ECLI:NL:RVS:2025:3988, Raad van State, 20-08-2025, 202306720/1/R1 en 202306723/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 september 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad een hogere waarde als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder vastgesteld voor de locatie Vaartdijk 25A te Assendelft. Het plan heeft tot doel om het voorheen geldende bestemmingsplan "Saendelft" uit 1998 te actualiseren. Het plan is voornamelijk consoliderend van aard, maar voorziet ook in enkele ontwikkelingen die sinds de vaststelling van het voorheen geldende plan hebben plaatsgevonden. Daartoe behoren een kinderboerderij, genaamd "De Bonte Belevenis", op het perceel Vaartdijk 25B-2 en een hondenuitlaatservice op het perceel [locatie 1], die worden geëxploiteerd door [appellant sub 1] en anderen. Het besluit van 30 mei 2024 voegt, kort gezegd, een regeling voor parkeren toe aan het oorspronkelijke plan. Het besluit van 17 oktober 2024 wijzigt de regeling voor horeca binnen de bestemming "Recreatie", die is toegekend aan het perceel van de kinderboerderij.

202306720/1/R1 en 202306723/1/R1.
    Datum uitspraak: 20 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak, deels tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1] en anderen, allen wonend in Wormerveer, gemeente Zaanstad,
    2.       [appellant sub 2], wonend in Wijk aan Zee, gemeente Beverwijk,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Zaanstad,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 september 2023 heeft het college een hogere waarde als bedoeld in artikel 110a van de Wet geluidhinder vastgesteld voor de locatie Vaartdijk 25A te Assendelft.
    Bij besluit van 12 oktober 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Noorderveen" vastgesteld.
    Tegen het besluit waarbij het bestemmingsplan is vastgesteld heeft [appellant sub 2] beroep ingesteld. [appellant sub 1] en anderen hebben tegen beide besluiten beroep ingesteld.
    Bij besluiten van 30 mei 2024 en 17 oktober 2024 heeft de raad het bestemmingsplan gewijzigd.
    [appellant sub 1] en anderen hebben tegen het besluit van 17 oktober 2024 een zienswijze naar voren gebracht.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 2] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 17 juli 2025, waar [appellant sub 1] en anderen, van wie [appellant sub 1] en [appellant sub 1A], bijgestaan door mr. E.W.M. Aalsma, advocaat te Zaandam, [appellant sub 2] en de raad en het college, vertegenwoordigd door mr. S.A.J. van der Horst, advocaat te Hoofddorp, en N. Kippers, zijn verschenen. Verder is De Bonte Belevenis, vertegenwoordigd door mr. M.J. van Basten Batenburg, advocaat te Den haag, en [persoon], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 5 mei 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Op 1 januari 2024 is ook de Aanvullingswet geluid Omgevingswet in werking getreden. Zoals in de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5198, is overwogen, blijft op een besluit tot het vaststellen van een hogere waarde voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting in zones langs provinciale wegen het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit onherroepelijk is. Maar dan moet die hogere waarde wel zijn vastgesteld ten behoeve van een besluit waarvoor een aanvraag is ingediend of waarvan een ontwerp ter inzage is gelegd vóór het tijdstip waarop de onder artikel 3.5, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet geluid Omgevingswet bedoelde besluiten tot vaststelling van geluidproductieplafonds als omgevingswaarden in werking zijn getreden.
    De hogere waarden voor de ten hoogste toelaatbare geluidsbelasting zijn vastgesteld ten behoeve van het bestemmingsplan "Noorderveen" waarvan het ontwerp op 5 mei 2022 ter inzage is gelegd. Dat betekent dat zowel op de beroepsprocedure tegen het bestemmingsplan als op het besluit tot vaststelling van de hogere waarden het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening en de Wet geluidhinder, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan heeft tot doel om het voorheen geldende bestemmingsplan "Saendelft" uit 1998 te actualiseren. Het plan is voornamelijk consoliderend van aard, maar voorziet ook in enkele ontwikkelingen die sinds de vaststelling van het voorheen geldende plan hebben plaatsgevonden. Daartoe behoren een kinderboerderij, genaamd "De Bonte Belevenis", op het perceel Vaartdijk 25B-2 en een hondenuitlaatservice op het perceel [locatie 1], die worden geëxploiteerd door [appellant sub 1] en anderen.
    Het besluit van 30 mei 2024 voegt, kort gezegd, een regeling voor parkeren toe aan het oorspronkelijke plan. Het besluit van 17 oktober 2024 wijzigt de regeling voor horeca binnen de bestemming "Recreatie", die is toegekend aan het perceel van de kinderboerderij.
    Op grond van artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) hebben de beroepen van [appellant sub 1] en anderen en [appellant sub 2] van rechtswege mede betrekking op de besluiten van 30 mei 2024 en 17 oktober 2024.
    Alleen [appellant sub 1] en anderen hebben een grond tegen het besluit van 17 oktober 2024 naar voren gebracht.
    Het beroep van [appellant sub 1] en anderen
    Beroep tegen het oorspronkelijke besluit
    3.       [appellant sub 1] en anderen zijn eigenaar dan wel gebruiker van het perceel [locatie 1] te Assendelft. Op dat perceel wordt een hondenuitlaatservice geëxploiteerd.
    Bedrijfswoning
    4.       [appellant sub 1] en anderen kunnen zich niet verenigen met het plan voor zover daarin niet in een bedrijfswoning bij de hondenuitlaatservice is voorzien. Zij voeren aan dat op de percelen Vaartdijk 25A en 27A en [locatie 2] en bij De Bonte Belevenis wel een extra woning mogelijk is gemaakt. Zij stellen dat de geluidbelasting bij de woningen op die percelen geen beletsel is geweest en dat gelet op het gelijkheidsbeginsel aan hun perceel ook een woonbestemming moest worden toegekend.
    4.1.    De raad stelt dat het beroep op het gelijkheidsbeginsel niet kan slagen. Voor het perceel Vaartdijk 27A is geen mogelijkheid voor een bedrijfswoning geboden. Voor het perceel [locatie 2] is evenmin voorzien in een woning. Hier is alleen persoonsgebonden overgangsrecht mogelijk gemaakt. Over het perceel Vaartdijk 25A stelt de raad dat hier onder het vorige plan al een woonbestemming aan was toegekend en dat het plan enkel vervangende nieuwbouw mogelijk maakt. Wat betreft het perceel van De Bonte Belevenis, stelt de raad dat ook hier geen bedrijfswoning planologisch mogelijk is gemaakt. Verder stelt de raad dat een woonbestemming ter plaatse ruimtelijk niet aanvaardbaar wordt geacht vanwege de geluidbelasting vanwege de nabijgelegen N246.
    [appellant sub 1] en anderen hebben het standpunt van de raad waarom er geen sprake is van gelijke gevallen niet overtuigend bestreden. Evenmin hebben [appellant sub 1] en anderen de stelling van de raad dat gelet op de geluidbelasting vanwege de N246 een woonfunctie ter plaatse ruimtelijk niet wenselijk is, overtuigend bestreden. Gelet op het voorgaande heeft de raad zich op het standpunt mogen stellen dat aan het perceel van [appellant sub 1] en anderen geen woonfunctie hoefde te worden toegekend. Dit betoog slaagt niet.
    Vakantieopvang honden
    5.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat het plan ten onrechte niet voorziet in opvang van honden tijdens de vakantieperiode.
    5.1.    De raad betoogt dat een vakantieopvang op het perceel een woonfunctie zou vereisen, omdat permanent toezicht op de honden in dat geval nodig zou zijn. [appellant sub 1] en anderen hebben dat op de zitting erkend. Gelet op wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen met betrekking tot het voorzien in een woonfunctie op het perceel, heeft de raad zich eveneens op het standpunt mogen stellen dat het plan niet hoefde te voorzien in de opvang van honden in de vakantieperiode. Dit betoog slaagt niet.
    Woonmogelijkheden percelen Vaartdijk 27A en [locatie 2]
    6.       [appellant sub 1] en anderen betogen dat, als geen woonmogelijkheid voor het perceel [locatie 1] wordt geboden, het plan ook niet mag voorzien in woonmogelijkheden op de percelen Vaartdijk 27A en [locatie 2]. Zij hebben op de zitting toegelicht dat zij klachten van omwonenden vrezen over stank en geluid van de hondenuitlaatservice.
    6.1.    Voor zover geluid- en geurgevoelige objecten op de genoemde percelen staan, stelt de raad dat - kort weergegeven - bij het dichtstbijgelegen gevoelige object nagenoeg wordt voldaan aan de afstanden die in de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zijn aanbevolen. [appellant sub 1] en anderen hebben dat niet bestreden. Om die reden ziet de Afdeling geen grond voor het oordeel dat bij de omliggende gevoelige objecten geluid- en geurhinder zal optreden die de raad onaanvaardbaar had moeten achten. De Afdeling ziet in het verlengde daarvan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de raad niet heeft mogen stellen dat [appellant sub 1] en anderen niet in hun bedrijfsvoering zullen worden beperkt. Dit betoog slaagt niet.
    Het besluit van 17 oktober 2024
    7.       Het besluit van 17 oktober 2024 voorziet er in om de regeling voor horeca bij de kinderboerderij van De Bonte Belevenis duidelijker te omschrijven. In het plan van 12 september 2023 was voorzien in horeca die ondergeschikt is aan de functie "kinderboerderij". Daarmee is volgens de raad geen recht gedaan aan de gedoogbeslissing die op 1 november 2017 is verleend voor de kinderboerderij.
    Het besluit van 17 oktober 2024 regelt dat er zelfstandige horeca mag plaatsvinden. De openingstijden zijn gelijk aan de openingstijden van de kinderboerderij.
    7.1.    [appellant sub 1] en anderen kunnen zich niet verenigen met horecamogelijkheden voor de kinderboerderij. Volgens hen is de Vaartdijk niet berekend op meer verkeer als gevolg van de toegestane horeca. Op de zitting hebben zij toegelicht dat zij vrezen voor de verkeersveiligheid tijdens het uitlaten van de honden.
    7.2.    Artikel 3 van het besluit van 17 oktober 2024 luidt: "In Hoofdstuk 2 van de bestemmingsregels van het bestemmingsplan komt artikel 8.1 te luiden als volgt:
    Artikel 8 RECREATIE
    8.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor "Recreatie" aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. een kinderboerderij;
    c. een zorgboerderij met dagopvang
    […]
    e. horeca in categorie 1a zoals genoemd in de Staat van Horeca-activiteiten, waarbij een dagelijkse uiterlijke sluitingstijd geldt van 19.00 uur;
    […]."
    7.3.    [appellant sub 1] en anderen hebben niet aannemelijk gemaakt dat de wijziging van ondergeschikte horeca in zelfstandige horeca zodanig veel meer verkeersbewegingen genereert, dat de raad zich niet op het standpunt kon stellen dat het voorzien in de zelfstandige horeca ruimtelijk aanvaardbaar is. De Afdeling ziet daarom geen grond voor het oordeel dat de raad het plan niet op deze manier heeft mogen wijzigen. Het betoog slaagt niet.
    Het besluit hogere waarde
    8.       [appellant sub 1] en anderen hebben geen gronden naar voren gebracht tegen het besluit van 12 september 2023. Reeds om die reden is het beroep hiertegen ongegrond.
    Conclusie [appellant sub 1] en anderen
    9.       De beroepen van [appellant sub 1] en anderen zijn ongegrond.
    Het beroep van [appellant sub 2]
    10.     [appellant sub 2] is sinds 2021 eigenaar van het perceel [locatie 2]. Het bestemmingsplan "Poldergebied" uit 1973 stond hier geen gebouwen toe. Bij besluit van 13 oktober 1987 zijn een vrijstelling en vergunning verleend om een garage, berging en een stal op het perceel te bouwen. De gebouwen staan op ongeveer 80 m ten westen van de N246. Deze opstallen zijn enkele jaren na de bouw in gebruik genomen voor bewoning. Ook tijdens het opvolgende plan "Saendelft" uit 1998 werden opstallen gebruikt voor bewoning.
    De oorspronkelijke eigenaar heeft het gemeentebestuur meermaals verzocht om het gebouw als een bedrijfswoning bestemd te laten worden, maar het gemeentebestuur heeft daaraan geen medewerking verleend. De reden daarvoor is dat woningen in het buitengebied zoveel mogelijk moeten worden tegengegaan en dat de geluidbelasting vanwege de weg te hoog is. In 2003 heeft het gemeentebestuur een persoonsgebonden gedoogbeslissing voor het gebruik van de opstallen als woning afgegeven. Daarbij is onder meer vermeld dat inmiddels het bestemmingsplan "Seandelft" (1998) van kracht is geworden. Het perceel heeft daarin de bestemming "Agrarische doeleinden met landschappelijke waarden" gekregen. Het gemeentebestuur stelt zich op het standpunt dat het wonen in de stal illegaal is aangevangen onder het regime van het bestemmingsplan uit 1973 en, omdat het bestemmingsplan uit 1998 het wonen ook niet toestaat bij recht, het gebruik onder het algemene overgangsrecht van het plan uit 1998 is komen te vallen. In de gedoogbeslissing is verder vermeld dat het perceel de bestemming "Agrarische doeleinden met landschappelijke waarden" heeft. In totaal mogen er niet meer dan 41 woningen bestaan op de gronden binnen het plangebied met die bestemming. Volgens het gemeentebestuur is dat aantal al bereikt.
    Inhoudelijke gronden
    11.     [appellant sub 2] kan zich niet verenigen met artikel 22.7 van de planregels van het voorliggende plan. Op grond van deze bepaling is persoonsgebonden overgangsrecht toegekend voor het gebruik van het gebouw op het perceel. [appellant sub 2] betoogt dat ofwel een woonbestemming aan het perceel moest worden toegekend of het gebruik van de stal als woning onder het algemene overgangsrecht had moeten worden gebracht.
    [appellant sub 2] voert aan dat het gebruik van de stal nooit in strijd is geweest met vorige bestemmingsplannen. Onder het voorgaande plan "Saendelft" uit 1998 was het perceel onder meer bestemd voor bebouwing ten behoeve van wonen. Het gebruik van de stal als woning was dus niet verboden.
    11.1.  De raad stelt dat de vergunning is verleend voor een stal, berging en garage. Het gebruik als woning is volgens hem nooit in overeenstemming met de voorgaande bestemmingsplannen geweest. Op grond van artikel 12 van de voorschriften van het bestemmingsplan "Saendelft" waren de gronden onder meer bestemd voor bebouwing ten behoeve van wonen. Gelet op de hoge geluidbelasting van de N246 heeft de raad niet mee willen werken aan een woonbestemming of uitsterfregeling. Ook de aangekondigde sloop van een vervallen schuurtje achter de stal - wat dan deels de geluidreflectie zal wegnemen en daarmee op één gevel de geluidbelasting laat verminderen - heeft de gemeente er niet toe doen besluiten om een woonbestemming toe te kennen. Op twee gevels is de geluidbelasting namelijk 59 dB en 57 dB, terwijl 53 dB de maximale waarde is voor een nieuwe woning. Ook heeft de stal geen geluidluwe gevel. Daarmee wordt ook niet voldaan aan het Zaans geluidbeleid. Omdat de geluidsituatie niet valt op te lossen en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat niet valt te borgen, heeft de raad persoonsgebonden overgangsrecht opgenomen.
    11.2.  Artikel 22.7 van de planregels van het voorliggende plan luidt: "Het gebruik van het gebouw aan [locatie 2] te Assendelft voor wonen mag worden voortgezet en wel uitsluitend door de persoon die op het moment van kracht worden van dit plan volgens de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Zaanstad als hoofdbewoner en diens partner staan ingeschreven op het betreffende adres. Een persoon of groep personen die deel uitmaakt van het huishouden van de hoofdbewoner mogen in het gebouw wonen zolang ze inwonen bij degene, die als hoofdbewoner dan wel als diens partner volgens de gemeentelijke basisadministratie van de gemeente Zaanstad op het betreffende adres staat ingeschreven op het moment van het van kracht worden van dit plan."
    Artikel 12, eerste lid, van de voorschriften van het plan "Saendelft" luidt: "De op de plankaart als uit te werken agrarische doeleinden met landschappelijke waarden aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    […]
    b. bebouwing ten behoeve van het wonen; […]".
    Artikel 12, tweede lid, luidt: "Burgemeester en wethouders werken de bestemming van gronden vermeld in dit artikel uit met inachtneming van het bepaalde in artikel 4 en de volgende regels: […]
    h. Het totale aantal woningen en agrarische bedrijfswoningen mag niet meer bedragen dan 41. […]"
    Artikel 29, eerste lid, luidt: "Het is verboden de in dit plan begrepen gronden en de daarop voorkomende bouwwerken te gebruiken voor een doel of op een wijze strijdig met het in dit plan bepaalde."
    11.3.  De Afdeling overweegt dat [appellant sub 2] en zijn rechtsvoorgangers de bebouwing op het perceel hebben gebruikt om te wonen. Artikel 12, eerste lid, onder b, in samenhang met artikel 29, van de voorschriften van het bestemmingsplan "Saendelft" staan aan dat gebruik niet in de weg. De raad is er ten onrechte van uitgegaan dat het gebruik voor wonen in die bebouwing niet was toegestaan onder de werking van het bestemmingsplan "Saendelft" en daarmee onder het algemene overgangsrecht van dat plan viel. Evenmin heeft de raad inzichtelijk gemaakt waarom artikel 12, tweede lid, aanhef en onder h, van de planvoorschriften, dat betrekking heeft op een uit te werken bestemming, van toepassing was op het perceel [appellant sub 2]. Ook heeft de raad niet gemotiveerd hoe wordt bepaald of het totale aantal woningen en agrarische bedrijfswoningen meer bedraagt dan 41. Het bestreden besluit is in zoverre onzorgvuldig voorbereid. Het betoog slaagt.
    Conclusie [appellant sub 2]
    12.     Reeds omdat [appellant sub 2] geen gronden naar voren heeft gebracht met betrekking tot de besluiten van 30 mei 2024 en 17 oktober 2024, zijn de beroepen hiertegen ongegrond.
    13.     Met het oog op finale beslechting van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:51d van de Awb op te dragen om het hiervoor onder 9.3 geconstateerde gebrek te herstellen binnen 26 weken na verzending van deze uitspraak. De raad zal alsnog moeten beoordelen of een woonbestemming kan worden toegestaan. Hij zal daarbij de geluidbelasting ter plaatse moeten meenemen in de beoordeling.
    Proceskosten
    14.     Wat betreft [appellant sub 1] en anderen hoeft de raad geen proceskosten te vergoeden.
    Wat betreft [appellant sub 2] zal in de einduitspraak worden beslist over de eventuele proceskosten en de vergoeding van het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    Einduitspraak:
    I.        verklaart de beroepen van [appellant sub 1] en anderen ongegrond;
    II.       verklaart de beroepen van [appellant sub 2] tegen de besluiten van 30 mei 2024 en 17 oktober 2024 ongegrond;
    Tussenuitspraak:
    III.      draagt de raad van de gemeente Zaanstad op om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak:
    - het gebrek geconstateerd onder 11.3 van deze tussenuitspraak in het besluit van 17 oktober 2024 met inachtneming van wat in deze tussenuitspraak is overwogen, te herstellen;
    - de Afdeling en partijen de uitkomst mee te delen en een eventueel nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken.
    Aldus vastgesteld door mr. B.P.M. van Ravels, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.S. van Helvoort, griffier.
    w.g. Van Ravels
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Helvoort
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025
    361