ECLI:NL:RBGEL:2025:6106, Rechtbank Gelderland, 28-07-2025, ARN 24/5263
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen en gebruik van een serre en bouwactiviteiten in en rondom de woning. In het bestreden besluit heeft het college deze vergunning in stand gelaten en uitgebreid met toestemming om de gronden en de bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan te gebruiken voor groepsaccommodatie en/of -recreatie. Het beroep van omwonenden heeft de rechtbank gegrond verklaard, omdat het college de grondslag van de aanvraag heeft verlaten. Niet gebleken is dat de aanvraag door vergunninghouder in die zin is gewijzigd. Ook was er geen andere aanvraag (meer) waarin om toestemming voor een gewijzigd gebruik van het perceel werd verzocht. Dat betekent dat er feitelijk geen aanvraag ligt voor een vergunning om voor het gehele perceel en de daarop aanwezige bebouwing te mogen afwijken van de toepasselijke gebruiksregels in het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het gebruik van het perceel ten behoeve van groepsaccommodatie en/of -recreatie dus niet kunnen vergunnen bij het bestreden besluit. Evenmin kon de bouwvergunning in stand blijven, nu het college – zo is niet in geschil – bekend was met het beoogde gebruik van het perceel als groepsaccommodatie en dit gebruik ter plaatse niet is toegestaan. De rechtbank heeft daarom het bestreden besluit vernietigd, en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen en de aanvraag om een omgevingsvergunning af te wijzen.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/5263 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser 1/gemachtigde 1] ,
    
      
        
          [eiseres 1]
        ,		
      
        
          [eiser 2]
        ,				
      
        
          [eiseres 2]
        ,			
      allen wonende in [plaats],
      gezamenlijk aangeduid als eisers
      (gemachtigde: [eiser 1/gemachtigde 1] ),
    
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Oost Gelre 
    (gemachtigde: [gemachtigde 2]).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [derde-partij] uit [plaats], vertegenwoordigd door [persoon A] en [persoon B].
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de omgevingsvergunning die aan de derde-partij is verleend. Met de omgevingsvergunning is de al uitgevoerde verbouwing van de woning (dakkapel en balkon), het bouwen van een bijbehorend bouwwerk (een serrekas) en het plaatsen van een erfafscheiding alsnog gelegaliseerd. Daarnaast is het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het perceel voor groepsrecreatie en/of -accommodatie vergund. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven. Het college is met de verleende omgevingsvergunning namelijk buiten de grondslag van de aanvraag getreden. Het beroep van eisers is gegrond en zij krijgen dus gelijk. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft op 22 januari 2024 aan de derde-partij een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” verleend. Met de beslissing op bezwaar van 20 juni 2024 heeft het college het bezwaar van eisers gegrond verklaard, alsnog aan de derde-partij ook een vergunning verleend om af te mogen wijken van het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning voor de bouwactiviteiten in stand gelaten. 
    
    
    
      2.1.
      Eisers zijn het niet eens met de instandhouding en uitbreiding van de omgevingsvergunning en hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben daarop nog een nadere reactie ingediend. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: alle eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en de vertegenwoordigers van de derde-partij (mevrouw [persoon A] als directeur en de heer [persoon B] als mede-aandeelhouder).
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat de zaak over?
      
    
    
    
      3. De derde partij heeft op 1 november 2023 een omgevingsvergunning aangevraagd voor (het achteraf legaliseren van) een verbouwing van de woning (aanbrengen dakkapel en vervangen balkon), het bouwen van een bijbehorend bouwwerk (de serrekas) en het plaatsen van een erfafscheiding op het perceel aan de [locatie 1] in [plaats].
    
    
    
      3.1.
      Ter plaatse geldt het Bestemmingsplan ‘Buitengebied Oost Gelre 2011’en de daarop volgende reparatieplannen. Het perceel is deels als ‘wonen’ en deels als ‘agrarisch met waarden’ bestemd.
      
    
    
      3.2.
      Het college is in eerste instantie tot de conclusie gekomen dat de bouwplannen van alle bouwwerken voldoen aan het Bouwbesluit, de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand. Ook voldoen de bouwplannen aan de bouwvoorschriften in het bestemmingsplan, met uitzondering van de oppervlakte van de serrekas. Het college heeft gebruik gemaakt van een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid om de met het bestemmingsplan strijdige oppervlakte van de serrekas toe te staan. In het primaire besluit van 22 januari 2024 heeft het college aan de derde-partij daarom een omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten ‘Bouwen’ en ‘Handelen in strijd met het bestemmingsplan’.
      
    
    
      3.3.
      De heer [eiser 2] en mevrouw [eiseres 2] wonen aan de [locatie 2], naast het perceel in kwestie. De heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] wonen er schuin tegenover, aan de [locatie 3]. Zij zijn in bezwaar gekomen tegen de verleende omgevingsvergunning, omdat zij het niet eens zijn met het in de praktijk voorkomende gebruik van het perceel en de aanwezige bebouwing ten behoeve van groepsaccommodatie en/of -recreatie. Daarnaast ervaren zij licht- en geluidsoverlast, met name ten gevolge van het gebruik van de glazen serrekas.
    
    
      3.4.
      In het bestreden besluit van 20 juni 2024 heeft het college het bezwaar van eisers van 26 februari 2024 gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen. Met inachtneming van het advies van de commissie bezwaarschriften heeft het college het primaire besluit hersteld door aanvullend het met het bestemmingsplan strijdige gebruik te vergunnen en de overige gebreken te herstellen conform het advies van de commissie. De toets aan de gebruiksvoorschriften van het bestemmingsplan werd aanvullend noodzakelijk gevonden, omdat het college er ten tijde van de aanvraag van de omgevingsvergunning in november 2023 al mee bekend was dat de derde-partij beoogde om de bouwwerken in strijd met de bestemming, namelijk ten behoeve van groepsaccommodatie en/of -recreatie, te gebruiken. Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor een termijn van ten hoogste 10 jaar.
      
    
    
      3.5.
      Ter motivering van de beslissing op bezwaar heeft het college gebruik gemaakt van een ruimtelijke onderbouwing die de derde-partij heeft overgelegd in het kader van een nieuwe aanvraag van 20 maart 2024 om voor het gebruik af te mogen wijken van het bestemmingsplan. Omdat het college dit in de beslissing op bezwaar heeft betrokken, heeft de derde-partij de aanvraag van 20 maart 2024 ingetrokken. 
      
      
        
          Ontvankelijkheid
        
      
      
      
        4. Het college stelt zich op het standpunt dat de heer [eiser 2] en mevrouw [eiseres 2] wel en de heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] niet-ontvankelijk zijn in hun beroepschrift. Volgens het college ervaren de heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] geen rechtstreekse gevolgen van het besluit om het gebruik van de op het perceel aanwezige bebouwing als groepsaccommodatie toe te staan. Voor zover er wel gevolgen worden ervaren, zijn deze niet van enige betekenis, omdat de heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] te ver (namelijk op 70 meter) van het betreffende perceel wonen om er zicht op te hebben. Daarnaast ligt er tussen beide percelen nog een weg en een spoorlijn met aan weerszijde bomen. Daardoor wordt niet alleen het zicht maar worden ook de planologische uitstraling en de milieugevolgen (bijvoorbeeld wat betreft geluid en licht) van de toegestane activiteit zodanig beperkt dat van een persoonlijk en rechtstreeks geraakt belang bij het besluit niet meer gesproken kan worden. 
      
      
    
    
      4.1.
      Eisers betogen dat ook de heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] ontvankelijk zijn in hun beroepschrift. Zij voeren daarvoor aan dat zij wel degelijk gevolgen van enige betekenis ervaren, omdat zij zicht hebben op het perceel van de derde-partij en er sprake is van geluids- en lichtoverlast. De heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] wonen op dezelfde afstand van het betreffende perceel en het daarop aanwezige pand als de heer [eiser 2] en mevrouw [eiseres 2]. Daarnaast houden de tussen de percelen liggende wegen (de [locatie 4] en de [locatie 5]) en de spoorbaan geen geluid en maar beperkt licht tegen. Te meer omdat de hierlangs aanwezige bomen hoogstambomen zijn, die in de winter hun blad verliezen. Tot slot brengen eisers nog naar voren dat zij het vreemd vinden dat het college de heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] in de bezwaarfase wel ontvankelijk heeft verklaard en daar nu dus op wil terugkomen. 
    
    
      4.2.
      Uit de wet volgt dat alleen een belanghebbende bezwaar kan maken tegen een besluit. Een belanghebbende is degene van wie het belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Volgens vaste rechtspraak is degene die rechtstreeks feitelijke gevolgen ondervindt van een activiteit die het besluit toestaat, in beginsel belanghebbende bij dat besluit. Het criterium ‘gevolgen van enige betekenis’ van de activiteit is een correctie op dit uitgangspunt. Zonder gevolgen van enige betekenis voor zijn woon-, leef- of bedrijfssituatie heeft iemand geen persoonlijk belang bij het besluit. Hij onderscheidt zich dan onvoldoende van anderen. Om te bepalen of er gevolgen van enige betekenis zijn, kijkt de rechtbank naar de factoren afstand tot, zicht op, planologische uitstraling van en milieugevolgen - zoals onder andere geur, geluid, licht, trilling, emissie, risico - van de activiteit die het besluit toestaat. Zij bekijkt die factoren zo nodig in onderlinge samenhang. Ook de aard, intensiteit en frequentie van de feitelijke gevolgen kunnen van belang zijn.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank is van oordeel dat eisers voldoende aannemelijk hebben gemaakt dat zij daadwerkelijk gevolgen van enige betekenis ondervinden van het gebruik van het perceel van de derde-partij ten behoeve van groepsaccommodatie en/of -recreatie. Hierbij stelt de rechtbank voorop dat het toestaan van groepsaccommodatie en/of -recreatie, in elk geval voor zover het de gronden met de woonbestemming betreft, leidt tot intensivering van het gebruik van het perceel van de derde-partij. Het kan eigenlijk niet anders dan dat omwonenden daarvan gevolgen van enige betekenis ondervinden. Daarbij is van belang dat het gebruik als groepsaccommodatie en/of -recreatie in het bestreden besluit helemaal niet is begrensd. Het college en de derde-partij stellen wel dat de capaciteit beperkt is, maar aan de vergunning zijn geen voorschriften verbonden over de precieze aard van de activiteiten, het aantal activiteiten, het aantal bezoekers, openingstijden, maximale geluidsniveaus, de toegestane hoeveelheid licht, etc. Het college heeft ook niet bestreden dat eisers zicht hebben en geconfronteerd kunnen worden met licht en geluid vanaf het perceel. Verder is voor de rechtbank van belang dat de heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] net zo ver van de woning op het perceel van de derde-partij verwijderd zijn als de heer [eiser 2] en mevrouw [eiseres 2], namelijk bijna 70 meter. Daarnaast heeft de omgeving een landelijk en open karakter, ontbreekt het aan bebouwing op de (schuine) zichtlijn tussen de percelen [locatie 3] en [locatie 1] en werkt de aanwezige begroeiing beperkt belemmerend. De rechtbank ziet dan ook niet in waarom het college meent dat de heer [eiser 1/gemachtigde 1] en mevrouw [eiseres 1] geen gevolgen van enige betekenis zouden ondervinden, en acht ook hen daarom ontvankelijk in hun beroep.
      
      
        
          Heeft het college de omgevingsvergunning mogen verlenen?
        
      
      
      
        5. Eisers kunnen zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij voeren daartoe – samengevat – aan dat het college met de verleende omgevingsvergunning voor de uitgevoerde bouwwerkzaamheden op het perceel [locatie 1] niet ook gelijktijdig het gebruik van het perceel en de bebouwing ten behoeve van groepsaccommodatie en/of
        -recreatie had mogen vergunnen. Daarmee is hen en eventuele andere omwonenden, de gelegenheid ontnomen om in een tijdig stadium bezwaren tegen dit voorgenomen gebruik kenbaar te maken, aldus eisers. Wat volgens eisers kwalijk is, omdat het recreatief gebruiken van het perceel van een heel andere orde is en veel meer impact heeft dan het legaliseren van een aantal gebouwde objecten. Daarnaast brengen eisers naar voren dat zij onevenredig worden geraakt in hun woon- en leefgenot, door de gevolgen van het besluit wat betreft licht- en geluidsoverlast, de gebrekkige controle daarop, de leefbaarheid van de buurt, de gebrekkige landschappelijke inpassing, de natuur in zijn algemeenheid en de onzekerheid over wat er in de toekomst nog meer op het betreffende perceel zal kunnen worden gerealiseerd. 
      
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank begrijpt de klacht van eisers zo dat zij betogen dat het strijdige gebruik niet is aangevraagd en dus niet vergund had mogen worden. De meest verstrekkende beroepsgrond van eisers is daarmee dat het college de grondslag van de aanvraag heeft verlaten en de omgevingsvergunning niet had mogen worden verleend.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank oordeelt dat deze beroepsgrond slaagt. 
      
    
    
      5.3.
      De rechtbank stelt voorop dat het college in beginsel dient te beslissen op (grondslag van) een aanvraag zoals die is ingediend. Dit betekent echter niet dat van een aanvraag in zijn geheel niet mag worden afgeweken. Op grond van vaste jurisprudentie is het bestuursorgaan gerechtigd, en in bepaalde gevallen zelfs verplicht, om de indiener van een bouwaanvraag in de gelegenheid te stellen zijn aanvraag zodanig te wijzigen of aan te vullen dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de bouwvergunning worden weggenomen. Indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag echter zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde (bouw)plan kan worden gesproken, dient daarvoor een nieuwe bouwaanvraag te worden gedaan.
      
    
    
      5.4.
      De aanvraag van de derde-partij heeft betrekking op het bouwen van een dakkapel (op de aanbouw van het hoofdgebouw, ten behoeve van de functie wonen), het bouwen van een stalen balkon (aan het hoofdgebouw, ter vervanging van een houten balkon, ten behoeve van de functie wonen), het bouwen van een bijbehorend bouwwerk, namelijk een serre (te gebruiken voor “overige gebruiksfuncties”) en het plaatsen van een erf- of perceelafscheiding (in de vorm van een houten hekwerk). De aanvraag was dus beperkt tot het bouwen en gebruik van de serre en bouwactiviteiten in en rondom de woning en zag dus niet op het toestaan van groepsaccommodatie en/of -recreatie op het gehele perceel, inclusief de woning. Niet is gebleken dat de derde-partij zijn aanvraag in die zin heeft gewijzigd. Daarnaast is komen vast te staan dat de later ingediende aanvraag in het kader van de Omgevingswet voor een omgevingsplanactiviteit voor gewijzigd gebruik van het perceel, door de derde-partij weer is ingetrokken. Dat betekent dat er feitelijk geen aanvraag ligt voor een vergunning om voor het gehele perceel [locatie 1] en de daarop aanwezige bebouwing te mogen afwijken van de toepasselijke gebruiksregels in het bestemmingsplan. Door dit voor de derde-partij gewenste gebruik toe te voegen aan de verzochte bouwvergunning, kan niet meer van dezelfde aanvraag worden gesproken. Daarmee heeft het college de grondslag van de aanvraag verlaten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college het gebruik van het perceel ten behoeve van groepsaccommodatie en/of -recreatie dus niet kunnen vergunnen bij het bestreden besluit. Evenmin kon de bouwvergunning in stand blijven, nu het college – zo is niet in geschil – bekend was met het beoogde gebruik van het perceel als groepsaccommodatie en dit gebruik ter plaatse niet is toegestaan.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Omdat een omgevingsvergunning voor de bouwactiviteiten niet kan worden verleend zonder ook op basis van een daarop gerichte aanvraag af te wijken van het bestemmingsplan, kan de bij het primaire besluit verleende omgevingsvergunning niet in stand blijven. Het college had de aanvraag moeten afwijzen. Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb ziet de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien met herroeping van het primaire besluit en afwijzing van de aanvraag. Dit betekent dat de derde-partij niet meer over een omgevingsvergunning beschikt voor het realiseren van de al uitgevoerde verbouwing van de woning (dakkapel en balkon), het bouwen van een bijbehorend bouwwerk (een serrekas) en het plaatsen van een erfafscheiding. De rechtbank wijst erop dat een nieuwe aanvraag zal moeten worden behandeld volgens het recht zoals dat geldt sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet. 
    
    
    
      6.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college aan eisers het griffierecht vergoeden.
      
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 20 juni 2024;
      
      
        verklaart het bezwaar gegrond;
      
      
        herroept het besluit van 22 januari 2024 en wijst de door derde-partij op 1 november 2023 ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning af;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 187,- aan eisers moet vergoeden.
      
    
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
    
    
    
  
  
     De aanvraag ziet op de activiteiten bouwen zoals opgenomen in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Er is sprake van strijd met artikel 19.2, aanhef en onder a van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Op grond van artikel 19.3, aanhef en onder c van de planregels van het bestemmingsplan.
  
  
     Na toetsing van de bouwplannen aan artikel 2.1, artikel 2.10 en artikel 2.12 van de Wabo. 
  
  
     Conform artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo samengelezen met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2o van de Wabo en artikel 4, elfde onderdeel van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor).
  
  
     Dit is de maximale termijn volgens artikel 4, elfde onderdeel van Bijlage II van het Bor.
  
  
     Artikel 7:1 van de Awb.
  
  
     Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 28 januari 2025, ECLI:NL:RVS:2025:284.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4253.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van Rechtbank Den Haag 31 oktober 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:17669.