ECLI:NL:RBNHO:2025:9566, Rechtbank Noord-Holland, 29-04-2025, HAA 23/7637
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-04-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom opgelegd voor drie overtredingen. Verweerder heeft onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het eiseres is geweest die de woning bouwkundig heeft gesplitst  (artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wabo). De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de rechtspraak, de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat verweerder handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Geen geslaagd beroep op vertrouwensbeginsel. Last onder dwangsom blijft in stand voor gebruik van de woning voor bewoning door meer dan één huishouden (artikel 2.1, eerste lid, onder c van de Wabo).

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
  
  
    Zittingsplaats Haarlem
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: HAA 23/7637 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 april 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. P.A.J. van Putten),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlem, verweerder 
    (gemachtigde: mr. O. Kocack).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde last onder dwangsom met betrekking tot het pand [adres] in [plaats] (hierna: het pand).
      
    
    
      1.2
      Met het bestreden besluit van 15 november 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.3
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.4
      De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres vergezeld door [naam] (de zoon van eiseres) en de gemachtigde van verweerder. 
      
    
  
  
    De totstandkoming van het bestreden besluit
    
    
      2.1
      Eiseres is de eigenaresse van het pand aan de [adres] in [plaats] (de woning).
      
    
    
      2.2
      Op 25 oktober 2022 heeft het college aan eiseres een brief gestuurd waarin staat dat een toezichthouder op 31 maart 2022 heeft  geconstateerd dat in de woning twee aparte woningen voor separate bewoning zijn gebouwd/in bezit zijn, zonder dat hiervoor een omgevingsvergunning is verleend. Het college wijst er daarbij op dat er handhavend kan worden opgetreden als eiseres geen einde maakt aan de illegale situatie.
      
    
    
      2.3
      Bij brief van 9 februari 2023 heeft verweerder aan eiseres het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend gemaakt. In deze brief staat dat eerder aan eiseres is verzocht de bovenwoning terug te brengen naar de laatst vergunde toestand (namelijk één bovenwoning voor de huisvesting van één huishouden) en dat is gebleken dat de strijdigheid niet is weggenomen. 
      
    
    
      2.4
      Eiseres heeft naar aanleiding van de brief van 9 februari 2023 een zienswijze ingediend. 
      
    
    
      2.5
      
        Met het primaire besluit van 25 april 2023 (verzonden op 26 april 2023), welke in stand is gelaten in het bestreden besluit van 15 november 2023, is een last onder dwangsom opgelegd aan eiseres. De last onder dwangsom wordt opgelegd voor drie overtredingen:
        I. het bouwkundig splitsen van de woning zonder benodigde vergunningen (artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 3.1.2 eerste lid, onder c van de Huisvestingsverordening Zuid Kennemerland/IJmond: Haarlem 2022)
        II. het in stand laten van de bouwkundige splitsing zonder omgevingsvergunning (artikel 2.3a van de Wabo)
        III. het gebruik van de woning voor de bewoning door meer dan één huishouden (artikel 2.1 eerste lid onder c van de Wabo en artikel 20.3 onder a van het bestemmingsplan Reparatieplan C Haarlem 2022)
        De last houdt in dat eiseres vóór 1 oktober 2023:
      
      - de splitsing van het pand in twee aparte woningen ongedaan moet maken door het pand terug te brengen naar de laatst vergunde situatie. Zodat [adres] 1 en [adres] 2 worden teruggebracht naar één bovenwoning. 
      - er geen twee separate huishoudens in de woning gevestigd mogen zijn. De woning is bedoeld voor het huisvesten van één huishouden.
      
        Aan deze last heeft verweerder een dwangsom verbonden van € 10.000,- voor de eerste geconstateerde overtreding, € 15.000,- voor de tweede geconstateerde overtreding en 
        € 20.000,- voor de derde geconstateerde overtreding. In totaal kan de situatie zo laten eiseres  € 45.000,- kosten. Als na de derde controle nog niet alles in orde is, kan verweerder opnieuw een besluit nemen. Dan worden hogere dwangsommen of een last onder bestuursdwang opgelegd. Dat betekent dat de situatie in orde wordt gemaakt op kosten van eiseres.
        In het bestreden besluit geeft verweerder aan dat van concreet zicht op legalisatie geen sprake is. Verweerder wil niet meewerken aan afwijking van het bestemmingsplan en bovendien is er geen vergunning aangevraagd. De omstandigheden die door eiseres zijn aangevoerd wegen niet zwaarder dan het algemeen belang dat bij handhaving is gediend.
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      3.1
      De rechtbank beoordeelt het bestreden besluit aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. Eiseres heeft daarin – kort gezegd – aangevoerd dat geen sprake is van drie, maar van twee overtredingen en dat handhavend optreden onevenredig is. 
      
    
    
      3.2
      Het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
      
        
          Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
        
        4.	Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. De last onder dwangsom is op 25 april 2023 aan eiseres opgelegd. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom en de invordering daarvan het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
      
      
      
        
          Is er sprake van overtredingen?
        
      
    
    
      5.1
      Eiseres voert ten aanzien van het bouwkundig splitsen van de woning (overtreding I in overweging 2.5) aan dat de woning in de staat waarin deze nu nog verkeert is aangekocht in 1985. De woning was bij de aankoop al gesplitst en werd toen al bewoond door verschillende huurders. Eiseres heeft de woning niet zelf bouwkundig gesplitst. Ter onderbouwing is door eiseres een verklaring van haar partner overgelegd waarin dit wordt bevestigd. Ter zitting heeft de zoon van eiseres toegelicht dat gepoogd is om de koopakte te vinden, maar mede omdat zijn beide ouders dementerend zijn  het niet is gelukt deze te vinden.
      
      
        5.2.1
        De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat het pand in twee aparte woningen is gesplitst zonder dat daarvoor de benodigde vergunningen op grond van de Wabo en Huisvestingsverordening zijn verleend. Omdat verweerder zich op het standpunt stelt dat eiseres het pand zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning heeft gesplitst is het allereerst aan verweerder om dat aannemelijk te maken. 
        
      
      
        5.2.2
        Naar het oordeel van de rechtbank is door verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat het eiseres is geweest die de woning bouwkundig heeft gesplitst. Ter zitting heeft verweerder aangegeven dat geen vergunning is gevonden voor het splitsen van het pand. Verweerder heeft wel een huisnummerbesluit van 13 december 2012 overgelegd. In dit besluit staat dat het huisnummer [adres] vervalt en de nieuwe huisnummers [huisnummer 1] en [huisnummer 2] worden toegekend. Op het bij het besluit gevoegde aanvraagformulier wordt als reden voor de aanvraag door eiseres aangegeven ‘Splitsing woning per 1-9-2012’. Volgens verweerder volgt daaruit dat het pand op die datum, toen het pand reeds in eigendom was van eiseres, bouwkundig is gesplitst. Dit is voor de rechtbank – ook gelet op de gemotiveerde betwisting door eiseres - onvoldoende om aannemelijk te achten dat eiseres daadwerkelijk de woning bouwkundig heeft gesplitst. De rechtbank neemt hierbij ook in aanmerking dat, zoals ter zitting door eiseres is opgemerkt, op het formulier onder de vraag ‘Is een bouwvergunning aanwezig?’ als antwoord ‘nvt.’ is ingevuld door eiseres. Als eiseres daadwerkelijk van plan was om bouwkundig te splitsen, dan was een bouwvergunning daarvoor wel relevant. De beroepsgrond slaagt.
        
        6. De rechtbank stelt vast dat er twee overtredingen over blijven, deze overtredingen worden immers niet door eiseres betwist. Het gaat om het in stand laten van de bouwkundige splitsing en het gebruiken van de woning voor de huisvesting van meer dan één huishouden. Dit betekent dat verweerder bevoegd is om handhavend op te treden ten aanzien van die twee overtredingen.
        
        
          
            Beginselplicht tot handhaving
          
        
        7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
        Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
        
        
          
            	Handhavend optreden ten aanzien van overtreding II
          
        
      
    
    
      8.1
      Eiseres voert aan dat zij er redelijkerwijs vanuit mocht gaan dat ten tijde van de verbouwing van de woning door de vorige eigenaar geen vergunning nodig was voor de splitsing. Eiseres heeft de woning immers in deze gesplitste staat gekocht.
      
    
    
      8.2
      Uit vaste rechtspraak volgt dat in gevallen waarin de huidige eigenaar niet zelf bouwwerken zonder of in afwijking van een bouwvergunning heeft gebouwd, maar het gebouwde voor 1 april 2007 heeft verworven en aldus in stand laat, de rechtszekerheid zich er in beginsel tegen verzet dat verweerder handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet (thans artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo). Dat zou, mede gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 40, eerste lid, aanhef en onder b, van de Woningwet, anders zijn geweest indien de huidige eigenaar ten tijde van de verkrijging concrete aanwijzingen had dat zonder of in afwijking van een bouwvergunning was gebouwd.
      
    
    
      8.3
      Eiseres heeft de woning in 1985 gekocht. Zoals hiervoor in overweging 5.2.2. besproken, is door verweerder niet aannemelijk gemaakt dat eiseres de woning vervolgens zelf bouwkundig heeft gesplitst zonder de benodigde vergunningen. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op de hiervoor aangehaalde rechtspraak, de rechtszekerheid zich ertegen verzet dat verweerder handhavend optreedt wegens overtreding van artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Daarbij is van belang dat verweerder niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres ten tijde van de eigendomsverkrijging van het pand concrete aanwijzingen had dat de woning zonder benodigde vergunning was gesplitst. De stelling dat het splitsen van woningen altijd vergunningplichtig is (geweest), is daartoe onvoldoende. Die enkele omstandigheid betekent immers niet dat eiseres ten tijde van de verkrijging van de woning concrete aanwijzingen had dat de woning zonder vergunning bouwkundig was gesplitst. De rechtbank is van oordeel dat, met het oog op de rechtszekerheid die zich verzet tegen handhaving, sprake is van een bijzonder geval waardoor van handhavend optreden wegens overtreding van artikel 2.3.a, eerste lid, van de Wabo moet worden afgezien.
      
      
      
      
        
          Handhavend optreden ten aanzien van overtreding III
        
      
    
    
      9.1
      Eiseres voert aan dat deze situatie al veertig  jaar bestaat. Er is vijftien jaar geleden een medewerker van de gemeente langs geweest die de woning heeft bekeken en daartoe huisnummers heeft uitgegeven. Er is toen niets gezegd over de situatie van twee aparte woningen voor separate bewoning, daarom mocht eiseres erop vertrouwen dat de situatie in orde was. De woning heeft twee aparte huisnummers en bovendien betaalt eiseres al jaren verschillende belastingen voor de huisnummers [huisnummer 1] en [huisnummer 2] , dit wijst er ook op dat eiseres erop mocht vertrouwen dat de situatie in orde was.
      
    
    
      9.2
      Uit vaste rechtspraak volgt dat een besluit tot toekenning van een huisnummer geen verlening van toestemming voor het gebruiken van een pand als woning behelst. Aan het toekennen van een huisnummer kan niet het gerechtvaardigd vertrouwen worden ontleend dat daarmee ook de woningsplitsing zou zijn toegestaan, dan wel dat een woning door meerdere huishoudens mag worden bewoond. In het verlengde daarvan is de rechtbank van oordeel dat dit ook geldt voor het betalen van onroerend zaakbelasting en rioolheffing voor twee verschillende huisnummers. Of en hoeveel personen in een pand mogen wonen wordt namelijk bepaald door bepalingen, ontheffingen en vergunningen op grond van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, de Huisvestingswet en de Woningwet. 
      
    
    
      9.3
      Om een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel te kunnen doen, moet allereerst worden gekeken naar de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop betrokkene zich beroept, oftewel naar de vraag of de uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als toezegging. Vervolgens moet de vraag beantwoord worden of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. In het licht van deze rechtspraak heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er een uitlating en/of gedraging is gedaan of verricht die kan worden gekwalificeerd als een toezegging dat de situatie in orde was. Tot slot overweegt de rechtbank dat het enkele tijdsverloop geen bijzondere omstandigheid is op grond waarvan verweerder in redelijkheid van handhavend optreden had behoren af te zien. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. Het beroep is gegrond. Er is namelijk sprake van twee in plaats van drie overtredingen (verweerder heeft niet aannemelijk gemaakt dat eiseres de woning bouwkundig heeft gesplitst – overtreding I in overweging 2.5). Daarnaast moest – vanwege de rechtszekerheid - van handhavend optreden wegens het in stand laten van de bouwkundige splitsing worden afgezien (overtreding II in overweging 2.5). De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij een last onder dwangsom is opgelegd voor het zonder de benodigde vergunningen splitsen van een woning (overtreding I in overweging 2.5) en het in stand laten van de bouwkundige splitsing (overtreding II in overweging 2.5). De last onder dwangsom blijft wel in stand voor zover deze ziet op het gebruik van de woning voor de bewoning door meer dan één huishouden (overtreding III in overweging 2.5).
    
    11. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
    
  
  
    Beslissing
    De rechtbank:
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit van 15 november 2023 voor zover daarin een last onder dwangsom wordt opgelegd voor het zonder de benodigde vergunningen splitsen van de woning (overtreding I in overweging 2.5) en het in stand laten van de bouwkundige splitsing (overtreding II in overweging 2.5);
    - herroept het primaire besluit van 25 april 2023 voor zover daarin een last onder dwangsom wordt opgelegd voor het zonder de benodigde vergunningen splitsen van de woning (overtreding I in overweging 2.5) en het in stand laten van de bouwkundige splitsing (overtreding II in overweging 2.5)  
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184 aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.H. de Regt, rechter, in aanwezigheid van mr. A.M. Wammes, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 29 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
    Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2025:678. 
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van ECLI:NL:RVS:2021:2080. 
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2871. 
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 18 juni 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2208