ECLI:NL:RBROT:2025:10792, Rechtbank Rotterdam, 10-09-2025, ROT 23/7350
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-09-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: BC Wet Dieren; laesies; boete voor het niet nemen van passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn ten onrechte opgelegd;

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht 
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/7350
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 10 september 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit Nieuw-Buinen, eiseres
    (gemachtigde: mr. F.T.M. Peters),
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, voorheen 
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder,  (gemachtigde: mr. M.N. Versteegen),
    
    
      en 
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).
    
    
    Inleiding 
    
      1.1.
      Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boete die verweerder met het besluit van 12 mei 2023 (het boetebesluit) aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van de Wet dieren. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid van de boete. 
    
    
      1.2.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de boete ten onrechte aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
    
  
  
    Procesverloop
    2. 
    
      2.1.
      Bij het boetebesluit heeft verweerder eiseres een boete opgelegd van € 1.350,-. Met het bestreden besluit van 29 september 2023 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij dat besluit gebleven.
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
      2.3.
      Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 2 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder. 
      
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3. 
    
    
      3.1.
      Op 27 mei 2021 en op 31 mei 2021 heeft verweerder eiseres kennisgevingen verstuurd waarin staat dat op 25 maart 2021 bij een post mortem-keuring op een slachthuis afwijkingen zijn geconstateerd bij koppels vleeskuikens afkomstig van het bedrijf van eiseres. Eiseres is in deze kennisgevingen opgedragen passende maatregelen te nemen ter verbetering van het dierenwelzijn op haar bedrijf. 
    
    
      3.2.
      Op 11 maart 2022 hebben toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) opnieuw van eiseres afkomstige vleeskuikens geïnspecteerd. Deze inspecties vonden plaats bij een slachthuis te Goor. De bevindingen van de toezichthouders zijn vastgelegd in twee afzonderlijke rapporten van bevindingen van 18 maart 2022 met de nummers 139978 (rapport I) en 140091 (rapport II). Op basis daarvan heeft verweerder de boete opgelegd. 
    
    
      
      
        3.3.1.
        
          In rapport I is, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:“Datum en tijdstip van de bevinding: 11 maart 2022 omstreeks 04:40 tot 05:40.
          
            Tijdens mijn inspectie op bovenstaand slachthuis heb ik het volgende koppel vleeskuikens [nummer 1] (hierna te noemen ‘het koppel’) beoordeeld:
          KIP nummer : [nummer 2]
          Aantal aangevoerde dieren : 19900
          Koppelnummer : [nummer 3]
          Stalnummer : 1
          Slachtdatum 11-03-2022
          Bandsnelheid van het slachthuis : 10000 dieren per uurBevindingenIk, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring van 4:30u tot 04:45 op de bij Plukon Goor BV gebruikelijke plaats waar de voetzoollaesies beoordeeld kunnen worden. Minimaal 50% (91,5% als gemiddelde van 2 tellingen) van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op de houderij. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
          • Ik zag dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b.5. lid 2 Regeling houders van dieren).
          
            De resultaten van de keuring van het koppel wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.
          Het zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode door slechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. De genoemde afwijkingen kunnen onder andere zijn ontstaan door een slecht klimaat in de stal en/of onvoldoende kwaliteit voer en/of nat strooisel. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de vleeskuikens ernstig geschaad waardoor de dieren hebben geleden. Meer informatie over het ontstaan en voorkomen van contactdermatitis vindt u op de site van Wageningen University & Research. https://edepot.wur.nl/9426 https ://edepot.wur. nl/538624.
          Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal op het bedrijf van oorsprong. Op grond van artikel 2.53 Besluit houders van dieren, verstrekt de dierenarts verbonden aan de NVWA de gegevens van de PM keuring aan de houder. De houder moet naar aanleiding hiervan passende maatregelen nemen ter verbetering van de omstandigheden op het bedrijf, zodat het dierenwelzijn verbetert.[…]”
        
      
      
        3.3.2.
        In rapport II heeft de toezichthouder, voor zover hier van belang, het volgende vermeld:“Datum en tijdstip van de bevinding: 11 maart 2022 omstreeks 06:20 tot 07:20 uur.
        
        
          Tijdens mijn inspectie op bovenstaand slachthuis heb ik het volgende koppel vleeskuikens ID 4030646 (hierna te noemen ‘het koppel’) beoordeeld:
          KIP nummer : [nummer 2]
          Aantal aangevoerde dieren : 20000
          Koppelnummer : [nummer 4]
          Stalnummer : 2
          Slachtdatum : 11-03-2022
          Bandsnelheid van het slachthuis : 10000 dieren per uur
        
        
      
    
  
  
    Bevindingen
    
      Ik, toezichthouder en dierenarts werkzaam bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit (NVWA), stond tijdens de post mortem (PM) keuring van 6:20u tot 7:20u op de bij Plukon Goor BV gebruikelijke plaats waar de voetzoollaesies beoordeeld kunnen worden. Minimaal 50% (94% als gemiddelde van 2 tellingen) van de door mij gecontroleerde dieren vertoonden een of meerdere vormen van contactdermatitis, die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden op de houderij. Ik zag aan en stelde hier, bij de voorbijkomende karkassen van het koppel de volgende afwijkingen, vast:
      • Ik zag dieren met ernstige voetzoollaesies (klasse 2 zoals gesteld in artikel 7b. 5. lid 2 Regeling houders van dieren).
      • Ik zag vleeskuikens met ernstige hakdermatitis. Meer dan 90%.
    
    
    
      De resultaten van de keuring van het koppel wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in deze stal. Voetzoollaesies zijn een aantasting van de opperhuid van de voetzool van vleeskuikens. Wanneer de huid tot in de diepere lagen wordt aangetast worden de laesies pijnlijk voor het dier. Hierdoor wordt het welzijn aangetast. De hoeveelheid en ernst van de voetzoollaesies worden bepaald door middel van klasse-systeem. Klasse 2 geeft aan dat de poot een laesie met aantasting van de opperhuid en onderhuidse ontsteking had.
      Het zijn fysieke afwijkingen die niet in een paar dagen ontstaan, maar die zijn ontstaan gedurende een langere periode doorslechte leefomstandigheden in de stal waar de vleeskuikens zijn gehouden. De genoemde afwijkingen kunnen onder andere zijn ontstaan door een slecht klimaat in de stal en/of onvoldoende kwaliteit voer en/of nat strooisel. De waargenomen fysieke afwijkingen hebben het welzijn van de vleeskuikens ernstig geschaad waardoor de dieren hebben geleden. Meer informatie over het ontstaan en voorkomen van contactdermatitis vindt u op de site van Wageningen University & Research, https://edepot.wur.nl/9426
      https://edepot.wur.nl/538624. 
      Ik zag en stelde bij de keuring vast dat de vleeskuikens grote fysieke afwijkingen vertoonden die wijzen op slechte dierenwelzijnsomstandigheden in de betreffende stal op het bedrijf van oorsprong. Op grond van artikel 2.53 Besluit houders van dieren, verstrekt de dierenarts verbonden aan de NVWA de gegevens van de PM keuring aan de houder. De houder moet naar aanleiding hiervan passende maatregelen nemen ter verbetering van de omstandigheden op het bedrijf, zodat het dierenwelzijn verbetert.[…]”
    
    
      3.4.
      Op basis van de rapporten heeft verweerder bij het boetebesluit aan eiseres een boete opgelegd van € 1.350,- omdat opnieuw afwijkingen zijn geconstateerd bij koppels vleeskuikens afkomstig uit stal 1 en 2 en eiseres geen passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn heeft genomen. Dit betreft een overtreding van artikel 2.2, tiende lid, van de Wet dieren, in samenhang met artikel 2.53, eerste lid, van het Besluit houders van dieren (het Besluit). Het tijdsverloop van twaalf maanden tussen de bevindingen van de toezichthouders en het informeren van eiseres heeft verweerder aanleiding gegeven de basisboete van € 1.500,- met 10% te matigen. 
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt of verweerder terecht heeft vastgesteld dat eiseres het beboetbare feit heeft gepleegd en of verweerder terecht een boete heeft gegeven. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. 
    
    5. Eiseres voert aan dat haar ten onrechte een boete is opgelegd omdat onvoldoende is komen vast te staan dat zij de haar verweten overtreding heeft begaan. Daartoe betoogt zij dat op de foto’s bij beide rapporten duidelijk poten zijn te zien waarop geen onderhuidse ontsteking te zien is, waardoor twijfel is ontstaan aan de juistheid van de in de rapporten opgenomen bevindingen. Daar heeft zij ter zitting nog aan toegevoegd dat in het rapport weliswaar staat beschreven dat het om klasse 2-laesies gaat, maar onduidelijk is op welke wijze is vastgesteld dat ook daadwerkelijk sprake is van een onderhuidse ontsteking, wat wel een voorwaarde is om tot klasse 2 te komen. Visueel is dat niet waar te nemen. Op basis van de bij de rapporten gevoegde foto’s kan de overtreding niet worden vastgesteld. Ook wijst eiseres erop dat het hier gaat om 19.000 kuikens en dat er een zekere tolerantie wordt gehanteerd; een telling mag niet boven de 80 punten, of 49% uitkomen. Bij een aanzienlijk deel van de kuikens mag dus een verkleuring te zien zijn. Eiseres wordt verweten dat ruim 90% van haar kuikens ernstige laesies zou hebben, maar dit is zeer onwaarschijnlijk. Onduidelijk is op welke wijze is geteld, wanneer gestart is met de tellingen en of de overige kuikens uit de stal een vergelijkbaar beeld laten zien, hetgeen eiseres nadrukkelijk bestrijdt. Volgens eiseres zijn bij dit grote aantal kuikens relatief gemakkelijk honderd poten met ernstige laesies te vinden. Door het grote tijdsverloop heeft eiseres ook niet meer na kunnen gaan of er ten tijde van belang mogelijk iets mis is geweest met de vloer of het voedsel. Wel zijn er sindsdien nog vijf tot zes nieuwe slachtrondes geweest waarbij geen afwijkingen zijn vastgesteld, wat eiseres sterkt in haar opvatting dat op de foto’s geen klasse 2-laesies zijn te zien. 
    
      6.1.
      Bij de beantwoording van de vraag of zich in een concreet geval een overtreding heeft voorgedaan, geldt, gelet op de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), als uitgangspunt dat op het bestuursorgaan de bewijslast rust van de overtreding. In geval van twijfel dient aan de betrokkene het voordeel van de twijfel te worden gegund.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank oordeelt dat de processen-verbaal onvoldoende inzicht geven in de feiten die hebben geleid tot de conclusie dat eiseres geen passende maatregelen heeft genomen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn. In beide rapporten is vermeld dat minimaal 50% van de gecontroleerde dieren een of meerdere vormen van contactdermatitis vertoonden. Het zou gaan om 91,5% respectievelijk 94% als gemiddelde van twee tellingen. Maar uit de rapporten blijkt niet welke werkwijze de toezichthouder heeft gevolgd en zelfs niet uit hoeveel dieren de tellingen hebben bestaan. Verder blijkt uit de rapporten niet duidelijk wat in 91,5% respectievelijk 94% van de gevallen is aangetroffen, alleen dat het gaat om een of meerdere vormen van contactdermatitis. In beide rapporten is weliswaar vermeld dat de toezichthouder vleeskuikens met ernstige voetzoollaesies (klasse 2) heeft aangetroffen, maar niet duidelijk is in hoeveel gevallen daarvan sprake was. Aan de onduidelijkheid hierover draagt ook bij dat in rapport II alleen bij de vermelding van aangetroffen gevallen van ernstige hakdermatitis een percentage is vermeld (meer dan 90%). Ten aanzien van deze aandoening overweegt de rechtbank verder dat in rapport II niet is toegelicht op basis van welke constateringen de toezichthouder heeft geconcludeerd dat sprake was van ernstige hakdermatitis. Ook in de besluitvorming van verweerder of in het verweerschrift is hierop geen nadere toelichting gegeven; verweerder is hierin met name ingegaan op voetzoollaesies. De onduidelijkheden in de rapporten, met name voor wat betreft de aantallen, zijn temeer van belang nu verweerder kennelijk pas de conclusie trekt dat geen passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn zijn genomen als bij minimaal 50% van de gecontroleerde dieren een ernstige aandoening is aangetroffen.    
      
    
    
      6.3.
      
        De rapporten zijn dus onvoldoende inzichtelijk. Niet voldoende duidelijk is of de aangetroffen aandoeningen een voldoende representatief beeld opleveren van de situatie in de stallen van eiseres. Verweerder heeft de rapporten dan ook niet aan de boete ten grondslag kunnen leggen. De rechtbank concludeert daarom dat onvoldoende is komen vast te staan dat eiseres geen passende maatregelen met betrekking tot het verbeteren van het dierenwelzijn heeft genomen. Dat betekent dat verweerder eiseres ten onrechte een boete heeft opgelegd. De beroepsgrond slaagt. 
        7. Eiseres heeft een verzoek om schadevergoeding gedaan wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). 
      
    
    
      7.1.
      Volgens vaste jurisprudentie geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. De termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan een handeling heeft verricht waaraan verzoekster de verwachting kon ontlenen dat het bestuursorgaan haar een boete zou opleggen. Dit is in de regel het moment van het voornemen tot boeteoplegging. In deze zaak is de redelijke termijn aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 13 maart 2023.
    
    
      7.2.
      Normaal gesproken geldt in boetezaken dat overschrijding van de redelijke termijn leidt tot een verlaging van de boete. Omdat in dit geval de boete zal worden herroepen, zal compensatie plaatsvinden in de vorm van een schadevergoeding zoals in niet-boetezaken gebruikelijk is, namelijk € 500,- per half jaar overschrijding. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn met ruim vijf maanden overschreden. Eiseres heeft dus recht op een schadevergoeding van € 500,-. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal zij de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) opdragen het bedrag te vergoeden. Conclusie en gevolgen
      
      8. Het beroep is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen en het boetebesluit herroepen. Dit betekent dat de boete komt te vervallen. 
      9. Omdat het beroep gegrond is, bestaat aanleiding te bepalen dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt en verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen bij de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - herroept het boetebesluit;
    - bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde besluit;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres;
    - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding van € 500,- aan eiseres. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S. Veling, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. N.S.J. Letschert, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 
      10 september 2025.
    
    
    
      
        De rechter is verhinderd
      
      
        deze uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2011:BN6324 en ECLI:NL:RVS:2013:234.
  
  
     Zie bijvoorbeeld ECLI:NL:HR:2016:252, ECLI:NL:RVS:2016:1261 en ECLI:NL:CBB:2017:32.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2019:209.