ECLI:NL:RBDHA:2025:15443, Rechtbank Den Haag, 21-08-2025, SGR 23/8618
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: aanlegvergunning op grond van art. 2.11, eerste lid, van de Wabo; de Awb en Wabo verplichten niet tot inspraak of participatie; aanlegvergunning is terecht verleend. Voor belangenafweging geen ruimte. Vergoeding griffierecht wegens toepassing van art. 6:22 van de Awb.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 23/8618 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , gevestigd te [vestigingsplaats] , eiseres,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag
    (gemachtigde: mr. P. Yildirim).
    
    
      Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
      
        
          [vergunninghoudster] B.V. te [vestigingsplaats] , vergunninghoudster.
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een omgevingsvergunning voor het aanleggen en aanpassen van voetpaden en een fietspad in [stadspark] (de aanlegvergunning). Eiseres is het niet eens met deze vergunning, omdat die volgens haar zonder voldoende participatie tot stand is gekomen, het vergunde plan afwijkt van het definitieve ontwerp en overlast van bezoekers meebrengt, terwijl de wensen en belangen van omwonenden onvoldoende zijn meegewogen. Aan de hand van deze hier samengevat weergegeven beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aanlegvergunning terecht heeft verleend. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
    
      1.2.
      De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak. 
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Vergunninghoudster heeft op 31 mei 2023 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werkzaamheden in [stadspark] . Met het primaire besluit van 13 juli 2023 heeft het college de gevraagde vergunning verleend omdat de aanvraag voldoet aan de regels van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] , 
      1e herziening’. Met het bestreden besluit op bezwaar van 15 november 2023 is het bezwaar van eiseres tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Omdat de aanvraag aan de planregels voldoet, stelt het college dat de omgevingsvergunning moest worden verleend en dat voor een belangenafweging geen ruimte is.
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, het college en vergunninghoudster. Eiseres is ter zitting vertegenwoordigd door [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] . Het college is ter zitting vertegenwoordigd door zijn gemachtigde en [naam 4] . Vergunninghoudster is ter zitting vertegenwoordigd door [naam 5] .
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wabo. Omdat de aanvraag op 31 mei 2023 is ingediend, blijft de Wabo in dit geval van toepassing.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    4. Voor een aanlegvergunning als deze geldt op grond van artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo een zogenoemd limitatief-imperatief stelsel. Dat betekent dat de aanlegvergunning alleen mag worden geweigerd als de werkzaamheid in strijd is met de in het bestemmingsplan opgenomen weigeringsgronden. Als de aanvraag niet in strijd is met het bestemmingsplan, dan moet de aanlegvergunning worden verleend. Uit dit stelsel vloeit voort dat geen ruimte bestaat om de aanlegvergunning op andere gronden te weigeren. Voor een belangenafweging is dus geen ruimte.
    
    
      
        Is er voldoende participatie geweest voorafgaand aan de vergunningverlening?
      
    
    5. Eiseres betoogt dat participatie en inspraak tijdens de ontwerpfase van de herinrichting van [stadspark] niet correct zijn verlopen. Zij voert onder meer aan dat geen overleg met de vereniging en bewoners van [stadswijk] over wijzigingen ten opzichte van het oorspronkelijke ontwerp van het park. 
    
    
      5.1.
      De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Het bestreden besluit is voorbereid met de reguliere voorbereidingsprocedure, die vereist dat het college de aanvraag publiceert en het besluit waarbij de aanlegvergunning is verleend, bekend maakt. Deze procedure heeft het college op juiste wijze doorlopen. De Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wabo voorzien niet in een verplichting tot inspraak of participatie in aanvulling op de reguliere voorbereidingsprocedure. De door eiseres gestelde tekortkomingen in inspraak, communicatie en participatie voorafgaand aan de vergunningverlening kunnen daarom niet leiden tot het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid. Dat de participatie niet heeft plaatsgevonden op een moment of in een vorm of mate die eiseres passend(er) acht, doet aan het voorgaande niet af.
      
      
        
          Is de aanlegvergunning terecht verleend?
        
        6. Eiseres betwist de rechtmatigheid van de aanlegvergunning omdat het vergunde plan afwijkt van het definitieve ontwerp. Zo is in het vergunde plan voorzien in de aanleg van meer paden die zullen leiden tot intensiever gebruik, wat zich niet verhoudt tot de groenbestemming van het park en ook kan leiden tot verkeersonveilige situaties. Eiseres wijst er verder op dat sommige bezoekers met hun auto gebruikmaken van paden die daar niet voor zijn bedoeld. Eiseres is niet tegen revitalisatie van het park, maar heeft wel moeite met de grote bezoekersaantallen die het park op mooie dagen heeft en de grote hoeveelheden zwerfafval die dat meebrengt. 
      
      
    
    
      6.1.
      De aanvraag voor de aanlegvergunning is blijkens het bestreden besluit getoetst aan het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] , 1e herziening” (het bestemmingsplan). Uit het dossier leidt de rechtbank af dat de aanlegvergunning niet alleen betrekking heeft op gronden die binnen het plangebied van het bestemmingsplan vallen, maar ook op gronden die onderdeel zijn van bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” (het moederplan). Dit volgt onder meer uit het verweerschrift van het college in de bezwaarprocedure, waarin kaarten zijn opgenomen van het gebied waarop de aanlegvergunning betrekking en wordt verwezen naar een uitsnede van de kaart van het moederplan. In zoverre is het bestreden besluit in strijd met de vereiste zorgvuldigheid genomen en niet toereikend gemotiveerd. 
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank ziet aanleiding deze gebreken met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren, omdat eiseres door de gebreken niet is benadeeld. Daarvoor is doorslaggevend dat de voor de verlening van de aanlegvergunning relevante bepalingen gelijkluidend zijn in het moederplan en het bestemmingsplan. Dit wordt in de navolgende overwegingen toegelicht. 
      
    
    
      6.3.
      Voor zover hier van belang rusten op de gronden waarop de aanlegvergunning betrekking heeft de bestemmingen ‘Groen’, ‘Groen - 1’ en ‘Verkeer - Verblijfsstraat’. Op een deel van deze gronden rust ook de dubbelbestemming ‘Leiding - Gas’, dan wel de dubbelbestemming ‘Waterstaat - Waterkering’. Voet- en fietspaden zijn rechtstreeks toegestaan binnen de bestemmingen ‘Groen’ en ‘Groen -1’. Ook de bestemming ‘Verkeer – Verblijfsstraat’ voorziet in voet- en fietspaden. Het op zitting naar voren gebrachte betoog van eiseres dat verlening van de aanlegvergunning in strijd is met de groene bestemming van het park in het bestemmingsplan treft gelet op het voorgaande geen doel. 
      
    
    
      6.4.
      Een aanlegvergunning is alleen verplicht voor de aanleg van wegen en paden binnen de dubbelbestemmingen ‘Leiding - Gas’ en ‘Waterstaat - Waterkering’. Uit de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, en artikel 2.11, eerste lid, van de Wabo volgt dat, indien een omgevingsvergunning voor de aanleg van werken op grond van een bestemmingsplan is vereist, deze wordt geweigerd indien de aanleg in strijd is met de regels van het bestemmingsplan. Het college dient een besluit te nemen op de aanvraag zoals die is ingediend. Voor de toetsing van die aanvraag is daarom niet van belang of wordt afgeweken van het definitieve ontwerp van het park. Op grond van het bestemmingsplan en het moederplan kan een aanlegvergunning binnen de dubbelbestemming ‘Leiding - Gas’ worden verleend indien de belangen van de leiding niet onevenredig worden geschaad. Binnen gronden met de dubbelbestemming ‘Waterstaat - Waterkering’ kan een aanlegvergunning voor het aanleggen en verharden van wegen en paden worden verleend voor zover deze (1) geen afbreuk doen aan behoud en de bescherming van de waterstaatkundige belangen, (2) hieromtrent een watervergunning is verleend, dan wel vooraf schriftelijk advies wordt ingewonnen bij de waterbeheerder, en (3) de werkzaamheden geen neveneffecten teweegbrengen, die de doelmatigheid van de bestemming van de gronden of van de gronden elders in het plangebied ingrijpend verstoren. Gesteld noch gebleken is dat verlening van de omgevingsvergunning in strijd is met deze planregels. 
      
    
    
      6.5.
      Vanwege het hiervoor onder het kopje ‘Toetsingskader’ vermelde limitatief-imperatief stelsel kunnen de door eiseres naar voren gebrachte belangen zoals een schoon park waarin geen overlast wordt veroorzaakt, niet worden meegewogen. Voor zover eiseres erop heeft gewezen dat sommige paden oneigenlijk door auto’s worden gebruikt, heeft vergunninghoudster toegelicht dat dit na de aanlegfase zal worden tegengegaan door opklappaaltjes, zoals overigens ook in het definitieve ontwerp is voorzien.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de aanlegvergunning terecht heeft verleend. Omdat de rechtbank een onderzoeks- en motiveringsgebrek in het bestreden besluit heeft vastgesteld, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken. 
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden. 
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van mr. A. Gerde, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
    
    
      
        Bestemmingsplan [bestemmingsplan] , 1e herziening
      
    
    
    
      Artikel 4 Groen - 1
    
    
      4.1
      Bestemmingsomschrijving
      
        
          de voor 'Groen - 1' aangewezen gronden zijn bestemd voor gebruik zoals bepaald in artikel 5 van het moederplan;
        
        
          in aanvulling op het bepaalde onder a zijn de gronden tevens bestemd voor onsluitingswegen;
        
      
      en ter plaatse van de aanduiding:
      'parkeerterrein' (p), tevens voor een parkeerterrein.
      
      
        Artikel 7 Verkeer - Verblijfstraat
      
    
    
      7.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Verkeer - Verblijfstraat' aangewezen gronden zijn bestemd voor gebruik zoals bepaald in artikel 13 van het moederplan.
      
      
      
        Artikel 14 Leiding - Gas
      
    
    
      14.4
      Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
      a. Het is verboden op of in de gronden met de bestemming 'Leiding - Gas' zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, of de volgende werkzaamheden uit te voeren:
      
        1. (…) 
        2. het aanleggen van wegen of paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
      
      
         (…)
         Een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, kan worden verleend indien de betreffende werken en/of werkzaamheden de belangen van de leiding niet onevenredig schaden;
      
      (…)
      
      
        Artikel 16 Waterstaat - Waterkering
      
    
    
      16.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Waterstaat - Waterkering' aangewezen gronden zijn bestemd voor gebruik zoals bepaald in artikel 22 van het moederplan.
      
    
    
      16.2
      
        Bouwregels
        Voor het bouwen gelden de regels zoals bepaald in artikel 22 van het moederplan.
      
      
      
        
          Bestemmingplan [bestemmingsplan]
        
      
      
      
        Artikel 5 Groen
      
    
    
      5.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Groen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. park en plantsoen;
        (…)
        h. 	voet-, fiets- en ruiterpaden;
        (…)`
      
      
      
        Artikel 13 Verkeer - Verblijfsstraat
      
    
    
      13.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Verkeer - Verblijfsstraat' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
        a. voet- en fietspaden;
        (…)
      
      
      
        Artikel 19 Leiding – Gas
      
    
    
      19.4
      Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
      a. Het is verboden op of in de gronden met de bestemming 'Leiding - Gas' zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning de volgende werken, geen bouwwerk zijnde, of de volgende werkzaamheden uit te voeren:
      
        1. (…) 
        2. het aanleggen van wegen of paden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
        (…)
      
      Een omgevingsvergunning voor het uitvoeren van werken geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, kan worden verleend indien de betreffende werken en/of werkzaamheden de belangen van de leiding niet onevenredig schaden;
      
      
        Artikel 22 Waterstaat – Waterkering
      
    
    
      22.4
      Omgevingsvergunning voor het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden
      a. Het is verboden op of in de op de voor 'Waterstaat - Waterkering' bestemde gronden zonder of in afwijking van een vergunning van het bevoegd gezag (aanlegvergunning) de hieronder te noemen werken, geen bouwwerken zijnde of werkzaamheden uit te voeren:
      
        1. (…)
        2. het aanleggen of verharden van wegen, paden, parkeergelegenheden en het aanbrengen van andere oppervlakteverhardingen;
        (…)
      
      De werken, geen bouwwerken zijnde en werkzaamheden als bedoeld onder a zijn slechts toelaatbaar, indien en voor zover deze:
      
        1. geen afbreuk doen aan behoud en de bescherming van de waterstaatkundige belangen;
        2. hieromtrent een watervergunning is verleend, dan wel vooraf schriftelijk advies wordt ingewonnen bij de waterbeheerder;
        3. geen neveneffecten teweegbrengen, die de doelmatigheid van de bestemming van de gronden of van de gronden elders in het plangebied ingrijpend verstoren.
      
      
      
    
  
  
     Als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), in dit geval het aanleggen en aanpassen van voetpaden en fietspad.
  
  
     [straatnaam 1] ongenummerd tussen de [straatnaam 2] en de [straatnaam 3] .
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2630.
  
  
     Artikel 5 van het moederplan.
  
  
     Artikel 4 van bestemmingsplan.
  
  
     Artikel 7 van bestemmingsplan en artikel 13 van moederplan.
  
  
     Artikel 14 van het bestemmingsplan en artikel 19 van het moederplan. 
  
  
     Artikel 16 van het bestemmingsplan en artikel 22 van het moederplan.