ECLI:NL:RBROT:2025:6410, Rechtbank Rotterdam, 03-06-2025, ROT 24/9928
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-06-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boetes voor overtreding Wml. Deels gegrond omdat Beleid weliswaar correct toegepast maar gelet op omstandigheden van het geval boete niet passend is (niet makkelijk te ontdekken fouten in boekhoudsoftware). Matiging.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 24/9928 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit Hendrik-Ido-Ambacht, eiseres
    (gemachtigde: mr. D.E. de Hoop),
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Minister 
    (gemachtigde: mr. K. van den Berg).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 4.500,- wegens onderbetaling van het minimum (jeugd)loon aan twee werknemers en een niet girale betaling aan één werknemer van eiseres. Eiseres is het niet eens met de opgelegde boete. Zij bestrijdt de geconstateerde overtredingen niet, maar voert in beroep aan dat de Minister had moeten volstaan met een waarschuwing voor de niet girale betaling en de boete voor de onderbetaling had moeten matigen. De onderbetaling is ontstaan door een fout in de boekhoudsoftware met de hoogte van de premies/belastingen, waarover de beheerder van de software de boekhouder van eiseres en eiseres niet had geïnformeerd. De niet-girale betaling vond slechts één keer plaats op verzoek van de werknemer. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde boete.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de hoogte van de boete (deels) onevenredig is. Eiseres krijgt dus (deels) gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1.2.
      In een boeterapport van 21 augustus 2023 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (Arbeidsinspectie) vastgesteld dat eiseres in de periode 1 maart 2022 tot en met 30 juni 2022 ten aanzien van vijf (van de tien onderzochte) werknemers overtredingen heeft begaan van de Wml. Voor de geconstateerde overtredingen van drie van deze vijf werknemers heeft de Minister een boete opgelegd. Ten aanzien van werknemer 1 is vastgesteld dat deze in die periode € 211,47 netto en € 6,24 bruto minder dan het minimumloon is uitbetaald. Ten aanzien van werknemer 2 is vastgesteld dat hij in die periode € 92,35 minder dan het minimumloon is uitbetaald. Bij werknemer 3 is vastgesteld dat hij in de periode maart 2022 zijn loon contant heeft ontvangen (dus: anders dan giraal).
      
    
    
      1.3.
      Op basis van dit boeterapport heeft de Minister met het primaire besluit van 22 maart 2024 aan eiseres een boete opgelegd van € 4.500,-. 
      
    
    
      1.4.
      Met het bestreden besluit van 8 oktober 2024 op het bezwaar van eiseres is de Minister bij deze boete van € 4.500,- gebleven. De boete bestaat uit bedragen van € 1.000,- (werknemer 1), € 3.000,- (werknemer 2) en € 500,- (werknemer 3).
      
    
    
      1.5.
      
        Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
        De Minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [naam] (wettelijk vertegenwoordiger van eiseres), bijgestaan door de gemachtigde van eiseres en namens de Minister mr. D.J Martins en mr. N. Majid. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      2. De rechtbank stelt vast dat niet in geschil is dat eiseres de drie overtredingen heeft begaan die de Minister heeft vastgesteld. In geschil is of de Minister op grond van de toepasselijke Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (de Beleidsregel) voor de contante betaling een boete mocht opleggen of dat had moeten worden volstaan met een waarschuwing. Ook is in geschil of de Minister de hoogte van de boete voor de onderbetaling had moeten matigen op grond van de evenredigheid.
    
    
    
      2.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), moet de Minister bij het toepassen van de discretionaire bevoegdheid tot het opleggen van een boete, de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet de Minister rekening houden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. De Minister kan in het belang van rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als het beleid door de rechter niet onredelijk is bevonden, moet de Minister bij de toepassing daarvan in elk individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van de Minister met betrekking tot de boetes voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.
      
    
    
      2.2.
      Uit de Beleidsregel gelden de volgende uitgangspunten voor handhaving in het onderhavige geval. Voor de overtreding ten aanzien van werknemer 1 geldt een boetenormbedrag van € 1.000,- (want minder dan 5% onderbetaling voor een periode tussen drie en zes maanden). Voor de overtreding ten aanzien van werknemer 2 geldt een boetenormbedrag van € 3.000,- (want tussen 10% en 25% onderbetaling voor een periode tussen drie en zes maanden). Voor de overtreding ten aanzien van werknemer 3 geldt een boetenormbedrag van € 500,- (want tot één maand niet giraal uitbetaald).
      
    
    
      2.3.
      Ten aanzien van werknemer 3 licht eiseres toe dat uit de loonstroken volgt dat het loon steeds (vanaf indiensttreding in 2016) giraal is betaald, en dat enkel in de maand maart 2022 het loon contant is betaald. Het loon is toen eenmalig op gemotiveerd verzoek van werknemer 3 contant betaald. Hiervan is een schriftelijk bewijs opgemaakt. Werknemer 3 is daardoor dan ook niet benadeeld. Om die reden is een waarschuwing in plaats van een boete op zijn plaats.
      
    
    
      2.4.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Uit de Beleidsregel volgt dat de Minister de afweging heeft gemaakt om indien een gering bedrag (per werknemer minder dan € 50,- per onderzoeksperiode) niet giraal maar op andere wijze is uitbetaald wordt volstaan met een waarschuwing. In de overige gevallen legt de Minister een boete op volgens de Beleidsregel. Dat beleid is in dit geval niet onredelijk. Hetgeen eiseres verder heeft aangevoerd in beroep is voor de rechtbank ook geen aanleiding om de hoogte van de boete van € 500,- te matigen. 
      
    
    
      2.5.
      Ten aanzien van werknemers 1 en 2 licht eiseres toe dat de onderbetaling is ontstaan doordat het boekhoud(software)pakket dat de boekhouder van eiseres van een derde partij inkoopt vanaf januari 2022 fouten bevatte. Hierdoor zijn werknemers 1 en 2 onderbetaald. Nadat dit is vastgesteld, is dit onmiddellijk gecorrigeerd en heeft een correcte nabetaling aan de werknemers plaatsgevonden. Het gaat om relatief lage bedragen van onderbetaling, te weten € 211,47 en € 92,35 netto, zodat de boete niet in redelijke verhouding staat tot de overtreding. De Beleidsregel differentieert onvoldoende omdat hierin is bepaald dat bij 1% tot 5% onderbetaling een boete van €1.000,- wordt opgelegd, ook bij een lage netto onderbetaling. 
      
    
    
      2.6.
      Deze beroepsgrond slaagt. De Minister heeft de hoogte van de boete conform de Beleidsregel vastgesteld en niet gebleken is dat hij het beleid onjuist heeft toegepast. Ook heeft de Afdeling eerder geoordeeld dat de Beleidsregel niet onredelijk is. Echter, gelet op de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan leidt de toepassing van de Beleidsregel naar het oordeel van de rechter in dit geval niet tot een evenredige sanctie. Hoewel het uitgangspunt is dat de werkgever verantwoordelijk is voor door hem ingeschakelde derden zoals zijn boekhouder, en van eiseres verwacht mag worden dat zij zich tijdig op de hoogte stelt van het geldende minimumloon en (via haar boekhouder) op gezette tijden controleert of dit correct in de salarisadministratie is verwerkt, leiden de concrete omstandigheden in dit geval tot het oordeel dat de boete moet worden gematigd. Daartoe overweegt de rechtbank dat eiseres ter zitting onweersproken heeft toegelicht dat de hoogte van het bruto(minimum)loon weliswaar correct is ingevoerd in de boekhoudsoftware, maar dat het softwarepakket fouten bevatte in de hoogte van de afdracht van de sociale premies en belastingen. Het is deze fout die maakte dat de netto salarisbetalingen aan werknemers 1 en 2 te laag waren. Een fout in de hoogte van de sociale premies en belastingen over het bruto (minimum)loon acht de rechtbank ook voor een oplettende ondernemer niet eenvoudig te ontdekken, omdat de hoogte van sociale premies niet eenvoudig te bepalen is aan de hand van (enkel) de hoogte van het minimumloon. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres onweersproken heeft gesteld dat de leverancier van het softwarepakket kennelijk op enig moment deze fout heeft ontdekt en een wijziging in de software heeft doorgevoerd. Dat is gebeurd op enig moment tussen de uitbetaling van de lonen in de periode 1 maart 2022 tot en met 30 juni 2022 en het toezicht door de Arbeidsinspectie in de periode 29 juli 2022 en 8 september 2022. Echter, de softwareleverancier heeft de boekhouder en eiseres niet op de hoogte gebracht dat zij een fout hadden gemaakt en dat zij deze hebben gecorrigeerd. Ook neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres kort nadat de Arbeidsinspectie had laten weten deze overtreding te hebben geconstateerd, het achterstallige loon alsnog aan de werknemers heeft overgemaakt en de overtreding daarmee heeft beëindigd. Ter zitting heeft eiseres voorts toegelicht voor de toekomst maatregelen te hebben genomen om een vergelijkbare overtreding te voorkomen. Ook weegt de rechtbank mee dat het gaat om relatief lage bedragen die minder dan het minimumloon aan werknemers 1 en 2 zijn uitbetaald. De opgelegde boetes van € 1.000,- en € 3.000,- staan daarmee in deze omstandigheden niet in redelijke verhouding. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      3. Het voorgaande betekent dat het beroep gegrond is. Dat betekent dat de rechtbank het bestreden besluit vernietigt voor zover daarin aan eiseres boetes van € 1.000,- (werknemer 1) en € 3.000,- (werknemer 2) zijn opgelegd. Gelet op artikel 8:72a van de Awb bepaalt de rechtbank de boete voor de overtreding ten aanzien van werknemer 1 op € 500, waarbij de rechtbank aansluit bij de categorie < 5% en < 1 maand uit de Beleidsregel. De boete voor de overtreding ten aanzien van werknemer 2 bepaalt de rechtbank op € 1.250,-, waarbij de rechtbank aansluit bij de categorie < 10-25% en < 1 maand uit de Beleidsregel. Deze boetes acht de rechtbank passend en geboden.
    
    
    
      3.1.
      Voor zover in het bestreden besluit een boete van € 500,- (werknemer 3) is opgelegd, is het beroep ongegrond. Deze boete blijft in stand.
      
    
    
      3.2.
      Omdat het beroep gegrond is, moet de Minister het griffierecht aan eiseres vergoeden. Ook krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.461,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, met een waarde per punt van € 647,-, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van de rechtbank, met een waarde per punt van € 907,-, en wegingsfactor 1). 
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin boetes zijn opgelegd van € 1.000,- (werknemer 1) en € 3.000,- (werknemer 2);
      
      
        herroept het primaire besluit ten aanzien van de hoogte van de boetes voor werknemer 1 en werknemer 2;
      
      
        bepaalt dat aan eiseres boetes van € 500,- (werknemer 1) en € 1.250,- (werknemer 2) worden opgelegd;
      
      
        verklaart het beroep ongegrond voor zover daarin een boete van € 500,- (werknemer 3) is opgelegd;
      
    
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit;
    
      
        veroordeelt de Minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.461,-;
      
      
        bepaalt dat de Minister het griffierecht ter hoogte van € 371,- aan eiseres vergoedt.
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van G.I. Heijblom, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 3 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 5:46
    
    
    
      […]
    
    
    2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.
    
    
      […]
    
    
    
      
        Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml)
      
    
    
    
      Artikel 7
    
    
    1. De werknemer die de leeftijd van 21 jaar heeft bereikt heeft voor de arbeid door hem in dienstbetrekking verricht, jegens de werkgever recht op een loon ten minste tot het bedrag, bij of krachtens de volgende artikelen onder de benaming minimumloon vastgesteld.
    
    
      […]
    
    
    3. Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald, dat werknemers - dan wel dat werknemers, behorende tot een bij de maatregel aangewezen categorie - beneden de leeftijd van 21 jaar of, zo toepassing is gegeven aan het tweede lid, beneden de krachtens dat lid bepaalde leeftijd, die een bij de maatregel aangewezen lagere leeftijd hebben bereikt, eveneens het in het eerste lid bedoelde recht hebben.
    
    
      […]
    
    
    
      Artikel 7a
    
    
    1. In afwijking van artikel 620 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek geschiedt de voldoening van het verschuldigde minimumloon door girale betaling overeenkomstig artikel 114 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.
    
    
      […]
    
    
    
      
        Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018 (de Beleidsregel)
      
    
    
    
      Artikel 2
    
    
    
      Indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7, van de Wml, niet of onvoldoende nakomt, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel.
    
    
      
        
        
        
        
        
        
          
            
              
                Boetebedragen overtreding artikel 7
              
            
          
          
            
              
                Duur onderbetaling
              
            
            
              
                ≤ 1 maand
              
            
            
              
                >1 – < 3 maanden
              
            
            
              
                3 – < 6 maanden
              
            
            
              
                ≥ 6 maanden
              
            
          
          
            
              < 5%
            
            
              € 500
            
            
              € 750
            
            
              € 1.000
            
            
              € 1.250
            
          
          
            
              5% – < 10%
            
            
              € 750
            
            
              € 1.000
            
            
              € 1.250
            
            
              € 2.000
            
          
          
            
              10% – < 25%
            
            
              € 1.250
            
            
              € 2.000
            
            
              € 3.000
            
            
              € 4.500
            
          
          
            
              25% – < 50%
            
            
              € 2.000
            
            
              € 3.000
            
            
              € 4.500
            
            
              € 7.000
            
          
          
            
              ≥ 50%
            
            
              € 3.000
            
            
              € 4.500
            
            
              € 7.000
            
            
              € 10.000
            
          
          
            
              Minder dan € 50 onderbetaling: € 500.
            
          
        
      
    
    
    
      Artikel 3 
    
    
    1. Indien een werkgever de op hem rustende verplichting, bedoeld in artikel 7a, van de wet, niet of onvoldoende nakomt, wordt hem per werknemer ten aanzien van wie de overtreding is begaan een bestuurlijke boete opgelegd waarvan de hoogte wordt bepaald aan de hand van onderstaande tabel.
    
    
      
        Boetebedragen overtreding artikel 7a
      
      Periode waarin ten minste eenmaal het loon niet giraal is uitbetaald
    
    
    
      ≤ 1 maand 				€ 500
    
    
    
      >1 – < 3 maanden			€ 750
    
    
    3 – < 6 maanden			€ 1.000
    
    6 maanden of langer			€ 1.250
    
  
  
     Dit levert overtredingen op van de artikelen 7, eerste en derde lid, en artikel 7a, eerste lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). 
  
  
     Zoals volgt uit het boeterapport van 21 augustus 2023: ten aanzien van 1) werknemer 1 een overtreding van artikel 7, derde lid, van de Wml, 2) werknemer 2 een overtreding van artikel 7, eerste lid, van de Wml, en 3) werknemer 3 een overtreding van artikel 7a, eerste lid, van de Wml.
  
  
     In de bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante wettelijke bepalingen opgenomen.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:170.
  
  
     Dit volgt uit artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Zie artikel 2 van de Beleidsregel.
  
  
     Zie artikel 2 van de Beleidsregel.
  
  
     Zie artikel 3 van de Beleidsregel.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 27 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:170.