ECLI:NL:RBNHO:2025:9758, Rechtbank Noord-Holland, 21-08-2025, 25/2969 en 25/2816
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Ondanks dat in bedrijfsruimte woonvoorzieningen zijn aangebracht is naar het oordeel van de voorzieniningenrechter geen sprake van een zelfstandige woning. Voor het aanbrengen van de voorzieningen was daarom geen omgevingsvergunning nodig voor de activiteit gebruik en ook niet voor de activiteit bouwen in de zin van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en aanhef en onder c ,van de Wabo. Het aanbrengen van de voorzieningen was daarom ook vergunningvrij. Van een overtreding is dus geen sprake. Het beroep tegen de opgelegde last onder dwangsom inhoudende verwijderen van de aangebrachte woonvoorzieningen is daarom gegrond.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
    
      Zittingsplaats Alkmaar
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: HAA 25/2969 en 25/2816
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 21 augustus 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: K.S. Mahi),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Haarlemmermeer, het college 
      (gemachtigde: mr. C. ten Veen).
    
    
    
      Tevens heeft aan het geding deelgenomen:
      
        de Beheervereniging Midi Center, namens deze [naam] , derde partij.
    
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de vraag of sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend mocht optreden. Volgens het college is sprake van een overtreding, omdat bewoning van het bedrijfspand op het adres [adres] te [plaats] mogelijk is gemaakt door het aanbrengen van woonvoorzieningen (douche, wc en keuken), terwijl daar niet mag worden gewoond. Verzoeker is het hier niet mee eens en heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter of sprake is van een overtreding waartegen het college handhavend mocht optreden.
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het oordeel dat van een overtreding waartegen het college handhavend kon optreden geen sprake was. Het college heeft daarom ten onrechte besloten tot handhavend optreden. Het besluit om handhavend op te treden kan daarom geen stand houden. Dit is voor de rechtbank aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het handhavingsbesluit te herroepen. Daarmee vervalt het besluit inhoudende dat eiser een dwangsom verbeurt als hij niet aan de last tot verwijdering van de aangetroffen woonvoorzieningen voldoet. Eiser krijgt dus gelijk. Het beroep is gegrond. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Omdat de voorzieningenrechter uitspraak doet op het beroep, wijst zij het verzoek om een voorlopige voorziening af. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het primaire besluit van 6 januari 2025 heeft het college een last onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 8 mei 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij dat besluit gebleven. Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
    
    
    
      2.1.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 12 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser, de gemachtigde van het college en [naam] . 
      
    
    
      2.2.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist zij ook op het beroep van eiser tegen het bestreden besluit.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        De niet betwiste feiten
      
      3. De voorzieningenrechter stelt vast dat de volgende feiten tussen partijen niet betwist zijn. 
    
    
    
      3.1
      
        Ter plaatse van het bedrijfsgebouw op het adres [adres] te [plaats] (het pand) geldt het bestemmingsplan Nieuw-Vennep Oost (als onderdeel van het Omgevingsplan Haarlemmermeer). Ingevolge genoemd omgevingsplan en bestemmingsplan rust op het pand de bestemming “bedrijf” en vast staat dat in het pand vanwege deze bestemming niet gewoond mag worden.
        
          
          Totstandkoming van het bestreden besluit
        
      
    
    
      4.1
      Op 11 juli 2022 is door de voorzitter van de Beheervereniging Midi Center te Nieuw Vennep bij het college verzocht om handhaving tegen oneigenlijk en illegaal gebruik van onder meer het pand waarop deze procedure betrekking heeft.
      
    
    
      4.2
      Naar aanleiding van dit verzoek zijn toezichthouders van het college op 12 april 2024 ter plaatse gaan controleren, maar de toezichthouders hebben niemand aangetroffen die toegang kon verschaffen tot de bovenverdieping.
      
    
    
      4.3
      Na achterlating van een bezoekkaart is de toezichthouder gebeld door de huurder van een nabijgelegen bedrijfsunit en is een afspraak gemaakt voor een bezoek op 29 april 2024. De huurder van een nabijgelegen bedrijfsunit heeft de toezichthouders toegang verschaft tot het pand. In het pand is op de eerste verdieping geconstateerd dat die ruimte is onderverdeeld in meerdere verblijfruimtes. Drie verblijfsruimtes waren elk afzonderlijk voorzien van een wastafel en een douche. Daarnaast is een verblijfruimte aangetroffen met een keuken en een eettafel en een ruimte met een wc en een wasmachine. De huurder/gebruiker van de andere bedrijfsunit heeft de toezichthouders verteld dat de ruimte op de bovenverdieping in het pand niet is gewoond en dat die verdieping in gebruik zal worden genomen door een massagesalon. Van het bezoek hebben de toezichthouders een rapport opgemaakt met foto’s en een situatieschets. Het rapport is op 13 mei 2024 door de toezichthouders (inspecteurs) ondertekend.
      
    
    
      4.4
      Op 26 augustus 2024 is andermaal een rapport opgemaakt door de toezichthouders. Dat rapport bevat aanvullende gegevens en vragen en antwoorden daarop. In de rapportage  staat vermeld dat het pand inmiddels al 1,5 jaar leeg zou staan en dat het pand daarvoor werd gehuurd door de douane voor opslag. Het pand is door eiser verbouwd ten behoeve van gebruik als massagesalon, maar de deal daarover is uiteindelijk niet tot stand gekomen. Tot vestiging van een massagesalon is het nooit gekomen. 
      
    
    
      4.5
      Op 23 september 2024 heeft het college eiser in kennis gesteld van het voornemen om handhavend op te treden tegen de geconstateerde overtreding: het strijdig gebruik van de bedrijfsruimte en het zonder omgevingsvergunning realiseren van een woning.
      
    
    
      4.6
      Verzoeker heeft geen zienswijze ingediend tegen het voorgenomen besluit. 
      
    
    
      4.7
      Het college heeft vervolgens op 6 januari 2025 besloten tot oplegging van een last onder dwangsom (het primaire besluit). In het besluit is gesteld dat sprake is van een overtreding van het Omgevingswet, en het Omgevingsplan (en het daartoe behorende bestemmingsplan) omdat een woning in een bedrijfspand is gerealiseerd zonder de daarvoor benodigde vergunning(en) voor afwijkend gebruik en bouwen. De bouwactiviteit is in dit geval volgen het college niet vrijgesteld van de vergunningplicht, omdat het aantal woningen door de bouwactiviteit (het aanbrengen van woonvoorzieningen) is veranderd. Het college heeft gelast dat eiser de geconstateerde overtreding voor 6 juli 2025 moet beëindigen en beëindigd moet houden, door het bedrijfspand ongeschikt te maken voor (zelfstandige) bewoning, door de keuken, het toilet en/of de douches inclusief wastafels in de afzonderlijke bedrijfsruimten volledig te (laten) verwijderen en verwijderd te houden. Daarbij hoort ook het leidingwerk bij tot aan de aansluiting in de vloer of muur, aldus het bestreden besluit. Daarbij heeft het college bepaald dat eiser een dwangsom verbeurt van € 15.800,- als hij niet binnen de gestelde termijn aan de opgelegd last voldoet.
      
    
    
      4.8
      Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
      
    
    
      4.9
      
        Het college heeft het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in bezwaar gehandhaafd op advies van de vaste commissie van advies voor de bezwaarschriften van de gemeente Haarlemmermeer (de commissie). 
        
          
          Toetsingskader
        
      
    
    
      5.1
      Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op het verzoek om handhaving onherroepelijk wordt.
      
    
    
      5.2
      
        Het verzoek om handhaving van de Wabo is gedaan op 11 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
        Het college heeft dit miskend. De voorzieningenrechter zal hieraan verder geen consequenties verbinden, omdat het toetsingskader dat van toepassing is inhoudelijk niet verschilt van het toetsingskader dat het college heeft gehanteerd.
      
      
      6. Op grond van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het bouwen zonder bouwvergunning verboden en op grond van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo is het verboden om het pand te gebruiken in strijd met het bestemmingsplan.
      
      7. Op grond van artikel 4, achtste lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) is het veranderen van een bouwwerk in beginsel vergunningsvrij als aan bepaalde voorwaarden is voldaan, maar op grond van artikel 5, bijlage II, Bor is voor het veranderen van een bouwwerk toch een vergunning nodig als het aantal woningen daardoor wijzigt.
      
      
        
          Beoordeling beroepsgronden
        
      
    
    
      8.1
      Kort samengevat stelt eiser dat de aangebrachte voorzieningen waren bedoeld voor een massagesalon, niet om een extra woning te creëren. Er is nooit een extra woning gecreëerd en er is ook nooit gewoond. Volgens eiser had het college in dit geval daarom niet moeten aannemen dat sprake was van een overtreding. Eiser heeft in dit verband gewezen op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 oktober 2024..
      
    
    
      7.2
      Het college stelt dat sprake is van een overtreding, omdat in het pand (woon-) voorzieningen zijn aangebracht zonder de daarvoor benodigde (bouw-)vergunning. Daarom moet er ook van worden uitgegaan dat sprake is van gebruik in strijd met de bestemming. Het college zegt dat het mogelijk maken van bewoning door het aanbrengen van woonvoorzieningen maakt dat de bedrijfsruimte is gewijzigd in een zelfstandige woning. Daarbij heeft het college gesteld dat het veranderen van het bouwwerk door het aanbrengen van voorzieningen is in dit geval niet vergunningsvrij is, omdat door het aanbrengen van de voorzieningen een zelfstandige woning is ontstaan en het aantal woningen daarmee dus is vergroot. Het college heeft in dit verband verwezen naar de  uitspraak van de Afdeling van 8 februari 2012..  
      
      
        7.3.1
        In de door eiser genoemde uitspraak ging het om preventieve handhaving en de daarmee samenhangende vraag of een overtreding klaarblijkelijk dreigt, terwijl nu voorligt of sprake is van een overtreding. De door eiser genoemde uitspraak is daarom voor de nu te maken beoordeling minder relevant.
        
      
      
        7.3.2
        Uit de door de door het college genoemde uitspraak en de uitspraak van de Afdeling van 17 april 2024 volgt dat de feitelijke situatie bepalend is voor beantwoording van de vraag of sprake is van (vorming) van een zelfstandige woning. Daarbij zijn de aangebrachte woonvoorzieningen van belang, maar ook de inrichting. De voorzieningenrechter zal daarom de vraag of in het nu voorliggende geval sprake is van een zelfstandige woning ook beoordelen door vaststelling van de feitelijke situatie. 
        
      
    
    
      8.1
      Vast staat dat door het aanbrengen van toilet, keuken en douchegelegenheid bewoning van de bedrijfsruimte als zelfstandige woning mogelijk is gemaakt, maar vast staat ook dat het gebruik als bedrijfsruimte door het aanbrengen van de aangetroffen voorzieningen niet onmogelijk is gemaakt. Tevens staat vast dat de toezichthouders geen ruimte hebben aangetroffen die werd gebruikt als woonruimte of was ingericht voor gebruik als woonruimte. Daarbij is ook niet gebleken van andere aanwijzingen die erop duiden dat de ruimte is gebruikt of is aangeboden als woonruimte. In het oorspronkelijke handhavingsverzoek is weliswaar een vermoeden uitgesproken van illegale bewoning, maar dat vermoeden zag niets specifiek op de bedrijfsunit die nu onderwerp is van het geschil, maar op veel meer bedrijfsunits. 
      
    
    
      8.2
      Nu er geen enkele aanwijzing is die er op duidt dat de bedrijfsruimte als woonruimte is gebruikt of zal worden gebruikt, en de aangebrachte voorzieningen op zichzelf niet in de weg staan aan het gebruik van die ruimte als bedrijfsruimte, volgt voorzieningenrechter het college niet in de stelling dat door het aanbrengen van voorzieningen een zelfstandige woning is ontstaan. De enkele constatering dat de mogelijkheid is gecreëerd om de ruimte te gebruiken als woning is hiervoor onvoldoende. De voorzieningenrechter acht in dit verband nog van belang dat eiser, door het tonen van verstuurde what’s app-berichten, voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de aangetroffen voorzieningen zijn aangebracht om gebruik van de ruimte als massagesalon mogelijk te maken. 
      
    
    
      8.3
      Conclusie is daarom dat van met het bestemmingsplan strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo geen sprake is. Conclusie is voorts dat de aangebrachte voorzieningen, zonder vergunning voor de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo mocht aanbrengen op grond van het bepaalde in artikel 4, achtste lid, Bijlage II, Bor. Van de situatie als bedoeld in artikel 5, bijlage II, Bor is geen sprake. Dit betekent dat geen sprake is van een overtreding van het bepaalde in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. 
      
      
        9.	Omdat er geen sprake is van een overtreding, is er ook geen grondslag om handhavend op te treden. Het besluit om handhavend op te treden kan daarom niet in stand blijven. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren, het bestreden besluit vernietigen en zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit van 6 januari 2025 om handhavend op te treden te herroepen.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10.	Het beroep is gegrond omdat geen sprake is van een overtreding. De voorzieningenrechter verklaart het beroep daarom gegrond en voorziet zelf in de zaak door  het bestreden besluit te vernietigen en het primaire besluit om handhavend op te treden te herroepen. Dit betekent dat eiser de voorzieningen die hij in de bedrijfsruimte op het adres [adres] te [plaats] heeft aangebracht kan laten zitten zonder dat hij een dwangsom verbeurt. Omdat het beroep gegrond is en de voorzieningenrechter zelf een beslissing neemt, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter zal het verzoek daartoe daarom afwijzen.
    
    
    
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht is dit een forfaitair bedrag, waarbij wordt uitgegaan van een vergoeding van 
      € 907,- per proceshandeling voor professionele rechtsbijstand, ongeacht de daadwerkelijk betaalde vergoeding voor die kosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.721,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend, een verzoek om een voorlopige voorziening heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het primaire besluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorzienng af;
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 388,- (2x€194) aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt het college tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Janse van Mantgem, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. E. Degen, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Wie die antwoorden heeft gegeven is niet altijd duidelijk, maar het lijkt erop dat de antwoorden deels door eiser zijn gegeven en deels door de toezichthouders of derden.
  
  
     Artikel 5.1, eerste lid onder a, voor het gebruik, en artikel 5, tweede lid onder a, voor de bouwactiviteit.
  
  
     Artikel 6:22 maakt dit mogelijk.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4060
  
  
     ELI:NL:RVS:2012:BV3254
  
  
     ECL:NL:RVS:2024:1590