ECLI:NL:RBMNE:2025:3514, Rechtbank Midden-Nederland, 15-07-2025, UTR 23/4840
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom (LOD) vanwege zonder omzetvergunning kamergewijs verhuren. Voor een adres uitzondering van toepassing dus kon geen LOD opgelegd worden, voor de ander niet. Geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel. Beroep deels gegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 23/4840 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 16 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. D. de Jong),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Utrecht, verweerder 
    (gemachtigde: mr. N. van Polanen).
    
    
    Samenvatting
    
    1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van twee lasten onder dwangsom vanwege het zonder omzettingsvergunning kamergewijs verhuren van de panden aan de [adres 1] en [nummer] in [plaats 2] . Eiseres is het daar niet mee eens. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college geen last onder dwangsom kon opleggen ten aanzien van het pand aan de [adres 2] . De last onder dwangsom ten aanzien van pand aan de [adres 1] is wel terecht opgelegd. Eiseres krijgt dus deels gelijk en het beroep is deels gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
  
  
    Procesverloop
    
    3. Met twee afzonderlijke besluiten van 26 januari 2021 heeft het college de lasten onder dwangsom opgelegd. Met het bestreden besluit van 21 augustus 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij dat besluit gebleven. 
    
    4. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    5. De rechtbank heeft het beroep op 16 oktober 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. 
    
    6. De rechtbank heeft het beroep per brief van 22 oktober 2024 heropend om het college in de gelegenheid te stellen een nieuw ingenomen standpunt op de zitting van 16 oktober 2024 nader toe te lichten. Het college heeft op 18 oktober 2024 een reactie gestuurd. Eiseres heeft daar vervolgens weer op gereageerd, op 19 november 2024. 
    
    7. De rechtbank heeft het beroep op 17 juni 2025 op een tweede zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen; de heer [B] (de partner van eiseres), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college.
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Besluiten van het college
      
    
    8. Toezichthouders van de gemeente Utrecht hebben op 9 november 2020 een controle uitgeoefend bij de woningen aan de [adres 1] en [nummer] . De toezichthouders is gebleken dat de woningen kamergewijs werden verhuurd, terwijl daar geen vergunning voor was. Tussen partijen is niet in geschil dat op beide adressen kamergewijs werd verhuurd zonder vergunning.  
    
    9. Bij twee afzonderlijke besluiten van 26 januari 2021 heeft het college lasten onder dwangsom opgelegd. Deze last houdt in om voor 1 mei 2021 “het kamergewijs verhuren en het kamergewijs gebruiken van de zelfstandige woning aan de [adres 1] te [plaats 2] te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden.” Als dat niet gebeurt, verbeurt eiseres een eenmalige dwangsom van € 7.500,-. De last voor de [adres 2] omvat hetzelfde. In het bestreden besluit is het college bij zijn besluiten gebleven. Aanvullend heeft het college het volgende gemotiveerd. Het omzetten van een zelfstandige woning in onzelfstandige woonruimtes zonder vergunning is verboden. Er is geen sprake van een uitzondering. Uit de basisregistratie personen (BRP) volgt dat bij het pand aan de [adres 1] de kamergewijze verhuur is begonnen in april 1990. Ten aanzien van het pand aan de [adres 2] heeft het college gesteld dat dit pand sinds 1984 kamergewijs is verhuurd, en dat het daarvoor door één huishouden werd bewoond. Ten aanzien van beide panden heeft het college overwogen dat er geen gedoogsituatie bestaat omdat ze niet op gedooglijsten staan. Eiseres moet daarom een omzettingsvergunning hebben voor de panden aan de [adres 1] en [nummer] te [plaats 2] .
    
    
      
        Is al voor 1 mei 1975 sprake van kamergewijze verhuur?
      
    
    
    10. Eiseres doet een beroep op een uitzonderingssituatie voor beide panden, omdat de panden al voor 1 mei 1975 kamergewijs werden verhuurd. Uit de verklaring van mevrouw [A] , een oude buurvrouw, volgt dat de woning aan de [adres 2] al in 1968 kamergewijs is verhuurd. Uit de BRP zou blijken dat het pand aan de [adres 2] al vanaf 1984 kamergewijs is verhuurd. Het is niet aannemelijk dat de woning zelfstandig bewoond was omdat onzelfstandige bewoners meestal niet stonden ingeschreven op hun kamer in de BRP. Uit het verslag van de hoorzitting blijkt dat de gemeente niet kan vaststellen wat de situatie tussen medio 1970 en 1984 was. Ten onrechte passeert de gemeente de getuigenverklaring van de directe buurvrouw. Eiseres verwijst naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 25 juli 2018.
    
    
      
        Relevante artikelen
      
    
    11. Uit artikel 21, eerste lid, aanhef en onder sub c, van de Huisvestingswet 2014 volgt dat het verboden is om een woonruimte, behorend tot een met het oog op het behoud of de samenstelling van de woonruimtevoorraad door de gemeenteraad in de huisvestingsverordening aangewezen categorie woonruimte en die gelegen is in een in de huisvestingsverordening aangewezen gebied, zonder vergunning van burgemeester en wethouder van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden.
    
    12. In de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2019, gemeente Utrecht (zoals die gold op het moment van het nemen van de primaire besluiten) staat in artikel 3.1.2, aanhef en onder c, dat het verboden is om zonder vergunning van burgemeester en wethouders een woonruimte, van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte om te zetten of omgezet te houden ten behoeve van de huisvesting van meer dan twee personen.
    
    13. In artikel 49, eerste lid, onder c, van de Huisvestingsverordening gemeente Utrecht (Huisvestingsverordening) (zoals die gold op het moment van het nemen van het bestreden besluit) staat dat het verbod van artikel 21, eerste lid van de wet van toepassing is op alle woonruimtes in de gemeente Utrecht. Deze woonruimte mag niet zonder vergunning van burgemeester en wethouders van zelfstandige in onzelfstandige woonruimte worden omgezet of omgezet gehouden.
    
    14. Vervolgens staat in artikel 49, vierde lid, van de Huisvestingsverordening dat van het verbod als bedoeld in het eerste lid onder a, b, c en d. zijn vrijgesteld situaties waarbij de eigenaar van de woonruimte:
    a. naar het oordeel van burgemeester en wethouders voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat het onttrekken, samenvoegen, omzetten of woningvormen sinds het ontstaan onafgebroken heeft plaatsgehad, naar aard en omvang niet is geïntensiveerd en dat deze situatie:
    i. al vóór 1 mei 1975 bestond; (…).
    
    
      
        Verdeling bewijslas en -risico
      
    
    13. Niet ter discussie staat dat beide panden kamergewijs worden verhuurd zonder dat daar een vergunning voor is. De belangrijkste vraag is of voor de panden een uitzondering van toepassing is. Als er een uitzondering van toepassing is, kan het college geen last onder dwangsom kan opleggen.
    
    14. De rechtbank stelt voorop dat het uitgangspunt is dat het bestuursorgaan, in dit geval het college, bij een belastend besluit moet bewijzen of sprake is van een overtreding. Indien een beroep wordt gedaan op een uitzonderingsgrond, ligt de bewijslast in beginsel bij degene die daar een beroep op doet. Eiseres doet een beroep op de uitzondering genoemd in artikel 49, vierde lid, onder a, sub i, van de Huisvestingsverordening. Uit dit artikel volgt dat de eigenaar aannemelijk moet maken dat sprake is van een dergelijke situatie. In dit geval is het college echter in het bezit van alle relevante stukken over de inschrijving van personen in woningen in de periode van vóór 1 mei 1975, terwijl eiseres pas decennia later de eigenaar is geworden van de woningen waar het in dit geval om gaat. Gelet hierop is het voor eiseres nagenoeg onmogelijk om de uitzondering te bewijzen. De rechtbank is daarom van oordeel dat de bewijslast in dit geval op het college rust; wanneer het college niet voldoende aannemelijk kan maken dat geen sprake is van de uitzondering als genoemd in artikel 49, vierde lid, onder a, sub i, van de Huisvestingsverordening, moet het er voor worden gehouden dat die uitzondering van toepassing is. 
    
    
      
        
          [adres 2]
        
      
    
    15. In het bestreden besluit heeft het college gesteld dat geen sprake is van een uitzonderingssituatie omdat het pand aan de [adres 2] pas sinds 1984 kamergewijs is verhuurd en daarvoor het pand door één huishouden is bewoond. Uit het dossier blijkt dat namens het college bij de hoorzitting in bezwaar is gezegd dat het pand tot medio 1970 is bewoond door één stel, en dat het stel later samen is verhuisd naar een andere woning. Vanaf 1984/1985 is het pand omgezet in kamergewijs verhuren. In de periode tussen medio 1970 en 1984/1985 is niet met zekerheid vast te stellen wat de bewoningssituatie exact is geweest, zo is bij de hoorzitting tijdens de bezwaarprocedure gesteld. Tijdens de zitting op 16 oktober 2024 heeft het college gesteld dat het stel dat in het pand tot medio 1970 heeft gewoond, is uitgeschreven op 4 december 1975. Deze stelling is voor de rechtbank de aanleiding geweest om de zaak op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te heropenen en onderbouwing van dit nader ingenomen standpunt op te vragen. Het college heeft vervolgens foto’s van de kaartenbakken van de gemeentelijke basisadministratie overgelegd en een overzicht van inschrijvingen in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) en de Basisregistratie personen (BRP). 
    
    
      16. De rechtbank is van oordeel dat ten aanzien van het pand aan de [adres 2] met de overgelegde gegevens door het college onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat geen sprake is geweest van onafgebroken kamergewijs verhuren vanaf 1 mei 1975. Als uit die stukken zou blijken dat op of na 1 mei 1975een stel of een gezin in de woning heeft gewoond, kan het onafgebroken kamergewijs verhuren worden uitgesloten. Dat is nu niet vast te stellen. Allereerst is van belang dat de deels (in tijd) overlappende gegevens uit de kaartenbakken en het overzicht van de GBA en BRP niet gelijkluidend zijn, hetgeen afdoet aan de betrouwbaarheid van de geregistreerde gegevens. Dat mag niet in het nadeel van eiseres uitwerken. 
      16. Uit de foto van de kaartenbak blijkt daarnaast dat er niemand ingeschreven heeft gestaan tussen januari 1971 en december 1975. Dat er in die gehele periode ook niemand heeft gewoon is onaannemelijk, het ligt meer voor de hand dat die persoon of personen zich niet hebben ingeschreven. Vanaf december 1975 hebben er telkens een of meerdere personen ingeschreven gestaan in steeds wisselende samenstellingen met verschillende achternamen. Dat maakt het aannemelijk dat sprake is geweest van kamerbewoning. Ook wanneer iemand een periode alleen ingeschreven stond, heeft die persoon later ingeschreven gestaan met een of meerder anderen, met andersluidende achternamen.  
    
    
    18. Eiseres moet daarom het voordeel van de twijfel worden gegeven dat de woning al voor 1 mei 1975 kamergewijs is verhuurd en dat die situatie onafgebroken heeft voortbestaan. Het college heeft dus geen last onder dwangsom kunnen opleggen voor de woning aan de [adres 2] . De beroepsgrond slaagt. De overige gronden die eiseres heeft aangevoerd ten aanzien van de [adres 2] behoeven daarom geen bespreking meer.
    
    
      
        
          [adres 1]
        
      
    
    19. De rechtbank is van oordeel dat het college wel voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat er geen sprake is van een uitzonderingssituatie voor het pand aan de [adres 1] . Uit de overgelegde foto’s van kaartenbakken en overzicht van inschrijvingen in de GBA en BRP volgt dat niet eerder dan in 1990 sprake is geweest van kamergewijs verhuren. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
    
    
      
        Is er sprake van een gedoogsituatie?
      
    
    
    20. Volgens eiseres is sprake van een situatie dat het kamergewijs verhuren van de woning aan de [adres 1] is gedoogd door het college. Volgens eiseres hoeft daarvoor geen gedoogbrief te zijn, het enkele feit dat de omzetting van voor 1991 dateerde, is daarvoor genoeg. Dit volgt uit de geschiedenis van handhaving van het kamergewijs verhuren zonder omzetvergunning.
    
    21. In artikel 49, vierde lid, onder a, van de Huisvestingsverordening staat dat van het verbod als bedoeld in het eerste lid onder a, b, c en d. zijn vrijgesteld situaties waarbij de eigenaar van de woonruimte: 
    (…)
    b. een schriftelijke toestemming (niet zijnde een omgevingsvergunning) van burgemeester en wethouders heeft die het gebruik van die woonruimte als onzelfstandige woonruimte toestaat en mits het gebruik sindsdien onafgebroken heeft plaatsgehad en naar aard en omvang niet is geïntensiveerd.
    
    22. De rechtbank stelt vast dat het gaat om de situatie op het moment dat de last onder dwangsom is genomen. De vraag is of op dat moment sprake was van een gedoogsituatie waardoor er voor het pand aan de [adres 1] geen omzetvergunning nodig is voor het kamergewijs verhuren van het pand. Daar was geen sprake van. Eiseres had geen schriftelijke toestemming die het gebruik van de woonruimte als onzelfstandige woonruimte toestaat. Dat eiseres van mening is dat er geen gedoogbrief nodig is, volgt de rechtbank niet. Uit de uitzondering zoals opgeschreven in artikel 49 van de Huisvestingsverordening volgt duidelijk dat er wel schriftelijke toestemming nodig is voor een geslaagd beroep op die uitzondering. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
    
    
      
        Slaagt een beroep op het vertrouwensbeginsel?
      
    
    
    23. Eiseres doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Bij de aankoop van de woning in 2011 is door ambtenaren van de gemeente aan de heer [B] en aan makelaar [makelaar] aangegeven dat er geen omzetvergunning nodig was voor nummer 302 omdat die woning sinds 1990 is omgezet naar kamersgewijs verhuren. Dit is verklaarbaar in het licht van de geschiedenis van handhaving en gedoogsituaties. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat er geen schriftelijke bevestiging van is gevraagd, maar dat zij er vanuit ging dat het klopte wat er werd gezegd door de ambtenaren bij de gemeente. Ook is toegelicht dat er wel al jaren afvalstoffenheffing moet worden betaald, en dat daaruit ook volgt dat eiseres er vanuit kon gaan dat er geen omzetvergunning voor de woning nodig is. Bij de gemeente was namelijk al geruime tijd bekend dat het pand kamergewijs werd verhuurd.
    
    24. De rechtbank stelt voorop dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. Allereerst moet eiseres aannemelijk maken dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. 
    
    25. De rechtbank is van oordeel dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. De verklaring van eiseres dat in 2011 is gesproken met ambtenaren over de situatie, is te vaag om aannemelijk te maken dat er uitlatingen zijn gedaan vanuit de gemeente dat er geen omzetvergunning nodig zou zijn. Eiseres heeft geen namen kunnen noemen met wie is gesproken en ook is er geen bevestiging van hetgeen de ambtenaren gezegd zouden hebben. Verder kan eiseres aan de afvalstoffenheffing niet het vertrouwen afleiden dat geen omzetvergunning nodig is. De afvalstoffenheffing wordt geheven door een ander bestuursorgaan dan het college. Eiseres heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat er toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan door de gemeente waaruit afgeleid kon worden dat er geen omzetvergunning nodig was. Eiseres voldoet niet aan de eerste stap. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Is het bestreden besluit evenredig?
      
    
    
    26. Verder beroept eiseres zich op het evenredigheidsbeginsel. Aangezien sprake is van een overtreding die al meer dan 30 jaar bestaat, kan ook een persoonsgebonden gedoogbeschikking worden gegeven. Ter zitting is toegelicht dat er grote financiële belangen spelen en dat er een groot kamertekort is in de stad Utrecht. Volgens eiseres valt niet in te zien waarom gehandhaafd moet worden.
    
    27. De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit evenredig is. De belangen van het college bij handhaven van het kamergewijs verhuren van woningen zonder omzetvergunning, zijn wel aanwezig. Het college heeft toegelicht dat het algemeen belang wordt gediend met handhaving en dat handhaving in het belang is van het behoud van de samenstelling van de woonvoorraad. Daarbij heeft het college terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 21 februari 2024. Uit die uitspraak volgt dat een overtreding die al lang voortduurt geen bijzondere omstandigheid is die maakt dat het college geen gebruik kan maken van zijn bevoegdheid tot handhaving. Daar komt bij dat het college een beginselplicht heeft tot handhaving. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Had het college moeten horen?
      
    
    
    28. Eiseres heeft aangevoerd dat zij gehoord had  moeten worden om te kunnen vernemen wat zij had moeten doen om een dwangsom kunnen voorkomen. 
    
    29. De rechtbank is van oordeel dat het college heeft voldaan aan artikel 4:8 van de Awb. Het college heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om te reageren op het voornemen om een last onder dwangsom op te leggen door een zienswijze in te dienen. Daarnaast is tijdens de bezwaarprocedure een hoorzitting geweest. De rechtbank ziet dus niet waarin de procedure volgens eiseres onzorgvuldig is geweest. De beroepsgrond slaagt niet.
    
    
      
        Kan de begunstigingstermijn worden verlengd?
      
    
    
    30. Tot slot heeft eiseres tijdens de eerste zitting op 16 oktober 2024 aangevoerd dat de begunstigingstermijn verlengd moet worden. Een begunstigingstermijn is bedoeld voor het alsnog herstellen van de situatie. Inmiddels is de dwangsom al verbeurd omdat niet voldaan is aan de last, waardoor er niet nog een nieuwe begunstigingstermijn kan worden gegeven. Deze grond slaagt daarom niet.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    31. Het beroep is deels gegrond. Het college kon geen last onder dwangsom opleggen ten opzichte van het pand aan de [adres 2] . Het college kon wel een last onder dwangsom opleggen ten opzichte van het pand aan de [adres 1] . 
    
    32. Omdat het beroep deels gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Ook krijgt zij een vergoeding van haar proceskosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.721,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan beide zittingen heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep deels gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit voor zover het is gericht tegen de last onder dwangsom dat ziet op de [adres 2] ;
      
      
        herroept het primaire besluit van 26 januari 2021 die ziet op de last onder dwangsom voor het pand aan de [adres 2] ;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 2.721,- aan proceskosten van eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Schnitzler, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. A. Wilpstra-Foppen, griffier. 
      Uitgesproken in het openbaar op 16 juli 2025.
    
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd om 
      
      
        					          deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:2489.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2606, en van 29 mei 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2226.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:735.