ECLI:NL:RVS:2025:3587, Raad van State, 30-07-2025, 202301183/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 december 2022 heeft de raad van de gemeente Aalten het bestemmingsplan "Kern IJzerlo, herziening 2022" vastgesteld. Germains Seed Technology B.V. (hierna: GST) en [bedrijf] hebben een aanvraag ingediend voor het wijzigen van het bestemmingsplan ‘Kern IJzerlo 2010’. Zij willen de bedrijfsbebouwing op hun percelen uitbreiden. GST is gevestigd op de percelen aan Dinxperlosestraatweg 122 in Aalten en [bedrijf] is gevestigd aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Aalten. IJzerlo Holding B.V. is eigenaar van de percelen waarop GST en [bedrijf] gevestigd zijn. De raad heeft het voorliggende bestemmingsplan vastgesteld om de uitbreidingen mogelijk te maken. [appellant] woont op het perceel [locatie 3], dat grenst aan het plangebied. Hij is het niet eens met de uitbreidingsmogelijkheden waarvoor het bestemmingsplan een juridisch-planologisch kader biedt.

202301183/1/R1.
    Datum uitspraak: 30 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in Aalten,
    appellant,
    en
    de raad van de gemeente Aalten,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 december 2022 heeft de raad het bestemmingsplan "Kern IJzerlo, herziening 2022" (hierna: het bestemmingsplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 23 april 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door [gemachtigde A], en de raad, vertegenwoordigd door G.H. Scheffer, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting IJzerlo Holding B.V., vertegenwoordigd door [gemachtigde B], en [gemachtigde B], gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 30 juni 2022 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Germains Seed Technology B.V. (hierna: GST) en [bedrijf] hebben een aanvraag ingediend voor het wijzigen van het bestemmingsplan ‘Kern IJzerlo 2010’. Zij willen de bedrijfsbebouwing op hun percelen uitbreiden. GST is gevestigd op de percelen aan Dinxperlosestraatweg 122 in Aalten en [bedrijf] is gevestigd aan de [locatie 1] en [locatie 2] in Aalten. IJzerlo Holding B.V. is eigenaar van de percelen waarop GST en [bedrijf] gevestigd zijn. De raad heeft het voorliggende bestemmingsplan vastgesteld om de uitbreidingen mogelijk te maken. [appellant] woont op het perceel [locatie 3], dat grenst aan het plangebied. Hij is het niet eens met de uitbreidingsmogelijkheden waarvoor het bestemmingsplan een juridisch-planologisch kader biedt.
    Ontvankelijkheid
    3.       De raad betwist dat het beroep van [appellant] ontvankelijk is ten aanzien van de percelen waarop [bedrijf] is gevestigd. De raad voert aan dat de woning van [appellant] op ruime afstand van die percelen ligt en dat hij nauwelijks zicht heeft op de percelen.
    3.1.    Uit de rechtspraak van de Afdeling naar aanleiding van het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 14 januari 2021, Stichting Varkens in Nood, ECLI:EU:C:2021:7 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953 en de overzichtsuitspraak van 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2853, overwegingen 13 en 13.1) volgt dat degene die geen belanghebbende is bij een besluit, maar die wel een zienswijze naar voren heeft gebracht over het ontwerpbesluit op basis van de in het nationale omgevingsrecht gegeven mogelijkheid daartoe, in beroep niet wordt tegengeworpen dat hij geen belanghebbende is. [appellant] heeft een zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpbestemmingsplan, waarin hij zich onder meer heeft uitgesproken over de planologische mogelijkheden op de percelen waarop [bedrijf] is gevestigd. Alleen al daarom is het beroep van [appellant] ontvankelijk ten aanzien van de percelen waarop [bedrijf] is gevestigd.
    Toetsingskader
    4.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Conclusie
    5.       De Afdeling is van oordeel dat het beroep ongegrond is. De Afdeling zal dit oordeel hierna motiveren aan de hand van de beroepsgronden van [appellant]. Dat doet zij in deze volgorde:
    - Moest de raad rekening houden met de bouwplannen van [appellant]?
    - Moet worden geoordeeld dat zich strijd voordoet met de provinciale verordening?
    - Mocht de raad de uitbreiding van de bedrijfsbebouwing in overeenstemming vinden met een goede ruimtelijke ordening?
    - Is de kern IJzerlo een gemengd gebied?
    - Had de raad het plan niet mogen vaststellen vanwege mogelijke geluidsoverlast?
    Moest de raad rekening houden met de bouwplannen van [appellant]?
    6.       [appellant] betoogt dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de voornemens die hij heeft voor zijn perceel. [appellant] wenst op zijn perceel vier appartementen te realiseren. Daartoe zou de bestemming die geldt voor zijn perceel moeten wijzigen van "Dienstverlening" naar "Wonen". Hij voert aan dat de raad zijn voornemen om appartementen te realiseren ten onrechte niet heeft betrokken bij de vaststelling van het bestemmingsplan en zijn perceel dus ten onrechte buiten het plangebied heeft gelaten. Hij vindt dat de raad daarbij het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden, omdat de raad de bestemming van het perceel [locatie 4] bij het bestreden besluit wel heeft gewijzigd naar "Wonen".
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de voornemens van [appellant] onvoldoende concreet waren om rekening mee te houden bij de vaststelling van het bestemmingsplan. De eigenaar van [locatie 4] heeft wel een voldoende concreet voornemen naar voren gebracht, aldus de raad.
    6.2.    De raad komt beleidsruimte toe bij het bepalen van de begrenzingen van een bestemmingsplan. Deze ruimte is echter niet zo groot dat de raad een begrenzing kan vaststellen die in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op wat [appellant] aanvoert is de Afdeling van oordeel dat de raad zich op het standpunt heeft mogen stellen dat de vastgestelde planbegrenzing een goede ruimtelijke ordening dient.
    Zij betrekt daarbij dat de raad geen rekening hoefde te houden met de voornemens van [appellant] zoals hij die naar voren heeft gebracht. In het stelsel van de Wet ruimtelijke ordening is een bestemmingsplan het ruimtelijke instrument waarin de wenselijke toekomstige ontwikkeling van een gebied wordt neergelegd. De raad moet bij de vaststelling van een bestemmingsplan rekening houden met een particulier initiatief voor een ruimtelijke ontwikkeling als dat initiatief voldoende concreet is, tijdig aan hem kenbaar is gemaakt en de raad op het moment van de vaststelling van het plan op basis van de op dat moment bekende gegevens de ruimtelijke aanvaardbaarheid daarvan kan beoordelen.
    De raad heeft toegelicht dat het voornemen dat [appellant] heeft ingediend naar de mening van de raad onvoldoende concreet is om rekening mee te kunnen houden bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Ter zitting heeft [appellant] bevestigd dat zijn voornemen weinig concreet was. Wat [appellant] in beroep naar voren brengt, geeft geen grond voor het oordeel dat de raad gehouden was het initiatief van [appellant] inhoudelijk te betrekken bij de vaststelling van het bestemmingsplan.
    6.3.    Verder is de Afdeling van oordeel dat de raad het gelijkheidsbeginsel niet heeft geschonden. In dat verband is van belang dat geen grond bestaat om eraan te twijfelen dat de eigenaar van [locatie 4], anders dan [appellant], voorafgaand aan de vaststelling van het plan een voldoende concreet initiatief naar voren heeft gebracht.
    Overigens had het perceel [locatie 4] op grond van het voorheen geldende bestemmingsplan de bestemming "Detailhandel", maar er is volgens de plantoelichting geen detailhandel meer aanwezig en wordt het gebouw slechts gebruikt als vrijstaande woning. Het doel van de bestemmingswijziging is om de planologische situatie in overeenstemming te brengen met het feitelijk gebruik. Volgens de plantoelichting zullen bovendien geen ruimtelijke ingrepen plaatsvinden. Het perceel van [appellant] heeft daarentegen de bestemming "Dienstverlening" en [appellant] heeft ter zitting aangegeven dat op zijn perceel op dit moment een bedrijf aanwezig is. Bovendien is het doel van de door hem gewenste bestemmingswijziging dat op het perceel vier appartementen kunnen worden gerealiseerd. De wijziging van het planologische regime die [appellant] voor zijn perceel wenst, is dus ook in zoverre niet op één lijn te stellen met de wijziging die plaatsvindt ten aanzien van het perceel [locatie 4].
    Het betoog slaagt niet.
    Moet worden geoordeeld dat zich strijd voordoet met de provinciale verordening?
    7.       [appellant] betoogt dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 2.12 van de Omgevingsverordening Gelderland (hierna: de Omgevingsverordening).
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat het bestemmingsplan niet in strijd is met artikel 2.12 van de Omgevingsverordening.
    7.2.    Artikel 2.12 van de Omgevingsverordening luidde ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan:
    ‘1.  Een bestemmingsplan maakt geen vestiging mogelijk in het buitengebied van vormen van bedrijvigheid die naar planologische inzichten wat betreft de ruimtelijke aanvaardbaarheid thuishoren op een bedrijventerrein.
    2.  In afwijking van het eerste lid kan een bestemming nieuwvestiging toch mogelijk maken als: a. sprake is van functieverandering, of b. het vigerende Regionaal programma werklocaties hierover afspraken bevat.
    3.  Een bestemmingsplan maakt in het buitengebied uitbreiding van solitaire bedrijvigheid die leidt tot bedrijfsbebouwing groter dan 1.000 vierkante meter en waarbij de uitbreiding zelf groter is dan 250 vierkante meter bedrijfsbebouwing niet mogelijk, tenzij in de toelichting bij het bestemmingsplan wordt aangetoond dat:
    a. verplaatsing naar een bedrijventerrein in redelijkheid niet mogelijk is;
    b. de uitbreiding regionaal is afgestemd;
    c. de uitbreiding landschappelijk goed wordt ingepast;
    d. de uitbreiding mogelijk wordt gemaakt met een maatbestemming.’
    7.3.    De Afdeling is van oordeel dat het betoog van [appellant] geen grond biedt voor de conclusie dat het bestemmingsplan is vastgesteld in strijd met artikel 2.12 van de Omgevingsverordening zoals dat luidde ten tijde van de vaststelling van het bestemmingsplan.
    Hierbij is van belang dat het eerste en tweede lid van artikel 2.12 van de Omgevingsverordening over de (nieuw)vestiging van bedrijvigheid in het buitengebied gaan. GST en [bedrijf] zijn echter al ter plaatse gevestigd. Hieruit volgt dat artikel 2.12, eerste en tweede lid, van de Omgevingsverordening alleen al daarom niet van toepassing is in de voorliggende situatie.
    Het derde lid van het artikel verbiedt in beginsel dat het bestemmingsplan voorziet in een uitbreiding van bedrijvigheid in het buitengebied die leidt tot bedrijfsbebouwing van meer dan 1.000 m2 en een uitbreiding van bedrijfsbebouwing van meer dan 250 m2. De Omgevingsverordening kent geen definitie van het begrip ‘buitengebied‘. Gelet daarop komt bij de invulling van dat begrip betekenis toe aan het maatschappelijk spraakgebruik. In dat verband is van belang dat het woordenboek van Van Dale (de zogenoemde Dikke Van Dale) ‘buitengebied‘ definieert als ‘deel van een stad of dorp dat buiten de bebouwde kom ligt‘. Het begrip ‘bebouwde kom‘ wordt genoemd op verschillende plaatsen in het Besluit omgevingsrecht en in Bijlage II bij dat Besluit. Volgens de jurisprudentie van de Afdeling over dat begrip is de vraag of een perceel in de bebouwde kom ligt van feitelijke aard, waarbij de aard van de omgeving bepalend is en in het bijzonder van belang is of zich een concentratie van bebouwing voordoet en of het gebied door die bebouwing overwegend een woon- of verblijffunctie heeft. De Afdeling wijst hierbij op haar uitspraak van 27 november 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4880, onder 5.1. Het voorgaande leidt de Afdeling tot de conclusie dat de huidige bedrijfsbebouwing niet in het buitengebied staat. Verder geeft wat [appellant] aanvoert geen grond voor het oordeel dat uitbreiding van de bedrijfsbebouwing in het buitengebied is voorzien van meer dan 250 m2 per bedrijf. Hierbij is mede van belang dat de bouwvlakken in het bestemmingsplan volledig binnen de grenzen van het bestaande bestemmingsplan "Kern IJzerlo 2010" vallen en daarmee buiten het gebied van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015". Voor zover het voorliggende bestemmingsplan plandelen kent die voorheen binnen het gebied van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015" vielen, gaat het slechts gedeeltelijk om gronden met een bedrijfsbestemming. Een deel van de desbetreffende gronden is uitsluitend voor parkeervoorzieningen bestemd, terwijl het plan voor een ander deel van die gronden bepaalt dat daarop niet mag worden gebouwd. De resterende gronden met een bedrijfsbestemming die voorheen binnen het gebied van het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015" vielen, beslaan per bedrijf niet meer dan 250 m2. Voor zover de hier besproken plandelen geen bedrijfsbestemming hebben, kent het voorliggende plan daaraan een groenbestemming toe.
    Het betoog slaagt niet.
    Is de kern IJzerlo een gemengd gebied?
    8.       [appellant] betoogt dat de raad van onjuiste richtafstanden uit de brochure "Bedrijven en Milieuzonering" van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: de VNG-brochure) is uitgegaan. In de plantoelichting staat dat de omgeving van het plangebied een gemengd gebied is, maar dat is het niet volgens [appellant]. Daarom mocht de raad de richtafstanden uit de VNG-brochure niet met één stap verminderen, zo stelt hij.
    8.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de kern IJzerlo een gemengd gebied is en dat hij de richtafstanden uit de VNG-brochure met één stap mocht verminderen.
    8.2.    De Afdeling ziet in wat [appellant] aanvoert geen aanleiding voor het oordeel dat de raad van onjuiste richtafstanden is uitgegaan. De VNG-brochure onderscheidt twee omgevingstypen, namelijk een rustige woonwijk en gemengd gebied. Een gemengd gebied is een gebied met een matige tot sterke functiemenging. In de kern IJzerlo liggen gronden met verschillende bestemmingen naast elkaar, zoals gronden met de bestemmingen "Wonen", "Maatschappelijk", "Detailhandel" en "Bedrijf". Dit blijkt uit de verbeelding van het bestemmingsplan "Kern IJzerlo 2010". Ook feitelijk kent de kern IJzerlo een combinatie van verschillende functies. Er is gelet hierop sprake van functiemenging, dus de kern IJzerlo vormt gemengd gebied. Daarom mocht de raad de richtafstanden uit de VNG-brochure met één stap verminderen.
    Het betoog slaagt niet.
    Had raad het plan niet mogen vaststellen vanwege mogelijke geluidsoverlast?
    9.       [appellant] vreest geluidsoverlast. Hij voert aan dat de raad slechts heeft aangegeven dat hij melding kan maken van geluidsoverlast als de geluidsnormen van het Activiteitenbesluit milieubeheer worden overschreden. Volgens [appellant] biedt een melding echter te weinig rechtsbescherming, omdat tegen de afdoening daarvan geen bezwaar of beroep kan worden ingesteld.
    9.1.    De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat de raad de door [appellant] gevreesde geluidsoverlast onaanvaardbaar had moeten achten. De Afdeling neemt in aanmerking dat [appellant] in geval van een vermoeden dat de geldende geluidgrenswaarden worden overschreden, een handhavingsverzoek kan indienen en dat tegen een besluit van het college van burgemeester en wethouders van Aalten omtrent dat verzoek, bezwaar en beroep kan worden ingesteld.
    Het betoog slaagt niet.
    Mocht de raad de uitbreiding van de bedrijfsbebouwing in overeenstemming vinden met een goede ruimtelijke ordening?
    10.     [appellant] betoogt dat de bedrijfsuitbreidingen van GST en [bedrijf] die het bestemmingsplan mogelijk maakt, in strijd zijn met een goede ruimtelijke ordening. Hierover voert hij aan dat de oppervlakten van de bouwvlakken te groot worden en dat de raad had moeten kiezen voor het verplaatsen van de bedrijven naar een bedrijventerrein. Bovendien zijn de uitbreidingsmogelijkheden in strijd met de bestemmingsplannen "Kern IJzerlo" en "Landelijk gebied 2015", aldus [appellant].
    10.1.  De raad stelt zich op het standpunt dat de uitbreidingsmogelijkheden in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening.
    10.2.  De Afdeling ziet op basis van het betoog van [appellant] geen grond voor het oordeel dat de raad zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de in het plan geboden uitbreidingsmogelijkheden in overeenstemming zijn met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij is allereerst van belang dat [appellant] geen concreet bedrijventerrein heeft genoemd waarnaar GST en [bedrijf] verplaatst zouden moeten worden. Verder is van belang dat het bestemmingsplan slechts voorziet in beperkte uitbreidingsmogelijkheden. Het bouwvlak op de percelen waarop GST is gevestigd, neemt met 25% toe. De gezamenlijke oppervlakte van de bouwvlakken op de percelen waarop [bedrijf] is gevestigd, neemt toe met 11%. Ook zijn de voorziene uitbreidingen van de bedrijfsbebouwing niet of nauwelijks zichtbaar vanaf het perceel van [appellant]. Tot slot staan de eerder ter plaatse geldende bestemmingsplannen "Kern IJzerlo 2010" en "Landelijk gebied 2015" niet in de weg aan de vaststelling van het bestemmingsplan. In het algemeen kunnen aan geldende bestemmingsplannen geen blijvende rechten worden ontleend. De raad kan op grond van gewijzigde planologische inzichten en na afweging van alle betrokken belangen andere bestemmingen en regels voor gronden vaststellen. De raad heeft het belang van [appellant] bij het voorkomen van bedrijfsuitbreiding meegewogen. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat de raad aan het belang van [appellant] bij het gevrijwaard blijven van de ruimtelijke gevolgen van de voorziene uitbreiding meer gewicht had moeten toekennen dan hij heeft gedaan, dan aan het belang van GST en [bedrijf] bij een uitbreiding van hun bouw- en gebruiksmogelijkheden die hun bedrijfsvoering ten goede komt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    11.     Het beroep is ongegrond.
    12.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. C. Sparreboom, griffier.
    w.g. De Poorter
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Sparreboom
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 juli 2025
    195-1126