faciliteert. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 22 februari 2023, onder 4.2.
    6.3.    Het betoog slaagt niet.
    Ingetrokken hogerberoepsgrond
    7.       Appellanten hebben hun hogerberoepsgrond over de hoorplicht op de zitting bij de Afdeling ingetrokken.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Breda, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S.A. Overeem, griffier.
    w.g. Van Breda
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Overeem
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    899