ECLI:NL:RBGEL:2025:7411, Rechtbank Gelderland, 04-09-2025, AWB-24_6107
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom bijgebouw. Concreet zicht op legalisatie

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/6107 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiseres] en [eiser], uit [plaats], eisers
    (gemachtigde: mr. L.J. de Boer),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Montferland, het college 
      (gemachtigde: [gemachtigde 1]).
    
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1], [derde-partij 2] en [derde-partij 3] uit [plaats] (omwonenden).
      (gemachtigde: [gemachtigde 2]).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die aan eisers is opgelegd om het in de achtertuin gebouwde bijgebouw te verlagen of af te breken. Eisers zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren aan dat voor het bijgebouw een omgevingsvergunning kan worden verleend, zodat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat deze beroepsgrond niet slaagt. Eisers krijgen dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staan het procesverloop in deze zaak en de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf overweging 3. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eisers wonen op het perceel [locatie] te [plaats]. Op grond van het bestemmingsplan “Kernen” is dit perceel bestemd als “Wonen”. Op het achtererf mag op grond van artikel 17.2.2, onder l, van de planregels een bijgebouw worden gebouwd met een goothoogte van 4 meter en een bouwhoogte van 5 meter. 
    
    
    
      2.1.
      Eisers hebben in de achtertuin tegen de grens van het perceel van [derde-partij 2] begin 2022 een bijgebouw gebouwd met een lengte van ongeveer 13 meter, een breedte van ongeveer 4,5 meter en een plat dak. Op deze plek stond voorheen een kleiner bijgebouw. 
      
    
    
      2.2.
      Op 12 januari 2023 heeft een toezichthouder een controle uitgevoerd. De toezichthouder heeft geconstateerd dat het bijgebouw een gemiddelde goothoogte heeft van 4,47 meter. 
      
    
    
      2.3.
      Op 5 juli 2023 hebben de omwonenden het college verzocht om handhavend op te treden tegen het bijgebouw. Volgens de omwonenden is het bijgebouw hoger dan de goothoogte van 4 meter die het bestemmingsplan toestaat en daarom niet vergunningvrij. 
      
    
    
      2.4.
      Bij besluit van 15 november 2023 heeft het college aan eisers een last onder dwangsom opgelegd vanwege het bouwen van een bouwwerk zonder een omgevingsvergunning en aan eisers opgedragen om deze overtreding uiterlijk 16 februari 2024 te beëindigen. Daarvoor heeft het college de volgende opties geboden:
      
      
        
          “Optie 1; u dient het bijgebouw te verwijderen en verwijderd te houden;
        
        
          Optie 2: u dient het bijgebouw aan te passen naar vergunningvrij zoals beschreven in artikel 17.2.2 onder l van het bestemmingsplan;
        
        
          Optie 3: u dient het bijgebouw in zijn geheel te verlagen naar een goothoogte van maximaal 4 meter zodat deze binnen het bestemmingsplan past.”
        
      
      
    
    
      2.5.
      De hoogte van de dwangsom is gesteld op € 1.500 per week met een maximum van € 15.000. 
      
    
    
      2.6.
      Met het bestreden besluit van 14 augustus 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij dat besluit gebleven. Het college heeft bij besluit van 4 september 2024 de begunstigingstermijn verlengd tot 6 weken na de uitspraak van de rechtbank. 
      
    
    
      2.7.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De omwonenden hebben ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.8.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, omwonenden en de gemachtigde van omwonenden. 
      
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    3. Tussen partijen is niet meer in geschil dat de gemiddelde goothoogte van het bijgebouw 4,47 meter bedraagt en dat de goothoogte op het hoogste punt 4,70 meter bedraagt. Vanwege deze goothoogte is het bijgebouw niet vergunningvrij op grond van artikel 2, derde lid, en artikel 3, zesde lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Voor het bouwen van het bijgebouw is daarom een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” vereist en een omgevingsvergunning voor de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”. Omdat voor het bijgebouw geen omgevingsvergunning is verleend, is er sprake van een overtreding. Het college is daarom bevoegd om handhavend op te treden met een last onder dwangsom. 
    
    
      
        Beginselplicht tot handhaving
      
    
    4. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig, als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    
    
      
        Is er sprake van een bijzonder geval waarin van handhaving moet worden afgezien?
      
    
    5. Eisers hebben zich in hun beroepschrift op het standpunt gesteld dat er sprake is van een bijzonder geval. Volgens eisers is er namelijk sprake van concreet zicht op legalisatie. De rechtbank zal hierna eerst kort ingaan op de voorgeschiedenis met betrekking tot het legalisatietraject en daarna op de vraag wanneer er sprake is van concreet zicht op legalisatie. 
    
    
      5.1.
      Uit de stukken blijkt dat eisers op 1 december 2022 een aanvraag voor een omgevingsvergunning hebben ingediend. Deze aanvraag is nadien ingetrokken. Ondanks dat eisers voor het bouwwerk geen aanvraag voor een omgevingsvergunning hebben ingediend, heeft het college in het bestreden besluit onderzocht of een omgevingsvergunning voor het bestaande bouwwerk kan worden verleend. Het college heeft overwogen dat het bijgebouw in strijd is met de in het bestemmingsplan opgenomen goothoogte van 4 meter en dat de goothoogte van het bouwwerk meer dan 10 % afwijkt van deze toegestane goothoogte. Het is daarom ook niet mogelijk om met de in het bestemmingsplan opgenomen bepaling om met maximaal 10 % van de (goot)hoogte af te wijken een omgevingsvergunning te verlenen. Het is wel mogelijk om met toepassing van artikel 4, eerste lid, van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (de zogenaamde kruimelgevallenafwijking) af te wijken van het bestemmingsplan, omdat het bijgebouw lager is dan 5 meter. Het college heeft voor de toepassing van deze bevoegdheid beleidsregels opgesteld en het bouwwerk getoetst aan deze beleidsregels. Volgens het college past het bijgebouw niet binnen de kaders die in deze beleidsregels zijn opgenomen. Het college heeft vervolgens beoordeeld of er bijzondere omstandigheden zijn om af te wijken van de beleidsregels. Volgens het college is er echter geen sprake van bijzondere omstandigheden om van de beleidsregels af te wijken. In het besluit staat vervolgens een ruimtelijke afweging, waarin wordt aangegeven waarom het college het bijgebouw in strijd acht met een goede ruimtelijke ordening. 
      
    
    
      5.3.
      Eisers betogen dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom een bijgebouw met een goothoogte van 4,40 meter ruimtelijk niet aanvaardbaar is. Volgens eisers is onduidelijk welk gewicht is toegekend aan de drie handhavingsverzoeken en gaat het college ten onrechte uit van de ruimtelijke uitstraling van het bijbehorende bouwwerk in de huidige staat en niet van een bijgebouw met een hoogte van 4,40 meter. Dat het bouwwerk significante nadelige effecten heeft op de schaduwwerking op belendende percelen is volgens eisers ook niet onderbouwd met een bezonningsstudie. Zij wijzen er daarbij op dat het bestemmingsplan een goot- en bouwhoogte van respectievelijk 4 en 5 meter toestaat in welk geval er sprake is van een gelijk of groter schaduweffect. Ook wordt volgens eisers in de belangenafweging over het vergunnen van het bijgebouw niet ingegaan op de langdurige en verwarrende voorgeschiedenis. 
      
    
    
      5.4.
      
        De rechtbank merkt allereerst op dat aan de last onder dwangsom uitsluitend een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ten grondslag is gelegd (de activiteit “bouwen”). De last onder dwangsom heeft dus geen betrekking op een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo (de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”). 
        Wat de rechtbank dus dient te beoordelen, is of er voor de activiteit “bouwen” sprake was van concreet zicht op legalisatie. In eerdere rechtspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het enkele feit dat eisers geen aanvraag om verlening van een bouwvergunning hebben ingediend, onvoldoende is om aan te nemen dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Bij de beantwoording van de vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, dient het college te bezien of, als een aanvraag zou worden ingediend, een bouwvergunning voor het gerealiseerde bijgebouw zou kunnen worden verleend.
      
      
      
        De rechtbank stelt vast dat het college deze beoordeling heeft verricht en dat niet in geschil is dat het bouwwerk door de goothoogte van meer dan 4 meter in strijd is met het bestemmingsplan, zodat er voor wat betreft de activiteit “bouwen” geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Wat eisers verder aanvoeren over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het bijgebouw ziet op de activiteit “gebruik in strijd met het bestemmingsplan”. Deze overtreding is niet aan de last onder dwangsom ten grondslag gelegd en kan daarom in deze handhavingsprocedure niet aan bod komen. Ten overvloede merkt de rechtbank op dat voor concreet zicht op legalisatie bij gebruik in strijd met het bestemmingsplan ten minste een aanvraag moet zijn ingediend. Deze aanvraag is er niet (meer), zodat er ook daarom geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. Bovendien wordt de ruimtelijke aanvaardbaarheid van een bouwplan in de handhavingsprocedure niet beoordeeld. Dit dient te worden beoordeeld in het kader van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan. Wat eisers dus hebben aangevoerd over de schaduwwerking kan in deze procedure niet aan de orde komen. 
        Omdat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, heeft het college zich terecht op het standpunt gesteld dat er in zoverre geen sprake is van een bijzonder geval om van handhaving af te zien. 
      
      
    
    
      5.5.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van de proceskosten. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet staan deze bepalingen in artikel 22.26 en 22.36 van het Omgevingsplan gemeente Montferland.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285
  
  
     Artikel 30.1, onder c, van de planregels
  
  
     Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht, de zogenaamde inherente afwijkingsbevoegdheid. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2006 (ECLI:NL:RVS:2010:BM6444) 
  
  
     Zie overweging 3 van de uitspraak van de Afdeling van 15 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2734)