ECLI:NL:RVS:2025:4227, Raad van State, 03-09-2025, 202203379/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2022 hebben provinciale staten van Drenthe het inpassingsplan "Drentse Zonneroute A37" vastgesteld. Het inpassingsplan maakt het mogelijk om zonnepanelen te plaatsen in de middenberm en de buitenbermen aan weerszijden van de A37. Deze zogenoemde zonneroute loopt over een lengte van ongeveer 42 km tussen Hoogeveen en de Duitse grens. In deze zaak staat het deel van de zonneroute rondom het dorp Zwinderen centraal. Dit is het deel van de A37 tussen hectometerpalen 14.0 en 15.7. Daar voorziet het inpassingsplan in de plaatsing van zonnepanelen in beide buitenbermen en in de middenberm. De maatschap exploiteert een melkveebedrijf. De maatschap is eigenaar van agrarische percelen aan de noord- en zuidzijde van de A37. Deze percelen grenzen direct aan de gronden van het inpassingsplan die liggen tussen de hectometerpalen 14.0 tot en met 15.7. [appellant] woont op de [locatie] op ongeveer 90 m van het plangebied. De maatschap en [appellant] kunnen zich niet verenigen met het deel van het inpassingsplan tussen de hectometerpalen 14.0 en 15.7, onder meer omdat volgens hen onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen.

202203379/1/R3.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellante A] (hierna: de maatschap), waarvan de maten zijn [maat A], [maat B] en [maat C] en [appellant B] (hierna: [appellant]), gevestigd en wonend in [plaats],
    appellanten,
    en
    provinciale staten van Drenthe,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 april 2022 hebben provinciale staten het inpassingsplan "Drentse Zonneroute A37" vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft de maatschap beroep ingesteld.
    Provinciale staten hebben een verweerschrift ingediend.
    Provinciale staten hebben een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 10 juli 2025, waar de maatschap en [appellant], vertegenwoordigd door mr. J.T. Fuller, advocaat in Zwolle, en provinciale staten, vertegenwoordigd door S.T. Wiersma en dr. M. Tijdens, zijn verschenen. Ook zijn op zitting het college van burgemeester en wethouders van Coevorden, vertegenwoordigd door H.G. Rolink, en de minister van Infrastructuur en Waterstaat, vertegenwoordigd door O.G. van Brandwijk, als partijen gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een inpassingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het inpassingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 8 juli 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het inpassingsplan maakt het mogelijk om zonnepanelen te plaatsen in de middenberm en de buitenbermen aan weerszijden van de A37. Deze zogenoemde zonneroute loopt over een lengte van ongeveer 42 km tussen Hoogeveen en de Duitse grens. In deze zaak staat het deel van de zonneroute rondom het dorp Zwinderen centraal. Dit is het deel van de A37 tussen hectometerpalen 14.0 en 15.7. Daar voorziet het inpassingsplan in de plaatsing van zonnepanelen in beide buitenbermen en in de middenberm. De zonnepanelen worden in het algemeen geplaatst in een lijnopstelling. Dat is een opstelling waarbij lange stroken van zonnepanelen dicht tegen elkaar en parallel aan de weg worden geplaatst.
    3.       De maatschap exploiteert een melkveebedrijf. De maatschap is eigenaar van agrarische percelen aan de noord- en zuidzijde van de A37. Deze percelen grenzen direct aan de gronden van het inpassingsplan die liggen tussen de hectometerpalen 14.0 tot en met 15.7. [appellant] woont op de [locatie] op ongeveer 90 m van het plangebied. De maatschap en [appellant] kunnen zich niet verenigen met het deel van het inpassingsplan tussen de hectometerpalen 14.0 en 15.7, onder meer omdat volgens hen onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een inpassingsplan moeten provinciale staten bestemmingen aanwijzen en regels geven die provinciale staten uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig achten. Provinciale staten hebben daarbij beleidsruimte en moeten de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het inpassingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Relevante regelgeving
    5.       De relevante regelgeving die niet in de onderstaande overwegingen zijn weergegeven, zijn opgenomen in bijlage 2 bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt onderdeel uit van de uitspraak.
    De beroepsgronden
    Ingetrokken beroepsgronden
    6.       Op zitting hebben de maatschap en [appellant] de beroepsgronden ingetrokken die zien op de communicatie, informatievoorziening en het draagvlak in de omgeving.
    Locaties waar geen zonnepanelen komen
    7.       De maatschap en [appellant] betogen dat het plan ten onrechte zonnepanelen mogelijk maakt op gronden direct grenzend aan hun percelen. De doelstellingen van het plan kunnen volgens hen namelijk nog altijd gehaald worden, zonder dit deel van het plangebied. Zij wijzen er daarbij op dat er vanwege bezwaren van andere partijen rondom Zwinderen ook al afspraken zijn gemaakt om aan de belangen van die partijen tegemoet te komen.
    7.1.    De maatschap is eigenaar van verschillende percelen aan weerszijden van de A37. Het gaat om de percelen die kadastraal bekend staan als Oosterhesselen G 934, G 843, G 794, G 928 en M 563. Hierna zal voor deze kadastrale percelen verwezen worden naar de perceelnummers. De percelen 843, 934 en 794 grenzen aan de westkant van het deel van het plangebied dat is bestreden. Daarbij ligt het perceel 843 aan de noordzijde en liggen de percelen 934 en 794 aan de zuidzijde van de A37. De percelen 928 en 563 liggen iets verderop ten noorden van de A37 aan de oostkant van het bestreden deel van het plangebied. De percelen 928 en 563 grenzen aan elkaar.
    7.2.    Provinciale staten en de minister van Infrastructuur en Waterstaat hebben op zitting verklaard dat inmiddels is besloten om geen zonnepanelen aan te leggen op de strook grond in het plangebied tussen de A37 en het perceel 794. Deze strook is namelijk te smal voor een rendabele aanleg van zonnepanelen. Hetzelfde geldt voor de strook grond in het plangebied tussen de A37 en het perceel 563. Om de maatschap tegemoet te komen hebben provinciale staten en de minister van Infrastructuur en Waterstaat verder besloten om geen zonnepanelen te plaatsen op de strook grond tussen de A37 en het perceel 928. Provinciale staten en de minister van Infrastructuur en Waterstaat hebben op de zitting verzocht om het inpassingsplan te vernietigen, voor zover het ziet op deze stroken grond.
    7.3.    Omdat provinciale staten zich nu op een ander standpunt stellen dan bij de vaststelling van het inpassingsplan, is het inpassingsplan op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb).
    Het betoog slaagt. De Afdeling ziet daarom aanleiding om het inpassingsplan te vernietigen, voor zover dit de delen betreft waarvan provinciale staten hebben uiteengezet dat daar geen zonnepanelen aangelegd zullen worden. De Afdeling zal daar na de bespreking van de overige beroepsgronden verder op ingaan.
    Provinciale Omgevingsverordening (hierna: POV)
    8.       De maatschap en [appellant] betogen dat het inpassingsplan in strijd met de POV is vastgesteld. Het inpassingsplan zorgt volgens hen namelijk voor een significante aantasting van de Drentse kernkwaliteiten rust en natuur. Daarvoor voeren de maatschap en [appellant] aan dat de aanleg van de zonneroute en de daarbij voorziene kap van bomen een aantasting van de belevingswaarde van het gebied oplevert.
    Op zitting hebben de maatschap en [appellant] laten weten dat zij niet langer aanvoeren dat het inpassingsplan zorgt voor een onevenredige aantasting van de kernkwaliteiten archeologie, aardkundige waarden, cultuurhistorie en landschap.
    8.1.    Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat het inpassingsplan niet in strijd met de POV is. Zij wijzen er op dat een provinciaal inpassingsplan niet aangemerkt is als ruimtelijk plan in de zin van artikel 2.6 van de POV. Alleen al daarom kan er geen strijd zijn met dit artikel, zo betogen provinciale staten. Zij stellen zich verder op het standpunt dat de kernkwaliteiten rust en natuur niet voorkomen in het deel van het plangebied dat bij het dorp Zwinderen ligt.
    8.2.    Artikel 1.1 van de POV luidt, voor zover hier van belang, als volgt:
    "Artikel 1.1 Begripsbepalingen
    ruimtelijk plan: in deze regeling en de daarop berustende bepalingen wordt onder ruimtelijk plan verstaan:
    1. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening;
    2. een wijzigings- of uitwerkingsplan als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wet ruimtelijke ordening;
    3. een beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van de Wet ruimtelijke ordening;
    4. een omgevingsvergunning waarbij van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3o van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht;
    5. een projectuitvoeringsbesluit als bedoeld in artikel 2.10 van de Crisis- en herstelwet;"
    Artikel 2.6 van de POV luidt als volgt:
    "Artikel 2.6: Werken met kernkwaliteiten:
    1. Als kernkwaliteiten worden aangewezen de thema’s en gebieden zoals die zijn neergelegd op de bij deze verordening behorende kaart A (kaartlaag stilte), kaart D3 (kaartlaag Natuurnetwerk Nederland), kaarten D4 t/m D7 waarbij voor de kaart D7 (Kernkwaliteit landschap) geldt dat van een provinciaal belang alleen sprake is in de situaties zoals in de omgevingsvisie (hoofdstuk 4) omschreven.
    2. Als bij een ruimtelijk plan kernkwaliteiten betrokken zijn:
    a. wordt in het ruimtelijk plan uiteengezet hoe het desbetreffende plan zich verhoudt tot het behoud en de ontwikkeling van de bij het plan betrokken kernkwaliteiten conform het provinciaal beleid, en de strategische opgaven en de sturingsniveaus zoals die zijn verwoord in de omgevingsvisie;
    b. maakt het desbetreffende ruimtelijk plan geen nieuwe activiteiten dan wel wijzigingen van bestaande activiteiten mogelijk die deze kernkwaliteiten significant aantasten."
    8.3.    Artikel 2.6, tweede lid, van de POV stelt eisen aan een ruimtelijk plan. In artikel 1.1 van de POV wordt een inpassingsplan niet aangemerkt als een ruimtelijk plan in de zin van de POV. Dit betekent dat provinciale staten bij het voorbereiden en vaststellen van een inpassingsplan niet rechtstreeks gebonden zijn aan de regels voor ruimtelijke plannen in de POV. Uit de plantoelichting en de verdere toelichting van provinciale staten blijkt echter dat zij bij het voorbereiden en vaststellen van het inpassingsplan wel zoveel mogelijk hebben willen aansluiten bij deze regels uit de POV. Voor provinciale staten heeft de POV als beleid te gelden. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627, onder 38. Hierna zal de Afdeling daarom aan de hand van wat de maatschap en [appellant] hebben aangevoerd beoordelen of het plan is vastgesteld in overeenstemming met het provinciale ruimtelijke beleid zoals neergelegd in de POV.
    8.4.    De Afdeling ziet in wat de maatschap en [appellant] hebben aangevoerd geen reden om te oordelen dat het inpassingsplan leidt tot een significante aantasting van de kernkwaliteiten rust en natuur. Artikel 2.6, eerste lid, van de POV bepaalt dat voor de kernkwaliteiten natuur en rust de thema’s en gebieden zijn aangewezen zoals die zijn neergelegd op de bij deze verordening behorende kaart A (stilte) en kaart D3 (Natuurnetwerk Nederland). Het deel van het plangebied tussen hectometerpalen 14.0 en 15.7 maakt geen onderdeel uit van het NNN en ligt op meer dan 600 meter afstand daarvan. Daarnaast ligt het plangebied ook op meer dan 500 m van een stiltegebied. Ongeacht of artikel 2.6 externe werking heeft, ziet de Afdeling in wat de maatschap en [appellant] hebben aangevoerd daarnaast geen reden om aan te nemen dat de aanleg van de zonneroute en de daarbij aan de orde komende bomenkap een significante aantasting opleveren van NNN- of stiltegebieden in de omgeving.
    8.5.    Het betoog slaagt niet.
    Hoogteverschil
    9.       De maatschap en [appellant] betogen dat ten onrechte geen rekening is gehouden met het feit dat er tussen de A37 en het perceel 934 een hoogteverschil zit van ongeveer 5 m. Zij voeren daarvoor eerst aan dat de wijze waarop de zonnepanelen aangelegd zullen worden niet duidelijk is. Mede daardoor is onvoldoende in beeld gebracht wat de gevolgen zullen zijn voor het uitzicht vanaf het perceel 934 en het perceel met de woning van [appellant]. Zij betogen verder dat het door het hoogteverschil waarschijnlijk is dat er vanaf hun percelen gezien een muur met zonnepanelen ontstaat, wat tot een onevenredige aantasting van hun uitzicht leidt.
    9.1.    Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat voldoende duidelijk is hoe de zonnepanelen worden aangelegd. Dit volgt uit het inpassingsplan en het beeldkwaliteitsplan. Gelet op de hoeveelheid en de omvang van de panelen, in combinatie met het hoogteverschil zal er inderdaad zicht zijn op panelen vanaf het perceel 934, zo stellen provinciale staten. Provinciale staten menen dat het inpassingsplan echter niet leidt tot ontoelaatbare gevolgen voor het uitzicht van de maatschap en [appellant]. Daarbij wijzen provinciale staten op de afstand van de woning tot de zonnepanelen en het feit dat tussen de woning en de A37 een stal staat, die zonnepanelen voor een groot deel aan het zicht zal onttrekken. Volgens provinciale staten hebben zij meer waarde mogen hechten aan het belang van een duurzame energieopwekking met zonnepanelen dan aan het belang van het uitzicht van de maatschap en [appellant].
    9.2.    Artikel 8.1.2, aanhef en onder a en d, en artikel 8.1.3 van de regels van het inpassingsplan luiden als volgt:
    "8.1.2 Bouwwerken, geen gebouwen zijnde
    Voor het bouwen van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, gelden de volgende regels:
    a. de bouwhoogte van zonnepanelen bedraagt ten hoogste 0,75 m, met dien verstande dat er één type zonnepanelen wordt toegepast;
    (…)
    d. de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde, ten behoeve van het omvormen en transformeren van energie, geen gebouwen zijnde, bedraagt maximaal 0,75 m;"
    "8.1.3 Specifieke gebruiksregels
    Tot een strijdig gebruik wordt in ieder geval gerekend het gebruik van de gronden zoals beschreven in artikel 8.1, zonder uitvoering te geven aan het beeldkwaliteitsplan zoals bijgevoegd in Bijlage 1 bij de regels van dit plan."
    9.3.    De Afdeling overweegt dat het inpassingsplan het mogelijk maakt dat er zonnepanelen worden geplaatst op de volledige strook grond tussen de A37 en perceel 934. Het talud waar de maatschap en [appellant] naar verwijzen ligt op deze strook grond. Artikel 8.1.2 van de planregels van het inpassingsplan bepaalt dat de zonnepanelen maximaal 0,75 m hoog mogen worden.
    Artikel 8.1.3 van de planregels bepaalt echter ook dat de gronden alleen gebruikt kunnen worden voor de zonnepanelen, als ook is voldaan aan de eisen uit het beeldkwaliteitsplan. Het beeldkwaliteitsplan bepaalt dat de zonnepanelen 1 m breed en 2 m lang zijn, dat deze in de lengte parallel aan de rijbaan liggen en in de lengte op elkaar aansluiten. Daarnaast worden ze minimaal 50 cm boven het maaiveld geplaatst en worden ze in breedterichting gekanteld, met een hellingshoek van tussen de 5 en 15 graden. Het beeldkwaliteitsplan schrijft verder voor dat de opstelling van de zonnepanelen het talud van de zuidberm zo goed als mogelijk moet volgen.
    Provinciale staten hebben toegelicht dat het de bedoeling is dat op ongeveer het hele gebied tussen de A37 en perceel 934 zonnepanelen op het talud worden gelegd. Daarbij wordt het talud gevolgd, zo stellen provinciale staten. De voorziene zonnepanelen zullen dan ook leiden tot een verandering van het uitzicht ten opzichte van de voor het inpassingsplan geldende situatie. Gelet op de eisen uit de planregels en het beeldkwaliteitsplan, ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat de manier waarop de zonnepanelen aangelegd kunnen worden onduidelijk is. Uit de toelichting van provinciale staten blijkt verder dat wordt erkend dat er door het bestaande hoogteverschil tussen de A37 en het perceel 934 zicht zal zijn op zonnepanelen die daar zijn voorzien. De Afdeling ziet daarom ook geen grond voor het oordeel dat provinciale staten niet goed in beeld hebben gehad wat de mogelijke gevolgen van het inpassingsplan zijn voor de maatschap en [appellant].
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    9.4.    Zoals de Afdeling onder 9.3 heeft overwogen zal door de aanleg van de zonnepanelen het uitzicht van de maatschap en [appellant] wijzigen ten opzichte van de huidige situatie. De Afdeling overweegt echter dat in het algemeen aan een geldend plan geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. Provinciale staten kunnen op grond van (gewijzigde) planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en planregels voor gronden vaststellen.
    In de plantoelichting staat dat de duurzame energieopwekking die de zonnepanelen mogelijk maken, bijdraagt aan het streven uit de Omgevingsvisie Drenthe om een duurzame energiehuishouding in 2050 te realiseren. Daarnaast wordt volgens de plantoelichting door de zonnepanelen ook bijgedragen aan het behalen van de doelstellingen uit het klimaatakkoord. De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten een groter gewicht hebben kunnen toekennen aan dit belang bij de realisering van de voorziene zonnepanelen dan aan het onveranderd blijven van het uitzicht van de maatschap en [appellant]. Daarbij is relevant dat geen recht op blijvend vrij uitzicht bestaat. Verder betrekt de Afdeling dat het perceel van de woning van [appellant] op ongeveer 90 m van het plangebied ligt en dat het zicht op zonnepanelen verminderd wordt door de tussen de woning en de A37 gelegen stal. Daarnaast schrijft het beeldkwaliteitsplan voor dat de zonnepanelen hier een grasgroene kleur krijgen (RAL 6017) waardoor de panelen minder zullen opvallen ten opzichte van het op het talud aanwezige gras. De Afdeling oordeelt dan ook dat er door dit veranderde uitzicht geen sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat van [appellant].
    Voor zover het gaat om het uitzicht van de maatschap ziet de Afdeling niet in waarom het ondernemingsklimaat van het melkveebedrijf van de maatschap onevenredig aangetast wordt door het veranderde uitzicht.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Verkeersveiligheid en lichtschittering
    10.     De maatschap en [appellant] betogen dat in het inpassingsplan onvoldoende rekening is gehouden met de verkeersveiligheid. Zij voeren daarvoor aan dat ten onrechte is gekozen voor een inrichting met een buitenberm met vluchtruimte, wat een verhoogd risico op letsel geeft. Gekozen had moeten worden voor een buitenberm met een obstakelvrije zone, wat de meest veilige variant van inrichting is volgens de plantoelichting.
    De maatschap en [appellant] menen ook dat in de planregels onvoldoende maatregelen zijn opgenomen voor de verkeersveiligheid en dat onvoldoende onderzocht is of de maatregelen die zijn voorgeschreven daadwerkelijk genomen kunnen worden. Zij voeren daarvoor aan dat het beeldkwaliteitsplan ervan uitgaat dat er een geleiderail van 0,8 m aanwezig is en dat er tussen deze en de opstelling een obstakelvrije zone van 1,5 m aangehouden wordt. Echter is niet onderzocht of dit mogelijk is rondom Zwinderen. Daarbij wijzen zij erop dat er geen geleiderails aanwezig zijn langs de A37 bij Zwinderen en dat er al regelmatig ongelukken op dit traject plaatsvinden.
    De maatschap en [appellant] voeren daarnaast aan dat in het inpassingsplan ten onrechte is aangenomen dat lichtschittering van de zonnepanelen niet zal zorgen voor problemen op het gebied van verkeersveiligheid. De maatschap en [appellant] betogen tenslotte dat de lichtschittering naast de gevolgen voor de verkeersveiligheid ook gevolgen heeft voor de omzet van het melkveebedrijf. Zij stellen dat deze af zal nemen omdat de lichtreflectie zal zorgen voor stress bij de koeien en daardoor een lagere melkproductie.
    10.1.  Provinciale staten stellen dat bij de plaatsing van de zonnepanelen naast de weg de Richtlijn Ontwerp Auto(snel)wegen (hierna: ROA) en de ROA Veilig Inrichting van Bermen (ROA VIB) zijn gehanteerd. Provinciale staten verwijzen daarvoor naar het rapport "Beschouwing verkeersveiligheid Zonneroute A37" van 30 maart 2021 van Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. (hierna: de Beschouwing verkeersveiligheid) dat als bijlage 7 bij de plantoelichting is opgenomen. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat uit het verrichte onderzoek blijkt dat de inrichting van de binnen- en buitenberm bij de A37 tot zonneroute past binnen de kaders van de ROA.
    Provinciale staten stellen zich verder op het standpunt dat eventuele lichtreflectie die door de zonnepanelen ontstaat voldoende zal worden voorkomen. Zij stellen dat lichtreflectie wordt tegengegaan door de hellingshoek waarmee de zonnepanelen moeten worden aangelegd. Daarnaast zal volgens provinciale staten nog voor de realisatie van de zonnepanelen worden geregeld dat deze worden aangelegd op een wijze waarop lichtschittering tot een acceptabel niveau wordt beperkt.
    10.2.  In de Beschouwing verkeersveiligheid staat dat verschillende varianten voor de inrichting van de bermen zijn onderzocht, die zijn opgesteld aan de hand van de ROA en de ROA VIB. Onderzocht is in hoeverre deze varianten verkeersveilig zijn, aan de hand van een VOA-beoordeling, wat staat voor Verkeersveilig Ontwerpen Auto(snel)wegen. Uit de Beschouwing verkeersveiligheid blijkt dat voor zowel de middenberm als de buitenberm geldt dat een obstakelvrije zone van 13 m tussen de rijbaan en de zonnepanelen uit het oogpunt van verkeersveiligheid de ideale invulling is.
    In de Beschouwing verkeersveiligheid is ook de variant onderzocht met een inrichting waarbij wordt voorzien in geleiderails met daarachter een vrije zone van 1,5 m. Deze is ook volgens de ROA en de ROA VIB opgesteld. Hoewel de variant waarbij een obstakelvrije zone wordt aangehouden vanuit het oogpunt van verkeersveiligheid de voorkeur heeft, betekent dit niet dat de gekozen variant verkeersonveilig is.
    De Afdeling overweegt verder dat de verkeersveiligheid niet het enige aspect is dat een rol speelt bij de vaststelling van het inpassingsplan. Als gekozen wordt voor een inrichting met een obstakelvrije zone van bijvoorbeeld 13 m, zou dit ten koste zou gaan van een groot deel van de voorziene zonnepanelen. Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten daarom kunnen kiezen voor een variant waarbij meer ruimte overblijft voor de plaatsing van zonnepanelen.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    10.3.  Zoals de Afdeling hiervoor onder 9.3 heeft overwogen bepaalt artikel 8.1.3 van de planregels dat de gronden alleen gebruikt kunnen worden als uitvoering wordt gegeven aan de eisen uit het beeldkwaliteitsplan. Daarin staan eisen opgenomen voor de inrichting van de zijbermen en de middenberm. Voor de middenberm is een inrichting met geleiderails aan beide kanten voorgeschreven. Voor de buitenberm gaat het beeldkwaliteitsplan uit van een geleiderail, maar is de mogelijkheid opengelaten dat er in plaats daarvan een obstakelvrije zone komt. Daarnaast bepaalt het beeldkwaliteitsplan dat tussen een geleiderail en de opstelling van de zonnepanelen een afstand van 1,5 m aangehouden moet worden. Uit de afbeeldingen in het beeldkwaliteitsplan blijkt dat de geleiderail zelf een breedte van 0,8 m moet hebben. Gelet op de breedte van de geleiderail en de vrije afstand daarachter is voor de plaatsing van een geleiderail een ruimte nodig van 2,3 m. De zijbermen en middenberm rondom Zwinderen waar de zonnepanelen mogelijk worden gemaakt, zijn breder. De Afdeling ziet in wat de maatschap en [appellant] hebben aangevoerd dan ook geen reden om te oordelen dat er onvoldoende maatregelen zijn voorgeschreven voor de verkeersveiligheid of dat onvoldoende onderzocht is of deze maatregelen mogelijk zijn.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    10.4.  De minister heeft op zitting toegelicht dat er voor de aanleg van de zonnepanelen nog een vergunning van de minister nodig is, waarbij wordt getoetst of de zonnepanelen op een zodanige manier worden geplaatst dat daardoor de verkeersveiligheid van de A37 niet in gevaar komt, en waarbij eventueel ook voorwaarden aan deze vergunning kunnen worden verbonden. De minister heeft toegelicht dat in deze vergunning voorgeschreven zal worden dat lichtreflectie voorkomen moet worden door bijvoorbeeld het aanbrengen van een coating of folie. Andere maatregelen zijn daarbij niet uitgesloten als de aanvrager kan aantonen dat dit tot een gelijkwaardig resultaat zal leiden. Dit is door partijen niet bestreden.
    De Afdeling ziet in wat de maatschap en [appellant] hebben aangevoerd daarom geen grond voor het oordeel dat provinciale staten er bij de vaststelling van het inpassingsplan ten onrechte vanuit zijn gegaan dat de zonnepanelen niet zullen leiden tot onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid als gevolg van de lichtreflectie.
    De Afdeling overweegt verder dat provinciale staten hebben toegelicht dat door het voorkomen van lichtreflectie op de weg ook de lichtreflectie naar de omgeving wordt beperkt. De Afdeling ziet in wat de maatschap en [appellant] verder hebben aangevoerd geen reden om aan te nemen dat eventuele lichtreflectie die toch nog zal ontstaan, zal zorgen voor een verminderde melkproductie van de koeien. Provinciale staten hebben daarom naar het oordeel van de Afdeling daarom ook geen reden hoeven zien om hierover regels op te nemen in het inpassingsplan.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Transformatorgebouwen
    11.     De maatschap en [appellant] betogen dat in het inpassingsplan ten onrechte geen eisen worden gesteld aan de plaatsing, ligging of overige aspecten van de voorziene transformatorgebouwen. In de plantoelichting en de Nota van Antwoord is alleen toegelicht dat een afstand van 50 m aangehouden wordt tot woningen. Deze eis is echter niet opgenomen in het inpassingsplan waardoor het mogelijk is dat een transformatorgebouw op meer dan 50 m van de woning van [appellant] kan komen, zo betogen de maatschap en [appellant]. Daarnaast betogen zij dat ten onrechte niet op hun argument uit de zienswijze is ingegaan dat er ook gevolgen kunnen optreden voor bewegingen van vee tussen de verschillende percelen door de resonantie vanuit een eventueel te bouwen transformatorgebouw.
    11.1.  Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat er geen normen zijn die bepalen dat voor de bouw van een transformatorgebouw rekening moet worden gehouden met bewegingen van vee. Daarnaast is niet aannemelijk gemaakt dat, en, zo ja, wat voor gevolgen er optreden voor bewegingen van vee door de plaatsing van de transformatorgebouwen.
    11.2.  "Artikel 8.1.1 van de regels van het inpassingsplan luidt als volgt:
    8.1.1 Gebouwen
    Op deze gronden mag ten behoeve van de aanduiding 'overige zone -zonneroute' worden gebouwd met in achtneming van de volgende bepalingen:
    a. er zijn maximaal drie transformatorstations met een vermogen van 72MVA toegestaan;
    b. de bouwhoogte bedraagt ten hoogste 3,5 m;
    c. de oppervlakte van de gebouwen mag niet meer dan 25 m2 bedragen;
    d. de inhoud per gebouw mag niet meer bedragen dan 116 m3."
    11.3.  In de plantoelichting staat het volgende:
    "Voor het bepalen van de aan te houden afstanden wordt in eerste instantie veelal de VNG-uitgave ‘Bedrijven en Milieuzonering’ uit 2009 gehanteerd. In deze uitgave zijn richtafstanden opgenomen de ruimtelijk relevante milieuaspecten geur, stof, geluid en gevaar. Een zonnepark/zonneroute wordt niet genoemd in de VNG-uitgave. Een transformatorstation wordt wel genoemd in de VNG-uitgave. Zoals uit de VNG-uitgave blijkt, geldt er een richtafstand van transformatorstations met een vermogen van 10 - 100 MVA van minimaal 50 m tot de dichtstbijzijnde woning. De locatie van de (kleinschalige) transformatorstations nog niet bepaald. Bij deze locatiekeuze wordt het uitgangspunt gehanteerd dat de transformatorstations op minimaal 50 m afstand van woningen worden gebouwd."
    11.4.  Uit de plantoelichting blijkt dat provinciale staten willen dat een afstand van 50 m aangehouden wordt tussen de transformatorgebouwen en woningen. In de planregels of het beeldkwaliteitsplan is geen bepaling opgenomen waarbij dit wordt voorgeschreven. Het plangebied ligt echter op een afstand van 90 m van de woning van [appellant]. Daarom maakt het inpassingsplan het niet mogelijk om een transformatorgebouw op een kortere afstand dan 50 m van de woning van [appellant] te bouwen. Rondom de woning van [appellant] is daarnaast geen andere woning aanwezig die wel binnen 50 m van het plangebied ligt.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    11.5.  In de nota van antwoord hebben provinciale staten de zienswijze van de maatschap en [appellant] samengevat weergegeven en hierop een reactie gegeven. Hoewel daarin niet is ingegaan op het specifieke punt van bewegingen van vee, hebben provinciale staten wel toegelicht hoe zij omgaan met de afstand van transformatorgebouwen tot andere functies, vanwege het aspect geluid. Provinciale staten hebben in hun nadere stuk verder toegelicht dat zij het niet aannemelijk achten dat er een effect op zal treden waardoor bewegingen van vee worden belemmerd.
    Artikel 3:46 van de Awb verzet zich er niet tegen dat de raad de zienswijzen samengevat weergeeft. Voor een voldoende motivering is het niet nodig dat op elk argument afzonderlijk wordt ingegaan. Niet is gebleken dat bepaalde bezwaren of argumenten niet in de overwegingen zijn betrokken.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Aantasting groene omgeving
    12.     De maatschap en [appellant] betogen dat het inpassingsplan zorgt voor een onaanvaardbare aantasting van het groene landschap. Daarvoor voeren zij eerst aan dat uit het beeldkwaliteitsplan volgt dat in en nabij Zwinderen gele panelen worden geplaatst, terwijl er juist sprake is van een groene omgeving. Dit, terwijl de plantoelichting ervan uitgaat dat de zonnepanelen overgaan in de kleuren van het landschap. Daarnaast voeren zij aan dat geen rekening is gehouden met omwonenden die in een overgangsgebied wonen, zoals rond hectometerpaal 14.6. Deze bewoners worden namelijk met verschillende kleuren panelen geconfronteerd.
    De maatschap en [appellant] wijzen er ook op dat het inpassingsplan de kap van bomen mogelijk maakt, wat ook zorgt voor een aantasting van de groene omgeving en daardoor ook van het woon- en leefklimaat van omwonenden. Daarbij is in de plantoelichting ten onrechte alleen rekening gehouden met de gevolgen voor de beleving van het landschap door de automobilist en niet van de eigenaren van omliggende woningen en bedrijven.
    De maatschap en [appellant] stellen verder dat er een toezegging is gedaan dat er brede bermen komen, waardoor de weg zo goed mogelijk ingepast wordt in het landschap. Zij betogen dat dit echter ten onrechte niet is voorgeschreven in het inpassingsplan.
    12.1.  Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de kleuren van de panelen zorgvuldig zijn afgestemd op de omgeving. Voor zover de maatschap en [appellant] tot een ander standpunt komen wijzen provinciale staten op de beleidsruimte die zij hebben bij de vaststelling van een inpassingsplan.
    Daarnaast erkennen provinciale staten dat er bomen gekapt kunnen worden als gevolg van het inpassingsplan, maar alleen voor zover die binnen het plangebied staan. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat er voldoende bomen overblijven rondom het plangebied, waardoor er geen onevenredige gevolgen zijn voor het groen in de omgeving.
    Daarnaast stellen provinciale staten dat er geen toezegging is gedaan over de aanleg van brede bermen. Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat bij de belangenafweging wel degelijk ook waarde is gehecht aan het belang van de beleving van het landschap door omwonenden.
    12.2.  Zoals onder 9.3 is overwogen moet bij het gebruik van de gronden voor zonnepanelen worden voldaan aan de eisen van het beeldkwaliteitsplan. Paragraaf 4.1 van het Beeldkwaliteitsplan bepaalt dat de zonnepanelen tussen hectometerpalen 14.0 en 14.6 een grasgroene kleur (RAL 6017) krijgen. Voor het gebied tussen hectometerpalen 14.6 en 15.7 schrijft het beeldkwaliteitsplan een okergele kleur (RAL 1020) of een benadering van die kleur voor.
    12.3.  Provinciale staten hebben toegelicht dat voor beide kleuren van de zonnepanelen specifiek gekozen is omdat deze passen binnen de kernkwaliteiten van de omgeving zoals daar aanwezig. In de plantoelichting staat daarover:
    "Een kenmerk is dat de kleur van de panelen samenhangt met in welk gebied het paneel wordt ingezet. In stedelijk gebied (Hoogeveen en het gebied tussen Schoonebeek en Klazienaveen) is sprake van een bruinrode kleur, in het veenkoloniale landschap van een groene kleur en in het esdorpenlandschap van een beige kleur."
    12.4.  Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten kunnen concluderen dat de kleuren van de zonnepanelen niet zullen leiden tot een onaanvaardbare aantasting van de groene omgeving. Niet ter discussie staat dat de omgeving rondom de A37 bij Zwinderen een groen karakter heeft en dat de zonnepanelen hierin zichtbaar zullen zijn. De Afdeling overweegt echter dat binnen deze omgeving ook de A37 ligt, waardoor er geen sprake is van een volledig groen karakter. Daarbij worden de zonnepanelen direct langs de A37 geplaatst waardoor de gevolgen voor de omgeving worden beperkt. Daar komt verder bij dat voor het gebied tussen hectometerpalen 14.0 en 14.6 is gekozen voor grasgroene panelen, wat aansluit bij de kleur in de omgeving. Voor zover de okergele/beige panelen zichtbaarder zullen zijn dan de grasgroene panelen, hebben provinciale staten toegelicht dat ervoor is gekozen om met die kleur te verwijzen naar het esdorplandschap. De Afdeling ziet mede gelet op de beoordelingsruimte die provinciale staten bij het vaststellen van een inpassingsplan hebben, niet in waarom provinciale staten niet om deze reden voor een okergele/beige kleur hebben kunnen kiezen.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    12.5.  Het beeldkwaliteitsplan bepaalt verder dat aanwezige bomen mogen worden gekapt voor het plaatsen van de panelen. De hoeveelheid bomen binnen het plangebied kan door het inpassingsplan dus verminderen. Binnen het plangebied tussen hectometerpalen 14.0 en 15.7 staan er echter bijna alleen bomen aan de noordkant van de A37. Deze bomen staan ter hoogte van het perceel 794 en ter hoogte van de westkant van het perceel 843. Zoals provinciale staten in het verweerschrift hebben toegelicht staan er tussen de A37 en Zwinderen, ter hoogte van het perceel 794, nog verschillende andere bomenrijen die niet in het plangebied liggen. Rondom de bomen ter hoogte van de westkant van perceel 843 liggen voornamelijk weilanden, met daar omheen verschillende bomenrijen, die ook niet binnen het plangebied liggen en daarom niet op grond van dit inpassingsplan gekapt kunnen worden. Naar het oordeel van de Afdeling hebben provinciale staten in deze resterende hoeveelheid bomen en het overige groen voldoende aanleiding kunnen zien om te concluderen dat de bomenkap die door het inpassingsplan mogelijk wordt gemaakt en die op zichzelf beschouwd ook beperkt is, niet leidt tot een onevenredige aantasting van de omgeving.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    12.6.  De woning van [appellant] ligt op ongeveer 500 m van hectometerpaal 14.6. Die hectometerpaal staat ter hoogte van het perceel 794. Zoals onder 7.2 en 7.3 is vastgesteld, is inmiddels besloten geen zonnepanelen aan te leggen op de strook grond in het plangebied tussen de A37 en het perceel 794. Hij zal vanuit zijn woning dan ook geen zicht hebben op okergele zonnepanelen. De Afdeling ziet in het belang van het uitzicht van het woonperceel van [appellant] dan ook geen reden waarom provinciale staten het inpassingsplan niet vast hadden kunnen stellen.
    Voor zover er bomen worden gekapt, overweegt de Afdeling dat de kap aan de noordkant van de A37 zal plaatsvinden, terwijl de woning van [appellant] ten zuiden van de A37 ligt. Door de afstand tot deze bomen en de verhoogde ligging van de A37 is er vanaf het woonperceel van [appellant] beperkt zicht op deze bomen. De Afdeling ziet in de bomenkap, waartoe de uitvoering van het plan leidt, daarom geen grond voor het oordeel dat het woon- en leefklimaat van [appellant] hierdoor onevenredig wordt aangetast.
    Voor zover de maatschap en [appellant] met hun betoog opkomen voor de belangen van andere omwonenden, overweegt de Afdeling dat de maatschap en [appellant] niet aannemelijk hebben gemaakt dat er woningen in de omgeving aanwezig zijn waarop de effecten van het inpassingsplan groter zijn, dan op de woning van [appellant]. Hoewel het uitzicht vanaf percelen van de maatschap door de bomenkap zal veranderen, ziet de Afdeling niet in waarom het bedrijfsklimaat van het melkveebedrijf van de maatschap daardoor onevenredig aangetast wordt.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    12.7.  De Afdeling begrijpt het betoog van de maatschap en [appellant] over de toezegging zo, dat daarmee een beroep wordt gedaan op het vertrouwensbeginsel. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. De maatschap en [appellant] hebben naar het oordeel van de Afdeling echter niet aannemelijk gemaakt dat er sprake is van een dergelijke toezegging.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Geluidoverlast
    13.     De maatschap en [appellant] betogen dat bij de vaststelling van het inpassingsplan ten onrechte is geconcludeerd dat de zonneroute niet zal leiden tot ontoelaatbare geluidhinder op hun percelen. De maatschap en [appellant] betogen dat het inpassingsplan dan ook ten onrechte geen nader akoestisch onderzoek voorschrijft voordat de zonnepanelen in en rondom Zwinderen kunnen worden gerealiseerd. De maatschap en [appellant] betogen verder dat door de toename van de geluidhinder de dieren op hun percelen gestrest zullen raken. Dit kan leiden tot ongelukken en een afname van de melkproductie af, zo stellen zij.
    De maatschap en [appellant] voeren daarvoor aan dat het onderzoek geen inzicht geeft in het tijdstip van de meting en de weersomstandigheden, de verkeersintensiteit en de maximumsnelheid tijdens de metingen. Ook is de opstelling van de zonnepanelen volgens hen onduidelijk. Daarnaast stellen zij dat het onderzoek niet uitgaat van de juiste feitelijke situatie. Daarvoor wijzen zij op een brief van de Werkgroep Geluidsoverlast waarin is aangegeven dat de geluidsproductie in werkelijkheid groter is dan de berekeningen.
    Daarnaast voeren zij aan dat het akoestisch onderzoek slechts is uitgevoerd op enkele punten langs de A37, op grond van algemene rekenmodellen. Daardoor wordt geen rekening gehouden met de belangen van de maatschap en [appellant]. Hun percelen liggen namelijk ten zuiden van de A37 ligt en dichter langs de snelweg dan de omwonenden bij de punten waarop wel is gemeten. Daarnaast stellen zij dat er geen rekening mee is gehouden dat de zonnepanelen in de richting van het perceel van de maatschap en [appellant] in een neerwaartse richting lopen, wat een geleider is voor het geluid. Ook is geen rekening gehouden met punten waarop de gebiedsaanduiding voor de zonnepanelen groter is, bijvoorbeeld aan de zuidzijde van het bosbad in Zwinderen. Op deze locatie worden ook bomen gekapt, waardoor een natuurlijke geluidsbarrière verdwijnt.
    13.1.  Provinciale staten stellen dat voor de beoordeling van de geluidseffecten van de zonneroute berekeningen zijn uitgevoerd conform het Reken- en meetvoorschrift geluid 2012. Provinciale staten hebben toegelicht dat hierbij gebruik is gemaakt van aanwezige openbare gegevens en datasets. Daarvoor verwijzen ze naar het rapport "Geluidonderzoek" van 11 maart 2021 van Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. (hierna: het Geluidonderzoek).
    Uit deze berekeningen volgt dat op locaties waar geen zonnewand komt, maar enkel zonnepanelen zoals bij Zwinderen, maximale toenames berekend zijn van 0,3 dB of minder. Aangezien toenames tot 0,3 dB niet hoorbaar zijn, zijn zij verwaarloosbaar en acceptabel, zo stellen provinciale staten. Daarbij verwijzen zij naar de uitspraak van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2308.
    Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de maatschap en [appellant] geen concrete aanknopingspunten naar voren hebben gebracht die zorgen voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop.
    13.2.  In het Geluidonderzoek is eerst weergegeven wat de stand is van lopende onderzoeken naar de effecten van zonnepanelen langs rijkswegen die uitgevoerd worden door TNO en Witteveen+Bos. In het Geluidonderzoek staat dat daaruit volgt dat door de plaatsing van zonnepanelen op open grasland, het geluid van het wegverkeer toe kan nemen, omdat de overdrachtsdemping wordt verminderd. De effecten hiervan zij naar verwachting beperkt tot circa 1 dB.
    Vervolgens is in het Geluidonderzoek aan de hand van een model berekend wat de toename van de geluidsbelasting is in drie situaties. Eén van deze situaties is locatie 2, ten zuiden van het dorp Zwinderen. Dit betreft een locatie ten oosten van het perceel 794. Daarbij is als uitgangspunt genomen dat zonnepanelen in zowel de middenberm als in de buitenbermen geplaatst worden, wat vergelijkbaar is met de mogelijkheden die het inpassingsplan biedt bij de percelen 843 en 934. In het Geluidonderzoek staat dat de toename van de geluidbelasting bij deze beoordeelde locatie rondom Zwinderen, tussen de 0,24 en 0,34 dB is. Deze toename is volgens het Geluidonderzoek akoestisch verwaarloosbaar.
    13.3.  De Afdeling ziet in wat de maatschap en [appellant] hebben aangevoerd geen reden om te oordelen dat de uitgangspunten in het Geluidonderzoek onduidelijk zijn. Aangezien de zonnepanelen nog niet aanwezig zijn, zijn de gevolgen op het gebied van geluid alleen te berekenen in plaats van te meten.
    Daarnaast staat in het Geluidonderzoek dat gebruik is gemaakt van het Reken- en meetvoorschrift Geluidhinder 2012. Verder staat in paragraaf 5.1 dat voor de verkeergegevens en de maximale rijsnelheden uit is gegaan van gegevens uit het geluidregister. In tabel 6.1 zijn de verkeersintensiteiten bij de drie berekende locaties inzichtelijk gemaakt. Uit het Geluidonderzoek blijkt daarnaast dat voor de locatie 2 is uitgegaan van een situatie waarbij zonnepanelen worden geplaatst in zowel de buitenberm als middenberm. In paragraaf 5.3.1 is daarnaast beschreven van welke uitgangspunten de modellering verder is uitgegaan.
    Het betoog slaagt in zoverre niet
    13.4.  In de brief van de Werkgroep Geluidsoverlast A37/A28 van 8 maart 2022, waar de maatschap en [appellant] naar verwijzen, wordt ingegaan op een te realiseren zonnewand. Daarnaast wordt ingegaan op de daadwerkelijke geluidbelasting bij de afslag Hollandscheveld (A37) en bij de Pesse (A28). De Afdeling ziet daarin geen aanleiding om te oordelen dat het Geluidonderzoek uitgaat van een te lage geluidsbelasting als gevolg van de A37 ter hoogte van Zwinderen.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    13.5.  Voor zover de maatschap en [appellant] erop wijzen dat er op verschillende plekken bomen gekapt worden, overweegt de Afdeling dat uit afbeelding 6.2 van het Geluidonderzoek blijkt dat bij de daarin bedoelde locatie 2 geen sprake is van bomen die als geluidbarrière optreden. Ook volgt dit niet uit de omschrijving van de uitgangspunten van het onderzoek, in hoofdstuk 5 van het Geluidonderzoek. Daarom ziet de Afdeling geen reden om te oordelen dat ten onrechte gerekend is met de aanwezigheid van bomen.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    13.6.  De Afdeling stelt vast dat in het Geluidonderzoek niet is berekend wat de toename van de geluidbelasting bij de percelen van de maatschap en [appellant] is. Wel is onderzocht wat de gevolgen zijn bij andere locaties in en rondom het plangebied. De maatschap en [appellant] hebben verschillende argumenten aangevoerd waarom hun situatie niet vergelijkbaar is met de situaties die in het Geluidonderzoek zijn onderzocht. De Afdeling ziet zich daarom voor de vraag gesteld of provinciale staten voor de beoordeling van het geluid ter hoogte van de percelen van de maatschap en [appellant], uit hebben mogen gaan van de resultaten uit het Geluidonderzoek.
    Voor de in het Geluidsonderzoek bedoelde locatie 2 is uitgangspunt dat zonnepanelen zowel in de middenberm als de zijbermen komen. Daarom is dit de locatie uit het Geluidonderzoek die het meest vergelijkbaar is met de situatie die door het inpassingsplan mogelijk wordt gemaakt bij de percelen van de maatschap en [appellant].
    In het Geluidonderzoek is onderzocht wat hier de gevolgen zijn ten noorden, maar ook ten zuiden, van de A37. De Afdeling ziet in de ligging van percelen van de maatschap en [appellant] ten zuiden van de A37 daarom geen grond om te oordelen dat provinciale staten niet uit hebben kunnen gaan van de uitkomsten van het Geluidonderzoek.
    Daarbij is de toename in de geluidsbelasting berekend op afstanden tot 300 m van de weg. Gelet op overweging 7.3 maakt het inpassingsplan bij de percelen van de maatschap alleen nog zonnepanelen mogelijk bij de percelen 843 en 934. Deze percelen liggen op een afstand van ongeveer 20 m en verder van de A37. De woning van [appellant] ligt op meer dan 110 m van de weg. Dit zijn afstanden die vergelijkbaar zijn met de afstanden waarvoor in het Geluidonderzoek de toename van de geluidsbelasting is berekend. In de effectbeoordeling in paragraaf 7.1 van het Geluidonderzoek is daarbij geconcludeerd dat de afstand een minimale invloed heeft op het verschil in het geluidsniveau. Dit volgt ook uit de berekende toenames op de verschillende meetpunten. De Afdeling ziet in de afstand van de A37 daarom geen grond om te oordelen dat provinciale staten niet uit hebben kunnen gaan van de uitkomsten van het Geluidsonderzoek.
    In paragraaf 5.2 van het Geluidonderzoek staat dat voor de berekeningshoogte van de wegen is uitgegaan van een hoogte van 4 m ten opzichte van het lokaal maaiveld. Daarnaast is het gebied waar zonnepanelen door het inpassingsplan geplaatst mogen worden, bij de percelen 843 en 934 groter dan het gebied bij locatie 2. Hieruit volgt dat de situatie zoals die in het Geluidonderzoek is gemodelleerd bij locatie 2, niet volledig dezelfde situatie is, als de situatie bij de percelen van de maatschap en [appellant]. Naar het oordeel van de Afdeling hebben de maatschap en [appellant] echter niet aannemelijk gemaakt dat deze verschillen zodanig zijn dat provinciale staten daardoor niet uit hebben kunnen gaan van de uitkomsten van het Geluidsonderzoek. De Afdeling betrekt daarbij ook dat de toename in de geluidbelasting die wel berekend is, als akoestisch verwaarloosbaar is aangemerkt.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Onderhoud
    14.     De maatschap en [appellant] betogen dat bij de vaststelling van het inpassingsplan onvoldoende onderzocht is welk onderhoud noodzakelijk is om te voorkomen dat hun belangen niet onevenredig worden aangetast. Daarvoor voeren zij eerst aan dat de toelichting ervan uit gaat dat een onderhoudsstrook wordt vrijgehouden van 4 m, of van 3 m als de sloot met een andere techniek kan worden onderhouden. Niet in kaart is gebracht wat die andere technieken zijn.
    Daarnaast voeren zij aan dat er in de huidige situatie al een probleem is met zwerfafval dat vanaf de A37 en de zijbermen terecht komt op de omliggende percelen en dat er op deze percelen ook nu al planten groeien die schadelijk zijn voor de koeien van de maatschap. Deze problemen zullen worden verergerd door de plaatsing van de zonnepanelen, mede omdat het zwerfafval ophoopt en de bermen niet meer gemaaid kunnen worden, zo stellen de maatschap en [appellant].
    14.1.  Provinciale staten stellen dat het inpassingsplan er niet aan in de weg staat dat het onderhoud van de sloten dat momenteel plaatsvindt, ook in de toekomst plaats kan blijven vinden. Provinciale staten stellen verder dat een redelijke staat van instandhouding van de gronden van de zonneroute wordt verwacht. Daarom wordt er een onderhoudsovereenkomst gesloten waarin vastgelegd wordt dat voorkomen wordt dat er een wildgroei van planten rondom de zonnepanelen ontstaat.
    14.2.  De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten bij het vaststellen van het inpassingsplan voldoende onderzocht hebben of het onderhoud van de zijbermen en de daarbij gelegen sloten mogelijk blijft.
    De Afdeling overweegt daarvoor dat in het beeldkwaliteitsplan bepalingen zijn opgenomen waardoor bij sloten in beheer bij Rijkswaterstaat of het waterschap een onderhoudsstrook vrijgehouden moet worden. Dat onduidelijk is met welke technieken een onderhoudsstrook van 3 m in plaats van 4 m aangehouden kan worden, is naar het oordeel van de Afdeling geen reden om aan te nemen dat de belangen van de maatschap en/of [appellant] onevenredig geschaad kunnen worden.
    De Afdeling acht het verder aannemelijk dat het onderhoud van de berm mogelijk blijft, zoals provinciale staten en de minister op zitting hebben toegelicht. Voor zover de zonnepanelen zullen leiden tot een toename van het zwerfafval in de zijbermen, acht de Afdeling het niet aannemelijk dat deze toename zo groot is dat provinciale staten nadere voorwaarden over het onderhoud hadden moeten opnemen in het inpassingsplan.
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    15.     De maatschap en [appellant] betogen dat provinciale staten hadden moeten afzien van het vaststellen van het inpassingsplan ter hoogte van de woning van [appellant], omdat in een vergelijkbare situatie bij een woning in Zwartemeer daar ook aanleiding toe is gezien. Daar hebben provinciale staten aangenomen dat er sprake is van een aantasting van het woon- en leefklimaat. In die situatie lag er geen weg, sloot, groen of andere tussenliggende natuurlijke barrière of wal, verdween de natuurlijke buffer tussen de snelweg en het woonperceel en waren er geen alternatieven mogelijk door schaduwwerking. Deze situatie is vergelijkbaar aan de situatie bij [appellant], zo stellen zij.
    15.1.  Provinciale staten stellen dat ten aanzien van de situatie in Zwartemeer is besloten om geen bomen te verwijderen om zonnepanelen mogelijk te maken, omdat er geen andere voorzieningen waren zoals tussenliggende sloten, wegen, groen en/of geluidswallen om het verdwijnen van de bomen te mitigeren. Daarmee verschilt de situatie wezenlijk van de situatie bij de [locatie] in Zwinderen, zo stelt de raad. Daar is tussen de woning en de A37 namelijk een agrarisch bouwvlak aanwezig, waar ook een schuur staat.
    15.2.  De Afdeling is van oordeel dat provinciale staten in de situatie in Zwartemeer geen reden hebben hoeven zien om het inpassingsplan niet vast te stellen voor het deel bij de woning van [appellant]. Daarvoor overweegt de Afdeling dat er geen sprake is van vergelijkbare situaties. In de situatie in Zwartemeer is er sprake van bestaande bomen die tussen de woningen en de A37 in staan. Deze bomen zouden voor de aanleg van de zonnepanelen gekapt moeten worden. Tussen de woning van [appellant] en de A37 is er geen sprake van bomen die gekapt moeten worden om de plaatsing van zonnepanelen mogelijk te maken. Daarnaast staat er tussen de woning van [appellant] en de A37 nog een stal.
    Het betoog slaagt niet.
    Flora en Fauna
    16.     De maatschap en [appellant] betogen dat de belangen van flora en fauna onvoldoende zijn meegenomen bij de vaststelling van het inpassingsplan.
    16.1.  Provinciale staten mogen het plan niet vaststellen als en voor zover zij op voorhand redelijkerwijs hadden moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    In paragraaf 4.2 van de plantoelichting is uiteengezet waarom het inpassingsplan volgens provinciale staten toelaatbaar is vanuit ecologisch oogpunt. Daarvoor hebben provinciale staten gebruik gemaakt van het in bijlage II bij de plantoelichting opgenomen rapport "Drentse Zonneroute A37 Quickscan Ecologie" van 19 april 2021, opgesteld door Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V. (hierna: de Quickscan Ecologie). Daarnaast is gebruik gemaakt van het als bijlage X bij de plantoelichting opgenomen rapport "Drentse Zonneroute A37 Oplegnotitie", van 2 februari 2022, opgesteld door Witteveen+Bos Raadgevende ingenieurs B.V.
    De Afdeling overweegt dat provinciale staten onderzocht en toegelicht hebben waarom de aanwezige flora en fauna niet in de weg staan aan de aanleg van de zonnepanelen. Daarom hebben provinciale staten zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De Afdeling ziet in de verder niet toegelichte stellingen van [appellant] dan ook geen grond voor het oordeel dat provinciale staten de belangen van flora en fauna onvoldoende hebben meegewogen.
    Het betoog slaagt niet.
    Onderzoek naar belangen en belangenafweging
    17.     De maatschap en [appellant] betogen dat hun belangen onvoldoende zijn betrokken bij het inpassingsplan. Dit betreft zowel de belangen van het melkveebedrijf als van [appellant] persoonlijk. Daarvoor voeren zij aan dat het dorp Zwinderen niet is meegenomen in verschillende documenten die aan het inpassingsplan ten grondslag liggen. De specifieke belangen van het dorp worden niet ook benoemd in de plantoelichting en het beeldkwaliteitsplan, zo stellen de maatschap en [appellant]. Zij wijzen er verder op dat de planregels, met uitzondering van een gebied rondom Hoogeveen, slechts algemene regels bevatten, zonder aandacht voor de individuele situaties van aangrenzende dorpen.
    17.1.  Provinciale staten stellen zich op het standpunt dat de belangen van Zwinderen voldoende bij de besluitvorming zijn betrokken. Zij voeren daarvoor aan dat uit de plantoelichting voldoende volgt dat voldoende kennis over de feiten en belangen is vergaard en wat de belangenafweging is die provinciale staten hebben gemaakt. Het feit dat het dorp Zwinderen niet in alle stukken expliciet wordt benoemd, betekent niet dat de belangen van het dorp niet zijn meegewogen, zo stellen provinciale staten.
    17.2.  De Afdeling stelt vast dat provinciale staten in de plantoelichting na een inleiding, een beschrijving van het plangebied en het beleidskader, ingaan op verschillende omgevingsaspecten. Dat bij een type plan als hier aan de orde niet bij elk omgevingsaspect specifiek wordt ingegaan op de belangen van het dorp Zwinderen betekent niet dat deze belangen niet in beeld zijn gebracht en bij de besluitvorming zijn betrokken. De Afdeling ziet daarom in deze algemene stelling van de maatschap en [appellant] geen grond voor het oordeel dat provinciale staten de belangen van het dorp Zwinderen onvoldoende in beeld hebben gebracht, of niet mee hebben gewogen in de belangenafweging. Over de specifieke betogen van de maatschap en [appellant] over hun belangen, zoals het uitzicht en het voorkomen van lichtreflectie, is de Afdeling daarnaast ingegaan in wat hiervoor is overwogen.
    Over het gebied rondom Hoogeveen waar de maatschap en [appellant] naar verwijzen, staat in de plantoelichting dat gekozen is om daar een specifieke bestemmingsregeling op te nemen omdat daar een beheersverordening gold. Deze beheersverordening komt volgens provinciale staten te vervallen door de inwerkingtreding van het inpassingsplan. De Afdeling overweegt dat dit een andere situatie is dan die in het gebied rondom het dorp Zwinderen. Daar gold namelijk geen beheersverordening, maar het bestemmingsplan "Buitengebied" van de gemeente Coevorden (hierna: het bestemmingsplan). Artikel 9.1 van de regels van het inpassingsplan bepaalt dat de bestemmingsplannen die op het moment van inwerkingtreding van het inpassingsplan golden, hun werking grotendeels blijven behouden. Het inpassingsplan werkt daarom aanvullend op de bestaande bestemmingsplannen. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat in het inpassingsplan voorzien had moeten worden in een specifieke planologische regeling voor het gebied rondom Zwinderen.
    Het betoog slaagt niet.
    Plaatsing panelen
    18.     De maatschap en [appellant] betogen dat ook de werkzaamheden voor het plaatsen van de panelen stress voor de koeien opleveren wat tot een lagere melkproductie zal leiden.
    18.1.  De gevolgen die de maatschap en [appellant] hier naar voren brengen, hebben betrekking op de wijze van uitvoering van het inpassingsplan en niet op de rechtmatigheid van het inpassingsplan zelf. Uitvoeringsaspecten hoeven niet in het inpassingsplan te worden geregeld en kunnen in de procedure over het inpassingsplan dan ook niet aan de orde komen.
    Waardevermindering woning en maatschap
    19.     De maatschap en [appellant] betogen dat het inpassingsplan zal leiden tot vermogensschade vanwege een waardedaling van de woning en het bedrijf. Dit belang is onvoldoende bij de besluitvorming betrokken en ten onrechte wordt alleen verwezen naar de mogelijkheid van planschade.
    19.1.  Wat de eventueel nadelige invloed van het plan op de waarde van de woning van [appellant] en de maatschap betreft, bestaat geen aanleiding voor de verwachting dat die waardevermindering zo groot zal zijn dat provinciale staten bij de afweging van de belangen hieraan een groter gewicht hadden moeten toekennen dan zij hebben gedaan. Voor eventuele tegemoetkoming in planschade bestaat een aparte procedure met eigen rechtsbeschermingsmogelijkheden.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    20.     Het beroep is gegrond. Gelet op wat onder 7.3 is overwogen, is het inpassingsplan namelijk vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling zal het inpassingsplan daarom vernietigen, voor zover dit is vastgesteld voor de gronden van het plangebied die liggen tussen de A37 en de percelen 794, 563 en 928. De te vernietigen plandelen zijn aangeduid op kaarten 1 en 2 in bijlage 1 bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    20.1.  De Afdeling ziet aanleiding provinciale staten op te dragen het hierna in de beslissing nader aangeduide onderdeel van deze uitspraak binnen vier weken na verzending van de uitspraak te verwerken in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening.
    20.2.  Provinciale staten moeten de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van provinciale staten van Drenthe van 13 april 2022, voor zover dit betreft de plandelen met de gebiedsaanduiding "overige zone - zonneroute" zoals aangeduid op kaarten 1 en 2 in bijlage 1 bij deze uitspraak;
    III.      draagt provinciale staten van Drenthe op om binnen vier weken na verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat het hiervoor vermelde onderdeel II. wordt verwerkt in het elektronisch vastgestelde plan dat te raadplegen is op de landelijke voorziening;
    IV.      veroordeelt provinciale staten van Drenthe tot vergoeding van bij [appellante A], waarvan de maten zijn [maat A], [maat B] en [maat C], en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 907,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat provinciale staten van Drenthe aan [appellante A], waarvan de maten zijn [maat A], [maat B] en [maat C], en [appellant B] het door hun voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, voorzitter, en mr. E.A. Minderhoud en mr. H.J.M. Besselink leden, in tegenwoordigheid van mr. L. Brouwers, griffier.
    w.g. Hoekstra
    voorzitter
    w.g. Brouwers
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    1080
     
    
      
        
          
        
      
    
    Bijlage 2: relevante regelgeving
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 3:2    
    Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    Artikel 3:46
    Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.
    Inpassingsplan "Drentse Zonneroute A37" van provinciale staten van Drenthe
    9.1 Behoud werking vigerende bestemmingsplannen
    De op het tijdstip van inwerkingtreding van dit inpassingsplan in werking zijnde vigerende bestemmingsplannen, zoals opgenomen in tabel 2.1, blijven hun werking behouden, voor zover dit niet in strijd is met het bepaalde in artikel 7.1. De regels van de volgende bestemmingsplannen worden aangevuld met de artikelen 1, 7, 8.1, 9.2, 10 en 11 van voorliggend provinciaal inpassingsplan.
     
    
      
        
          
        
      
    
    Bijlage 1 bij de regels van het inpassingsplan "Drentse Zonneroute A37" van provinciale staten van Drenthe. Beeldkwaliteitsplan Drentse Zonneroute A37.
    (…)
    4.1. Zonnepanelen
    Ontwerpprincipes zonnepanelen
    Algemeen
    • de panelen dienen een breedte van 1 meter te hebben en een lengte van 2 meter;
    • de panelen liggen met de lengte parallel aan de rijbaan;
    • de panelen dienen in de lengte aaneengesloten te zijn;
    • alle panelen dienen minimaal 50 cm boven het maaiveld geplaatst te worden;
    • de panelen mogen niet hoger zijn dan Q75 m.
    Hoek
    • de panelen dienen in breedterichting te worden gekanteld. Deze kanteling dient minimaal een hoek van 5° en maximaal een hoek van 15° graden te hebben ten opzichte van de horizontale lijn van het maailveld. Deze bandbreedte is bepaald op basis van de 'efficiënte positionering' uit het EPvE en de eis dat de panelen niet boven de geleiderail mogen komen;
    • de hoek van de panelen geldt voor de lijnopstellingen en vlakopstellingen.
    Kleur
    • de kleur van de panelen moet duidelijk afwijken van de kleur van het asfalt zodat er geen verwarring ontstaat voor de automobilist. De gekozen kleur gaat een relatie aan met het landschap. De kleurovergangen zijn bijgevolg ook gradueel en nooit abrupt;
    (…)
    • de precieze positionering van de kleuren zijn als volgt:
    ° Kleur RAL 8002, bruinrood (of een benadering ervan), tussen knooppunt Hoogeveen en hectometerpaal 4,5 en tussen hectometerpaal 34,8 en hectometerpaal 37,4;
    ° Kleur RAL 6017, grasgroen (of een benadering ervan), tussen hectometerpaal 4,5 en hectometerpaal 14,6, tussen hectometerpaal 24,8 en hectometerpaal 34,8 en tussen hectometerpaal 37,4 en de Duitse grens;
    ° Kleur RAL 1020, okergeel (of een benadering ervan), tussen hectometerpaal 14,6 en hectometerpaal 24,8.
    (…)
    4.2. Lijnopstelling dubbelzijdig zonder middenberm
    (…)
    Ontwerpprincipes wegprofiel
    (…)
    Verkeersveiligheid
    • indien er geen geleiderail aanwezig is in de buitenberm, dient er een obstakelvrije zone aangehouden te worden;
    • tussen de geleiderail en de opstelling dient een groenstrook van 1,5 m worden aangehouden.
    Beheer en onderhoud
    • langs de sloten die onder het beheer van Rijkswaterstaat vallen dient een onderhoudsstrook vrijgehouden te worden van 4 meter. Wanneer dit niet mogelijk is mag er, na overleg met de beheerder, afgeweken worden naar 3 meter mits de exploitant de sloot kan blijven onderhouden met een andere techniek;
    • langs de sloten die onder het beheer van het waterschap vallen, dient een onderhoudsstrook vrijgehouden te worden van 5 meter;
    • als het mogelijk is om de sloot vanaf de andere zijde te onderhouden, hoeft er geen onderhoudsstrook aangehouden te worden.
    Profiel
    • de opstelling dient het talud van de zuidberm zo goed mogelijk te volgen. Voor de noordberm mag het talud aangepast worden om de plaatsing te optimaliseren (bijv. trapsgewijs). De optimalisatie van de plaatsing van de panelen dient zo veel mogelijk met grondwerk gedaan te worden en zo min mogelijk met het bevestigingsframe. Voor beide bermen geldt het principe dat het zicht naar het landschap behouden moet blijven (zie 'zicht' onder 'Ontwerpprincipes zicht, uitstraling en aansluiting' en afbeelding 4.9 en 4.12).
    Ontwerpprincipes transformatorhuis
    Onderstaande eisen zijn voor de transformatorhuis ten behoeve van de zonnepanelen
    (…)
    de bebouwing wordt waar mogelijk weggewerkt in taluds, dijklichamen, onder viaducten, verdiept, of onder hoge delen van de zonneroute
    (…)
    het gebouw moet zich aan de perceelgrens met de openbare weg bevinden en zonder tussenkomst van derden bereikbaar zijn voor de medewerkers van de netbeheerder;"
    (…)
    4.3. Lijnopstelling dubbelzijdig met middenberm
    (…)
    Ontwerpprincipes wegprofiel
    (…)
    Verkeersveiligheid
    • eisen verkeersveiligheid voor de buitenberm zijn gelijk aan eisen '42 lijnopstelling dubbelzijdig zonder middenberm';
    • aan de binnenberm dient er tussen de geleiderail en de binnenkant kantstreep een ruimte van 1,5 meter vrijgehouden te worden. Achter de geleiderails dient er 1,5 meter vrijgehouden te worden voor de uitbuigzone van de geleiderails.
    Beheer en onderhoud
    • eisen beheer en onderhoud buitenbermen zijn gelijk aan eisen '2. lijnopstelling dubbelzijdig zonder middenberm';
    • indien er in de middenberm een watergang aanwezig is, dient er aan één zijde 4 meter vrijgehouden te worden als onderhoudspad;
    Aan de noordkant van de middenberm dient een onderhoudspad van 3 meter aangehouden te worden tussen de panelen en geleiderail.
    Profiel
    • eisen 'profiel' buitenbermen zijn gelijk aan eisen '2. lijnopstelling dubbelzijdig zonder middenberm';
    (…)