ECLI:NL:RVS:2025:4273, Raad van State, 04-09-2025, 202503707/2/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 juni 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer [verzoeker] onder oplegging van een dwangsom gelast om bouwwerken en voorzieningen op het perceel [locatie] in Abbenes te verwijderen en verwijderd te houden en het strijdige gebruik op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek afkomstig van de voormalige huurder van de bedrijfsruimte over overlast van de huisvesting van arbeidsmigranten en stroomuitval en lekkage met brandgevaar vandien, hebben toezichthouders van het college op 3, 9 en 10 november 2022 en op 10 oktober 2024 controles uitgevoerd op het perceel. Geconstateerd is dat aan de zijkant van het bedrijfspand een aanbouw en een dakterras zijn gebouwd en dat de bedrijfswoning, de aanbouw en delen van het bedrijfspand zijn verbouwd tot kamers ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. Op beide verdiepingen zijn slaapvertrekken, keukens, badkamers en wasruimtes gecreëerd. Er zijn in totaal 14 slaapkamers. Tijdens de controle op 10 oktober 2024 is geconstateerd dat de aanbouw ongeschikt is gemaakt voor bewoning en dat de bewoning door arbeidsmigranten in de aanbouw is beëindigd.

202503707/2/R1.
    Datum uitspraak: 4 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht) hangende het hoger beroep van:
    [verzoeker], wonend in [woonplaats],
    verzoeker,
    tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­-Holland van 17 juni 2025 in zaak nr. 25/576 en 25/578 in het geding tussen:
    [verzoeker]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 juni 2024 heeft het college [verzoeker] onder oplegging van een dwangsom gelast om bouwwerken en voorzieningen op het perceel [locatie] in Abbenes (hierna: het perceel) te verwijderen en verwijderd te houden en het strijdige gebruik op het perceel te beëindigen en beëindigd te houden.
    Bij besluit van 16 december 2024 heeft het college het door [verzoeker] daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 13 juni 2024, onder wijziging van de grondslag en verbetering van de motivering, in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 17 juni 2025 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank (hierna: de rechtbank) het door [verzoeker] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 16 december 2024 gedeeltelijk vernietigd en zelf in de zaak voorzien door een deel van de in het besluit vermelde herstelmogelijkheden aan te passen.
    Tegen deze uitspraak heeft onder meer [verzoeker] hoger beroep ingesteld.
    Tevens heeft [verzoeker] de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker] heeft nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op een zitting behandeld op 21 augustus 2025, waar [verzoeker] en [persoon], en het college, vertegenwoordigd door mr. V. van Toledo, via een videoverbinding zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    2.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) is ingediend vóór 1 januari 2024 en het bestuursorgaan naar aanleiding van dit verzoek na dit tijdstip een last onder dwangsom heeft opgelegd, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024 van toepassing totdat dit besluit onherroepelijk wordt.
    Naar aanleiding van een handhavingsverzoek dat vóór 1 januari 2024 is ingediend heeft het college bij besluit van 13 juni 2024 aan [verzoeker] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    3.       [verzoeker] is eigenaar van het perceel. Op het perceel staat een bedrijfspand waar in 1963 met een vergunning een kantoor met daarboven een bedrijfswoning is aangebouwd.
    Ter plaatse gelden het bestemmingsplan "Abbenes" en het "Parapluplan Wonen". De gronden van het perceel hebben de bestemming "Bedrijf", met de functieaanduidingen "bedrijf tot en met categorie 3.1", "garage" en "bedrijfswoning".
    Naar aanleiding van een handhavingsverzoek afkomstig van de voormalige huurder van de bedrijfsruimte over overlast van de huisvesting van arbeidsmigranten en stroomuitval en lekkage met brandgevaar vandien, hebben toezichthouders van het college op 3, 9 en 10 november 2022 en op 10 oktober 2024 controles uitgevoerd op het perceel. Geconstateerd is dat aan de zijkant van het bedrijfspand een aanbouw en een dakterras zijn gebouwd en dat de bedrijfswoning, de aanbouw en delen van het bedrijfspand zijn verbouwd tot kamers ten behoeve van de huisvesting van arbeidsmigranten. Op beide verdiepingen zijn slaapvertrekken, keukens, badkamers en wasruimtes gecreëerd. Er zijn in totaal 14 slaapkamers. Tijdens de controle op 10 oktober 2024 is geconstateerd dat de aanbouw ongeschikt is gemaakt voor bewoning en dat de bewoning door arbeidsmigranten in de aanbouw is beëindigd. Er verbleven op dat moment 14 arbeidsmigranten en er is in het pand plaats voor 18 arbeidsmigranten geconstateerd.
    Het college heeft [verzoeker] bij het besluit van 13 juni 2024, welk besluit bij het besluit op bezwaar van 16 december 2024 onder wijziging van de grondslag en aanpassing van de motivering in stand is gelaten, gelast om de aanbouw en het dakterras te verwijderen en verwijderd te houden, de bewoning in het gebouw te beëindigen en beëindigd te houden, voor zover het niet om bewoning van de bedrijfswoning gaat, en de begane grond van het bedrijfspand ongeschikt te maken voor bewoning door alle voorzieningen te verwijderen en verwijderd te houden. Volgens het college handelt [verzoeker] in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo door het bouwen en in stand laten van de aanbouw en het dakterras en door het gebruiken van het gebouw voor bewoning door arbeidsmigranten.
    De rechtbank heeft het beroep van [verzoeker] gegrond verklaard en zelf in de zaak voorzien door de herstelmogelijkheden over het dakterras, de beëindiging van de bewoning in het hele gebouw en het verwijderen van toiletten, badkamers en keukens op de begane grond aan te passen. [verzoeker] is het niet eens met deze uitspraak omdat hij een verder strekkende vernietiging van het besluit wenst, en heeft daartegen hoger beroep ingesteld.
    Het verzoek om voorlopige voorziening en spoedeisend belang
    4.       [verzoeker] verzoekt om verlenging van de begunstigingstermijn tot de Afdeling uitspraak heeft gedaan op het door hem ingediende hoger beroep. De begunstigingstermijn is laatstelijk verlengd tot zes weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling. Op het moment dat deze begunstigingstermijn afloopt moet [verzoeker] aan de last voldoen, waardoor er een spoedeisend belang is.
    5.       De voorzieningenrechter zal een voorlopig oordeel geven over de hoger beroepsgronden die [verzoeker] heeft aangevoerd over het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De voorzieningenrechter zal daarna bezien of er mede op basis van een belangenafweging aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen.
    Is bewoning door arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan?
    6.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat bewoning door arbeidsmigranten op het perceel niet in strijd is met het bestemmingplan. Hij voert aan dat geen sprake is van woongebruik, maar van tijdelijk, bedrijfsmatig verblijf. Verder voert [verzoeker] aan dat de functieaanduiding "bedrijfswoning" niet geldt op het perceel, omdat de oorspronkelijke bouwvergunning niet zag op een van het bedrijf afhankelijke woning, maar op een gewone burgerwoning boven een kantoor. De eis van functionele binding met het bedrijf geldt daarom niet, aldus [verzoeker].
    6.1.    De voorzieningenrechter stelt vast dat de voor "Bedrijf" aangewezen gronden, ter plaatse van de aanduiding "bedrijf tot en met categorie 3.1" zijn bestemd voor bedrijfsactiviteiten behorende tot bedrijfscategorie 1 en 2, zoals opgenomen in de bij het plan behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten, en bedrijfsactiviteiten tot en met categorie 3.1, uitsluitend ten behoeve van de ter plaatse ook aangeduide functie. Verder is aan de gronden, naast de functieaanduiding "garage", de functieaanduiding "bedrijfswoning" gegeven. Een bedrijfswoning is op grond van artikel 1 van het "Parapluplan Wonen" een woning die gezien ligging en functie bedoeld is voor bewoning door één huishouden waarvan de aanwezigheid gelet op de bestemming van een gebouw of terrein noodzakelijk is.
    De voorzieningenrechter ziet op voorhand geen reden om te twijfelen aan de uitleg die de rechtbank aan het bestemmingsplan heeft gegeven. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft de rechtbank terecht overwogen dat bewoning door arbeidsmigranten in het bedrijfspand, het kantoor en de bedrijfswoning in strijd is met de op het perceel rustende bestemming "Bedrijf". Dat oorspronkelijk een vergunning is verleend met de omschrijving "kantoor met bovenwoning" doet hier niet aan af. Het betoog van [verzoeker] dat het verblijf door arbeidsmigranten als logies moet worden beschouwd kan hem, naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter, niet baten. Als al sprake zou zijn van logies, wat de voorzieningenrechter betwijfelt, is die functie naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet toegestaan op grond van artikel 5.3.2 van de planregels.
    Is handhaving onevenredig?
    7.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat handhaving onevenredig is. Hij voert hiertoe aan dat de situatie al 15 jaar bestaat, dat hij de situatie heeft geërfd als rechtsopvolger onder algemene titel en dat er eerder nooit klachten zijn ingediend over overlast. De verzoeker om handhaving is geen belanghebbende meer, zo stelt [verzoeker].
    Ook betoogt [verzoeker] dat er concreet zicht op legalisatie is. Het college kan volgens [verzoeker] van het bestemmingsplan afwijken en stelt volgens [verzoeker] ten onrechte dat zich in de nabijheid van de bedrijfswoning bedrijven in milieucategorie 3.1 kunnen vestigen. Het college kon volgens [verzoeker] niet verwijzen naar zijn eerdere weigering om mee te werken aan een voornemen van [verzoeker], omdat de desbetreffende conceptaanvraag zag op zelfstandige woonunits op het perceel en daarvan nu geen sprake is. Ook stelt het college volgens [verzoeker] ten onrechte dat legalisatie van de aanbouw en het dakterras niet mogelijk is omdat zij buiten het bouwvlak zijn gebouwd.
    [verzoeker] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het niet aangaat dat het college bewoning door arbeidsmigranten niet, en door een gezin wel aanvaardbaar vindt op het perceel.
    7.1.    De voorzieningenrechter is evenals de rechtbank van oordeel dat de door [verzoeker] genoemde omstandigheden geen bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan het college niet handhavend mocht optreden tegen het gebruik van het pand voor de huisvesting van arbeidsmigranten. De rechtbank is gemotiveerd op de door [verzoeker] aangevoerde omstandigheden ingegaan onder 10.1 tot en met 11 van de aangevallen uitspraak. De voorzieningenrechter acht de redenering van de rechtbank juist. In de door [verzoeker] genoemde omstandigheid dat de verzoeker om handhaving de bedrijfsruimte inmiddels niet meer huurt en dat er geen andere klachten vanuit de omgeving zijn, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor de verwachting dat in de bodemprocedure zal worden geoordeeld dat handhaving daarom onevenredig is. Uitgangspunt is, gelet op het algemeen belang dat is gediend met handhaving, dat bij overtreding van een wettelijk voorschrift tegen een overtreding moet worden opgetreden.
    7.2.    Voor het aannemen van concreet zicht op legalisatie is, in een situatie als hier aan de orde, vereist dat een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan is aangevraagd ten tijde van het besluit op bezwaar en dat heeft [verzoeker] niet gedaan. De rechtbank heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter alleen al daarom terecht geoordeeld dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Los daarvan heeft het college naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende gemotiveerd waarom het niet bereid is medewerking te verlenen aan bewoning door arbeidsmigranten op het perceel. Het college mocht zich daarbij op het standpunt stellen dat het bestaande, illegale gebruik als kamerverhuur een andere ruimtelijke uitstraling heeft dan bewoning door één zelfstandig huishouden.
    Vertrouwensbeginsel
    8.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank miskent dat hij een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan doen. Volgens [verzoeker] heeft de rechtbank ten onrechte niet getoetst aan de drie stappen uit de uitspraak van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
    8.1.    Wat [verzoeker] in hoger beroep over het vertrouwensbeginsel heeft aangevoerd is zo goed als een herhaling van wat hij daarover in beroep heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op het beroep op het vertrouwensbeginsel ingegaan en heeft daarbij, anders dan [verzoeker] betoogt, de stappen doorlopen zoals door de Afdeling in de hiervoor genoemde uitspraak zijn uiteengezet. De voorzieningenrechter verwijst naar het oordeel van de rechtbank en in de onder 12.2 tot en met 12.5 van de uitspraak van de rechtbank opgenomen overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd. De voorzieningenrechter heeft niet de verwachting dat de Afdeling in de bodemprocedure hier anders over zal oordelen dan de rechtbank heeft gedaan.
    Begunstigingstermijn
    9.       [verzoeker] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat een begunstigingstermijn van zes weken na haar uitspraak onredelijk kort is, gelet op de omstandigheid dat hij de arbeidsmigranten elders moet huisvesten. Hierbij is volgens [verzoeker] ook van belang dat er geen klachten over overlast zijn gemeld. [verzoeker] voert verder aan dat een begunstigingstermijn van zes weken een aanzienlijke beperking is van de bij het besluit van 13 juni 2024 gegeven termijn van zes maanden. Volgens [verzoeker] is dit in strijd met het rechtszekerheids- en het vertrouwensbeginsel.
    9.1.    De voorzieningenrechter ziet in wat [verzoeker] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de rechtbank had moeten oordelen dat de laatst door het college gegeven verlenging van de begunstigingstermijn van zes weken na de uitspraak van de rechtbank onredelijk kort was. In het besluit van 13 juni 2024 was de begunstigingstermijn bepaald op 1 januari 2025. Vervolgens heeft het college de begunstigingstermijn een aantal keren verlengd. De voorzieningenrechter ziet vooralsnog geen aanleiding voor het oordeel dat het college, omwille van de rechtszekerheid, de begunstigingstermijn steeds opnieuw met zes maanden moest verlengen. Hierbij geldt ook dat een begunstigingstermijn is bedoeld om een overtreder de gelegenheid te geven om de overtreding te beëindigen. Van [verzoeker] mocht daarom worden verwacht dat hij zich in de tussentijd zou inspannen om aan de last te voldoen.
    9.2.    Het college heeft te kennen gegeven de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de uitspraak op het verzoek om een voorlopige voorziening en niet bereid te zijn de bodemprocedure bij de Afdeling af te wachten. Afwijzing van het verzoek om een voorlopige voorziening zou dus betekenen dat [verzoeker] op korte termijn de bouwwerken en voorzieningen op het perceel moet verwijderen en de bewoning door de arbeidsmigranten moet beëindigen. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college een groot belang heeft bij een spoedige beëindiging van het met het bestemmingsplan strijdige gebruik van het pand op het bedrijventerrein voor de huisvesting van arbeidsmigranten en dat dit belang zwaarder weegt dan het belang van [verzoeker] om dit gebruik hangende de bodemprocedure voort te mogen zetten. Omdat er geen grond bestaat voor de verwachting dat de last wat dit gebruik betreft in de bodemprocedure geen stand zal houden, ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om de gevraagde voorziening te treffen wat dit gebruik betreft.
    Gelet op het belang van [verzoeker] om nog iets meer tijd te hebben voor het elders huisvesten van de arbeidsmigranten ziet de voorzieningenrechter wel aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen, in die zin dat aan [verzoeker] nog een laatste gelegenheid wordt gegeven om de last uit te voeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, en zal de voorzieningenrechter hem daartoe een termijn van drie maanden gunnen. Op de zitting is echter niet gebleken van zodanig dringende belangen aan de kant van het college bij de verwijdering van de bouwwerken en bouwkundige voorzieningen dat de uitspraak op het hoger beroep in zoverre niet kan worden afgewacht. Hier staat tegenover dat de verwijdering van de bouwwerken en voorzieningen wel min of meer onomkeerbare gevolgen met zich brengt. De voorzieningenrechter ziet daarom aanleiding om na afweging van de betrokken belangen de hierna te melden voorlopige voorziening te treffen wat deze bouwwerken en voorzieningen betreft.
    Conclusie
    10.     Gelet op wat hiervoor onder 9.2 staat, zal de voorzieningenrechter, gelet op de betrokken belangen, een voorlopige voorziening treffen. De voorzieningenrechter zal de besluiten van 13 juni 2024 en 16 december 2024 bij wijze van voorlopige voorziening schorsen voor zover die in stand zijn gelaten door de rechtbank, maar alleen voor zover de besluiten zien op het verwijderen van de bouwwerken en bouwkundige voorzieningen. De voorzieningenrechter zal verder bepalen dat de aan die besluiten verbonden begunstigingstermijn wordt verlengd tot drie maanden na verzending van deze uitspraak, voor zover de besluiten zien op het beëindigen en beëindigd houden van de bewoning door arbeidsmigranten. Dit betekent dat [verzoeker] de huisvesting van arbeidsmigranten in het pand binnen drie maanden na verzending van deze uitspraak moet beëindigen en beëindigd houden en hangende de bodemprocedure niet hoeft over te gaan tot de verwijdering van bouwwerken en bouwkundige voorzieningen.
    11.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    treft de voorlopige voorziening dat de besluiten van het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer van 13 juni 2024, met kenmerk 6643699, en van 16 december 2024, met kenmerk 11219564, worden geschorst voor zover deze in stand zijn gelaten door de voorzieningenrechter van de rechtbank Noord­Holland en deze zien op de verwijdering van de aanbouw en het dakterras en de verwijdering van de keukens, toiletten en badkamers, en dat de begunstigingstermijn die is verbonden aan die besluiten wordt verlengd tot drie maanden na verzending van deze uitspraak, voor zover de besluiten zien op het beëindigen en beëindigd houden van de bewoning door arbeidsmigranten.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    voorzieningenrechter
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 september 2025
    195-1093