ECLI:NL:RBDHA:2025:15929, Rechtbank Den Haag, 25-08-2025, 24/7602
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing handhavingsverzoek; verkoop producten vanuit een kas; kleinschalige verkoop van niet ter plaatse geteelde producten; vaststelling kleinschaligheid; afwijzing handhavingsverzoek ondeugdelijk gemotiveerd;  vernietiging bestreden besluit; rechtsgevolgen blijven in stand; vanuit oogpunt van rechtszekerheid van vergunninghouder moeten voorwaarden en beperkingen die bevoegd gezag nodig acht als voorschrift aan de omgevingsvergunning worden verbonden; overwegingen in omgevingsvergunning onvoldoende duidelijk en concreet om als handhaafbaar voorschrift te kunnen gelden; beroep gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 24/7602 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 augustus 2025 in de zaak tussen
    Supermarkt Naaldwijk B.V., uit Naaldwijk, eiseres
    (gemachtigde: mr. J. Bouwman-Treffers),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Westland 
    (gemachtigden: [naam 1] en [naam 2] )
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Stichting BoereGoed uit Naaldwijk, vergunninghoudster
      (gemachtigde: mr. M.R. Plug).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het door eiseres ingediende handhavingsverzoek met betrekking tot de activiteiten van vergunninghoudster. Vergunninghoudster verkoopt producten vanuit een winkel in een kas. Volgens eiseres handelt vergunninghoudster in strijd met de aan haar verleende omgevingsvergunning en het bestemmingsplan, omdat de verkoop van niet ter plaatse geteelde producten niet kleinschalig van aard en omvang is. Volgens het college handelt vergunninghoudster niet in strijd met de omgevingsvergunning en het bestemmingsplan. Het handhavingsverzoek is daarom afgewezen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit weliswaar niet goed is gemotiveerd, maar dat het college heeft mogen besluiten om niet handhavend op te treden tegen vergunninghoudster. Hierna legt de rechtbank dit oordeel uit. 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het besluit van 26 oktober 2023 heeft het college het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen. Met het bestreden besluit van 8 augustus 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Eiseres heeft aanvullende stukken ingediend en vergunninghoudster heeft ook een schriftelijke reactie ingediend.
      
    
    
      2.2.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 7 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: namens eiseres [naam 3] , [naam 4] en de gemachtigde, de gemachtigden van het college, en namens vergunninghoudster [naam 5] , [naam 6] , [naam 7] en de gemachtigde.
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
        
          
          Totstandkoming van het bestreden besluit
        
        3. Vergunninghoudster is een stichting met als doel het bevorderen van lokale, korte voedselketens, die als basis dienen voor werkervaringsplaatsen. In de stichting zijn sociaalmaatschappelijke activiteiten ondergebracht, waaronder een buurtkas waar verschillende soorten groenten en fruit worden geproduceerd en verkocht. De buurtkas bevond zich aanvankelijk op de locatie [adres] in Naaldwijk. Vergunninghoudster wilde haar activiteiten voortzetten op de [perceel] in Naaldwijk (het perceel). Het college heeft daarvoor op 13 oktober 2022 een omgevingsvergunning verleend.
      
    
    
      3.1.
      Eiseres exploiteert een supermarkt in het centrum van Naaldwijk. Bij brief van 30 augustus 2023 heeft eiseres het college verzocht om handhavend op te treden tegen de door vergunninghoudster op het perceel uitgevoerde activiteiten. Zo zou er volgens eiseres ten onrechte geen sprake zijn van ‘ondergeschikte particuliere verkoop’ als bedoeld in het geldende bestemmingsplan. Ook zou de verkoop van niet ter plaatse geteelde producten in strijd met de omgevingsvergunning niet kleinschalig zijn.  
    
    
      3.2.
      
        Met het besluit van 26 oktober 2023 heeft het college het handhavingsverzoek van eiseres afgewezen. Die afwijzing is met het bestreden besluit van 8 augustus 2024 in stand gebleven. In de omgevingsvergunning wordt volgens het college niet gesproken over ondergeschikte particuliere verkoop, noch wordt de verkoop daarin beperkt tot uitsluitend op eigen perceel geteelde producten. Volgens het college vindt er geen overtreding van de voorschriften van de geldende omgevingsvergunning en het bestemmingsplan plaats en bestaat er daarom geen aanleiding om over te gaan tot handhaving.
        
          
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Toetsingskader
        
        4. De rechtbank beoordeelt de rechtmatigheid van de afwijzing van het handhavingsverzoek. De rechtbank stelt daarbij voorop dat het college alleen handhavend op kan en mag treden als er sprake is van een overtreding als bedoeld in artikel 5:1, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
      
    
    
      4.1.
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover hier relevant, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo is het verboden te handelen in strijd met een voorschrift van een omgevingsvergunning dat betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
    
    
      4.3.
      Op grond van artikel 2.22, eerste lid, van de Wabo worden in een omgevingsvergunning het project en de activiteiten waarop het betrekking heeft, duidelijk beschreven.
      
      
      
      
        
          Kleinschalige verkoop niet ter plaatse geteelde producten
        
        5. Eiseres betoogt dat vergunninghoudster in strijd met het bestemmingsplan en de omgevingsvergunning handelt, nu de verkoop van niet ter plaatse geteelde producten niet kleinschalig is. Volgens eiseres blijkt uit de vergunning dat er in de activiteiten van vergunninghoudster een duidelijk onderscheid bestaat tussen de hoofdactiviteit (de verkoop van eigen geteelde producten) en de nevenactiviteit (de kleinschalige verkoop van niet ter plaatse geteelde producten). De vraag of er sprake is van kleinschaligheid, moet volgens eiseres worden beantwoord aan de hand van het bedrijfsresultaat. Daarbij kan bijvoorbeeld aansluiting gezocht worden bij de gangbare ‘tien-procent-regel’, op grond waarvan het bedrijfsresultaat van een nevenactiviteit maximaal tien procent van het totale bedrijfsresultaat mag bedragen. Onder verwijzing naar een rapport van SWECO van 16 oktober 2024 stelt eiseres dat 95% van het assortiment uit niet ter plaatse geteelde producten bestaat. Eiseres wijst er daarnaast op dat vergunninghoudster ook producten zoals chips, koffiebonen, kerstpakketten en puzzels verkoopt. Het is volgens eiseres niet toegestaan dat er producten in pakken, flessen, potten of zakken worden verkocht, nu dit producten zijn die niet gelieerd zijn aan de hoofdactiviteit van vergunninghoudster. Volgens eiseres is gelet op de omgevingsvergunning alleen de kleinschalige verkoop van de volgende, niet ter plaatse geteelde producten toegestaan:- agrarische producten (groente en fruit);- streekproducten (hoofdzakelijk in de regio geproduceerd);- producten afkomstig van maatschappelijke instellingen;- importfruit en -groente.
      
    
    
      5.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat “kleinschalige verkoop” zoals vermeld in de omgevingsvergunning geen betrekking heeft op het bedrijfsresultaat, maar op de kleinschaligheid van de totale onderneming op zich. De kleinschaligheid blijkt bijvoorbeeld uit de situatietekening bij de vergunning, waarop een indicatie van de locatie van de winkel is opgenomen. De uitleg die eiseres aan de omgevingsvergunning geeft, is volgens het college te beperkt. In de vergunning is vermeld dat de hoofdactiviteit van vergunninghoudster bestaat uit het telen en verkopen van eigen gekweekte producten en aanverwante producten. De interpretatie van eiseres kan niet leiden tot de conclusie dat sprake is van een illegale situatie, waartegen handhavend zou moeten worden opgetreden.
    
    
      5.2.
      In de omgevingsvergunning is overwogen:
      
      
        “Voor wat betreft de kleinschalige verkoop van niet ter plaatse geteelde producten worden agrarische producten (groenten en fruit), streekproducten en producten afkomstig van maatschappelijke instellingen verkocht. Het totale assortiment wat op locatie verkocht mag worden zijn gelieerde producten aan de hoofdactiviteit van BoereGoed; verkoop van eigen geteelde producten. Deze agrarische producten woorden hoofdzakelijk in de regio geproduceerd. Daarnaast worden ook importfruit en -groenten, producten die op natuurlijke wijze worden geproduceerd verkocht om het assortiment completer te maken. Het assortiment is hierdoor completer, maar zal daardoor niet meer consumenten trekken. Hoewel detailhandel in beginsel uitsluitend gewenst is binnen de kernwinkelgebieden prevaleert het belang van het sociaal maatschappelijke karakter van de tuinbouwactiviteit en kleinschalige verkoop en de promotie van gezonde producten.
      
      
      
        Tevens wordt afwijking gevraagd voor het bieden van werk en dagopvang aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en of tot de samenleving. … Deze werk- en leerervaringen zijn direct gelieerd aan de hoofdactiviteit van BoereGoed; het telen en verkopen van eigen gekweekte producten en aanverwante producten.”
      
    
    
      5.3.
      Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college zich ten onrechte op het standpunt dat de kleinschaligheid zoals besproken in voornoemde overwegingen van de omgevingsvergunning betrekking heeft op de kleinschalige aard en omvang van de onderneming. Gelet op de in de omgevingsvergunning gebruikte bewoordingen “de kleinschalige verkoop van niet ter plaatse geteelde producten” ziet de kleinschaligheid op de verkoop van niet ter plaatse geteelde producten en niet op het karakter of de omvang van de gehele onderneming. Dit betekent dat het college de afwijzing van het handhavingsverzoek ondeugdelijk heeft gemotiveerd. Het bestreden besluit zal daarom worden vernietigd. De rechtbank ziet wel aanleiding om de rechtsgevolgen ervan – het afzien van handhavend optreden – in stand te laten. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
    
    
      5.4.
      Zoals de rechtbank in 4 heeft overwogen, kan en mag het bevoegd gezag alleen handhavend optreden als er sprake is van een overtreding. Het afwijken van het bestemmingsplan is in dit geval niet als een overtreding van het verbod van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo aan te merken, omdat het college voor die afwijking juist de omgevingsvergunning van 13 oktober 2022 heeft verleend. De omgevingsvergunning is dus bepalend voor de vraag welke activiteiten vergunninghoudster zijn toegestaan. 
    
    
      5.5.
      
        Ook artikel 2.3, aanhef en onder b, van de Wabo biedt geen grondslag voor handhavend optreden, omdat aan de omgevingsvergunning geen voorschrift is verbonden waarmee de verkoop van niet ter plaatse geteelde producten is beperkt tot een bepaalde aard of omvang. De in 5.2 geciteerde overwegingen in de omgevingsvergunning kunnen naar het oordeel van de rechtbank niet als voorschrift worden beschouwd. Daarbij is van belang dat een omgevingsvergunning op grond van 2.22, eerste lid, van de Wabo duidelijk moet zijn. Vanuit het oogpunt van rechtszekerheid van de vergunninghouder moeten voorwaarden en beperkingen die het bevoegd gezag nodig acht als voorschrift aan de omgevingsvergunning worden verbonden. Bovendien zijn de overwegingen in de omgevingsvergunning van 13 oktober 2022 onvoldoende duidelijk en concreet om als handhaafbaar voorschrift te kunnen gelden. In de overwegingen ontbreekt immers een concrete maatstaf wanneer er sprake is van ‘kleinschalige verkoop’. Evenmin bieden de overwegingen houvast om te bepalen wanneer producten gelieerd kunnen worden aan de hoofdactiviteit, alleen al omdat de hoofdactiviteit tweemaal anders wordt omschreven. De rechtbank acht ook van belang dat vergunninghoudster in haar vergunningaanvraag niet heeft vermeld dat de verkoop van niet ter plaatse geteelde producten gelieerd of ondergeschikt zou zijn aan de ter plaatse geteelde producten, of kleinschalig van aard of omvang zou zijn. Als het college de aangevraagde activiteit op dit punt had willen beperken, dan had het vergunninghoudster moeten vragen om de aanvraag aan te passen, of dit duidelijk en kenbaar als voorschrift aan de omgevingsvergunning moeten verbinden. Nu het college dat niet heeft gedaan en de omgevingsvergunning onherroepelijk is geworden, heeft het college niet de bevoegdheid om handhavend op te treden tegen de verkoop van niet ter plaatse geteelde producten. Het college heeft dus terecht besloten om op dit punt niet handhavend op te treden, zij het om een andere reden.
        
          Horeca-activiteiten
        
        6. Eiseres betoogt verder dat vergunninghoudster zonder geldige vergunning horeca-activiteiten uitvoert op het perceel. Zo is er bijvoorbeeld een koffiecorner en zijn er diners georganiseerd. 
      
    
    
      6.1.
      De rechtbank overweegt dat deze beroepsgrond niet kan slagen, nu het door eiseres ingediende handhavingsverzoek hier niet op gericht was. Uit vaste jurisprudentie volgt dat een handhavingsverzoek niet kan worden uitgebreid na het primaire besluit.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Uit het voorgaande volgt dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit niet deugdelijk is gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. Met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb zal de rechtbank de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand laten. Dat betekent dat het college niet handhavend hoeft op te treden tegen de activiteiten van vergunninghoudster.
    
    
      7.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde van eiseres heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting deelgenomen. De rechtbank gaat uit van wegingsfactor 1. De vergoeding voor proceskosten bedraagt in totaal (2 x 907 =) € 1.814,-. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: - verklaart het beroep gegrond;- vernietigt het bestreden besluit;- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;- bepaalt dat het college het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden;- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van der Ven, rechter, in aanwezigheid van mr. C.A. van der Meijs, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Deze regel is opgenomen in artikel 3.4.2, onder a, van het ter plaatse geldende bestemmingsplan Glastuinbouwgebied Westland.
  
  
     Vgl. de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van o.m. 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1333, r.o. 6.5, 28 oktober 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2547, r.o. 10.1 en 25 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:293, r.o. 2.3.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 13 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:788, r.o. 7.1.