ECLI:NL:RBLIM:2025:4832, Rechtbank Limburg, 20-05-2025, ROE 25/476 en ROE 25/478
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom bij woning behorende bouwwerken op verkeersbestemming. Voorlopige voorziening, direct uitspraak in hoofdzaak. Overtreding. Beroep op overgangsrecht onvoldoende onderbouwd. Eiseres is geen zakelijk gerechtigde of vruchtgebruiker; last aan haar ten onrechte opgelegd. Aan eiser kan voor een deel van de bouwwerken niet het verbod om die bouwwerken in stand te laten worden tegengeworpen, omdat eiser rechthebbende is geworden voor 1 april 2007 (datum invoering verbod in stand laten zonder vergunning gebouwde bouwwerken). Daardoor sneuvelt de gehele last onder dwangsom, nu voor alle bouwwerken één gezamenlijke last is opgelegd. Beroep gegrond. Vernietiging bestreden besluit.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 25/478 en ROE25/476
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 20 mei 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam] en [naam] , te Kessel, eisers,
    (gemachtigde: mr. D.O.M. Klinkers),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Peel en Maas, verweerder,
      (gemachtigde: R.A.H.M. van der Steen).
    
    
    
      Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: [naam] en [naam], te Kessel.
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 14 oktober 2024 (het primaire besluit) heeft verweerder eisers gelast de bouwwerken op de openbare weg, kadastraal bekend als KSL00, sectie K, perceelnummer  631, te Kessel (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden onder oplegging  van een dwangsom van € 10.000,- als niet binnen de begunstigingstermijn aan de last is voldaan. 
    
    
    
      Bij besluit van 4 februari 2025, verzonden op 7 februari 2025, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eisers tegen het primaire besluit hebben gemaakt, ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit in die zin herroepen dat de last niet langer ziet op het verwijderen van een hekwerk en dat de hoogte van de dwangsom wordt  gewijzigd in € 8.500,-.
    
    
    
      Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft de rechtbank desgevraagd bericht dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift toegezonden. De derde-partij heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 maart 2025. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De derde-partij is eveneens verschenen. Aansluitend aan de zitting heeft de voorzieningenrechter op de locatie [adres] in Kessel een onderzoek ter plaatse verricht waarbij partijen aanwezig waren. Daarbij is geprobeerd tot een minnelijke oplossing te komen. 
    
    
    
      Door de toezichthouder van verweerders gemeente is een verslag gemaakt met tijdens het onderzoek ter plaatse gemaakte foto’s en de verrichte inmetingen. 
    
    
    
      Op 22 april 2025 heeft de derde-partij een voorstel gedaan, waarin hun voorwaarden zijn geformuleerd waaronder zij kunnen instemmen met een schikking. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting is hervat op 29 april 2025. Op die zitting zijn eisers verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door [naam] . De derde-partij is eveneens verschenen. 
    
    
    
      Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    1. Eisers wonen aan de [adres] in Kessel, naast de derde-partij die aan de [adres] woont. Aan de achterzijde van deze woningen loopt, vanaf de [adres] , een doodlopende, openbare weg die enkele percelen aan weerszijden van deze weg aan de achterzijde ontsluit. Het perceel aan de Rijksweg 4 is eigendom van de erven van de voormalige eigenaar (Reinders). Die voormalige eigenaar heeft bij legaat het recht van gebruik en bewoning aan [naam] verstrekt. 
    
    2. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van de derde-partij heeft verweerder het Kadaster opdracht gegeven een grensreconstructie uit te voeren ter plaatse van deze ontsluitingsweg. Na ontvangst van het rapport van het Kadaster heeft een toezichthouder van verweerders gemeente ter hoogte van de ontsluitingsweg een controle uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat – voor zover hier nog van belang – bij het perceel Rijksweg 4 een aanbouw (terras) en hondenren/-hokken, met (erf)afscheiding (hierna: de bouwwerken) deels op grond met een verkeersbestemming zijn gerealiseerd. Verweerder heeft eisers bij het primaire besluit een last onder dwangsom opgelegd om die bouwwerken te verwijderen en verwijderd te houden. Het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit heeft verweerder bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Het primaire besluit is in stand gelaten met uitzondering van de last die was opgelegd tot verwijdering van het hekwerk. In verband daarmee heeft verweerder de dwangsom verlaagd naar € 8.500,-. 
    
    3. Eisers voeren aan dat zij geen overtreder zijn, dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding met het te dienen algemeen belang en dat handhavend optreden in strijd is met het vertrouwens-, het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel. Bij de behandeling ter zitting is aangevoerd dat eisers geen medewerking krijgen van verweerder bij het achterhalen van hetgeen in de voorheen geldende bestemmingsplannen was geregeld en dat daardoor onduidelijk blijft of eisers een geslaagd beroep op overgangsrecht kunnen doen. 
    
    4. De rechtbank beoordeelt hierna het bestreden besluit aan de hand van deze beroepsgronden van eisers.
    
    
      
        Is sprake van een overtreding?
      
    
    
    5. Het bestemmingsplan ‘Kernen Kessel en Kessel-Eik’, dat van rechtswege deel uitmaakt van het tijdelijke deel van het omgevingsplan gemeente Peel en Maas, geeft aan het perceel waarop de bouwwerken zijn gerealiseerd, de bestemming ‘Verkeer’. Die gronden mogen niet worden gebruikt op een wijze of tot een doel dat strijdig is met de verkeersbestemming. Niet in geschil is dat de bouwwerken ten dienste staan van de woonbestemming op het perceel [adres] en niet ten dienste van de verkeersbestemming.
    
    
      6.Tussen partijen is evenmin in geschil dat de bouwwerken waarop de last (nog) ziet, zonder de daarvoor benodigde vergunning zijn gebouwd. Hiervoor is thans op grond van artikel 5.1, tweede lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 2.27, eerste lid, aanhef en onder b, sub 1°, van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) een omgevingsvergunning (bouwactiviteit) vereist die niet is verleend. Tevens is sprake van overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet in samenhang met artikel 22.26 van het (tijdelijk deel van het) omgevingsplan, omdat de uitzonderingen van artikel 22.27 zich niet voordoen. De bouwwerken staan  (gedeeltelijk) op gronden met de bestemming ‘Verkeer’ en zijn daarmee in strijd. De uitzondering op de vergunningplicht van artikel 22.27 geldt alleen als er geen strijd met het omgevingsplan/bestemmingsplan is. Verder is het op grond van artikel 5.6 van de Omgevingswet verboden een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit in stand te laten.
    
    7. Voor zover eisers een beroep hebben gedaan op bescherming door het overgangsrecht, overweegt de voorzieningenrechter dat op degene die een beroep doet op het overgangsrecht in beginsel de plicht rust om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is.  Eisers wijzen erop dat op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan, dat conserverend van aard was, nog een agrarische bestemming en geen verkeersbestemming gold. Wat daarvóór gold, is volgens eisers zonder hulp van verweerder niet meer te achterhalen en zij betogen dat verweerder onzorgvuldig handelt door geen medewerking te verlenen aan het kunnen doen van een geslaagd beroep op het overgangsrecht. De voorzieningenrechter overweegt dat – wat verder zij van dit betoog – verweerder, na daartoe archiefonderzoek te hebben gedaan, onweersproken heeft gesteld dat voor de bouwwerken, waarop de last onder dwangsom ziet, nooit een bouwvergunning is verleend. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is voor de vraag of voor een bouwplan vergunning kan worden verleend het gebruiksovergangsrecht niet relevant. Uitsluitend het bouwovergangsrecht kan in zoverre van belang zijn. Aan het in het omgevingsplan/bestemmingsplan opgenomen bouwovergangsrecht komt geen betekenis toe bij de vraag of voor de bouwwerken vergunning kan worden verleend, omdat dat bouwovergangsrecht enkel ziet op situaties van vernieuwing of verandering die hier niet aan de orde zijn. Maar zelfs een met succes gedaan beroep op het overgangsrecht voor een bouwwerk verschaft geen (bouw-/omgevings)vergunning vervangende titel en het bouwwerk wordt daardoor evenmin anderszins gelegaliseerd. Ook al zou worden aangenomen dat het gebruiks- dan wel bouwovergangsrecht van het bestemmingsplan (en het daarvóór geldende bestemmingsplan) van toepassing is, dan blijft een omgevingsvergunning voor bouwen vereist. tenzij ten tijde van het oprichten geen vergunning zou zijn vereist maar dat is niet aannemelijk en ook niet aannemelijk gemaakt. Een dergelijke vergunning is nooit verleend. Gesteld noch gebleken is dat de onderhavige bouwwerken onder de Omgevingswet dan wel de daarvóór geldende regels, omgevingsvergunning-vrij zijn. Verweerder was daarom in zoverre bevoegd handhavend op te treden tegen het bouwen zonder omgevingsvergunning en/of het in stand laten van zonder omgevingsvergunning gebouwde bouwwerken. 
    
    
      
        Zijn eisers overtreder en hebben zij het in hun macht de overtredingen te beëindigen ?
      
    
    
    8. Eisers voeren aan dat verweerder onvoldoende heeft onderbouwd waarom zij overtreder zijn en dat onduidelijk is waarom de eigenaren van het perceel niet zijn aangeschreven. Zij voeren aan dat het grootste deel van de bouwwerken niet door hen maar door de voormalige eigenaar (de erflater) is gebouwd en dat zij nooit hebben geweten dat van een overtreding sprake was. Eisers betogen dat duidelijk is dat de erven van de voormalige eigenaar nu eigenaar zijn van het perceel en dat verweerder nader onderzoek had moeten doen naar de onderlinge verhoudingen. Zij erkennen dat de erven geen enkele bemoeienis willen maar daardoor komt alles bij eisers terecht. Daardoor worden zij gedwongen om zelf uitvoering aan de opgelegde last te geven. Het gaat echter inmiddels om een opeenstapeling van acties die eisers moeten verrichten hetgeen mede gelet op hun gezondheidstoestand niet mogelijk is. Door eisers is verder aangevoerd dat het legaat is verstrekt aan eiser persoonlijk. Dat eiseres als overtreder is aangemerkt achten eisers in het licht van het bovenstaande te verstrekkend en onvoldoende gemotiveerd.
    
    9. Ingevolge artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, geldt verder als voorwaarde voor het opleggen van een last onder dwangsom dat de overtreder het in zijn macht moet hebben om aan de illegale situatie een einde te maken. Daarvoor is nodig dat de overtreder juridisch en/of feitelijk in staat moet worden geacht om aan de lastgeving te voldoen. Gelet op het belastende karakter van een last onder dwangsom rust de bewijslast in dit verband in eerste instantie op verweerder.
    
    10. Ten aanzien van de vraag of eisers de overtredingen hebben gepleegd en de vervolgvraag of zij het ook in hun macht hebben de overtredingen te beëindigen, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. 
    
    
      
        Eiseres
      
    
    
    11. De voorzieningenrechter volgt verweerder niet in diens standpunt dat eiseres een mederecht van vruchtgebruik heeft en het daardoor evenals eiser in haar macht heeft de overtredingen te beëindigen. De omvang van het recht van vruchtgebruik wordt bepaald door de omschrijving daarvan in de notariële akte. Uit de akte blijkt dat aan eiser het levenslang recht van gebruik en bewoning van het woonhuis en erf, tuin en weiland is gelegateerd en dat hij het woonhuis uitsluitend zelf en met zijn gezin mag bewonen. Eiser heeft een persoonlijk recht en het recht van eiseres om daar bij zijn leven te mogen wonen is daarvan afgeleid. Eiseres kan echter zelf niet als zakelijk gerechtigde/vruchtgebruiker worden aangemerkt die het – zonder de daarvoor noodzakelijke toestemming van anderen – in haar macht heeft de overtredingen te beëindigen. De last is daarom ten onrechte mede aan haar opgelegd. Het bestreden besluit komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking en het primaire besluit dient in zoverre te worden herroepen. 
    
    
      
        Eiser
      
    
    
    12. Eiser heeft verklaard dat hij in 1960 met zijn vader, moeder, broers en zus ter plaatse is gaan wonen. Na een onderbreking van 15 jaar woont hij er weer vanaf 1992. Hij heeft verklaard dat hij het terras in 1992 in overleg met de voormalige eigenaar heeft gebouwd, waardoor hij ten aanzien het terras als overtreder kan worden gezien van het verbod om dit bouwwerk te bouwen en ook van het verbod om dit in stand te laten. Hij heeft ook niet betwist dat hij de afscheiding aan de zijde van de ontsluitingsweg heeft gebouwd. 
    
    13. Op grond van het legaat is eiser vanaf het overlijden van de voormalige eigenaar op 19 januari 2007 zakelijk gerechtigde. De hondenhokken/-ren heeft zijn vader in 1960 samen met de voormalige eigenaar gebouwd. Eiser is geboren in 1953 en was destijds zeven jaar oud. Hij heeft de hondenren niet zelf gebouwd zonder vergunning en hij kan daarom alleen als overtreder van het in artikel 5.6 van de Omgevingswet neergelegde verbod worden aangemerkt als hij de in 1960 zonder bouwvergunning gebouwde hondenren daarna in stand heeft gelaten. In onder meer de uitspraak van 11 mei 2016 heeft de Afdeling overwogen dat de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat wegens overtreding van dit verbod, dat voor het eerst per 1 april 2007 in de wet is opgenomen, een last onder dwangsom wordt opgelegd ten aanzien van zonder vergunning vóór 1 april 2007 gebouwde bouwwerken indien niet is gebleken dat de gestelde overtreder ten tijde van de verkrijging van het perceel concrete aanwijzingen had dat het bouwwerk zonder vergunning  was gebouwd. Verweerder heeft niet gesteld en naar het oordeel van de voorzieningenrechter is ook niet gebleken dat eiser concrete aanwijzingen had dat de hondenren destijds zonder vergunning is gebouwd. Het betoog van eiser dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt slaagt daarom voor zover het het ‘bouwen/in stand laten van de hondenren’ betreft. 
    
    14. Nu het bestreden besluit één last betreft ter zake van drie overtredingen met daaraan verbonden één dwangsom, kan het besluit gelet op hetgeen onder 13 is overwogen in zijn geheel niet in stand blijven. 
    
    15. Hieruit volgt dat het beroep van eiser eveneens gegrond is en dat het bestreden besluit, nu de daarbij aan hem opgelegde last en de daaraan gekoppelde dwangsom niet in stand kunnen blijven, dient te worden vernietigd. 
    
    16. Ter voorlichting van partijen wijst de rechtbank er nog op dat het voorgaande niet in de weg staat aan de mogelijkheid om ter zake van het terras en de erfafscheiding een separate last onder dwangsom en ten aanzien van de hondenhokken/-ren een bestuursdwangbesluit te nemen (waarbij kostenverhaal alleen mogelijk is op de overtreder).
    
    
      
        Overige beroepsgronden (evenredigheid)
      
    
    
    17. Nu het bestreden besluit niet in stand kan blijven en verweerder een nieuwe beslissing op het bezwaar zal moeten nemen waarbij het primaire besluit opnieuw heroverwogen zal moeten worden, acht de rechtbank het niet opportuun op de overige geschilpunten in te gaan. Daartoe overweegt de rechtbank ook dat van finale geschilbeslechting in dit geval toch geen sprake zal zijn, nu de beide buren over diverse zaken met elkaar twisten en daarover naar verwachting bestuursrechtelijke (en civielrechtelijke) procedures zullen blijven voeren. De rechtbank is zich ervan bewust dat deze uitkomst – met opdracht aan verweerder om een nieuw besluit te nemen – voor geen van partijen bevredigend is en geenszins een oplossing geeft voor het voorliggende geschil (laat staan voor overige geschilpunten tussen partijen). De rechtbank ziet echter, na het uitvoerige overleg dat met partijen is gevoerd, ook geen mogelijkheden voor een oplossing. De rechtbank geeft verweerder – zonder daarover als rechtbank thans enig oordeel te vellen – wel mee om bij het nieuw te nemen besluit – waarvan de rechtbank nu nog niet weet hoe dat gaat luiden – uitdrukkelijk in te gaan op de vraag of handhavend optreden naar aanleiding van het verzoek van de derde-partij evenredig is in het licht van de belangen van partijen over en weer en het belang van eventuele anderen en het algemeen belang (met name: bereikbaarheid van de door de weg te ontsluiten percelen) mede in het licht van de voorgeschiedenis met betrekking tot het precieze verloop van deze weg. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    18. Het beroep van eisers is gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt het bestreden besluit. De voorzieningenrechter ziet aanleiding om met overeenkomstige toepassing van artikel 8:72, tweede lid, onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien en het ten aanzien van eiseres genomen primaire besluit te herroepen. Omdat verweerder ten aanzien van eiser een nieuw besluit op diens bezwaar zal moeten nemen, bestaat er aanleiding om in afwachting van dat nieuwe besluit een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst in zoverre het verzoek toe en treft op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening dat het aan eiser gerichte primaire besluit is geschorst tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
    
    19. Omdat het beroep gegrond is, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht voor het beroep vergoedt. Vanwege de uitkomst van de zaak ziet de voorzieningenrechter ook aanleiding te bepalen dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht voor het verzoek om voorlopige voorziening vergoedt.
    
    20. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Eiseres heeft voor het eerst in beroep aangevoerd dat zij geen recht van vruchtgebruik heeft en het daardoor niet in haar macht heeft de overtredingen te beëindigen. Er bestaat daarom geen aanleiding voor een veroordeling van verweerder in de proceskosten in de bezwaarfase. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling wel ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.628,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, 0,5 punt voor het bijwonen van het onderzoek ter plaatse en 0,5 punt voor het verschijnen op de nadere zitting met een waarde per punt van € 907,00 en een wegingsfactor 1). 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
      ­ verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
      ­ herroept het ten aanzien van [naam] genomen primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      ­ schorst het ten aanzien van [naam] genomen primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
      ­ draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 388,00 aan eisers te 
      ­ vergoeden;
      ­ veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 3.628,00.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 mei 2025. 
    
    
    
    
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd deze	rechter
      uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 20 mei 2025. 
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.
  
  
     Zie onder meer de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:628, r.o. 3.2 en 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:920.
  
  
     Onder meer uitspraken van 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:947, r.o. 6.1 en 15 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:118, r.o. 2.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:628, r.o. 4.1.
  
  
     Waaronder artikel 43 van de Woningwet, het Besluit bouwvergunningsvrije en licht-bouwvergunningplichtige bouwwerken en Bijlage II bij het Besluit bouwwerken leefomgeving. 
  
  
     Uitspraak van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010: BL3326.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2016:1263, r.o. 4.2.
  
  
     Destijds artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet en daarna artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo.
  
  
     Artikel 5:25 van de Awb.