ECLI:NL:CBB:2025:445, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-09-2025, 23/936
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: GLB randvoorwaardenkorting (20%). Mest niet emissiearm uitgereden. Uit het rapport van bevindingen volgt dat de mest niet alleen op de grond maar ook op het gras is aangewend. Dit is in strijd met het Besluit gebruik meststoffen en daarmee een niet-naleving van de randvoorwaarden. Er is sprake van opzet, ook als de mest is aangewend door een derde. Het sepot van de OM omdat één van de vennoten niet langer als verdachte wordt aangemerkt maakt dit niet anders omdat dit sepot niet betekent dat het OM de overtreding niet bewezen of strafbaar acht. De vennootschap had erop toe moeten zien dat de mest op de juiste wijze aangewend zou worden.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/936 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 2 september 2025 in de zaak tussen
    vennootschap onder firma Fa. [naam 1] & [naam 2], te [woonplaats]
    (gemachtigde: mr. U.E.M. Pinas)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigde: mr. C.J.M. Daniels)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 17 januari 2023 (kortingsbesluit) heeft de minister op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling) een randvoorwaardenkorting van 20% vastgesteld op alle door de vennootschap voor het jaar 2022 aangevraagde subsidies uit het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB).
    
    
    
      Met het besluit van 17 februari 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      De vennootschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Partijen hebben nadere stukken ingediend. 
    
    
    
      De zitting was op 10 juli 2025. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Aan de zijde van de vennootschap waren verder aanwezig [naam 3] en [naam 4] en aan de zijde van de minister [naam 5], toezichthouder bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). 
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Aanleiding voor deze procedure
      
    
    
    
      1.1
      De vennootschap exploiteert een melkveehouderij en doet aan agrarisch natuurbeheer. Zij heeft voor het jaar 2022 de basis- en vergroeningsbetaling en de extra betaling jonge landbouwers aangevraagd.
      
    
    
      1.2
      Op 1 juni 2022 hebben twee toezichthouders van de NVWA naar aanleiding van een melding over stankoverlast, een controle verricht op een perceel grasland van de vennootschap. Zij hebben van die controle op 22 juni 2022 een inspectieverslag opgemaakt met de bevinding dat – kort gezegd – rundveemest op grasland gelegen op veengrond niet emissiearm is aangewend. Daarnaast hebben zij op 20 juni 2022 ter zake een proces-verbaal opgemaakt. In bijlage 1 bij dat proces-verbaal staat, voor zover hier van belang, het volgende:  
      
      
        “[…]
        Op woensdag 1 juni omstreeks 12:45 uur bevonden wij verbalisanten ons op een perceel grasland [locatie]. Wij zagen een substantie in strookjes op de grond en op het gras liggen. Wij zagen dat de substantie niet uitsluitend in sleufjes in de grond was aangewend. Aan de hand van de geur, kleur en structuur stelden wij vast dat het mogelijk dierlijke meststoffen betrof. De grondsoort is veen. Wij roken geen andere geur dan de geur van mest.
        Hiervan hebben wij een aantal foto's gemaakt en als bijlage 2 bij dit proces-verbaal gevoegd. 
        […]
        De oppervlakte van voornoemd perceel is ongeveer 2,95 hectare. […]
        Ik, [naam toezichthouder], heb verdachte [[naam 1], toevoeging College] het doel van onze komst medegedeeld. […] Hierna werd ons […] op onze vragen [door de verdachte [naam 1], toevoeging College] het volgende verklaard:
        “[…] Het bemesten is door een ingehuurde ZZP'er, [naam ZZP’er], gedaan met onze eigen apparatuur. We hebben rundveemest uitgereden van ons eigen bedrijf. […]
        […].”
      
      
    
    
      1.3
      De minister heeft de vennootschap de randvoorwaardenkorting opgelegd in verband met de niet-naleving van de in artikel 5 van het Besluit gebruik meststoffen (Bgm) opgenomen verplichting om dierlijke mest emissiearm aan te wenden. Omdat volgens de minister sprake was van opzet, bedraagt de korting 20%.
      
      
        
          Standpunt van partijen
        
      
      
    
    
      2.1
      De vennootschap is het niet eens met de vastgestelde randvoorwaardenkorting en voert daartegen – samengevat weergegeven – het volgende aan. 
      
    
    
      2.2
      Allereerst heeft de vennootschap de randvoorwaarde nageleefd. Zij maakt gebruik van verdunde drijfmest in een verhouding van minimaal één volume-eenheid water op twee volume-eenheden drijfmest. De toezichthouders hebben niet vastgesteld dat de mest onvoldoende verdund zou zijn. De bevinding van de toezichthouder dat de mest op het gras ligt, is volgens de vennootschap onjuist, omdat op de foto’s duidelijk is te zien dat de mest tussen het gras ligt. 
      
    
    
      2.3
      Verder heeft de minister niet aannemelijk gemaakt dat de vennootschap de randvoorwaarde niet heeft nageleefd. Er is maar één perceel gecontroleerd en dit perceel is slechts 2% van het totale bedrijf van de vennootschap. Dit is niet representatief. Het inspectieverslag en het proces-verbaal kunnen dan ook niet als grondslag voor het vaststellen van de overtreding dienen. 
      
    
    
      2.4
      De vennootschap is een milieubewust bedrijf. Zo was zij winnaar van de Gouden Grutto Pul prijs. De minister had ook kunnen volstaan met een waarschuwing. In dat verband wijst zij erop dat de officier van justitie de aan [naam 1] opgelegde strafbeschikking heeft ingetrokken, omdat [naam 1] ten onrechte als verdachte is aangemerkt. 
      
    
    
      2.5
      Onder verwijzing naar de sepotbeslissing van de officier van justitie, heeft de vennootschap nader betoogd dat de minister niet bevoegd was een randvoorwaardenkorting op te leggen, omdat hij daarmee de juistheid van die sepotbeslissing in twijfel trekt en in strijd met de onschuldpresumptie handelt. 
      
    
    
      2.6
      
        Tot slot is geen sprake van opzet. De vennootschap heeft de mest niet zelf uitgereden; het niet-naleven van de randvoorwaarde heeft zij dan ook niet beoogd. Het uitrijden van de
        mest werd gedaan door een door de vennootschap ingeschakelde derde. Die derde is een
        zelfstandige die ook als boer werkzaam is. De gedragingen van die derde kunnen niet
        aan de vennootschap worden toegerekend.
      
      
      
        3	De minister heeft gemotiveerd verweer gevoerd. 
      
      
      
        
          Beoordeling van het beroep
        
      
      
      
        
          Het regelgevend kader
        
      
      
    
    
      4.1
      Op grond van de artikelen 91, 92 en 93 van Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening 1306/2013) moet een landbouwer die rechtstreekse betalingen ontvangt, de in bijlage II genoemde beheerseisen in acht nemen. In deze bijlage wordt onder meer verwezen naar de artikelen 4 en 5 van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 inzake de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen (Nitraatrichtlijn). In bijlage II wordt verwezen naar beheerseisen die voortvloeien uit Unierechtelijke regelgeving, waaronder de artikelen 4 en 5 van de Nitraatrichtlijn. Deze bepalingen staan vermeld in bijlage 3 bij artikel 3.1, onderdeel a, van de Uitvoeringsregeling, waarin weer wordt verwezen naar (onder meer) artikel 5 van het Bgm.
      
    
    
      4.2
      Op grond van artikel 5, eerste lid, van het Bgm – zoals deze bepaling luidde ten tijde van de door de minister gestelde niet-naleving – is het verboden dierlijke meststoffen te gebruiken op grasland, tenzij de dierlijke meststoffen worden gebruikt overeenkomstig de bij ministeriële regeling aangewezen methoden die de ammoniakemissie beperken doordat de dierlijke meststoffen of in de grond worden gebracht of op de grond worden gebracht en aansluitend in de grond worden gewerkt. Op grond van het vierde lid van voornoemd artikel kunnen bij ministeriële regeling voorschriften worden gesteld betreffende het gebruik van de aangewezen methoden en de wijze waarop de emissiebeperking wordt gecontroleerd. Deze voorschriften waren voor grasland gelegen op klei- of veengrond opgenomen in artikel 4c van Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen (Ugm). Voor zover hier van belang luidde die bepaling als volgt: 
      
      
        “1 Het aanwenden van drijfmest en vloeibaar zuiveringsslib op grasland gelegen op klei- of veengrond is slechts toegestaan indien gebruik wordt gemaakt van een:[…]b. mestaanwendsysteem met een bemester die volledig tot de grond gesloten is en waarmee met water verdunde drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib in een verhouding van minimaal één volume-eenheid water op twee volume-eenheden drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib in strookjes tussen het gras op de grond wordt gebracht en indien:[…].”
      
      
    
    
      4.3
      Op grond van de hiervoor weergegeven bepalingen is de betaling van het volledige bedrag van de door de landbouwer aangevraagde rechtstreekse landbouwsteun afhankelijk gesteld van de naleving van randvoorwaarden. Bij niet-naleving van deze randvoorwaarden – in dit geval artikel 5, eerste lid, van het Bgm – wordt het steunbedrag gekort of ingetrokken.
      
      
        
          Is artikel 5 van het Bgm overtreden en was sprake van (voorwaardelijk) opzet?
        
      
      
    
    
      5.1
      Zoals het College in onder meer zijn uitspraak van 30 november 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:1031) heeft overwogen mag een bestuursorgaan, onverminderd de eigen verantwoordelijkheid ten aanzien van het bewijs, in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een door een toezichthouder op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het rapport weergeven. Als die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. 
      
    
    
      5.2
      In het inspectieverslag en het proces-verbaal hebben de toezichthouders verklaard dat zij rundveemest op het gras zagen liggen. Dit wordt ondersteund door foto’s die als bijlage aan het proces-verbaal zijn gehecht, waarvan de minister een groter formaat bij zijn verweerschrift heeft gevoegd. Dat, zoals de vennootschap heeft aangevoerd, op de door haar getoonde foto’s duidelijk is te zien dat drijfmest in strookjes tussen het gras op de grond is gebracht, neemt niet weg dat op andere foto’s duidelijk is te zien dat, zoals de toezichthouders ook hebben geconstateerd, rundveemest ook op het gras lag. In wat de vennootschap verder heeft aangevoerd, ziet het College geen aanknopingspunt voor de conclusie dat de minister niet mocht uitgaan van de bevindingen van de toezichthouders. 
      
    
    
      5.3
      Op basis van het inspectieverslag en het proces-verbaal heeft de minister terecht vastgesteld dat drijfmest niet alleen in strookjes tussen het gras op de grond was gebracht, maar in strijd met artikel 5 van het Bgm op het gras lag. De minister heeft zich dus terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een niet-naleving. Dat de controle betrekking had op één perceel en niet op alle landbouwgrond van het bedrijf, leidt niet tot een ander oordeel. Zoals de minister terecht heeft opgemerkt is de controle uitgevoerd naar aanleiding van een melding over stankoverlast en betreft de controle geen controle ter plaatse ten aanzien van alle eisen en normen die plaatsvinden bij 1% van het totale aantal begunstigden (als bedoeld in artikel 68, eerste lid, van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014). Anders dan de vennootschap betoogt is artikel 71, tweede lid, van die verordening dan ook niet van toepassing en hoefde de controle dus geen betrekking te hebben op alle landbouwgrond van het bedrijf. 
      
    
    
      5.4
      Met de minister is het College verder van oordeel dat sprake is van een opzettelijke niet-naleving. In het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 27 februari 2014, Van der Ham, C-396/12 (ECLI:EU:C:2014:98) is geoordeeld dat ingeval inbreuk op de vereiste randvoorwaarden is gemaakt door een derde die werkzaamheden in opdracht van een steunontvanger uitvoert, deze begunstigde aansprakelijk kan worden gesteld voor die inbreuk indien hij opzettelijk of nalatig heeft gehandeld door de keuze van de derde, het op hem uitgeoefende toezicht en de hem gegeven instructies, ongeacht het opzettelijke of nalatige karakter van de gedraging van deze derde. Niet gebleken is dat de vennootschap instructies aan de door hem ingeschakelde derde heeft gegeven met betrekking tot het uitrijden van de mest. Ook hield de vennootschap geen toezicht bij het uitrijden van de mest, als gevolg waarvan zij de door haar ingeschakelde derde niet de opdracht kon geven om te stoppen toen de bemesting niet volgens de voorschriften gebeurde. Dat tussen de vennootschap en die derde sprake is van een bestendige werkrelatie en dat hij op de hoogte was van de geldende regelgeving verklaart wellicht waarom de vennootschap geen instructies heeft gegeven en toezicht heeft gehouden, maar maakt niet dat de vennootschap niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor diens werkzaamheden (vergelijk de uitspraken van het College van 6 november 2018, ECLI:NL:CBB:2018:586, 12 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:929, en 3 september 2024, ECLI:NL:CBB:2024:622). Door de door haar ingeschakelde derde zonder instructies of toezicht te laten werken, heeft de vennootschap de mogelijkheid aanvaard dat de bemesting niet in overeenstemming met de randvoorwaarden zou plaatsvinden en kan haar (voorwaardelijke) opzet van de niet-naleving worden verweten. 
    
    
      6.1
      Aan het voorgaande doet niet af dat de officier van justitie de aan [naam 1] opgelegde strafbeschikking heeft ingetrokken, omdat [naam 1] ten onrechte als verdachte is aangemerkt.
      
    
    
      6.2
      Zoals het College eerder heeft overwogen (uitspraak van 28 februari 2023, ECLI:NL:CBB:2023:86) brengt de in artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) neergelegde onschuldpresumptie volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) mee dat het publieke organen en autoriteiten niet is toegestaan om na een strafrechtelijke vrijspraak in een bestuursrechtelijke procedure alsnog twijfels te uiten over de onschuld van een betrokkene ten aanzien van het feit waarvoor hij is vrijgesproken. Uit het arrest van de Hoge Raad van 2 juni 2017 (ECLI:NL:HR:2017:958, onder 2.4.3), volgt dat de reikwijdte van artikel 6, tweede lid, van het EVRM zich in voorkomend geval kan uitstrekken tot een bestuursrechtelijke procedure indien de geschilpunten in de bestuursrechtelijke procedure voortvloeien uit of samenhangen met de strafrechtelijke procedure, ook indien een strafrechtelijke procedure, zoals in het geval van de vennootschap, niet is voortgezet in verband met een sepot. 
      
    
    
      6.3
      In het algemeen geldt in het strafrecht dat wat ten laste wordt gelegd wettig en overtuigend moet worden bewezen, terwijl in het bestuursrecht minder strenge bewijsregels gelden (zie de uitspraken van het College van 10 maart 2020, ECLI:NL:CBB:2020:158, en van de Centrale Raad van Beroep van 2 januari 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:4). Verder is uit het sepot weliswaar op te maken dat de officier van justitie van oordeel is dat [naam 1] ten onrechte als verdachte is aangemerkt, maar dat betekent niet dat de officier van justitie het feit niet bewezen en strafbaar acht. In dit verband is van belang dat het feit en daarmee de inbreuk op de randvoorwaarden is gepleegd door de door de vennootschap ingeschakelde derde en dat de vennootschap in deze procedure – kort gezegd – voor die inbreuk aansprakelijk wordt gesteld, omdat zij hem zonder instructies of toezicht heeft laten werken. In zoverre roept het bestuursrechtelijke oordeel dat de vennootschap (voorwaardelijke) opzet van de niet-naleving van de randvoorwaarden kan worden verweten geen twijfels op over de juistheid van de gronden van het sepot.
      
      
        
          Heeft de minister de randvoorwaardenkorting terecht vastgesteld op 20%?
        
      
      
      7 Uit artikel 40 van de Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 volgt dat de korting in de regel 20% bedraagt, indien sprake is van een opzettelijke niet-naleving. Anders dan de vennootschap aanvoert, kon dan ook niet met een waarschuwing worden volstaan. Het betaalorgaan kan evenwel op basis van de beoordeling van het belang van de niet-naleving die de bevoegde controleautoriteit in het evaluatiegedeelte van het controleverslag daaraan heeft toegekend op basis van de in artikel 38, leden 1 tot en met 4, genoemde criteria, besluiten om dat percentage te verlagen tot niet minder dan 15% of te verhogen tot maximaal 100% van dat totale bedrag. De criteria zijn – kort gezegd – herhaling, omvang, ernst en het permanente karakter van de niet-naleving. De minister heeft terecht erop gewezen dat de oppervlakte waarop de niet-naleving plaatsvond niet dusdanig klein is dat dit aanleiding geeft de vastgestelde korting wegens geringe ernst te verlagen. Verder heeft de minister terecht erop gewezen dat de gevolgen van het niet-emissiearm uitrijden van de mest in omvang niet zijn beperkt tot het bedrijf zelf en dat de opgetreden emissie niet ongedaan gemaakt kan worden, zodat de niet-naleving een permanent karakter heeft. Dat de vennootschap, zoals zij op de zitting nog eens heeft benadrukt, een milieubewust bedrijf is, is een omstandigheid waarmee in dit verband geen rekening kan worden gehouden. 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      8 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden. 
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond; 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Venekamp en mr. M.P. Glerum en mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. C.S. de Waal, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 september 2025.
    
    
    
    
    
      w.g. A. Venekamp		w.g. C.S. de Waal