ECLI:NL:RBGEL:2025:7501, Rechtbank Gelderland, 09-09-2025, AWB-25_142
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Weigering omgevingsvergunning voor zonnepanelen in beschermd stadsgezicht. In het welstandsadvies is op een onjuiste manier getoetst aan de welstandscriteria uit de welstandsnota. Het beroep is gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 25/142 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser 3] , uit [plaats] , eisers
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Harderwijk, het college 
      (gemachtigde: [gemachtigde] ).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eisers voor het plaatsen van zonnepanelen op de daken van hun drie-onder-één-kap woningen in het beschermde stadsgezicht van [plaats] . Eisers zijn het niet eens met de afwijzing van de aanvraag door het college. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is vanwege een gebrek met betrekking tot de welstandstoets. Eisers krijgen dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 10. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eisers zijn eigenaren van de drie-onder-één-kap woningen op de percelen [locatie] [huisnr. 1] , [huisnr. 2] en [huisnr. 3] te [plaats] . Deze woningen zijn in 1994 gebouwd en liggen in het beschermde stadsgezicht van [plaats] . Eisers willen zonnepanelen leggen op hun daken en hebben daarvoor op 25 november 2022 één aanvraag voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “bouwen” ingediend. Deze aanvraag is voorgelegd aan de welstandscommissie die het bouwplan heeft getoetst aan de welstandsnota. De welstandscommissie heeft op 14 december 2022 negatief geadviseerd. 
    
    
    
      2.1.
      
        Eisers hebben de aanvraag op 12 juni 2023 gewijzigd. Op 17 juli 2023 heeft welstandscommissie opnieuw een negatief welstandsadvies gegeven. 
        Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 20 juli 2023 afgewezen onder verwijzing naar dit negatieve welstandsadvies. 
      
      
    
    
      2.2.
      Eisers hebben een bezwaarschrift ingediend. 
      
    
    
      2.3.
      Met het bestreden besluit van 28 november 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
      
    
    
      2.4.
      Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] en [eiser 2] en de gemachtigde van het college. 
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toepasselijk recht
      
    
    3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Op het weigeringsbesluit dat in deze procedure voorligt is echter nog het oude recht van toepassing. 
    Omdat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor de aanleg van een productie-installatie voor zonne-energie is ook de Crisis- en herstelwet op deze zaak van toepassing.
    
    
      
        Wat is aangevraagd en wat is vergunningsvrij?
      
    
    4. Zonnepanelen op daken zijn in veel gevallen vergunningvrij. Voor panden in een beschermd stadsgezicht gelden echter strengere regels om het historische aanzicht te beschermen. In het stadsgezicht geldt dat zonnepanelen in het achterdakvlak zijn toegestaan, als dat achterdakvlak niet naar openbaar toegankelijk gebied is gekeerd. 
    Het door eisers ingediende bouwplan ziet er als volgt uit: 
    
      
        
      
    
    
    
      4.1.
      De zonnepanelen in het oostelijke dakvlak (het voordakvlak) zijn niet vergunningvrij omdat dit het voordakvlak is. De zonnepanelen in het westelijke dakvlak (het achterdakvlak) van [locatie] [huisnr. 3] zijn ook niet vergunningvrij omdat dit achterdakvlak is gekeerd naar openbaar toegankelijk gebied (de Strandboulevard). Voor het plaatsen van de zonnepanelen is dus een omgevingsvergunning vereist, ook onder de sinds 1 januari 2024 geldende regeling voor het vergunningvrije bouwen.  Dit is tussen partijen ook niet in geschil. 
      
    
    
      4.2.
      Op het achterdakvlak van [locatie] [huisnr. 1] en [huisnr. 2] kunnen wel vergunningvrij zonnepanelen worden geplaatst want deze dakvlakken zijn niet gekeerd naar openbaar toegankelijk gebied. Er is echter één aanvraag gedaan voor zonnepanelen in het voordakvlak van de adressen [locatie] [huisnr. 1] , [huisnr. 2] en [huisnr. 3] . 
      
      
        
          De beroepsgronden van eisers
        
      
      5. Eisers verwijzen in hun beroepschrift naar de voorgeschiedenis en de besprekingen die met het college en de welstandscommissie zijn gevoerd over mogelijke aanpassingen van het bouwplan. Ze geven aan dat de panelen aan de westzijde van [locatie] [huisnr. 1] en [huisnr. 2] vergunningvrij zijn, terwijl ze vanaf die kant meer zichtbaar zijn vanaf het openbaar gebied en met name de boulevard. Aan de oostzijde zijn de panelen juist minder zichtbaar en daarvoor dient wel een omgevingsvergunning te worden aangevraagd. Omdat voor hun woningen vooral het zicht vanaf de boulevard bepalend is hebben zij aangegeven bereid te zijn om mee te denken over een compromis voor de ligging op de west- en oostzijde. Ook vinden eisers het vreemd dat op [locatie] [huisnr. 3] helemaal geen panelen toegestaan zijn, terwijl zonnepanelen bij andere panden aan de Boulevard en de Havendam wel zijn toegestaan. Volgens eisers wordt er dan ook met twee maten gemeten. 
      Eisers zijn het ook niet eens met het advies van de welstandscommissie. Zo wordt in het welstandsadvies gesproken van een legpatroon dat te druk en grillig zou ogen, te hoog is geplaatst en sterk oprukt naar de dakranden. Volgens eisers is dit subjectief en een kwestie van smaak. 
      
      
        
          Wat is het wettelijke kader?
        
      
      6. Artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo luidt:
      “Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      a. het bouwen van een bouwwerk,
      […].”
      
      
        Artikel 2.10 luidt:
        “1. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, wordt de omgevingsvergunning geweigerd indien:
        […].
      
      d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, met uitzondering van een tijdelijk bouwwerk dat geen seizoensgebonden bouwwerk is, zowel op zichzelf beschouwd als in verband met de omgeving of de te verwachten ontwikkeling daarvan, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onder a, van de Woningwet, tenzij het bevoegd gezag van oordeel is dat de omgevingsvergunning niettemin moet worden verleend;
      […].”
      
      
        
          Wat staat er in de welstandsnota?
        
      
      7. Voor de plaatsing van zonnepanelen in het beschermd stadsgezicht gelden specifieke welstandscriteria die zijn opgenomen in de “Notitie nieuwe welstandscriteria zonnepanelen en zonnecollectoren beschermd stadsgezicht” (hierna: notitie). In deze notitie staat dat deze als doel heeft om meer panden in de binnenstad mogelijkheden te bieden voor het plaatsen van zonnepanelen, onder behoud van het historische karakter van de binnenstad. In paragraaf 1.5 van deze notitie staat dat op de bijvoegde overzichtskaart het huidige (lees: oude) beleid visueel is gemaakt. Op deze kaart is ook aangegeven op welke daken vergunningvrij zonnepanelen kunnen worden geplaatst. 
      
        
          
            
          
        
        
          
            
          
        
      
      
        
          (uitsnede overzichtskaart voor de betreffende percelen)
        
      
      
      
        In de notitie worden voor de welstandstoets de volgende (nieuwe) welstandscriteria gehanteerd:
      
      1. Niet van toepassing op beschermde monumenten;
      2 uitgaan van de gangbare zonnepanelen;
      3 uitgaan van zicht vanaf openbaar gebied op ooghoogte;
      4 uitgaan van differentiatie in verschillende delen van de binnenstad;
      5 uitgaan van differentiatie in typen gebouwen.
      
      
        In de notitie wordt vervolgens per onderdeel een toelichting gegeven op de wijze van toetsing. 
      
      
      
        
          Wat staat er in het welstandsadvies?
        
      
      8. In het welstandsadvies staat het volgende:
      
      
        
          “Het welstandsbeleid ten aanzien van zonnepanelen in de binnenstad staat de toepassing van panelen op nr [huisnr. 3] niet toe en er is ruimtelijk (mede gelet op het beeldbepalende karakter van beide dakvlakken) geen aanleiding om van deze beleidskeuze af te wijken. De panelen op nr. [huisnr. 3] zijn derhalve niet akkoord. In lijn met het beleid kan in beginsel wel worden meegedacht met de panelen op het oostelijk dakvlak van nrs [huisnr. 1] en [huisnr. 2] mits de panelen worden gelegd in een eenvoudig legpatroon dat het beeld van de panden niet overheerst. Bij het voorgestelde legpatroon is daarvan echter nog teveel sprake. Het legpatroon oogt druk en grillig, is erg hoog geplaatst en rukt sterk op naar de dakranden. Geadviseerd wordt om uit te gaan van één rechthoekig, lager geplaatst vlak per woning conform het eerder goedgekeurde legplan voor deze twee woningen.” 
        
      
      
      
        
          Wat is het toetsingskader voor de rechtbank?
        
      
      9. Hoewel het college niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor welstandstoetsing bij het college ligt, mag het op dat advies afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze verplichting is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) voor de wettelijke adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders als de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies van een andere deskundig te achten persoon of instantie heeft overgelegd of concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht.
      
      
        
          Hoe oordeelt de rechtbank over het welstandsadvies?
        
      
      10. De rechtbank stelt vast dat de welstandscommissie voor de zonnepanelen op [locatie] [huisnr. 3] heeft volstaan met een verwijzing naar het welstandsbeleid. De rechtbank begrijpt deze motivering zo dat de welstandscommissie heeft gekeken naar de overzichtskaart, waarop [locatie] [huisnr. 3] rood is gekleurd, en onder verwijzing naar deze overzichtskaart heeft geoordeeld dat zonnepanelen niet zijn toegestaan. Daarmee heeft de welstandscommissie echter op een onjuiste wijze getoetst aan de welstandscriteria. De overzichtskaart ziet namelijk op het oude welstandsbeleid en niet op het nieuwe. In de toelichting bij de notitie staat dit ook:
      
      
        “De kaarten maken geen onderdeel uit van de nieuwe welstandcriteria. De kaarten zijn uitsluitend bedoeld om het effect van de welstandscriteria visueel te maken en initiatiefnemers een eerste indicatie te geven. Pas bij een concrete aanvraag wordt aan de hand van de criteria beoordeeld of (en hoeveel) zonnepanelen er op het betreffende dakvlak vanuit welstand mogelijk zijn”.
      
      
      
        Uit het welstandsadvies blijkt dat de welstandscommissie het bouwplan voor [locatie] [huisnr. 1] en [huisnr. 2] ook niet aan de hand van de welstandscriteria heeft beoordeeld. In het advies wordt namelijk in het geheel niet ingegaan op de vraag of de zonnepanelen op deze woningen zichtbaar zijn vanaf ooghoogte. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college het negatieve welstandsadvies niet aan het weigeringsbesluit van 28 november 2024 ten grondslag heeft kunnen leggen. De beroepsgrond slaagt. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt de beslissing op bezwaar van 28 november 2024. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing moet nemen op het bezwaar van eisers. Het college dient het bouwplan nogmaals voor te leggen aan de welstandscommissie, die het bouwplan dient te beoordelen aan de hand van de criteria uit de notitie. Omdat de beroepsgrond met betrekking tot welstand slaagt laat de rechtbank wat eisers voor het overige hebben aangevoerd buiten beschouwing.
    
    
    
      11.1
      Op de zitting heeft de rechtbank aan eisers gevraagd of zij hebben overwogen om de aanvraag te splitsen. De omstandigheid dat eisers één gezamenlijke aanvraag hebben ingediend maakt namelijk dat, als bijvoorbeeld het welstandsadvies voor nummer [huisnr. 3] negatief blijft, de gehele aanvraag moet worden geweigerd (tenzij het college zich op het standpunt stelt dat de omgevingsvergunning ondanks een negatief welstandsadvies moet worden verleend).De rechtbank acht het wenselijk dat de welstandscommissie – net als in het eerdere welstandsadvies – alle panden ook zelfstandig beoordeelt, zodat eisers eventueel kunnen splitsen. 
      
    
    
      11.2.
      Voor wat betreft het voordakvlak van [locatie] [huisnr. 1] en [huisnr. 2] merkt de rechtbank nog op dat in het eerdere advies van 14 december 2022 negatief is geadviseerd, terwijl op deze dakvlakken al onder het oude beleid zonnepanelen waren “toegestaan” en het nieuwe beleid beoogt om meer panden in de binnenstad ruimere mogelijkheden te bieden. De welstandscommissie dient dit te betrekken bij de beoordeling van het legplan.
      
      
        
          Alternatieven
        
        12. Op de zitting is met partijen gesproken over de alternatieve legplannen. Ook de commissie bezwaarschriften heeft hierover vragen gesteld aan het college. Uit de stukken en het verhandelde tijdens de zitting blijkt dat partijen het er wel over eens zijn dat het minder wenselijk is dat het achterdakvlak (ook voor de vergunningvrije delen) wordt voorzien van zonnepanelen vanwege de zichtbaarheid vanaf de Strandboulevard. Deze zichtbaarheid geldt in mindere mate voor het, wel vergunningplichtige, voordakvlak. In zoverre is er hier dus sprake van een bijzondere situatie. 
      
      
    
    
      12.1.
      Zoals de rechtbank heeft aangegeven, valt het overleg over alternatieven buiten de omvang van deze procedure. De rechtbank merkt wel op dat zij de wens van eisers begrijpt om duidelijkheid te krijgen over wat wel en niet mogelijk is voordat zij een nieuwe of gewijzigde aanvraag indienen. Eisers hebben op de zitting aangegeven dat de voorstellen vanuit het college voor de achterdakvlakken, namelijk een verdiepte legging of rode zonnepanelen, niet haalbaar zijn vanwege de grote kosten die daarmee samenhangen, het lagere rendement en vanwege de brandveiligheid. Dat is door het college niet betwist en dit lijkt ook niet onaannemelijk, aangezien ook in de notitie wordt aangegeven dat innovatieve panelen geen alternatief bieden om op grote schaal in de binnenstad of op historische panden te worden toegepast en dat daarom voor de welstandstoets wordt uitgegaan van gangbare zonnepanelen. De rechtbank acht het daarom wenselijk dat het college aangeeft wat wel en niet toelaatbaar wordt geacht op de dakvlakken en daarbij ook gangbare zonnepanelen als uitgangspunt neemt. 
      
      13. Om partijen de gelegenheid te bieden om overleg te voeren over alternatieve legplannen zal de rechtbank geen termijn verbinden aan de nieuwe beslissing op bezwaar. 
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      14. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 28 november 2024;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eisers moet vergoeden. 
      
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van mr. E. Mengerink, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het hogerberoepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen geen nieuwe beroepsgronden meer worden aangevoerd. Indien binnen de beroepstermijn geen gronden zijn ingediend, wordt het hoger beroep niet-ontvankelijk verklaard. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Artikel 1.1 in samenhang met bijlage I, onder 1.1 van de Crisis- en herstelwet
  
  
     Op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo (activiteit “bouwen”)
  
  
     Zie artikel 2.29, onder d, van het en artikel 2.30, derde lid, onder b, van het Besluit bouwwerken leefomgeving.
  
  
     Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van [huisnr. 3] juli 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:3095)
  
  
    onderstreping en arcering door de rechtbank
  
  
     Zie artikel 2.10, onder d, van de Wabo.