ECLI:NL:RBLIM:2025:7110, Rechtbank Limburg, 22-07-2025, ROE 22/593
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres heeft op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 een subsidie aangevraagd. Deze subsidie is uiteindelijk vastgesteld op € 0,-. De rechtbank is van oordeel dat verweerder in redelijkheid zich op het standpunt heeft gesteld dat de nut, noodzaak en meerwaarde van (onderdelen van) het project niet is aangetoond. Gelet daarop heeft verweerder de subsidie terecht vastgesteld op 
        € 0. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: ROE 22/593 
    
    
      Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: J.C.P. Poulissen),
    
    
      en
    
    
    
      
        de staatssecretaris van Participatie en Integratie
        , voorheen de minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, verweerder
      (gemachtigde: mr. R.A. van der Oord).
    
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over een door eiseres aangevraagde subsidie waarover verweerder een besluit heeft genomen. In het besluit is de subsidie op nihil vastgesteld, terwijl eiseres om een subsidie van € 12.500,- had gevraagd. Eiseres is het daar niet mee eens.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de aangevraagde subsidie terecht op nihil heeft gesteld. Verweerder heeft namelijk de kosten die zijn gemaakt buiten de projectperiode terecht niet subsidiabel geacht en van een groot deel van de kosten is de nut, noodzaak en meerwaarde niet aangetoond. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3. Verweerder heeft de door eiseres aangevraagde subsidie met het besluit van 2 juli 2021 (hierna: het subsidiebesluit) vastgesteld op € 0,-. 
    
    
    
      3.1.
      Met de beslissing op bezwaar van 25 januari 2022 (hierna: het bestreden besluit) is verweerder bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 4 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder deelgenomen. Na afloop van de zitting heeft de rechtbank het onderzoek geschorst om verweerder in de gelegenheid te stellen om in het dossier van de rechtbank ontbrekende stukken in te dienen.
      
    
    
      3.3.
      
        Partijen hebben desgevraagd niet aangegeven een nadere zitting te willen. De rechtbank heeft daarom het onderzoek gesloten.
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Waar gaat deze zaak over? 
        
      
      
      
        4. Eiseres heeft op 26 juni 2018 voor het project ”Vitaal DIP” (projectnummer [nummer] ) subsidie uit het Europees Sociaal Fonds aangevraagd op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 (hierna: de Subsidieregeling). Voor dat project heeft eiseres externe adviseurs van het bedrijf benVitaal ingeschakeld. Eiseres heeft de projectkosten begroot op € 25.000,-. Verweerder heeft op 19 september 2018 subsidie voor het project verleend voor de periode van 20 september 2018 tot 20 september 2019 voor een maximaal subsidiebedrag van € 12.500,- (hierna: het subsidieverleningsbesluit). 
      
      
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft vervolgens op 19 november 2019 (en later aangevuld) een einddeclaratie ingediend bij verweerder en € 25.000,- aan subsidiabele kosten gedeclareerd. Eiseres heeft gevraagd om de subsidie op € 12.500,- vast te stellen. Naar aanleiding van deze einddeclaratie heeft verweerder nog nadere informatie verzocht van eiseres en vervolgens een voornemen uitgebracht op 5 maart 2021. Eiseres heeft op dat voornemen gereageerd.
      
    
    
      4.2.
      Verweerder heeft – voor zover nog van belang – aangegeven dat van een deel van de gedeclareerde kosten de nut, noodzaak en meerwaarde niet is aangetoond (€ 14.755,-). Verder heeft verweerder de uren van twee opgevoerde adviseurs niet declarabel geacht en ziet de workshop ‘slimmer werken’ op scholing zodat ook de kosten daarvan niet subsidiabel zijn. Tot slot zijn de kosten die zijn gemaakt buiten de projectperiode (€ 4.600,-) niet subsidiabel. Verweerder concludeert dat de declarabele kosten daarmee lager zijn dan het drempelbedrag van € 12.000,-. Daarom heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 0,-.
      
      
        5. De rechtbank beoordeelt of verweerder de subsidie terecht op € 0,- heeft vastgesteld. Zij beoordeelt daartoe uitsluitend of de in het bestreden besluit opgenomen standpunten van verweerder juist zijn (en dus niet of de in het subsidiebesluit opgenomen standpunten juist zijn). Zij doet dat uitsluitend aan de hand van de argumenten die eiseres in beroep naar voren heeft gebracht en hetgeen daarover ter zitting is besproken.
      
      
    
    
      5.1.
      In de bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante regels opgenomen.
      
      
        
          Activiteiten buiten de projectperiode
        
      
      
      
        6. In artikel 13, aanhef en sub e, van de Subsidieregeling staat – kort gezegd – dat kosten die zijn gemaakt buiten de projectperiode niet subsidiabel zijn, met uitzondering van de kosten voor de projectcoördinatie en -administratie.
      
      
    
    
      6.1.
      
        In artikel B6, aanhef en onder c, van bijlage 1 van de Subsidieregeling, dat specifiek gaat over Investeringsprioriteit B, staat dat een project slechts voor subsidie in aanmerking komt indien de subsidiabele kosten worden gemaakt in een door de minister aangewezen periode.
        7. Tussen partijen is niet in geschil dat artikel B6 (investeringsprioriteit B) op het project van toepassing is en een bedrag van € 4.600,- aan kosten buiten de projectperiode is gemaakt.
      
      
    
    
      7.1.
      Eiseres stelt zich echter op het standpunt dat de buiten de projectperiode gedeclareerde kosten alsnog moeten worden toegekend omdat zij door verweerder naar de verkeerde regelgeving is verwezen. Eiseres wijst er in dat kader op dat in het subsidieverleningsbesluit enkel wordt verwezen naar de Subsidieregeling zonder dat er een link bij is vermeld. Eiseres heeft via de website van Uitvoering van Beleid gezocht naar de Subsidieregeling en is uitgekomen op een versie daarvan waarin deel B van bijlage 1 (nog) niet was opgenomen. Eiseres ging er daardoor vanuit dat artikel 13, aanhef en sub e, van de Subsidieregeling van toepassing was.
      
      8. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de kosten die buiten de projectperiode zijn gemaakt terecht niet subsidiabel heeft geacht. De rechtbank overweegt in dat kader dat niet aannemelijk is dat eiseres geheel niet op de hoogte was van de specifieke regels die zijn opgenomen in deel B van bijlage 1 bij de Subsidieregeling. Uit de subsidieaanvraag van eiseres en de daarna gewisselde stukken blijkt immers dat eiseres (ook) op de hoogte was van de eis van 2 referenties die is opgenomen in artikel B6, aanhef en onder f, van de Subsidieregeling. Verder overweegt de rechtbank dat het de verantwoordelijkheid is van degene die subsidie aanvraagt om zich op de hoogte te stellen van de geldende (toepasselijke) regels en voorwaarden en om daaraan te voldoen. Voor zover eiseres is uitgegaan van andere regelgeving, komt dat voor haar rekening en risico. De rechtbank is tot slot, anders dan eiseres stelt, niet gebleken dat de verweerder eiseres op het verkeerde been heeft gezet. In dat kader acht de rechtbank van belang dat de verweerder in het subsidieverleningsbesluit heeft verwezen naar de Subsidieregeling (waar deel B van bijlage 1 onderdeel van uitmaakt) en bovendien expliciet heeft aangegeven dat alleen kosten die worden gemaakt tijdens de projectperiode voor subsidie in aanmerking komen. 
      
      
        
          Nut, noodzaak en meerwaarde
        
      
      
      9. Verweerder wijst er op dat eiseres een familiebedrijf is met 13 personeelsleden. In het bedrijf van eiseres zijn al twee eerdere projecten uitgevoerd waarvoor op grond van de Subsidieregeling subsidie is verstrekt. Tegen deze achtergrond moet verweerder nagaan of de kosten van dit derde project wel in verhouding staan tot de te verwachten resultaten. Daarvan is verweerder niet gebleken. Gelet op de eerdere projecten mag worden verwacht dat er binnen de organisatie van eiseres inmiddels kennis aanwezig is over het vergroten van de duurzame inzetbaarheid. Van specifieke problemen binnen de onderneming wordt in het eindverslag geen melding gemaakt en daarom acht verweerder het niet realistisch dat er zoveel uren zijn besteed aan voorbereiding, (interne) communicatie, overleg, planning, enzovoort. Verweerder acht ten minste 147,5 uren die daaraan zijn besteed (die gelijk staan aan een bedrag van € 14.775,-) daarom niet subsidiabel. Verweerder verwijst ook naar een eerdere uitspraak van de rechtbank. Hieruit volgt dat subsidie niet bedoeld is voor het zo nodig bijstellen van eerdere adviezen.
      
      10. Eiseres stelt zich op het standpunt dat haar niet duidelijk is op grond van welke subsidievoorwaarde de genoemde uren niet als nuttig en noodzakelijk worden gezien. Zij benadrukt dat het onderhavige project ziet op de begeleiding bij de implementatie van een uit een eerder project voortgekomen implementatieplan. Eiseres is daarbij heel zorgvuldig te werk gegaan. De door verweerder genoemde uren zien onder meer op het inhoudelijk concretiseren en uitvoeren van het implementatieplan, waarbij na elke stap in dat proces feedback en advies is gegeven en het vervolg is bijgesteld naar aanleiding van de bespreking tussen benVitaal en eiseres. Conform de Subsidieregeling is juist het geven van advies subsidiabel. In de subsidieregels wordt geen melding gemaakt dat de implementatie van eerder implementatieadvies dient te leiden naar nieuwe/vernieuwende aanbevelingen. Bovendien blijkt volgens eiseres uit het door haar overgelegde maatwerk verloop dat de eindevaluatie heeft geleid tot aanbevelingen gericht op gebieden die niet aan de orde zijn geweest in het eerdere project. 
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      
      11. Een project in het kader van (het specifieke deel van de) Subsidieregeling heeft tot doel de bevordering van duurzame inzetbaarheid van werkenden door (a) het verkrijgen van advies met een implementatieplan, of (b) het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies, waaronder het in dialoog met de werkenden aanpassen van de organisatie van het werk.
      
    
    
      11.1.
      Uit artikel 13, aanhef en onder a, van de Subsidieregeling volgt dat onredelijk of niet noodzakelijke kosten voor de uitvoering van het project of een onderdeel daarvan niet voor subsidiering in aanmerking komen. Volgens de wetsgeschiedenis heeft verweerder beleidsruimte bij de invulling van dit artikel. Dit betekent dat het aan verweerder is om de betrokken belangen af te wegen bij het beoordelen of sprake is van onredelijke of niet noodzakelijke kosten. Omdat verweerder beleidsruimte heeft, toetst de rechtbank slechts of verweerder in redelijkheid tot (dat onderdeel van) het besluit is kunnen komen.
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      12. De rechtbank stelt voorop dat degene die aanspraak wil maken op subsidie, de verantwoordelijkheid draagt voor het voldoen aan de voorwaarden daarvan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat eiseres het nut, de noodzaak en de meerwaarde van de uren die zien op voorbereiding, (interne) communicatie, overleg, planning, enzovoort, niet aannemelijk heeft gemaakt. Eiseres benadrukt zelf dat dit project is bedoeld als begeleiding bij de implementatie van een (uit een eerder project voortgekomen) advies. Gelet op dat doel, de twee eerdere projecten en de beperkte omvang van de onderneming van eiseres heeft verweerder het niet realistisch mogen achten dat er zo veel uren nodig zouden zijn voor de genoemde overleggen en bijsturingen. Zij staan niet in een redelijke verhouding tot de uitgevoerde activiteiten, zoals de PMO’s en individuele adviesgesprekken. Dat zou anders kunnen zijn indien een bijzondere problematiek bij de organisatie daarvoor aanleiding zou geven. Verweerder heeft echter terecht gesteld dat van een dergelijke bijzondere problematiek niet is gebleken. Voor zover eiseres met de beschrijving van haar werkwijze heeft bedoeld te stellen dat door concretisering, aanvulling van het eerdere advies en het nader adviseren daarover (ook) sprake is van het verkrijgen van een (nieuw) advies met implementatieplan, is de noodzaak daarvan door eiseres onvoldoende onderbouwd. De nieuwe aanbevelingen zijn ook niet wezenlijk verschillend van die uit het eerdere advies volgen, wat ook aantoont dat de noodzakelijkheid, nut en meerwaarde ontbreekt. Verweerder heeft in dit kader verder terecht gewezen op de eerdere uitspraak van deze rechtbank waarin is geoordeeld dat de subsidie niet is bedoeld voor het zo nodig bijstellen van eerdere adviezen. Verweerder heeft de kosten van € 14.755,- dus niet noodzakelijk en daarmee niet subsidiabel kunnen achten. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Tussenconclusie en overige beroepsgronden
        
      
      
      13. Hiervoor heeft de rechtbank geoordeeld dat verweerder een bedrag van € 14.755,- en een bedrag van € 4.600,- terecht niet subsidiabel heeft geacht. Wanneer deze bedragen in mindering worden gebracht op de door eiseres gedeclareerde kosten van € 25.000,-, blijft er aan declarabele kosten minder over dan het drempelbedrag van € 12.000,-. Dat heeft tot gevolg dat verweerder de subsidie op grond van artikel B10, tweede lid, van de Subsidieregeling op nihil heeft kunnen vaststellen. Een beoordeling van de andere beroepsgronden kan deze uitkomst niet anders maken. Aan een beoordeling van die beroepsgronden komt de rechtbank daarom niet toe. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en verweerder de subsidie terecht op € 0,- heeft vastgesteld. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiseres geen vergoeding van het betaalde griffierecht of (eventuele) proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van M.M.P. van Diepen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
      
        De griffier is niet in de gelegenheid
      
      
        om deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 juli 2025.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage 
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 4:23, eerste lid
      
    
    
    1. Een bestuursorgaan verstrekt subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
    
    
      
        Artikel 4:45, eerste en tweede lid
      
    
    
    
      
        Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingverplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
      
      
        Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
      
    
    
    
      
        Artikel. 4:46
      
    
    
    
      
        Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
      
      
        De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
      
    
    
      
        de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
      
      
        de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
      
      
        de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
      
      
        e subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
      
    
    3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
    
    
    
      
        Subsidieregeling Europees Sociaal Fonds (ESF) 2014-2020
      
    
    
    
      
        Artikel 2. Inleidende bepaling
      
    
    
    
      (…)
    
    5. De bepalingen in de bijlagen gelden in aanvulling op hetgeen in het algemeen deel van de regeling is vastgelegd. Voor zover de bepalingen uit de bijlagen in tegenspraak zijn met bepalingen uit het algemeen deel van de regeling, prevaleren de bepalingen in de bijlagen boven de bepalingen in het algemeen deel in de regeling.
    Artikel 4. Aard van de projecten
    
    1. De minister verleent met inachtneming van deze regeling en onder het voorbehoud, bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Verordening (EU) nr. 1303/2013 subsidie ten behoeve van projecten op het gebied van:
    (…)
    c. 	bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit, nader uitgewerkt in de hoofdstukken V en Va in het kader van investeringsprioriteit B in bijlage 1, behorende bij deze regeling;
    (…)
    
    
      
        Artikel 11. Hoogte van de subsidie
      
    
    
    1. De subsidie ten behoeve van projecten als bedoeld in investeringsprioriteit A, B en C bedraagt maximaal 50% van de subsidiabele kosten, doch ten hoogste het in de beschikking tot subsidieverlening vermelde maximumbedrag.
    (…)
    
    
      
        Artikel 13. Niet-subsidiabele kosten
      
    
    
    
      Niet voor subsidiering komen in aanmerking:
      (…)
    
    kosten gemaakt buiten de projectperiode, die benoemd is in de beschikking tot verlening, met uitzondering van kosten voor de directe loonkosten projectcoördinatie en -administratie en de externe kosten projectcoördinatie en -administratie ten behoeve van het opstellen van de einddeclaratie tot aan het moment van indienen van het verzoek tot vaststelling.
    (…)
    
    
      
        Bijlage 1. Specifieke bepalingen voor subsidie aanvragen in het kader van investeringsprioriteiten A tot en met C
      
      (…)
    
    
    
      
        Investeringsprioriteit B. Actief en gezond ouder worden
      
      (…)
    
    
    
      
        Artikel B4. Doel
      
    
    
    
      
        Een project in het kader van dit hoofdstuk heeft tot doel de bevordering van duurzame inzetbaarheid van werkenden door:
      
      
        het verkrijgen van advies met een implementatieplan; of
      
      
        het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies, waaronder het in dialoog met de werkenden aanpassen van de organisatie van het werk.
      
    
    	(…)
    
    
      
        Artikel B6. Specifieke eisen
      
    
    
    
      Een project komt slechts voor subsidie in aanmerking indien:
      (…)
    
    De subsidiabele kosten worden gemaakt in een door de minister aangewezen periode. Deze periode start de dag na dagtekening van het besluit tot verlening van de subsidie en eindigt ten hoogste twaalf maanden daarna;
    (…)
    
       Per adviseur investeringsprioriteit B twee referenties worden ingediend, afkomstig van twee verschillende opdrachtgevers. Deze hebben betrekking op de relevante kennis en ervaring van de beoogde adviseur investeringsprioriteit B op het terrein van duurzame inzetbaarheid. Ter vervanging van bovengenoemde twee referenties per adviseur investeringsprioriteit B, kan er ook één referentie van een O&O-fonds worden ingediend. Geen referentie hoeft te worden ingediend wanneer wordt aangetoond dat de beoogde adviseur investeringsprioriteit B in dienst is bij een O&O-fonds, dan wel een deskundige is als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit of als bedrijfsarts is ingeschreven in een erkend specialistenregister als bedoeld in artikel 14 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg;
       voor het project ten minste € 12.000,– aan subsidiabele kosten zijn begroot.
    
    
    
      
        Artikel B9. Hoogte subsidie
      
    
    
    1. Wanneer de aanvraag aan de eisen van dit hoofdstuk voldoet, verleent de minister een subsidie van maximaal € 12.500. Voor de berekening van de subsidie wordt het uurtarief van de ingehuurde adviseur investeringsprioriteit B bepaald op maximaal € 100,– exclusief btw.
    (…)
    
    
      
        Artikel B10. Einddeclaratie en subsidievaststelling
      
    
    
    
      (…)
    
    2. Het maximale subsidiepercentage bedoeld in artikel 11, eerste lid, wordt vastgesteld op 0% indien bij het indienen, dan wel na het controleren van de einddeclaratie respectievelijk na overig onderzoek door daartoe bevoegde instanties, blijkt dat minder dan € 12.000,– aan subsidiabele kosten is gerealiseerd.
    
  
  
     De rechtbank maakt dit op uit de portefeuilleverdeling binnen het (demissionaire) kabinet Schoof.
  
  
     Artikel B10, tweede lid, van de Subsidieregeling.
  
  
     Deze zijn ook te raadplegen op https://wetten.overheid.nl. 
  
  
     ECLI:NL:RBLIM:2022:8678, te raadplegen op https://uitspraken.rechtspraak.nl.
  
  
     Artikel B4, eerste lid, van de Subsidieregeling.
  
  
     Stcrt. 2014, 9796, p. 26: “Dit artikel kent ook een aantal termen dat beleidsruimte biedt aan de staatssecretaris (bijvoorbeeld de term ‘niet noodzakelijk’)”, te raadplegen op https://officielebekendmakingen.nl.