ECLI:NL:RBDOR:2001:AD7592, Rechtbank Dordrecht, 14-12-2001, Awb 01/752
Rechtbank Dordrecht — Uitspraak 
Datum: 2001-12-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Concrete APV-bepaling onverbindend nu deze de exploitatie van een seksinrichting feitelijk onmogelijk maakt.
      
      
        Weigering vergunning op grond van APV voor seksinrichting. In verband met opheffing van het algehele bordeelverbod heeft de raad van de gemeente Papendrecht de APV gewijzigd door daarin een vergunningstelsel ten aanzien van seksinrichtingen op te nemen. Ingevolge dit stelsel kunnen binnen de gemeente maximaal drie vergunningen voor seksinrichtingen worden verleend en wordt een vergunning onder meer geweigerd indien de vestiging of exploitatie van de seksinrichting gaat plaatsvinden buiten een aangewezen gebied (Oosteind). Niet is gebleken dat het voor Oosteind vigerende bestemmingsplan de vestiging van seksinrichtingen toestaat. De ruimte die het overgangsrecht ingevolge de APV biedt noch de door verweerder gestelde bereidheid tot vrijstelling ex art. 19 WRO, doen hieraan af. 
        Een en ander leidt ertoe dat legale exploitatie van een seksinrichting binnen de gemeentegrenzen in de praktijk niet of nauwelijks mogelijk blijkt te zijn. Door de in art. 3.2.2.1.e APV opgenomen beperking dat slechts vergunning kan worden verleend voor een seksinrichting binnen Oosteind, is het op zich aanvaardbare vergunningstelsel dat beoogt om binnen een aangewezen gebied van de gemeente de exploitatie van een beperkt aantal seksinrichtingen of escortbedrijven mogelijk te maken, feitelijk illusoir gemaakt. Dit artikellid moet dan ook in strijd worden geacht met het bepaalde in art.19.3 Grondwet, welk artikel de vrijheid van arbeidskeuze waarborgt, juncto het bepaalde in art. 151a Gemeentewet, zodat het om deze reden onverbindend moet worden geacht.
      
      
      
        Burgemeester van Papendrecht, verweerder.
        mrs. B.M. van Dun, H.T.J.F. Verhappen. L. de Loor-Alwin
      
      
      
        Grondwet 19.3
        Gemeentewet 151a.1
        Wet van 28 oktober 1999 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (Stb. 1999, 464)
        Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Papendrecht 3.2.1.1, 3.3.2.1, 3.5.1.1, 3.5.1.3

ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE DORDRECHT
      Sector Bestuursrecht 
    
    
    
    Reg.nr.: Awb 01/752
    
    
    Uitspraak in de zaak van 
    
    
      1.	[X] te Zwolle,
      2.	Vereniging van Exploitanten Relaxbedrijven (V.E.R.) te Apeldoorn,
      eisers,
    
    
    
    tegen
    
    
    de burgemeester van de gemeente Papendrecht, verweerder
    
    
    1. Ontstaan en loop van het geding
    
    Bij brief van 24 januari 2001 (verzonden 26 januari 2001) hebben burgemeester en wethouders van de gemeente Papendrecht een beslissing genomen op de door eiser sub 1 ingediende aanvraag om een vergunning voor een seksinrichting.  
    
    Tegen dit besluit is namens eisers bij brief van 6 maart 2001 (ingekomen 7 maart 2001) een bezwaarschrift ingediend bij burgemeester en wethouders. 
    
    Bij besluit van 14 juni 2001 heeft verweerder de bezwaren van eisers ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    Tegen dit besluit is namens eisers bij brief van 10 juli 2001 (ingekomen 11 juli 2001) beroep ingesteld bij de arrondissementsrechtbank te Dordrecht (verder te noemen: de rechtbank). 
    
    De zaak is op 2 november 2001 behandeld ter zitting van een meervoudige kamer.
    
    Eiser sub 1 is in persoon ter zitting verschenen; namens eiseres sub 2 is verschenen [Y], beiden bijgestaan door mr. drs. F.H. Garretsen, advocaat te Dordrecht.
    
    Namens verweerders zijn ter zitting verschenen mevrouw mr. J.J. van Opijnen en E. Witter, beiden ambtenaar der gemeente.
    
    2. Overwegingen 
    
    Ingevolge artikel 151a, eerste lid, van de Gemeentewet kan de raad een verordening vaststellen waarin voorschriften worden gesteld met betrekking tot het bedrijfsmatig geven van gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling. 
    
    Ingevolge artikel 3.2.1, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Papendrecht (verder te noemen: APV) is het verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan. 
    
    
      Ingevolge artikel 3.3.2, eerste lid, APV wordt de vergunning bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, geweigerd indien - voor zover hier van belang - :
      (…)
      b. de vestiging of de exploitatie van de seksinrichting of het escortbedrijf in strijd is met een geldend bestemmingsplan, stadsvernieuwingsplan of leefmilieuverordening;
      (…)
      e. de vestiging of de exploitatie van de seksinrichting of het escortbedrijf plaats gaat vinden buiten de door het college van burgemeester en wethouders aangewezen gebieden zoals aangegeven op bijgaande situatietekening, te weten ter plaatse van het bedrijventerrein Oosteind ten noorden en ten zuiden van de Ketelweg met als westelijke begrenzing de Rietgorsweg;
      f. reeds meer dan drie vergunningen voor seksinrichtingen, zoals bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid van deze verordening in de gemeente zijn verleend aan seksinrichtingen of escortbedrijven.
    
    
    
      Ingevolge artikel 3.5.1, eerste lid, APV is het gestelde in artikel 3.2.1, eerste lid, niet van toepassing op het exploiteren van een bestaande seksinrichting of escortbedrijf:
      a.	gedurende 26 weken na het inwerking treden daarvan;
      b.	na afloop van de onder a gestelde termijn, indien de exploitant binnen deze termijn een aanvraag om vergunning als bedoeld in artikel 3.2.1, eerste lid, heeft ingediend, totdat op die aanvraag door het bevoegd bestuursorgaan een besluit is genomen.
      Ingevolge het derde lid is de weigeringsgrond als bedoeld in artikel 3.3.2, eerste lid onder b, strijd met vigerende bestemmingsplannen, stadsvernieuwingsplannen of leefmilieuverordeningen, niet van toepassing op bestaande seksinrichtingen, dat wil zeggen seksinrichtingen die reeds per 1 januari 2000 in de gemeente Papendrecht zijn gevestigd.
    
    
    Bij besluit van 14 maart 2000 is aan eiser sub 1 medegedeeld dat de door hem ingediende aanvraag om een vergunning voor een seksinrichting aan de Vrijheer van Eslaan 163 te Papendrecht niet volledig is en daarom buiten behandeling wordt gelaten. Daarbij is tevens aangegeven dat het aanvullen van de aanvraag geen zin heeft omdat een vergunning voor het aangevraagde pand toch zou worden geweigerd. Bij het thans bestreden besluit is het besluit van 14 maart 2000 onder herstel van het bevoegdheidsgebrek door verweerder gehandhaafd. Eisers kunnen zich met het bestreden besluit niet verenigen en hebben daartoe diverse beroepsgronden aangevoerd.
    
    De rechtbank overweegt als volgt.
    
    In het bij het bestreden besluit in stand gelaten primaire besluit is overwogen dat de vergunningaanvraag van eiser sub 1 buiten behandeling wordt gelaten. Daarbij is aan eiser sub 1 niet de gelegenheid geboden om zijn aanvraag overeenkomstig het bepaalde in artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (verder te noemen: Awb) aan te vullen omdat, zo is overwogen, de aanvraag toch zou worden afgewezen wegens strijd met het bepaalde in artikel 3.3.2, eerste lid, onder e, APV. De rechtbank is met partijen van oordeel dat dit besluit dient te worden aangemerkt als een weigering om de gevraagde vergunning te verlenen. Het bestreden besluit zal daarom als een gehandhaafde weigering worden beoordeeld. 
    
    Alvorens inhoudelijk op de zaak in te gaan, zal de rechtbank dienen te beoordelen of verweerder eiseres sub 2 terecht als belanghebbende bij het primaire besluit heeft aangemerkt. 
    
    Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit betrokken is. Ingevolge het derde lid worden ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.
    
    Blijkens artikel 2 van haar statuten stelt eiseres sub 2 zich ten doel: het behartigen van de belangen van exploitanten van relaxbedrijven, zowel collectief als individueel in de meest ruime zin, ondermeer door het voeren van overleg met overheids- en andere instanties, het verzorgen van public relations van relaxbedrijven in het algemeen en het bewerkstelligen van imagoverbetering van zodanige bedrijven. Tot de belangenbehartiging kan mede behoren het treffen van rechtsmaatregelen en het voeren van gedingen.
    
    Vast staat dat het belang van eiseres sub 2 als vereniging niet in het geding is. Het primaire besluit raakt eiseres sub 2 als zodanig niet rechtstreeks. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt zal dan ook moeten komen vaststaan dat de algemene en collectieve belangen die eiseres sub 2 krachtens haar doelstellingen en blijkens haar feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigt, rechtstreeks bij het besluit zijn betrokken. In de onderhavige procedure is slechts aan de orde de weigering van een specifieke vergunningaanvraag van een individuele exploitant van een seksinrichting, namelijk eiser sub 1. De rechtbank is van oordeel dat niet gezegd kan worden dat eiseres sub 2 in dit geval opkomt voor een boven het individuele belang van eiser sub 1 uitstijgend algemeen of collectief belang van haar leden. Dat in andere, toekomstige procedures mogelijk aan de uitspraak in de onderhavige zaak zal kunnen worden gerefereerd en dat eiseres sub 2 het totstandkomen van werkbare regelgeving nastreeft, zoals zij heeft aangevoerd, maken dat niet anders. Dat betekent dat eiseres sub 2 niet kan worden aangemerkt als belanghebbende bij het primaire besluit en dat zij derhalve door verweerder ten onrechte ontvankelijk is geacht in haar bezwaren. In zoverre is het beroep gegrond, dient het bestreden besluit te worden vernietigd en zal de rechtbank eiseres sub 2, met toepassing van het bepaalde in artikel 8:72, vierde lid, van de Awb, alsnog niet-ontvankelijk verklaren in haar bezwaren. 
    
    Met betrekking tot de inhoudelijke aspecten overweegt de rechtbank het volgende.
    
    Bij Wet van 28 oktober 1999 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, enige andere wetboeken en enige wetten (Stb. 1999, 464), in werking getreden op 1 oktober 2000 (Stb. 2000, 38), is het algemene bordeelverbod opgeheven. Als gevolg hiervan is de exploitatie van vrijwillige prostitutie, waarbij geen sprake is van prostitutie door minderjarigen of door illegaal in Nederland verblijvende personen, niet langer strafbaar. Ingevolge het bij die gelegenheid ingevoerde artikel 151a Gemeentewet is aan de lokale wetgever een regelgevende bevoegdheid toegekend met betrekking tot de uitoefening van seksinrichtingen, zoals thans in geding. In de parlementaire geschiedenis is benadrukt dat het op de weg van de lokale overheden ligt om de voorwaarden te stellen waaronder binnen de gemeentegrenzen prostitutie zal worden toegelaten, evenwel zonder daarbij deze overheden de ruimte te laten voor een algeheel gemeentelijk verbod op prostitutie (zie o.a. MvA, EK 1998-1999, 25 437, nr. 189b, blz. 10, 11). 
    
    Met het oog hierop heeft de raad van de gemeente Papendrecht bij besluit van 21 september 2001,  in werking getreden op 6 oktober 2001, de APV gewijzigd door daarin een vergunningstelsel ten aanzien van (onder meer) seksinrichtingen op te nemen. Ingevolge dit stelsel kunnen binnen de gemeente maximaal drie vergunningen voor seksinrichtingen worden verleend en wordt een vergunning onder meer geweigerd indien de vestiging of exploitatie van de seksinrichting gaat plaatsvinden buiten een aangewezen gebied, te weten ter plaatse van het bedrijventerrein Oosteind ten noorden en ten zuiden van de Ketelweg met als westelijke begrenzing de Rietgorsweg (verder te noemen: Oosteind). Ingevolge de in artikel 3.5.1, eerste lid, van de APV neergelegde overgangsbepaling is het verbod om zonder vergunning een seksinrichting te exploiteren na 26 weken na inwerkingtreding van de gewijzigde APV dan wel nadat op een binnen die termijn ingediende aanvraag is beslist, ook van toepassing op de reeds binnen de gemeente bestaande seksinrichtingen. Hieruit vloeit voort dat, indien eiser sub 1 de reeds door hem geëxploiteerde seksinrichting zou willen continueren, hij zich na voormelde termijn zal moeten hebben gevestigd binnen Oosteind. 
    
    Uit de stukken en het verhandelde ter zitting is niet gebleken dat het voor Oosteind vigerende bestemmingsplan de vestiging van seksinrichtingen toestaat. Dat in de overgangsbepaling van de APV is opgenomen dat strijdigheid met het bestemmingsplan niet als weigeringsgrond zal worden gehanteerd voor vergunningaanvragen van bestaande seksinrichtingen doet daaraan niet af, nu dit de strijdigheid met het bestemmingsplan zelf niet opheft. Voor zover door verweerder is aangevoerd dat de bereidheid bestaat om, vooruitlopend op een wijziging van het bestemmingsplan, vestiging via een artikel 19 WRO-procedure mogelijk te maken, kan dit evenmin aan het voorgaande afdoen nu de beslissing op een dergelijk verzoek om vrijstelling van het bestemmingsplan onder meer afhangt van een op voorhand onzekere uitkomst van de in dat kader te maken belangenafweging.  
    
    Voorts is, tegenover de stellingen van eiser sub 1 dienaangaande, onvoldoende gebleken dat binnen Oosteind passende bedrijfsruimte beschikbaar is of binnen afzienbare termijn beschikbaar komt voor de vestiging van een seksinrichting. De door verweerder genoemde eventueel beschikbare bedrijfsruimten hebben een oppervlakte die de voor een seksinrichting passende omvang, ook binnen de door de gemeente gehanteerde uitgangspunten (niet meer dan vijf  prostituees, maximale oppervlakte 150 m2), in ruime mate overschrijdt. Van eiser sub 1 kan in redelijkheid niet worden verwacht dat hij, zoals verweerder heeft gesteld, een (veel) grotere bedrijfsruimte dan voor de exploitatie van zijn bedrijf benodigd is, koopt of huurt en daarmee het risico op zich neemt om het meerdere te moeten verkopen of (onder) te verhuren.
    
    Deze omstandigheden, bezien in samenhang met de in de APV opgenomen weigeringsgronden en de beperkte, inmiddels verstreken, overgangstermijn voor de reeds bestaande inrichtingen, leiden ertoe dat legale exploitatie van een seksinrichting binnen de gemeentegrenzen in de praktijk niet of nauwelijks mogelijk blijkt te zijn. Door de in artikel 3.2.2, eerste lid, onder e, APV opgenomen beperking dat slechts vergunning kan worden verleend voor een seksinrichting binnen Oosteind, is het op zich aanvaardbare vergunningstelsel dat beoogt om binnen een aangewezen gebied van de gemeente de exploitatie van een beperkt aantal seksinrichtingen of escortbedrijven mogelijk te maken, feitelijk illusoir gemaakt. Dit artikellid moet dan ook in strijd worden geacht met het bepaalde in artikel 19, derde lid, van de Grondwet, welk artikel de vrijheid van arbeidskeuze waarborgt, juncto het bepaalde in artikel 151a van de Gemeentewet, zodat het om deze reden onverbindend moet worden geacht. 
    
    Uit het vorenstaande vloeit voort dat de gevraagde vergunning is geweigerd op basis van een wettelijke grondslag die niet aan het bestreden besluit ten grondslag kon worden gelegd. Om deze reden kan het bestreden besluit niet in stand blijven. 
    
    Hetgeen overigens door eiser sub 1 is aangevoerd behoeft, gelet op hetgeen reeds is overwogen, geen bespreking meer.
    
    Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient verweerder op de voet van artikel 8:74, eerste lid, van de Awb het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden. De rechtbank ziet tevens aanleiding om verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb te veroordelen in de kosten die eisers in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs hebben moeten maken. De kosten in verband met de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand worden begroot op fl. 1.420,--. Niet is gebleken dat eisers nog andere proceskosten hebben moeten maken.
    
    Mitsdien beslist de rechtbank als volgt. 
     
    3. Beslissing
    
    De arrondissementsrechtbank te Dordrecht:
    
    ·	verklaart het beroep gegrond;
    
    ·	vernietigt het bestreden besluit;
    
    ·	verklaart eiseres sub 2 alsnog niet-ontvankelijk in haar bezwaren;
    
    ·	veroordeelt verweerder in de proceskosten welke eisers in verband met de behandeling van dit beroep redelijkerwijs hebben moeten maken, welke kosten worden begroot op  fl. 1.420,-- (€ 644,37);
    
    ·	wijst de Gemeente Papendrecht aan als de rechtspersoon die voormelde kosten moet vergoeden;
    
    ·	beveelt dat de Gemeente Papendrecht aan eisers het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van fl. 450,-- (€ 204,20) vergoedt.
    
    Aldus gegeven door mr. B.M. van Dun, voorzitter, mrs. H.T.J.F. Verhappen en L. de Loor-Alwin, leden en door de voorzitter en mr. F.J.P. Lock, griffier, ondertekend.
    
    
    De griffier,					De voorzitter,
    
    
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op: 14 december 2001
    
    Afschrift verzonden op:
    
    
    
    Tegen deze uitspraak kan een belanghebbende beroep instellen. Het instellen van het beroep geschiedt door het indienen van een beroepschrift bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag, binnen zes weken na dagtekening van verzending van deze uitspraak.