ECLI:NL:CRVB:2008:BC5404, Centrale Raad van Beroep, 20-02-2008, 05-2651 WAO
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2008-02-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Verzoek om loonsanctie aan de werkgever. Voldaan aan re-integratieverplichtingen? De weigering om op het verzoek een besluit te nemen wordt gelijk gesteld met een primair besluit, waartegen geen rechtstreeks beroep bij de rechter openstaat.

05/2651 WAO
    
    Centrale Raad van Beroep
    
    Meervoudige kamer
    
    U I T S P R A A K
    
    op het hoger beroep van:
    
    [Appellant],
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Zutphen van 29 maart 2005, 03/1792 (hierna: aangevallen uitspraak),
    
    in het geding tussen:
    
    appellant
    
    en
    
    
      de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen 
      (hierna: Uwv).
    
    
    Tevens heeft als partij aan het geding deelgenomen: [Werkgever]
    
    Datum uitspraak: 20 februari 2008
     
    I. PROCESVERLOOP
    
    Namens appellant heeft mr. D.M. van Genderen, advocaat te Utrecht, hoger beroep ingesteld.
    
    Het Uwv heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Namens de werkgever heeft mr. W.J.F. Nieuwenhuis, advocaat te Zutphen, verzocht als partij aan het geding te kunnen deelnemen. 
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2007.
      Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. P.S. Fluit, kantoorgenoot van mr. Van Genderen en opvolgend gemachtigde. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door E. van den Brink. Namens de werkgever is verschenen 
      mr. Nieuwenhuis.
    
    
    II. OVERWEGINGEN 
    
    Appellant was werkzaam als autoverkoper bij de werkgever. Op 12 juni 2002 heeft hij zich ziek gemeld. Bij besluit van 13 juni 2003 heeft het Uwv appellant met ingang van 11 juni 2003 een uitkering ingevolge de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO) toegekend, berekend naar een mate van arbeidsongeschiktheid van 80 tot 100%. Hierbij is vermeld dat het Uwv geen aanmerkingen heeft op het bij de WAO-aanvraag gevoegde re-integratieverslag. 
    
    In bezwaar heeft appellant niet betwist dat hij met ingang van 11 juni 2003 volledig arbeidsongeschikt was. Wel stelt hij dat het Uwv ten onrechte heeft nagelaten aan de werkgever een verlenging van de loondoorbetalingsverplichting (hierna: loonsanctie) van ten minste vier maanden op te leggen. 
    
    Bij besluit van 14 november 2003 (hierna: bestreden besluit) heeft het Uwv het bezwaar van appellant ongegrond verklaard. Ten aanzien van het bezwaar dat aan de werkgever geen loonsanctie is opgelegd, stelt het Uwv dat het voor de vraag of terecht een WAO-uitkering is toegekend relevant is of er een loonsanctie is opgelegd. Indien geen loonsanctie is opgelegd, is dat voldoende om te constateren dat artikel 34a, tweede lid, van de WAO geen belemmering vormt voor de toekenning van een WAO-uitkering. Het Uwv stelt zich daarom op het standpunt dat de beslissing om geen loonsanctie op te leggen de omvang van het geding te buiten gaat. 
     
    
      Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank als volgt overwogen (waarbij appellant is aangeduid als eiser en het Uwv als verweerder):
      “De rechtbank stelt voorop dat het besluit in primo een besluit is met betrekking tot het recht op een WAO-uitkering. Indien verweerder een loonsanctie van vier maanden had opgelegd, had hij eiser daarbij moeten meedelen dat de uitkering gedurende vier maanden niet tot uitbetaling zou komen. Nu verweerder in het kader van een aanvraag voor een WAO-uitkering moet beoordelen of er aanleiding is aansluitend aan de wachttijd van 52 weken een loonsanctie ten gunste van de werknemer op te leggen moet die aanvraag mede worden beschouwd als een verzoek om een loonsanctie op te leggen indien, zoals in dit geval, de aanvrager te kennen heeft gegeven dat de werkgever niet of niet volledig aan zijn reïntegratieverplichtingen heeft voldaan. De beslissing in primo moet dan ook tevens worden beschouwd als de afwijzing van een aanvraag om loonsanctie op te leggen, dus als de afwijzing van een aanvraag om een besluit, dat niet van algemene strekking is, te nemen. Gezien artikel 1:3, tweede lid, Awb is dan ook sprake van een beschikking. Een ander oordeel zou ertoe leiden dat een werknemer na een besluit als het besluit in primo alsnog een aanvraag voor een loonsanctie zou moeten indienen, waarop als regel pas na de wachttijd van 52 weken zal worden beslist, met als gevolg, gezien verweerders beleid in deze, dat de aanvraag wordt afgewezen. Verweerder heeft zich bij het bestreden besluit derhalve ten onrechte op het standpunt gesteld dat het bezwaar van eiser geen betrekking had op de rechtmatigheid van het besluit in primo. Het beroep is dan ook gegrond en bestreden besluit dient te worden vernietigd.”
    
    
    De rechtbank wijst er vervolgens op dat het Uwv in de toelichting op de Beleidsregels beoordelingskader poortwachter (Stcrt. 2002, 236) stelt dat, indien sprake is van een situatie die kan worden gekarakteriseerd als geen duurzaam benutbare mogelijkheden in de betekenis van het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten en indien deze situatie structureel aan de orde was, van de werkgever en werknemer geen verdere re-integratieactiviteiten zullen worden verwacht. De rechtbank overweegt dat de verzekeringsartsen op 24 januari 2003 en op 17 maart 2003 hebben vastgesteld dat appellant niet beschikte over duurzaam benutbare mogelijkheden dan wel dat sprake was van langdurig onvermogen tot persoonlijk en sociaal functioneren. Appellant kon zich in die conclusie vinden. Onder deze omstandigheden acht de rechtbank een loonsanctie niet in overeenstemming met doel en strekking van artikel 71a van de WAO. De rechtbank heeft dan ook aanleiding gezien te bepalen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand blijven, en tevens beslissingen genomen over vergoeding van proceskosten en griffierecht.
     
    In hoger beroep heeft appellant zich, samengevat, op het standpunt gesteld dat, nu de situatie van geen duurzaam benutbare mogelijkheden (GDBM) is veroorzaakt door de werkgever, een loonsanctie wel degelijk op zijn plaats is. Voorts is appellant van mening dat bij de beslissing over het al dan niet opleggen van een loonsanctie in een situatie van GDBM ook aandacht moet worden besteed aan de vraag of die situatie structureel is. Ter zitting van de Raad heeft appellant nog aangevoerd dat hij belang heeft bij een besluit van het Uwv over het verzoek een loonsanctie aan de werkgever op te leggen in verband met een eventueel bij het Uwv in te dienen verzoek om schadevergoeding.
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    
      Ingevolge artikel 34, derde lid, van de WAO, zoals dit luidde ten tijde in geding en voor zover hier van belang, dient de belanghebbende die in aanmerking wenst te komen voor toekenning van een WAO-uitkering zijn aanvraag in binnen 9 maanden na aanvang van zijn arbeidsongeschiktheid.
      Ingevolge artikel 34a, eerste lid, van de WAO, zoals dit luidde ten tijde in geding, gaat de aanvraag voor de toekenning van een WAO-uitkering vergezeld van een re-integratieverslag en beoordeelt het Uwv of de werkgever en de werknemer in redelijkheid hebben kunnen komen tot de re-integratie-inspanningen die zijn verricht. 
      Op grond van artikel 71a, negende lid, van de WAO, stelt het Uwv, kort gezegd, indien bij de behandeling van de WAO-aanvraag en de beoordeling als bedoeld in artikel 34a blijkt dat de werkgever zonder deugdelijke grond de in artikel 71a neergelegde verplichtingen niet of niet volledig is nagekomen of onvoldoende re-integratie-inspanningen heeft verricht, een tijdvak vast waarover de werkgever verplicht is tot loondoorbetaling. In dat geval wijst het Uwv op grond van artikel 34a, tweede lid, van de WAO, de aanvraag van een WAO-uitkering af.
    
    
    In de onderhavige procedure ligt voor een besluit waarin is beoordeeld of appellant arbeidsongeschikt is in de zin van de WAO. Zoals de Raad heeft overwogen in zijn uitspraak van 25 april 2007 (LJN: BA3866) omvat deze beoordeling, gelet op de criteria in artikel 18 van de WAO en het Schattingsbesluit arbeidsongeschiktheidswetten, niet een oordeel over de vraag of de werkgever van een verzekerde heeft voldaan aan zijn re-integratieverplichtingen jegens die verzekerde en evenmin een oordeel over de vraag of een over die verzekerde opgesteld re-integratieverslag aan de wettelijke vereisten voldoet. Dit brengt met zich dat de grieven van appellant hierover niet betrokken kunnen worden bij de beoordeling van het bestreden besluit. Hieraan doet niet af dat het Uwv, nadat een WAO-aanvraag is ingediend, het daarbij gevoegde re-integratieverslag dient te beoordelen en, indien die beoordeling negatief is, in beginsel een verplichting tot loondoorbetaling aan de werkgever oplegt. Dit geschiedt alsdan in een afzonderlijk besluit dat los staat van het besluit waarin de arbeidsongeschiktheid van de verzekerde wordt vastgesteld, en waartegen afzonderlijk rechtsmiddelen kunnen worden ingediend. 
    
    In het verweerschrift heeft het Uwv alsnog het standpunt ingenomen dat appellant uit het besluit van 13 juni 2003 heeft mogen afleiden dat de beslissing ook betrekking had op de beoordeling van het re-integratieverslag. Gelet op de uitspraak van de Raad van 8 oktober 2003 (LJN: AN7856) zou het besluit eveneens gezien kunnen worden als een tweeledig besluit, namelijk een besluit over zijn aanspraken op een WAO-uitkering en een besluit over het niet opleggen van een loonsanctie. Nu de bezwaren van appellant zich tegen dit laatste onderdeel van het besluit richten, zou dat een reden kunnen zijn om alsnog de re-integratie-inspanningen van de werkgever in bezwaar te beoordelen. Het Uwv heeft die beoordeling echter achterwege gelaten omdat het Uwv meent dat een dergelijke beoordeling in het algemeen niet meer kan leiden tot het opleggen van een loonsanctie. Enerzijds heeft de werkgever geen mogelijkheid meer om alsnog aan zijn re-integratieverplichting bij het einde van de wachttijd te voldoen. Anderzijds was bij appellant op 17 maart 2003 sprake van een toestand van GDBM, zodat van werkgever en werknemer geen (verdere) re-integratie-inspanningen activiteiten verwacht konden worden.
     
    De Raad volgt het Uwv niet in diens opvatting dat het besluit van 13 juni 2003 een tweeledig besluit is, namelijk een besluit over de WAO-aanspraken van appellant en een besluit dat geen loonsanctie wordt opgelegd. In zijn eerdergenoemde uitspraak van 8 oktober 2003 heeft de Raad geoordeeld dat de vaststelling door het Landelijk instituut sociale verzekeringen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten, zoals dit luidde tot 1 januari 2002, dat binnen het bedrijf van een werkgever voor een arbeidsgehandicapte werknemer geen andere passende arbeid voorhanden is, gericht is op rechtsgevolg en derhalve een besluit is in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dit rechtsgevolg was op grond van de toen geldende wetstekst gelegen in de overgang van de op re-integratie gerichte verplichting van de werkgever naar het Uwv. Deze vaststelling is niet op één lijn te stellen met het oordeel dat het Uwv in het kader van de behandeling van een WAO-aanvraag geeft over een re-integratieverslag en de re-integratie-inspanningen van een werkgever.  
    
    Het vorenstaande neemt niet weg dat, indien een verzekerde bij zijn WAO-aanvraag aan het Uwv verzoekt om, in plaats van aansluitend op de wettelijke wachttijd een WAO-uitkering toe te kennen, de werkgever een loonsanctie op te leggen, hij daarmee een aanvraag doet als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het Uwv zal in dat geval een beslissing op dat verzoek dienen te nemen, waarin het op grond van zijn oordeel over de re-integratie-inspanningen van de werkgever al dan niet een loonsanctie oplegt. Deze beslissing is, ook indien het verzoek wordt afgewezen, een besluit als bedoeld in artikel 1:3, tweede lid, van de Awb, waartegen bezwaar en beroep openstaat. Indien een verzekerde in bezwaar tegen de beslissing op zijn WAO-aanvraag aan het Uwv verzoekt de werkgever alsnog een loonsanctie op te leggen, dient dit bezwaar in zoverre te worden aangemerkt als een aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het Uwv dient op die aanvraag een beslissing te nemen, waartegen afzonderlijk - los van het besluit op de WAO-aanvraag - bezwaar en beroep openstaat.
    
    
      In het onderhavige geval heeft de arbeidsdeskundige in een rapport van 27 mei 2003 de re-integratieactiviteiten beoordeeld. De arbeidsdeskundige komt tot de conclusie dat hier sprake is van een schrijnend voorbeeld van onvoldoende re-integratie-inspanningen door de werkgever en van grove nalatigheid van de werkgever. De arbeidsdeskundige adviseert het Uwv de werkgever een loonsanctie op te leggen van vier maanden. 
      De bezwaararbeidsdeskundige heeft dit standpunt onderschreven. Uit de stukken blijkt dat in de interne besluitvorming van het Uwv aanvankelijk het uitgangspunt gold dat geen loonsanctie kon worden opgelegd omdat bij het einde van de wachttijd sprake was van een toestand van GDBM, doch dat uiteindelijk is gekozen voor het standpunt dat de beslissing om geen loonsanctie op te leggen de omvang van het geding te buiten gaat, zoals neergelegd in het bestreden besluit. 
    
    
    De Raad stelt vast dat van een verzoek bij de WAO-aanvraag om een loonsanctie op te leggen niet is gebleken. Eerst in bezwaar heeft appellant aangevoerd dat het Uwv aan de werkgever een loonsanctie had moeten opleggen. Gelet hierop heeft het Uwv geen primair besluit genomen om geen loonsanctie op te leggen en heeft het in het bestreden besluit terecht overwogen dat de vraag of aan de werkgever een loonsanctie had moeten worden opgelegd de heroverweging van het primaire besluit, dat uitsluitend ziet op de WAO-aanspraken van appellant, te buiten gaat.
    
    
      Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat het besluit van 13 juni 2003 tevens moet worden beschouwd als de afwijzing van een aanvraag om loonsanctie op te leggen. Uit het vorenstaande vloeit tevens voort dat, nu appellant in bezwaar alsnog heeft verzocht om aan de werkgever een loonsanctie op te leggen, het bestreden besluit in zoverre moet worden opgevat als een weigering om op dat verzoek een besluit te nemen. Dit moet ingevolge artikel 6:2, onder a, van de Awb worden gelijk gesteld met een primair besluit, waartegen geen rechtstreeks beroep bij de rechter openstaat. Op grond van artikel 6:15 van de Awb moet het beroepschrift van 23 december 2003 in zoverre als bezwaarschrift worden aangemerkt en zal de Raad dit als zodanig ter verdere behandeling doorzenden naar het Uwv. Het Uwv zal in het besluit op bezwaar een oordeel moeten geven over de door de werkgever verrichte re-integratie-inspanningen. Ten overvloede merkt de Raad op dat het Uwv ter zitting van de Raad in een vergelijkbare zaak heeft verklaard dat het Uwv in beginsel schadeplichtig is jegens de werknemer, indien dat oordeel zou luiden dat de werkgever ten onrechte niet aan zijn 
      re-integratieverplichtingen heeft voldaan. 
    
    
    Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat de rechtbank het beroep dat is gericht tegen het niet opleggen van een loonsanctie aan de werkgever ten onrechte gegrond heeft verklaard en het bestreden besluit ten onrechte heeft vernietigd. De aangevallen uitspraak komt dan ook voor vernietiging in aanmerking en het inleidend beroep dient ongegrond te worden verklaard.
     
    III. BESLISSING 
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Vernietigt de aangevallen uitspraak;
      Verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    Deze uitspraak is gedaan door Ch. van Voorst als voorzitter en M.C.M. van Laar en J.F. Bandringa als leden. De beslissing is, in tegenwoordigheid van E.M. de Bree. als griffier, uitgesproken in het openbaar op 20 februari 2008.
    
    (get.) Ch. van Voorst.
    
    
    (get.) E.M. de Bree.
    
    
    Ssw