ECLI:NL:RBMNE:2025:4214, Rechtbank Midden-Nederland, 07-08-2025, 24/7447
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-07 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Boete wegens overtreding Atw. Wel matiging van de boete vanwege wijziging van het handhavingsbeleid en de duur van het besluitvormingsproces.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/7447 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 augustus 2025 in de zaak tussen
      
      
        
        
          [eiseres] ., uit [plaats] , eiseres
      (gemachtigde: mr. B.D. Hengstmengel),
    
    
    
      en
    
    
    
      
        De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder 
      (gemachtigde: mr. S. Yildirim).
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete die de minister aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtredingen van de Arbeidstijdenwet (Atw). 
    
    
    
      Eiseres heeft een marktkraam in kaas. De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft op 27 augustus 2022 een inspectie uitgevoerd bij de marktkraam van eiseres. Daarnaast is een administratief onderzoek uitgevoerd naar de arbeids- en rusttijden van de werknemers. Van de bevindingen is op 2 augustus 2023 een boeterapport opgemaakt. De minister heeft op basis van dit boeterapport vastgesteld dat de Atw is overtreden. Eiseres had namelijk vier kinderen die jonger dan [leeftijd 1] jaar zijn kassawerkzaamheden laten verrichten en één kind ook snijwerkzaamheden. Daarnaast hebben er twee kinderen van (op dat moment) [leeftijden] jaar langer dan 7 uur gewerkt in een vakantieweek. De minister heeft met het primaire besluit van 29 mei 2024 voor die overtredingen een boete opgelegd van in totaal € 16.425,-. Met het bestreden besluit van 8 oktober 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven. 
    
    
    
      Eiseres heeft beroep ingesteld. De minister heeft hierop gereageerd met een verweerschrift. In het verweerschrift heeft de minister de rechtbank gevraagd de boete te matigen tot 
      € 9.675,- omdat zijn handhavingsbeleid in de tussentijd is gewijzigd. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 18 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon 1] , [persoon 2] , de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
    
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
  
  
    
      1Samenvatting
    
      1.1
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot de conclusie dat er sprake is van overtredingen van de Atw en de minister daarvoor terecht een boete heeft opgelegd. Wel moet die boete worden gematigd. Dit houdt verband met de door de minister genoemde wijziging van het handhavingsbeleid en met de duur van het besluitvormingsproces. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    
      2Procedurele punten 
    
    
      
        De goede procesorde
      
    
    
      2.1
      De rechtbank stelt vast dat eiseres op de zitting een aantal nieuwe beroepsgronden heeft aangevoerd. Zo heeft eiseres aangevoerd dat niet in het boeterapport zou staan dat werkneemster [persoon 3] ( [persoon 3] ) het kaasmes zou hebben gebruikt en dat de arbeidsduur op een dag minder lang zou zijn dan aan eiseres wordt verweten. De rechtbank betrekt deze gronden niet bij haar beoordeling, omdat het zó laat aanvoeren van gronden in strijd is met een goede procesorde. De minister heeft namelijk geen gelegenheid gehad om op deze nieuwe beroepsgronden adequaat te reageren. 
      
    
    
      2.2
      De rechtbank stelt verder vast dat eiseres op de zitting de rechtbank heeft verzocht om de boete te matigen omdat het verweerschrift niet binnen vier weken na het verzoek van de rechtbank is ingediend. Dit is geen reden voor matiging van de boete. Voor zover eiseres heeft bedoeld te vragen om het verweerschrift buiten beschouwing te laten vanwege strijd met de goede procesorde, merkt de rechtbank op dat daarvoor geen aanleiding is. De minister is niet verplicht om een verweerschrift in te dienen en de vier weken termijn is een termijn van orde, wat betekent dat aan overschrijding daarvan geen gevolgen worden verbonden. De rechtbank is verder niet gebleken dat de goede procesorde is geschonden. Het verweerschrift is veertien dagen vóór de zitting ingediend, is inhoudelijk vier pagina’s lang en bevat – buiten de matiging – uitsluitend een reactie op de beroepsgronden van eiseres. Eiseres heeft ook niet onderbouwd dat en waarom zij onvoldoende tijd zou hebben gehad om hierop te reageren. 
      
      
        
          Herhaald en ingelast
        
      
    
    
      2.3
      Eiseres vraagt de rechtbank om haar bezwaarschrift als herhaald en ingelast te beschouwen en te betrekken in haar beoordeling. Daarvoor bestaat geen aanleiding. In het bestreden besluit heeft de minister al gereageerd op het bezwaarschrift. Uit het bezwaarschrift kan de rechtbank niet afleiden waarom eiseres van mening is dat het bestreden besluit onjuist is. 
      
    
  
  
    
      3Overtredingen
    
    
      3.1
      Eiseres voert in haar beroepschrift geen gronden aan tegen de geconstateerde overtredingen van de arbeidstijden. Die overtredingen staan daarom vast. 
      
    
    
      3.2
      Eiseres betwist daarnaast niet dat er vier kinderen kassawerkzaamheden hebben verricht en dat dit, gelet op hun leeftijd, niet mag. Ook betwist eiseres niet dat [persoon 3] kaas heeft gesneden met een kaasmes. Dit snijwerk levert volgens eiseres echter geen overtreding van de regels op, omdat het kaasmes geen mechanisch mes is en er daardoor geen sprake is van een onacceptabel veiligheidsrisico. Bovendien is het een bot mes dat met twee handen moet worden vastgehouden. Verder wijst eiseres erop dat rekening moet worden gehouden met de context waaronder de overtredingen zijn begaan. Eiseres heeft een familiebedrijf. Er wordt goed op de kinderen gelet en er hangt een ontspannen en gezellige sfeer in de kaaskraam. De kinderen willen hier ook graag zijn en eiseres voorziet daarin. Eiseres vindt het daarom onterecht dat er een beeld wordt weggezet dat zij kinderen uitbuit en sprake is van kinderarbeid. Dit is absoluut niet het geval. 
      
    
    
      3.3
      De rechtbank stelt voorop dat zij ziet dat bij eiseres het gevoel leeft dat zij onterecht wordt beschuldigd van uitbuiting van kinderen. Het woord ‘kinderarbeid’ wordt in normaal taalgebruik vaak gebruikt in hele andere situaties en de rechtbank begrijpt dat eiseres hierdoor is geraakt. Op de zitting heeft de minister uitgelegd dat eiseres niet wordt verweten kinderen uit te buiten, maar dat het hem erom gaat dat de regels worden nageleefd. De minister heeft toegelicht dat de regels zijn opgesteld, omdat kinderen kwetsbaar zijn. Het gaat erom dat veiligheidsrisico’s, zoals psychische belasting, voor kinderen op voorhand worden ondervangen. Het gaat er niet om of die risico’s zich in een concrete situatie ook daadwerkelijk hebben geopenbaard. In die zin doet de context en de werkomgeving bij eiseres er dus niet toe. Die neemt namelijk niet weg dat de regels niet mogen worden overtreden. 
      
    
    
      3.4
      De rechtbank stelt verder vast dat niet ter discussie staat dat er vier kinderen jonger dan zestien jaar kassawerkzaamheden hebben verricht en dat dit volgens de regels niet mag.Dit levert met andere woorden dus een overtreding van de regels op. De rechtbank oordeelt daarnaast dat ook het snijwerk van [persoon 3] een overtreding oplevert. Een [leeftijd 2] -jarig kind mag niet werken, tenzij dit – kort gezegd – niet-industriële arbeid van lichte aard is. Deze uitzondering bevat dus twee elementen: (a) arbeid van lichte aard en (ii) niet-industriële arbeid. Het werken met het kaasmes is geen arbeid van lichte aard. Met arbeid van lichte aard wordt namelijk arbeid bedoeld die niet te zwaar is, geen gevaar oplevert of niet schadelijk is voor de gezondheid. Het werken met een kaasmes is gevaarlijk, ook al is dat niet met een geautomatiseerd mes. Het is een groot mes dat met twee handen moet worden vastgehouden en dat brengt risico’s met zich mee. Dat dit een bot mes zou zijn en dat door het vasthouden met twee handen geen gevaar voor snijden in de vingers bestaat, is onvoldoende om daar anders over te denken. Aangezien er geen sprake is van lichte arbeid, is een uitzondering op de hoofdregel dat kinderen geen arbeid verrichten, niet aan de orde. Het standpunt van eiseres dat het kaasmes geen mechanisch arbeidsmiddel zou zijn, betreft een invulling van het tweede element dat kinderen arbeid mogen verrichten die niet-industrieel is. Aangezien aan het eerste element van lichte arbeid niet wordt voldaan, behoeft dit argument over het tweede element niet te worden besproken. 
    
    
      3.5
      De rechtbank komt tot de conclusie dat de regels zijn overtreden. De minister kan daarvoor een boete opleggen.
      
    
  
  
    
      4Boetehoogte
    
    
      4.1
      De rechtbank stelt vast dat de minister in het verweerschrift de rechtbank vraagt om de boete te matigen. In verband met gewijzigd handhavingsbeleid wenst de minister de boete van in totaal € 6.750,- voor de geconstateerde overtredingen op 6, 13 en 20 augustus 2022 niet langer te handhaven. De minister vraagt de rechtbank om de boete daarom te bepalen op € 9.675,-. In het navolgende beoordeelt de rechtbank of de boete op dit bedrag moet worden vastgesteld of verder moet worden gematigd, zoals door eiseres is gevraagd. 
      
      
        
          Vermenigvuldiging boetenormbedrag met anderhalf
        
      
    
    
      4.2
      Eiseres vindt dat de minister de normbedragen voor de overtredingen ten onrechte met anderhalf heeft vermenigvuldigd. Dit kan volgens het beleid van de minister alleen als er sprake is van een overtreding waarvoor direct een boete kan worden opgelegd en dat kan alleen bij een gevaarlijke situatie. Daarvan is geen sprake. De marktkraam van eiseres is een veilige en ontspannen plek voor kinderen en de werkzaamheden die zij daar verrichten zijn niet gevaarlijk. 
      
    
    
      4.3
      
        De rechtbank overweegt dat de minister het beleid voert dat in een aantal situaties direct een boete wordt opgelegd. In die situaties waarin direct een boete kan worden opgelegd, wordt het boetenormbedrag met anderhalf vermenigvuldigd. Er wordt (onder meer) direct een boete opgelegd als: 
        - een kind tussen de [leeftijd 3] en [leeftijd 2] jaar meer dan 10 uur per dienst arbeid verricht;
        - als bij het niet naleven van het verbod op kinderarbeid sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie.
        Het is afhankelijk van de situatie of er sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie. Daarbij worden in het beleid een aantal voorbeelden genoemd, die zien op overtreding van de Arbeidsomstandighedenwetgeving. 
      
      
    
    
      4.4
      Niet is gesteld of gebleken dat dit beleid onredelijk is. Verder is niet in geschil dat er twee kinderen meer dan 10 uur per dienst arbeid hebben verricht. Conform het beleid van de minister is dit aanleiding voor een directe boete en een vermenigvuldiging van het boetenormbedrag met anderhalf voor die overtredingen. Daarnaast heeft de rechtbank geoordeeld dat eiseres het verbod op kinderarbeid heeft overtreden doordat de kinderen in kwestie kassa- en snijwerkzaamheden hebben verricht. De vraag die overblijft is of bij de niet-naleving van dit verbod sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie. De rechtbank vindt dat dat zo is. Hoewel in het beleid kennelijk in de eerste plaats aan andere situaties omtrent arbeidsomstandigheden wordt gedacht, blijkt uit het beleid ook dat afhankelijk van de situatie moet worden gekeken of er sprake is van een voor een kind gevaarlijke situatie. Hier gaat het om snij- en kassawerkzaamheden. Bij het snijden met het kaasmes is sprake van een gevaarlijke situatie. Dit heeft de rechtbank hierboven al geoordeeld. Bij de kassawerkzaamheden is dit minder evident, maar ook dat vindt de rechtbank een voor een kind gevaarlijke situatie. Daarbij betrekt de rechtbank dat zelfstandige afhandeling van geldzaken voor kinderen een te grote psychische belasting en een te groot risico kan inhouden als het gaat om agressie en geweld. Dat is ook de reden dat de regelgever dit niet als arbeid van lichte aard heeft aangemerkt.
      
    
    
      4.5
      Dat betekent dat de boete terecht met anderhalf is vermenigvuldigd. 
      
      
        
          De herstelmaatregelen
        
      
    
    
      4.6
      Eiseres voert verder aan dat de boete moet worden gematigd, omdat zij direct na de inspectie op 27 augustus 2022 maatregelen heeft getroffen ter voorkoming van soortgelijke overtredingen. Zij heeft per direct geen werknemers jonger dan [leeftijd 1] jaar meer ingezet voor kassa- en snijwerkzaamheden. Eiseres kan deze maatregelen niet met stukken onderbouwen. Het is haar onduidelijk met welke stukken zij zou kunnen aantonen iets niet meer te doen en bovendien is dit in de context van de markthandel geen reële eis. Voor zover er desondanks een onderbouwing moet zijn, wijst eiseres op de verklaring die [persoon 1] heeft afgelegd. 
      
    
    
      4.7
      De rechtbank merkt op dat de aanpassing van de werkzaamheden die door kinderen worden gedaan, geen aanleiding geeft om de boete te matigen. Het is namelijk de taak en verantwoordelijkheid van eiseres om de regels na te leven. Inspanningen ter voorkoming van verdere overtredingen die zijn verricht na de overtreding kunnen wel van betekenis zijn voor de beoordeling van de hoogte van de opgelegde boete. Dit is echter alleen zo als aannemelijk wordt gemaakt dat die inspanningen adequaat zijn en uit eigen beweging en zo snel mogelijk zijn verricht.Eiseres heeft dit niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling van eiseres en verklaring van [persoon 1] dat er geen werknemers jonger dan [leeftijd 1] jaar worden ingezet voor kassa- en snijwerkzaamheden, is zonder nadere onderbouwing of concretisering, hiervoor onvoldoende. Dit vormt daarom geen reden tot matiging van de boete. 
      
      
        
          De duur van het besluitvormingsproces
        
      
    
    
      4.8
      Eiseres voert tot slot aan dat er rekening moet worden gehouden met de duur van de besluitvormingsprocedure. Volgens de wet moet binnen dertien weken na het opmaken van het boeterapport worden beslist over het opleggen van de boete. Die termijn is hier fors overschreden. Eiseres is hierdoor benadeeld, omdat lange tijd onzeker was of een boete moest worden betaald en hoe hoog deze boete zou zijn. Naast de stress en onzekerheid die dit bij eiseres heeft veroorzaakt, heeft dit er ook toe geleid dat eiseres andere investeringen in het bedrijf niet kon doen. 
      
    
    
      4.9
      De rechtbank geeft eiseres gelijk dat de boete moet worden gematigd vanwege de lange duur van het besluitvormingsproces. Hoewel de wettelijke dertien weken termijn een termijn van orde is en daaraan geen gevolgen zijn verbonden voor de bevoegdheid tot oplegging van een boete, sluit een overschrijding daarvan niet uit dat dit wordt verdisconteerd in de hoogte van de boete. In deze concrete zaak ziet de rechtbank daarvoor aanleiding. Het boeterapport is ondertekend en afgerond op 2 augustus 2023. Pas op 29 mei 2024 is het besluit tot boeteoplegging genomen. De termijn van dertien weken is dus met maar liefst 30 weken overschreden. Dat is een forse overschrijding. Weliswaar heeft de minister eiseres bij brief op de hoogte gesteld dat de besluitvorming langer dan dertien weken kon duren, omdat het boeterapport zorgvuldig moest worden beoordeeld, maar dat neemt niet weg dat het te lang heeft geduurd en eiseres daardoor in haar belangen is geschaad. De termijnoverschrijding heeft namelijk gezorgd voor stress en heeft impact gehad op de bedrijfsvoering. De rechtbank vindt verder relevant om te benoemen – ook al houdt dat geen verband met de dertienwekentermijn – dat de inspectie al op 27 augustus 2022 is uitgevoerd en ook het boeterapport dus bijna een jaar op zich heeft laten wachten. Dit, terwijl eiseres op 8 september 2022 de registratie van de arbeids- en rusttijden al heeft verstrekt en ook verder niet is gebleken dat enige vertraging te wijten is aan eiseres. Gelet hierop vindt de rechtbank in dit specifieke geval een matiging van de boete vanwege de duur van de besluitvormingsprocedure op zijn plaats. De rechtbank vindt hier een matiging van 5% van het boetebedrag van € 9.675,- passend en geboden.
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        Het beroep van eiseres is gegrond voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit, voor zover die zien op de boetehoogte. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de boete vast te stellen op 
        € 9.191,25 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. 
      
      
      
        Omdat het beroep gegrond is, moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Die moet de minister betalen. Aangezien de boete ook wordt gematigd vanwege de duur van het besluitvormingsproces, kan in het midden blijven of de wijziging van het handhavingsbeleid van de minister een proceskostenvergoeding rechtvaardigt. 
      
      
      
        De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,-. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. Eiseres heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 2.461,-.
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het besluit van 8 oktober 2024 voor wat betreft de hoogte van de boete;
      - herroept het besluit van 29 mei 2024 voor wat betreft de hoogte van de boete; 
      - stelt de boete vast op € 9.191,25 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 8 oktober 2024;
      - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres vergoedt;
      - veroordeelt de minister in vergoeding van de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.461,-.
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.A.M. Elzakkers, rechter, in aanwezigheid van mr. N.A.P. Vrijsen, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
      
    
  
  
     Uit artikel 8:82 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
    Artikel 3:2, vierde lid, van de Atw en artikel 5:1, eerste lid, onderdeel d, Nadere regeling kinderarbeid (Nrk).
  
  
    Gelet op artikel 3:2, eerste lid, van de Atw dat bepaalt dat een kind geen arbeid verricht, in combinatie met artikel 3:2, tweede lid, van de Atw en artikel 1:1, tweede lid, onder c, van de Nrk waaruit kort gezegd volgt dat kassawerk geen lichte arbeid is dat een uitzondering op deze hoofdregel rechtvaardigt. 
  
  
    Dat volgt uit artikel 3:2, tweede lid van de Atw.
  
  
    Artikel 3:2, eerste en tweede lid, van de Atw. 
  
  
     Bij ‘niet-industriële arbeid’ gaat het om de vraag of er arbeid wordt verricht met of aan mechanische arbeidsmiddelen waaraan onacceptabele veiligheidsrisico’s voor een kind of zijn omgeving zijn verbonden, zie artikel 1:1, eerste lid en derde, van de Nrk
  
  
    Op grond van artikel 10:5, eerste lid, van de Atw.
  
  
     € 16.425 – € 6.750 = € 9.675.
  
  
     Dat volgt uit artikel 6 van de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidstijdenwet en Arbeidstijdenbesluit 2023 (de Beleidsregel).
  
  
     Dat volgt uit artikel 6 van de Beleidsregel.
  
  
     Dat volgt uit bijlage 2, onder d, van de Beleidsregel.
  
  
     Dat volgt uit bijlage 2, onder c, van de Beleidsregel.
  
  
     Wijziging Nadere regeling kinderarbeid, op 30 maart 2007 gepubliceerd in de
    Staatscourant (2007, 64, p. 28).
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State ( de Afdeling) van 24 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2023, overweging 9.1.
  
  
     Dat volgt uit artikel 5:51, eerste lid, van de Awb.
  
  
    Zie Kamerstukken II, 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 150. Zie daarnaast bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 5 maart 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:941, en de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 27 juli 2021, ECLI:NL:CBB:2021:794, waarin wordt bevestigd dat overschrijding van de in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb opgenomen beslistermijn een reden voor matiging van de boete kan zijn.
  
  
     Dat is op een boete van € 9.675,- een bedrag van € 483,75.