ECLI:NL:RBDHA:2025:15742, Rechtbank Den Haag, 25-08-2025, 25-4654
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Vovo tegen last onder dwangsom vanwege zonder omgevingsvergunning splitsen van  woning en illegale bewoning van die woning door meerdere huishoudens afgewezen. Geen concreet zicht op legalisatie. In wat eiser naar voren heeft gebracht over de situatie op de woningmarkt wordt geen aanleiding gezien voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. Kortsluiting.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 25/4654 en 25/677
      
        
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 augustus 2025 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiser] , te [woonplaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Teylingen 
    (gemachtigde: mr. D. van Werkhoven).
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [belanghebbenden] e.a., te [plaats] (belanghebbenden).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die het college eiser heeft opgelegd vanwege het zonder omgevingsvergunning splitsen van de woning [adres] te [plaats] (de woning) en de illegale bewoning van die woning door meerdere huishoudens. Eiser is het hier niet mee eens. Hij heeft daarom beroep ingesteld en verzocht om een voorlopige voorziening. Hij voert een aantal gronden aan. Aan de hand van deze gronden beoordeelt de voorzieningenrechter het beroep en het verzoek om een voorlopige voorziening.
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Naar aanleiding van een handhavingsverzoek van belanghebbenden heeft een toezichthouder van de gemeente op 11 december 2023 een controle uitgevoerd in de woning. Daarbij is gebleken dat de woning gesplitst is en dat er meerdere huishoudens in de woning wonen. De woning is in eigendom van eiser.
    
    
    
      2.1.
      Bij brief van 5 februari 2024 heeft het college het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom aan eiser bekendgemaakt. Eiser heeft een zienswijze ingediend.
      
    
    
      2.2.
      
        Het college heeft met het besluit van 28 maart 2024 eiser gelast om vóór 
        1 juli 2024 de zonder omgevingsvergunning uitgevoerde splitsing van de woning [adres] te [plaats] (de woning) ongedaan te maken door de scheidingsmuur op de begane grond tussen de gang en (voormalige) garage weer open te maken (last 1) en de illegale bewoning van die woning door meerdere huishoudens te (laten) beëindigen en beëindigd te houden (last 2). Voor zowel last 1 als last 2 geldt dat als eiser daar niet tijdig aan voldoet, een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding (met een submaximum van € 5.000,- per week) wordt verbeurd. Per lastgeving geldt een maximum van € 10.000,- per overtreding.
      
      
    
    
      2.3.
      Op 11 april 2024 heeft het college een wijzigingsbesluit genomen, waarin alsnog een reactie wordt gegeven op de door eiser ingediende zienswijze. 
    
    
      2.4.
      Met het bestreden besluit van 13 januari 2025 op het bezwaar van eiser is het college bij dit besluit gebleven. Dit besluit is genomen conform het advies van de commissie bezwaren en klachten van 18 december 2024. Eiser heeft hiertegen beroep ingesteld (zaak SGR 25/677) en de voorzieningenrechter gevraagd een voorlopige voorziening te treffen (zaak SGR 25/678).
      
    
    
      2.5.
      De voorzieningenrechter heeft dat verzoek op 13 maart 2025 op zitting behandeld. Ter zitting hebben partijen de volgende afspraken gemaakt:
      1. eiser dient binnen 2 weken, dus uiterlijk 27 maart 2025, een aanvraag om een omgevingsvergunning in om de overtredingen te legaliseren;
      2. het college zegt toe dat niet zal worden gecontroleerd in de periode totdat op die aanvraag is beslist;
      3. eiser krijgt nadat op de aanvraag is beslist van het college 6 weken de tijd om een nieuw verzoek om voorlopige voorziening te kunnen indienen als de aanvraag niet wordt gehonoreerd.
      Eiser heeft naar aanleiding hiervan dat verzoek om voorlopige voorziening ingetrokken.
      
    
    
      2.6.
      Op 24 maart 2025 heeft eiser een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het legaliseren van het splitsen van de woning ingediend. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 12 juni 2025 geweigerd. Eiser heeft daartegen op 9 juli 2025 bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.7.
      Op 12 juli 2025 heeft eiser naar aanleiding van de ter zitting gemaakte afspraken opnieuw een verzoek om voorlopige voorziening ingediend (zaak SGR 25/4654).
      
    
    
      2.8.
      Het college heeft op het verzoek gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.9.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 11 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van het college. 
      
    
    
      2.10.
      Omdat de voorzieningenrechter na afloop van de zitting tot de conclusie is gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak beslist hij ook op het beroep van eiser daartegen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    
      
        Juridisch kader
      
      3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het bestreden besluit is genomen naar aanleiding van een verzoek om handhaving dat is ingediend op 13 november 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
    
    
    
      3.1.
      Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wabo, voor zover hier van belang, is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk, en voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
      
    
    
      3.2.
      Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ”. Het perceel waarop de woning staat heeft hierin de bestemming “Wonen-2”.
      
    
    
      3.3.
      Op grond van artikel 16.1, onder a en f, van de planregels zijn deze gronden, voor zover hier relevant, bestemd voor het wonen in aaneengebouwde of twee-aaneengebouwde en geschakelde woningen met de mogelijkheid van aan-huis-gebonden beroepen en bij deze bestemming behorende voorzieningen, zoals erven, nutsvoorzieningen, parkeervoorzieningen, perceelontsluitingen, tuinen, terrassteigers en water.
      
    
    
      3.4.
      Ingevolge artikel 1.7 van de planregels wordt onder “aaneengebouwde woningen” verstaan: “bebouwing bestaande uit meer dan twee aaneengebonden grondgebonden woningen.”
      
    
    
      3.5.
      Ingevolge artikel 1.93 van de planregels wordt onder “twee-aaneengebouwde woning” verstaan: bebouwing bestaande uit twee aaneengebouwde grondgebonden woningen, die samen een bouwblok vormen.
      
    
    
      3.6.
      Ingevolge artikel 1.105 van de planregels wordt onder “woning” verstaan: een complex van ruimten, dat blijkens zijn indeling en inrichting bestemd is voor huisvesting van niet meer dan één huishouden.
      
    
    
      3.7.
      Ingevolge artikel 1.61 van de planregels wordt onder “huishouden” verstaan: persoon of groep van personen, die een huishouding voert, waarbij sprake is van onderlinge verbondenheid en continuïteit in de samenstelling ervan; bedrijfsmatige kamerverhuur wordt daaronder niet begrepen.
      
      
        
          Bestreden besluit
        
        4. In het bestreden besluit is overwogen dat uit de systematiek van het bestemmingsplan volgt dat op het perceel [adres] te [plaats] geen boven elkaar gesitueerde woningen zijn toegestaan. Niet in geschil is dat een splitsing is aangebracht op dat perceel. Die splitsing en het gebruik voor bewoning in gestapelde woningen is daarom in strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast is op basis van het dossier duidelijk dat op deze locatie zonder de daarvoor vereiste vergunning is gebouwd. Dit betekent dat is gehandeld in strijd met de artikelen 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, en 2.3a, eerste lid, van de Wabo, zodat handhavend kon worden opgetreden. 
      
      
    
    
      4.1.
      
        Verder heeft het college overwogen dat uit het legalisatieonderzoek naar voren is gekomen dat er geen mogelijkheden bestaan om de huidige situatie te legaliseren, omdat voor het splitsen van de woning twee extra parkeerplaatsen moeten worden gerealiseerd. De voorgestelde parkeerplaats voor de voordeur is geen acceptabele parkeerplaats aangezien de voordeur hierdoor wordt geblokkeerd en er geen fatsoenlijk bereikbare toegang is voor bewoners en nood- en hulpdiensten. Het plan voldoet volgens het college daarmee niet aan een goede ruimtelijke ordening. Er is daarom geen concreet zicht op legalisatie. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan moet worden afgezien van
        handhaving is niet gebleken. Het college acht handhavingsmaatregelen niet onevenredig. Daarbij zijn ook de belangen van de omwonenden in aanmerking genomen, aldus het college. 
      
      
      
        
          Gronden van het beroep
        
      
      5. In beroep betoogt eiser dat het handhavend optreden haaks staat op het kabinetsbeleid, dat gemeenten stimuleert om woningsplitsing mogelijk te maken. Het optreden tegen splitsing vergroot de woningnood onnodig en gaat in tegen de maatschappelijke urgentie om meer woningen te creëren. Handhavend optreden is onevenredig, omdat woningnood een veel groter probleem is dan parkeeroverlast die het college wil tegengaan. Een maximum dwangsom van € 10.000,- is disproportioneel en heeft onevenredige financiële gevolgen. Het parkeerbeleid dat volgens het college aan legalisatie in de weg staat, wordt niet uniform toegepast en kan geen basis bieden voor weigering van splitsing. Verder heeft het college niet onderkend dat het mogelijk is om op basis van 
      bijlage II van het Besluit omgevingsrecht af te wijken van het bestemmingsplan. Volgens eiser is er wel degelijk concreet zicht op legalisatie.
      
      
        
          Het verzoek om voorlopige voorziening
        
      
      6. Het verzoek strekt tot verlenging van de begunstigingstermijn tot 6 weken na de uitspraak op het beroep. Op zitting heeft eiser verzocht om de begunstigingstermijn te verlengen totdat het college op zijn bezwaarschrift tegen de geweigerde omgevingsvergunning heeft beslist. Eiser voert aan dat het ongedaan maken van de woningsplitsing aanzienlijke kosten met zich brengt en leidt tot onomkeerbare financiële schade indien het beroep gegrond wordt verklaard. Daarnaast leidt het beëindigen van bewoning volgens eiser tot directe woningnood voor de huidige huurders, die daarmee op straat komen te staan.
      
      
        
          Is sprake van een overtreding? 
        
      
      7. Niet in geschil is dat de splitsing van de woning zonder de daarvoor benodigde omgevingsvergunning is uitgevoerd, hetgeen in strijd is met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. Daarnaast is bewoning van de woning door meerdere huishoudens naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet in overeenstemming met artikel 16.1, onder a, van de planregels in samenhang gelezen met artikel 1.105 van de planregels, zodat zich tevens strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo voordoet. Eiser bestrijdt dat overigens niet. Het college was dan ook bevoegd om daartegen handhavend op te treden.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal bij een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Alleen onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevraagd dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Verder kan handhavend optreden onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen, zodat van optreden in die concrete situatie moet worden afgezien.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie?
        
      
      9. Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisering bestaat in beginsel het enkele feit volstaat dat het college niet bereid is om een omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan te verlenen. Slechts in uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken, namelijk indien op voorhand duidelijk is dat het besluit om niet tot legalisering over te gaan rechtens onhoudbaar is. De rechter toetst de weigering om geen planologische medewerking te verlenen slechts zeer terughoudend.
      
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter stelt vast dat er zowel ten tijde van het opleggen van de lasten als het nemen van het bestreden besluit geen aanvraag om een omgevingsvergunning was ingediend om de strijdige situatie in de woning te legaliseren. Bij de voorbereiding van het handhavingsbesluit is een legalisatieonderzoek uitgevoerd. Daaruit blijkt onder meer dat alleen kan worden meegewerkt aan splitsing als een omgevingsvergunning wordt verleend die voorziet in afwijking van het bestemmingsplan. Het college heeft in het bestreden besluit overwogen dat en waarom het geen medewerking aan het splitsen van de woning wil verlenen. Daarnaast heeft het college na het bestreden besluit - op 12 juni 2025 - de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het splitsen van de woning geweigerd. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter was er daarom ten tijde van het bestreden besluit geen concreet zicht op legalisatie aanwezig en is dat er gelet op de recente weigering van de vergunning ook op dit moment niet. 
      
    
    
      9.2.
      In hetgeen eiser aanvoert ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om te oordelen dat op voorhand moet worden geconcludeerd dat het in het bestreden besluit en ook thans ingenomen standpunt van het college dat het niet bereid is om mee te werken aan het afwijken van het bestemmingsplan rechtens onhoudbaar is en de vereiste planologische medewerking niet zal kunnen worden geweigerd. De voorzieningenrechter wijst er daarbij op dat het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning in deze procedure niet ter beoordeling staat. 
      
      
        
          Evenredigheid
        
        10. Dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor eiser biedt geen grond voor het oordeel dat handhavend optreden onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen. Hierbij is van belang dat eiser, door de woning in strijd met de bestemming te gebruiken en zonder vergunning te splitsen, het risico heeft genomen dat daartegen handhavend zou worden opgetreden.
      
      
    
    
      10.1.
      In wat eiser naar voren heeft gebracht over de situatie op de woningmarkt ziet de voorzieningenrechter evenmin aanleiding voor het oordeel dat handhavend optreden in dit geval onevenredig is. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college een zwaarder gewicht heeft mogen toekennen aan het belang van handhaving van het bestemmingsplan dan aan het belang van een extra woning op het perceel.
      
    
    
      10.2.
      Dat er geen klachten zouden zijn vanuit de directe omgeving, zoals eiser stelt, doet naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet af aan de beginselplicht van het college om handhavend op te treden in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift.
      
      
        
          Begunstigingstermijn
        
        11. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling moet de begunstigingstermijn zijn afgestemd op de duur die nodig is om de overtreding te beëindigen. Het uitgangspunt is dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen.
      
      
    
    
      11.1.
      
        In dit geval heeft het college in het primaire besluit een begunstigingstermijn gesteld van ruim 3 maanden om de scheidingsmuur op de begane grond tussen de gang en de (voormalige) garage weer open te maken en de illegale bewoning te beëindigen. Deze termijn is naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onredelijk kort. Eiser heeft niet aannemelijk heeft gemaakt dat het niet mogelijk is om binnen die termijn alternatieve woonruimte te vinden voor de huurders van de bovenwoning. Bovendien heeft het college de begunstigingstermijn verlengd tot na de beslissing op bezwaar en de uitspraak op het eerdere door eiser ingediende verzoek om voorlopige voorziening. Op de zitting van 
        13 maart 2025 is overeengekomen dat het college geen controles zou houden in de periode totdat op de aanvraag om omgevingsvergunning is beslist. Het college heeft deze termijn vervolgens verlengd tot na de uitspraak op het thans aan de orde zijnde verzoek om voorlopige voorziening. Dit betekent dat inmiddels ruim 16 maanden na het nemen van het primaire besluit geen dwangsommen kunnen zijn verbeurd. Nu eisers aanvraag om een omgevingsvergunning is afgewezen en niet gebleken is dat die weigering rechtens onhoudbaar is, ziet de voorzieningenrechter geen reden om de begunstigingstermijn (met terugwerkende kracht) te verlengen totdat een besluit op eisers bezwaar tegen de geweigerde omgevingsvergunning is genomen.
      
      
      
        
          Hoogte van de dwangsommen
        
      
      12. Het betoog van eiser dat de dwangsommen niet proportioneel zijn, slaagt niet. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter staan de (maximum)bedragen van de dwangsommen in een redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de geschonden belangen en tot de beoogde werking van de dwangsommen. Daarbij is van belang dat van dwangsommen een zodanige prikkel moet uitgaan dat de opgelegde lasten worden uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. Voor de door eiser gevraagde matiging van de dwangsommen bestaat daarom geen aanleiding.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      13. Gezien het vorenstaande is de voorzieningenrechter niet gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving dient te worden afgezien. De gestelde begunstigingstermijn is niet te kort om aan de lasten te kunnen voldoen en de (maximum)bedragen van de dwangsommen zijn niet te hoog. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      14. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit standhoudt. Omdat het beroep ongegrond is, is er geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van drs. A.C.P. Witsiers, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak voor zover deze gaat over het beroep. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. Tegen deze uitspraak voor zover deze gaat over de voorlopige voorziening staat geen hoger beroep open. 
    
  
  
     Artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt dat mogelijk.
  
  
     Zie uitspraak van 9 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2918.
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling van 1 oktober 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3562.
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling van 26 februari 2020, ECLI:RVS:NL:RVS:2019:4363.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 23 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9212.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:846. 
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:295.