ECLI:NL:RBNHO:2025:2606, Rechtbank Noord-Holland, 12-03-2025, 25-845
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-03-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoekster heeft verzocht om een voorlopige voorziening connex aan het bezwaar gericht tegen het onmiddellijk stilleggen van door verzoekster uitgevoerde sloopwerkzaamheden en tegen aan verzoekster opgelegde lasten onder dwangsom. Verweerder heeft daartoe besloten omdat de sloopmelding van verzoekster niet voldoet aan de indieningsvereisten uit artikel 7.11 van het Besluit bouwwerken leefomgeving. Het daarbij ingediende asbestinventarisatierapport is volgens verweerder ongeschikt omdat een Polarisatiemicroscopie (PLM)-analyse bij een kleefmonster is gebruikt, terwijl dit onvoldoende is voor het bepalen van de risicoklasse van het aangetroffen asbest. Daarvoor is een Scanning Elektronen Microscopie (SEM)-analyse vereist. 
        De voorzieningenrechter overweegt dat verzoekster met de verzochte voorziening wenst te bereiken dat zij verder kan gaan met de sloopwerkzaamheden. Dit is een verstrekkende voorziening, die geen voorlopig karakter heeft. Voor het treffen van een dermate verstrekkende voorziening is daarom alleen aanleiding als het bestreden besluit evident onrechtmatig is. Daarvan is naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter geen sprake. Er is geen sprake van schending van het specialiteitsbeginsel. Verweerder is op grond van artikel 18.2, eerste lid, van de Omgevingswet, gelezen in samenhang met artikel 4.9 van die wet en artikel 2.2 van het Bbl, bevoegd om handhavend op te treden bij overtreding van het Bbl. Verweerder dient bij de beoordeling van het ingediende asbestinventarisatierapport ook de indeling in een risicoklasse te beoordelen. Ook kan het standpunt van verweerder dat een SEM-analyse van kleefmonster wel op grond van de wet- en regelgeving is vereist, gevolgd worden. Artikel 4.54a, tweede en derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit noemt namelijk expliciet dat een risicoclassificatie in het asbestinventarisatierapport moet worden opgenomen. Daarnaast is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder het asbestinventarisatierapport ook mag toetsen aan Certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering (Certificatieschema). Artikel 22, zesde lid, aanhef en onder m, en het negende lid, van het Certificatieschema vereist ook dat het asbestinventarisatieverzoek een risicoclassificatie bevat. In artikel 21, tweede lid, aanhef en onder b, van het Certificatieschema is opgenomen dat onder bepaalde omstandigheden een SEM-analyse moet worden toegepast, zoals ook volgt uit paragraaf 4.2.2 van de NEN 2991. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder ook voldoende gemotiveerd dat wel sprake is van visueel waarneembare restanten niet-hechtgebonden beschadigd asbestverdacht materiaal binnen in de hal, zoals genoemd in artikel 21, tweede lid, aanhef en onder b, van het Certificatieschema. De stelling van verzoekster dat de regel ‘één kleefmonster is geen kleefmonster’ geldt, volgt de voorzieningenrechter niet. Verzoekster heeft immers geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat deze regel uit de NEN 2991 of ergens anders uit volgt. Tot slot is de voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat verweerder met bovenstaande voldoende heeft gemotiveerd dat risico’s voor de fysieke leefomgeving ook niet kunnen worden uitgesloten. Het verzoek wordt daarom afgewezen.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Alkmaar
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 25/845
  
  
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 12 maart 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [verzoekster] ., uit [plaats 1] , verzoekster
    (gemachtigde: mr. T. Segers),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaanstad, verweerder 
      (gemachtigde: mr. M.Y. van der Bas).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster gericht tegen het onmiddellijk stilleggen door verweerder van door verzoekster uitgevoerde sloopwerkzaamheden en tegen aan verzoekster opgelegde lasten onder dwangsom.
      
    
    
      1.2
      In het bestreden besluit van 28 januari 2025 heeft verweerder de eerder mondeling opgelegde onmiddellijke stillegging van de sloopwerkzaamheden die door verzoekster werden uitgevoerd in het appartement aan de [adres] in [plaats 2] geformaliseerd. Daarnaast zijn twee lasten aan verzoekster opgelegd namelijk: het staken van de sloopwerkzaamheden en het voorkomen van herhaling van overtreding van artikel 7.10, eerste lid, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en artikel 7.9, eerste lid, van het Bbl, gelezen in samenhang met artikel 4.54a, eerste, derde en vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. 
      
    
    
      1.3
      Verzoekster heeft hiertegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.4
      Verzoekster heeft daarnaast de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen, die inhoudt dat het bestreden besluit wordt geschorst.
      
    
    
      1.5
      Verweerder heeft op 24 februari 2025 een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.6
      
        De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 26 februari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens verzoekster: de gemachtigde van verzoekster en [naam 1] . Met verzoekster zijn ook meegekomen [naam 2] en
        
          [naam 3] van [bedrijf 2] B.V. en [naam 4] van de certificerende instelling [naam 5] .
        Ook hebben deelgeenomen namens verweerder: de gemachtigde van verweerder, mr. [naam 7] en [naam 8]
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.1
      Op 22 november 2024 heeft verzoekster een sloopmelding gedaan bij verweerder voor het verwijderen van asbesthoudende materialen uit het appartement. 
      
    
    
      2.2
      Op 26 november 2024 heeft verweerder te kennen gegeven dat de sloopmelding niet voldoet aan de indieningvereisten. Het ingediende asbestinventarisatierapport van [bedrijf 2] van 20 november 2024 (versie 1) voldoet niet. Naar aanleiding van een ernstig beschadigde onderlaag vloerzeil op de keukenvloer zijn vijf kleefmonsters genomen en onderzocht met een Polarisatiemicroscopie (PLM)-analyse. KM-01 is een kleefmonster uit de aangrenzende hal en test positief op ‘Chrysotiel’, oftewel asbest. Dit kleefmonster dient conform de NEN 2991 te worden geanalyseerd. Op basis van een PLM-monster kan de risicoklasse van het asbest niet worden ingedeeld. 
      
    
    
      2.3
      Op 28 november 2024 heeft verzoekster een nieuwe sloopmelding gedaan bij verweerder voor hetzelfde pand. Op 2 december 2024 heeft verweerder aangegeven dat ook deze sloopmelding niet voldoet aan de indieningsvereisten. Het asbestinventarisatierapport is niet geschikt voor de asbestverwijdering. Niet wordt voldaan aan de NEN 2991 omdat geen analyse met Scanning Elektronen Microscopie (SEM) heeft plaatsgevonden. 
      
    
    
      2.4
      Op 3 december 2024 zijn aanvullende kleefmonsters genomen door [bedrijf 2] in de hal, namelijk KM-01* en KM-02*. Uit het asbestinventarisatierapport van 5 december 2024 (versie 2) blijkt dat hierop met toepassing van een SEM-analyse geen asbest is aangetroffen. 
      
    
    
      2.5
      Op 10 januari 2025 heeft verzoekster een nieuwe sloopmelding gedaan bij verweerder voor het verwijderen van asbesthoudende materialen uit het appartement. Hieraan is het asbestinventarisatierapport van 10 januari 2025 (versie 3) gekoppeld. 
      
    
    
      2.6
      Verweerder heeft per brief van 14 januari 2025 te kennen gegeven dat de sloopmelding van verzoekster niet voldoet aan de indieningsvereisten uit artikel 7.11 van het Bbl. Het ingediende asbestinventarisatierapport van [bedrijf 2] is niet geschikt omdat een PLM-analyse bij kleefmonster KM-01 is gebruikt. Die analyse is onvoldoende voor het bepalen van de risicoklasse van het aangetroffen asbest in de hal. Een SEM-monsteranalyse is vereist van dit eerst genomen kleefmonster op grond van artikel 4.54a, eerste, derde en vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Aangezien niet aan de meldingsplicht wordt voldaan, mag verzoekster de genoemde werkzaamheden niet uitvoeren.
      
    
    
      2.7
      Een toezichthouder van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied is op 24 januari 2025 naar de flat op de tweede verdieping van de [adres] in [plaats 2] gegaan. De toezichthouder heeft vastgesteld dat verzoekster was begonnen met de voorbereidende werkzaamheden voor de asbestverwijdering. De keuken was afgesloten met een containment en voorzien van een decontaminatiesluis die in de direct aangrenzende hal was geplaatst. Op de halvloer was eerder in het asbestinventarisatierapport indicatief asbest aangetoond op PLM-kleefmonster KM-01. De toezichthouder heeft de werkzaamheden daarom mondeling stilgelegd. [naam 1] , de eigenaar van verzoekster, was ook aanwezig en hem is meegedeeld dat de eerder ingediende sloopmeldingen en de huidige sloopmelding van 10 januari 2025 voor dit adres, niet akkoord zijn bevonden en dat hij hiervan op de hoogte was. De werkzaamheden mogen niet zonder een goedgekeurde sloopmelding plaatsvinden. Er is sprake van overtreding van artikel 7.10, eerste lid, van het Bbl, namelijk slopen zonder goedgekeurde sloopmelding. De toezichthouder heeft van zijn bevindingen een rapport opgesteld op 24 januari 2024. 
      
    
    
      2.8
      
        In het bestreden besluit van 28 januari 2025 is de mondelinge stillegging van 24 januari 2025 geformaliseerd en zijn lasten onder dwangsom opgelegd voor het verrichten van de werkzaamheden zonder de sloopmelding op de locatie. Tijdens de controle van de toezichthouder op 24 januari 2025 is geconstateerd dat verzoekster is begonnen met de voorbereidende werkzaamheden voor de asbestverwijdering. De decontaminatiesluis bevond zich in de hal waar eerder indicatief asbest werd aangetoond in PLM-kleefmonster KM-01. Dit eerste kleefmonster is nooit opgeschaald naar een SEM-analyse, ook niet in de latere versies van het asbestinventarisatierapport. De risicoklasse van dit monster kan uitsluitend worden vastgesteld door een SEM-analyse. 
        Er is dus sprake van asbestverwijderingswerkzaamheden zonder dat hiervoor een goedgekeurde sloopmelding is gedaan. Er is dus sprake van een overtreding van artikel 7.10, eerste lid, en artikel 7.9, eerste lid, van het Bbl in samenhang gelezen met artikel 4.54a, eerste, derde en vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit.
        Door het bevel tot stillegging wil verweerder voorkomen dat de illegale situatie verder in omvang toeneemt, waardoor verweerder voor voldongen feiten komt te staan. De in het besluit opgelegde lasten onder dwangsom strekken tot het onmogelijk maken van voortzetting van de geconstateerde overtredingen. Bij afweging van alle belangen is verweerder van mening dat het algemeen belang dat is gediend bij het handhaven, dient te prevaleren boven verzoeksters belang bij het voortzetten van de overtreding. Niet is gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die verweerder van het onmiddellijk stilleggen van de sloopwerkzaamheden en het opleggen van de lasten moeten doen afzien. Gelet op de aanwezigheid van asbest is er ook sprake van een aanmerkelijk gevaar voor de veiligheid en gezondheid. 
        Aan verzoekster worden daarom de volgende lasten opgelegd:
        Last 1: verzoekster moet met onmiddellijke ingang overgaan tot het staken, doen staken, gestaakt houden en gestaakt doen houden van alle sloopwerkzaamheden in en aan het bouwwerk gelegen aan de [adres] . Bij overtreding verbeurt verzoekster een dwangsom van € 5.000,- per constatering per dag met een maximum van € 25.000,-.
        Last 2: verzoekster moet herhaling van de overtreding van artikel 7.10, eerste lid, van het Bbl en artikel 7.9, eerste lid, van het Bbl, gelezen in samenhang met artikel 4.54a, eerste, derde en vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit voorkomen. Dat kan door:
      
      
        
          een sloopmelding in te dienen;
        
        
          bij de sloopmelding een asbestinventarisatierapport te voegen dat voldoet aan de eisen van artikel 4.54a, eerste, derde en vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit;
        
        
          meer concreet houdt dat in dat door het vaststellen van een risicoklasse-indeling van het eerder genomen PLM-kleefmonster KM-01, genomen in de hal en waarop indicatief asbest is aangetoond, een analyse dient te worden uitgevoerd met behulp van SEM. Dit resultaat dient te worden opgenomen in het asbestinventarisatierapport;
        
        
          indien bij dit kleefmonster, na analyse met SEM, asbestvezels worden aangetoond in categorie + of ++, dient de scope van een mogelijke verspreiding van asbestvezels te worden ingekaderd door in de aangrenzende ruimten extra kleefmonsters te nemen. Het asbestinventarisatierapport dient vervolgens minstens geschikt te zijn voor de uitvoering van de asbestverwijdering. 
        
      
      Bij overtreding verbeurt verzoekster een dwangsom van € 5.000,- per constatering per dag met een maximum van € 25.000,-. Aan de lasten zijn geen begunstigingstermijnen verbonden omdat ze dienen om herhaling te voorkomen. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      3.1
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
      
    
    
      3.2
      De voorzieningenrechter bespreekt eerst of verzoekster een spoedeisend belang heeft bij de verzochte voorlopige voorziening. Daarna bespreekt de voorzieningenrechter de verzochte voorlopige voorziening en het daarbij behorende toetsingskader. Vervolgens bespreekt de voorzieningenrechter de door verzoekster in bezwaar naar voren gebrachte gronden. Eerst wordt beoordeeld of sprake is van strijd met het zogeheten specialiteitsbeginsel. Daarna wordt ingegaan op de vraag of verweerder op grond van de wet- en regelgeving kan verlangen dat KM-01 met een SEM-analyse wordt onderzocht. Tot slot wordt besproken of de fysieke leefomgeving in het geding is.
      
      
        
          Is sprake van een spoedeisend belang?
        
      
    
    
      4.1
      Verweerder stelt dat verzoekster geen spoedeisend belang heeft. Omdat sprake is van een besluit waarbij een last onder dwangsom is opgelegd, moet onverwijlde spoed, zoals bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, worden gezocht in het moment waarop de begunstigingstermijn afloopt. Op dat moment moet immers worden voldaan aan de norm die de last oplegt. Aan het bestreden besluit is echter geen begunstigingstermijn gekoppeld. Ook had verzoekster, indien daadwerkelijk sprake was van spoedeisendheid, ondertussen kleefmonster KM-01 met een SEM-analyse kunnen laten onderzoeken zodat ze verder kon gaan met de sloopwerkzaamheden. 
      
    
    
      4.2
      
        De voorzieningenrechter volgt dit standpunt van verweerder niet. Juist omdat in het bestreden besluit de werkzaamheden van verzoekster onmiddellijk zijn stilgelegd en aan de opgelegde lasten geen begunstigingstermijn is gekoppeld, heeft verzoekster een spoedeisend belang bij het treffen van een voorlopige voorziening. Verzoekster moet immers onmiddellijk aan de lasten voldoen. De eigenaar van de woning van het appartement heeft verzoekster opgedragen ervoor te zorgen dat hij zo spoedig mogelijk over het appartement kan beschikken. Door de lasten kan verzoekster bij uitvoering van deze opdracht dwangsommen verbeuren. In het kader van het spoedeisend belang is het niet redelijk om aan verzoekster tegen te werpen dat zij kleefmonster KM-01 alsnog met een SEM-analyse kan onderzoeken, omdat de rechtmatigheid van de eis van die analyse juist ter discussie staat in de bezwaarprocedure.
        De omstandigheid dat inmiddels nieuwe kleefmonsters zijn genomen in de hal en deze wel met een SEM-analyse zijn onderzocht, brengt evenmin met zich mee dat geen spoedeisend belang meer aanwezig is. Verweerder stelt zich immers op het standpunt dat het eerst genomen kleefmonster KM-01 met een SEM-analyse onderzocht moet worden. Verweerder wil zekerheid dat de hal niet met asbest is verontreinigd. Totdat dit onderzoek heeft plaatsgevonden, mag verzoekster niet verder met de sloopwerkzaamheden. De voorzieningenrechter komt daarom toe aan een inhoudelijke beoordeling van het verzoek om een voorlopige voorziening.
      
      
      
        
          De verzochte voorlopige voorziening en het toetsingskader
        
      
    
    
      5.1
      Verzoekster vraagt de voorzieningenrechter om het bestreden besluit te schorsen tot zes weken nadat op het bezwaar is beslist. Verzoekster wenst namelijk zo spoedig mogelijk verder te gaan met de sloopwerkzaamheden aan het appartement. Dit is echter een verstrekkende voorziening, die geen voorlopig karakter heeft. Voor het treffen van een dermate verstrekkende voorziening is daarom alleen aanleiding als het bestreden besluit evident onrechtmatig is. De voorzieningenrechter zal hierna bespreken of hiervan sprake is. 
      
    
    
      5.2
      Verzoekster heeft ter zitting de grond in bezwaar dat goedkeuring door verweerder van een sloopmelding niet is vereist omdat geen sprake is van een sloopvergunning, ingetrokken. Verzoekster stelt (samengevat) in bezwaar dat het bestreden besluit onrechtmatig is omdat sprake is van strijd met het specialiteitsbeginsel, omdat een SEM-analyse van KM-01 niet mogelijk is en niet vereist is en ten slotte omdat geen sprake is van een relatie met de fysieke leefomgeving. 
      
      
        
          Specialiteitsbeginsel
        
      
    
    
      6.1
      Verzoekster stelt (samengevat) dat uit het specialiteitsbeginsel volgt dat een bestuursorgaan alleen de belangen mag behartigen waarvoor de betrokken wet- of regelgeving een grondslag biedt. De regels over asbestverwijdering zijn grotendeels opgesteld om te borgen dat werknemers op een veilige wijze hun werk kunnen doen. De Nederlandse Arbeidsinspectie is daarvoor verantwoordelijk en die heeft op 15 januari 2025 een inspectie uitgevoerd, het asbestinventarisatierapport getoetst en dat akkoord bevonden. Daarmee voldoen de sloopmelding en het asbestinventarisatierapport van verzoekster aan de wet- en regelgeving. Ook de certificerende instelling [naam 5] heeft bij verzoekster een audit uitgevoerd en geen overtredingen geconstateerd. Verweerder was niet bevoegd om op grond van regels betreffende arbeidsomstandigheden en certificering van verzoekster te eisen dat zij KM-01 met een SEM-analyse zou laten onderzoeken en dus ook niet bevoegd om de last op te leggen.
      
    
    
      6.2
      Verweerder stelt (samengevat) in het verweerschrift dat het specialiteitsbeginsel niet wordt geschonden als handhavend wordt opgetreden tegen de sanering van asbest zonder melding als bedoeld in artikel 7.11 van het Bbl in het kader van het waarborgen van de veiligheid en het beschermen van de gezondheid in de directe omgeving van bouw- en sloopwerkzaamheden. 
      
    
    
      6.3
      
        Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is geen sprake van schending van het specialiteitsbeginsel. 
        De Nederlandse Arbeidsinspectie is namens de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid inderdaad bevoegd om handhavend op te treden bij overtreding van het Arbeidsomstandighedenbesluit door een werkgever en [naam 5] is bevoegd tot afgifte van certificaten waarover asbestsaneringsbedrijven moeten beschikken. Beide bekijken vanuit hun rol dus ook een asbestinventarisatierapport. 
        Dat laat echter onverlet dat verweerder op grond van artikel 18.2, eerste lid, van de Omgevingswet, gelezen in samenhang met artikel 4.9 van die wet en artikel 2.2 van het Bbl, bevoegd is om handhavend op te treden bij overtreding van het Bbl. Artikel 7.9 van het Bbl bepaalt dat degene die sloopwerkzaamheden gaat uitvoeren een asbestinventarisatierapport dient te hebben als er een redelijk vermoeden is dat zich in het te slopen bouwwerk asbest of een asbesthoudend product bevindt. Artikel 7.10 van het Bbl bepaalt dat het verboden is sloopwerkzaamheden uit te voeren zonder dit van tevoren te melden, indien hierbij asbest wordt verwijderd. Artikel 7.11, eerste lid, aanhef en onder g, van het Bbl bepaalt vervolgens dat bij de sloopmelding een asbestinventarisatierapport dient te worden overgelegd. Bijlage I bij het Bbl bevat een begrippenoverzicht en bepaalt dat een asbestinventarisatierapport een rapport is dat voldoet aan de eisen bedoeld in artikel 4.54a, eerste, derde en vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit. Indien het overgelegde asbestinventarisatierapport dus niet voldoet aan deze eisen uit artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit, is geen sloopmelding ingediend en mag niet gesloopt worden. In het derde lid van artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit wordt ten slotte aangegeven dat de resultaten van de asbestinventarisatie en de indeling in een risicoklasse, bedoeld in het tweede lid van artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit, worden opgenomen in een inventarisatierapport. Dat betekent dat verweerder bij de eigen beoordeling van het ingediende asbestinventarisatierapport ook de indeling in een risicoklasse moet beoordelen.
      
      
      
        
          Mag verweerder verlangen dat KM-01 met een SEM-analyse wordt onderzocht?
        
      
    
    
      7.1
      
        Verzoekster stelt dat de eis dat een SEM-analyse nodig is, geen steun vindt in de wet- en regelgeving. Uit artikel 21 van het Certificatieschema voor de Procescertificaten Asbestinventarisatie en Asbestverwijdering (Stcrt. 2024, nr. 34077, hierna: het Certificatieschema) volgt welke maatregelen genomen moeten worden bij het aantreffen van beschadigd asbestverdacht materiaal. Alleen wanneer sprake is van de aanwezigheid van visueel waarneembare restanten, zijn een kleefmonster en een SEM-analyse nodig. In de hal was echter geen sprake van visueel waarneembare restanten. In de hal lag namelijk het oorspronkelijk materiaal en dat is een ‘toepassing’ en geen ‘restant’. Zo is het ook in het de eerste versie van het rapport van [bedrijf 2] genoemd.
        Artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit stelt de eis ook niet. Uit artikel 4.2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit, dat hoger in rang is dan het Certificatieschema, volgt dat ook andere voor het doel geschikte meetmethodes of kwantitatieve evaluatiemethodes gebruikt kunnen worden, oftewel ook de PLM-methode. Uit het overgelegde advies van Pels Rijcken & Drooglever Fortuijn aan de gemeente Den Haag en de Omgevingsdienst Haaglanden volgt dat verweerder het asbestinventarisatierapport alleen mag controleren door te toetsen aan artikel 22 van het Certificatieschema, dus niet aan artikel 21 waarin de SEM-analyse staat. Verweerder mag dus geen mening hebben over de wijze waarop een asbestmonster wordt geanalyseerd. 
        Tot slot heeft verzoekster ter zitting aanvullend gesteld dat een kleefmonster waarop asbest aangetroffen is, onvoldoende is omdat volgens de NEN 2991 de regel ‘één kleefmonster is geen kleefmonster’ geldt. Een SEM-analyse van KM-01 is ook technisch niet meer mogelijk omdat een PLM-analyse daarop heeft plaatsgevonden en het monster dus is aangetast. Daarom heeft verzoekster nieuwe kleefmonsters (KM-01* en KM-02*) genomen in de hal en daarop wel een SEM-analyse uitgevoerd. 
      
      
    
    
      7.2
      
        Verweerder stelt in het verweerschrift dat bij het aantreffen van asbest een risicoclassificatie daarvan dient te worden gemaakt. Een risicoclassificatie overeenkomstig de ‘stoffen manager asbest risico-indelingstechniek (SMART)’ kan alleen met een SEM-analyse worden gedaan. Bij een PLM-analyse van een kleefmonster wordt alleen een indicatie gegeven van de aanwezigheid van asbest, maar niet van de hoeveelheid asbestvezels of het soort asbest. Dit maakt het onmogelijk om een risicoklasse-indeling te geven. Het laboratorium dat in bezit is van kleefmonster KM-01 heeft aangegeven dat een SEM-analyse op dit kleefmonster ook nog mogelijk is.
        Het bevoegd gezag moet, gelet op de definitie van een asbestinventarisatierapport zoals opgenomen in bijlage I bij het Bbl, toetsen of voldaan wordt aan de vereisten van artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit. In het tweede en derde lid van dit artikel wordt de indeling in een risicoklasse als onderdeel van het asbestinventarisatierapport specifiek genoemd. 
        Verweerder erkent dat het niet helemaal duidelijk is of ook moet worden getoetst aan het Certificatieschema. In artikel 21, tweede lid, van het Certificatieschema wordt het toepassen van de SEM-analyse wel expliciet genoemd. Indien blijkt dat sprake is van de aanwezigheid van visueel waarneembare restanten niet-hechtgebonden asbestverdacht materiaal binnen een bouwwerk, neemt het asbestinventarisatiebedrijf kleefmonsters per ruimte of gebied overeenkomstig de NEN 2991 en analyseert een laboratorium deze kleefmonsters overeenkomstig de NEN-ISO 16000-27 (oftewel SEM). Uit de eerste versie van het asbestinventarisatierapport blijkt volgens verweerder wel dat sprake was van visueel waarneembare restanten niet-hechtgebonden asbestverdacht materiaal binnen het bouwwerk, namelijk de restanten van een onderlaag vloerzeil die aangetroffen zijn op de keukenvloer en die asbest bevatten. Verweerder wijst er ook op dat in artikel 22, zesde lid, aanhef en onder m, en negende lid, van het Certificatieschema wordt verwezen naar risicoclassificatie overeenkomstig SMART.
      
      
    
    
      7.3
      De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Deze procedure leent zich niet voor beantwoording van de vraag of kleefmonster KM-01 wel of niet alsnog door een laboratorium met SEM geanalyseerd kan worden. Verweerder stelt van wel en verzoekster betwist dit. Beide partijen hebben hun stellingen niet nader onderbouwd. Deze vraag betreft niet een juridische vraag maar een technische vraag die de voorzieningenrechter niet kan beantwoorden. Partijen zullen in bezwaar beide nader moeten toelichten waar zij hun standpunt op baseren. Bij gebrek aan een nadere onderbouwing van beide standpunten kan in deze spoedprocedure niet worden uitgesloten dat een SEM-analyse van kleefmonster KM-01 mogelijk is.
      
    
    
      7.4
      Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan het standpunt van verweerder dat een SEM-analyse van kleefmonster KM-01 wel op grond van de wet- en regelgeving vereist is, gevolgd worden. Artikel 4.54a, tweede en derde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit noemt namelijk expliciet dat een risicoclassificatie in het asbestinventarisatierapport moet worden opgenomen. In het vierde lid van dat artikel staat dat de inventarisatie en het inventarisatierapport moeten worden uitgevoerd, onderscheidenlijk opgesteld, door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestinventarisatie. In artikel 4.27 van de Arbeidsomstandighedenregeling is bepaald dat een dergelijk bedrijf moet voldoen aan het gestelde in paragraaf 2 en 3 van het Certificatieschema en dus ook aan artikel 21 en 22 van het Certificatieschema. Daarom is de voorzieningenrechter van oordeel dat verweerder het asbestinventarisatierapport ook mag toetsen aan het Certificatieschema. Dat betreft artikel 22, waarin de inhoud van een asbestinventarisatierapport is geregeld, maar ook artikel 21, dat de te nemen inventarisatiemaatregelen betreft en dus samenhangt met artikel 22. Artikel 22, zesde lid, aanhef en onder m, en negende lid, van het Certificatieschema vereist ook dat het asbestinventarisatieverzoek een risicoclassificatie bevat. In artikel 21, tweede lid, aanhef en onder b, van het Certificatieschema is opgenomen dat onder bepaalde omstandigheden een SEM-analyse moet worden toegepast, zoals ook volgt uit paragraaf 4.2.2 van de NEN 2991 die wordt aangehaald in de hiervoor onder 2.3 vermelde reactie van verweerder. Artikel 4.2 van het Arbeidsomstandighedenbesluit doet aan het voorgaande niet af, aangezien dat een algemene bepaling betreffende gevaarlijke stoffen is, terwijl artikel 4.54a van het Arbeidsomstandighedenbesluit en de op dat besluit gebaseerde, hiervoor vermelde bepalingen van de Arbeidsomstandighedenregeling en het Certificatieschema specifiek asbest betreffen.
      
    
    
      7.5
      Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder ook voldoende gemotiveerd dat wel sprake is van visueel waarneembare restanten niet-hechtgebonden beschadigd asbestverdacht materiaal binnen in de hal, zoals genoemd in artikel 21, tweede lid, aanhef en onder b, van het Certificatieschema. Uit de eerste versie van het asbestinventarisatierapport (pagina 10) blijkt immers dat in de keuken asbesthoudend materiaal is waargenomen, te weten op de vloer. Dit materiaal is niet-hechtgebonden en ook ernstig beschadigd. In verband hiermee, zo blijkt uit opmerking 3 van het rapport, zijn op de vloer van de hal, voor de keukendeur kleefmonsters genomen, waaronder kleefmonster KM-01 en uit een PLM-analyse blijkt dat daarop asbest is aangetroffen. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter kan verweerder gevolgd worden in zijn standpunt dat het hierbij gaat om een restant, aangezien het een overblijfsel betreft dat is achtergebleven na verwijdering van de toplaag van vinyl op de vloer. Dat brengt op grond van artikel 21, tweede lid, aanhef en onder b, van het Certificatieschema mee dat vervolgens een risicoclassificatie door middel van een SEM-analyse vereist was.
      
    
    
      7.6
      De stelling van verzoekster dat de regel ‘één kleefmonster is geen kleefmonster’ geldt, volgt de voorzieningenrechter niet. Verzoekster heeft immers geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat deze regel uit de NEN 2991 of ergens anders uit volgt. 
      
      
        
          Fysieke leefomgeving
        
      
    
    
      8.1
      Verzoekster stelt dat de wijze waarop het kleefmonster wordt geanalyseerd geen enkele relatie heeft met de fysieke leefomgeving. Vast staat dat sprake is van een leegstaand appartement dat pas na vrijgave door een geaccrediteerd laboratorium zonder persoonlijke beschermingsmiddelen mag worden betreden. Hervatting van de werkzaamheden heeft dus geen gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
      
    
    
      8.2
      Verweerder stelt dat zonder dat is aangetoond wat het verontreinigingsniveau is van kleefmonster KM-01, waarop indicatief asbest is aangetoond, een risico voor de gezondheid in de directe omgeving van de sloopwerkzaamheden niet kan worden uitgesloten. Ook kan een worst case scenario niet worden uitgesloten waarin het openbaar toegankelijke trappenhuis ook verontreinigd is. Gevolgen voor de fysieke leefomgeving zijn daarom niet uitgesloten.
      
    
    
      8.3
      De voorzieningenrechter is voorlopig van oordeel dat verweerder met bovenstaande voldoende heeft gemotiveerd dat risico’s voor de fysieke leefomgeving niet kunnen worden uitgesloten.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    9. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is niet evident dat de bezwaargronden van verzoekster zullen slagen en is het bestreden besluit met de opgelegde lasten dus ook niet evident onrechtmatig.
    
    10. Gelet op de verstrekkendheid van de door verzoekster verzochte voorlopige voorziening, bestaat daarom geen aanleiding om de verzochte voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek daarom af. Dit betekent dat de lasten onder dwangsom tijdens de bezwaarprocedure van kracht blijven.
    
    11. Omdat het verzoek wordt afgewezen, bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding en krijgt verzoekster het griffierecht niet terug.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A.W. Martens, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Bijlage
    
  
  
    Omgevingswet
    
    
      Artikel 4.9
      Tenzij op grond van de artikelen 4.10 tot en met 4.13 anders is bepaald, wordt op grond van artikel 4.3 het college van burgemeester en wethouders aangewezen als:
    
    a. het bevoegd gezag waaraan een melding wordt gedaan,
    (…)
    
    
      Artikel 18.2
    
    1. Als er sprake is van een activiteit waarvoor op grond van paragraaf 4.1.1 algemene regels zijn gesteld, berust de bestuursrechtelijke handhavingstaak bij het op grond van paragraaf 4.1.3 voor die activiteit bevoegde gezag.
    (…)
    
  
  
    Bbl
    
    
      Artikel 1.1
      Bijlage I bevat begripsbepalingen voor de toepassing van dit besluit.
    
    
    
      Artikel 2.2
      Het college van burgemeester en wethouders is het bevoegd gezag:
    
    a. waaraan een melding wordt gedaan;
    (…)
    
    
      Artikel 7.9
    
    1. De normadressaat beschikt over een asbestinventarisatierapport voor het gedeelte van het bouwwerk waar wordt gesloopt, als hij weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat zich in het bouwwerk asbest of een asbesthoudend product bevindt.
    (…)
    3. Degene die een handeling laat verrichten waarop het eerste lid van toepassing is, verstrekt, voordat de handeling wordt verricht, een afschrift van het asbestinventarisatierapport aan degene die de handeling verricht.
    
    
      Artikel 7.10
    
    1. Het is verboden een bouwwerk of gedeelte daarvan te slopen als daarbij asbest wordt verwijderd of de hoeveelheid sloopafval naar redelijke inschatting meer dan 10 m³ bedraagt, zonder dit ten minste vier weken voor het begin van de sloopwerkzaamheden te melden.
    2. De in het eerste lid genoemde termijn is ten minste een week als:
    a. de sloopwerkzaamheden in het kader van reparatie- of mutatieonderhoudswerkzaamheden worden verricht aan een asbesthoudende toepassing en handhaving van de termijn tot onnodige leegstand zou leiden of het gebruiksgenot van het bouwwerk ernstig zou belemmeren; of
    (…)
    
    
      Artikel 7.11
    
    1. Een sloopmelding wordt ondertekend en bevat de volgende gegevens en bescheiden:
    a. de naam en het adres van de eigenaar van het te slopen bouwwerk en, voor zover van toepassing, van diegene die om een andere reden bevoegd is tot het slopen of laten slopen van het bouwwerk;
    b. de naam en het adres van diegene die de sloopwerkzaamheden gaat verrichten, als de uitvoerder een ander persoon is dan bedoeld onder a;
    c. de dagtekening;
    d. het adres, de kadastrale aanduiding en aard van het te slopen bouwwerk of gedeelte daarvan;
    e. de data, de tijdstippen en een beschrijving van de wijze waarop het verrichten van de sloopwerkzaamheden gaat plaatsvinden;
    f. een globale inventarisatie van de aard en de hoeveelheid van de afvalstoffen die naar verwachting zullen vrijkomen bij de sloopwerkzaamheden en een opgave van de voorgenomen afvoerbestemming van die stoffen; en
    g. als op grond van artikel 7.9 een asbestinventarisatierapport is vereist, het asbestinventarisatierapport of een afschrift van de resultaten van de eindbeoordeling, bedoeld in artikel 7.22.
    (…)
    
    
      Bijlage I
      A. Begrippen: algemeen
      Voor de toepassing van dit besluit wordt verstaan onder:
      (…)
      Asbestinventarisatierapport: rapport dat voldoet aan de eisen bedoeld in artikel 4.54a, eerste, derde en vierde lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit;
      (…)
    
    
  
  
    Arbeidsomstandighedenbesluit
    
    
      Artikel 4.2
    
    1. Indien werknemers worden of kunnen worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen, ongeacht of met deze stoffen daadwerkelijk arbeid wordt of zal worden verricht, worden, in het kader van de risico-inventarisatie en -evaluatie, bedoeld in artikel 5 van de wet, de aard, de mate en de duur van die blootstelling beoordeeld teneinde de gevaren voor de werknemers te bepalen.
    (…)
    3. Met betrekking tot de mate van blootstelling aan gevaarlijke stoffen wordt in ieder geval vastgesteld wat het blootstellingsniveau is.
    4. Voor het doeltreffend vaststellen van het blootstellingsniveau wordt gebruik gemaakt van geschikte, genormaliseerde meetmethodes, dan wel andere voor het doel geschikte meetmethodes of kwantitatieve evaluatiemethodes.
    (…)
    
    
      Artikel 4.54a
    
    1. In het kader van de beoordeling, bedoeld in artikel 4.2, wordt de aanwezigheid van asbest of asbesthoudende producten volledig geïnventariseerd voordat wordt aangevangen met de volgende werkzaamheden:
    a. het geheel of gedeeltelijk afbreken of uit elkaar nemen van bouwwerken, met uitzondering van grondwerken, of objecten waarin naar redelijke verwachting asbest of een asbesthoudend product is toegepast;
    b. het verwijderen van asbest of asbesthoudende producten uit de bouwwerken of objecten, bedoeld in onderdeel a; of
    c. het opruimen van asbest of asbesthoudende producten die ten gevolge van een incident zijn vrijgekomen.
    2. Op grond van de inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, wordt in het kader van de risicobeoordeling, bedoeld in artikel 4.2, door het bedrijf, bedoeld in het vierde lid, bepaald in welke risicoklasse als bedoeld in de artikelen 4.44, 4.48 of 4.53a de werkzaamheden vallen.
    3. De resultaten van de inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, en de indeling in een risicoklasse, bedoeld in het tweede lid, worden opgenomen in een inventarisatierapport.
    4. De inventarisatie, bedoeld in het eerste lid, en het inventarisatierapport, bedoeld in het derde lid, worden uitgevoerd, onderscheidenlijk opgesteld, door een bedrijf dat in het bezit is van een certificaat asbestinventarisatie dat is afgegeven door Onze Minister of een certificerende instelling.
    
  
  
    Arbeidsomstandighedenregeling
    
    
      Artikel 4.27
      Een certificaat kan worden afgegeven indien:
      a. in geval van het certificaat asbestinventarisatie, bedoeld in artikel 4.54a, vierde lid, van het besluit, de aanvrager voldoet aan de eisen, geldend voor asbestinventarisatiebedrijven en vastgelegd in paragraaf 2 en 3 van het certificatieschema voor de procescertificaten;
      (…)
    
    
  
  
    Certificatieschema
    
    
      Artikel 1
      In dit certificatieschema wordt verstaan onder:
      (…)
      NEN-ISO 16000-27: NEN-ISO 16000-27:2014, algemene criteria voor bepaling van de neergestreken stofvezels op oppervlakken door scanning elektronenmicroscopie;
      (…)
    
    
    
      Artikel 21
    
    1. Indien het asbestinventarisatiebedrijf beschadigd asbestverdacht materiaal aantreft, worden de volgende aspecten beoordeeld en beschreven:
    
      a.de omvang en mate van beschadiging van het asbestverdacht materiaal; en
      b.de omvang en verspreiding van de visueel waarneembare restanten asbestverdacht materiaal;
    
    2. Indien uit de beoordeling, bedoeld in het eerste lid, blijkt dat er sprake is van de aanwezigheid van visueel waarneembare restanten niet-hechtgebonden asbestverdacht materiaal binnen een bouwwerk, informeert het asbestinventarisatiebedrijf de opdrachtgever hierover en breidt het asbestinventarisatiebedrijf na opdracht door de opdrachtgever het asbestinventarisatieonderzoek uit met een inkadering door middel van:
    a. het nemen van representatieve kleefmonsters per ruimte of gebied overeenkomstig de NEN 2991; en
    b. een analyse van deze kleefmonsters overeenkomstig de NEN-ISO 16000-27 door een door de Raad voor Accreditatie voor deze verrichting geaccrediteerd laboratorium, als blijkt dat het beschadigde asbestverdachte materiaal, bedoeld in het eerste lid, onderdeel a, asbesthoudend is.
    (…)
    
    
      Artikel 22
    
    1. Het asbestinventarisatiebedrijf stelt een asbestinventarisatierapport op met daarin een beschrijving van de asbesthoudende materialen met inachtneming van de reikwijdte, bedoeld in het vierde lid, onderdeel a, en de geschiktheid, bedoeld in het vierde lid, onderdeel b. 
    (…)
    3. Het asbestinventarisatiebedrijf stelt een asbestinventarisatierapport op waarbij op het titelblad in ieder geval is opgenomen: 
    a. de naam en het certificaatnummer van het asbestinventarisatiebedrijf; 
    b. de naam van de opdrachtgever; 
    c. de adresgegevens van de projectlocatie; 
    d. de naam van de DIA, bedoeld in artikel 18, tweede lid, en voor zover van toepassing zijn certificaatnummer; 
    e. de naam van de technisch eindverantwoordelijke, bedoeld in artikel 9 en voor zover van toepassing zijn certificaatnummer; en 
    f. een unieke projectcode met versienummer van het asbestinventarisatierapport. 
    4. Het asbestinventarisatierapport bevat een samenvatting waarin ten minste is opgenomen: a. een specificatie van de reikwijdte van de asbestinventarisatie; 
    b. een specificatie van de geschiktheid van het asbestinventarisatierapport; 
    c. een beschrijving van het doel van de asbestinventarisatie; en 
    d. een beschrijving van de beperkingen. 
    5. Het asbestinventarisatierapport bevat alle resultaten van het vooronderzoek, bedoeld in artikel 16. 
    6. Het asbestinventarisatierapport bevat een overzicht van al het aangetroffen asbesthoudende materiaal met vermelding van: 
    a. een uniek bronnummer; 
    b. een beschrijving van het asbesthoudende materiaal; 
    c. de plaats waar het asbesthoudende materiaal is aangetroffen; 
    d. het soort asbesthoudend materiaal; 
    e. de in de genomen materiaalmonsters aangetroffen asbestsoorten; 
    f. het percentage van de asbestsoorten in de materiaalmonsters; 
    g. de identificatiecode van het analysecertificaat dat bij het asbesthoudende materiaal hoort; h. de mate van beschadiging van de aangetroffen asbesttoepassingen, aangeduid met de kwalificatie niet beschadigd, licht beschadigd of ernstig beschadigd; 
    i. de mate van verwering van de aangetroffen asbesttoepassingen, aangeduid met de kwalificatie niet verweerd, licht verweerd of ernstig verweerd; 
    j. het al dan niet hechtgebonden zijn van de aangetroffen asbesttoepassingen; 
    k. de hoeveelheid van de aangetroffen asbesttoepassingen; 
    l. hoe de asbesttoepassingen bevestigd zijn; 
    m. de risicoklasse 1, 2 of 2A die is gebaseerd op de SMART waaronder het asbesthoudende materiaal verwijderd moet worden; en 
    n. specifieke opmerkingen die van belang zijn voor een veilige verwijdering van het asbesthoudende materiaal. 
    7. Het asbestinventarisatierapport bevat tekeningen met daarop aangegeven: 
    a. de locaties en afmetingen van alle onderzochte ruimten, gebieden of installaties; en 
    b. de plaatsen waarop asbesthoudende materialen zijn aangetroffen. 
    8. Het asbestinventarisatierapport bevat foto’s, waaronder per asbesttoepassing ten minste een overzichtsfoto en een detailfoto van de plaats waar het monster genomen is.
    9. Het asbestinventarisatierapport bevat de SMART-risicoclassificaties met de gegevens, bedoeld in het zesde lid, die overeenkomen met de aangetroffen situatie. 
    (…)