ECLI:NL:RVS:2024:1482, Raad van State, 10-04-2024, 202206936/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] een boete van € 20.750,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] te Amsterdam aan de woningvoorraad. Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam. De woning bestaat uit drie bouwlagen en vijf kamers en heeft een oppervlak van 171 m2. Naar aanleiding van een melding woonfraude dat de woning zou worden verhuurd aan toeristen, hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 1 september 2020 de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouders van dit bezoek hebben opgemaakt, blijkt dat zij in de woning zes Duitse toeristen hebben aangetroffen. Eén van hen heeft verklaard dat hij de woning via airbnb had geboekt. Uit het boekingsbewijs, dat de toezichthouders hebben gezien, blijkt dat zij de hele woning hadden gehuurd van 28 augustus tot en met 1 september 2020. Zij hebben hiervoor € 2.006,86 betaald.

202206936/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2022 in zaak nr. 21/2887 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 oktober 2020 heeft het college aan [appellant] een boete van € 20.750,- opgelegd wegens het zonder vergunning onttrekken van de woning aan de [locatie] te Amsterdam aan de woningvoorraad.
    Bij besluit van 29 april 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 oktober 2022 heeft de rechtbank, voor zover thans nog van belang, het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 april 2021 vernietigd voor zover de boete daarin op € 20.750,- is vastgesteld, de boete gematigd tot € 19.712,50 en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij besluit van 26 februari 2024 heeft het college het besluit van 29 april 2021 herzien voor zover het de hoogte van de opgelegde boete betreft en de boete vastgesteld op € 13.140,-.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 19 maart 2024, waar [appellant], bijgestaan door mr. J.A.M. van Zuilen, advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. T.J. Cheung en mr. J. van den Boorn, zijn verschenen. Tijdens de zitting heeft [appellant] nog nadere stukken overgelegd.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam (hierna: de woning). De woning bestaat uit drie bouwlagen en vijf kamers en heeft een oppervlak van 171 m2.
    Naar aanleiding van een melding woonfraude dat de woning zou worden verhuurd aan toeristen, hebben toezichthouders van de gemeente Amsterdam op 1 september 2020 de woning bezocht. Uit het rapport van bevindingen dat de toezichthouders van dit bezoek hebben opgemaakt, blijkt dat zij in de woning zes Duitse toeristen hebben aangetroffen. Eén van hen heeft verklaard dat hij de woning via airbnb had geboekt. Uit het boekingsbewijs, dat de toezichthouders hebben gezien, blijkt dat zij de hele woning hadden gehuurd van 28 augustus tot en met 1 september 2020. Zij hebben hiervoor € 2.006,86 betaald.
    Uit het rapport van bevindingen blijkt verder dat op het adres niemand stond ingeschreven in de Basisregistratie Personen (hierna: de BRP).
    Bestreden besluit van 29 april 2021
    2.       Het college heeft [appellant] een boete opgelegd van € 20.750,-. Volgens het college gold met ingang van 1 juli 2020 een vergunningplicht voor vakantieverhuur van een woning en had [appellant] geen vergunning. Verder had [appellant] volgens het college geen hoofdverblijf in de woning, omdat hij ten tijde van het onderzoek niet op het adres stond ingeschreven in de BRP en door de toeristen is aangegeven dat zij geen persoonlijke spullen in de woning hebben zien liggen. Dit laatste is ook bevestigd door de toezichthouders. Bovendien is inschrijving in de BRP een zelfstandige voorwaarde voor vakantieverhuur. [appellant] heeft de woning in strijd met artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet aan de woningvoorraad onttrokken, aldus het college.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding, omdat [appellant] geen vergunning had voor de verhuur van zijn woning aan toeristen. De rechtbank is, anders dan het college, van oordeel dat [appellant] ten tijde van de overtreding wel zijn hoofdverblijf in de woning had. Omdat het college ten onrechte de afwezigheid van hoofdverblijf aan [appellant] heeft tegengeworpen bij het bepalen van de ernst van de overtreding is op dit punt sprake van een motiveringsgebrek. Dat uit de verschillende verklaringen van de buren van [appellant] volgt dat zij geen overlast hebben ervaren van de vakantieverhuur, is voor de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat om die reden sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. Het onttrekken van woonruimte is op zichzelf al een ernstige overtreding. De rechtbank is van oordeel dat de omstandigheid dat [appellant] zonder de vereiste vergunning de woning aan zes toeristen heeft verhuurd in plaats van aan het maximale aantal van vier toeristen, de hoogte van de boete al kan dragen. Voor matiging vanwege bijzondere omstandigheden heeft de rechtbank geen aanleiding gezien. Desalniettemin heeft zij de boete wel gematigd, omdat de redelijke termijn is overschreden. Ten tijde van de uitspraak was de tweejaarstermijn namelijk met ruim zes weken overschreden, zodat aanleiding bestaat de boete met 5% te matigen, aldus de rechtbank. De rechtbank heeft het besluit van 29 april 2021 gelet op het voorgaande gedeeltelijk vernietigd, namelijk voor zover daarin de boete was bepaald op € 20.750,-.
    Hoger beroep
    4.       [appellant] kan zich met het oordeel van de rechtbank over de hoogte van de boete niet verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Volgens hem heeft de rechtbank miskend dat sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven de boete te matigen. Volgens [appellant] is sprake van een verminderde verwijtbaarheid en een geringe ernst van de overtreding. Hij heeft de m.i.v. 1 juli 2020 verplichte vergunning meteen na de controle aangevraagd en daags erna op 9 september 2020 ook van het college verkregen. Verder stelt hij dat hij de boete van € 19.712,50 vanwege zijn geringe financiële draagkracht niet kan betalen. Een matiging van de boete tot maximaal € 6.000,- is daarom op zijn plaats, aldus [appellant].
    Herzien bestreden besluit van 26 februari 2024
    5.       Bij besluit van 26 februari 2024 heeft het college het besluit van 29 april 2021 gedeeltelijk herzien, namelijk voor zover het gaat om de hoogte van de opgelegde boete. Uit dit besluit blijkt dat het college blijft bij het standpunt dat er een overtreding van artikel 21, aanhef en onder a, van de Huisvestingswet is geconstateerd en dat [appellant] terecht is aangemerkt als feitelijk overtreder. Omdat evenwel de hoogte van de boetes is verlaagd, wordt, gelet op het lex mitior-beginsel uit artikel 5:46, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), de boete nu vastgesteld op € 14.600,-. Dit bedrag is gebaseerd op één leefbaarheidsovertreding (met een boete van € 11.600,-) en drie administratieve overtredingen (met boetes van in totaal € 3.000,-). In de overschrijding van de redelijke termijn heeft het college aanleiding gezien deze boete nog eens met 10% te matigen. Dit betekent dat de boete uiteindelijk € 13.140,- bedraagt, aldus het college.
    6.       Het besluit van 26 februari 2024 is, gelet op artikel 6:24 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van deze wet, van rechtswege onderwerp van dit geding.
    7.       [appellant] heeft aangegeven zich ook met het besluit van 26 februari 2024 niet te kunnen verenigen. Volgens hem is de boete nog steeds te hoog en zijn er redenen om deze verder te matigen.
    Beoordeling hoger beroep
    8.       Met het besluit van 26 februari 2024 is het college in ieder geval gedeeltelijk tegemoet gekomen aan het hoger beroep van [appellant]. Dat betekent dat het hoger beroep alleen al hierom gegrond is. Gelet op het hiernavolgende behoeft hetgeen over de aangevallen uitspraak is aangevoerd geen nadere bespreking.
    Beoordeling beroep van rechtswege
    9.       Zoals hiervoor is uiteengezet, heeft het college met het besluit van 26 februari 2024 het besluit van 29 april 2021 slechts gedeeltelijk herzien, te weten voor zover het gaat om de hoogte van de boete. Voor het overige is het college blijkens het besluit van 26 februari 2024 gebleven bij het eerder ingenomen standpunt over de overtreding en het overtrederschap. Dit betekent dat voor die standpunten het bestreden besluit van 29 april 2021, dat op deze punten door de rechtbank ook niet is vernietigd, nog steeds geldt.
    Uit het besluit van 26 februari 2024 blijkt dat de hoogte van de boete is gebaseerd op in totaal vier overtredingen, te weten het verhuren van de woning aan zes in plaats van vier toeristen, een schending van de vergunningplicht, een schending van de meldplicht en het niet ingeschreven staan in de BRP. In het besluit van 29 april 2021 heeft het college zich evenwel niet op het standpunt gesteld dat [appellant] de woning in strijd met de regels aan zes in plaats van maximaal vier toeristen had verhuurd en dat de meldplicht is geschonden. Dit betekent dat in het besluit van 26 februari 2024 voor de hoogte van de boete is uitgegaan van twee overtredingen die [appellant] niet zijn tegengeworpen in het besluit van 29 april 2021.
    Het college heeft ter zitting bij de Afdeling gesteld dat in het besluit van 29 april 2021 wel is vermeld dat de woning aan zes toeristen is verhuurd. Dat is echter onvoldoende. Uit die enkele constatering blijkt namelijk niet dat dit in strijd is met de regels noch dat het college dit aan [appellant] tegenwerpt.
    Het college heeft ter zitting bij de Afdeling verder gesteld dat [appellant] in het primaire besluit van 1 oktober 2020 wel is verweten dat hij in strijd met de regels heeft gehandeld door de woning aan zes in plaats van maximaal vier personen te verhuren. Wat hiervan zij, dit betekent niet dat het college de in het besluit van 26 februari 2024 vastgestelde boete in zoverre op het primaire besluit mocht baseren. Het besluit van 29 april 2021 behelsde een volledige heroverweging van het besluit van 1 oktober 2020 en is met het besluit van 26 februari 2024 ook niet herzien voor zover het gaat om de tegengeworpen overtredingen en het overtrederschap van [appellant]. Dit betekent dat voor de vraag welke overtredingen [appellant] zijn tegengeworpen, uit moet worden gegaan van hetgeen daarover in het besluit van 29 april 2021 is opgenomen. In het besluit van 29 april 2021 wordt voor de tegengeworpen overtredingen niet verwezen naar het besluit van 1 oktober 2020. Ook wordt [appellant] daarin niet uitdrukkelijk tegengeworpen dat hij de woning aan meer toeristen heeft verhuurd dan is toegestaan en de meldplicht heeft geschonden.
    Gelet op het voorgaande heeft het college de boete in het besluit van 26 februari 2024 ten onrechte mede gebaseerd op deze leefbaarheidsovertreding en administratieve overtreding. Het college had in dit geval alleen een boete mogen opleggen voor de twee administratieve overtredingen die in het besluit van 29 april 2021 zijn genoemd, te weten de verhuur zonder vergunning en het ontbreken van de inschrijving in de BRP.
    10.     Uit de Huisvestingsverordening Amsterdam 2024, zoals deze thans luidt, volgt dat voor het voor het eerst begaan van meer dan één administratieve overtreding een boete wordt opgelegd van € 3.000,-.
    Naar het oordeel van de Afdeling zijn er geen bijzondere omstandigheden die een nog lagere boete rechtvaardigen. In dat kader acht zij van belang dat een boete van € 3.000,- recht doet aan het feit dat [appellant] bij de verhuur aan toeristen meerdere administratieve overtredingen heeft begaan. Ook in de financiële draagkracht van [appellant] ziet de Afdeling geen aanleiding om de boete verder te matigen. Daartoe is van belang dat [appellant] zelf aanvankelijk in hoger beroep om een matiging had gevraagd tot een bedrag van € 6.000,-, en hij op de zitting van de Afdeling heeft toegelicht dat hij dat bedrag kan betalen.
    Het college heeft zich in het besluit van 26 februari 2024 op het standpunt gesteld dat een matiging van 10% vanwege overschrijding van de redelijke termijn in het geval van [appellant] redelijk is. De Afdeling zal daarom ook de boete van € 3.000,- met 10% matigen, tot een bedrag van € 2.700,-.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep van [appellant] is gegrond. De uitspraak van de rechtbank dient te worden vernietigd voor zover aangevallen, dat wil zeggen voor zover de rechtbank het boetebedrag op € 19.712,50 heeft gesteld en heeft bepaald dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit.
    12.     Het beroep van [appellant] tegen het besluit van 26 februari 2024 is eveneens gegrond. Dit besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De Afdeling bepaalt dat de boete € 2.700,- bedraagt en dat haar uitspraak in de plaats treedt van dit vernietigde besluit.
    13.     Het college moet de proceskosten van [appellant] vergoeden. Aangezien de rechtbank al een proceskostenveroordeling ten laste van het college heeft uitgesproken en dit oordeel niet is aangevallen in hoger beroep, gaat het alleen nog om de kosten die [appellant] in verband met de behandeling van zijn hoger beroep heeft moeten maken.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 oktober 2022 in zaak nr. 21/2887, voor zover aangevallen;
    III.       verklaart het beroep tegen het besluit van 26 februari 2024, met kenmerk WO.23.016609.001, gegrond;
    IV.      vernietigt dit besluit;
    V.       bepaalt dat de boete € 2.700,- bedraagt;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 26 februari 2024;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.750,-, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,- vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. I.S. Ouwehand, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ouwehand
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
    752