ECLI:NL:CBB:2025:436, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-08-2025, 23/736
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Het beroep is ongegrond. Artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 noch het nationale recht biedt een grondslag voor de verplichting dat vissen eerst moeten worden bedwelmd voordat zij worden gedood, dan wel een verbod om vissen te doden op ijs of in ijswater. Er is dan ook geen sprake van een overtreding, zodat de minister terecht niet handhavend is opgetreden tegen twee meervalkwekerijen.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/736
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 augustus 2025 in de zaak tussen 
    Stichting Wakker Dier, te Amsterdam (Wakker Dier)
    (gemachtigde: mr. J.L. Baar)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigde: mr. E.M. Scheffer) 
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid), de Staat
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 30 juni 2022 (afwijzingsbesluit) heeft de minister het verzoek van Wakker Dier van 7 september 2021 om handhavend op te treden tegen twee meervalkwekerijen, afgewezen. 
    
    
    
      Met het besluit van 26 januari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van Wakker Dier ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Wakker Dier heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 28 mei 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en  [naam 2] namens Wakker Dier, de gemachtigde van Wakker Dier, de gemachtigde van de minister en [naam 3] namens de minister.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1	Wakker Dier heeft verzocht om handhavend op te treden tegen twee meervalkwekerijen die de vissen onverdoofd doden. Het onverdoofd doden levert volgens Wakker Dier een overtreding op van artikel 3, eerste lid, van Verordening (EG) nr. 1099/2009 van de Raad van 24 september 2009 inzake de bescherming van dieren bij het doden (Verordening 1099/2009). Volgens Wakker Dier moet handhavend worden opgetreden, omdat vissen lijden als zij door middel van ijs of ijswater worden gedood, terwijl er andere diervriendelijkere manieren zijn om vissen te doden. Er is dan ook sprake van vermijdbaar lijden. De minister heeft het handhavingsverzoek afgewezen, omdat er geen normen zijn vastgesteld voor het doden van vissen. Na bezwaar van Wakker Dier heeft de minister de afwijzing met het bestreden besluit in stand gelaten.
    
    
    
      
        Wettelijk kader
      
    
    
    
      2.1
      Artikel 1, eerste lid, van Verordening 1099/2009 bepaalt dat in deze verordening regels worden neergelegd voor het doden van dieren die gefokt of gehouden worden voor de productie van levensmiddelen, wol, huiden, pelzen of andere producten, voor het doden van dieren met het oog op ruiming en voor daarmee verband houdende activiteiten. 
      
      
        Met betrekking tot vissen zijn echter uitsluitend de voorschriften van artikel 3, lid 1, van toepassing.
      
      
      
        Artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 bepaalt dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten ervoor wordt gezorgd dat de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
      
      
      
        Artikel 27, eerste lid, van Verordening 1099/2009 bepaalt dat uiterlijk op 8 december 2014 de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indient over de mogelijkheid om bepaalde voorschriften in te voeren inzake de bescherming van vissen bij het doden, rekening houdend met de dierenwelzijnsaspecten en de sociaaleconomische en milieu gevolgen. Dit verslag gaat, indien nodig, vergezeld van wetgevingsvoorstellen tot wijziging van deze verordening, door daarin specifieke regels inzake de bescherming van vissen bij het doden in op te nemen. 
      
      
      
        Zolang deze maatregelen niet zijn vastgesteld, kunnen de lidstaten nationale regels inzake de bescherming van vissen bij het slachten en doden handhaven of aannemen; zij stellen de Commissie daarvan in kennis.
      
      
    
    
      2.2
      Artikel 1.11 van het Besluit houders van dieren (Bhd) bepaalt dat de artikelen 1.12 tot en met 1.14 van toepassing zijn op zoogdieren, reptielen, amfibieën en vogels.
      
      
        Artikel 1.12 van het Bhd bepaalt dat bij het doden van dieren en daarmee verband houdende activiteiten de dieren elke vermijdbare vorm van pijn, spanning of lijden wordt bespaard.
      
      
      
        
          Standpunt van Wakker Dier
        
      
      
    
    
      3.1
      Wakker Dier voert aan dat de minister ten onrechte heeft gesteld dat zij niet handhavend kan optreden op basis van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009. Dat sprake is van pijn en lijden en van een welzijnsaantasting bij het doden van vissen op ijs of in ijswater, zoals bij de kwekerijen het geval is, wordt ook door de minister erkend. Het staat dan ook vast volgens Wakker Dier dat sprake is van een slachtmethode die pijn en lijden veroorzaakt bij vissen. Vissen die op ijs of in ijswater worden gelegd raken weliswaar verlamd, maar voelen onverminderd pijnprikkels. Ze worden dus niet verdoofd door de plotselinge temperatuurovergang. Uiteindelijk leidt de onderkoeling en/of het zuurstofgebrek tot bewusteloosheid, maar dit heeft diverse welzijnsconsequenties en ernstig lijden tot gevolg. Niet ter discussie staat dat de kwekerijen de vissen op deze wijze doden, terwijl hierbij niet kan worden uitgesloten dat de vissen gedood worden terwijl zij nog bewust zijn en pijnprikkels ervaren. 
      
    
    
      3.2
      Dat volgens de minister geen sprake is van vermijdbare pijn en lijden in de zin van  Verordening 1099/2009, is onjuist. De uitleg die de minister aan voornoemde bepaling en de reikwijdte daarvan geeft, is te beperkt. Het feit dat er geen specifiekere regelingen zijn voor vissen, neemt niet weg dat ook voor vissen als minimum-uitgangspunt heeft te gelden dat iedere vermijdbare vorm van pijn of lijden moet worden vermeden en dat, wanneer dat niet gebeurt, sprake is van een overtreding. De uitleg die de minister hieraan geeft, zou maken dat deze bepaling geen waarde heeft, terwijl deze bepaling als essentie voor vissen heeft te gelden. Daarnaast schrijft overweging 2 van Verordening 1099/2009 voor dat gebruik wordt gemaakt van de best bestaande praktijken (én de methoden die krachtens de Verordening zijn toegestaan). Het onverdoofd doden van vissen is geen methode die krachtens Verordening 1099/2009 is toegestaan. Evenmin is het onverdoofd doden als best bestaande praktijk aan te merken. Doden op ijs of in ijswater is bovendien niet meer de regulier gehanteerde methode, zoals de minister ten onrechte stelt. In diverse lidstaten worden vissen eerst bedwelmd voordat zij worden gedood en is dat zelfs voorgeschreven. Ook in Nederland wordt 40 tot 60% van de meervallen wel eerst bedwelmd.
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      De minister heeft erop gewezen dat de toepassing van Verordening 1099/2009 voor vissen bewust is beperkt tot artikel 3, eerste lid. Volgens de Uniewetgever moeten er afzonderlijke normen worden vastgesteld voor vissen. Toekomstige initiatieven dienen volgens overweging 11 van Verordening 1099/2009 genomen te worden op basis van een wetenschappelijke beoordeling door de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA)  van de risico’s, verbonden aan het doden van vissen. De Commissie dient daarom op grond van artikel 27, eerste lid, eerste alinea, van Verordening 1099/2009 een verslag in te dienen bij de Raad over de mogelijkheid om bepaalde voorschriften in te voeren inzake de bescherming van vissen bij het doden. 
      
    
    
      4.2
      De Commissie heeft inmiddels dit verslag uitgebracht, waarin ook een analyse van de sociaaleconomische gevolgen van de bescherming van vissen bij het doden is opgenomen.  Als benchmark voor het beoordelen van praktijken op dierenwelzijnsgebied zijn daarbij de internationale normen van de Wereldorganisatie voor diergezondheid (OIE) betreffende welzijn bij bedwelmen en doden van kweekvis gehanteerd. De uitkomsten van dit onderzoek betekenen dat de voorschriften die op vissen van toepassing zijn, beperkt blijven tot artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009. Als gevolg hiervan zijn de regulier gehanteerde methoden voor het bedwelmen of doden van vissen, waarbij de meervallen op ijs of in ijswater worden gelegd, niet in strijd met artikel 3, van Verordening 1099/2009. De Commissie heeft in haar onderzoek expliciet gekeken naar het doden van vissen op ijs of ijswater. Voor bepaalde vissoorten is dat nog steeds de meest gebruikte slachttechniek. De voordelen van deze methode zijn gelegen in de voedselkwaliteit en -veiligheid en gebruiksvriendelijkheid. Daarbij is door de Commissie ook betrokken dat met deze methode waarschijnlijk niet de OIE-normen worden gehaald. 
      
    
    
      4.3
      De OIE-normen zijn onvoldoende om de methode verstikking op ijs of ijswater als ongeoorloofd te bestempelen. De minister verwijst naar overweging 2 van Verordening 1099/2009. Anders dan voor landbouwdieren zijn door de Uniewetgever voor vissen tot op heden geen slachtmethoden vastgesteld. Daarnaast lijkt de Uniewetgever de vraag of een dodingsmethode vermijdbare pijn, spanning of lijden in de zin van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 veroorzaakt, in een bredere en internationale context te beoordelen. Ook sociaaleconomische en competitieve aspecten, voedselkwaliteit en gevolgen voor het milieu kunnen daarbij een rol spelen. 
      
    
    
      4.4
      Ten slotte blijkt uit artikel 27, eerste lid, tweede alinea, van Verordening 1099/2009 dat zolang de Uniewetgever geen maatregelen heeft getroffen, lidstaten over beleidsvrijheid beschikken om voor wat betreft het slachten van vissen nationale regels vast te stellen. Op nationaal niveau zijn, met uitzondering van normen voor bedwelming van de aal, geen nadere normen vastgesteld voor het bedwelmen of doden van vissen. Er is expliciet afgezien van de vaststelling van nationale regels voor het bedwelmen van meervallen, vanwege het belang van een gelijk speelveld binnen de Europese Unie. Handhaving zonder dat de nationale wetgever nadere normen heeft vastgesteld en bovendien daar expliciet van heeft afgezien, zou een doorkruising van staatsrechtelijke verhoudingen meebrengen, waarbij bovendien in strijd met artikel 27, van Verordening 1099/2009 wordt gehandeld.
      
      
        
          Beoordeling door het College 
        
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding? 
        
      
      
      
        5	Het College ziet zich voor de vraag gesteld of de minister het verzoek om handhaving van Wakker Dier terecht heeft afgewezen. Het College overweegt hierover het volgende.
      
      
    
    
      6.1
      Verordening 1099/2009 ziet op de bescherming van dieren bij het doden. In deze Verordening worden gemeenschappelijke minimumregels vastgesteld voor de bescherming van dieren bij het slachten of doden. Het doden van dieren kan pijn, angst, spanning of andere vormen van lijden bij de dieren veroorzaken, zelfs onder de beste beschikbare technische omstandigheden. Bepaalde activiteiten die verband houden met dat doden, kunnen stress meebrengen en elke bedwelmingstechniek heeft nadelen. Bedrijven of personen die bij het doden zijn betrokken, moeten de nodige maatregelen nemen om pijn te vermijden en angst, spanning en lijden tijdens het slacht- of dodingsproces zoveel mogelijk te beperken, waarbij zij moeten uitgaan van de beste praktijken op dit gebied en de methoden die krachtens deze Verordening zijn toegestaan. Dat betekent dat pijn, spanning of lijden als vermijdbaar moeten worden beschouwd als deze bedrijven of personen een van de voorschriften van deze Verordening overtreden of indien zij weliswaar gebruikmaken van geoorloofde methoden, maar daarbij geen rekening houden met de optimale toepassing ervan, met als gevolg dat zij door nalatigheid of bewust pijn, spanning of lijden bij de dieren veroorzaken.
      
    
    
      6.2
      Verordening 1099/2009 schrijft in artikel 4, eerste lid, voor dat dieren uitsluitend worden gedood nadat zij zijn bedwelmd volgens de methoden en de desbetreffende specifieke toepassingsvoorschriften die staan beschreven in bijlage I. Vervolgens worden in Verordening 1099/2009 hiervoor nadere regels gesteld. Deze bepalingen zijn echter niet van toepassing verklaard op vissen. Artikel 1, eerste lid, van Verordening 1099/2009 bepaalt namelijk dat met betrekking tot vissen uitsluitend de voorschriften van artikel 3, lid 1, van toepassing zijn. 
      
    
    
      6.3
      In Verordening 1099/2009 staat hierover opgemerkt dat vissen in fysiologisch opzicht aanmerkelijk verschillen van landdieren, en dat kweekvissen ook binnen een zeer afwijkende context worden geslacht en gedood, met name wat het inspectieproces betreft. Bovendien is het onderzoek naar de bedwelming van vissen veel minder vergevorderd dan voor andere landbouwhuisdieren. Daarom dienen er afzonderlijke normen vastgesteld te worden voor de bescherming van vissen bij het doden. Dat betekent dat de voorschriften die van toepassing zijn op vissen, vooralsnog zoveel mogelijk tot de essentie beperkt moeten blijven. De bepalingen in Verordening 1099/2009 over bedwelmen zijn dan ook bewust niet van toepassing verklaard op vissen. 
      
    
    
      6.4
      De Commissie heeft op 6 maart 2018 verslag uitgebracht als bedoeld in artikel 27, eerste lid, van Verordening 1099/2009. De Commissie heeft in dit verslag onder meer een overzicht gegeven van de gebruikte methoden voor het bedwelmen, bedwelmen/doden en doden van vissen en van de voor- en nadelen van elke methode. Daarbij heeft de Commissie ook het doden op ijs of in ijswater meegenomen. Daarnaast zijn in het onderzoek de sociaaleconomische gevolgen van de bescherming van vissen bij het doden opgenomen. De Commissie achtte het op basis van het beschikbare bewijs in dat stadium niet wenselijk om een voorstel te doen voor specifieke voorschriften inzake de bescherming van vissen bij het doden, aangezien de doelstellingen van de Verordening ook bereikt kunnen worden met vrijwillige maatregelen, zoals blijkt uit de verbeteringen die de laatste jaren door de sector zijn ingevoerd. Ook merkte de Commissie op dat de aquacultuursector, vergeleken met de traditionele productiesystemen voor landbouwhuisdieren, een betrekkelijk nieuwe en zeer diverse sector is en dat momenteel vooruitgang wordt geboekt in de technologie op het gebied van dierenwelzijn. Gezien deze lopende ontwikkelingen kwam de Commissie tot de conclusie dat indien aanvullende richtsnoeren nodig zijn, deze het beste op het niveau van de lidstaten kunnen worden vastgesteld. Dit betekent dat de Commissie het op dat moment niet noodzakelijk heeft geacht om specifieke voorschriften ter bescherming van vissen bij het doden voor te stellen. 
      
      
        6.5.1
        Het College is van oordeel, gelet op wat hiervoor is weergegeven, dat artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009, geen grondslag biedt voor de minister om handhavend op te treden tegen de twee kwekerijen die vissen doden middels ijs of ijswater. Ondanks dat het doden van vissen op ijs of in ijswater waarschijnlijk niet voldoet aan de OIE-normen, heeft de Commissie er op basis van haar onderzoek voor gekozen om geen aanbevelingen te doen voor het doden van vissen. Zij heeft ook geen aanleiding gezien het doden van vissen op ijs of in ijswater te verbieden, dan wel de verplichting op te nemen om vissen te bedwelmen voor het doden. Hierbij heeft de Commissie meegewogen dat ook andere dan technische aspecten, zoals sociaaleconomische en financiële aspecten of gevolgen voor het milieu, een rol kunnen spelen bij de beoordeling van de vraag welke voorschriften voor vissen zouden moeten gelden. De term ‘vermijdbaar’ is dan ook van meer aspecten afhankelijk dan alleen het door middel van technische oplossingen eventueel verminderen van lijden bij het doden. Artikel 3, eerste lid, is een open norm die voor vissen (nog) niet nader is ingevuld. 
        
      
      
        6.5.2
        Vooralsnog is er geen consensus over de verdere invulling van deze norm en over de vraag welke methode voor het doden van vissen het beste is. Zoals uit het verslag van de Commissie blijkt, hebben alle slachtmethoden voor- en nadelen. Ook de methode die Wakker Dier aandraagt, namelijk het elektrisch bedwelmen, geeft stress bij vissen. Tijdens de zitting heeft de minister opgemerkt dat hij ook niet onderschrijft dat elektrisch bedwelmen op dit moment de beste optie is. 
        
      
    
    
      6.6
      Op nationaal niveau zijn ook geen specifieke regels opgesteld ter bescherming van vissen bij het doden. Artikel 1.12 van het Bhd, dat bijna dezelfde bewoording heeft als artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009, is niet van toepassing op vissen. Er is dan ook zowel naar Europees als nationaal recht geen grondslag om handhavend op te treden. Om te kunnen handhaven moet uit de bestaande regelgeving blijken dat de wijze waarop de kwekerijen de vissen doden niet is toegestaan, anders is handhavend optreden in strijd met het rechtszekerheids- en legaliteitsbeginsel. Nu geen regel wordt overtreden, bestaat er voor de minister ook geen bevoegdheid tot handhaving. 
      
    
    
      6.7
      Dat in andere Europese landen wel de verplichting bestaat om vissen te bedwelmen voor het doden, betekent niet dat deze verplichting zijn grondslag vindt in artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009. In deze landen zijn immers wel nadere regels opgesteld voor het doden van vissen, zoals ook is toegestaan, gelet op artikel 27, eerste lid, van Verordening 1099/2009. Omdat Nederland hier niet voor heeft gekozen, zijn andere methoden voor het doden van vissen dan met gebruikmaken van ijs of ijswater dan ook niet afdwingbaar. 
      
      7 Gelet op het voorgaande biedt artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009, noch het nationale recht een grondslag voor de verplichting dat vissen eerst moeten worden bedwelmd voordat zij worden gedood, dan wel een verbod om vissen te doden op ijs of in ijswater. Er is dan ook geen sprake van een overtreding, zodat de minister terecht niet handhavend is opgetreden tegen de kwekerijen. 
      
      8 Anders dan Wakker Dier betoogt, betekent dit overigens niet dat artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 geen betekenis heeft. Dit artikel heeft nog steeds betekenis in gevallen waarin bedrijven of personen die zich met het slachtproces bezig houden weliswaar gebruikmaken van geoorloofde methoden, maar daarbij geen rekening houden met de optimale toepassing ervan, met als gevolg dat zij door nalatigheid of bewust handelen onnodig pijn, spanning of lijden bij de dieren veroorzaken. 
      
      9 Het College ziet geen aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof van Justitie, zoals door Wakker Dier is verzocht. Het College heeft namelijk geen twijfel over de uitleg van artikel 3, eerste lid, van Verordening 1099/2009 en over de vraag of op basis van deze bepaling handhavend kan worden opgetreden, zoals door Wakker Dier is verzocht. 
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
    
    
      10.1
      Wakker Dier heeft aangevoerd dat de redelijke termijn is geschonden. Het College heeft dit opgevat als een verzoek om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Het College heeft de Staat daarom aangemerkt als partij.
      
    
    
      10.2
      In procedures als deze mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep bij het College ten hoogste anderhalf jaar duren. Doorgaans zal geen sprake zijn van een overschrijding van de redelijke termijn, indien de fase van bezwaar en beroep gezamenlijk niet langer dan twee jaar heeft geduurd. In dit geval is er geen aanleiding van deze termijn af te wijken. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn is overschreden.
      
    
    
      10.3
      De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop het College uitspraak heeft gedaan. Het bezwaarschrift dateert van 9 augustus 2022. Uitgaande van de datum van deze uitspraak heeft de fase van bezwaar en beroep in totaal afgerond drie jaren en een maand geduurd. Dat is een overschrijding van de redelijke termijn met een jaar en een maand. Dit leidt tot een schadevergoeding van € 1.500,-.
      
    
    
      10.4
      Omdat de behandeling van het bezwaar minder dan een half jaar in beslag heeft genomen, maar de behandeling van het beroep meer dan anderhalf jaar heeft geduurd, is de overschrijding volledig toe te rekenen aan het College. Het College zal daarom de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 1.500,- aan Wakker Dier. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        11	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. Het College wijst het verzoek om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 EVRM, toe.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de Staat tot het betalen van een schadevergoeding aan Wakker Dier tot een bedrag van € 1.500,-.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.M. Smorenburg, mr. M.L. Noort en mr. P.H.A. Knol, in aanwezigheid van F. Willems, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M.M. Smorenburg		    w.g. F. Willems
    
    
  
  
     Verslag van 6 maart 2018 van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad over de mogelijkheid om bepaalde voorschriften in te voeren inzake de bescherming van vissen bij het doden COM (2018) 87
  
  
     Zie overweging 2 van Verordening 1099/2009. 
  
  
     Zie overweging 11 van Verordening 1099/2009
  
  
    Zie noot 1