ECLI:NL:RBZWB:2025:5921, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 28-08-2025, BRE 25/1480
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2025-08-28 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over een aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Verweerders hebben de last opgelegd wegens prostitutieactiviteiten in een woning. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de last onder dwangsom in strijd met het beleid heeft opgelegd, zonder dit deugdelijk te motiveren. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist of kon weten dat hij de woning in strijd met het omgevingsplan liet gebruiken. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond.

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
    
    
      Zittingsplaats Breda
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: BRE 25/1480 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser,
    gemachtigde: mr. T.M. ten Velde,
    
    
      en
    
    
    
      1. de burgemeester van de gemeente Tilburgde burgemeester,
    
      2. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburghet college,
    
      tezamen: verweerders,
      gemachtigde: mr. B. van den Broek.
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een aan eiser opgelegde last onder dwangsom. Verweerders hebben de last opgelegd wegens prostitutieactiviteiten in een woning aan de [adres] (hierna: de woning). Eiser is het daarmee niet eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de opgelegde last onder dwangsom. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de last onder dwangsom in strijd met het beleid heeft opgelegd, zonder dit deugdelijk te motiveren. Daarnaast oordeelt de rechtbank dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist of kon weten dat hij de woning in strijd met het omgevingsplan liet gebruiken. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Bij besluit van 18 april 2024 (primair besluit) hebben verweerders de last onder dwangsom opgelegd. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt. In de beslissing op bezwaar van 5 februari 2025 (bestreden besluit) hebben verweerders het bezwaar van eiser ongegrond verklaard. 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerders hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 7 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiser en zijn gemachtigde deelgenomen. Ook waren aanwezig de voormalig bewoner van de woning, [naam 1] , en zijn begeleider vanuit [organisatie] , [naam 2] . De burgemeester en het college zijn vertegenwoordigd door hun gemachtigde en mr. M. Gijsbers.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
    
    
    
      3. Eiser heeft de woning vanaf medio 2011 verhuurd aan [organisatie] . [organisatie] is een zorginstelling voor begeleid wonen. Op basis van een zorgovereenkomst tussen [organisatie] en [naam 1] , verbleef [naam 1] vanaf 1 januari 2018 in de woning.
    
    
    
      3.1.
      Op 14 maart 2024 heeft een toezichthouder van verweerders contact opgenomen met een vrouw die zichzelf via kinky.nl aanbood voor seks tegen betaling. De toezichthouder heeft met deze vrouw een afspraak gemaakt in de woning en de woning gecontroleerd. Bij de controle is geconstateerd dat in de woning prostitutieactiviteiten plaatsvinden en dat de woning in strijd met het geldende Omgevingsplan gemeente Tilburg (omgevingsplan) wordt gebruikt. Vervolgens hebben verweerders op 21 maart 2024 aan eiser het voornemen kenbaar gemaakt om aan hem een last onder dwangsom op te leggen. Eiser heeft tegen dit voornemen geen zienswijze ingediend.
      
    
    
      3.2.
      Met het primaire besluit hebben verweerders aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Concreet houdt de last onder dwangsom in dat eiser direct de overtreding van artikel 97, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Tilburg (APV) en artikel 5.1, eerste lid, sub a, van de Omgevingswet (Ow) beëindigt en beëindigd houdt. Bij overtreding van de last verbeurt eiser een dwangsom van € 5.000,00, met een maximum van € 5.000,00 per dag en € 15.000,00 in totaal. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Na de hoorzitting op 10 oktober 2024 heeft eiser informatie aan verweerders gestuurd om te onderbouwen dat [organisatie] controles in de woning uitvoert. Vervolgens hebben verweerders het bestreden besluit genomen. Hangende beroep heeft eiser de huurovereenkomst met [organisatie] beëindigd. [naam 1] is door [organisatie] in een andere woning ondergebracht.
      
      
        
          Last onder dwangsom op grond van de APV
        
      
      
      4. Op grond van artikel 97, eerste lid, van de APV is het verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren zonder vergunning van het bevoegde bestuursorgaan. De bevoegdheid van de burgemeester en het beoordelingskader van artikel 97 van de APV is nader ingevuld door de Beleidsnota prostitutie en seksbranche Gemeente Tilburg 2019 (beleidsnota). In bijlage 3 bij de beleidsnota is schematisch de bestuursrechtelijke werkwijze bij niet-vergunde prostitutie opgenomen. Bij constatering van een overtreding van de APV legt de burgemeester de exploitant/bewoner een last onder dwangsom op. Bij constatering van een overtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) - nu Ow - legt het college de pandeigenaar een last onder dwangsom op. Tussen partijen is niet in geschil dat eiser eigenaar is van de woning. Hij is dus de pandeigenaar en op grond van de beleidsnota wordt aan hem geen last onder dwangsom op grond van de APV opgelegd. In het bestreden besluit is niet gemotiveerd waarom van de beleidsnota is afgeweken. Desgevraagd gaf de burgemeester op zitting aan dat er ook geen aparte keuze is gemaakt om af te wijken van de beleidsnota. Dat betekent dat het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in zoverre niet op een deugdelijke motivering berust. Het beroep slaagt reeds hierom.
      
      
        
          Last onder dwangsom op grond van de Ow
        
      
      
      5. Tussen partijen is niet in geschil dat de geconstateerde prostitutieactiviteiten in de woning in strijd zijn met het omgevingsplan. De rechtbank overweegt dat de enkele omstandigheid dat eiser de woning niet zelf in strijd met het omgevingsplan gebruikt, niet betekent dat hij niet als overtreder kan worden aangemerkt. Om eiser als overtreder van het omgevingsplan aan te merken, volstaat de vaststelling dat hij de woning in strijd met het omgevingsplan heeft laten gebruiken, tenzij hij niet wist en niet kon weten dat de woning in strijd met het omgevingsplan werd gebruikt.
      
    
    
      5.1.
      De rechtbank oordeelt dat eiser aannemelijk heeft gemaakt dat hij niet wist of kon weten dat hij de woning in strijd met het omgevingsplan liet gebruiken. Eiser heeft tijdens de hoorzitting en op zitting verklaard dat hij de woning zelf controleerde, totdat [organisatie] hem uitdrukkelijk mededeelde dat dit niet kon in verband met de zorgrelatie met [naam 1] en zijn privacy. [naam 2] van [organisatie] heeft dit op zitting bevestigd. Daarnaast heeft eiser een brief van [organisatie] van 25 maart 2024 overgelegd, waarin onder andere het volgende is opgenomen:
      
      
        
          “Het arrangement heeft een ambulant karakter waarbij individuele huisvesting wordt geboden , op die wijze wordt er een eigen plek voor cliënten gecreëerd in combinatie met een team begeleiders met evt. behandelaar.
        
      
      
      
        
          Met u als verhuurder zijn vanuit het aanwezige zorgelement specifieke afspraken gemaakt met [organisatie] .
        
        
          Op basis van privacy wetgeving is het voor verhuurder niet mogelijk om direct controle uit te voeren op de door hem verhuurde woning. Hier zijn specifieke afspraken over gemaakt. Toezicht ligt in beheer van [organisatie] , waarbij client ondanks zijn zorgvraag toch eigen rechtspersoon is. 
        
      
      
      
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Het is mogelijk dat er vanuit het maatschappelijk kader toch incidenten plaatsvinden die zeker niet wenselijk zijn, zoals op 14 maart is gebeurd. Op het moment dat dit voor [organisatie] bekend werd hebben zij naast gesprekken met de bewoner van de woonruimte en de vrouw die de ongewenste actie had ingezet, het toezicht op de woning geïntensiveerd middels dagelijkse “at random” bezoeken vanuit het zorgbeveiligingsteam van [organisatie] in combinatie met cameratoezicht. 
        
        
          (…)
        
      
      
      
        
          Deze acties zullen in afstemming met u als eigenaar van de woning, [organisatie] en bewoner gehandhaafd blijven.”
        
      
      
      
        Uit deze brief blijkt niet alleen dat er concrete afspraken gemaakt zijn over de controle van de woning, maar ook dat [organisatie] toezicht op de woning hield en als ‘toezichthouder’ na de geconstateerde prostitutieactiviteiten maatregelen heeft getroffen. Bovendien heeft [naam 2] van [organisatie] op zitting toegelicht dat een begeleider van [organisatie] minstens twee keer per week bij [naam 1] in de woning kwam. De op 14 maart 2024 geconstateerde overtreding van het omgevingsplan merkt de rechtbank dan ook aan als een toevalstreffer. 
      
      
    
    
      5.2.
      Het college heeft op zitting gesteld een bevestiging te zien van zijn verweer dat eiser wel degelijk meer had kunnen doen, aangezien er maatregelen zijn getroffen naar aanleiding van de overtreding van 14 maart 2024. Hiermee miskent het college dat niet eiser maar [organisatie] deze maatregelen heeft getroffen en uitvoert. Het voorgaande betekent dat het college eiser ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder van het omgevingsplan en dus niet bevoegd was aan hem een last onder dwangsom op grond van de Ow op te leggen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6.	 Het beroep van eiser is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit en herroept het primaire besluit, zodat de grondslag voor een last onder dwangsom vervalt. 
    
    
    
      6.1.
      Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser een vergoeding voor zijn proceskosten. Het college moet deze proceskostenvergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. Eiser heeft in bezwaar gevraagd om vergoeding van de proceskosten. De gemachtigde heeft een bezwaarschrift ingediend, de hoorzitting bijgewoond, een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 647,00; in beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,00. Omdat de zaak een neutraal gewicht heeft is factor 1,0 toegepast. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 3.108,00.
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond; 
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,00 aan eiser moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 3.108,00 aan proceskosten aan eiser.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is op 28 augustus 2025 gedaan door mr. A.M.L.E. Ides Peeters, rechter, in aanwezigheid van mr. S.J.E. Loontjens, griffier, en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl. 
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
                                                  rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      Artikel 4:84: 										   Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. 	
    
    
    
      Artikel 5:1, eerste en tweede lid:							      1. In deze wet wordt verstaan onder overtreding: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.					             2. Onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.										          	          
      Artikel 5:21:								           	           	 Onder last onder bestuursdwang wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:		    a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en			             b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te leggen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.													          	         
      Artikel 5:32, eerste lid:								   	     Een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.	
    
    
    
      
        Gemeentewet (Gemw)
      
      Artikel 125, eerste, tweede en derde lid:
    
    1. Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.            2. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert. 3. De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
    
    
      
        Omgevingswet (Ow)
      
      Artikel 5.1, eerste lid, sub a: 								     1.  Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten: 	       a. een omgevingsplanactiviteit;
    
    
    
      Artikel 18.1, sub a en c:  								   De bestuursrechtrechtelijke handhavingstaak omvat: 					         a. het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet, met inbegrip van het verzamelen en registreren van gegevens die hiervoor van belang zijn, 	    c. het opleggen en ten uitvoer leggen van een bestuurlijke sanctie vanwege enig handelen of nalaten in strijd met het bepaalde bij of krachtens deze wet.
    
    
    
      Artikel 18.2, vijfde lid: 									    5. In de overige gevallen berust de bestuursrechtrechtelijke handhavingstaak bij het college van burgemeester en wethouders.
    
    
    
      Artikel 22.1, sub a:									      In deze afdeling wordt onder het tijdelijke deel van het omgevingsplan verstaan het deel van het omgevingsplan dat bestaat uit:							        a. de besluiten, bedoeld in artikel 4.6, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet,
    
    
    
      
        Invoeringswet Omgevingswet
      
      Artikel 4.6, eerste lid, sub g:								     1. Als deel van het omgevingsplan, bedoeld in artikel 2.4 van de Omgevingswet, gelden:         g. een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening,
    
    
    
      
        Algemene Plaatselijke Verordening gemeente Tilburg (APV)  	          		              Artikel 94, sub c: 									     In deze afdeling wordt verstaan onder: 			       	             		               c. seksinrichting: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht (…). Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: (…) of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische-massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar; 
      Artikel 95:  									    	      In dit hoofdstuk wordt verstaan onder het bevoegde bestuursorgaan: het college of, voor zover het betreft voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, de burgemeester.  											   		          	          	               Artikel 97, eerste lid: 							               	          1. Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan.
    
    
    
      
        Beleidsnota prostitutie en seksbranche Gemeente Tilburg 2019, inclusief bijlage 3 (beleidsnota)
      
      (…)
      Tot dat moment blijft het beleid in Tilburg dat geen vergunning nodig is als er sprake is van een alleenwerkende sekswerker in de eigen woning. Daarbij moet worden voldaan aan de volgende voorwaarden:
    
    
      
        Thuiswerk vindt uitsluitend plaats in de eigen woning. De persoon die actief is als sekswerker in de eigen woning moet op dat adres zijn ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP);
      
      
        Het werven van klanten geschiedt in de regels langs informele weg. Online adverteren is toegestaan;
      
      
        Aan de buitenkant van het perceel mag niet duidelijk zijn dat er sprake is van sekswerk;
      
      
        De verdiensten die voortkomen uit het sekswerk moeten uitsluitend ten goede komen aan de sekswerker;
      
      
        Er mag geen sprake zijn van overlast of aantasting van het woon- en leefklimaat.
      
    
    
    
      Indien aan een of meer van deze eisen niet wordt voldaan, dan valt de thuiswerker onder de omschrijving van een seksinrichting en daarmee onder de gestelde vestigings- en andere eisen. Bij overtreding van deze voorwaarden kan de gemeente bestuursrechtelijk optreden door middel van het opleggen van een dwangsom.
      (…)
    
    
    
      
        
      
    
    
    
      
        Bestemmingsplan Zand 2008 (bestemmingsplan)
      
      Artikel 1:										    17 beroepsmatige activiteiten in een woning of bijgebouw 				        Een beroep of het beroepsmatig verlenen van diensten op administratief, juridisch, therapeutisch, kunstzinnig en ontwerptechnisch of hiermee gelijk te stellen gebied.
    
    
    
      Artikel 17.1.1, sub a: 									  De op de plankaart voor ‘Wonen-Gestapeld’ aangewezen gronden zijn bestemd voor: 	     a. wonen, met dien verstande dat er sprake is van gestapelde woningen;
    
    
    
      Artikel 17.1.3, sub g: 									        De op de plankaart voor ‘Wonen-Gestapeld’ aangewezen gronden zijn tevens bestemd voor: g. een beroepsmatige activiteit als een aan huis verbonden beroep. 
    
    
    
      Voor zover deze horen bij en ondergeschikt zijn aan de onder 17 1.1 en 17 1.2 genoemde functies.
    
    
    
      Artikel 17.5.1: 										   Het is verboden de in deze bestemming begrepen gronden en bouwwerken te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de gegeven bestemming, behoudens ontheffingen die op grond van deze regels zijn verleend.
    
    
    
      Artikel 17.5.2, sub b: 									       Tot een gebruik van gronden en bouwwerken als bedoeld in 17.5.1, strijdig met de bestemming ‘Wonen-Gestapeld’, wordt in ieder geval gerekend: 			    b. de uitoefening van enige tak van handel, nijverheid of dienstverlening daaronder begrepen een ambachtelijk of industrieel bedrijf, met uitzondering van uitoefening van beroepsmatige activiteiten als bedoeld in 17.1.3.
    
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 februari 2024, 
    ECLI:NL:RVS:2024:628.