ECLI:NL:RVS:2025:3934, Raad van State, 20-08-2025, 202503757/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2025 heeft de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan WPS een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2, onder 35, aanhef en onder a en b, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen. In de periode van 5 mei tot en met 20 november 2019 heeft het inmiddels failliete Turner Waste Intermediate B.V. in totaal 2.097.300 kilogram afvalstoffen, bestaande uit aluminiumhydroxide filterkoek, met vrachtwagentransporten laten overbrengen van de productielocatie van Malvé N.V. in België, naar de op- en overslaglocatie van WPS in Stein. Daar zijn de vrachtwagenladingen verzameld en samengevoegd tot één partij afvalstoffen, die in maart 2020 per schip naar Nancyport in Frankrijk is overgebracht. Op 14 april 2021 heeft de Franse bevoegde autoriteit (PNTTD) de staatssecretaris verzocht om ervoor te zorgen dat de afvalstoffen op grond van artikel 24, tweede lid, van de EVOA worden teruggenomen. Volgens de PNTTD gaat het om gevaarlijke afvalstoffen, zodat deze zonder de vereiste voorafgaande kennisgeving en toestemming van de bevoegde autoriteiten zijn overgebracht.

202503757/1/R4.
    Datum uitspraak: 20 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State over opheffing of wijziging van de bij uitspraak van 3 juli 2025 in zaak nr. 202503757/2/R4 getroffen voorlopige voorziening (artikel 8:87 van de Algemene wet bestuursrecht) in het geding tussen:
    Wessem Port Services Stein B.V. (hierna: WPS), gevestigd in Stein,
    verzoekster,
    en
    de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 4 juni 2025 heeft de staatssecretaris aan WPS een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 10.60, tweede lid, van de Wet milieubeheer, in samenhang met artikel 2, onder 35, aanhef en onder a en b, van Verordening (EG) nr. 1013/2006 betreffende de overbrenging van afvalstoffen (hierna: de EVOA).
    Tegen dit besluit heeft WPS bezwaar gemaakt.
    WPS heeft de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen.
    Bij uitspraak van 3 juli 2025 in zaak nr. 202503757/2/R4 heeft de voorzieningenrechter bij wijze van ordemaatregel de voorlopige voorziening getroffen dat het besluit van 4 juni 2025 wordt geschorst.
    De staatssecretaris en WPS hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft de zaak op zitting behandeld op 31 juli 2025, waar WPS, vertegenwoordigd door mr. W.J.W. van Eijk, advocaat in ’s-Hertogenbosch, en [gemachtigden], en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. G. Fazzi, P.C.J.E. van Dongen en H.C. van Westen, zijn verschenen. Voorts is daar Nancyport SAS, vertegenwoordigd door mr. N.E. Mantel en mr. I.J. Wind-Middel, beiden advocaat in Amsterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    2.       In de periode van 5 mei tot en met 20 november 2019 heeft het inmiddels failliete Turner Waste Intermediate B.V. in totaal 2.097.300 kilogram afvalstoffen, bestaande uit aluminiumhydroxide filterkoek, (hierna: de afvalstoffen) met vrachtwagentransporten laten overbrengen van de productielocatie van Malvé N.V. in België, naar de op- en overslaglocatie van WPS in Stein. Daar zijn de vrachtwagenladingen verzameld en samengevoegd tot één partij afvalstoffen, die in maart 2020 per schip naar Nancyport in Frankrijk is overgebracht.
    Op 14 april 2021 heeft de Franse bevoegde autoriteit (PNTTD) de staatssecretaris verzocht om ervoor te zorgen dat de afvalstoffen op grond van artikel 24, tweede lid, van de EVOA worden teruggenomen. Volgens de PNTTD gaat het om gevaarlijke afvalstoffen, zodat deze zonder de vereiste voorafgaande kennisgeving en toestemming van de bevoegde autoriteiten zijn overgebracht. In eerste instantie heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat Malvé verantwoordelijk is voor de overbrenging van België naar Frankrijk via Nederland en dat het verzoek tot terugname gericht moet worden aan de Belgische bevoegde autoriteit. In een besluit op een bezwaar van Nancyport van 18 november 2024 heeft de staatssecretaris dit standpunt herzien. Vervolgens heeft de staatssecretaris het besluit van 4 juni 2025 genomen.
    Bij het besluit van 4 juni 2025 heeft de staatssecretaris WPS gelast om binnen 30 dagen na bekendmaking van dit besluit de afvalstoffen uit Frankrijk terug te nemen naar een vergunde bewerkings- of verwerkingsinstallatie in Nederland. Als de PNTTD en de staatssecretaris daarmee instemmen, mogen de afvalstoffen volgens het besluit ook ter verwerking naar een andere vergunde inrichting in de Europese Unie worden afgevoerd. Aan de last is een dwangsom verbonden van € 10,00 per ton afvalstoffen per dag dat niet aan de last wordt voldaan, met een maximum van € 420.000,00.
    3.       WPS heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 4 juni 2025. Zij betoogt onder meer dat de aan het besluit ten grondslag gelegde overtreding niet voldoende vaststaat, dat zij ten onrechte als overtreder wordt aangemerkt en dat de begunstigingstermijn te kort is.
    Beoordeling verzoek
    - Overtreding
    4.       WPS betoogt naar het oordeel van de voorzieningenrechter terecht dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de afvalstoffen gevaarlijke afvalstoffen zijn en dat de overbrenging daarvan naar Frankrijk om die reden ten onrechte zonder kennisgeving en toestemming van de bevoegde autoriteiten heeft plaatsgevonden. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband het volgende.
    4.1.    De staatssecretaris heeft zich in navolging van de PNTTD op het standpunt gesteld dat de afvalstoffen moeten worden aangemerkt als gevaarlijke afvalstoffen. Volgens de staatssecretaris was hij op grond van artikel 28, tweede lid, van de EVOA gehouden dit standpunt over te nemen. De staatssecretaris heeft er daarnaast op gewezen dat het standpunt van de PNTTD is gebaseerd op analyses van de afvalstoffen door het bureau Eurofins. Volgens de staatssecretaris is Eurofins een erkend bureau en mag daarom worden uitgaan van de juistheid van haar analyses, te meer omdat WPS zelf geen analyses heeft overgelegd waaruit het tegendeel blijkt.
    4.2.    Het is juist dat de staatssecretaris op grond van artikel 28, tweede lid, van de EVOA zelf gebonden werd door de kwalificatie van de afvalstoffen als gevaarlijke afvalstoffen door de PNTTD. Uit artikel 28, vierde lid, volgt echter dat dit het recht van belanghebbenden om een geschil hierover langs gerechtelijke weg te regelen onverlet laat. Dit betekent naar het oordeel van de voorzieningenrechter dat WPS de juistheid van die kwalificatie in deze procedure over de aan haar opgelegde last aan de orde kan stellen. Het standpunt van de staatssecretaris op de zitting dat ook voor WPS geldt dat zij de door de PNTTD aan de afvalstoffen gegeven kwalificatie moet volgen, acht de voorzieningenrechter niet verenigbaar met artikel 28, vierde lid, van de EVOA.
    4.3.    Nu WPS de kwalificatie van de afvalstoffen als gevaarlijke afvalstoffen in deze procedure bestrijdt, moet de staatssecretaris motiveren waarom die kwalificatie juist is en kan hij niet (meer) volstaan met een verwijzing naar het standpunt van de PNTTD. De staatssecretaris kan in zoverre ook niet volstaan met een verwijzing naar de analyses van Eurofins. WPS heeft in haar zienswijze op het voornemen van de staatssecretaris om de last op te leggen gemotiveerd uiteengezet waarom die analyses volgens haar niet toereikend zijn om de afvalstoffen als gevaarlijke afvalstoffen te bestempelen. Het is aan de staatssecretaris om hier inhoudelijk op te reageren. Dat WPS zelf geen analyses heeft overgelegd, waaruit blijkt dat het niet om gevaarlijke afvalstoffen gaat, doet daaraan niet af. Overigens heeft WPS aangegeven dat zij hangende de bezwaarprocedure voornemens is om de afvalstoffen te (laten) onderzoeken en daarvan analyses over te leggen, ook omdat die analyses nodig zijn om uitvoering te kunnen geven aan de last.
    - Overtreder
    5.       WPS betoogt naar het oordeel van de voorzieningenrechter eveneens terecht dat de staatssecretaris niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat, als al sprake is van een overtreding, zij als overtreder kan worden aangemerkt. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband het volgende.
    5.1.    De staatssecretaris heeft zich op het standpunt gesteld dat WPS overtreder is, omdat zij als kennisgever op grond van artikel 24, tweede lid, van de EVOA verantwoordelijk is voor de overbrenging van de afvalstoffen naar Frankrijk en daarmee ook voor terugname daarvan. Volgens de staatssecretaris is WPS kennisgever, omdat zij als eerste producent kan worden aangemerkt.
    5.2.    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 9, van de EVOA wordt onder producent verstaan: eenieder wiens activiteiten afvalstoffen voortbrengen (eerste producent) en/of eenieder die voorbehandelingen, vermengingen of andere bewerkingen verricht die resulteren in een wijziging van de aard of samenstelling van die afvalstoffen (nieuwe producent).
    Ingevolge artikel 2, aanhef en onder 15, onder a, van de EVOA wordt in geval van overbrenging vanuit een lidstaat onder kennisgever verstaan de onder de rechtsmacht van die lidstaat vallende natuurlijke of rechtspersoon die voornemens is de afvalstoffen over te brengen of te laten overbrengen en gehouden is door de kennisgevingsplicht. De kennisgever is een van de hieronder genoemde personen of instanties in de aangegeven volgorde:
    i) de eerste producent; of
    ii) de vergunde nieuwe producent die handelingen verricht vóór de overbrenging; of
    [...]
    vi) wanneer alle onder i), ii), iii), iv), en eventueel v), bedoelde personen onbekend of insolvabel zijn, de houder.
    5.3.    Uit artikel 2, aanhef en onder 9, van de EVOA volgt dat de eerste producent degene is wiens activiteiten een afvalstof voortbrengen. Vaststaat dat de afvalstoffen zijn ontstaan bij het productieproces van Malvé en dus door haar zijn voortgebracht. Gelet hierop kan Malvé worden aangemerkt als eerste producent. De staatssecretaris ontkent ook niet dat de afvalstoffen zijn voortgebracht door Malvé, maar stelt zich op het standpunt dat WPS vervolgens eerste producent is geworden doordat zij op haar locatie in Stein met de afvalstoffen handelingen van voorlopige nuttige toepassing heeft verricht als bedoeld onder R12 en R13 van bijlage II van richtlijn 2008/98/EG (hierna: de Kaderrichtlijn afvalstoffen). Dit zijn volgens de staatssecretaris vormen van afvalverwerking, waarmee de afvalstoffen in zijn visie opnieuw zijn voortgebracht. In aanvulling hierop heeft de staatssecretaris zich op het standpunt gesteld dat de overbrenging van de afvalstoffen vanuit Nederland naar Frankrijk volgens hem, gelet op het samenvoegen van de afvalstoffen op de locatie van WPS en de duur waarop de afvalstoffen daar zijn opgeslagen, moet worden aangemerkt als een nieuwe overbrenging in het kader van de EVOA, die moet worden onderscheiden van de eerdere overbrenging vanuit België naar Nederland. Verder heeft de staatssecretaris erop gewezen dat de definitie van kennisgever in artikel 2, aanhef en onder 15, onder a, van de EVOA uitgaat van een natuurlijke persoon of rechtspersoon die onder zijn rechtsmacht valt. Malvé valt volgens de staatssecretaris buiten zijn rechtsmacht en hij kan Malvé daarom niet als kennisgever aanmerken.
    5.4.    De door de staatssecretaris aan het begrip eerste producent gegeven uitleg komt erop neer dat er meerdere opvolgende eerste producenten kunnen zijn, omdat dezelfde afvalstof meerdere keren kan worden voortgebracht en dat zelfs enkele opslag van een afvalstof als bedoeld onder R13 van bijlage II van de Kaderrichtlijn afvalstoffen daarvoor voldoende kan zijn. De voorzieningenrechter ziet in artikel 2, aanhef en onder 9, van de EVOA geen aanknopingspunten voor een dergelijke uitleg. Het roept ook de vraag op wat bij deze uitleg van het begrip eerste producent nog de betekenis is van het begrip nieuwe producent. De voorzieningenrechter heeft daarom sterke twijfels dat de staatssecretaris hiermee een juiste uitleg geeft aan het begrip eerste producent. Ook de aanvullend door de staatssecretaris genoemde argumenten overtuigen de voorzieningenrechter in zoverre niet. Nog daargelaten dat WPS gemotiveerd heeft betoogd dat geen sprake is van een nieuwe overbrenging vanuit Nederland naar Frankrijk en dat niet de staatssecretaris maar de Belgische bevoegde autoriteit in dit geval de autoriteit van verzending is, is het de voorzieningenrechter niet duidelijk waarom dit relevant zou zijn voor de uitleg van het begrip eerste producent. Het moge verder zo zijn dat Malvé, hoewel zij voldoet aan de definitie van eerste producent, door de staatssecretaris niet als kennisgever kan worden aangemerkt, omdat zij buiten zijn rechtsmacht valt. Maar het is de voorzieningenrechter niet duidelijk hoe dat volgens de staatssecretaris een argument kan zijn om WPS als eerste producent aan te merken.
    Gelet op het vorenstaande heeft de staatssecretaris naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet deugdelijk gemotiveerd waarom WPS als eerste producent kan worden aangemerkt.
    5.5.    Voor zover de staatssecretaris heeft gesteld dat WPS in elk geval wel als houder kan worden aangemerkt en vanwege die hoedanigheid als kennisgever, overweegt de voorzieningenrechter dat in artikel 2, onder 15, onder a, onder vi, van de EVOA uitdrukkelijk is vermeld dat de houder pas kennisgever is als alle andere daarvoor genoemde personen onbekend of insolvabel zijn. Malvé is niet onbekend of insolvabel en voldoet aan de definitie van eerste producent. De staatssecretaris gaat er kennelijk van uit dat Malvé bij het toepassen van artikel 2, onder 15, onder a, onder vi, van de EVOA buiten beschouwing mag worden gelaten, omdat zij zich niet onder zijn rechtsmacht bevindt, maar de voorzieningenrechter is er niet van overtuigd dat daarmee op juiste wijze toepassing wordt gegeven aan dat onderdeel van artikel 2.
    - Begunstigingstermijn
    6.       WPS betoogt ten slotte ook terecht dat de door de staatssecretaris gestelde begunstigingstermijn van 30 dagen te kort is om uitvoering te kunnen geven aan de last. De voorzieningenrechter overweegt in dit verband het volgende.
    6.1.    Blijkens het besluit van 4 juni 2025 heeft de staatssecretaris de lengte van de begunstigingstermijn uitsluitend gebaseerd op artikel 24, tweede lid, van de EVOA. Daarin is bepaald dat terugname, nuttige toepassing of verwijdering van illegaal overgebrachte afvalstoffen gebeurt binnen een termijn van 30 dagen, of een andere tussen de betrokken bevoegde autoriteiten overeengekomen periode. Volgens de staatssecretaris mag hij geen begunstigingstermijn stellen die langer is dan deze termijn.
    6.2.    De staatssecretaris kan hierin niet worden gevolgd. De in artikel 24, tweede lid, van de EVOA genoemde termijn laat onverlet dat de staatssecretaris bij het opleggen van de last een begunstigingstermijn had moeten stellen die redelijkerwijs voldoende is om - volledig - uitvoering te kunnen geven aan de last. Dat heeft de staatssecretaris niet gedaan. De last verplicht ertoe dat de afvalstoffen worden afgevoerd naar een vergunde afvalverwerker. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat, zoals WPS stelt, een vergunde afvalverwerker nieuwe analyses van de afvalstoffen zal eisen alvorens afspraken kunnen worden gemaakt over het innemen en verwerken daarvan. Vervolgens moeten de afvalstoffen nog daadwerkelijk worden overgebracht naar die afvalverwerker. De voorzieningenrechter acht aannemelijk dat, zoals WPS stelt, er geen vergunde afvalverwerker is die de afvalstoffen, gelet op de zeer grote hoeveelheid daarvan, in één keer zal kunnen innemen. Voor afvoer naar een vergunde afvalverwerker in Frankrijk is bovendien nog toestemming nodig van zowel de PNTTD als de staatssecretaris. En voor afvoer naar een vergunde afvalverwerker in Duitsland, een mogelijkheid die door WPS ook wordt onderzocht, ook nog toestemming van de Duitse bevoegde autoriteit. Gelet op al deze omstandigheden kan een termijn van 30 dagen geenszins voldoende worden geacht om uitvoering te kunnen geven aan de last.
    Conclusie
    7.       Gelet op wat hiervoor is overwogen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding om de bij de uitspraak van 3 juli 2025 getroffen voorlopige voorziening te handhaven.
    8.       De staatssecretaris moet de proceskosten van WPS vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        handhaaft de bij de uitspraak van 3 juli 2025 in zaak nr. 202503757/2/R4 getroffen voorlopige voorziening;
    II.       veroordeelt de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat tot vergoeding van bij Wessem Port Services Stein B.V. in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    III.      gelast dat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat aan Wessem Port Services Stein B.V. het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 385,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M.P.J.M. van Grinsven, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzieningenrechter
    w.g. Van Grinsven
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025
    462