ECLI:NL:RBNHO:2025:9885, Rechtbank Noord-Holland, 18-08-2025, HAA 23/7316 en HAA 24/817
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-18 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over aan eiseres opgelegde boetes. Volgens de minister heeft eiseres in strijd met het Besluit slotallocatie toegewezen slots voor starten en landen op luchthavens niet gebruikt (zogenoemde NOOPS-overtredingen) en luchtdiensten uitgevoerd zonder dat daarvoor een slot was toegewezen (NOREC-overtredingen).  Eiseres is het hier niet mee eens. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister een deel van de boetes niet mocht opleggen, omdat eiseres in die gevallen geen overtreding heeft begaan, en een deel van de boetes (verder) moet worden gematigd. De overige boetes zijn terecht opgelegd. Anders dan de minister betoogt, geldt ook voor NOREC-overtredingen dat pas een boete kan worden opgelegd als die overtreding herhaaldelijk en opzettelijk is gepleegd. Herhaaldelijk betekent meer dan een keer. Onder opzettelijk vallen alle gradaties van opzet, ook zogenaamd voorwaardelijk opzet. Eiseres krijgt dus gedeeltelijk gelijk en de beroepen zijn dus gegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Haarlem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 23/7316 en HAA 24/817 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 18 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [luchtvaartmaatschappij] , uit [plaats] , eiseres
    gemachtigden: mr. J.I.J. van Pelt en mr. P.J.F. Huizing, advocaten te Schiphol,
    
    
      en
    
    
    de minister van Infrastructuur en Waterstaat, de minister 
    gemachtigden: mr. J.I.J. Langenberg en mr. W.P. Vroegindeweij-van Kooten, werkzaam bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1.1
      Deze uitspraak gaat over aan eiseres opgelegde boetes. Volgens de minister heeft eiseres in strijd met het Besluit slotallocatie toegewezen slots voor starten en landen op luchthavens niet gebruikt (zogenoemde NOOPS-overtredingen) en luchtdiensten uitgevoerd zonder dat daarvoor een slot was toegewezen (NOREC-overtredingen). Eiseres is het hier niet mee eens. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister een deel van de boetes niet mocht opleggen, omdat eiseres in die gevallen geen overtreding heeft begaan, en een deel van de boetes (verder) moet worden gematigd. De overige boetes zijn terecht opgelegd. Anders dan de minister betoogt, geldt ook voor NOREC-overtredingen dat pas een boete kan worden opgelegd als die overtreding herhaaldelijk en opzettelijk is gepleegd. Herhaaldelijk betekent meer dan een keer. Onder opzettelijk vallen alle gradaties van opzet, ook zogenaamd voorwaardelijk opzet. Eiseres krijgt dus gedeeltelijk gelijk en de beroepen zijn dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat een korte beschrijving van het systeem van slotverdeling. Onder 4 en 5 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot de bestreden besluiten. Onder 6 staat de verwijzing naar toepasselijke wettelijke bepalingen. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 7. Daarna volgen de conclusies en de gevolgen daarvan. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2.1.
      Met de primaire besluiten van 29 november 2022 heeft de minister op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van het Besluit Slotallocatie aan eiseres een vijftal boetes opgelegd voor zeven overtredingen met een totaalbedrag van € 200.000,-. Eiseres heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Met het besluit op bezwaar van 10 augustus 2023 (bestreden besluit 1) heeft de minister het bezwaar gegrond verklaard, de primaire besluiten herroepen en de boetes gematigd naar een totaalbedrag van € 80.000,-. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen dit besluit. Dit beroep betreft zaaknummer HAA 23/7316. 
      
    
    
      2.2.
      Met het besluit van 23 november 2023 (bestreden besluit 2) heeft de minister op grond van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c en d, van het Besluit Slotallocatie eiseres nog een achttal boetes opgelegd met een totaalbedrag van € 90.000,-. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit en verzocht om rechtstreeks beroep op grond van artikel 7:1a, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zowel de minister als de rechtbank zijn hiermee akkoord gegaan. Dit beroep betreft zaaknummer HAA 24/817.
      
    
    
      2.3.
      De minister heeft op de beroepen gereageerd met afzonderlijke verweerschriften.
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft de beroepen op 15 april 2025 gelijktijdig op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen namens eiseres: de gemachtigden van eiseres, vergezeld door [naam 1] (airport slot specialist in dienst van [luchtvaartmaatschappij] ), [naam 2] (general counsel, hoofd juridische zaken, in dienst van [luchtvaartmaatschappij] ), [naam 3] (bedrijfsjurist in dienst van [luchtvaartmaatschappij] ) en mr. A.B. van der Pol, kantoorgenoot van de gemachtigden. Hieraan hebben deelgenomen namens de minister: de gemachtigden van de minister (beiden als jurist in dienst van de ILT) en [naam 4] (inspecteur in dienst van de ILT). Aan de zijde van de minister hebben ook deelgenomen namens Airport Coordination Netherlands (ACNL): [naam en functie 1] ) en [naam en functie 2] ).
      
    
  
  
    Het systeem van slotverdeling
    
    
      3.1.
      Door gebrek aan evenwicht tussen enerzijds het zich uitbreidende luchtverkeer in Europa en anderzijds de beschikbaarheid van passende luchthaveninfrastructuur hebben luchthavens in Europa, en de rest van de wereld, te maken met overbelasting. Derhalve is er schaarste aan beschikbare luchthaveninfrastructuur op diverse luchthavens in Nederland en Europa. Om die reden heeft de Raad van de Europese Gemeenschappen de Verordening (EEG) nr. 95/93 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire luchthavens (hierna: de Slotverordening) vastgesteld. De Slotverordening is nadien door het Europees Parlement en de Raad van Europese Unie nog enkele malen gewijzigd. De Slotverordening heeft tot doel om, in gevallen waar de luchthavencapaciteit schaars is, de beschikbare capaciteit zo efficiënt mogelijk te gebruiken en de capaciteit op een eerlijke, niet discriminerende en transparante wijze te verdelen. In Nederland is, met onder meer het Besluit Slotallocatie, voorzien in de mogelijkheid om luchthavens aan te wijzen tot volledig gecoördineerde luchthaven. Dat houdt kortgezegd in dat op die luchthavens slots worden toegewezen door de slotcoördinator, inhoudende toestemming om op een bepaalde datum en tijd de gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur op een gecoördineerde luchthaven te gebruiken om te landen of op te stijgen. Door de luchtvaartsector zijn wereldwijde, Europese en lokale regels en richtsnoeren opgesteld. Dergelijke aanvullende regels of richtsnoeren zijn de Worldwide Airport Slot Guidelines (WASG) van de internationale luchtvaartorganisatie International Air Transport Association (IATA) en de richtlijnen van de European Airport Coordinators Association (EUACA), een samenwerkingsverband van Europese slotcoördinatoren.
    
    
      3.2.
      Amsterdam Schiphol Airport, Eindhoven Airport en Rotterdam The Hague Airport heeft de minister aangewezen als volledig gecoördineerde luchthavens. Dat betekent dat luchtvaartuigen daar alleen kunnen landen en opstijgen als aan de exploiterende luchtvaartmaatschappij hiervoor een slot is toegewezen. 
      
    
    
      3.3.
      Reeksen slots worden tweemaal per jaar uitgegeven: eenmaal voor het zomer- en eenmaal voor het winterseizoen. In Nederland wordt – ook bij beboeting – onderscheid gemaakt tussen dag- en nachtslots. Onder een nachtslot wordt verstaan een slot voor vertrek in de periode tussen 22:40 en 06:55 uur, waarbij bepalend is het moment dat het luchtvaartuig van de blokken gaat, dan wel een slot voor aankomst in de periode tussen 23:00 en 07:15 uur, waarbij bepalend is het moment dat het luchtvaartuig aan de blokken gaat. 
      
    
    
      3.4.
      In beginsel worden voor de start van een seizoen alle slots die beschikbaar zijn, toegewezen aan luchtvaartmaatschappijen die om slots vragen. De gehele capaciteit wordt dan in één keer toegewezen. Dat gebeurt aan de hand van de toewijzingscriteria zoals opgenomen in de Slotverordening. Veelal is er dan sprake van slots die onderdeel uitmaken van een serie. Indien een toegewezen slot uit die serie niet wordt gebruikt, moet deze tijdig, doch zo snel mogelijk, worden teruggegeven aan de slotcoördinator, zodat de slotcoördinator het slot opnieuw kan toewijzen. Ook kunnen slots worden opgenomen in een slotpool, zodat eventuele luchtvaartmaatschappijen op een wachtlijst later alsnog slots kunnen verkrijgen.
      
    
    
      3.5.
      Artikel 14 van de Slotverordening voorziet in een aantal instrumenten die kunnen of moeten worden ingezet om luchtvaartmaatschappijen ertoe te bewegen zich aan de toegewezen slots te houden. Op nationaal niveau is – ter uitvoering van de Slotverordening – in artikel 8a.52 van de Wet luchtvaart bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld betreffende het gebruik van luchthavens. In artikel 11.16, eerste lid, aanhef en onder e, sub 5, van de Wet luchtvaart is bepaald dat bij overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 8a.52 van de Wet luchtvaart de minister een bestuurlijke boete kan opleggen voor zover de nadere regels betrekking hebben op het gebruik van slots. Het Besluit slotallocatie berust op artikel 8a.52 van de Wet luchtvaart en geeft nadere invulling aan de regels van de Slotverordening. Het Besluit slotallocatie dateert van 2001 en had oorspronkelijk enkel betrekking op de vaststelling van luchthavencapaciteit en de verdeling van slots. In 2005 werd artikel 7 aan het Besluit slotallocatie toegevoegd, waarin is bepaald dat het luchtvaartmaatschappijen verboden is herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten uit te voeren op tijden die wezenlijk verschillen van het toegewezen slot of een slot te gebruiken op een wezenlijk andere wijze dan aangegeven ten tijde van de toewijzing van het slot. In 2019 is het verbod op het niet gebruiken van een toegewezen slot (NOOPS) of het uitvoeren van een vlucht zonder dat een slot voor die luchtdienst is toegewezen (NOREC) aan dit artikel toegevoegd.
      
    
    
      3.6.
      De minister heeft ACNL aangewezen als slotcoördinator. De slotcoördinator is belast met de toewijzing van slots en ziet erop toe dat de toegewezen slots op de juiste manier worden gebruikt. De ILT is verantwoordelijk voor handhavend optreden tegen slotmisbruik. In de op 26 juli 2021 gepubliceerde Slot Enforcement Code (SEC) verschaffen de slotcoördinator en de ILT meer duidelijkheid over de aangescherpte handhaving en het handhavingsinstrumentarium dat ILT namens de minister toepast. Op 3 november 2021 is de door de minister vastgestelde Beleidsregel handhaving misbruik van slots op gecoördineerde luchthavens (hierna: de Beleidsregel) in werking getreden. Hierin staat onder andere hoe de ILT met een overtreding van artikel 7, eerste lid, van het Besluit slotallocatie omgaat en is een boetecatalogus opgenomen om luchtvaartmaatschappijen op de hoogte te stellen van de boetes die de minister zich heeft voorgenomen bij overtreding op te leggen. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van de bestreden besluiten
    
    
      
        Het beroep met zaaknummer HAA 23/7316
      
    
    
    
      4.1.
      Op 19 november 2021, 17 december 2021, 7 januari 2022, 14 januari 2022, 21 januari 2022, 28 januari 2022 en 4 maart 2022, 15 april 2022, 20 mei 2022, 3 juni 2022 en 8 juli 2022 heeft de slotcoördinator de ILT geïnformeerd over verscheidene slotafwijkingen. De ILT heeft vervolgens controles uitgevoerd op de naleving van de Slotverordening en de daarop berustende wet- en regelgeving. Van deze controles heeft de ILT boeterapporten opgemaakt. In deze boeterapporten staat dat eiseres overtredingen zou hebben begaan van artikel 7, eerste lid, onder c (NOOPS) en d (NOREC), van het Besluit Slotallocatie. Op 19 mei 2022, 2 juni 2022, 21 juni 2022, 12 juli 2022 en 26 juli 2022 heeft de minister aan eiseres voornemens tot het opleggen van bestuurlijke boetes gezonden. Op 4 juli 2022 (2x), 2 augustus 2002, 22 augustus 2022 en 5 september 2022 heeft eiseres haar zienswijzen op de voornemens ingediend. Op 20 september 2022 heeft eiseres haar zienswijzen mondeling toegelicht.
      
      
        
          Het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72202778
        
      
      
        4.2.1.
        In het boeterapport van 16 mei 2022 staat dat eiseres herhaaldelijk en opzettelijk toegewezen slots niet zou hebben gebruikt (NOOPS-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA winterseizoen 2021 meerdere malen toegewezen slots niet heeft gebruikt en dat eiseres voor deze NOOPS-overtredingen is gewaarschuwd. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres de toegewezen slots betreffende de vluchten HV6602 en HV6592 op 18 februari 2022 niet heeft gebruikt.
        
      
      
        4.2.2.
        Volgens eiseres werd de uitvoering van de vluchten HV6602 en HV6592 op 18 februari 2022 verhinderd door de hevige storm Eunice die over Nederland raasde. De vluchten zijn geannuleerd om de veiligheid van het cabinepersoneel en de passagiers te waarborgen. Deze reden, in combinatie met de rotatie van de vlucht en diverse andere verstoringen, heeft ervoor gezorgd dat eiseres deze slots niet geannuleerd heeft.
        
      
      
        4.2.3.
        Met het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72202778 heeft de minister eiseres twee boetes opgelegd wegens twee NOOPS-overtredingen met een totaalbedrag van € 50.000,-.
        
        
          
            Het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72204961
          
        
      
      
        4.3.1.
        In het boeterapport van 24 mei 2022 staat dat eiseres een luchtdienst zou hebben uitgevoerd zonder dat een slot voor die luchtdienst was toegewezen (NOREC-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA winterseizoen 2021 meerdere malen luchtdiensten zonder een slot heeft uitgevoerd en dat eiseres voor deze NOREC-overtredingen is gewaarschuwd. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres vlucht HV073 op 2 april 2022 bij vertrek van Schiphol (in de nacht) en bij aankomst op Eindhoven (overdag) zonder slots heeft uitgevoerd.
        
      
      
        4.3.2.
        Volgens eiseres kampte zij in het weekend van 2-3 april 2022 met een vloottekort doordat meerdere toestellen te maken hadden met technische mankementen en niet meer konden worden ingezet. Eiseres heeft gezocht naar inhuurtoestellen, maar deze waren niet beschikbaar vanwege beperkte capaciteit bij andere luchtvaartmaatschappijen. Plotseling bleek een toestel uit de vloot van eiseres, dat beschadigd was vanwege een zandstorm, toch te kunnen worden ingezet. Het toestel bevond zich echter op een andere luchthaven ( Schiphol ). Om die reden diende een zogenaamde positioneringsvlucht te worden uitgevoerd om het toestel te verplaatsen van Schiphol naar Eindhoven. Door de hectiek en tijdsdruk die met deze situatie gepaard ging, heeft eiseres geen slot aangevraagd voor het vertrek (vanaf Schiphol ) en de aankomst (op Eindhoven) van deze positioneringsvlucht. 
        
      
      
        4.3.3.
        Met het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72204961 heeft de minister eiseres twee boetes opgelegd wegens twee NOREC-overtredingen met een totaalbedrag van € 75.000,-. 
        
        
          
            Het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72205138
          
        
      
      
        4.4.1.
        In het boeterapport van 7 juni 2022 staat dat eiseres een luchtdienst zou hebben uitgevoerd zonder dat een slot voor die luchtdienst was toegewezen (NOREC-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA winterseizoen 2021 meerdere malen luchtdiensten zonder een slot heeft uitgevoerd en dat eiseres voor deze NOREC-overtredingen is gewaarschuwd. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres vlucht HV5662 op 7 mei 2022 zonder een slot heeft uitgevoerd.
        
      
      
        4.4.2.
        Volgens eiseres was vlucht HV5662 van Las Palmas de Gran Canaria naar Schiphol met aankomst op 7 mei 2022 om 17:50 uur oorspronkelijk gepland om te worden uitgevoerd op 6 mei 2022, maar wegens een technisch mankement kon dit toestel die dag niet vertrekken. Vervolgens zijn er reserveonderdelen ingevlogen en is vlucht HV5662 vertraagd (op 7 mei 2022) uitgevoerd. Wegens alle drukte en hectiek heeft eiseres het slot voor 7 mei 2022 niet aangevraagd.
        
      
      
        4.4.3.
        Met het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72205138 heeft de minister eiseres een boete opgelegd wegens een NOREC-overtreding van € 25.000,-.
        
        
          
            Het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72206302
          
        
      
      
        4.5.1.
        In het boeterapport van 1 juli 2022 staat dat eiseres een luchtdienst zou hebben uitgevoerd zonder dat een slot voor die luchtdienst was toegewezen (NOREC-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA winterseizoen 2021 meerdere malen luchtdiensten zonder een slot heeft uitgevoerd en dat eiseres voor deze NOREC-overtredingen is gewaarschuwd. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres vlucht HV6952 op 18 mei 2022 zonder slot heeft uitgevoerd.
        
      
      
        4.5.2.
        Volgens eiseres stond vlucht HV6952 van Tenerife naar Schiphol gepland om uitgevoerd te worden op 17 mei 2022. Als gevolg van een flinke vertraging wegens een technisch mankement op de voorgaande vlucht kon het cabinepersoneel conform de geldende werk- en rusttijdenregeling niet meer na aankomst in Tenerife terugvliegen naar Schiphol op 17 mei 2022. Vervolgens is het toegewezen slot voor 17 mei 2022 geannuleerd en is de vlucht op 18 mei 2022 uitgevoerd. Omdat lange tijd niet duidelijk was wanneer de vlucht zou worden uitgevoerd en op welk tijdstip het vliegtuig zou aankomen op Schiphol , heeft eiseres niet direct een slot voor 18 mei 2022 aangevraagd en is dit later, wegens grote drukte, niet meer gebeurd.
        
      
      
        4.5.3.
        Met het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72206302 heeft de minister eiseres een boete opgelegd wegens een NOREC-overtreding van € 25.000,-. 
        
        
          
            Het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72206657
          
        
      
      
        4.6.1.
        In het boeterapport van 14 juli 2022 staat dat eiseres herhaaldelijk en opzettelijk een toegewezen slot niet zou hebben gebruikt (NOOPS-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA winterseizoen 2021 en zomerseizoen 2022 meerdere malen toegewezen slots niet heeft gebruikt en dat eiseres voor deze NOOPS-overtredingen is gewaarschuwd. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres het toegewezen slot betreffende vlucht HV6512 op 22 juni 2022 niet heeft gebruikt.
        
      
      
        4.6.2.
        Volgens eiseres stond op 22 juni 2022 vlucht HV6512 gepland vanaf Palma de Mallorca naar Eindhoven. Het toestel dat vlucht HV6512 zou uitvoeren, kreeg op de dag van uitvoering onverwachts te maken met technische mankementen en kon niet meer worden ingezet totdat het toestel gerepareerd was. Er werden spoedig reserveonderdelen en technici ingevlogen, maar het bleef lange tijd onzeker of de vlucht nog kon worden uitgevoerd op 22 juni 2022. Uiteindelijk werd bekend dat het toestel pas de volgende dag (23 juni 2022) zou kunnen vertrekken, maar in de hectiek heeft eiseres onbedoeld het oorspronkelijke slot niet geannuleerd.
        
      
      
        4.6.3.
        Met het primaire besluit van 29 november 2022 met kenmerk 72206657 heeft de minister eiseres een boete opgelegd wegens een NOOPS-overtreding van € 25.000,-. 
        
        
          
            Samenvatting primaire besluiten van 29 november 2022
          
        
      
    
    
      4.7.
      De vijf primaire besluiten van 29 november 2022 zien op zeven overtredingen waarvoor boetes waren opgelegd voor een totaalbedrag van € 200.000,-. Het gaat om drie overtredingen die zien op het (gesteld) herhaaldelijk en opzettelijk niet gebruiken van toegewezen slots (NOOPS-overtredingen) en vier overtredingen die zien op (gesteld) uitvoeren van luchtdiensten zonder te beschikken over een daartoe benodigd en toegewezen aankomst- of vertrekslot (NOREC-overtredingen). 
      
      
        
          Aanvullend boeterapport van 2 augustus 2023
        
      
    
    
      4.8.
      In een aanvullend boeterapport van 2 augustus 2023 staat chronologisch opgesomd de door de ILT toegepaste interventies vanaf de start van de slothandhaving bij eiseres en worden een aantal zaken door de ILT verduidelijkt. Zo staat in dit aanvullend boeterapport onder meer dat eiseres in de IATA seizoenen 2019 meerdere NOOPS- en NOREC-overtredingen heeft begaan die niet zijn beboet vanwege een mondelinge salderingsafspraak met een voormalig manager van de ACNL. Wel zijn er toen meerdere gesprekken geweest tussen eiseres, de slotcoördinator en later ook de ILT over de problematiek met NOOPS en NOREC. Omdat de salderingsafspraak niet meer houdbaar was vanwege het gelijkheidsbeginsel en omdat de ILT niet betrokken was bij deze afspraak, heeft de ILT eiseres geïnformeerd dat per IATA zomerseizoen 2020 gestart zou worden met de beboeting van NOOPS- en NOREC-overtredingen. Er hebben vervolgens een aantal gesprekken tussen eiseres, de slotcoördinator en de ILT plaatsgevonden over verbetering van de processen en procesbewaking en eiseres heeft twee verbeterplannen opgesteld. Na meerdere waarschuwingen heeft de minister besloten om eiseres bestuurlijke boetes op te leggen voor slotovertredingen.
      
      
        
          Het besluit op bezwaar van 10 augustus 2023 met kenmerk 72202778 (bestreden besluit 1)
        
      
    
    
      4.9.
      Met het besluit van 10 augustus 2023 op het bezwaar van eiseres heeft de minister besloten alle primaire besluiten te herroepen, de boetes tezamen te matigen tot een totaalbedrag van € 80.000,- en het besluit op bezwaar in de plaats te laten komen van de primaire besluiten. Daarbij heeft de minister er rekening mee gehouden dat dit de eerste boetes zijn die worden opgelegd vanwege slotovertredingen. Ook heeft de minister rekening gehouden met de coronacrisis, de oorlog in Oekraïne en het feit dat de opgelegde boetes zien op overtredingen gepleegd tijdens de dag van operatie waarin door menselijke fouten de overtredingen waren gepleegd. De minister legt per NOOPS-overtreding en per NOREC-dagovertreding een boete van € 10.000,- op en per NOREC-nachtovertreding een boete van € 20.000,-.
      
      
        
          Het beroep met zaaknummer HAA 24/817
        
      
      
    
    
      5.1.
      Op 25 juli 2022, 24 juni 2022 (2x), 3 juni 2022, 14 oktober 2022 (2x) en 30 september 2022 heeft de slotcoördinator de ILT geïnformeerd over verscheidene slotafwijkingen. De ILT heeft vervolgens controles uitgevoerd op de naleving van de Slotverordening en de daarop berustende wet- en regelgeving. Van deze controles heeft de ILT boeterapporten opgemaakt. In deze boeterapporten staat dat eiseres overtredingen zou hebben begaan van artikel 7, eerste lid, onder c (NOOPS) en d (NOREC), van het Besluit Slotallocatie. Op 2 maart 2023, 14 maart 2023, 2 mei 2023 en 8 augustus 2023 heeft de minister aan eiseres de voornemens tot het opleggen van een bestuurlijke boete gezonden. Op 5 april 2023, 14 juli 2023, 19 juni 2023 en 4 september 2023 en heeft eiseres haar zienswijzen op de voornemens ingediend. 
      
      
        
          Het voornemen van 2 maart 2023 met kenmerk 72301206 
        
      
      
        5.2.1.
        In het boeterapport van 7 februari 2023 staat dat eiseres een luchtdienst zou hebben uitgevoerd zonder dat een slot voor die luchtdienst was toegewezen (NOREC-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA zomerseizoen 2022 meerdere malen luchtdiensten zonder een slot heeft uitgevoerd, dat eiseres voor deze NOREC-overtredingen is gewaarschuwd en dat er in het IATA zomerseizoen 2022 al boeterapporten opgemaakt zijn voor vier door eiseres gepleegde NOREC-overtredingen. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres vlucht HV078 op 3 juli 2022 zonder slot heeft uitgevoerd.
        
      
      
        5.2.2.
        Volgens eiseres betrof de vlucht HV078 op 3 juli 2022 van Eindhoven naar Schiphol een zogenaamde positioneringsvlucht. De slotaanvraag voor vlucht HV078 is niet volledig doorgevoerd in het systeem. Eiseres heeft het vertrekslot geprobeerd aan te vragen via de Airportslottool. Na een bevestigend bericht op de aanvraag te hebben ontvangen van de slotcoördinator, is per abuis geen laatste bevestiging vanuit eiseres verstuurd. Om die reden is vlucht HV078 onbewust zonder slot vanaf Eindhoven vertrokken naar Schiphol .
        
      
      
        5.2.3.
        In het boeterapport van 14 februari 2023 staat dat eiseres herhaaldelijk en opzettelijk een toegewezen slot niet zou hebben gebruikt (NOOPS-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA zomerseizoen 2022 meerdere malen toegewezen slots niet heeft gebruikt, dat eiseres voor deze NOOPS-overtredingen is gewaarschuwd en dat in het IATA zomerseizoen 2022 al een boeterapport opgemaakt is voor een door eiseres gepleegde NOOPS-overtreding. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres het toegewezen slot betreffende vlucht HV5052 op 19 mei 2022 niet heeft gebruikt.
        
      
      
        5.2.4.
        Volgens eiseres stond op 19 mei 2022 vlucht HV5052 gepland te worden uitgevoerd van Alicante naar Rotterdam. In verband met een plotseling technisch mankement aan het anti-skidsysteem heeft de vlucht moeten uitwijken naar Schiphol . Wegens drukte en hectiek in de operatie vanwege diverse technische mankementen in de vloot en slechte weersomstandigheden in Nederland heeft eiseres het aankomstslot niet aangepast.
        
      
      
        5.2.5.
        In het boeterapport van 15 februari 2023 staat dat eiseres herhaaldelijk en opzettelijk een toegewezen slot niet zou hebben gebruikt (NOOPS-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA zomerseizoen 2022 meerdere malen toegewezen slots niet heeft gebruikt, dat eiseres voor deze NOOPS-overtredingen is gewaarschuwd en dat in het IATA zomerseizoen 2022 al boeterapporten opgemaakt zijn voor twee door eiseres gepleegde NOOPS-overtredingen. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres het toegewezen slot betreffende vlucht HV5910 op 10 juni 2022 niet heeft gebruikt.
        
      
      
        5.2.6.
        Volgens eiseres stond vlucht HV5910 op 9 juni 2022 gepland te worden uitgevoerd van Heraklion naar Eindhoven. Ten tijde van de geplande aankomst van vlucht HV5910 was het niet mogelijk om in Eindhoven te landen, vanwege de sluiting van de terminal in Eindhoven. In Eindhoven was een veiligheidsprotocol ingesteld vanwege de vondst van een op een wapen lijkend object in een ongeïdentificeerde koffer. Vlucht HV5910 kon om deze reden niet landen in Eindhoven en is uitgeweken naar Rotterdam. In alle hectiek heeft eiseres bij het verzoek tot het aanpassen van het aankomstslot de verkeerde datum ingevuld, namelijk 10 juni 2022 in plaats van 9 juni 2022. Vlucht HV5910 week uit toen het conform de lokale tijd (LT) 10 juni 2022 was. Echter, conform de universele tijd (UTC), in welke tijd de slotaanvragen worden gedaan, was het nog 9 juni 2022.
        
      
      
        5.2.7.
        Met het voornemen van 2 maart 2023 met kenmerk 72301206 heeft de minister eiseres bericht voornemens te zijn een boete op te leggen wegens twee NOOPS-overtredingen en een NOREC-overtreding met een totaalbedrag van € 75.000,-.
        
        
          
            Het voornemen van 14 maart 2023 met kenmerk 72301815 
          
        
      
      
        5.3.1.
        In het boeterapport van 3 maart 2023 staat dat eiseres luchtdiensten zou hebben uitgevoerd zonder dat een slot voor die luchtdiensten was toegewezen (NOREC-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA zomerseizoen 2022 meerdere malen luchtdiensten zonder een slot heeft uitgevoerd, dat eiseres voor deze NOREC-overtredingen is gewaarschuwd en dat er in het IATA zomerseizoen 2022 al boeterapporten opgemaakt zijn voor vier door eiseres gepleegde NOREC-overtredingen. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres de vluchten HV071 en HV072 op 26 september 2022 zonder slot heeft uitgevoerd.
        
      
      
        5.3.2.
        Volgens eiseres zijn op 26 september 2022 de positioneringsvluchten HV071 en HV072 van Schiphol naar Rotterdam en vice versa zonder slot uitgevoerd. Vanwege meerdere technische problemen in de vloot van eiseres was het noodzakelijk om vliegtuigen te herpositioneren en vonden er veel last minute wijzigingen plaats teneinde de operatie zoveel mogelijk zonder problemen te kunnen uitvoeren. Vanwege de hectiek in de operatie heeft eiseres niet tijdig een slot aangevraagd voor de betreffende vluchten, namelijk een vertrekslot vanaf Schiphol voor vlucht HV071 en een aankomstslot op Schiphol voor vlucht HV072.
        
      
      
        5.3.3.
        Met het voornemen van 14 maart 2023 met kenmerk 72301815 heeft de minister eiseres bericht voornemens te zijn een boete op te leggen wegens twee NOREC-overtredingen met een totaalbedrag van € 75.000,-.
        
        
          
            Het voornemen van 2 mei 2023 met kenmerk 72302775 
          
        
      
      
        5.4.1.
        In het boeterapport van 3 april 2023 staat dat eiseres een luchtdienst zou hebben uitgevoerd zonder dat een slot voor die luchtdienst was toegewezen (NOREC-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA zomerseizoen 2022 meerdere malen luchtdiensten zonder een slot heeft uitgevoerd, dat eiseres voor deze NOREC-overtredingen is gewaarschuwd en dat er in het IATA zomerseizoen 2022 al boeterapporten opgemaakt zijn voor vijf door eiseres gepleegde NOREC-overtredingen. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres vlucht HV071 op 16 september 2022 zonder slot heeft uitgevoerd.
        
      
      
        5.4.2.
        Volgens eiseres is op 16 september 2022 positioneringsvlucht HV071 uitgevoerd van Schiphol naar Eindhoven. In plaats van een vertrekslot vanuit Schiphol , heeft eiseres per abuis een aankomstslot aangevraagd en gekregen. Dit is niet opgemerkt vanwege hectiek in de operatie als gevolg van een staking in het Franse luchtruim.
        
      
      
        5.4.3.
        In het boeterapport van 4 april 2023 staat dat eiseres een luchtdienst zou hebben uitgevoerd zonder dat slots voor die luchtdienst (vertrek van de ene luchthaven en aankomst op de andere luchthaven) was toegewezen (NOREC-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA zomerseizoen 2022 meerdere malen luchtdiensten zonder een slot heeft uitgevoerd, dat eiseres voor deze NOREC-overtredingen is gewaarschuwd en dat er in het IATA zomerseizoen 2022 al boeterapporten opgemaakt zijn voor zes door eiseres gepleegde NOREC-overtredingen. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres vlucht HV072 op 26 september 2022 zonder slot heeft uitgevoerd.
        
      
      
        5.4.4.
        Volgens eiseres is op 26 september 2022 de positioneringsvlucht HV072 van Rotterdam naar Schiphol zonder vertrekslot vanaf Rotterdam uitgevoerd. Op 26 september 2022 kampte een groot aantal vliegtuigen met technische problemen als gevolg waarvan er geschoven is in de vloot en diverse vliegtuigen geherpositioneerd dienden te worden. Ook vlucht HV072 diende verplaatst te worden teneinde de operatie zoveel mogelijk te ontlasten. Deze hectiek heeft geleid tot het niet tijdig aanvragen van een vertrekslot in Rotterdam. 
        
      
      
        5.4.5.
        Met het voornemen van 2 mei 2023 met kenmerk 72302775 heeft de minister eiseres bericht voornemens te zijn een boete op te leggen wegens twee NOREC-overtredingen met een totaalbedrag van € 50.000,-.
        
        
          
            Het voornemen van 8 augustus 2023 met kenmerk 72303538 
          
        
      
      
        5.5.1.
        In het boeterapport van 2 mei 2023 staat dat eiseres herhaaldelijk en opzettelijk een toegewezen slot niet zou hebben gebruikt (NOOPS-overtreding). Verder staat in het boeterapport dat eiseres in het IATA zomerseizoen 2022 meerdere malen toegewezen slots niet heeft gebruikt, dat eiseres voor deze NOOPS-overtredingen is gewaarschuwd en dat in het IATA zomerseizoen 2022 al boeterapporten opgemaakt zijn voor vijf door eiseres gepleegde NOOPS-overtredingen. Concreet komt de minister tot de conclusie dat eiseres het toegewezen slot betreffende vlucht HV5910 op 9 juni 2022 niet heeft gebruikt.
        
      
      
        5.5.2.
        Volgens eiseres stond vlucht HV5910 van 9 juni 2022 gepland uitgevoerd te worden van Heraklion naar Eindhoven. Ten tijde van de geplande aankomst van vlucht HV5910 was het niet mogelijk om op Eindhoven te landen, vanwege de sluiting van de terminal in Eindhoven. In Eindhoven was een veiligheidsprotocol ingesteld vanwege de vondst van een op een wapen lijkend object in een ongeïdentificeerde koffer. Vlucht HV5910 kon om deze reden niet landen in Eindhoven en is uitgeweken naar Rotterdam. In alle hectiek heeft eiseres het aankomstslot op de luchthaven Eindhoven niet geannuleerd. 
        
      
      
        5.5.3.
        
          Met het voornemen van 8 augustus 2023 met kenmerk 72303538 heeft de minister eiseres bericht voornemen te zijn een boete op te leggen wegens een NOOPS-overtreding van € 25.000,-.
          
            Samenvatting voornemens
          
        
      
    
    
      5.6.
      De vier voornemens van 2 maart 2023, 14 maart 2023, 2 mei 2023 en 8 augustus 2023 zien op acht overtredingen waarvoor de minister voornemens was boetes op te leggen voor een totaalbedrag van € 225.000,-. Het gaat om drie overtredingen die zien op het herhaaldelijk en opzettelijk niet gebruiken van toegewezen slots (NOOPS-overtredingen) en vijf overtredingen die zien op uitvoeren van luchtdiensten zonder te beschikken over een daartoe benodigd en toegewezen aankomst- of vertrekslot (NOREC-overtredingen). 
      
      
        
          Het besluit van 23 november 2023 met kenmerk 72301206 (bestreden besluit 2) 
        
      
    
    
      5.7.
      Met het besluit van 23 november 2023 heeft de minister besloten de opgelegde boetes ten opzichte van zijn voornemens te matigen tot een bedrag van € 90.000,-. Daarbij heeft de minister er rekening mee gehouden dat dit de eerste boetes zijn die worden opgelegd vanwege slotovertredingen. Ook heeft de minister rekening gehouden met de coronacrisis, de oorlog in Oekraïne en het feit dat de opgelegde overtredingen zien op overtredingen gepleegd tijdens de dag van operatie waarin door menselijke fouten de overtredingen werden gepleegd. De minister legt per NOOPS-overtreding en per NOREC-dagovertreding een boete van € 10.000,- op en per NOREC-nachtovertreding een boete van € 20.000,-.
      
    
  
  
    Wettelijke bepalingen
    
    
      6.	Enige (verkort) aangehaalde wettelijke regels en beleidsregels, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      7.1.
      Eiseres is het niet eens met de boetes die aan haar zijn opgelegd. Zij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de bestreden besluiten.
      
    
    
      7.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat aan eiseres toegewezen en in de bestreden besluiten genoemde slots niet zijn gebruikt omdat de luchtdienst niet is uitgevoerd en dat deze slots niet (tijdig) zijn teruggegeven aan de slot-coördinator (NOOPS-overtreding). Evenmin is in geschil dat eiseres de in de bestreden besluiten genoemde luchtdiensten heeft uitgevoerd, in zowel dag- als nachtperiode, zonder dat daarvoor een slot was toegewezen (NOREC-overtreding). 
      
    
    
      7.3.
      Tussen partijen zijn de volgende punten in geschil: 
      
        
          a) zijn ‘herhaaldelijk en opzettelijk’ bestanddelen van de delictsomschrijving van een NOREC-overtreding?; 
        
        
          b) wanneer is een overtreding ‘herhaaldelijk’ gepleegd en wanneer is sprake van ‘opzettelijk’ gepleegde overtredingen?; 
        
        
          c) moet de minister aantonen dat de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer is geschaad om tot boeteoplegging te kunnen overgaan?; 
        
        
          d) is bij de overtredingen waarvoor boetes zijn opgelegd, sprake van herhaaldelijk en opzettelijk gepleegde overtredingen?; 
        
        
          e) staan rechtvaardigingsgronden aan boeteoplegging in de weg?; 
        
        
          f) is er in de omstandigheden aanleiding om de boetes verder te matigen?; en 
        
        
          g) is eiseres in enkele gevallen dubbel bestraft?
        
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank komt tot het oordeel dat deze beroepsgronden gedeeltelijk slagen en dat de beroepen daarom gegrond zijn. Hieronder legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
      
        (a) Zijn ‘herhaaldelijk en opzettelijk’ bestanddelen van de delictsomschrijving van een NOREC-overtreding?
      
      
    
    
      8.1.
      Van de delictsomschrijving van de overtreding in artikel 7, eerste lid, aanhef en onder c, van het Besluit slotallocatie, waarin het luchtvaartmaatschappijen wordt verboden om op een gecoördineerde luchthaven een toegewezen slot niet te gebruiken (NOOPS-overtreding), maakt – in navolging van artikel 14, vijfde lid, van de Slotverordening – het bestanddeel ‘herhaaldelijk en opzettelijk’ onderdeel uit. De minister heeft eiseres ook boetes opgelegd wegens de overtreding van artikel 7, eerste lid, aanhef en onder d, van het Besluit slotallocatie. In de delictsomschrijving in dit artikel, dat luchtvaartmaatschappijen verbiedt op een gecoördineerde luchthaven een luchtdienst uit te voeren zonder dat een slot voor die luchtdienst is verkregen (NOREC-overtreding), is ‘herhaaldelijk en opzettelijk’ niet als bestanddeel opgenomen. 
      
    
    
      8.2.
      Eiseres voert aan dat uit artikel 14, vijfde lid, van de Slotverordening volgt dat NOREC-overtredingen net als NOOPS-overtredingen herhaaldelijk en opzettelijk moeten zijn begaan alvorens sprake kan zijn van een beboetbare overtreding. 
      
    
    
      8.3.
      Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt. Omdat de rechtbank onderstaande uitleg evident acht, ziet zij geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie over de uitleg van de Slotverordening.
      
    
    
      8.4.
      De Slotverordening bevat geen expliciete verbodsbepalingen die zien op gebruik, dan wel misbruik van slots, maar bevat wel de verplichting om sancties of gelijkwaardige maatregelen vast te stellen voor niet naleving van de verordening. In artikel 14, vijfde lid, van de Slotverordening staat namelijk dat de lidstaten zorgen voor de vaststelling en toepassing van doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties of gelijkwaardige maatregelen in het geval een luchtvaartmaatschappij de Slotverordening herhaaldelijk en opzettelijk (cursivering rechtbank) niet naleeft. De verbodsbepalingen – zoals opgenomen in artikel 7 van het Besluit slotallocatie ter uitvoering van de Slotverordening – kunnen worden afgeleid uit de doelstellingen van de Slotverordening: in gevallen waar de luchthavencapaciteit schaars is, de beschikbare capaciteit zo efficiënt mogelijk te gebruiken (en de capaciteit op een eerlijke, niet discriminerende en transparante wijze verdelen). Uit de bewoording van artikel 14, vijfde lid, van de Slotverordening kan niet worden afgeleid dat lidstaten de bevoegdheid hebben om te voorzien in strafbepalingen waarin de reikwijdte van het verbod op slotmisbruik zich verder uitstrekt dan in die bepaling afgebakend. Uit de Slotverordening vloeit dus voort dat in een verbodsbepaling de bestanddelen ‘herhaaldelijk en opzettelijk’ moeten zijn opgenomen. Die bestanddelen staan niet in artikel 7, eerste lid en onder d, van het Besluit Slotallocatie en daarmee is die bepaling niet met de Slotverordening in overeenstemming. De rechtbank ziet daarom aanleiding om artikel 7, eerste lid en onder d, van het Besluit Slotallocatie unierecht conform uit te leggen door daar de bestanddelen ‘herhaaldelijk en opzettelijk’ in te lezen. 
      
    
    
      8.5.
      Gelet op het voorgaande is de rechtbank met eiseres van oordeel dat ‘herhaaldelijk en opzettelijk’ ook bestandsdelen zijn van de delictsomschrijving van een NOREC-overtreding. Het andersluidende standpunt van verweerder is dus onjuist. Dat leidt niet tot vernietiging van de besluiten voor zover die zien op NOREC-overtredingen. De minister is namelijk in weerwil van zijn primaire standpunt pas tot beboeting van NOREC-overtredingen overgegaan nadat eiseres die overtredingen – zo is in wezen, behoudens de hierna te bespreken uitleg en toepassing van dit delictsbestanddeel, niet in geschil – reeds eerder herhaaldelijk had gepleegd en verweerder ook het opzettelijk begaan zijn in feite heeft onderbouwd. 
      
      
        (b) Wanneer is een overtreding ‘herhaaldelijk’ gepleegd en wanneer is sprake van ‘opzettelijk’ gepleegde overtredingen?
      
      
    
    
      9.1.
      De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres zowel de NOREC-overtredingen als de NOOPS-overtredingen herhaaldelijk en opzettelijk heeft begaan. 
      
    
    
      9.2.
      Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat er sprake is van herhaaldelijke en opzettelijke overtredingen. De door de minister gehanteerde uitleg van de begrippen ‘herhaaldelijk’ en ‘opzettelijk’ is onjuist en volgens eiseres in strijd met de Slotverordening en in strijd met de WASG. 
      
    
    
      9.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt.
      
      
        
          Wat is ‘herhaaldelijk’?
        
      
      
        9.4.1.
        Volgens eiseres moet er om te spreken van herhaaldelijke slotafwijkingen in lijn met paragraaf 9.4.2.4, onder c, en paragraaf 9.4.4.1, onder b, van de WASG sprake zijn van een zeker patroon (‘a pattern of repeated offslot operations’). Er moet volgens eiseres aansluiting worden gezocht bij deze sectorspecifieke richtlijn. Slotafwijkingen zijn namelijk pas problematisch als deze stelselmatig, binnen dezelfde reeks voorkomen. In de onderhavig gevallen is volgens eiseres geen sprake van een patroon. Het gaat namelijk om slotafwijkingen op verschillende luchthavens vanwege diverse omstandigheden. Er kan dus niet worden gesproken van stelselmatig misbruik, aldus eiseres.
        
      
      
        9.4.2.
        De rechtbank kan eiseres hierin niet volgen. De Slotverordening geeft geen definitie van ‘herhaaldelijk’. De betekenis van het begrip ‘herhaaldelijk’ in de Van Dale is ‘telkens weer, bij herhaling’. Een taalkundige uitleg van dit begrip in de Slotverordening brengt met zich mee dat het begrip ‘herhaaldelijk’ dient te worden uitgelegd als ‘meer dan eens’. Daarmee wordt de definitie gevolgd zoals opgenomen in artikel 2, aanhef en onder a, van de Beleidsregel waarin staat dat onder ‘herhaaldelijk’ wordt verstaan: meer dan één keer in een IATA-seizoen. Deze uitleg is in lijn met de doelstelling van de Slotverordening, omdat deze bijdraagt aan het zo efficiënt mogelijk gebruik maken van de beschikbare capaciteit en het in die context tegengaan van misbruik. 
        
      
      
        9.4.3.
        Voor zover eiseres stelt dat de WASG voorschrijft dat sprake moet zijn van een zeker patroon om van herhaaldelijke slotafwijkingen te kunnen spreken, overweegt de rechtbank dat de WASG slechts een richtlijn is, die bovendien is vastgesteld door de brancheorganisaties (private partijen), en geen onderdeel uitmaakt van het Unierecht. Ook uit de Slotverordening volgt niet dat deze richtlijn bepalend zou zijn voor de uitleg van het unierechtelijk begrip ‘herhaaldelijk’. Dat in artikel 8, vijfde lid, van de Slotverordening wel wordt verwezen naar wereldwijd opgestelde regels en richtsnoeren, maakt dat niet anders, reeds omdat artikel 8 (alleen) gaat over de toewijzing van slots en niet over optreden tegen het misbruik van slots. De WASG kan derhalve geen (doorslaggevende) betekenis hebben bij de uitleg van de begrippen ‘herhaaldelijk (en opzettelijk)’. Daar komt bij dat uit de WASG ook niet volgt dat de overtreding onderdeel moet zijn van een patroon van misbruik. Zo staat in paragraaf 9.4.2.4, onder c, en paragraaf 9.4.4.1, onder b, van de WASG slechts dat de slotcoördinator bij het bepalen of sprake is van misbruik en bij het bepalen van de sanctie moet overwegen of er sprake is van een patroon. Anders dan eiseres stelt, wordt daar dus ook niet voorgeschreven dat een patroon vereist is om een overtreding aan te nemen.
        
        
          
            Wat is ‘opzettelijk’?
          
        
      
      
        9.5.1.
        Volgens eiseres moet het begrip ‘opzettelijk’ worden uitgelegd als ‘willens en wetens’ (zuiver opzet). Volgens haar is voor de ondergrens van opzet, zijnde het voorwaardelijk opzet, geen plaats gelet op de doelstellingen van de Slotverordening en de WASG. Eiseres wijst daarbij op verschillende arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie, waaronder het Van der Ham-arrest.
        
      
      
        9.5.2.
        De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat onder het begrip ‘opzettelijk’ alle vormen van opzet moeten worden verstaan, dus ook voorwaardelijk opzet (bewust de aanmerkelijke kans aanvaarden dat een bepaald gevolg intreedt). 
        
      
      
        9.5.3.
        De rechtbank kan de minister hierin volgen. In de Slotverordening staat geen definitie van ‘opzettelijk’. Er is geen Europese jurisprudentie waaruit volgt hoe ‘opzettelijk’ in zijn algemeenheid moet worden uitgelegd. Wel volgt uit die jurisprudentie dat het begrip moet worden uitgelegd op basis van de gewone betekenis van de gebruikte bewoordingen, de context van de betrokken artikelen alsook het doel van de regeling waartoe het begrip behoort. Het doel van de Slotverordening is om de beschikbare capaciteit zo efficiënt mogelijk te gebruiken en de capaciteit op een eerlijke, niet discriminerende en transparante wijze te verdelen. In het licht van deze doelstelling moet het begrip ‘opzettelijk’ niet te beperkt worden opgevat. De rechtbank legt het begrip daarom op dezelfde wijze uit als het in het (nationale) strafrecht wordt uitgelegd. Het gaat om alle gradaties van opzet, dus ook voorwaardelijk opzet (bewust de aanmerkelijke kans aanvaarden dat een bepaald gevolg intreedt). 
        
        
          (c) Moet de minister aantonen dat de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer is geschaad alvorens tot beboeting over te kunnen gaan?
        
        
      
    
    
      10.1.
      Eiseres voert aan dat de minister dient aan te tonen dat de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer is geschaad en dat de minister dit ten onrechte heeft nagelaten. Daarom ontbreekt volgens eiseres de bevoegdheid om de bestuurlijke boetes op te leggen. Daarbij wijst eiseres op artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening waarin is bepaald dat daar omschreven ander gebruik van slots slechts dan gesanctioneerd kan worden indien dit herhaaldelijk en opzettelijk gebeurt én dit schade oplevert aan de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer.
      
    
    
      10.2.
      Deze beroepsgrond slaagt niet, omdat artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening in dit geval niet van toepassing is. Dit artikel ziet immers op het verlies van historische rechten (artikel 8, tweede lid, van de Slotverordening) bij slotmisbruik. De verboden uit artikel 7, eerste lid, van het Besluit Slotallocaties vloeien dus niet voort uit artikel 14, vierde lid, van de Slotverordening. In artikel 14, vijfde lid, van de Slotverordening zijn voor sancties enkel de bestanddelen ‘herhaaldelijk’ en ‘opzettelijk’ voorgeschreven en niet het bestanddeel dat een overtreding schade oplevert aan de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer. Uit de Nota van Toelichting bij de wijziging van het Besluit slotallocatie in 2019 blijkt bovendien waarom deze voorwaarde uit artikel 7 van het Besluit slotallocatie ook voor de onder artikel 7, eerste lid, aanhef en onder a en b, van het Besluit slotallocatie omschreven overtredingen is verwijderd. De gedachte hierachter is dat het wezenlijk anders gebruiken van een slot of het gebruik maken van de luchthaven zonder slot op zich al schadelijk is en een verbod rechtvaardigt. Slots worden immers toegewezen, omdat er sprake is van schaarse capaciteit en al het verkeer in goede banen moet worden geleid. Er is niet genoeg capaciteit om al het verkeer (gelijktijdig) te kunnen afhandelen. Ook indien luchtvaartmaatschappijen slots wezenlijk anders gebruiken dan toegedeeld, schaadt dit derhalve de exploitatie van de luchthaven. Dat geldt a fortiori ook voor het niet gebruiken van slots of het uitvoeren van vluchten zonder slot.
      
      
        (d) Is sprake van ‘herhaaldelijke’ en ‘opzettelijke’ overtredingen?
      
      
    
    
      11.1.
      Eiseres heeft op elke overtreding afzonderlijk gereageerd en daarbij verschillende omstandigheden aangevoerd waardoor de slotafwijkingen volgens eiseres zijn veroorzaakt. De minister heeft deze feiten en omstandigheden niet betwist. Dat betekent dat de rechtbank uitgaat van de door eiseres gestelde feiten over oorzaken en omstandigheden van de slotafwijkingen die aan de boetebesluiten ten grondslag liggen. 
      
      
        
          ‘Herhaaldelijk’
        
      
    
    
      11.2.
      Anders dan eiseres aanvoert, is de rechtbank van oordeel dat zowel alle NOREC- als alle NOOPS-overtredingen herhaaldelijk in de hiervoor onder 9.4.2 bedoelde zin zijn gepleegd voordat de minister tot boeteoplegging overging. Uit de boeterapporten blijkt dat eiseres vanaf 2020 meerdere waarschuwingen heeft gekregen en dezelfde feiten meer dan eens zijn begaan niet alleen in één IATA-seizoen maar ook in meerdere IATA-seizoenen. 
      
      
        
          ‘Opzettelijk’
        
      
    
    
      11.3.
      De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat de overtredingen het gevolg zijn van onachtzaamheid. In alle gevallen was het volgens de minister mogelijk een slot terug te geven of nog een slot aan te vragen, maar is dit door menselijke fouten achterwege gebleven. Nu eiseres vanaf 2020 regelmatig is gewaarschuwd, er diverse bestuurlijke gesprekken hebben plaatsgevonden en de overtredingen toch weer plaatsvonden, alsmede omdat van een professionele luchtvaartorganisatie verwacht mag worden dat zij haar slots adequaat beheert, heeft eiseres de aanmerkelijke kans op overtredingen op de koop toe genomen en daarom is volgens de minister sprake van opzet. Eiseres wist, of had moeten weten, dat dergelijk onvoorzichtig gedrag tot nieuwe inbreuken zou leiden en derhalve had het op haar weg gelegen hier (nog) voorzichtig(er) mee om te springen. 
      
    
    
      11.4.
      De rechtbank is van oordeel dat niet alle NOREC- en NOOPS-overtredingen opzettelijk zijn begaan. Op grond van artikel 7, eerste lid, van het Besluit slotallocatie moet bij een NOOPS-vertreding sprake zijn van opzettelijk een toegewezen slot niet gebruiken (onder c). Bij een NOREC-overtreding moet sprake zijn van het opzettelijk uitvoeren van een luchtdienst zonder dat een slot voor die luchtdienst is toegewezen (onder d). De door eiseres gestelde oorzaken van de slotafwijkingen zijn divers en in een aantal gevallen niet het gevolg van opzettelijk handelen, maar simpelweg een (administratieve) fout doordat een wijziging in de operatie van eiseres per ongeluk niet volledig of niet juist is doorgegeven aan de slotcoördinator waardoor de vlucht is uitgevoerd zonder slot of niet overeenkomt met het aangevraagde slot. In deze gevallen is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van het opzettelijk niet gebruiken van een toegewezen slot, dan wel opzettelijk uitvoeren van een luchtdienst zonder een daarvoor toegewezen slot. In die gevallen is er geen grond voor het opleggen van een boete. Het gaat daarbij om de volgende drie gevallen:
      1. De NOREC-overtreding die zou hebben plaatsgevonden op 3 juli 2022: de in het bestreden besluit van 23 november 2023 opgelegde boete van € 10.000,- met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day). In dit geval heeft eiseres een vertrekslot geprobeerd aan te vragen via de slottool. Na een bevestigend bericht op de aanvraag, is per ongeluk geen laatste bevestiging vanuit eiseres verstuurd. De vlucht is dus onbewust zonder slot vanaf Eindhoven vertrokken naar Schiphol . Van (voorwaardelijk) opzet is dan geen sprake. 
      2) De NOOPS-overtreding die zou hebben plaatsgevonden op 10 juni 2022:  de in het bestreden besluit van 23 november 2023 opgelegde boete van € 10.000,- met feitcode B7.1.c (2). Deze vlucht kon vanwege een in Eindhoven ingesteld veiligheidsprotocol (naar aanleiding van de vondst van een op een wapen lijkend object) niet landen in Eindhoven en is uitgeweken naar Rotterdam. Bij het verzoek tot aanpassen van het aankomstslot is in alle hectiek de verkeerde datum ingevuld, namelijk 10 juni 2022 (conform de lokale tijd (LT) op dat moment) in plaats van 9 juni 2022 (conform de universele tijd (UT) waarin slotaanvragen worden gedaan). Van (voorwaardelijk) opzet is onder deze omstandigheden geen sprake. 
      3) De NOREC-overtreding die zou hebben plaatsgevonden op 16 september 2022: de in het bestreden besluit van 23 november 2023 opgelegde boete van € 10.000,- met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day). Voor deze vlucht heeft eiseres per ongeluk een aankomstslot aangevraagd en gekregen in plaats van een vertrekslot vanuit Schiphol . Onder die omstandigheden is van (voorwaardelijk) opzet om zonder slot een vlucht uit te voeren geen sprake. 
      
    
    
      11.5.
      Voor alle overige gevallen geldt dat wel sprake is van (voorwaardelijk) opzet. Door de slotadministratie niet adequaat te beheren, heeft eiseres de aanmerkelijke kans op overtredingen aanvaard. De rechtbank is van mening dat van luchtvaartmaatschappijen mag worden verwacht dat zij ook als de vluchtplanning door een bepaalde omstandigheid moet worden aangepast de slotadministratie op orde brengen.  
      
      
        (e) Zijn er rechtvaardigingsgronden?
      
      
    
    
      12.1.
      Eiseres voert aan dat sprake is van een rechtvaardigingsgrond in de zin van artikel 4 van de Beleidsregels. In dat geval legt de minister volgens de beleidsregel geen boete op. Daarbij wijst eiseres specifiek op onderdelen a, c, f en j van het eerste lid van dat artikel. 
    
    
      12.2.
      Overeenkomstig artikel 5:5 van de Awb wordt geen bestuurlijke sanctie opgelegd voor zover voor de overtreding een rechtvaardigingsgrond bestaat. In artikel 4, eerste lid, van de Beleidsregel staat een niet limitatieve opsomming van situaties waarin de minister aanneemt dat sprake is van een dergelijke rechtvaardigingsgrond en in ieder geval afgezien wordt van het opleggen van een bestuurlijke boete, mits de gedraging van de luchtvaartmaatschappij, onvoorzienbaar, onvermijdbaar en niet toerekenbaar was aan de luchtvaartmaatschappij. Uit de Nota van Toelichting bij de Beleidsregels volgt dat de rechtvaardigingsgronden volgens de minister zien op overmacht, noodweer, handelen ter uitvoering van een wettelijk voorschrift en handelen ter uitvoering van een bevoegd gegeven ambtelijk bevel, zoals bijvoorbeeld een aanwijzing van de luchtverkeersleiding. Verder wijst de minister er in de toelichting op dat overeenkomstig artikel 5:41 van de Awb geen bestuurlijke boete wordt opgelegd indien de overtreding niet aan de luchtvaartmaatschappij kan worden verweten. Daarnaast staat in deze toelichting dat als een luchtvaartmaatschappij een slotafwijking, die als overtreding aangemerkt kan worden, had kunnen vermijden door administratieve handelingen, zij geen gebruik kan maken van de rechtvaardigingsgrond van artikel 4 van de Beleidsregel.
      
    
    
      12.3.
      Tegen de achtergrond van artikel 4 van de Beleidsregels en de toelichting daarop kan de rechtbank de minister volgen in zijn standpunt dat in geen van de (overige) gevallen sprake is van een rechtvaardigingsgrond zoals bedoeld in dat artikel. Voor die gevallen geldt dat deze vermijdbaar zijn geweest, in die zin dat die niet waren voorgekomen als adequaat was omgegaan met de slotadministratie.
      
      
        (f) Is er aanleiding om de boetes verder te matigen?
      
      
    
    
      13.1.
      Eiseres voert aan dat de opgelegde boetes onevenredig hoog zijn en dat de boetes derhalve moeten worden gematigd.
      
    
    
      13.2.
      De minister moet ingevolge 5:46, tweede lid, van de Awb bij de aanwending van zijn discretionaire bevoegdheid bij het opleggen van een boete, de hoogte afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De minister kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient de minister bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is dient de boete, in aanvulling of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de minister met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
    
    
      13.3.
      De minister heeft in de bestreden besluiten aanleiding gezien om de oorspronkelijk opgelegde boetes te matigen. Daarbij heeft de minister er rekening mee gehouden dat dit de eerste boetes zijn die worden opgelegd vanwege slotovertredingen. Ook heeft de minister rekening gehouden met de coronacrisis, de oorlog in Oekraïne en het feit dat de opgelegde overtredingen zien op overtredingen gepleegd tijdens de dag van operatie waarin door menselijke fouten overtredingen werden gepleegd. 
      
    
    
      13.4.
      De rechtbank is van oordeel dat de feiten en omstandigheden in een aantal situaties aanleiding geven om over te gaan tot een verdere matiging van de boete. Het gaat daarbij om de volgende overtredingen:
      1. De twee NOOPS-overtredingen die plaats hebben gevonden op 18 februari 2022 zijn veroorzaakt door de storm Eunice. De vluchten zijn op een laat moment geannuleerd om de veiligheid van het cabinepersoneel en de passagiers te waarborgen. Het in die situatie achteraf administratief niet op orde brengen van de slotadministratie kan eiseres niet zwaar worden aangerekend, terwijl hergebruik van dat slot door de weersomstandigheden toch illusoir was. In deze specifieke omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding om de twee in het bestreden besluit van 10 augustus 2023 opgelegde boetes van € 10.000,- met feitcode B7.1.c (2) verder te matigen met 50%. Dat betekent dat het totaalbedrag van deze twee boetes € 10.000,- (2x € 5000,-) wordt.
      2) De NOOPS-overtreding die plaats heeft gevonden op 19 mei 2022 is veroorzaakt door een plotseling technisch mankement aan het anti-skidsysteem. Daardoor heeft de vlucht op een laat moment moeten uitwijken naar Schiphol . Het in die situatie achteraf administratief niet op orde brengen van de slotadministratie kan eiseres niet zwaar worden aangerekend, terwijl hergebruik van dat slot door de laat opgetreden omstandigheden toch illusoir was. In deze specifieke omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding om de in het bestreden besluit van 23 november 2023 opgelegde boete van € 10.000,- met feitcode B7.1.c (2) te matigen met 50%. Dat betekent dat het totaalbedrag van deze boete € 5000,- wordt.
      3) De NOOPS-overtreding die plaats heeft gevonden op 9 juni 2022 is veroorzaakt doordat ten tijde van de geplande aankomst van de vlucht het niet mogelijk was om op Eindhoven te landen, omdat de terminal was gesloten. In Eindhoven was een veiligheidsprotocol ingesteld vanwege de vondst van een op een wapen lijkend object in een ongeïdentificeerde koffer. De vlucht is daarom op het laatste moment uitgeweken naar Rotterdam. Het in die situatie achteraf administratief niet op orde brengen van de slotadministratie kan eiseres niet zwaar worden aangerekend, terwijl hergebruik van dat slot door de laat opgetreden omstandigheden toch illusoir was. In deze specifieke omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding om de in het bestreden besluit van 23 november 2023 opgelegde boete van € 10.000,- met feitcode B7.1.c (2) te matigen met 50%. Dat betekent dat het totaalbedrag van deze boete € 5000,- wordt.
      
      ( g) Is eiseres in enkele gevallen dubbel bestraft?
      
    
    
      13.5.
      Voor zover eiseres voorts nog aanvoert dat er driemaal dubbel is bestraft en er daarom boetes moeten vervallen, volgt de rechtbank haar daarin niet, omdat daar geen sprake van is: 
      - Uit het boeterapport van 24 mei 2022 volgt dat de minister twee boetes opgelegd heeft voor twee verschillende overtredingen op 2 april 2022. Eén boete voor het vertrek vanaf Schiphol met feitcode B7.1.d (2) (NOREC night) en één boete voor de aankomst op Eindhoven met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day). 
      - Ook uit het boeterapport van 3 maart 2023 volgt dat de minister twee boetes heeft opgelegd voor twee verschillende overtredingen op 26 september 2022. Eén boete voor het vertrek vanaf Schiphol met vlucht HV071 met feitcode B7.1.d (2) (NOREC night) en één boete voor de aankomst op Eindhoven met vlucht HV072 met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day). 
      - Voor zover met de boeterapporten van 15 februari 2023 en 2 mei 2023 sprake zou zijn van een dubbele bestraffing bij vlucht HV5910 van 9 en 10 juni 2022 op Eindhoven, merkt de rechtbank op dat in dat geval dubbele bestraffing in elk geval niet meer aan de orde is doordat de rechtbank hiervoor onder 11.4, onder 2, heeft geoordeeld dat er geen grond is voor de boete die was opgelegd vanwege de NOOPS-overtreding op 10 juni 2022. 
      
      
        
          Artikel 6 van het EVRM
        
      
      
    
    
      13.6.
      Op grond van artikel 6, eerste lid, van het Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) behoort in een rechterlijke procedure over het bepalen van de gegrondheid van een tegen een persoon ingestelde (straf)vervolging binnen een redelijke termijn te worden beslist. Voor de beslechting van het geschil over een punitieve sanctie in beroep heeft als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaren uitspraak is gedaan. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan, dat over de boete beslist, een handeling heeft verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. Een bestuursorgaan verricht in de regel pas met de boetekennisgeving aan de beboete een handeling, waaraan deze de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. Ook in onderhavige zaak is de dag waarop het bestuursorgaan de kennisgeving deed dus het tijdstip waarop de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM aanvangt.
      
    
    
      13.7.
      Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank op de beroepen beslist. De boetekennisgevingen hebben in de zaak met zaaknummer HAA 23/7316 plaatsgevonden op 19 mei 2022, 2 juni 2022, 21 juni 2022, 12 juli 2022 en 26 juli 2022. Dit betekent dat in al deze gevallen meer dan twee jaren zijn verstreken. De rechtbank ziet daarom aanleiding het totale boetebedrag in de zaak met zaaknummer HAA 23/7316 met nog eens 5% te matigen. De maximale matiging is € 2.500,-.
      
    
    
      13.8.
      In de zaak met zaaknummer HAA 24/817 hebben de boetekennisgevingen plaatsgevonden op 2 maart 2023, 14 maart 2023, 2 mei 2023 en 8 augustus 2023. Dit betekent dat in al deze gevallen meer dan twee jaren zijn verstreken. De rechtbank ziet daarom aanleiding het totale boetebedrag in de zaak met zaaknummer HAA 24/817 met nog eens 5% te matigen. De maximale matiging is € 2.500,-.
      
    
  
  
    Conclusies en gevolgen
    
    
      
        Het beroep met zaaknummer HAA 23/7316
      
    
    
    
      14.1.
      Het beroep is gegrond. Verweerder heeft artikel 5:46 van de Awb geschonden. Het bestreden besluit van 10 augustus 2023 wordt vernietigd, voor zover daarbij boetes (gematigd tot een bedrag van elk € 10.000,-) zijn opgelegd voor de twee overtredingen op 18 februari 2022. De rechtbank zal de boetes voor deze twee overtredingen zelf vaststellen op elk € 5.000,-. Het totaalbedrag van alle boetes tezamen van € 70.000,- matigt de rechtbank wegens overschrijding van de redelijke termijn nog eens met het maximale verminderingsbedrag van € 2.500 tot € 67.500,-. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van (het vernietigde gedeelte van) het bestreden besluit van 10 augustus 2023.
      
      
        
          Het beroep met zaaknummer HAA 24/817
        
      
      
    
    
      14.2.
      Het beroep is gegrond. Verweerder heeft artikel 7 van het Besluit slotallocatie en artikel 5:46 van de Awb geschonden. Het bestreden besluit van 23 november 2023 wordt vernietigd, voor zover daarbij boetes (van een bedrag van elk € 10.000,-) zijn opgelegd voor de gestelde overtredingen op 3 juli 2022, 10 juni 2022 en 16 september 2022. Het bestreden besluit van 23 november 2023 wordt vernietigd, voor zover daarbij boetes (van een bedrag van elk € 10.000,-) zijn opgelegd voor de overtredingen op 19 mei 2022 en 9 juni 2022. De rechtbank zal de boetes van deze twee overtredingen zelf vaststellen op elk € 5.000,-. Het totaalbedrag van alle boetes tezamen van € 50.000,- matigt de rechtbank wegens overschrijding van de redelijke termijn nog eens met het maximale verminderingsbedrag van € 2.500,- tot € 47.500,-. De rechtbank zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van (het vernietigde gedeelte) van het bestreden besluit van 23 november 2023.
      
      
        
          In beide zaken
        
      
      
    
    
      14.3.
      Omdat de beroepen gegrond zijn moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. In zaak HAA 23/7316 is wegens samenhang geen en in zaak HAA 24/817 is € 371,- geheven. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten in beroep. De minister moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. Er is in beroep sprake van twee samenhangende zaken zodat de factor daarvoor 1 is. De wegingsfactor voor de zwaarte van de zaak in beroep is 1,5 voor een zware zaak. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.721,-. 
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      
        Het beroep met zaaknummer HAA 23/7316
      
    
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 10 augustus 2023 voor zover daarbij (gematigd) boetes zijn opgelegd voor de twee overtredingen op 18 februari 2022 en bepaalt de boetes voor die overtredingen op elk niet meer dan € 5.000,-;
      
      
        stelt het totaalbedrag van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn voor berechting vast op € 67.500,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van (het vernietigde gedeelte van) het bestreden besluit van 10 augustus 2023.
      
    
    
    
      
        Het beroep met zaaknummer HAA 24/817
      
    
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 23 november 2023 voor zover daarbij boetes zijn opgelegd voor de gestelde overtredingen op 3 juli 2022, 10 juni 2022 en 16 september 2022;
      
      
        vernietigt het besluit van 23 november 2023 voor zover daarbij boetes zijn opgelegd voor de overtredingen op 19 mei 2022 en 9 juni 2022 en bepaalt de boetes voor die overtredingen op elk niet meer dan € 5.000,-.
      
      
        stelt het totaalbedrag van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn voor berechting vast op € 47.500,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van (het vernietigde gedeelte van) het bestreden besluit van 23 november 2023.
      
    
    
    
      
        In beide zaken
      
    
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden; 
      
      
        veroordeelt de minister tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H.M. Bruin, voorzitter, en mr. A.H. de Regt en mr. H.E. Noordhoek, leden, in aanwezigheid van drs. A.F. Hermus-Zoetmulder, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan in hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    Bijlage: enige in deze uitspraak verkort aangehaalde wet- en regelgeving
    
    
      
        Verordening (EEG) nr. 95/93 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van slots op communautaire luchthavens (de Slotverordening)
      
    
    
    
      
        Artikel 2, aanhef en onder a
      
      In deze verordening wordt verstaan onder:
    
    a. “slot”: de in een dienstregeling opgenomen aankomst- of vertrektijd die op een bepaalde datum beschikbaar is voor een vliegtuigbeweging dan wel hieraan is toegewezen, op een luchthaven die volgens de bepalingen van deze verordening is gecoördineerd;(…)
    
    
      
        Artikel 14, vierde en vijfde lid 
      
      (…)
    
    4. Luchtvaartmaatschappijen die herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten uitvoeren op een tijdstip dat aanzienlijk verschilt van de als onderdeel van een reeks slots toegewezen slot of slots op aanzienlijk andere wijze gebruiken dan zij aangaven te zullen doen ten tijde van de toewijzing van de slots, waardoor de luchthavenexploitatie of het luchtverkeer wordt geschaad, verliezen de in artikel 8, lid 2, bedoelde status. Nadat hij de betrokken luchtvaartmaatschappij heeft gehoord en één waarschuwing heeft uitgegeven, kan de coördinator besluiten de desbetreffende reeks slots van die luchtvaartmaatschappij voor het resterende deel van de dienstregelingsperiode in te trekken en weer in de pool op te nemen. 
    5. De lidstaten zorgen voor de vaststelling en toepassing van doeltreffende, afschrikkende en evenredige sancties of gelijkwaardige maatregelen in het geval een luchtvaartmaatschappij deze verordening herhaaldelijk en opzettelijk niet naleeft.
    (…)
    
    
      
        Wet luchtvaart
      
    
    
    
      
        Artikel 8a.52
      
      Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen nadere regels worden gesteld betreffende het gebruik van luchthavens.
    
    
    
      
        Artikel 11.16, eerst lid, aanhef en onder e, sub 5
      
    
    1. Onze Minister van Infrastructuur en Milieu kan een bestuurlijke boete opleggen bij overtreding van:
    (…)
    het bepaalde bij of krachtens: 
    
      (…)
      5 artikel 8a.52, voor zover de nadere regels betrekking hebben op het gebruik van «slots» als bedoeld in artikel 2, onder a, van Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 18 januari 1993 betreffende gemeenschappelijke regels voor de toewijzing van «slots» op communautaire luchthavens (PbEG 1993, L 14).
      (…)
    
    
    
      
        Besluit slotallocatie
      
    
    
    
      
        Artikel 7, eerste lid
      
    
    1. Het is luchtvaartmaatschappijen verboden op een gecoördineerde luchthaven:
    
      
        herhaaldelijk en opzettelijk luchtdiensten uit te voeren op tijden die wezenlijk verschillen van het toegewezen slot;
      
      
        herhaaldelijk en opzettelijk een slot te gebruiken op een wezenlijk andere wijze dan was aangegeven ten tijde van de toewijzing van het betreffende slot;
      
      
        herhaaldelijk en opzettelijk een toegewezen slot niet te gebruiken;
      
      
        een luchtdienst uit te voeren zonder dat een slot voor die luchtdienst is toegewezen.
      
    
    (…)
    
    
      
        Beleidsregel handhaving misbruik van slots op gecoördineerde luchthavens
      
    
    
    
      
        Artikel 2, aanhef en onder a
      
      In artikel 7, eerste lid, van het Besluit slotallocatie wordt verstaan onder:
    
    a. ‘herhaaldelijk’: meer dan één keer binnen één IATA seizoen;
    (…)
    
    
      
        Artikel 3
      
      Bij het berekenen van een bestuurlijke boete op grond van artikel 11.16, eerste lid, onderdeel e, onder 5°, Wet luchtvaart wordt in het geval van een overtreding van artikel 7 Besluit slotallocatie de in bijlage 1 opgenomen boetecatalogus toegepast.
    
    
    
      
        Artikel 4, eerste lid
      
    
    1. Van het opleggen van een bestuurlijke boete overeenkomstig artikel 3 wordt in ieder geval afgezien in de volgende situaties, mits de gedraging van de luchtvaartmaatschappij, onvoorzienbaar, onvermijdbaar en niet toerekenbaar was aan de luchtvaartmaatschappij:
    
      
        onverwachte, onvermijdbare technische storingen van het luchtvaartuig, welke de slotovertreding veroorzaakt;
      
      
        technische storingen, beschadigingen of verplichte controles die het gevolg zijn van externe oorzaken die de slotovertreding veroorzaken;
      
      
        stakingen of vakbondsacties die de slotovertreding veroorzaakt;
      
      
        eventuele maatregelen van de luchtverkeersleiding die de slotovertreding veroorzaken;
      
      
        medische noodgevallen die de slotovertreding veroorzaken;
      
      
        weersomstandigheden die de slotovertreding veroorzaken;
      
      
        rugwind en tegenwind waarvoor het schema niet kon worden aangepast en waarbij de overtreding niet kon worden voorkomen door de vliegsnelheden aan te passen;
      
      
        politieke situaties die de slotovertreding veroorzaken;
      
      
        oorlogen of conflicten die de slotovertreding veroorzaken;
      
      
        veiligheidsredenen die de slotovertreding veroorzaken;
      
      
        het lossen van onbegeleide ruimbagage conform Verordening (EG) Nr. 300/2008 van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2008 inzake gemeenschappelijke regels op het gebied van de beveiliging van de burgerluchtvaart en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 2320/2002 (PbEU 2008, L 97), tenzij die bagage is gescheiden vanwege factoren buiten de controle van de passagier of is onderworpen aan veiligheidscontroles;
      
      
        vertragingen veroorzaakt door het laat instappen van passagiers met mobiliteitsbeperkingen door de luchthavenautoriteit in overeenstemming met Verordening (EG) Nr. 1107/2006 van het Europese Parlement en de Raad van 5 juli 2006 inzake de rechten van gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer reizen (PbEU 2006, L 204); of
      
      
        andere redenen die voldoen aan de voorwaarden uit het eerste lid.
      
    
    (…)
  
  
     NOOPS is afkorting van no operations en NOREC van no record.
  
  
     Amvb 1 mei 2001, Stb. 2001, 257.
  
  
     Amvb 15 september 2005, Stb. 2005, 486.
  
  
     Amvb 16 september 2019, Stb. 2019, 305.
  
  
     Met nummer: 567421.
  
  
     Twee boetes van € 25.000,- met feitcode B7.1.c (2).
  
  
     Met nummer: 581716 en 581719. 
  
  
     Boete van € 50.000,- met feitcode B7.1.d (2) (NOREC night) en boete van € 25.000,- met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day).
  
  
     Met nummer: 584769.
  
  
     Boete met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day).
  
  
     Met nummer: 596132.
  
  
     Boete met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day).
  
  
     Met nummer: 609422.
  
  
     Boete met feitcode B7.1.c (2).
  
  
     Met nummer: 610892.
  
  
     Met nummer: 596145.
  
  
     Met nummer: 598129.
  
  
     Twee boetes van € 25.000,- per overtreding met feitcode B7.1.c (2) en een boete van € 25.000,- met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day).
  
  
     Met nummer: 618161.
  
  
     Een boete van € 50.000,- met feitcode B7.1.d (2) (NOREC night) en een boete van € 25.000,- met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day).
  
  
     Met nummer: 617614.
  
  
     Met nummer: 618167.
  
  
     Twee boetes van € 25.000,- per overtreding met feitcode B7.1.d (5) (NOREC day).
  
  
     Met nummer: 598133.
  
  
     Boete met feitcode B7.1.c (2).
  
  
     Zie het arrest van HvJEU van 27 februari 2014, r.o. 34-37 (ECLI:EU:C:2014:98)
  
  
     Zie het arrest van HvJEU van 27 februari 2014, r.o. 32 (ECLI:EU:C:2014:98). 
  
  
     Staatsblad 2019, 305, p. 11.
  
  
     Zie hierboven onder 5.2.1-5.2.2.
  
  
     Zie hierboven onder 5.2.5-5.2.6.
  
  
     Zie hierboven onder 5.4.1-5.4.2.
  
  
     Staatscourant 2021, 45332, p. 8.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 december 2015, onder 5.1 (ECLI:NL:RVS:2015:3747). 
  
  
     Zie hierboven onder 4.2.1-4.2.2.
  
  
     Zie hierboven onder 5.2.3-5.2.4.
  
  
     Zie hierboven onder 5.5.1-5.5.2.
  
  
     Zie hierboven onder 4.3.1-4.3.3.
  
  
     Zie hierboven onder 5.3.1-5.3.3.
  
  
     Zie hierboven onder 5.2.5-5.2.6.
  
  
     Zie hierboven onder 5.5.1-5.5.2.
  
  
     Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 31 mei 2023, r.o. 6.1 (ECLI:NL:RVS:2023:2097).
  
  
     Zie hetgeen is overwogen onder 13.4, onder 1, en 13.7 (€ 80.000 – € 10.000 – € 2.500 = € 67.500).
  
  
     Zie hetgeen is overwogen onder 11.4, 13.4, onder 2 en 3, en 13.8 (€ 90.000 – € 30.000 – € 10.000 – € 2.500 = € 47.500).