ECLI:NL:RVS:2025:1711, Raad van State, 16-04-2025, 202307441/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij e-mails van 29 en 30 augustus 2022 heeft een ambtenaar van de gemeente Barneveld meegedeeld dat het perceel van H.C.B. Vastgoed B.V. aan of nabij de Grote Hegweg 19 in Kootwijkerbroek niet ingezet kan worden voor sloopmeters. H.C.B. Vastgoed B.V. is sinds 20 februari 2019 eigenaar van het perceel. Daarop staan een woning en schuren. H.C.B. Vastgoed B.V. heeft in een e-mailwisseling met een ambtenaar van de gemeente Barneveld verzocht om de schuren in te meten en te bepalen dat de schuren ingezet kunnen worden voor sloopmeters als bedoeld in het Functieveranderingsbeleid Regio Food Valley 2016 (hierna: het Functieveranderingsbeleid). H.C.B. Vastgoed B.V. is van plan om de sloopmeters van haar perceel te verkopen, zodat zij kunnen worden ingezet voor nieuwe bebouwing elders.

202307441/1/R4.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    H.C.B. Vastgoed B.V., gevestigd in Kootwijkerbroek,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 9 november 2023 in zaak nr. 23/1339 in het geding tussen:
    H.C.B. Vastgoed B.V.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Barneveld.
    Procesverloop
    Bij e-mails van 29 en 30 augustus 2022 (hierna tezamen en in enkelvoud: de e-mail) heeft een ambtenaar van de gemeente Barneveld meegedeeld dat het perceel van H.C.B. Vastgoed B.V. aan of nabij de Grote Hegweg 19 in Kootwijkerbroek niet ingezet kan worden voor sloopmeters.
    Bij besluit van 1 februari 2023 heeft het college het door H.C.B. Vastgoed B.V. daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 9 november 2023 heeft de rechtbank het door H.C.B. Vastgoed B.V. daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft H.C.B. Vastgoed B.V. hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 11 september 2024, waar H.C.B. Vastgoed B.V., vertegenwoordigd door [persoon] en mr. drs. P.A.M. van Hoef, advocaat in Venray, en het college, vertegenwoordigd door mr. D.L. de Vries, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       H.C.B. Vastgoed B.V. is sinds 20 februari 2019 eigenaar van het perceel. Daarop staan een woning en schuren. H.C.B. Vastgoed B.V. heeft in een e-mailwisseling met een ambtenaar van de gemeente Barneveld verzocht om de schuren in te meten en te bepalen dat de schuren ingezet kunnen worden voor sloopmeters als bedoeld in het Functieveranderingsbeleid Regio Food Valley 2016 (hierna: het Functieveranderingsbeleid). H.C.B. Vastgoed B.V. is van plan om de sloopmeters van haar perceel te verkopen, zodat zij kunnen worden ingezet voor nieuwe bebouwing elders.
    De ambtenaar heeft in de e-mail aangegeven dat de schuren al in 2014 zijn ingezet en ingemeten voor de registratie als sloopmeters en dat dit niet nogmaals mogelijk is. H.C.B. Vastgoed B.V. heeft hiertegen bezwaar gemaakt omdat zij vindt dat de schuren wel kunnen worden ingezet voor de registratie als sloopmeters.
    Het college heeft het bezwaar van H.C.B. Vastgoed B.V. niet-ontvankelijk verklaard omdat de e-mail geen besluit is in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Besluit
    2.       H.C.B. Vastgoed B.V. betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de mededeling in de e-mail een besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Volgens haar stond daarom bezwaar en beroep open tegen de e-mail.
    2.1.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt als volgt:
    "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    2.2.    De Afdeling oordeelt dat de e-mail geen besluit is. Voor zover deze e-mail al een rechtshandeling is, gaat het niet om een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3868) is een rechtshandeling publiekrechtelijk als zij is gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. In de regel is daarvoor nodig dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het verrichten van die handeling ontleent aan een specifiek wettelijk voorschrift.
    Er is geen wettelijk voorschrift dat het college de bevoegdheid geeft om al dan niet sloopmeters in te meten en te registreren. Het systeem van sloopmeters is opgenomen in het Functieveranderingsbeleid en dit beleidsdocument is niet gebaseerd op een wettelijke regeling. Verder kunnen eenmaal geregistreerde sloopmeters volgens het Functieveranderingsbeleid weliswaar worden ingezet om ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken, maar dit staat in een zeer ver verwijderd verband van daadwerkelijke publiekrechtelijke bevoegdheden om zo’n ontwikkeling toe te staan, zoals het verlenen van een omgevingsvergunning of het vaststellen van een bestemmingsplan (nu: wijzigen van een omgevingsplan). Het inmeten en registeren van sloopmeters wordt namelijk gedaan met het oog op het verkopen van die sloopmeters (een privaatrechtelijke aangelegenheid) om ergens binnen de deelnemende gemeenten een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk te maken, terwijl een omgevingsvergunning of bestemmingsplan gaat over een ontwikkeling op een specifieke locatie. Het al dan niet inmeten en registreren van sloopmeters is dus niet gekoppeld aan een concrete publiekrechtelijke toestemming voor een ruimtelijke ontwikkeling. De mededelingen in de e-mail zijn daarom niet gebaseerd op een publiekrechtelijke grondslag. Zo’n koppeling ontstaat pas als op een later tijdstip de sloopmeters worden ‘ingezet’ om een nu nog onbekend concreet project of bouwplan mogelijk te maken.
    2.3.    In zeer bijzondere gevallen kan een beslissing van een bestuursorgaan die wordt genomen in het kader van een aan dat bestuursorgaan toegekende publieke taak die niet op een specifieke bevoegdheidstoekennende publiekrechtelijke grondslag berust, niettemin als besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 14 september 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2592). Dat sprake is van een zeer bijzonder geval is gesteld noch gebleken.
    2.4.    Concluderend heeft het college de mededelingen in de e-mail niet gedaan op grond van een publiekrechtelijke bevoegdheid. De e-mail houdt daarom geen publiekrechtelijke rechtshandeling in. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de e-mail geen besluit is.
    Het betoog slaagt niet.
    Bestuurlijk rechtsoordeel
    3.       H.C.B. Vastgoed B.V. betoogt verder (zo begrijpt de Afdeling) dat als de e‑mail geen besluit is, het een bestuurlijk rechtsoordeel is dat voor de mogelijkheid van bezwaar en beroep gelijk moet worden gesteld met een besluit. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld is het volgens haar namelijk onevenredig bezwarend om een omgevingsvergunning aan te vragen voor een functieverandering, zodat zij in een procedure over het besluit op die aanvraag aan de orde kan stellen of de schuren ingezet kunnen worden voor sloopmeters, aldus H.C.B. Vastgoed B.V.
    3.1.    Een bestuurlijk rechtsoordeel is een zelfstandig en als definitief bedoeld oordeel van een bestuursorgaan over de toepasselijkheid van een wettelijk voorschrift, waarvan de toepassing tot de bevoegdheid van dat bestuursorgaan behoort. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 23 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3222) is een bestuurlijk rechtsoordeel in de regel geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Slechts in uitzonderlijke situaties wordt een bestuurlijk rechtsoordeel omwille van de rechtsbescherming met een besluit gelijkgesteld. Daarvoor is in ieder geval vereist dat het voor de betrokkene onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de rechtsregels via een beroepsprocedure over een daadwerkelijk besluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen.
    Zoals onder 2.2 is overwogen is de mededeling over het inmeten en registreren van sloopmeters niet gebaseerd op een wettelijk voorschrift. Aangezien een wettelijk voorschrift ontbreekt, is met de e-mail ook geen als definitief bedoeld oordeel over de toepasselijkheid daarvan gegeven. De Afdeling oordeelt daarom dat de e-mail geen bestuurlijk rechtsoordeel is. Daarom komt de Afdeling niet toe aan de vraag of het onevenredig bezwarend is om een daadwerkelijk besluit uit te lokken. De rechtbank heeft terecht niet geoordeeld dat de e-mail gelijk kan worden gesteld met een besluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    4.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    5.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    912-1069