ECLI:NL:RBLIM:2025:6659, Rechtbank Limburg, 10-07-2025, ROE 21/3115
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-07-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Trefwoorden: handhavend optreden, concreet zicht op legalisatie, vertrouwensbeginsel, vergoeding dispositieschade, verlenging van de begunstigingstermijn. 
        Betreft beroep tegen een besluit waarbij aan eiser een last onder dwangsom is opgelegd wegens het zonder omgevingsvergunning bouwen en in stand laten van een mantelzorgwoning. Tussen partijen is niet in geschil dat verweerder bij eiser het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat voor de bouw van de mantelzorgwoning op de gekozen locatie geen omgevingsvergunning was vereist. Verweerder mocht de belangen gediend bij handhaving zwaarder laten wegen dan de belangen van eiser bij honorering van het gewekte vertrouwen. Verweerder heeft echter het bestaan van dispositieschade in het bestreden besluit miskend. De beroepsgrond gericht tegen de weigering dispositieschade te vergoeden slaagt. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, vernietigt het bestreden besluit en draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het primaire besluit met inachtneming van de uitspraak.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 21/3115
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 juli 2025
    in de zaak tussen
    
    
      [eiser] , te [woonplaats 1] , eiser,
    (gemachtigde: mr. F.M.A. van der Loo),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Bergen (L.), verweerder,
      (gemachtigde: mr. S.N.J. Kerkhoff).
    
    
    Als derde-partij hebben aan het geding deelgenomen: [derde-partij 1] en 
    
      
        
          [derde-partij 2]
        , te [woonplaats 2] ,
      (gemachtigde: mr. M.I.J. Toonders).
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 21 januari 2020 (het primaire besluit) heeft verweerder gedeeltelijk afwijzend beslist op het verzoek van de derde-partijen om handhavend op te treden tegen onder meer het realiseren van een mantelzorgwoning op het perceel [perceel 1] te [plaats 1] . 
    
    
    
      Bij besluit van 12 oktober 2021, verzonden 14 oktober 2021, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat de derde-partijen tegen het primaire besluit hebben gemaakt, gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en beslist om aan eiser een last onder dwangsom op te leggen wegens het zonder omgevingsvergunning bouwen en in stand laten van een mantelzorgwoning op het perceel, plaatselijk bekend als [perceel 1] te [plaats 1] . 
    
    
    
      Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      Bij brieven van 15 december 2021 en 6 juli 2022 heeft eiser verweerder verzocht de aan de last onder dwangsom verbonden begunstigingstermijn te verlengen dan wel de effectuering van de opgelegde dwangsommen op te schorten. Bij besluit van 19 juli 2022 (bestreden besluit II) heeft verweerder dat verzoek afgewezen. Eiser heeft daartegen bezwaar gemaakt bij verweerder. Verweerder heeft het bezwaarschrift aan de rechtbank ter behandeling doorgezonden. 
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Eiser heeft een aanvullend beroepschrift ingediend dat mede is gericht tegen verweerders besluit van 19 juli 2022. 
      Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de beroepszaken ROE 23/756 en 23/3663 plaatsgevonden op 11 februari 2025. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. [derde-partij 2] is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. [derde-partij 1] is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [derde-partij 2] . 
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit I
      
    
    
    1. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Het verzoek om handhaving is op 14 oktober 2019 ingediend en het sanctiebesluit is op 12 oktober 2021 genomen. Uit artikel 4.3 en 4.23 van de Invoeringswet Omgevingswet volgt dat het recht zoals dat gold vóór
    1 januari 2024 van toepassing is gebleven. 
    
    2. Op 14 oktober 2019 hebben de derde-partijen (hierna samen te noemen: [derde-partijen] ) verweerder onder meer verzocht handhavend op te treden tegen het bouwen van een mantelzorgwoning op het perceel [perceel 1] in [plaats 1] . Voor de mantelzorgwoning is geen omgevingsvergunning verleend in de onjuiste veronderstelling dat die woning ter plaatse omgevingsvergunning vrij kon worden gerealiseerd. Omdat de mantelzorgwoning niet geheel in het achtererfgebied van de woning op genoemd perceel ligt, is sprake van een illegaal bouwwerk. [derde-partijen] betoogt dat de bedrijfsvoering op het perceel [perceel 2] te [plaats 2] onevenredig wordt belemmerd omdat de mantelzorgwoning binnen de milieucontour van zijn bedrijf is gelegen. 
    
    3. Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek om handhavend op te treden tegen de mantelzorgwoning afgewezen. Verweerder erkent dat de mantelzorgwoning van 100 m² grotendeels (70 m²) buiten het achtererfgebied ligt. Omdat eiser zich bereid heeft verklaard een gedeelte van zijn perceel te ontruimen, in te richten en vrij te geven als openbaar toegankelijk gebied, verschuift de ‘denkbeeldige’ lijn ‘evenwijdig aan het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied als bedoeld in de definitie van ‘achtererfgebied’. Hierdoor komt de mantelzorgwoning in het achtererfgebied te liggen en is dan omgevingsvergunning vrij. Gelet daarop bestaat concreet zicht op legalisering en dient van handhavend optreden te worden afgezien, aldus verweerder. 
    
    4. [derde-partijen] heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit en aangevoerd dat de mantelzorgwoning in strijd met de regeling vergunning vrije bouwwerken vóór de woning van eiser ligt en aan de linkerzijde grenst aan openbaar toegankelijk gebied zodat die in zijn geheel buiten het achtererfgebied bij de woning ligt. Verder stelt [derde-partijen] zich op het standpunt dat het niet mogelijk is het perceelgedeelte met de bestemming ‘Wonen’ tot openbaar toegankelijk gebied te maken door dit als openbaar groen in te richten. Ten slotte betoogt [derde-partijen] dat het in strijd met de bedoeling van de wetgever en in strijd met een goede ruimtelijke ordening is om zelf een openbaar toegankelijk gebied te ontwikkelen, waardoor de begrenzing van het wettelijk bepaalde achtererfgebied wordt gewijzigd.  
    
    5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder in navolging van het advies van de Commissie bezwaarschriften gemeente Bergen (de Commissie) het bezwaar van [derde-partijen] gegrond verklaard en het primaire besluit herroepen voor zover daarbij het verzoek om handhavend op te treden tegen de zonder omgevingsvergunning gerealiseerde mantelzorgwoning is afgewezen. Met de Commissie en [derde-partijen] is verweerder alsnog van mening dat ter plaatse van de bestemming ‘Wonen’ geen sprake kan zijn van ‘openbaar toegankelijk gebied’. De omstandigheid dat eiser het terreingedeelte feitelijk anders wil inrichten en vrij wil geven, is niet van belang voor de juridische beoordeling van de situatie. Verweerder erkent dat hij bij eiser het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de mantelzorgwoning op de gekozen plaats omgevingsvergunning vrij kon worden gerealiseerd. Dit berustte echter achteraf bezien op een misvatting en volgens verweerder wegen de belangen die pleiten voor handhaving, te weten het algemeen belang en dat van [derde-partijen] die om handhaving heeft verzocht, zwaarder dan het belang om de bij eiser gewekte verwachtingen te honoreren. Verweerder heeft daarom alsnog aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Het zonder de benodigde omgevingsvergunning plaatsen en geplaatst houden van de mantelzorgwoning op de huidige locatie levert een overtreding op van het bepaalde in de artikelen 2.1, eerste lid, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo. Eiser kan de overtreding beëindigen door de mantelzorgwoning ofwel te legaliseren ofwel te verwijderen. Indien eiser de overtreding niet op of na dinsdag 1 maart 2022 heeft beëindigd, wordt een dwangsom van € 15.000,00 ineens verbeurd. 
    
    
      
        Standpunten van partijen over bestreden besluit I
      
    
    
    6. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit I en - samengevat weergegeven - aangevoerd dat sprake is van concreet zicht op legalisatie omdat op 
    8 december 2021 een legalisatieverzoek is ingediend en dat handhavend optreden om die reden onevenredig is. Tevens is aangevoerd dat handhavend optreden in strijd is met vertrouwensbeginsel. Verweerder heeft erkend dat hij het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat de mantelzorgwoning op de gekozen plaats omgevingsvergunning vrij was. Eiser erkent dat gewekte verwachtingen niet hoeven te worden gehonoreerd als zwaarder wegende belangen daaraan in de weg staan. Maar dan kan wel op grond van de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden. Eiser betoogt dat verweerders belangenafweging daar ten onrechte geen betrekking op heeft. Eiser vordert primair dat de gewekte verwachtingen moeten worden gehonoreerd. Subsidiair dat het handhavingsbesluit zonder dispositieschade te vergoeden onrechtmatig is. Verweerder zou daarom bij tussenuitspraak moeten worden opgedragen binnen een redelijke termijn een beslissing te nemen over de (te vergoeden) schade van eiser. 
    
    7. Verweerder heeft verweer gevoerd naar aanleiding van wat in beroep tegen de bij het bestreden besluit opgelegde last onder dwangsom is aangevoerd. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het geen overtreding van geringe aard en ernst betreft, dat er ten tijde van het bestreden besluit nog geen concreet zicht op legalisering bestond en zwaarder wegende belangen pleiten voor handhavend optreden. Verder erkent verweerder dat er dan een verplichting tot schadevergoeding kan ontstaan maar dat er in dit geval niet is gebleken dat er schade is geleden waarover bij het bestreden besluit had moeten worden beslist. De betaalde leges voor de omgevingsvergunning heeft verweerder uit coulance terugbetaald. 
    
    
    
    
    
      
        Totstandkoming en standpunten partijen bestreden besluit II
      
    
    
    8. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit II kwalificeert als een besluit als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb en als zodanig van rechtswege onderdeel uitmaakt van dit beroep. 
    
    9. Bij brief van 15 december 2021 verzoekt eiser vanwege het aanhangige beroep verweerder ermee in te stemmen dat de begunstigingstermijn die op 1 maart 2022 afloopt, wordt verlengd totdat een omgevingsvergunning is verleend. Ook vraagt eiser om de ‘effectuering’ van de opgelegde dwangsom op te schorten. Bij het bestreden besluit II heeft verweerder het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn afgewezen omdat die inmiddels is verstreken en daarom niet meer kan worden verlengd. Daarbij is vermeld dat de termijn ook niet zou zijn verlengd indien die nog niet was verstreken omdat er volgens verweerder geen bijzondere redenen of omstandigheden zijn om dat te doen. Er is namelijk pas ver na het verstrijken van de begunstigingstermijn de voor verlening van een omgevingsvergunning vereiste goede ruimtelijke onderbouwing aangeleverd, aldus verweerder. Verweerder heeft ook het verzoek om de ‘effectuering’ van de opgelegde dwangsom op te schorten afgewezen omdat daarvoor geen bijzondere redenen zijn. Verweerder wil zich het recht voorbehouden om de van rechtswege verbeurde dwangsom van € 15.000,00 in te kunnen vorderen voordat de hoogste bestuursrechter een einduitspraak in deze procedure heeft gedaan. 
    
    
      
        Omvang van het geschil
      
    
    
    10. Tussen partijen is niet in geschil dat de mantelzorgwoning op de onderhavige locatie niet zonder omgevingsvergunning mocht worden gerealiseerd. Overtreding van het bepaalde in de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo en artikel 2.3a, eerste lid, van de Wabo staat daarom vast en daar gaat de rechtbank ook vanuit. Deze zaak gaat dan als het gaat om bestreden besluit I om de vraag of in deze zaak door verweerder terecht is aangenomen dat er geen sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat handhavend optreden onevenredig is. 
    
    11. De Afdeling zegt over handhavend optreden in relatie tot het evenredigheidsbeginsel het volgende. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
    
    
      
        Concreet zicht op legalisatie
      
    
    
    12. De rechtbank zal nu oordelen over het door eiser gestelde concreet zicht op legalisatie. De rechtbank overweegt dat voor legalisatie van de mantelzorgwoning een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo nodig voor het bouwen en het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Niet ter discussie staat dat verweerder bij besluit van 27 juni 2022 met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 1°, van de Wabo in verbinding met artikel 27.4.1. van het geldend bestemmingsplan ‘Buitengebied 2018’ die omgevingsvergunning heeft verleend. 
    
    13. Echter, voor het bestaan van concreet zicht op legalisatie is niet zozeer van belang of uiteindelijk is gelegaliseerd, maar wat de stand van zaken is ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dient namelijk ex tunc te worden beoordeeld of van concreet zicht op legalisatie sprake is. Om een concreet zicht op legalisatie aan te nemen is ten minste vereist dat een aanvraag voor een dergelijke omgevingsvergunning is ingediend. Omdat dat pas op 8 december 2021 is gebeurd, heeft verweerder zich in het besluit van 12 oktober 2021 terecht op het standpunt gesteld dat er geen concreet zicht op legalisatie van de mantelzorgwoning bestond. Verder is geen sprake van een overtreding van geringe aard en ernst en hebben derden om handhavend optreden gevraagd omdat zij niet zonder grond vrezen voor een beperking in hun bedrijfsvoering door de bouw van de mantelzorgwoning binnen de geurcontour van het bedrijf. 
    
    14. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie als bijzondere omstandigheid dat aan handhavend optreden in de weg zou staan. 
    
    
      
        Schending van het vertrouwensbeginsel
      
    
    
    15. De rechtbank stelt voorop dat niet in geschil is dat verweerder bij eiser alleen al als gevolg van het primaire besluit het gerechtvaardigd vertrouwen heeft gewekt dat voor de bouw van mantelzorgwoning op de gekozen locatie geen omgevingsvergunning was vereist. Het beroep dat eiser op het vertrouwensbeginsel doet, slaagt dus. Dat erkent verweerder ook. Verweerder heeft zich echter op het standpunt gesteld dat zwaarder wegende belangen aan honorering van het gewekte vertrouwen in de weg staan. In het bestreden besluit is verder vermeld dat geen dispositieschade wordt vergoed. De legeskosten die verband houden met het verkrijgen van een legaliserende omgevingsvergunning zullen volgens verweerder wel uit coulance voor rekening van verweerders gemeente zullen worden gelaten, gelet op het feit dat eiser er gerechtvaardigd op heeft vertrouwd dat de mantelzorgwoning op de onderhavige plek gerealiseerd mocht worden. 
    
    
      
        Honorering van het gewekte vertrouwen
      
    
    
    16. De rechtbank overweegt als volgt als het gaat om het primaire standpunt van eiser over het vertrouwensbeginsel, namelijk dat verweerder de gewekte verwachtingen had moeten naleven en van handhaving had moeten afzien. Volgens inmiddels vaste jurisprudentie van de Afdeling brengt het bestaan van gerechtvaardigde verwachtingen niet mee dat aan die verwachtingen altijd moet worden voldaan. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden, kunnen zwaarder wegen. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of betrokkene op basis van de gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij/zij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan wel de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. 
    17. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat andere belangen in dit geval zwaarder wegen dan het belang van eiser bij honorering van het gewekte vertrouwen. Redengevend daarvoor is dat verweerder vertrouwen heeft gewekt in strijd met de wet en dat geen sprake is van een overtreding van geringe aard en ernst. Het algemeen belang bij handhaving en voorkomen van precedentwerking, alsmede het belang van [derde-partijen] , die niet zonder grond om handhaving heeft verzocht, heeft verweerder zwaarder mogen laten wegen dan het belang van eiser om het gerechtvaardigd bij hem gewekte vertrouwen te honoreren. 
    
    18. Het primaire standpunt van eiser slaagt dus niet. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de belangen gediend bij handhaving zwaarder mocht laten wegen dan de belangen van eiser bij honorering van het gewekte vertrouwen. 
    
    
      
        Vergoeding dispositieschade
      
    
    
    19. Dan komt de rechtbank nu toe aan het subsidiaire standpunt van eiser dat handhaving door verweerder zonder aan hem dispositieschade te vergoeden onevenredig is. Daarover overweegt de rechtbank als volgt. Verweerders gemachtigde heeft bij de behandeling van het beroep ter zitting niet betwist dat dispositieschade die als gevolg van het gewekte vertrouwen is geleden, volledig voor vergoeding in aanmerking komt. Verweerder stelt zich echter op het standpunt dat het in eerste instantie aan eiser is om te stellen en zo nodig te onderbouwen dat hij dispositieschade heeft geleden. Volgens verweerder heeft eiser tot dusver geen schade benoemd die als dispositieschade voor vergoeding in aanmerking komt zodat verweerder terecht geen schade heeft vergoed in het bestreden besluit. Leges- en andere kosten die zijn gemaakt omdat eiser alsnog genoodzaakt was om een omgevingsvergunning aan te vragen en de kosten van de procedure over de verleende omgevingsvergunning die daarna zijn gemaakt, zijn volgens verweerder geen gevolg van het door verweerder gewekte vertrouwen. Die kosten zouden ook zijn gemaakt als verweerder dat vertrouwen niet zou hebben gewekt, aldus verweerders gemachtigde op zitting.
    
    20. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn redenering. Het gaat bij dispositieschade om schade die is ontstaan doordat betrokkene op de onterecht gedane toezegging - in dit geval de toezegging dat de bouw van de mantelzorgwoning op de gekozen locatie omgevingsvergunningvrij was - is afgegaan, dus erop heeft vertrouwd dat die toezegging zou worden nagekomen en in vertrouwen daarop heeft gehandeld, kosten heeft gemaakt, maatregelen heeft getroffen, ergens vanaf heeft gezien en zo meer. Dispositieschade is dus de schade die eiser heeft geleden doordat hij naar het gewekte vertrouwen heeft gehandeld. De rechtbank is van oordeel dat als gevolg van de toezegging door verweerder, eiser andere bouwmogelijkheden niet onderzocht heeft die hij bij juiste informatie verstrekt door verweerder wel zou hebben onderzocht. Met andere woorden: als verweerder niet het vertrouwen had gewekt dat de mantelzorgwoning op de gekozen locatie vergunningvrij was, had eiser de keuze gehad om voor een andere locatie te kiezen waar de mantelzorgwoning wel vergunningvrij was. Verweerder heeft erkend en ook de rechtbank gaat daarvan uit dat een mantelzorgwoning op het perceel zonder omgevingsvergunning op een andere locatie mogelijk was geweest. Dat had bijvoorbeeld gekund door de woning op te schuiven zodat deze in het achtererfgebied kon worden geplaatst. Door eiser is verklaard dat hij in verband met de aanwezigheid van het bedrijf van [derde-partijen] die om handhaving heeft gevraagd in verband de geurcontour van zijn bedrijf, zeker van die mogelijkheid gebruik zou hebben gemaakt. Voor eiser was het vergunningvrij zijn essentieel bij zijn aanvraag en dat eiser heeft nagelaten om een andere locatie te kiezen is daarom een direct gevolg van de onjuiste informatie door verweerder. Wanneer eiser die keuze wel had kunnen maken, had hij zonder twijfel geopteerd voor een (bijvoorbeeld opgeschoven) mantelzorgwoning die volledig vergunningvrij was. In dat geval had eiser geen leges voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning hoeven te betalen en geen andere kosten voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning hoeven te maken. [derde-partijen] zou bovendien geen mogelijkheid hebben gehad bezwaar te maken en eiser in een bestuursrechtelijke procedure te betrekken. Ook die kosten zijn naar het oordeel van de rechtbank in dit geval als dispositieschade aan te merken die voor vergoeding in aanmerking komt. 
    
    21. Verweerder heeft het bestaan van dispositieschade in het bestreden besluit miskend. Het is aan verweerder in het kader van een zorgvuldige besluitvorming om na te gaan of eiser dispositieschade kan hebben geleden die voor vergoeding in aanmerking komt. En als dat zo is, zoals naar het oordeel van de rechtbank in deze zaak het geval is, dan dient verweerder zich daar in de besluitvorming kenbaar over uit te laten. Wat kan die dispositieschade zijn en waarom wordt die door verweerder wel of niet vergoed. En daarbij kan verweerder dan betrekken in hoeverre eiser het bestaan en de hoogte van schadeposten aannemelijk heeft gemaakt. 
    
    22. De rechtbank stelt met eiser vast dat verweerder in het bestreden besluit I heeft volstaan met de vermelding dat geen dispositieschade zou zijn gebleken en handhaving zonder vergoeding dus evenredig is. Dat is dus onvoldoende en dat betekent dat deze beroepsgrond van eiser slaagt. De overweging in het bestreden besluit I als het gaat om legeskosten betrekt de rechtbank overigens niet in haar beoordeling. Deze overweging ziet immers volgens verweerder niet op dispositieschade, maar op een door verweerder kennelijk toegepaste coulance. 
    
    
      
        Uitkomst van het beroep tegen bestreden besluit I
      
    
    
    23. Uit het voorgaande volgt dat de beroepsgrond gericht tegen de weigering van verweerder om dispositieschade te vergoeden slaagt. Dat betekent dat het beroep gegrond is. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit I. De rechtbank ziet geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, zoals door eiser is verzocht omdat dat geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze bij de rechtbank zou inhouden. Immers, eiser heeft tot op heden weinig gebruik gemaakt van de mogelijkheid om gedurende het beroep zijn gestelde dispositieschade met schadeposten en documenten en dergelijke te onderbouwen. Als de rechtbank zou kiezen voor een tussenuitspraak zou een einduitspraak relatief lang op zich laten wachten omdat partijen bij de rechtbank vanaf nul aan dossiervorming moeten doen en daarvoor tijd nodig hebben. Dit terwijl verweerder in eerste instantie de meest aangewezen partij is om te bepalen wat voor dispositieschade vergoed wordt en hoeveel dat is. 
    
    24. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
    
    25. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1). 
    
    
    
    
    
      
        Beroep tegen bestreden besluit II
      
    
    
    26. Naar aanleiding van het beroep tegen bestreden besluit II overweegt de rechtbank als volgt. Eiser heeft op 15 december 2021 en dus ruim voor afloop van de begunstigingstermijn verzocht om de termijn te verlengen omdat op 8 december 2021 een legaliserende omgevingsvergunning was aangevraagd. Daarmee was niet aan de last voldaan en bestond evenmin een concreet zicht op legalisatie ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom. Ten tijde van de weigering de begunstigingstermijn te verlengen was de legaliserende omgevingsvergunning wel verleend. Naar het oordeel van de rechtbank kan de weigering niet worden gedragen door de daaraan ten grondslag gelegde motivering dat de termijn inmiddels was verstreken. Verweerder heeft daar ten onrechte niet bij betrokken dat het verzoek al op 15 december 2021 was gedaan en het legalisatietraject om aan de last te voldoen was gestart. 
    
    27. De rechtbank volgt verweerder wel in diens overweging dat er geen redenen of bijzondere omstandigheden zijn voor verlenging van de termijn omdat de ruimtelijke onderbouwing pas in juni 2022 en dus na afloop van de begunstigingstermijn is ingediend. Eiser heeft niet toegelicht waarom de ruimtelijke onderbouwing niet eerder kon worden aangeleverd. Hij heeft ook niet na zijn verzoek om verlenging van 15 december 2021 alsnog toegelicht dat de gestelde termijn voor hem niet haalbaar was zodat verweerder daarmee bij zijn besluitvorming rekening kon houden. 
    
    28. De rechtbank is verder van oordeel dat verweerder ook het verzoek om de ‘effectuering’ van de opgelegde dwangsom op te schorten terecht heeft afgewezen omdat daarvoor geen bijzondere redenen zijn. Verweerder heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hij zich het recht mag voorbehouden om de van rechtswege verbeurde dwangsom van €15.000,00 in te kunnen vorderen voordat de hoogste bestuursrechter een einduitspraak in deze procedure heeft gedaan.
    
    29. De rechtbank is van oordeel dat het beroep tegen het bestreden besluit II ongegrond is. 
    
    
      
        Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn
      
    
    
    30. Eiser heeft schriftelijk en mondeling ter zitting verzocht om schadevergoeding vanwege een overschrijding van de redelijke termijn. In deze zaak is sprake van een opvolgende bezwaar- en beroepsprocedure. De redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden mag in dat geval maximaal 2 jaar duren. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De omstandigheden van het geval kunnen een langere behandelingsduur rechtvaardigen.
    
    31. De rechtbank is verder van oordeel dat hoewel het beroep van eiser is gericht tegen twee verschillende besluiten, deze betrekking hebben op hetzelfde onderwerp, namelijk de last onder dwangsom wegens het plaatsen van een mantelzorgwoning zonder omgevingsvergunning. Daarom is niet aannemelijk dat doordat het om twee besluiten gaat, bij eiser extra spanning en frustratie is veroorzaakt. Dat betekent dat voor het beroep en de daarvan deel uitmakende bestreden besluiten I en II gezamenlijk slechts eenmaal het forfaitaire bedrag aan schadevergoeding wordt gehanteerd, zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2078.
    
    32. Voor het onderhavige geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst van het bezwaarschrift van eiser door verweerder op 3 maart 2020 tot de datum van deze uitspraak zijn 5 jaar en bijna 4 maanden verstreken. Nu er sprake is van een langere termijn dan de hiervoor bedoelde 2 jaar, dient per instantie te worden bezien of er sprake is van een langere behandelingsduur dan gerechtvaardigd. Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door verweerder ruim 19 maanden geduurd (bestreden besluit I is verzonden op 14 oktober 2021). De behandeling van het beroep heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 22 november 2021 3 jaar en bijna 8 maanden geduurd, waarop de periodes van minnelijk overleg van in totaal 10 maanden (aanhouding van 7 april 2023 tot 6 november 2023 en 3 maanden overleg na sluiting van het onderzoek) in mindering dienen te worden gebracht. De overschrijding van de redelijke termijn in de fase bij verweerder bedraagt afgerond 14 maanden en bij de bestuursrechter afgerond 16 maanden. Niet gebleken is dat die langere behandelingsduur gerechtvaardigd was.
    
    33. Uitgangspunt in de jurisprudentie is dat er een schadevergoeding is aangewezen van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden. In totaal is de termijn met 30 maanden overschreden. Eiser heeft daarom recht op een schadevergoeding van afgerond 
    
      € 3.000,-. Daarvan wordt 14/30 toegerekend aan verweerder (€ 1.400,-) en 
      16/30 (€ 1.600,-) aan de rechtbank.
    
    
    34. Nu de overschrijding van de redelijke termijn deels aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van dat deel van de schadevergoeding worden veroordeeld. 
    
    35. Omdat het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen, komt eiser in aanmerking voor een vergoeding van zijn proceskosten voor het indienen van het verzoek. Hiervoor kent de rechtbank eiser 1 punt voor verleende rechtsbijstand toe als bedoeld in het Besluit proceskosten bestuursrecht met een waarde van € 907,-- en een wegingsfactor 0,50. De vergoeding bedraagt dus € 453,50, waarvan 14/30 wordt toegerekend aan verweerder
    
      (€ 211,63) en 16/30 aan de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid)
      (€ 241,87).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep tegen het bestreden besluit I gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit I;
      
      
        draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar tegen het primaire besluit met inachtneming van deze uitspraak; 
      
      
        verklaart het beroep tegen verweerders besluit II ongegrond;
      
      
        draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 181,- aan eiser te vergoeden;
      
      
        veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.814,-;
      
      
        veroordeelt verweerder tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 1.400,-;
      
      
        veroordeelt de Staat tot het betalen van een schadevergoeding aan eiser tot een bedrag van € 1.600,-;
      
      
        veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten van eiser in verband
      
    
    	met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding ad € 211,63;
    - veroordeelt de Staat tot vergoeding van de proceskosten van eiser in verband met 
    	de behandeling van het verzoek om schadevergoeding ad € 241,87.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. F.A. Timmers, griffier. 
    
    
    
    
      De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 10 juli 2025
    
    
    
    
    
    
    
    
      griffier	rechter
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 10 juli 2025
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. 
    
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694 (Dakterras Amsterdam Zuid).
  
  
     Onder meer de uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:830.
  
  
     Onder meer de uitspraak van de Afdeling van 6 november 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3723.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 21 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3420.