ECLI:NL:RVS:2025:4315, Raad van State, 10-09-2025, 202207180/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2022 heeft de raad van de gemeente Rotterdam het bestemmingsplan "Hoek van Holland Voorduin" vastgesteld. Met het bestemmingsplan heeft de raad beoogd de bestaande situatie in het Voorduin vast te leggen door de bestaande bebouwing in overeenstemming met de huidige functie te bestemmen. Verder heeft het plangebied grotendeels een groenbestemming en een natuurbestemming gekregen. Het Voorduin is een gebied gelegen in het westen van Hoek van Holland en grenzend aan de Nieuwe Waterweg. In het Voorduin bevindt zich een militair ensemble dat sinds 21 april 2020 is aangewezen als gemeentelijk monument. Voor het vaststellen van het bestemmingsplan gold er geen bestemmingsplan in het Voorduin. Het Jagershuis en anderen exploiteren op het perceel gelegen aan de Badweg 1 een restaurant in het Jagershuis, het voormalige kantinegebouw van het militair ensemble. Zij zijn het niet eens met het bestemmingsplan. Volgens Het Jagershuis en anderen zijn de bouw- en gebruiksmogelijkheden in het bestemmingsplan te beperkt om hun restaurant rendabel te houden.

202207180/1/R3.
    Datum uitspraak: 10 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    N.V. Hotel- en Café- Restaurantbedrijf Het Jagershuis, gevestigd in Hoek van Holland, gemeente Rotterdam, [appellant A], wonend in Roosendaal, en [appellant B], wonend in Hoek van Holland, gemeente Rotterdam (hierna: Het Jagershuis en anderen),
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Rotterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Hoek van Holland Voorduin" vastgesteld.
    Tegen dit besluit hebben het Jagershuis en anderen beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 21 maart 2025, waar Het Jagershuis en anderen, vertegenwoordigd door [appellant A], bijgestaan door mr. J. Geelhoed, advocaat in Honselersdijk, en [persoon], en de raad, vertegenwoordigd door mr. drs. M.A.C. Kooij, mr. A. Zonneveld, mr. C.A.E. Colard, D. Güth en G.J. de Jong, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 3 juni 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Met het bestemmingsplan heeft de raad beoogd de bestaande situatie in het Voorduin vast te leggen door de bestaande bebouwing in overeenstemming met de huidige functie te bestemmen. Verder heeft het plangebied grotendeels een groenbestemming en een natuurbestemming gekregen. Het Voorduin is een gebied gelegen in het westen van Hoek van Holland en grenzend aan de Nieuwe Waterweg. In het Voorduin bevindt zich een militair ensemble dat sinds 21 april 2020 is aangewezen als gemeentelijk monument. Voor het vaststellen van het bestemmingsplan gold er geen bestemmingsplan in het Voorduin.
    Het Jagershuis en anderen exploiteren op het perceel gelegen aan de Badweg 1 een restaurant in het Jagershuis, het voormalige kantinegebouw van het militair ensemble. Zij zijn het niet eens met het bestemmingsplan. Volgens Het Jagershuis en anderen zijn de bouw- en gebruiksmogelijkheden in het bestemmingsplan te beperkt om hun restaurant rendabel te houden. In het plan is aan de gronden waarop het restaurant staat de bestemming "Horeca" toegekend. Aan de omliggende gronden, waarop ook enkele bijgebouwen staan, is de bestemming "Verkeer - Erf" toegekend.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Beroep
    Ingetrokken beroepsgronden
    4.       Het Jagershuis en anderen hebben hun betogen dat het plan ten onrechte verschillende bestemmingen toekent aan de monumentale gebouwen op het perceel Badweg 1, waardoor er geen planologische samenhang is, en dat het bestemmingsplan financieel niet uitvoerbaar is, op de zitting ingetrokken.
    Bestemming "Horeca" te beperkt
    5.       Het Jagershuis en anderen betogen dat de planregels behorende bij de bestemming "Horeca" te beperkend zijn. Hiertoe voeren zij aan dat het bestemmingsplan alleen de feitelijke situatie zoals die volgens de raad is als uitgangspunt neemt en niet meer dan dat, waardoor de bestaande rechten en mogelijkheden volgens hen onvoldoende gerespecteerd worden. Volgens het Jagershuis en anderen biedt het bestemmingsplan ook geen ruimte om de bedrijfsvoering op deze locatie te wijzigen of uit te breiden, omdat de bestemmingsomschrijving op het perceel Badweg 1 uitsluitend een restaurant toelaat. De raad heeft volgens Het Jagershuis en anderen niet toereikend gemotiveerd waarom hij dit vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. De motivering dat vanwege de monumentale en landschappelijke waarden van het plangebied is gekozen voor het vastleggen van de feitelijke situatie, is niet toereikend. Ook heeft de raad de belangen van de horecaondernemers in het plangebied onvoldoende onderzocht bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    5.1.    In de plantoelichting schrijft de raad dat er voor het vaststellen van het bestemmingsplan geen ander bestemmingsplan gold en dat de raad met het bestemmingsplan beoogt de bestaande situatie in het plangebied vast te leggen. Het bestemmingsplan kent aan de gronden van het Jagershuis en anderen waarop het Jagershuis staat, de bestemming "Horeca" toe. Daarnaast bepaalt het bestemmingsplan dat op die gronden maximaal één bouwlaag is toegestaan. Aan het resterende deel van het perceel is de bestemming "Verkeer - Erf" toegekend. Verder voorziet het bestemmingsplan in verschillende bouwvlakken, waarvan de grenzen overeenkomen met de buitenmuren van de reeds aanwezige bebouwing.
    5.2.    In artikel 5 van de planregels zijn de volgende bepalingen behorende bij de bestemming "Horeca" neergelegd:
    "5.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Horeca' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. een restaurant aan Badweg 1;
    b. een snackbar aan Koningin Emmaboulevard 11;
    c. bij de hiervoor genoemde functie behorend erf, waaronder een terras.
    5.2 Bouwregels
    5.2.1 Algemeen
    Op de voor 'Horeca' bestemde gronden mag uitsluitend worden gebouwd ten behoeve van de aldaar genoemde functie.
    5.2.2 Bebouwingsnormen
    a. gebouwen zijn uitsluitend toegestaan binnen het op de verbeelding aangegeven bouwvlak;
    b. het maximaal aantal toegestane bouwlagen mag niet meer bedragen dan met de aanduiding "maximum aantal bouwlagen" op de verbeelding is aangegeven."
    5.3.    De Afdeling stelt voorop dat, zoals zij eerder heeft overwogen, bijvoorbeeld in de uitspraak van 13 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1222, onder 6.2, in het algemeen aan een geldend planologisch regime geen blijvende rechten kunnen worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen bestemmingen en regels voor gronden vaststellen die voorheen niet golden. De Afdeling overweegt dan ook dat het de raad, gelet op de beleidsruimte die hem bij de vaststelling van een bestemmingsplan toekomt, vrij staat om de planologische mogelijkheden op een perceel te beperken, mits de raad toereikend motiveert waarom hij dat vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht. Dat geldt ook in dit geval, waarin voor het perceel Badweg 1 voorafgaand aan dit plan geen bestemmingsplan gold.
    De raad heeft op pagina 4 van de zienswijzennota toegelicht dat hij er met het oog op de monumentale en landschappelijke waarden van het plangebied voor heeft gekozen om voor de aanwezige bebouwing de bestaande situatie als uitgangspunt te nemen en vast te leggen in het bestemmingsplan. In zijn verweerschrift voegt de raad hieraan toe dat het mogelijk blijft om met een omgevingsvergunning af te wijken van het bestemmingsplan, met dien verstande dat het plan dat afwijkt van het bestemmingsplan in overeenstemming is met de monumentale waarden zoals beschreven in de aanwijzing.
    De Afdeling is van oordeel dat de raad hiermee niet voldoende heeft gemotiveerd waarom het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk is om op het perceel Badweg 1 uitsluitend horeca, en meer specifiek, uitsluitend een restaurant toe te laten. Daartoe overweegt de Afdeling dat het op zichzelf aanvaardbaar is dat de raad met het oog op de monumentale en landschappelijke waarden van het plangebied heeft beoogd om de ruimtelijke impact van de planologische mogelijkheden op het perceel Badweg 1 te beperken tot de ruimtelijke impact in de bestaande situatie. De Afdeling is echter van oordeel dat de raad onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een andere vorm van gebruik met eenzelfde of zelfs minder ruimtelijke impact vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar zou zijn. Gelet hierop is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3:46 van de Awb. Dat met een omgevingsvergunning alsnog van het bestemmingsplan kan worden afgeweken, zoals de raad in zijn verweerschrift stelt, leidt niet tot een ander oordeel. Dit is immers geen motivering voor de keuzes die de raad bij de vaststelling van het bestemmingsplan heeft gemaakt met betrekking tot de gronden op het perceel Badweg 1 waaraan de bestemming "Horeca" en meer specifiek alleen "restaurant" is toegekend.
    Het betoog slaagt.
    Bestemming "Verkeer - Erf"
    6.       Het Jagershuis en anderen betogen dat de gronden met de bestemming "Verkeer - Erf" feitelijk niet bruikbaar zijn. Hiertoe voeren zij aan dat de planregels behorende bij de bestemming geen reële bouw- en gebruiksmogelijkheden bieden. Verder voeren zij aan dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de bestaande situatie op het perceel, mede omdat zij betwijfelen of alle bestaande gebouwen als zodanig bestemd zijn. Zo is een van de bijgebouwen eerder met een vergunning verbouwd tot woning, waardoor dit gebouw volgens Het Jagershuis en anderen als zodanig bestemd zou moeten worden.
    6.1.    In artikel 8 van de planregels is het volgende bepaald voor de bestemming "Verkeer - Erf":
    "8.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Verkeer - Erf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a. terrein ten behoeve van de ontsluiting van de aanliggende bebouwing, voor parkeren, groenvoorzieningen en waterlopen;
    b. uitstekende delen aan gebouwen die toegelaten zijn krachtens een aangrenzende bouwbestemming.
    8.2 Bouwregels
    8.2.1 Algemeen
    Op de voor 'Verkeer - Erf' bestemde gronden mag niet worden gebouwd, behoudens:
    a. in de bestemming passende bouwwerken, geen gebouwen zijnde, zoals een carport, slagboom, fietsenrekken, erfafscheidingen e.d.
    b. uitstekende delen aan gebouwen, niet dieper dan 2 meter uit de gevel en ten minste 2,2 meter boven maaiveld;
    c. erfafscheidingen mogen niet hoger zijn dan 1,50 meter;
    d. gebouwen zijn uitsluitend toegestaan binnen het op de verbeelding aangegeven bouwvlak;
    e. de goothoogte van gebouwen mag niet meer dan 3 meter bedragen."
    Het bestemmingsplan voorziet op het perceel Badweg 1 in drie bouwvlakken op de gronden met de bestemming "Verkeer - Erf". Binnen deze bouwvlakken bevinden zich de bestaande bijgebouwen op het perceel.
    6.2.    Wat betreft het betoog van Het Jagershuis en anderen dat de gronden met de bestemming "Verkeer - Erf" feitelijk niet bruikbaar zijn vanwege de beperkte bouwmogelijkheden, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals hiervoor onder 5.33 is omschreven, heeft de raad in de zienswijzennota toegelicht dat hij er vanwege de monumentale en landschappelijke waarden van het plangebied voor heeft gekozen om voor de aanwezige bebouwing de bestaande situatie als uitgangspunt te nemen en vast te leggen in het bestemmingsplan. Met het oog op deze monumentale en landschappelijke waarden acht de raad het niet wenselijk dat de ruimtelijke impact van het gebruik van het perceel Badweg 1 toe zal nemen ten opzichte van de bestaande situatie. Daarom heeft de raad ervoor gekozen om in de planregels te bepalen dat in beginsel niet mag worden gebouwd op gronden met de bestemming "Verkeer - Erf". Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarmee toereikend gemotiveerd waarom hij ervoor heeft gekozen om de bouwmogelijkheden op de gronden met de bestemming "Verkeer - Erf" te beperken.
    Het betoog slaagt niet.
    6.3.    Wat betreft het betoog van Jagershuis en anderen dat de gebruiksmogelijkheden te beperkt zijn en de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de bestaande situatie op het perceel, mede omdat zij betwijfelen of alle bestaande gebouwen als zodanig bestemd zijn, overweegt de Afdeling als volgt. In zijn verweerschrift heeft de raad beschreven dat een van de bijgebouwen in 1948 enige tijd als noodwoning is gebruikt, maar dat dit bijgebouw in 1960 reeds een recreatieve bestemming heeft gekregen. Op de zitting hebben Het Jagershuis en anderen daarnaast aangegeven dat ditzelfde bijgebouw al langere tijd niet meer als woning wordt gebruikt. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de raad een van de bijgebouwen in het bestemmingsplan als woning had moeten bestemmen.
    De raad heeft wel erkend dat het bestaande gebruik van de bijgebouwen ten onrechte niet is toegelaten. De bijgebouwen worden gebruikt als berging ten behoeve van de horecagelegenheid in het Jagershuis, maar dit gebruik is niet toegelaten op grond van de regels behorende bij de bestemming "Verkeer - Erf". De raad heeft de Afdeling daarom in zijn verweerschrift verzocht zelf in de zaak te voorzien en aan artikel 8.1 van de planregels een lid toe te voegen, zodat het bestemmingsplan toelaat dat de bijgebouwen op het perceel Badweg 1 als berging ten behoeve van de horeca gebruikt kunnen worden. Omdat de raad zich in zoverre op een ander standpunt stelt dan hij in het bestreden besluit heeft gedaan en niet is gebleken dat gewijzigde omstandigheden hiervoor aanleiding hebben gegeven, is het bestreden besluit op dit punt niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid. Gelet hierop is het plan in zoverre vastgesteld in strijd met artikel 3:2 van de Awb. De Afdeling zal in de conclusie van deze uitspraak bespreken welke consequenties dit heeft voor het bestreden besluit.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    Zelf in de zaak voorzien
    7.       Zoals hiervoor onder 6.3 is omschreven, is het bestemmingsplan wat betreft het plandeel met de bestemming "Verkeer - Erf" voor het perceel Badweg 1 in strijd met artikel 3:2 van de Awb vastgesteld. De raad heeft de Afdeling verzocht om zelf voorziend een lid aan artikel 8.1 van de planregels toe te voegen. Bij de huidige stand van zaken ziet de Afdeling echter geen ruimte om zelf in de zaak te voorzien. Het zorgvuldigheidsgebrek dat de Afdeling onder 6.3 heeft geconstateerd is immers niet het enige gebrek dat de Afdeling heeft geconstateerd in het besluit van 20 oktober 2022 tot vaststelling van het bestemmingsplan "Hoek van Holland Voorduin". Zoals de Afdeling onder 5.3 heeft overwogen, is het bestemmingsplan wat betreft het plandeel met de bestemming "Horeca" voor het perceel Badweg 1 in strijd met artikel 3:46 van de Awb vastgesteld, omdat de raad niet toereikend heeft gemotiveerd waarom hij ervoor gekozen heeft om op het perceel Badweg 1 uitsluitend horeca, en meer specifiek, uitsluitend een restaurant toe te laten.
    De Afdeling is van oordeel dat het onder 5.33 vastgestelde motiveringsgebrek een gebrek is dat zich ervoor leent om met toepassing van de zogenoemde bestuurlijke lus door de raad hersteld te worden. De Afdeling zal de raad in de toepassing van de bestuurlijke lus ook in de gelegenheid stellen het onder 6.3 vastgestelde gebrek te herstellen. Bij het herstellen van dat laatste gebrek dient de raad rekening te houden met de uitkomst van het herstel van het onder 5.3 geconstateerde gebrek.
    Bestuurlijke lus
    8.       Zoals hiervoor is omschreven, zal de Afdeling de raad op grond van artikel 8:51d van de Awb opdragen om binnen zesentwintig weken na verzending van deze uitspraak de gebreken in het besluit van 20 oktober 2022 te herstellen door:
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 5.33, alsnog toereikend te motiveren waarom de raad het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk acht om op het perceel Badweg 1 uitsluitend horeca, en meer specifiek, uitsluitend een restaurant, en dus geen andere vormen van gebruik met eenzelfde of minder zware ruimtelijke impact toe te laten, of een gewijzigd of nieuw besluit te nemen, en
    - met inachtneming van wat is overwogen onder 6.3, de planregels behorende bij de bestemming "Verkeer - Erf" zodanig aan te passen dat die regels in ieder geval het bestaande gebruik van de bijgebouwen die zich op het perceel Badweg 1 op de gronden met de bestemming "Verkeer - Erf" bevinden, mogelijk maken. Zoals gezegd dient de raad bij het herstellen van het gebrek rekening te houden met de uitkomst van het herstel van het onder 5.3 geconstateerde gebrek. Dit zou kunnen betekenen dat de raad meer of ander gebruik dan dat bestaande gebruik mogelijk moet maken.
    9.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1174, blijft op een gewijzigd of nieuw besluit het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    10.     De raad moet de Afdeling en de andere partijen schriftelijk mededelen op welke wijze de gebreken in het bestreden besluit zijn hersteld en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekendmaken en mededelen.
    Proceskosten en griffierecht
    11.     In de einduitspraak zal worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad van de gemeente Rotterdam op om:
    - binnen zesentwintig weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van wat is overwogen onder 8 de onder 5.33 en 6.3 omschreven gebreken in het besluit van de raad van de gemeente Rotterdam van 20 oktober 2022 te herstellen, en
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit zo spoedig mogelijk op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. Willems
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025
    288-1117