ECLI:NL:CBB:2025:412, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 12-08-2025, 23/1612
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-08-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete op grond van de Meststoffenwet wegens overschrijding van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en stikstof. Het College volgt appellante niet in haar betoog dat vanwege haar stalsysteem een correctie voor stikstokvervluchtiging moet worden toegepast. 
        Ook het beroep van appellante op het vertrouwensbeginsel, waarmee zij wil bereiken dat wordt uitgegaan van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten van de mestvoorraad, slaagt niet. Van een toezegging is in dit geval geen sprake en ook niet van andere uitlatingen of gedragingen waaruit de vennootschap mocht afleiden dat de minister in haar geval in afwijking van de regelgeving zou uitgaan van forfaitaire gehalten. De boete blijft in stand.

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1612
    
    
    
      
        uitspraak van de meervoudige kamer van 12 augustus 2025 op het hoger beroep van:
        
      
    
    
      [naam] V.O.F., te [woonplaats] (vennootschap)
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten)
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 29 juni 2023, kenmerk 22/4560, in het geding tussen
    
    
    
      de vennootschap
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselkwaliteit en Natuur
    (gemachtigden: mr. A.H. Spriensma-Heringa en mr. B. de Haan) 
    
    
  
  
    Procesverloop in hoger beroep
    
    
      De vennootschap heeft hoger beroep ingesteld tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant (rechtbank) van 29 juni 2023 (ECLI:NL:RBZWB:2023:4619).
    
    
    
      De minister heeft een reactie op het hogerberoepschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 20 mei 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. 
    
    
  
  
    Samenvatting van het geschil en oordeel van het College
    
    
      1	De minister heeft de vennootschap een bestuurlijke boete opgelegd, omdat de vennootschap in 2016 de Meststoffenwet (Msw) heeft overtreden door de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen en stikstof te overschrijden. De vennootschap is het daarmee niet eens. Volgens de vennootschap heeft de minister onvoldoende rekening gehouden met de stikstofvervluchtiging en had hij voor de bepaling van de mestvoorraad niet moeten uitgaan van de verhouding tussen fosfaat en stikstof in de afgevoerde mest, maar van forfaitaire gehalten. Het College volgt het oordeel van de rechtbank dat deze beroepsgronden niet slagen en bevestigt de aangevallen uitspraak. 
    
    
    
    
    
    
  
  
    Grondslag van het geschil
    
    
      2.1
      Voor een uitgebreide weergave van het verloop van de procedure, het wettelijk kader en de in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden, voor zover niet bestreden, wordt verwezen naar de aangevallen uitspraak. Het College volstaat met het volgende.
      
    
    
      2.2
      De vennootschap houdt melk- en kalfkoeien en jongvee. In 2017 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) een administratieve controle uitgevoerd op de naleving van de Msw en daarvoor gegevens bij de vennootschap opgevraagd. Uit de gegevens die de vennootschap heeft verstrekt, concludeerde de minister dat zij in 2016 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 6.600 kg en de stikstofgebruiksnorm met 699 kg had overschreden. 
      
    
    
      2.3
      Met het besluit van 18 augustus 2020 (boetebesluit) heeft de minister de vennootschap een boete opgelegd van € 46.146,50 wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm in 2016. De minister had de oorspronkelijke boete van € 48.646,50 gematigd met € 2.500,-, omdat tussen het boeterapport en het boetebesluit meer dan 26 weken waren verstreken. 
      
    
    
      2.4
      Met zijn besluit van 12 augustus 2022 (het bestreden besluit), waartegen het beroep bij de rechtbank was gericht, heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. De minister is voor de bepaling van de begin- en eindvoorraad van rundveedrijfmest uitgegaan van de gemiddelde mineralengehalten in de afgevoerde vrachten rundveedrijfmest over het jaar 2015 en 2016. De geanalyseerde mineralenwaarden van vrachten mest die in die jaren zijn afgevoerd, zijn specifieker voor de vennootschap dan de forfaitaire waarden die op basis van een landelijk gemiddelde tot stand zijn gekomen. De wettelijke systematiek laat toepassing van de forfaitaire waarden dan niet toe. De stikstofverliezen op het bedrijf zijn gebaseerd op de BEX (bedrijfsspecifieke excretie)-berekening van de vennootschap. In de BEX-berekening is al een correctie opgenomen voor bedrijfsspecifieke stikstofvervluchtiging. Voor een afzonderlijke berekening van gasvormige stikstofverliezen is dan geen plaats meer. Het verzoek om bij graasdierenmest een nadere correctie toe te passen in verband met het stikstofgat wijst de minister af. De vennootschap heeft onvoldoende onderbouwd dat sprake is van een buitengewoon groot stikstofverlies op haar bedrijf. 
      
    
  
  
    Uitspraak van de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank heeft het beroep van de vennootschap gegrond verklaard en de oorspronkelijke boete van € 48.646,50 verder met 15% gematigd tot € 41.349,- wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank heeft, voor zover voor het hoger beroep van belang en samengevat weergegeven, het volgende overwogen.
      
    
    
      3.2
      De beroepsgrond over de stikstofvervluchtiging slaagt niet. In de BEX-berekening is al een correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging en het uitgangspunt is dat daarbij rekening is gehouden met alle relevante factoren op het bedrijf. Het is aan de vennootschap om aannemelijk te maken dat de gegevens die voor de BEX-berekening zijn gebruikt niet kloppen. Daarin is de vennootschap niet geslaagd. 
      
    
    
      3.3
      Verder is de rechtbank van oordeel dat de minister met juistheid is uitgegaan van de mineralengehalten van de mest die is afgevoerd. Dat dit niet de best beschikbare gegevens zouden zijn en dat zou moeten worden uitgegaan van forfaitaire gehalten, volgt de rechtbank niet. Naar aanleiding van het beroep van de vennootschap op een soepelere handhavingspraktijk, waarbij wel uitgegaan werd van forfaitaire gegevens, overweegt de rechtbank dat de vennootschap daaraan geen rechten kan ontlenen, nu de voorraadbepaling op haar bedrijf conform wet- en regelgeving is uitgevoerd. 
      
    
  
  
    Beoordeling van het geschil in hoger beroep
    
    
      4	Zoals de rechtbank terecht tot uitgangspunt heeft genomen, ligt de materiële bewijslast ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen volgens het systeem van de Msw primair bij degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen (de vennootschap). De grote kamer van het College heeft op 26 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:343, onder 7.2.1 sub 1) uitspraak gedaan over de bewijsmaatstaf bij een boete voor overschrijding van de gebruiksnormen. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” (Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, blz. 67-72 en 112-113) blijkt dat het gebruiksnormensysteem uitgaat van een algeheel verbod van het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een landbouwer kan alleen aan dit verbod ontkomen door bij zijn mestgebruik geen van de in artikel 8 van de Msw bedoelde gebruiksnormen te overschrijden. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, moet hij feiten stellen en bewijs aandragen die aannemelijk maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. De wet regelt niet alleen aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar verplicht de landbouwer ook een administratie te voeren en over te leggen van de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf. Het voorgaande neemt niet weg dat de landbouwer met ander bewijs aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat bewijs moet wel voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn. Dat de landbouwer zelf aannemelijk moet maken dat hij de gebruiksnormen niet overschrijdt, neemt niet weg dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de landbouwer de gebruiksnormen heeft overschreden.
    
    
    
      
        De correctie op de stikstofvervluchtiging
      
    
    
    
      5.1
      De vennootschap voert aan dat de minister de correctie voor de stikstofvervluchtiging (het stikstofgat) ten onrechte beperkt tot staldieren. In haar geval zou ook een correctie moeten worden toegepast, omdat zij het zogenoemde ‘flushsysteem’ gebruikt in de stal. Bij dit systeem wordt een bezinkbak gebruikt en gaat bij het passeren van mest door deze bezinkbak stikstof verloren naar de omgeving. Met deze stikstofverliezen wordt geen rekening gehouden in de BEX-systematiek. Door hier niet voor te corrigeren, rekent de minister de vervluchtigde stikstof ten onrechte mee bij de stikstof die de vennootschap op of in haar landbouwgrond heeft gebracht. De vennootschap beroept zich op de verhouding tussen stikstof en fosfaat in de geproduceerde mest en de verhouding in de afgevoerde mest. Hieruit blijkt dat stikstof verloren moet zijn gegaan. Op de zitting heeft zij ter onderbouwing hiervan een tabel overgelegd, waarin de stikstofgehaltes in de geproduceerde en in de afgevoerde mest zijn opgenomen. 
      
    
    
      5.2
      De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
      
    
    
      5.3
      Om te kunnen vaststellen of de gebruiksnormen in een jaar zijn overschreden, moet onder meer de mestproductie in dat jaar worden bepaald. Dat gebeurt in beginsel aan de hand van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar (artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet). In het geval van de vennootschap is de mestproductie bepaald aan de hand van de BEX-berekening, dus gebaseerd op gegevens van de vennootschap zelf. Zoals de minister heeft opgemerkt, is in die berekening al een (bedrijfsspecifieke) correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging. Zie in dit verband ook de uitspraak van het College van 3 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:869, onder 4.2.2). Gezien de hiervoor onder 4 weergegeven bewijsmaatstaven ten aanzien van de naleving van de gebruiksnormen is het aan de vennootschap om aannemelijk te maken dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Hierin is zij niet geslaagd. 
      
    
    
      5.4
      Op de zitting heeft de vennootschap ter onderbouwing van haar betoog over extra stikstofvervluchtiging de werking van haar stalsysteem toegelicht. De minister heeft duidelijk gemaakt dat meer specifieke gegevens over de mestscheiding in het stalsysteem nodig zijn om aan te kunnen nemen dat het stikstofgehalte in de geproduceerde mest afwijkt van dat in de afgevoerde mest. Zo is onder meer onduidelijk gebleven welk deel van de mest precies in de bezinkbak belandt. Met de minister stelt het College vast dat er onvoldoende verifieerbare gegevens voorhanden zijn. De tabel waarop de vennootschap zich beroept is onvoldoende, omdat, zoals de minister terecht stelt, de gegevens in deze tabel niet kunnen worden gecontroleerd. Onder verwijzing naar de uitspraak van het College van 3 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:612, onder 3.7) heeft de minister terecht opgemerkt dat de mineralengehaltes in afgevoerde mest niet representatief hoeven te zijn voor die in de geproduceerde mest, omdat in de afvoer zich vaak mest bevindt uit eerdere jaren en mineralengehaltes afhankelijk zijn van diverse omstandigheden, zoals voer, en per jaar dus sterk kunnen verschillen. De vennootschap is in de bezwaarprocedure in de gelegenheid gesteld om stukken te overleggen om haar stellingen te onderbouwen, maar uit de door haar ingediende beschrijving, foto’s en tekeningen van het systeem, kunnen de gestelde stikstofverliezen niet worden afgeleid. De vennootschap heeft verder nog gewezen op het onderzoek naar mogelijkheden voor melkveebedrijven om een groter stikstofverlies aan te tonen (zie onder meer Kamerstukken II 2024/25, 33 037, nr. 598). Het College onderkent dat het voor de vennootschap mogelijk eenvoudiger zou zijn geweest als daarvoor al een protocol was ontwikkeld. Dat neemt niet weg dat het haar ook nu al vrij stond om een groter stikstofverlies aannemelijk te maken. Dat de vennootschap niet weet hoe zij dat moet doen, zoals zij stelt, komt voor haar risico. 
      
    
    
      5.5
      Dit betekent dat de hogerberoepsgrond niet slaagt. 
      
      
        
          Stikstof- en fosfaatgehalte van de mestvoorraad en het beroep op het vertrouwensbeginsel
        
      
      
    
    
      6.1
      Om na te kunnen gaan of aan de gebruiksnormen wordt voldaan, moet ook het stikstof- en fosfaatgehalte van de mestvoorraad worden bepaald. Op grond van artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet worden het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet, bepaald op basis van de best beschikbare gegevens. Niet in geschil is dat de ‘best beschikbare gegevens’ volgens de regelgeving de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalten zijn van de mest die in 2016 is afgevoerd. De vennootschap voert echter aan dat de minister op grond van het vertrouwensbeginsel had moeten uitgaan van forfaitaire gehalten. Dit was volgens de vennootschap toen de handhavingspraktijk. Dit blijkt uit het AGL (Aanvullende Gegevens Landbouwer)-formulier en een interne nota van de minister van 28 november 2017. Op het AGL-formulier waren volgens de vennootschap de forfaitaire gehalten al ingevuld en moesten die waarden overschreven worden om andere gehalten te kunnen invullen. In de interne nota stond dat strikter zou worden gehandhaafd bij de opgave van de stikstof- en fosfaatgehalten van de voorraad voor de AGL. Wanneer de voorraad was opgegeven op basis van forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten terwijl er wel bedrijfsspecifieke afvoergegevens van de betreffende mestsoort waren, moest de opgave bijgesteld worden naar die bedrijfsspecifieke gegevens. Volgens de vennootschap valt uit deze nota af te leiden dat de handhavingspraktijk in 2016 zo was dat gerekend werd met de forfaitaire gehalten. 
      
    
    
      6.2
      De minister betwist de stellingen van de vennootschap over de handhavingspraktijk en verwijst naar het oordeel van de rechtbank op dit punt.
      
    
    
      6.3
      Naar het oordeel van het College slaagt dit beroep op het vertrouwensbeginsel niet. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, heeft de bepaling van de voorraden plaatsgevonden overeenkomstig de ter zake geldende regelgeving. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Van een toezegging is in dit geval geen sprake en ook niet van andere uitlatingen of gedragingen waaruit de vennootschap mocht afleiden dat de minister in haar geval in afwijking van de regelgeving zou uitgaan van forfaitaire gehalten. Dit blijkt niet uit de nota van 2017 en evenmin uit wat de vennootschap verder stelt. 
      
    
    
      6.4
      De hogerberoepsgrond slaagt dus niet. 
      
      
        
          Overschrijding redelijke termijn
        
      
      
    
    
      7.1
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 14 januari 2025, ECLI:NL:CBB:2025:7), beoordeelt het in boetezaken ambtshalve of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), is overschreden.
      
    
    
      7.2
      In punitieve zaken geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in drie instanties (bezwaar, beroep en hoger beroep) in beginsel is overschreden als die procedure in haar geheel langer dan vier jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Zoals de rechtbank heeft vastgesteld is dat 4 februari 2020, de datum waarop de minister aan de vennootschap heeft meegedeeld voornemens te zijn een bestuurlijke boete op te leggen wegens overtreding van de Msw. In dit geval is deze termijn ten tijde van deze uitspraak met een jaar en ruim zes maanden overschreden.
      
    
    
      7.3
      De rechtbank heeft het oorspronkelijke boetebedrag, zonder de matiging door de minister mee te tellen, gematigd met 15%. De redelijke termijn is in hoger beroep, naar boven afgerond, met nog eens een (deel van een) half jaar overschreden, maar het College ziet hierin geen aanleiding voor verdergaande matiging van de boete zoals de rechtbank die heeft vastgesteld. Omdat de minister de boetes al met 10% (tot een maximum van € 2.500,-) heeft gematigd, is er geen aanleiding voor een verdergaande, aanvullende matiging wegens overschrijding van de redelijke termijn voor de overschrijding tot een jaar (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:660), onder 7.4). Voor de resterende overschrijding van de redelijke termijn vanaf een jaar (namelijk met ruim zes maanden) wordt naar bevind van zaken gehandeld, waarbij aanleiding bestaat de boetes te verlagen met 10% (zie de uitspraak van het College van 24 september 2024, hiervoor aangehaald, onder 7.4). Het College komt rekening houdend met de matiging van de boete door minister niet tot een lager boetebedrag dan is vastgesteld door de rechtbank. Gelet hierop en omdat de vennootschap door het instellen van hoger beroep niet in een nadeliger positie mag komen te verkeren, zal het College het door de rechtbank bepaalde boetebedrag in stand laten.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        8	Het College zal de aangevallen uitspraak bevestigen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp, mr. M.P. Glerum en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. M.G. Ligthart, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp							w.g. M.G. Ligthart