ECLI:NL:RBLIM:2025:7756, Rechtbank Limburg, 30-07-2025, ROE 25/1267
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Omgevingswet. Last onder dwangsom voor het verwijderen van twee gebouwen zonder vergunning. Vovo hangende bezwaar. Spoedeisend belang, want sloop is onomkeerbaar. Begunstigingstermijn van 3 maanden is niet te kort, maar 1 dag na de uitspraak verloopt die termijn, daarom wordt een ordemaatregel getroffen.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Roermond
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 25/1267
  
  
    
      proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    30 juli 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
  
  
    
      
      [naam] , uit Venlo, verzoekster
    (gemachtigde: P.H.J. Maaskant),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder 
    (gemachtigde: mr. E.P.B. Moors).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beslist de voorzieningenrechter op het verzoek om een voorlopige voorziening van verzoekster tegen een opgelegde last onder dwangsom ten aanzien van een houten gebouw en een zeecontainer met aangebouwde overkapping op de locatie [adres] in Venlo.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 24 april 2024 heeft verweerder aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Verzoekster heeft daartegen bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      1.2.
      Verweerder heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      1.3.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 30 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoekster en haar gemachtigde, [naam] als adviseur van verzoekster en de gemachtigde van verweerder.
      
    
    
      1.4.
      Na afloop van de zitting heeft de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak gedaan. 
      
    
  
  
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    2. Een toezichthouder van de gemeente Venlo heeft naar aanleiding van een klacht over het planologisch gebruik en de hoeveelheid bouwwerken op 2 februari 2023 een controle op de onderhavige locatie uitgevoerd. Tijdens die controle is, voor zover relevant, geconstateerd dat een houten gebouw met een oppervlakte van ongeveer 166 m² in 2016 is gebouwd en dat een zeecontainer met aangebouwde overkapping is geplaatst zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning. 
    
    3. Verzoekster is mede-eigenaar van het perceel waarop de bouwwerken zijn gelegen. Dit perceel is kadastraal bekend als gemeente Venlo, sectie F, nummer 3477. 
    
    4. Nadat verweerder op 8 mei 2023 met verzoekster hierover een gesprek heeft gevoerd, heeft een toezichthouder op 7 oktober 2024 opnieuw een controle ter plaatse uitgevoerd. De toezichthouder had tijdens die controle het vermoeden dat het houten gebouw voor bewoning werd gebruikt.  
    
    5. Vervolgens heeft verweerder verzoekster bij brief van 18 december 2024 bericht dat hij, gelet op constateringen bij de eerder genoemde controles, voornemens is om aan haar een last onder dwangsom op te leggen. In het voornemen staat, voor zover relevant, dat het bouwen van het houten gebouw (in het voornemen aangeduid als gebouw A) en het plaatsen van een zeecontainer met aangebouwde overkapping met een oppervlakte van ongeveer 
    29 m² (in het voornemen aangeduid als gebouw B) in strijd is met artikel 6.2 van het tijdelijk deel van het Omgevingsplan gemeente Venlo (hierna: het omgevingsplan) in samenhang met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet. Het gebruik van die bouwwerken voor recreatie en ten aanzien van het houten gebouw ook nog vermoedelijk voor bewoning is in strijd met de agrarische bestemming van het perceel en het verbod om de gronden voor bewoning te gebruiken zoals volgt uit de artikelen 6.1, onder a, en 6.5 van het omgevingsplan. Hiertegen heeft verzoekster een zienswijze ingediend.  
    
    6. Verweerder heeft bij het bestreden besluit aan verzoekster een last onder dwangsom opgelegd. Op zitting heeft verweerder toegelicht dat de last, anders dan het voornemen, alleen ziet op het bouwen zonder de daartoe vereiste omgevingsvergunning en niet meer het gebruik van de bouwwerken. Bij dat besluit heeft verweerder verzoekster gelast om voor 
    1 augustus 2025 het houten gebouw en de zeecontainer met aangebouwde overkapping te verwijderen en verwijderd te houden. Als niet of niet tijdig aan de last wordt voldaan, wordt een dwangsom van € 1.000,- per week verbeurd met een maximum van € 15.000,-. 
    
    7. Verweerder heeft bij e-mail van 19 juni 2025 medegedeeld de uitvoering van de last op te schorten tot na de uitspraak van de voorzieningenrechter.  
    
  
  
    Beoordeling van het verzoek
    
    
      8. De voorzieningenrechter treft op grond van artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht alleen een voorlopige voorziening als onverwijlde spoed dat vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van zo’n spoedeisende situatie dat een beslissing in de hoofdzaak - in dit geval een beslissing op het bezwaar - niet kan worden afgewacht. De voorzieningenrechter beoordeelt bij de vraag of zij een voorlopige voorziening zal treffen of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Deze vraag beantwoordt zij aan de hand van de gronden van verzoekster. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet.
    
    
    
    
    
      
        Heeft verzoekster een spoedeisend belang?
      
    
    
    
      8.1.
      De begunstigingstermijn loopt af op 1 augustus 2025. Gelet op die begunstigingstermijn heeft verzoekster, anders dan verweerder meent, een spoedeisend belang bij de beoordeling van haar verzoek tot schorsing van het bestreden besluit. Als verzoekster namelijk voldoet aan het bestreden besluit en onder meer het houten gebouw gaat slopen, zal dat onomkeerbaar zijn.
      
      
        
          Heeft verweerder de zienswijze onvoldoende bij het bestreden besluit betrokken?
        
      
      
      
        9.	Verzoekster voert aan dat verweerder bij het bestreden besluit niet op haar zienswijze een inhoudelijke reactie heeft gegeven. Dat besluit is volgens haar dan ook in strijd met het zorgvuldigheids-en motiveringsbeginsel. 
      
      
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder in het bestreden besluit gedeeltelijk is ingegaan op de door verzoekster ingediende zienswijze. Deze inhoudelijke reactie is onder het kopje “belangenafweging” opgenomen. Verweerder is echter niet in zijn geheel op de zienswijze ingegaan. Bij de beslissing op bezwaar kan verweerder dit gebrek herstellen door het bezwaarschrift inhoudelijk te beoordelen, waarbij de gronden daarin een herhaling zijn van de eerder ingediende zienswijze. 
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding? 
        
      
      
      
        
          Het houten gebouw
        
      
      
      
        10. Verzoekster voert aan dat het houten gebouw een bestaand gebouw is dat in 2016 is opgeknapt door middel van hergebruikte materialen op de bestaande fundering. Er is geen sprake van nieuwe bebouwing of illegale bewoning. Er is in 1981 een vergunning verleend en er wordt ook onroerendezaakbelasting betaald. 
      
      
    
    
      10.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat het houten gebouw op het kadastrale perceel sectie F, nummer 3477 in 2016 is gebouwd en dat voor dit specifieke houten gebouw geen vergunning is verleend. Daarnaast staat vast dat er eerder in 1981 een vergunning is verleend voor een paardenstal met een oppervlakte van 34,2 m² op het kadastrale perceel, sectie F, nummer 1077. Dat kadastrale perceel bestaat niet meer en is nu opgedeeld in drie kadastrale percelen met nummers 3477, 3478 en 3479. Ook stelt de voorzieningenrechter vast dat tussen partijen een meningsverschil bestaat over de exacte locatie op het onderhavige perceel van deze paardenstal. 
      
    
    
      10.2.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het houten gebouw zonder de daarvoor vereiste vergunning is gebouwd, wat in strijd is met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (omgevingsplanactiviteit). De voorzieningenrechter overweegt daartoe dat op de gronden met de bestemming “Agrarisch met waarden”, waar het houten gebouw is gelegen, niet mag worden gebouwd, met uitzondering van bouwwerken, geen gebouw zijnde en met een hoogte van maximaal 2 meter (artikel 6.2). Het houten gebouw is daar dus niet toegestaan. Verder overweegt de voorzieningenrechter dat de eerder verleende vergunning uit 1981 niet ziet op dit houten gebouw. De afmetingen van het houten gebouw (166 m²) en de vergunde paardenstal (34,2 m²) komen niet met elkaar overeen en ook is niet uit een tekening behorende bij die vergunning gebleken dat de paardenstal is gesitueerd op de plek waar nu het houten gebouw is gebouwd. In de tekening behorend bij die vergunning is juist op de plek waar het houten gebouw staat, niets ingetekend. Nu sprake is van een overtreding is verweerder bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
      
      
        
          Zeecontainer met aangebouwde overkapping
        
      
      
      11. Tussen partijen is niet in geschil en de voorzieningenrechter stelt ook vast dat de zeecontainer met aangebouwde overkapping zonder een vergunning op het perceel is geplaatst. Dat de zeecontainer wordt gebruikt voor opslag van agrarische machines, zoals verzoekster op zitting heeft gesteld, maakt dat niet anders: er is geen vergunning. Nu ook hier sprake is van een overtreding is verweerder bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
      
      
        
          Is er sprake van bijzondere omstandigheden die in de weg staan aan handhaving?
        
      
      
      12. Verzoekster voert ten aanzien van de zeecontainer aan dat die wordt gebruikt voor de opslag van agrarische werktuigen zoals een maaier en een tractor die nodig zijn voor het onderhoud van het perceel. Verwijdering van de zeecontainer zorgt ervoor dat er een risico op diefstal en schade aan de agrarische werktuigen ontstaat. De zeecontainer is ook functioneel en beperkt van aard. Verzoekster voert daarnaast aan dat bij diverse locaties op loopafstand van het onderhavige perceel vergelijkbare containers zijn waarvoor geen omgevingsvergunning is verleend en waartegen niet handhavend wordt opgetreden. Verzoekster is dan ook van mening dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt door aan haar een last onder dwangsom op te leggen. Verder voert verzoekster ten aanzien van het houten gebouw aan dat er eerder een vergunning is verleend en onroerendezaakbelasting wordt betaald. Er is volgens haar sprake van gerechtvaardigd vertrouwen.
      
      
        
          De beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      13. Uit de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat, gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving bij een overtreding van een wettelijk voorschrift, het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      - het overlijden van de zoon 
      
      14. De voorzieningenrechter ziet in de door verzoekster aangevoerde omstandigheid van het overlijden van haar zoon op achtjarige leeftijd, geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit niet in stand kan blijven. De voorzieningenrechter heeft begrip voor de situatie dat de man van verzoekster het bouwen van het houten gebouw heeft gebruikt als een manier om het overlijden van hun zoon te verwerken en dat het houten gebouw nu voor familiegelegenheden wordt gebruikt zoals verzoekster op zitting heeft toegelicht. Dit kon echter geen reden vormen om zonder een omgevingsvergunning dat houten gebouw te bouwen, en is ook onvoldoende reden om het gebouw te laten staan. 
      
      - de opslag van agrarische werktuigen 
      
      15. Ook de omstandigheid dat de zeecontainer voor opslag van agrarische werktuigen wordt gebruikt en dat opslag nodig is in verband met diefstal, is voor de voorzieningenrechter geen reden om het bestreden besluit te schorsen. Door te handhaven wil verweerder verrommeling in het buitengebied tegengaan. In het verweerschrift en op zitting heeft verweerder nog gemotiveerd dat verzoekster de voertuigen ten behoeve van de bewerking van de gronden elders kan opslaan waar dat wel is toegestaan. Het ontbreken in het bestreden besluit van een motivering op dit punt kan – zoals hiervoor al is overwogen – in de beslissing op het bezwaar worden hersteld. 
      
      - het vertrouwensbeginsel
      
      16. De Afdeling hanteert bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel een vast stappenplan. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
    
    
      16.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het vertrouwensbeginsel niet is geschonden. Zoals eerder is vastgesteld is niet gebleken dat in 1981 voor het houten gebouw een vergunning is verleend. Dat voor dit houten gebouw onroerendezaakbelasting wordt betaald, maakt niet dat verweerder de toezegging heeft gedaan dat daartegen niet handhavend wordt opgetreden. 
      
      - het gelijkheidsbeginsel 
      
      17. De voorzieningenrechter overweegt dat om een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel te kunnen doen, sprake moet zijn van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld. In handhavingszaken betekent dit dat een verzoeker op een gelijke situatie moet kunnen wijzen waartegen door verweerder niet handhavend wordt opgetreden. 
    
    
      17.1.
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat hier geen sprake is van gelijke gevallen. Verzoekster heeft op zitting geen concrete gevallen willen noemen, omdat zij haar buren niet wil verlinken. De voorzieningenrechter begrijpt dat verzoekster dit niet wil doen, maar daarmee heeft zij dus niet aannemelijk gemaakt dat bij andere percelen in de omgeving niet wordt gehandhaafd bij vaststelling van de overtreding die hier ter discussie staat. 
      
      - het fair-playbeginsel
      
      18. Verzoekster stelt zich op het standpunt dat verweerder in strijd met het fair-playbeginsel heeft gehandeld, omdat verweerder ruim dertien weken erover heeft gedaan om het bestreden besluit te nemen nadat zij een zienswijze tegen het voornemen heeft ingediend en haar voornemen onvoldoende bij het bestreden besluit heeft betrokken. 
      
    
    
      18.1.
      De voorzieningenrechter overweegt dat de kern van het fair-playbeginsel is dat de overheid door haar optreden (of nalaten) op unfaire wijze de rechtspositie van een (rechts)persoon benadeelt. Dit beginsel heeft verweerder niet geschonden. De enkele omstandigheid dat verweerder langer de tijd heeft genomen om het bestreden besluit te nemen dan verzoekster had verwacht, maakt niet dat verzoekster daardoor is benadeeld. 
      
      
        
          Zijn de dwangsommen te hoog?
        
      
      
      
        19. Verzoekster voert aan dat de dwangsommen te hoog zijn. Zij heeft al toegezegd een deel van de bouwwerken te verwijderen en een deel daarvan is verplaatsbaar. Er is geen sprake van hinder, gevaar of schade. Een bedrag van maximaal € 1.000,- vindt verzoekster passend.  
      
      
    
    
      19.1.
      De voorzieningenrechter ziet in het betoog van verzoekster geen aanleiding voor het oordeel dat de hoogte van de dwangsommen onredelijk is. De voorzieningenrechter heeft op zitting aan verweerder gevraagd om toe te lichten waarom in het voornemen en in de last dezelfde dwangsommen worden gehanteerd, terwijl een overtreding ten aanzien van een tweetal gebouwen niet meer in de last wordt genoemd. Daarop heeft verweerder aangegeven dat de hoogte van de dwangsommen vooral betrekking heeft op het houten gebouw vanwege de omvang daarvan en de kosten die gemaakt moeten worden om die te (laten) verwijderen. Ook is rekening gehouden met de omstandigheid dat van de dwangsommen een zodanige prikkel moet uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De voorzieningenrechter acht deze toelichting toereikend.
      
      
        
          Is de begunstigingstermijn te kort?
        
      
      
      
        20. Verzoekster voert aan dat de begunstigingstermijn te kort is vanwege het feit dat er ruim dertien weken verstreken is tussen het indienen van haar zienswijze en het bestreden besluit zonder dat met verzoekster daarover is gecommuniceerd. Verweerder had gelet op deze vertraging meer rekening moeten houden met de voorbereidingstijd die zij nodig heeft om aan de last te voldoen. 
      
      
    
    
      20.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat die termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen. Een begunstigingstermijn mag ook niet korter zijn dan nodig is om de overtreding te kunnen beëindigen.
      
    
    
      20.2.
      De voorzieningenrechter ziet in het betoog van verzoekster geen aanleiding voor het oordeel dat de begunstigingstermijn onredelijk kort is. In dat verband is van belang dat de begunstigingstermijn in de last onder dwangsom voor ongeveer drie maanden is vastgesteld. Binnen deze termijn kon verzoekster de overtredingen beëindigen. Te meer nu verweerder verzoekster al eerder over de overtredingen had bericht. Dat verweerder een langere tijd heeft genomen om het bestreden besluit te nemen en in die periode niet met verzoekster heeft gecommuniceerd, maakt nog niet dat die begunstigingstermijn te kort is. Het gaat er om dat de gestelde termijn voldoende moet zijn om de overtredingen te beëindigen en verzoekster heeft geen argumenten aangevoerd waaruit zou moeten blijken dat meer tijd daarvoor nodig was.  
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    21. De voorzieningenrechter wijst het verzoek af. De voorzieningenrechter ziet geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit naar verwachting geen stand zal houden in de bezwaarprocedure. 
    
    22. De voorzieningenrechter acht het wel redelijk om bij wijze van ordemaatregel de begunstigingstermijn tot en met 30 september 2025 te schorsen, omdat de begunstigingstermijn één dag na het doen van de mondelinge uitspraak zal verlopen. Verzoekster krijgt daarmee nog tijd om zelf maatregelen te treffen en alsnog aan de last te voldoen zonder dwangsommen te verbeuren.
    
    23. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    
    24. Partijen zijn erop gewezen dat tegen deze mondelinge uitspraak geen hoger beroep of verzet openstaat.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    
    - wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af;
    - schorst bij wijze van ordemaatregel de begunstigingstermijn tot en met 30 september 2025. 
    
    
      Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025 door 
      mr. M.B.L. van der Weele, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Kloos, griffier.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              De griffier is verhinderd 
              het proces-verbaal te ondertekenen.
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: 7 augustus 2025
    
    
    
  
  
    Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
    
  
  
     Het bestemmingsplan “Buitengebied Venlo” dat met ingang van 1 januari 2024 onderdeel uitmaakt van het omgevingsplan.
  
  
     Een omgevingsplanactiviteit is onder andere ‘een activiteit in strijd met het omgevingsplan’.
  
  
     In de uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:361.