ECLI:NL:RVS:2025:3089, Raad van State, 09-07-2025, 202304258/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 mei 2023 heeft de raad van de gemeente Lingewaard het bestemmingsplan "Tweede herziening Park Lingezegen" vastgesteld. Het plangebied beslaat een groot deel van het buitengebied rondom Bemmel. Naast het herstel van enkele omissies in het voorgaande bestemmingsplan en correcties als gevolg van een eerdere uitspraak van de Afdeling, is in dit geval van belang dat het plan tevens voorziet in de wijziging van de bestemming "Natuur" naar "Wonen" voor twee percelen ter hoogte van de [locatie 1] en [locatie 2] en [locatie 3] in Bemmel, die grenzen aan de natuurplas Plakse Wei. [appellanten] wonen ook aan deze natuurplas en richten zich in beroep tegen deze bestemmingswijziging. [appellanten] betogen dat een milieueffectrapport had moeten worden gemaakt voor het plan, omdat op gronden grenzend aan het plangebied sprake zou zijn van bodemverontreiniging. Volgen hen is ten onrechte niet door middel van een MER onderzocht of mogelijk giftige stoffen kunnen uitspoelen in het water van de Plakse Wei, wat tot negatieve milieugevolgen kan leiden.

202304258/1/R4.
    Datum uitspraak: 9 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellant B], beiden wonend in Bemmel, gemeente Lingewaard,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Lingewaard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 11 mei 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Tweede herziening Park Lingezegen" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben [appellanten] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellanten] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 maart 2025, waar [appellanten] en de raad, vertegenwoordigd door ing. N.J. Stam, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [partij] als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 22 september 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Planbeschrijving
    3.       Het plangebied beslaat een groot deel van het buitengebied rondom Bemmel. Naast het herstel van enkele omissies in het voorgaande bestemmingsplan en correcties als gevolg van een eerdere uitspraak van de Afdeling, is in dit geval van belang dat het plan tevens voorziet in de wijziging van de bestemming "Natuur" naar "Wonen" voor twee percelen ter hoogte van de [locatie 1] en [locatie 2] en [locatie 3] in Bemmel, die grenzen aan de natuurplas Plakse Wei. [appellanten] wonen ook aan deze natuurplas en richten zich in beroep tegen deze bestemmingswijziging.
    Milieueffectrapportage
    4.       [appellanten] betogen dat een milieueffectrapport (hierna: MER) had moeten worden gemaakt voor het plan, omdat op gronden grenzend aan het plangebied sprake zou zijn van bodemverontreiniging. Volgen hen is ten onrechte niet door middel van een MER onderzocht of mogelijk giftige stoffen kunnen uitspoelen in het water van de Plakse Wei, wat tot negatieve milieugevolgen kan leiden. Door de wijziging van de bestemming "Natuur" naar "Wonen" gaat de bufferfunctie van de huidige boszoom aan de oever verloren volgens [appellanten]. Dit kan negatieve gevolgen hebben voor amfibieën, vissen en andere dieren die zich in het water bevinden.
    4.1.    In de uitspraak van 21 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3910, heeft de Afdeling geoordeeld dat het nationale recht geen aanknopingspunten biedt om aan te nemen dat het verplicht is om voor bestemmingsplannen een MER op te stellen zodra een daarin voorziene activiteit, ongeacht welke, een effect, ongeacht hoe groot, heeft op het milieu. Uit artikel 7.2 van de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Besluit milieueffectrapportage (hierna: Besluit mer) volgt immers dat alleen een MER moet worden opgesteld indien een activiteit belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben of heeft.
    De wijziging van de bestemming van 2 kadastrale percelen van "Natuur" naar "Wonen" beslaat een gezamenlijke oppervlakte van ongeveer 800 m2 en valt daarmee niet in één van de categorieën waarvoor ingevolge onderdeel C van de bijlage bij het Besluit mer het maken van een MER verplicht is.
    Ook anderszins ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan activiteiten mogelijk maakt die belangrijke nadelige milieugevolgen kunnen hebben. Weliswaar is bij een eerder bodemonderzoek een lichte bodemverontreiniging aangetroffen op percelen die geen deel uitmaken van het plangebied, maar [appellanten] hebben daarmee niet aannemelijk gemaakt dat de wijziging van de bestemming kan leiden tot de verontreiniging van het oppervlaktewater en daarmee belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu kan hebben. Hierbij betrekt de Afdeling dat de wijziging van de bestemming niet voorziet in wezenlijke, nieuwe bebouwingsmogelijkheden en ook geen ingrijpende bodemingrepen toelaat. Slechts aan de delen van beide percelen die al jarenlang feitelijk in gebruik zijn als tuin, is in het plan een woonbestemming - zonder bouwvlak - toegekend. Het plan laat daarmee in feite enkel het reeds bestaande gebruik als tuin toe. De delen van beide percelen die direct aan de natuurplas grenzen en de oever vormen hebben nog steeds de bestemming "Natuur".
    Gezien het voorgaande bestaat ingevolge artikel 7.2 van de Wet milieubeheer geen verplichting om een MER te maken. Dit betoog treft dan ook geen doel.
    Woonbestemming
    5.       Volgens [appellanten] heeft de raad niet deugdelijk gemotiveerd waarom de natuurbestemming wordt gewijzigd in een woonbestemming. Volgens [appellanten] is de natuurbestemming nog altijd actueel. Zij wijzen erop dat de gronden belangrijke natuurwaarden hebben en onderdeel zijn van het Gelders natuurnetwerk (hierna: GNN) en in de omgevingsverordening van Gelderland zijn aangewezen als ecologische verbindingszone. Met name de boszoom die rondom de natuurplas Plakse Wei loopt is volgens hen van belangrijke waarde voor het gebied. Als gevolg van het toekennen van de woonbestemming worden de bestaande natuurwaarden aangetast, omdat daarmee het mogelijk wordt om bijgebouwen en vergunningsvrije bouwwerken op te richten en een afwijkmogelijkheid is opgenomen in de planregels om de bestaande woningen te kunnen verplaatsen en niet langer een aanlegvergunning is vereist voor het uitvoeren van grondwerkzaamheden. Bovendien is voorafgaand aan de vaststelling van dit plan ten onrechte geen onderzoek gedaan naar de aanwezigheid van dier- en plantensoorten ter plaatse van de 2 percelen, aldus [appellanten].
    [appellanten] voeren verder aan dat de afweging van de raad bij de vaststelling van dit plan enkel is ingegeven door de koopovereenkomst die is gesloten met de huidige eigenaren van de gronden en dat geen toetsing heeft plaatsgevonden aan een goede ruimtelijke ordening. Met name het belang van de bescherming van de bestaande natuurwaarden is volgens hen onvoldoende meegewogen. De gronden zijn bovendien in het verleden in strijd met de toen geldende bestemming "Natuur" in gebruik genomen als tuin door de huidige eigenaren. Indien de gemeente adequaat zou hebben gehandhaafd op dit strijdige gebruik, dan had de raad volgens [appellanten] nooit dit plan vastgesteld.
    5.1.    De stelling van [appellanten] dat beide percelen op enig moment onderdeel waren van het GNN is feitelijk juist. Ook is juist dat het college van burgemeester en wethouders van Lingewaard in een brief van 19 april 2021 van aan bewoners rondom de Plakse Wei over het onderhoud aan het aanwezige groen op de bewuste 2 percelen heeft vermeld dat de 2 percelen deel uitmaken van het Nationaal Natuurnetwerk. Deze passage in de brief uit 2021 moet echter als een verschrijving worden aangemerkt.
    Beide percelen waren namelijk al bij besluit van provinciale staten van Gelderland van 13 december 2017 (Provinciaal blad 2018, 73) uit de begrenzing van het GNN gehaald. De Afdeling stelt dan ook vast dat de 2 bewuste percelen ten tijde van belang, te weten de vaststelling van het bestemmingsplan, géén onderdeel meer uitmaakten van het GNN of de Groene Ontwikkelingszone (hierna: GO) en daardoor evenmin in de provinciale omgevingsverordening waren aangewezen als ecologische verbindingszone. Daarmee mist dit betoog in zoverre feitelijke grondslag en daarmee ook het betoog over de natuurwaarden die de percelen zouden hebben als gevolg van die status.
    Nu beide percelen in de provinciale Omgevingsverordening niet zijn aangewezen als GNN of GO, stelt de raad zich terecht op het standpunt dat het toekennen van een woonbestemming aan beide percelen niet in strijd is met de Omgevingsverordening.
    Daarnaast hebben [appellanten] ook niet inzichtelijk gemaakt welke concrete natuurwaarden aanwezig zijn op de delen van beide percelen waaraan in het plan de bestemming "Wonen" is toegekend. Niet weersproken is dat deze delen van beide percelen al jarenlang in gebruik zijn als tuin en ook als zodanig zijn ingericht. Zoals hiervoor is geconstateerd hebben de delen van beide percelen die direct aan de natuurplas grenzen en de oever vormen nog steeds de bestemming "Natuur". Op die delen van beide percelen bevindt zich ook het merendeel van de aanwezige houtopstanden, die dus ook gehandhaafd blijven. Gezien het voorgaande heeft de raad zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de bestemming "Wonen" en het oprichten van bouwwerken binnen die bestemming niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    De vraag of de percelen in het verleden illegaal in gebruik genomen zijn als tuin, is een kwestie van handhaving die in deze procedure niet aan de orde kan worden gesteld. Daarbij merkt de Afdeling ten overvloede op dat het gemeentebestuur doorgaans de keuzevrijheid heeft om handhavend op te treden tegen illegaal gebruik of dit te legaliseren, bijvoorbeeld door middel van de wijziging van het geldende bestemmingsplan.
    5.2.    Wat betreft de mogelijke aanwezigheid van beschermde dier- en plantensoorten op beide percelen, overweegt de Afdeling dat de raad het plan niet mag vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    [appellanten] verwijzen naar het beheer en inrichtingsplan voor de natuurplas Plakse Wei van 15 mei 2020, waarin is vermeld dat tijdens een veldbezoek een aantal algemeen voorkomende soorten is waargenomen, waaronder de bruine kikker, kleine watersalamander, egel, bosmuis, veldmuis, wilde eend, koolmees en roodborst. Nog afgezien van het feit dat het toekennen van een woonbestemming - in dit geval in feite een bestemming als tuin - niet noodzakelijkerwijs leidt tot overtreding van de verbodsbepalingen van de Wnb, hebben [appellanten] niet aannemelijk gemaakt dat als al een ontheffing van de Wnb nodig zou zijn, een ontheffing niet zou kunnen worden verleend. Daarom heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog slaagt niet.
    Houtopstanden
    6.       [appellanten] betogen dat artikel 23.3.2 van de planregels, behorend bij de bestemming "Wonen", onvoldoende bescherming biedt voor het behoud van de in het plangebied aanwezige houtopstanden. Daarbij wijzen zij erop dat op grond van sub b en c van dit artikel het vellen van houtopstanden toch is toegelaten. [appellanten] hebben in dit verband gewezen op rechtspraak van de Afdeling. Zij voeren daarnaast aan dat de planregeling in artikel 21.3.2 niet goed handhaafbaar is. In dit verband wijzen zij erop dat de aanwezige houtopstanden niet in kaart zijn gebracht en in het verleden niet handhavend is opgetreden tegen de illegale kap van bomen. Ten slotte betogen [appellanten] dat onduidelijk is hoe dit artikel in de planregels zich verhoudt tot de beschermingsbepalingen over houtopstanden in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) en de Algemene Plaatselijke Verordening van de gemeente Lingewaard (hierna: de APV).
    6.1.    Ter hoogte van de 2 percelen is de aanduiding ‘wetgevingzone - verbod vellen houtopstanden’ opgenomen in de verbeelding. Artikel 23.3.2 van de planregels bepaalt - kort samengevat - dat ter plaatse van die aanduiding het verboden is om houtopstanden te vellen, tenzij het normaal onderhoud betreft of het gebeurt als maatregel ter bevordering van de groei van de overblijvende houtopstanden. Anders dan [appellanten] betogen, bevat artikel 23.3.2, onder b, geen grondslag voor het mogen vellen van houtopstanden, maar een herplantplicht in geval dat in strijd met de bepalingen van dit artikel houtopstanden zijn geveld.
    6.2.    Wat betreft de verhouding tussen de planregels en de APV Lingewaard, stelt de raad zich terecht op het standpunt dat de daarin opgenomen bepalingen over het vellen van houtopstanden niet van toepassing zijn, nu de bomen op de 2 percelen niet in de gemeentelijke Bomenlijst zijn opgenomen. Dit betekent echter niet dat de aanwezige houtopstanden op deze percelen onder de Wnb vallen. Alleen houtopstanden buiten de bebouwde kom vallen onder de Wnb. Tijdens de zitting is namens de raad bevestigd dat beide percelen tot de bebouwde kom behoren en daarmee niet onder de reikwijdte van de vergunningplicht in de Wnb vallen.
    Anders dan [appellanten] betogen ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de wijze waarop de regeling voor het beschermen van aanwezige houtopstanden binnen de bestemming "Wonen" is geformuleerd in artikel 23.3.2, van de planregels niet voldoende duidelijk is over de gevallen wanneer die van toepassing is en daardoor onvoldoende bescherming biedt voor de aanwezige bomen op beide percelen. Op basis van luchtfoto’s, ander beeldmateriaal of waarnemingen ter plaatse kan worden geconstateerd of houtopstanden zijn geveld en zo nodig op grond van die planregels handhavend worden opgetreden. Dit betoog slaagt niet.
    Bodemonderzoek
    7.       [appellanten] betogen dat ten onrechte geen onderzoek naar de kwaliteit van de bodem heeft plaatsgevonden. Daarbij wijzen zij erop dat het bodemonderzoek uit 2017 waar de raad zich op heeft gebaseerd bij de vaststelling van het plan geen betrekking had op de gronden in het plangebied.
    7.1.    De aanwezigheid van verontreinigingen in de bodem, de noodzaak van sanering van verontreinigde plaatsen en de wijze waarop deze saneringen moeten worden uitgevoerd, zijn geregeld in afzonderlijke wetgeving met eigen procedures. Die procedures staan nu niet ter beoordeling. Maar de raad mag het plan niet vaststellen als de raad op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat de aanwezige bodemverontreiniging aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
              In het rapport van 29 mei 2017, opgesteld door Klijn bodemonderzoek B.V., waarbij de gronden in de directe omgeving van de bewuste 2 percelen zijn onderzocht, is geconcludeerd dat de aangetroffen lichte verhoogde waarden van sommige metalen in de bodem geen belemmering zijn voor woningbouw ter plaatse. Nu beide percelen al jarenlang in gebruik zijn als tuin en [appellanten] niets naar voren hebben gebracht waarop de verwachting kan worden gebaseerd dat beide percelen thans een grotere mate van bodemverontreiniging bevatten dan ten tijde van het opstellen van het rapport, ziet de Afdeling geen reden om de raad niet te volgen in het standpunt dat de locatie uit een oogpunt van bodemverontreiniging niet verdacht is en daarom van een nader bodemonderzoek kon worden afgezien. Derhalve is op voorhand niet aannemelijk dat dit aspect aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. Het betoog slaagt niet.
    Financiële uitvoerbaarheid
    8.       [appellanten] betogen dat de gemeente bij de verkoop van de gronden, kadastraal bekend als E 2324 en E 2325, aan de eigenaren van de percelen [locatie 1] en [locatie 2] en [locatie 3] in Bemmel heeft gehandeld in strijd met het Didam-arrest van de Hoge Raad van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778 (Didam). Zij stellen daartoe dat die gronden illegaal in gebruik zijn genomen door de huidige eigenaren en vervolgens onderhands zijn verkocht.
    8.1.    Bij een beroep tegen een bestemmingsplan kan een betoog over de uitvoerbaarheid van dat plan, waaronder de financieel-economische uitvoerbaarheid, alleen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit als de raad redelijkerwijs had moeten inzien dat het plan om financieel-economische of andere redenen op voorhand niet uitvoerbaar is.
    In het arrest van 26 november 2021, ECLI:NL:HR:2021:1778, heeft de Hoge Raad overwogen dat uit het gelijkheidsbeginsel voortvloeit dat: "een overheidslichaam dat het voornemen heeft een aan hem toebehorende onroerende zaak te verkopen, ruimte moet bieden aan (potentiële) gegadigden om mee te dingen naar deze onroerende zaak indien er meerdere gegadigden zijn voor de aankoop van de desbetreffende onroerende zaak of redelijkerwijs te verwachten is dat er meerdere gegadigden zullen zijn. In dat geval zal het overheidslichaam met inachtneming van de hem toekomende beleidsruimte criteria moeten opstellen aan de hand waarvan de koper wordt geselecteerd. Deze criteria moeten objectief, toetsbaar en redelijk zijn. Het gelijkheidsbeginsel brengt ook mee dat het overheidslichaam, teneinde gelijke kansen te realiseren, een passende mate van openbaarheid moet verzekeren met betrekking tot de beschikbaarheid van de onroerende zaak, de selectieprocedure, het tijdschema en de toe te passen selectiecriteria. Het overheidslichaam moet hierover tijdig voorafgaand aan de selectieprocedure duidelijkheid scheppen door informatie over deze aspecten bekend te maken op zodanige wijze dat (potentiële) gegadigden daarvan kennis kunnen nemen."
    8.2.    De Afdeling stelt voorop dat de koopovereenkomst tussen de gemeente Bemmel en Woonfront - Vossenlaan Nijmegen B.V. in deze procedure bij de bestuursrechter niet ter beoordeling staat. Daargelaten of kan worden geconcludeerd dat niet aan de vereisten uit het arrest van de Hoge Raad is voldaan, betekenen de eventuele gevolgen van dit arrest voor die koopovereenkomst niet op voorhand dat het plan als zodanig niet uitvoerbaar is. Een bestemmingsplan regelt immers niet door welke gegadigde het moet worden uitgevoerd. [appellanten] hebben niet aannemelijk gemaakt dat de raad op voorhand had moeten inzien dat het bestemmingsplan niet kan worden uitgevoerd, omdat de daarvoor benodigde gemeentelijke gronden in strijd met het gelijkheidsbeginsel aan Woonfront - Vossenlaan Nijmegen B.V. zouden zijn verkocht. Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    9.       Het beroep is ongegrond.
    10.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Vreugdenhil
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 9 juli 2025
    571