ECLI:NL:RBZWB:2023:4619, Rechtbank Zeeland-West-Brabant, 29-06-2023, AWB- 22_4560
Rechtbank Zeeland-West-Brabant — Uitspraak 
Datum: 2023-06-29 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: WET

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
  
  
    Zittingsplaats Breda
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: BRE 22/4560 WET
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 29 juni 2023 in de zaak tussen
  
    
      
      [naam eiseres] , uit [plaatsnaam] , eiseres
    (gemachtigde: ir. A.H.J. van der Putten),
    
    
      en
    
    
  
  
    De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, de minister 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het opleggen van een bestuurlijke boete van € 46.146,50 vanwege een gestelde overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm van de Meststoffenwet (Msw) in het jaar 2016.
    
    
    
      1.1.
      Met het bestreden besluit van 12 augustus 2022 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      1.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 6 april 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister. 
      
    
    
      1.4.
      De rechtbank heeft de uitspraaktermijn verlengd met zes weken.
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      2.	Eiseres exploiteert een bedrijf aan de [adres] 8 in [plaatsnaam] . 
    
    
    
      2.1.
      De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) heeft het bedrijf van eiseres administratief gecontroleerd op naleving van de wet- en regelgeving op grond van de Msw over het jaar 2016. Op basis van dat onderzoek heeft de RVO geconstateerd dat het bedrijf van eiseres de gebruiksnorm dierlijke meststoffen en de stikstofgebruiksnorm heeft overschreden.
      
    
    
      2.2.
      Bij brief van 4 februari 2020 heeft de minister aan eiseres het voornemen kenbaar gemaakt om aan haar bestuurlijke boetes op te leggen van in totaal € 48.646,50 vanwege overtreding van de Msw in het jaar 2016. De minister heeft het boeterapport ‘Berekening gebruik meststoffen 2016’ van RVO van 4 februari 2020 meegezonden.
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft in een zienswijze gereageerd op dit voornemen.
      
    
    
      2.4.
      Bij besluit van 18 augustus 2020 (primair besluit) heeft de minister aan eiseres, onder weerlegging van de zienswijze, een boete opgelegd van € 46.146,50 vanwege overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 6.600 kg en overschrijding van de stikstofgebruiksnorm met 669 kg in het jaar 2016. 
      
      
        De minister heeft de hoogte van de boete ten opzichte van de voorgenomen boete conform het beleid met € 2.500,00 gematigd, omdat tussen de datum van het boeterapport en de boeteoplegging meer dan 26 weken zijn verstreken.
      
      
    
    
      2.5.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
      
    
    
      2.6.
      Bij het bestreden besluit heeft de minister de bezwaren ongegrond verklaard en de boete gehandhaafd.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    3. De rechtbank beoordeelt of de minister terecht een boete heeft opgelegd aan eiseres vanwege overtreding van de Msw. De rechtbank doet dat onder meer aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De beroepsgronden van eiseres zien op de volgende onderwerpen: stikstofvervluchtiging, de best beschikbare gegevens en overschrijding van de redelijke termijn. Omdat de boete is aan te merken als een sanctie met een bestraffend karakter, dient de rechtbank het bestreden besluit vol te toetsen.
    
    4. De rechtbank verklaart het beroep gegrond en zal het boetebedrag matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    5. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
    
    
      
        De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
      
    
    
    6. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie zoals deze boete bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven. In de Msw, zoals die gold in 2016, is in artikel 51 opgenomen dat de minister een bestuurlijke boete kan opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens artikel 7 van de Msw.
    
    
      In de Msw staat dat het verboden is in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet, indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt.
    
    
    
      
        Bewijslastverdeling
      
    
    
    7. Zoals wordt overwogen in vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), de hoogste bestuursrechter in dit soort zaken, gaan de artikelen 7 en 8 van de Msw uit van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. 
    Dit laat onverlet dat de minister, indien hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
    
    
      
        Gebruiksnormen in 2016
      
    
    
    8. Voor het bedrijf van eiseres gold in 2016 een gebruiksnorm dierlijke meststoffen van 170 kg stikstof per hectare. Eiseres had 55,12 hectare gras- en bouwland: 55,12 x 170 kg = 9370,4 kg (afgerond 9.370 kg). Dit is de gebruiksnorm dierlijke meststoffen voor 2016 en deze is niet in geschil. De minister heeft de stikstofgebruiksnorm voor 2016 berekend op 13.416 kg. Deze norm is evenmin in geschil.
    
    
      8.1.
      Volgens de minister heeft eiseres in 2016 15.970 kg stikstof uit dierlijke meststoffen gebruikt en daarmee de gebruiksnorm dierlijke meststoffen met 6.600 kg overschreden. Volgens de minister heeft eiseres in 2016 14.115 kg stikstof uit meststoffen gebruikt en daarmee de stikstofgebruiksnorm met 699 kg overschreden.
      
      
        
          Stikstofvervluchtiging
        
      
      
      
        9.	Eiseres voert aan dat zij heeft voldaan aan de in artikel 8 van de Msw gestelde voorwaarden, omdat niet meer meststoffen zijn toegediend aan de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond dan de gebruiksnormen toelaten.
      
      
      
        Daartoe wijst eiseres in de eerste plaats op het optreden van hogere stikstofverliezen uit de geproduceerde mest dan wordt verondersteld in de normstelling. Eiseres heeft graasdieren. Bij de berekening van de omvang van de hoogte stikstofexcretie van graasdieren en staldieren wordt gecorrigeerd voor gasvormige verliezen. Eiseres wijst erop dat er bij staldieren in de stalbalans al een correctie voor stikstofvervluchtiging zit en dat naast die correctie ook nog een buitenwettelijke correctie wordt toegepast. Bij staldieren wordt dus twee keer gecorrigeerd voor stikstofvervluchtiging. Eiseres erkent dat er bij graasdieren via de BEX-berekening ook met stikstofvervluchtiging rekening kan worden gehouden en dat gebeurt hier ook, maar bij graasdieren ontbreekt de tweede (buitenwettelijke) correctie. Dat vindt eiseres onjuist, omdat er voor dat verschil in benadering geen reden is. Ook bij graasdieren zou twee keer gecorrigeerd moeten kunnen worden, zo stelt eiseres.
      
      
    
    
      9.1.
      De minister wijst op de Nota van toelichting bij de invoering van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit), waarin staat:
      
      
        
          “5.2. Bepaling van de voor de meststoffenbalans relevante hoeveelheden
        
      
      
      
        
          a. Geproduceerde meststoffen
        
      
      
      
        
          De wijze waarop de in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald, is neergelegd in artikel 66 van het besluit. Dit artikel is gebaseerd op 59a (toevoeging rechtbank: = artikel 35 nieuw) van de Meststoffenwet. De in dit artikel opgenomen bepalingswijzen verschillen al naar gelang de meststoffen worden geproduceerd door melkkoeien, overige graasdieren of staldieren. Reden voor deze verschillende benaderingswijze is, dat het – anders dan bij staldieren – bij melkvee en andere graasdieren, vanwege de weidegang en het relatief grote aandeel van ruwvoer in het rantsoen, praktisch niet mogelijk is om de mestproductie op basis van gegevens met betrekking tot de samenstelling van het door de dieren gebruikte diervoeder te bepalen.”
        
      
      
    
    
      9.2.
      In de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 12 januari 2018 oordeelde die rechtbank als volgt:
      
      
        
          “Artikel 66 van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet bepaalt hoe de geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen moet worden berekend en maakt daarbij een onderscheid tussen graasdieren en staldieren. Zoals verweerder heeft gesteld, volgt uit de Nota van Toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Msw (Staatsblad 2005, 645, p. 37) dat dit onderscheid is gebaseerd op de weidegang en het relatief grote aandeel van ruwvoer in het rantsoen van graasdieren. Daarnaast blijkt uit de Nota van Toelichting bij de Uitvoeringsregeling Msw (Staatscourant 2005, 226, p. 34) dat in de forfaitaire norm die wordt gehanteerd bij de door graasdieren geproduceerde hoeveelheid meststoffen al rekening is gehouden met de stikstofverliezen die bij de excretie van graasdieren optreden. Op grond daarvan hoefde verweerder naar het oordeel van de rechtbank bij zijn berekening niet nog een keer rekening te houden met het door eiseres gestelde stikstofgat. Het enkele feit dat de graasdieren van eiseres op stal staan, maakt dat niet anders. Aan het verschil in berekening tussen de hoeveelheid geproduceerde meststoffen door graasdieren respectievelijk staldieren ligt immers niet alleen maar ten grondslag dat bij graasdieren sprake kan zijn van weidegang, maar ook dat er bij graasdieren sprake is van een relatief groot aandeel van ruwvoer in het rantsoen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding terug te komen van haar uitspraak van 6 april 2017 (ECLI:RBOBR:2017:1977) waarin zij al oordeelde dat de correctie van het stikstofgat alleen voor staldierenmest en niet voor graasdierenmest geldt.”
        
      
      
      
        Ook in de uitspraken van de rechtbank Overijssel van 6 mei 2022 en de rechtbank Gelderland van 24 januari 2023 oordeelden de rechtbanken dat er voor de bepaling van de mestproductie van graasdieren al een correctie voor stikstofvervluchtiging is toegepast en dat er geen aanleiding bestaat om nog een extra correctie voor gasvormige stikstofverliezen toe te passen.
      
      
    
    
      9.3.
      
        De rechtbank ziet in deze zaak geen aanleiding om daar anders over te oordelen. 
        De mestproductie van de graasdieren op het bedrijf van eiseres in 2016 is bepaald aan de hand van de BEX-berekening. In deze berekening is al een correctie opgenomen voor stikstofvervluchtiging en het uitgangspunt is dat daarbij rekening is gehouden met alle op het bedrijf van eiseres relevante factoren. Zoals de rechtbank Gelderland heeft overwogen is het aan het bedrijf om de ingenomen stelling dat de initiële gegevens die voor de BEX-berekening zijn gebruikt niet kloppen, aannemelijk te maken op basis van objectief en verifieerbaar bewijs. Daarin is eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet geslaagd. 
        Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
        
          Best beschikbare gegevens
        
      
      
      
        10.	In de situatie van eiseres zijn analyseresultaten beschikbaar van de afgevoerde mest in 2016. Daarom heeft de minister de door eiseres opgegeven hoeveelheid bij de eindvoorraad 2016 gewaardeerd tegen het gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalte in de afgevoerde mest in 2016.
      
      
    
    
      10.1.
      Eiseres voert aan dat de minister ten onrechte uitgaat van de gehalten van mest van mestcode 14 die in het jaar 2016 is afgevoerd. Eiseres stelt zich op het standpunt dat dit niet de best beschikbare gegevens zijn. Volgens eiseres zijn in haar geval de forfaitaire gehalten voor mestcode 14 de best beschikbare gegevens. In haar zienswijze en in bezwaar heeft eiseres betoogd dat op haar bedrijf dierlijke mest is gescheiden en dat niet kan worden uitgesloten dat een deel van de dunne fractie is afgevoerd onder of met mestcode 14.
      
    
    
      10.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank stelt de minister zich terecht op het standpunt dat van een landbouwer die aan mestscheiding doet, mag worden verwacht dat hij in zijn mestboekhouding opneemt hoeveel mest is gescheiden en wat de mineralen in de ingaande en uitgaande stromen bij scheiding zijn geweest. Een dergelijke administratie heeft eiseres niet bijgehouden of in ieder geval niet overgelegd aan de minister. Verder mag van eiseres worden verwacht dat zij als leverancier bij afvoer van meststoffen erop toeziet dat de juiste soort mest per vracht wordt ingevuld op het Vervoersbewijs Dierlijke Meststoffen (VDM). Dat sprake zou zijn van VDM’s in 2016 waarop ten onrechte mestcode 14 (100%) is ingevuld, heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt. Eiseres heeft ook niet verzocht om een heranalyse van de bij afvoer genomen monsters. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      10.3.
      In het beroepschrift erkent de gemachtigde van eiseres dat de minister de berekening conform artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling) heeft uitgevoerd.
      
      
        De gemachtigde van eiseres wijst vervolgens op een nota van 28 november 2017 van het Uitvoeringsoverleg (UO). Deze nota gaat over het strikter handhaven van de aanvullende gegevens landbouwbedrijven (AGL) door RVO.nl en de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In die nota staat aangegeven dat RVO.nl en de NVWA de vaststelling van mineralengehalten in de voorraden dierlijke meststoffen op landbouwbedrijven weer strikter conform artikel 94 van de Uitvoeringsregeling gaan doen. Verder staat in de nota dat de landbouwers in 2017 worden geïnformeerd over deze aanscherping, zodat zij hier in hun bedrijfsvoering rekening mee kunnen houden en hun voorraden vanaf begin 2018 met deze striktere toepassing op kunnen geven.
      
      
      
        De gemachtigde van eiseres leidt uit deze nota af dat de minister tot eind 2017 een ‘soepele’ handhavingspraktijk had door eerder uit te gaan van de forfaitaire normen. Aangezien deze procedure gaat over het jaar 2016 en eiseres dus handelde in overeenstemming met de destijds gangbare systematiek van voorraadwaardering, zou ook voor haar een soepele forfaitbenadering moeten worden toegepast.
      
      
      
        De gemachtigde wijst op een boetebesluit van 31 maart 2022 waarin de minister meeging in deze zienswijze en de beginvoorraad mest (mestcode 14) tegen de forfaitaire gehalten berekende.
      
      
    
    
      10.4.
      Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister toegelicht dat de nota gaat over de handhaving van de AGL. In de praktijk bleek dat er in sommige situaties heel weinig mest werd afgevoerd (bijvoorbeeld maar één vracht) en dat dan toch meteen op basis van de forfaitaire gehaltes werd gerekend. Er werd besloten dat de controle van de AGL weer meer conform de voorgeschreven systematiek van artikel 94 van de Uitvoeringsregeling moest gaan gebeuren. Uit zorgvuldigheid is besloten de landbouwers hier in 2017 over te informeren, zodat zij hiermee rekening konden houden bij het invullen van de AGL vanaf 2018.
      
      
        De vergelijking met de andere boetezaak is volgens de minister op zich wel terecht gemaakt, omdat de minister toen in het primaire besluit met de stelling van eiseres is meegegaan, maar in de beslissing op bezwaar in die zaak is dat gecorrigeerd. Datzelfde geldt volgens de minister ook in deze zaak.
      
      
    
    
      10.5.
      De rechtbank overweegt dat de systematiek van artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling (de bepaling van de gehaltes op basis van de best beschikbare gegevens) onveranderd is geweest door de jaren heen. Dat er in het verleden op enig moment een soepelere handhavingspraktijk is ontstaan bij de AGL, waarvan landbouwers mogelijk incidenteel voordeel hebben gehad, maakt niet dat eiseres daar rechten aan kan ontlenen, nu de voorraadbepaling op haar bedrijf conform wet- en regelgeving is uitgevoerd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
      
      
      
        
          De hoogte van de boete
        
      
      
      
        11.	De hoogte van de boete wegens de overschrijding van de gebruiksnormen is geregeld in artikel 57 van de Msw. De rechtbank stelt vast dat de minister de totale boete conform die wettelijke bepaling heeft berekend op € 48.646,50.
      
      
      
      
        Gebruiksnorm dierlijke meststoffen: 	6.600 x € 7,00 = € 46.200,- 
        
          Stikstofgebruiksnorm: 			699    x € 3,50 = € 2.446,50	+
        
        Totaal:							  € 48.646,50
      
      
    
    
      11.1.
      De minister heeft het boetebedrag verlaagd met 10% (tot maximaal € 2.500,-) tot € 46.146,50 omdat de beslistermijn om de boete op te leggen met meer dan 26 weken is overschreden.
      
      
        
          Zijn er redenen om de boete verder te matigen?
        
      
      
      
        12.	De opgelegde bestuurlijke boete is aan te merken als een bestraffende sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt mee dat de rechter dient te toetsen of de hoogte van een opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. 
        Volgens de rechtspraak van het CBb vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen de bepaling van artikel 5:46, derde lid, van de Awb het kader waarin de op artikel 6 EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan.
      
      
    
    
      12.1.
      De rechtbank ziet in deze zaak geen feiten of omstandigheden die aanleiding geven voor het oordeel dat de boetes niet passend en geboden zouden zijn.
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
      
        13.	De rechtbank beoordeelt of sprake is van een overschrijding van de redelijke termijn van artikel 6 van het EVRM.
      
      
    
    
      13.1.
      Volgens vaste rechtspraak begint de redelijke termijn in bestraffende zaken te lopen op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd.
      
    
    
      13.2.
      Eiseres merkt de brief van 21 februari 2019 van RVO aan als een zodanige handeling. In die brief meldde RVO aan eiseres dat de behandeling van haar zaak, naar aanleiding van het onderzoek naar de gebruiksnormen op haar bedrijf in 2016, langer ging duren. De reden daarvoor was dat een uitspraak van het CBb over het boetebeleid van RVO.nl aanleiding gaf om kritisch naar het uitvoeringsproces te kijken.
      
    
    
      13.3.
      De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Uit de brief van RVO volgt niet dat eiseres een boete kan verwachten, maar slechts dat er naar aanleiding van een uitspraak van het CBb kritisch naar het boetebeleid - in zijn algemeenheid - wordt gekeken. Dit zou er net zo goed toe kunnen leiden dat het boetebeleid ‘op de schop’ zou moeten en er dus juist geen boete aan eiseres zou worden opgelegd.
      
    
    
      13.4.
      De rechtbank is van oordeel dat het startpunt vanaf wanneer eiseres in redelijkheid kon verwachten dat aan haar een bestuurlijke boete zou worden opgelegd, is gelegen op 4 februari 2020, de datum van het voornemen. Op dat moment is de redelijke termijn in dit geval gaan lopen en deze eindigde twee jaar later op 4 februari 2022. De rechtbank doet nu uitspraak op 29 juni 2023. De redelijke termijn is dus overschreden.
      
    
    
      13.5.
      Volgens vaste jurisprudentie wordt bij overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met 5% per half jaar. De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. In aansluiting op het boetebeleid van de minister, zal de rechtbank de matiging met 15% toepassen ten aanzien van het oorspronkelijke, niet gematigde, boetebedrag.
      
      
        Dit heeft tot gevolg dat de oorspronkelijke boete van € 48.646,50 met 15% wordt verminderd tot € 41.349,-. De rechtbank acht deze boete passend en geboden.
      
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      14. Het beroep van eiseres tegen het bestreden besluit is gegrond en de rechtbank zal dit besluit vernietigen. De rechtbank zal zelf de boete vaststellen op € 41.349,-.
      
      
        
          Proceskosten en griffierecht
        
      
      
      15. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, dient het griffierecht aan eiseres te worden vergoed.
      
    
    
      15.1.
      De rechtbank zal de minister veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,-, en wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit en bepaalt dat aan eiseres een boete wordt opgelegd van € 41.349,-;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1.674,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzitter, en mr. drs. E.J. Govaers en mr. S. Hindriks, leden, in aanwezigheid van mr. M.A. de Rooij, griffier, op 29 juni 2023 en openbaar gemaakt door geanonimiseerde publicatie op www.rechtpraak.nl.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 5:4:
      
    
    1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
    
    2. Een bestuurlijke sanctie wordt slechts opgelegd indien de overtreding en de sanctie bij of krachtens een aan de gedraging voorafgaand wettelijk voorschrift zijn omschreven.
    
    
      
        Artikel 5:46, derde lid:
      
    
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Artikel 5:51, eerste lid:
      
    
    1. Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport.
    
    
      
        Artikel 8:72a:
      
      Indien de bestuursrechter een beschikking tot het opleggen van een bestuurlijke boete vernietigt, neemt hij een beslissing omtrent het opleggen van de boete en bepaalt hij dat zijn uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de vernietigde beschikking.
    
    
    
    
      
        Meststoffenwet (Msw)
      
    
    
    
      
        Artikel 7:
      
      Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
    
    
    
      
        Artikel 8:
      
      Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
    
    a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
    b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
    c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
    
    
      
        Artikel 9, eerste lid:
      
    
    1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    
    
      
        Artikel 10:
      
    
    1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
    
    2. De hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond kan verschillend worden vastgesteld al naar gelang het gewas, de gewasopbrengst, de toegepaste landbouwpraktijk, de ecologische kenmerken van een waterlichaam en de kenmerken van de bodem, en al naar gelang sprake is van kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen.
    
    3. De hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond wordt gebaseerd op een balans tussen enerzijds de te verwachten stikstofbehoeften van de gewassen en anderzijds de stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem en uit meststoffen. De stikstoftoevoer naar de gewassen uit de bodem komt overeen met de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op het moment dat het gewas begint de stikstof in betekenisvolle mate te gebruiken en de toevoer van stikstof door nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof in de bodem.
    
    4. De overeenkomstig het derde lid bepaalde hoeveelheid stikstof wordt verlaagd voor zover dit naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om waterverontreiniging door stikstof uit meststoffen te verminderen en verdere verontreiniging te voorkomen. Dit is in het bijzonder het geval als bij het achterwege blijven van deze verlaging de hoeveelheid van 11,3 milligram stikstof per liter in zoet oppervlaktewater of van 50 milligram nitraat per liter in grondwater dreigt te worden overschreden of een betekenisvolle bijdrage aan de eutrofiëring van natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria, kustwateren of zeewater mag worden verwacht.
    
    
      
        Artikel 51:
      
      Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
    
    
    
      
        Artikel 57, eerste lid, aanhef en onder a en b, en tweede lid:
      
    
    1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
    a. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
    b. € 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde stikstofgebruiksnorm is overschreden.
    
    2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het tarief van € 7 is toegepast.
    
    
    
      
        Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (Uitvoeringsbesluit)
      
    
    
    
      
        Artikel 66:
      
    
    1. De door graasdieren, niet zijnde melkkoeien, in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige dieren, onderscheiden naar diersoort en diercategorieën per soort, voor zover dit onderscheid wordt gemaakt in de krachtens de artikelen 36 of 70, derde lid, gestelde regels en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar.
    
    2. De door melkkoeien in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het gemiddelde aantal in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf gehouden of anderszins aanwezige melkkoeien en op basis van forfaitaire productienormen, uitgedrukt in kilogrammen stikstof en in kilogrammen fosfaat, per dier per jaar, onderscheiden naar de gemiddelde melkproductie per op het bedrijf aanwezige melkkoe en, voor zover het stikstof betreft, het gemiddelde ureumgehalte van de geproduceerde koemelk.
    
    3. De door staldieren in een kalenderjaar op een bedrijf geproduceerde hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald door achtereenvolgens:
    
    a. bij elkaar op te tellen de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in:
    
      1°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde staldieren;
      2°. de in het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aangevoerde of geproduceerde diervoeders bestemd voor de staldieren; en
      3°. de aan het eind van het voorgaande kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren; en
    
    
    b. de overeenkomstig onderdeel a berekende hoeveelheid te verminderen met de hoeveelheden stikstof, onderscheidenlijk fosfaat in:
    
      1°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde staldieren;
      2°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde diervoeders, voor zover deze diervoeders voor de toepassing van dit artikel bij de hoeveelheid, bedoeld in het derde lid, onderdeel a, onder 2°, is betrokken;
      3°. de in het desbetreffende kalenderjaar van het bedrijf afgevoerde, door de staldieren geproduceerde eieren;
      4°. de in het desbetreffende kalenderjaar optredende gasvormige verliezen van stikstof uit de stal en de mestopslagruimte; en
      5°. de aan het eind van het desbetreffende kalenderjaar op het bedrijf aanwezige voorraden diervoeders bestemd voor de staldieren en door de staldieren geproduceerde eieren alsmede de aanwezige staldieren.
    
    
    
      
        Artikel 68, derde lid:
      
    
    3. De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
    
    
    
    
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Uitvoeringsregeling)
      
    
    
    
      
        Artikel 94, eerste, tweede en vierde lid:
      
    
    
    1. Het gewicht van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, wordt bepaald op basis van meting van het volume en het soortelijk gewicht van deze meststoffen.
    
    2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
    
    4. Onverminderd het eerste tot en met het derde lid, is de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
    
    
      
        Boetebeleid Meststoffenwet RVO
      
    
    
    
      
        5.2.2.4 Termijnoverschrijding
      
      Wanneer er een rapport is gemaakt van een overtreding, moet het bestuursorgaan binnen dertien weken na de datum van het rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. Dit staat in artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht. Sinds het controlejaar 2013 worden boetes die hoger zijn dan € 1000,- verminderd als deze beslistermijn met meer dan 26 weken is overschreden. De boetes worden in dat geval met 10% verlaagd tot maximaal € 2.500,-.
    
  
  
     Artikel 5:51, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 5.2.2.4 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO.
  
  
     Artikel 5:4, eerste en tweede lid, van de Awb.
  
  
     Artikel 7 van de Meststoffenwet (Msw).
  
  
     Artikel 8 van de Msw.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 26 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:190.
  
  
     Artikel 9, eerste lid, van de Msw.
  
  
     Artikel 10 van de Msw.
  
  
     Bedrijfsspecifieke excretieberekening.
  
  
     Staatsblad 2005, 645.
  
  
     ECLI:NL:RBOBR:2018:147.
  
  
     ECLI:NL:RBOVE:2022:1260.
  
  
     ECLI:NL:RBGEL:2023:341.
  
  
     Artikel 33, derde lid, Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet.
  
  
     Artikel 60 en 61 van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 1 november 2022, ECLI:NL:CBB:2022:735.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60.
  
  
     CBb van 18 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:652 t/m 654.
  
  
     Met toepassing van artikel 8:72a van de Awb.