ECLI:NL:RVS:2025:4232, Raad van State, 03-09-2025, 202401026/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 25 juli 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan [appellante] een boete opgelegd van € 10.000,00 voor het in gebruik geven van een woning aan een persoon die niet over een huisvestingsvergunning beschikte. [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Den Haag. Voor het in gebruik geven van deze woning is een huisvestingsvergunning vereist. Inspecteurs van de Haagse Pandbrigade hebben op 15 juni 2022 een inspectie in de woning verricht. De inspecteurs hebben geconstateerd dat meerdere personen het huis bewoonden (hierna: de huurders). Er was op dat moment geen huisvestingsvergunning voor het adres van de woning aangevraagd of afgegeven.  Op basis van de bevindingen van de inspectie heeft het college geconcludeerd dat de woning in strijd met artikel 8, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014 en artikel 2:2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 aan een persoon in gebruik is gegeven zonder de benodigde huisvestingsvergunning. Het college heeft daarvoor onder andere aan [appellante] een boete van € 10.000,00 opgelegd.

202401026/1/A2.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 20 december 2023 in zaak nr. 23/2040 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag.
    Procesverloop
    Bij besluit van 25 juli 2022 heeft het college aan [appellante] een boete opgelegd van € 10.000,00 voor het in gebruik geven van een woning aan een persoon die niet over een huisvestingsvergunning beschikte.
    Bij besluit van 6 februari 2023 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 20 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 april 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. I.R. Köhne, advocaat te Den Haag, en het college, vertegenwoordigd door mr. S.J.C. Hocks, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellante] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Den Haag (hierna: de woning). Voor het in gebruik geven van deze woning is een huisvestingsvergunning vereist.
    2.       Inspecteurs van de Haagse Pandbrigade hebben op 15 juni 2022 een inspectie in de woning verricht. De inspecteurs hebben geconstateerd dat meerdere personen het huis bewoonden (hierna: de huurders). Er was op dat moment geen huisvestingsvergunning voor het adres van de woning aangevraagd of afgegeven.
    3.       Op basis van de bevindingen van de inspectie heeft het college geconcludeerd dat de woning in strijd met artikel 8, tweede lid, van de Huisvestingswet 2014 (hierna: de Hw) en artikel 2:2, tweede lid, van de Huisvestingsverordening Den Haag 2019 (hierna: Hvv) aan een persoon in gebruik is gegeven zonder de benodigde huisvestingsvergunning. Het college heeft daarvoor onder andere aan [appellante] een boete van € 10.000,00 opgelegd.
    Wettelijk kader
    4.       Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college [appellante] terecht heeft aangemerkt als overtreder. Zij is eigenaar van de woning en bevoegd om over de woning te beschikken. Zij heeft de woning dan ook aan de huurders ter beschikking gesteld. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat [appellante] niet de zorg heeft betracht die van haar kon worden gevergd om de overtreding te voorkomen. [appellante] heeft toegestaan dat de woning werd verhuurd, zonder dat in het huurcontract uitdrukkelijk en onvoorwaardelijk is bedongen dat de huurders een huisvestingsvergunning moesten verkrijgen. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien om de boete onevenredig te achten of de hoogte daarvan te matigen.
    Hoger beroep
    Overtreder
    -         Beschikkingsmacht
    6.       [appellante] betoogt dat niet zij, maar [bedrijf A] (hierna: CV), de (economisch) eigenaar van de woning is. Omdat een commanditaire vennootschap in het kadaster niet als rechthebbende kan worden geregistreerd, heeft [appellante] het pand verkregen ten behoeve van de CV. [appellante] is niet bevoegd om over de woning te beschikken.
    6.1.    Gelet op artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) wordt onder overtreder verstaan degene die de overtreding pleegt of medepleegt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling is overtreder in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek verricht. Voor beantwoording van de vraag of een ander als functionele pleger van de overtreding kan worden aangemerkt, is de Afdeling in haar uitspraken van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071) aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap, zoals die zijn geformuleerd door de strafkamer van de Hoge Raad. Zoals de Afdeling uiteen heeft gezet in de uitspraak van 31 mei 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:2067), houdt de rechtspraak van de strafkamer van de Hoge Raad voor zover het gaat om rechtspersonen in dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit, indien de desbetreffende gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe mede behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Een dergelijke gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn, indien zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen: a) het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon, b) de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon, c) de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening, d) de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. Vergelijk ook de arresten van de Hoge Raad van 21 oktober 2003, ECLI:NL:HR:2003:AF7938 (Drijfmest-arrest) en van 26 april 2016, ECLI:NL:HR:2016:733. De Afdeling heeft daarbij in de uitspraak van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067, uiteengezet dat uit deze rechtspraak van de Hoge Raad blijkt dat niet vereist is dat alle of meerdere van de onder a) tot en met d) vermelde omstandigheden zich voordoen.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in een uitspraak van 10 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2830, moet het bestuursorgaan bewijzen dat aan de criteria voor functioneel daderschap is voldaan.
    6.2.    De Afdeling is van oordeel dat het college heeft aangetoond dat de overtreding aan [appellante] kan worden toegerekend, omdat sprake was van omstandigheid d), zoals hierboven bedoeld. Hiertoe overweegt de Afdeling als volgt.
    6.3.    [appellante] had als eigenaar beschikkingsmacht over de verhuur van de woning zonder huisvestingsvergunning. De overtreding houdt namelijk direct verband met de wijze waarop de woning wordt gebruikt. De eigenaar van een woning kan in de regel beschikken over dergelijk gebruik van zijn woning. Dat de CV economisch eigenaar zou zijn en de huurovereenkomst met de huurder heeft gesloten, doet niet af aan de omstandigheid dat [appellante] als juridisch eigenaar over de woning kon beschikken. Over het betoog van [appellante] dat zij haar bevoegdheden aan de CV heeft gemandateerd en dus geen beschikkingsmacht meer had, oordeelt de Afdeling dat dit voor rekening en risico van [appellante] komt. Verder neemt de Afdeling nog in aanmerking dat [appellante] en de CV nauw met elkaar zijn verbonden. In het uittreksel van het Handelsregister van de Kamer van Koophandel (hierna: KvK-uittreksel) is vermeld dat [appellante] enig vennoot is van de CV en dat [appellante] onbeperkt bevoegd is.
    Het betoog slaagt niet.
    -         Aanvaarding: zorgplicht
    7.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de zorgplicht heeft geschonden. Zij voert daartoe aan dat de huurders zijn voorgelicht over de vereiste huisvestingsvergunning. Er is met de huurders afgesproken dat zij de verhuurder zouden informeren als zij de huisvestingsvergunning niet zouden krijgen. De huurders zijn in de huurovereenkomst nadrukkelijk gewezen op het feit dat zij een huisvestingsvergunning moeten aanvragen.
    7.1.    De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat [appellante] niet aan de zorgplicht heeft voldaan. In de huurovereenkomst is weliswaar een clausule over vergunningen opgenomen, maar daarin staat niet uitdrukkelijk dat de huurders een huisvestingsvergunning moeten aanvragen. Daarnaast had [appellante] in de vijftien maanden waarin de woning werd bewoond voldoende gelegenheid om te verifiëren of de huisvestingsvergunning was aangevraagd. Niet is gebleken dat [appellante] de huurders er in die periode op heeft geattendeerd dat zij de huisvestingsvergunning moesten aanvragen of enige andere actie heeft ondernomen om overtreding van artikel 8, tweede lid, van de Hw te voorkomen of te beëindigen.
    Daarmee heeft [appellante] de overtreding aanvaard en kan zij als overtreder worden aangemerkt. Uit de onder 6.1 genoemde rechtspraak volgt immers dat onder het aanvaarden van de overtreding mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
    Het betoog slaagt niet.
    Doorlooptijden
    8.       De grond die [appellante] in hoger beroep heeft aangevoerd over de lange doorlooptijden bij de behandeling van aanvragen om een huisvestingsvergunning door het college is zo goed als een herhaling van wat zij in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die grond ingegaan. [appellante] heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die grond in de aangevallen uitspraak onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onder rechtsoverweging 15 opgenomen overwegingen, waarop dat oordeel is gebaseerd.
    Meerdere overtreders, meerdere boetes
    9.       [appellante] betoogt verder dat voor één overtreding niet twee boetes kunnen worden opgelegd. Het college had dus niet aan haar én aan de beheerder van de woning aan de [locatie], [bedrijf B], een boete kunnen opleggen.
    9.1.    Het college is bevoegd om een boete op te leggen aan elke overtreder van artikel 8, tweede lid, van de Hw per overtreding. [appellante] en [bedrijf B] zijn, zoals in rechtsoverweging 6.3 van deze uitspraak en in rechtsoverweging 6.3 van de uitspraak in zaak nr. 202401025/1/A2 is overwogen, ieder als overtreder van artikel 8, tweede lid, van de Hw aan te merken. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat het college bevoegd was aan ieder van hen afzonderlijk een boete op te leggen.
    Het betoog slaagt niet.
    Boete
    10.     [appellante] betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat in het boetebeleid onderscheid had moeten worden gemaakt tussen opzet, grove schuld, normale verwijtbaarheid en verminderde verwijtbaarheid. Dit is niet gebeurd. Daarom is het boetebeleid onredelijk en onverbindend. [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er geen reden is om de boete onevenredig te achten. De boete is niet in lijn met de mate van verwijtbaarheid en de overige omstandigheden van het geval. De vergunning is verleend, dus er is geen sprake van een gedraging die in strijd is met de in de Hvv beoogde verdeling van woonruimte.
    10.1.  Omdat de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, dient de hoogte van de boete te worden getoetst aan artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Hierin is bepaald dat het bestuursorgaan, indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, niettemin een lagere bestuurlijke boete oplegt, indien de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld de uitspraak van 2 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2849, kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Voor zover de overtreder stelt dat een of meer van deze omstandigheden in dit geval aan de orde zijn, moet hij dat aannemelijk maken.
    10.2.  Zoals de Afdeling ook eerder heeft overwogen in bijvoorbeeld bovengenoemde uitspraak van 2 december 2020, volgt uit de arresten van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens dat het recht op een eerlijk proces, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, een systeem van wettelijk vastgestelde bestraffende sancties niet uitsluit en het bestuur en de rechter in beginsel van de door de wetgever gemaakte vaststelling dienen uit te gaan, mits de wettelijke bepalingen met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel tot stand zijn gekomen (zie de arresten van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706). Als in een wettelijk gefixeerd boetestelsel echter niet of nauwelijks wordt gedifferentieerd op basis van feiten en omstandigheden die voor de evenredigheid van het boetebedrag van belang kunnen zijn, kan eerder de noodzaak bestaan om in een concreet geval van dit boetestelsel af te wijken. Als het bestuursorgaan nalaat om een volgens dit boetestelsel opgelegd boetebedrag te verlagen in een geval waarin dat bedrag wegens specifieke feiten en omstandigheden onevenredig hoog is, dan zal de rechter deze boete, indien deze wordt bestreden, matigen.
    10.3.  In een uitspraak van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2314, rechtsoverweging 6.3, heeft de Afdeling overwogen dat is gebleken dat het college bij de beboeting wegens schending van artikel 8, tweede lid, van de Hw niet alleen een aanmerkelijk belang hecht aan de omstandigheid dat de benodigde huisvestingsvergunning is aangevraagd, maar ook aan de omstandigheid dat de bewoner al dan niet aan de voorwaarden voor de toekenning van de vergunning voldoet. Dat verschil is niet tot uitdrukking gebracht in bijlage II van de Hvv, waarin de hoogtes van de boete wegens overtreding van artikel 8, tweede lid, van de Hw zijn bepaald. De Afdeling heeft in die zaak geoordeeld dat het college daarom aanleiding had moeten zien om een lagere boete op te leggen vanwege de beperkte ernst van de overtreding.
    10.4.  Het college heeft in de schriftelijke uiteenzetting opgemerkt dat, gelet op de uitspraak van de Afdeling van 5 juni 2024 en het feit dat in het onderhavige geval alsnog bij besluit van 29 juli 2022 een huisvestingsvergunning is verleend, de opgelegde boete met 50% moet worden gematigd. Het betoog slaagt daarom.
    10.5.  De Afdeling ziet geen aanleiding om de boete nog verder te matigen. Een boete van € 5.000,00 doet recht aan het feit dat [appellante] bij het aangaan van de huurovereenkomst, dan wel tijdens de huurperiode, die ten tijde van de boeteoplegging al vijftien maanden duurde, had moeten controleren of de huurders in het bezit waren van de vereiste vergunning om de overtreding te voorkomen.
    Conclusie
    11.     Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling zal doen wat de rechtbank zou behoren te doen en het beroep tegen het besluit van 6 februari 2023 gegrond verklaren. Dat besluit wordt wegens strijd met artikel 5:46, derde lid, van de Awb vernietigd. Het besluit van 25 juli 2022 wordt herroepen voor zover de hoogte van de boete daarin is vastgesteld op € 10.000,00. De Afdeling zal de hoogte van de boete vaststellen op € 5.000,00. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    12.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank van 20 december 2023 in zaak nr. 23/2040;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 6 februari 2023;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag van 25 juli 2022 voor zover daarbij aan [appellante] een boete van € 10.000,00 is opgelegd;
    VI.      bepaalt dat de bestuurlijke boete aan [appellante] op € 5.000,00 wordt vastgesteld;
    VII.     bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.922,00, geheel toe te rekenen aan door derden beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 924,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. N.H. van den Biggelaar en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Rijsdijk, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Rijsdijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    705-1033
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 5:46
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    […]
    Huisvestingswet 2014
    Artikel 7
    1. In de huisvestingsverordening kan de gemeenteraad categorieën woonruimte aanwijzen die niet voor bewoning in gebruik mogen worden genomen of gegeven indien daarvoor geen huisvestingsvergunning is verleend.
    […]
    Artikel 8
    […]
    2. Het is verboden om woonruimte die is aangewezen krachtens artikel 7 voor bewoning in gebruik te geven aan een persoon die niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
    Artikel 35
    1. De gemeenteraad kan in de huisvestingsverordening bepalen dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd ter zake van de overtreding van de verboden bedoeld in artikel 8, eerste en tweede lid, artikel 21, artikel 22, eerste lid, artikel 23a, eerste of derde lid, artikel 23b, eerste en tweede lid, artikel 23c, eerste lid, artikel 23d of artikel 23e, of van het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26. Burgemeester en wethouders zijn bevoegd tot het opleggen van een bestuurlijke boete.
    […]
    Huisvestingsverordening Den Haag 2019
    Artikel 1:1
    In deze verordening wordt verstaan onder:
    […]
    eigenaar: diegene die bevoegd is tot het in gebruik geven van de woonruimte of het gebouw, alsmede de erfpachter, vruchtgebruiker, gerechtigde tot een appartementsrecht als bedoeld in artikel 106 van Boek 5 van het Burgerlijk Wetboek, of degene aan wie door een rechtspersoon het gebruiksrecht van een woonruimte is verleend;
    […]
    Artikel 2:2
    […]
    2. Het is verboden de in artikel 2:1, eerste lid, bedoelde woonruimte voor bewoning in gebruik te geven aan een huishouden, dat niet beschikt over een huisvestingsvergunning.
    Artikel 7:2
    1. Voor overtreding van de artikelen 8, 21, 22, 23a, 23b, 23c of 41 van de Huisvestingswet 2014, of het handelen in strijd met de voorwaarden of voorschriften, bedoeld in artikel 26 van de Huisvestingswet 2014, kunnen burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete opleggen.
    2. De bestuurlijke boete wordt verhoogd met 100 procent van het boetebedrag dat in bijlage II bij deze verordening is bepaald, indien de overtreding is begaan bij een bedrijfsmatige exploitatie van woonruimte.
    […]
    7. Bij toepassing van het gestelde in voorgaande leden hanteren burgemeester en wethouders de boetes als vermeld in bijlage II van deze verordening.
    Bijlage II
    Bestuurlijke boetes als bedoeld in artikel 7:2, vierde lid van deze verordening.