ECLI:NL:RVS:2025:2555, Raad van State, 04-06-2025, 202306531/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Pekela zijn beslissing van 1 juli 2022 om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen in verband met brand op het perceel [locatie] in Oude Pekela op schrift gesteld. Daarbij heeft het college vermeld dat de kosten hiervan voor rekening van [appellant] komen. [appellant] was ten tijde van de besluitvorming eigenaar van het pand [locatie] in Oude Pekela. [appellant] verhuurde het pand. Uit een politierapport blijkt dat de huurster op [datum] 2022 is overleden. In de ochtend van 30 juni 2022 is een brand op het perceel ontstaan. Het pand met aangrenzende garage is daardoor zwaar aangetast. De hele bovenverdieping was weggebrand en delen van de gemetselde muren waren ingestort. Gebleken is dat in het pand een drugslaboratorium aanwezig was dat derden daar hadden gevestigd. Als gevolg van de brand zijn diverse stoffen vrijgekomen die schadelijk zijn voor de gezondheid en het milieu.

202306531/1/R1.
    Datum uitspraak: 4 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Pekela,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college zijn beslissing van 1 juli 2022 om zeer spoedeisende bestuursdwang toe te passen in verband met brand op het perceel [locatie] in Oude Pekela op schrift gesteld. Daarbij heeft het college vermeld dat de kosten hiervan voor rekening van [appellant] komen.
    Bij besluit van 8 juli 2022 heeft het college zijn beslissing van 4 juli 2022 om spoedeisende bestuursdwang toe te passen in verband met de hiervoor genoemde brand op schrift gesteld. Daarbij heeft het college vermeld dat de kosten hiervan voor rekening van [appellant] komen.
    Bij besluit van 28 juli 2022 heeft het college aan [appellant] een last onder bestuursdwang opgelegd in verband met de verontreiniging van het perceel. Daarbij heeft het college vermeld dat, indien [appellant] de last niet tijdig uitvoert, het college de last zal uitvoeren op kosten van [appellant].
    Bij besluiten van 9 augustus 2022 heeft het college besloten om de kosten als gevolg van de hiervoor genoemde besluiten van 5 juli 2022 en 8 juli 2022 op [appellant] te verhalen. De daarbij genoemde kosten bedragen € 132.716,37 respectievelijk € 29.179,15.
    Bij besluit van 7 maart 2023 heeft het college het door [appellant] gemaakte bezwaar tegen de hiervoor genoemde besluiten van 5, 8 en 28 juli 2022, alsook van 9 augustus 2022, ongegrond verklaard en die besluiten in stand gelaten.
    Tegen dit besluit op bezwaar heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 8 januari 2025, waar [appellant], bijgestaan door mr. W.G. ten Have en mr. K.N. Altunzade, advocaten in Assen, en het college, vertegenwoordigd door mr. N.F. van der Meer en mr. G.J. Tingen, advocaten in Groningen, en mr. G.D. Homan zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een bestuurlijke sanctie is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die bestuurlijke sanctie het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de beschikking onherroepelijk is geworden en volledig is uitgevoerd of ten uitvoer is gelegd dan wel de beschikking is ingetrokken of is komen te vervallen.
    Het college heeft de besluiten tot handhavend optreden genomen op 5 juli 2022, 8 juli 2022 en 28 juli 2022. Dat betekent dat in dit geval de wetgeving, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] was ten tijde van de besluitvorming eigenaar van het pand [locatie] in Oude Pekela. [appellant] verhuurde het pand. Uit een politierapport blijkt dat de huurster op [datum] 2022 is overleden. In de ochtend van 30 juni 2022 is een brand op het perceel ontstaan. Het pand met aangrenzende garage is daardoor zwaar aangetast. De hele bovenverdieping was weggebrand en delen van de gemetselde muren waren ingestort. Gebleken is dat in het pand een drugslaboratorium aanwezig was dat derden daar hadden gevestigd. Als gevolg van de brand zijn diverse stoffen vrijgekomen die schadelijk zijn voor de gezondheid en het milieu. Het college heeft eerst zeer spoedeisende bestuursdwang toegepast door het inschakelen van deskundigen om de gevolgen van de brand in kaart te brengen en om de verontreiniging en het brand-, explosie- en instortingsgevaar zoveel mogelijk te beperken en ongedaan te maken. Daarna heeft het college spoedeisende bestuursdwang toegepast om de gevolgen (verder) te beperken. Vervolgens heeft het college nog een last onder bestuursdwang opgelegd in verband met mogelijk verontreinigd grondwater.
    3.       Het college heeft aan de bestuursdwangbesluiten van 5 juli 2022, 8 juli 2022 en 28 juli 2022 overtredingen van onder meer de Woningwet (artikelen 1a en  1b), de Wet milieubeheer (artikelen 1.1a en 10.1) en de Wet bodembescherming (artikel 13) ten grondslag gelegd. Tussen partijen is op zichzelf niet in geschil dat deze wetten zijn overtreden en dat terstond handelen noodzakelijk was. De vraag die partijen verdeeld houdt, is of [appellant] als overtreder kan worden aangemerkt. De kosten voor de toepassing van bestuursdwang kunnen namelijk alleen op een overtreder worden verhaald. [appellant] vindt dat het college de kosten voor de toepassing van bestuursdwang niet op hem kan verhalen, ook al is hij eigenaar van het perceel waarop het college de bestuursdwang heeft toegepast.
    Waarom is de Afdeling bevoegd om deze zaak te behandelen?
    4.       De Afdeling is in eerste en enige aanleg bevoegd om dit beroep te behandelen. De Afdeling is namelijk bevoegd om kennis te nemen van een beroep tegen een besluit tot handhaving van overtredingen van de Wet milieubeheer en de Wet bodembescherming. Dat volgt uit de artikelen 8:6, eerste lid, en 11:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), gelezen in verbinding met artikel 2 van bijlage 2 van die wet. Er doet zich hier ook geen uitzondering voor als bedoeld in artikel 2 van die bijlage. De besluiten zijn niet splitsbaar in deelbesluiten waartegen enerzijds beroep bij de rechtbank moet worden ingesteld en anderzijds beroep bij de Afdeling moet worden ingesteld. Vergelijk de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:622, onder 7.2.
    Heeft het college [appellant] terecht als overtreder aangemerkt?
    5.       [appellant] betoogt dat het college hem ten onrechte heeft aangemerkt als overtreder. Hij voert daartoe aan dat hem geen verwijt kan worden gemaakt van het ontstaan van de illegale situatie. Hij had het pand ten tijde van belang namelijk niet zelf in gebruik, maar verhuurde dat. Volgens hem heeft hij zowel vóór het aangaan van de huur als daarna alles gedaan wat in de gegeven situatie van hem gevraagd kon worden om de overtredingen te voorkomen.
    5.1.    Nadat het perceel op 1 juli 2022 door de politie was vrijgegeven als plaats delict, heeft het college terstond zeer spoedeisende bestuursdwang toegepast. Een besluit kon niet worden afgewacht en er kon dan ook geen begunstigingstermijn worden gegeven voor het zelf (laten) beëindigen van de situatie. Desgevraagd heeft [appellant] op 1 juli 2022 in een gesprek op het gemeentehuis aangegeven zichzelf niet in staat te achten om onmiddellijk maatregelen te nemen. Later die dag heeft het college het perceel samen met [appellant] bezocht. Op 5 juli 2022 heeft het college dit besluit op schrift gesteld. Het aanwezige gevaar bestond volgens het besluit uit de aanwezigheid op het perceel en in het pand van een (afgebrand) drugslab, lekkende vaten en jerrycans, IBC’s (containers) en ketels met verschillende chemicaliën, asbest en met polycyclische aromatische koolwaterstoffen (paks) verontreinigd puin. Bij wijze van toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang heeft het college de resten van het drugslaboratorium laten opruimen, de muren laten slopen, een deel van de bosschages laten verwijderen, een asbestinventarisatie laten uitvoeren, en alvast een start laten maken met het opruimen/saneren van de asbest. Voor het inventariseren en opruimen van de asbest, het slopen van de muren, en het begeleiden van de werkzaamheden voor het ontmantelen van het drugslaboratorium heeft het college Reer Sloop- en grondwerken ingeschakeld. Reer heeft voor de asbestinventarisatie Buist Asbestinventarisatie en Adviesbureau ingeschakeld. Strukton Milieutechniek is ingeschakeld voor het ontmantelen en afvoeren van de restanten van het drugslaboratorium. Door de brand waren de vaten en jerrycans aangetast, waardoor lekkage ontstond op de (gescheurde) betonvloer van het pand en in de ondergrond. Het college heeft MUG ingenieursbureau ingeschakeld voor monstername, waarna het college Antea Group opdracht heeft gegeven om de verontreinigde betonvloer te verwijderen en de zich daaronder bevindende verontreinigde grond te ontgraven.
    Op 5 juli 2022 heeft het college spoedeisende bestuursdwang toegepast als vervolg op het op schrift gestelde besluit van 5 juli 2022. Het gaat om aanvullende werkzaamheden die noodzakelijk waren om de gevolgen (verder) te beperken. De last zag op het verwijderen en afvoeren van de asbesthoudende materialen zoals benoemd in de asbestinventarisatie, het slopen en afvoeren van de muren en constructies van het pand (het voorhuis) exclusief de fundering, en het afvoeren van het verontreinigde puin en afval. Op 4 juli 2022 heeft het college hierover met [appellant] gesproken en hem in de gelegenheid gesteld om op korte termijn (binnen een aantal dagen) zelf een gecertificeerd bedrijf in te schakelen. In samenspraak met zijn advocaat heeft [appellant] aangegeven niet zelf in staat te zijn om op korte termijn een bedrijf in te schakelen. Volgens hem kon de gemeente dat beter zelf doen, zoals ook is gebeurd op grond van de eerder opgelegde last. Het college heeft Reer opdracht gegeven om deze werkzaamheden uit te voeren. Dit besluit heeft het college op 8 juli 2022 op schrift gesteld.
    Op 19 juli 2022 is met [appellant] en zijn advocaat gesproken over het vervolgtraject met betrekking tot de bodem. Op 28 juli 2022 heeft het college [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om nader grondwateronderzoek te doen en zo nodig het grondwater te saneren, alsmede het terrein deugdelijk af te sluiten en afgesloten te houden met een deugdelijk hekwerk of de ontgravingen aan te vullen met grond.
    5.2.    Tussen partijen is niet in geschil dat er ten tijde van de besluitvorming een gevaarlijke situatie was voor de gezondheid en de veiligheid. De muren van het pand stonden op instorten, asbest had zich verspreid, er waren restanten van het drugslaboratorium aanwezig waaruit gevaarlijke chemicaliën in de bodem lekten en er kwamen schadelijke dampen vrij. Ook is niet in geschil dat ingrijpen noodzakelijk was. De Afdeling zal hierna bespreken in hoeverre het college [appellant] terecht als overtreder heeft aangemerkt. De Afdeling laat daarbij in het midden of het college [appellant] in de besluiten van 5 juli 2022 en 8 juli 2022 ook terecht heeft aangemerkt als overtreder van de artikelen 1.1a en 10.1, tweede lid, van de Wet milieubeheer en de artikelen 3, derde lid, en 6, eerste lid, van het Asbestverwijderingsbesluit 2005. Het college heeft die artikelen genoemd bij de overtredingen die zien op, kort gezegd, opruimwerkzaamheden in verband met gevaar. Daarvoor heeft het college ook artikel 1a van de Woningwet gebruikt. Gelet op de hierna volgende conclusie over het overtrederschap van artikel 1a van de Woningwet en aangezien de aanwezigheid van de overtredingen niet is bestreden, ziet de Afdeling geen aanleiding om ook nog op de hiervoor genoemde artikelen in te gaan.
    5.3.    Het college heeft zich in de besluiten van 5 en 8 juli 2022 op het standpunt gesteld dat [appellant] moet worden aangemerkt als overtreder van artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet. Het gaat dan om het niet (meer) voldoen van de (draag)constructies aan de voorschriften van het Bouwbesluit 2012. De muren van het pand stonden immers op instorten.
    De Afdeling is van oordeel - en dat is ook niet in geschil - dat het pand ten tijde van belang wegens instortingsgevaar niet meer voldeed aan het Bouwbesluit 2012. Daarmee werd gehandeld in strijd met artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet.
    Artikel 1b, tweede lid, van de Woningwet richt zich tot degene die het bouwwerk in een staat houdt die niet in overeenstemming is met het Bouwbesluit 2012. Het college heeft [appellant] als eigenaar daarom terecht aangemerkt als degene die het pand in een staat hield die niet voldeed aan het Bouwbesluit 2012. Ondanks dat [appellant] zelf geen handelingen heeft verricht waardoor het pand op instorten kwam te staan, was hij als eigenaar wèl verplicht om die met de wet strijdige situatie weg te nemen. Dat [appellant] zichzelf niet in staat achtte om te handelen, betekent niet dat hij daartoe niet gehouden was. Zoals blijkt uit de beschrijving van de gang van zaken onder 5.1, is hier geen situatie aan de orde waarin [appellant] ten onrechte de mogelijkheid is ontnomen om zelf maatregelen te nemen (vergelijk de uitspraak van 2 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1159 onder 2.4).
    Dit betekent dat het college [appellant] terecht heeft aangemerkt als overtreder van artikel 1b van de Woningwet en dat het college de muren en constructies bij wijze van toepassing van (zeer) spoedeisende bestuursdwang mocht laten slopen en afvoeren.
    5.4.    Het college heeft zich in de besluiten van 5, 8 en 28 juli 2022 op het standpunt gesteld dat [appellant] moet worden aangemerkt als overtreder van artikel 1a, eerste en tweede lid, van de Woningwet. Het gaat daarbij om bestuursdwang met betrekking tot de resten van het drugslaboratorium, het verwijderen van een deel van de bosschages, de asbestinventarisatie, het opruimen/saneren van de asbest alsmede het verwijderen en afvoeren van de asbesthoudende materialen zoals benoemd in de asbestinventarisatie, het slopen en afvoeren van de muren en constructies van het pand (het voorhuis) exclusief de fundering, het afvoeren van het verontreinigde puin en afval en de aanzegging om het terrein deugdelijk af te sluiten en afgesloten te houden met een deugdelijk hekwerk of de ontgravingen aan te vullen met grond. Het gaat daarbij niet over de bij besluit van 5 juli 2022 op schrift gestelde bestuursdwang om de verontreinigde betonvloer te verwijderen en de zich daaronder bevindende verontreinigde grond te ontgraven en ook niet over de bij het besluit van 28 juli 2022 opgelegde last om nader grondwateronderzoek te doen en zo nodig het grondwater te saneren. Dat heeft het college op de zitting van de Afdeling bevestigd. Dit oordeel gaat daar dus niet over.
    De in het eerste lid van artikel 1a van de Woningwet neergelegde verplichting om voorzieningen te treffen indien de staat van een bouwwerk, open erf of terrein een gevaar voor de gezondheid of veiligheid oplevert, richt zich tot de eigenaar alsmede tot degene die uit anderen hoofde bevoegd is tot het treffen van dergelijke voorzieningen. De in het tweede lid van deze bepaling neergelegde verplichting tot het treffen van maatregelen indien het gebruik van een bouwwerk, open erf of terrein een dergelijk gevaar oplevert, richt zich tot een ieder die het bouwwerk, open erf of terrein laat gebruiken.
    
              Als eigenaar was [appellant] bevoegd tot het treffen van voorzieningen en maatregelen. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 18 november 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3550), volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling (Kamerstukken II 2003/04, 29 392, nr. 3, blz. 25 en 26) dat de aard en omvang van het gevaar bepalend zijn voor de te treffen maatregelen en voor hetgeen in een bepaald geval mag worden verwacht. Dit kunnen naast definitieve (eind)maatregelen ook tijdelijke beheersmaatregelen zijn in geval van een acuut gevaar. De maatregelen moeten objectief bezien geschikt zijn om het gevaar te voorkomen of te beperken. De Afdeling is van oordeel - en dat is ook niet in geschil - dat het pand inclusief het bijbehorende erf ten tijde van belang een gevaar voor de gezondheid en veiligheid opleverde vanwege de zich verspreidende asbest, de restanten van het drugslab, alsmede het verontreinigde puin/afval. Het was ook noodzakelijk om de toegang tot het perceel te beperken. Niet is aangevoerd - en dat is ook niet in geschil - dat het college geen verderstrekkende maatregelen of voorzieningen heeft gelast dan noodzakelijk. Gelet op de hoedanigheid van [appellant] als eigenaar, heeft het college hem terecht aangemerkt als overtreder van artikel 1a, eerste en tweede lid, van de Woningwet. Dit betekent dat [appellant], net zoals hiervoor onder 5.3 is overwogen, verplicht was om die met de wet strijdige situatie weg te nemen en dat het niet relevant is dat hij zichzelf niet geschikt achtte om deze voorzieningen en maatregelen te treffen.
    5.5.    Ten slotte heeft het college zich in de besluiten van 5 juli 2022 en 28 juli 2022 op het standpunt gesteld dat [appellant] moet worden aangemerkt als overtreder van artikel 13 van de Wet bodembescherming (hierna: Wbb). In het besluit van 5 juli 2022 staat daarover dat door de brand vaten en jerrycans waren aangetast en dat hierdoor lekkage ontstond op de (gescheurde) betonvloer van het pand en in de ondergrond. Het college heeft daarom bij wijze van toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang MUG ingenieursbureau ingeschakeld voor monstername, waarna het college Antea Group opdracht heeft gegeven om de verontreinigde betonvloer te verwijderen en de zich daaronder bevindende verontreinigde grond te ontgraven. In het besluit van 28 juli 2022 staat over artikel 13 van de Wbb dat uit de resultaten van een grondwateranalyse blijkt dat het grondwater verontreinigd is met drugs gerelateerde parameters en onder meer (zware) metalen. Het college heeft [appellant] onder aanzegging van bestuursdwang gelast om nader grondwateronderzoek te doen en zo nodig het grondwater te saneren. Op de zitting van de Afdeling heeft het college bevestigd dat het college met betrekking tot de betonvloer, de ondergrond en de bodem alleen overtreding van artikel 13 van de Wbb ten grondslag heeft gelegd. Volledigheidshalve merkt de Afdeling op dat in het besluit van 8 juli 2022 artikel 13 van de Wbb wel als grondslag is genoemd, maar dat daaraan geen concrete activiteiten dan wel handelingen of een last is gekoppeld.
    Op zichzelf is tussen partijen niet in geschil dat er door de lekkende vaten en jerrycans een situatie was ontstaan die kon leiden tot verontreiniging en aantasting van de bodem en dat er een overtreding was van artikel 13 van de Wbb. Dat artikel luidt, voor zover hier van belang: "Ieder die op of in de bodem handelingen verricht als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 en die weet of redelijkerwijs had kunnen vermoeden dat door die handelingen de bodem kan worden verontreinigd of aangetast, is verplicht alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd, teneinde die verontreiniging of aantasting te voorkomen, dan wel indien die verontreiniging of aantasting zich voordoet, de verontreiniging of de aantasting en de directe gevolgen daarvan te beperken en zoveel mogelijk ongedaan te maken."
    Onder verwijzing naar de uitspraak van 21 juni 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2424, onder 5.5 tot en met 5.7, overweegt de Afdeling dat iemand als overtreder van artikel 13 van de Wbb kan worden aangemerkt als hij zelf handelingen als bedoeld in de artikelen 6 tot en met 11 van de Wbb heeft verricht of als dergelijke handelingen, verricht door anderen, aan hem kunnen worden toegerekend. Als het gaat over de toerekening van dergelijke handelingen, kan als overtreder worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan en of die ook die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden. Dit laatste is in beginsel het geval als diegene is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem verwacht mocht worden. Het is daarbij aan het college om aannemelijk te maken dat de betrokkene de overtreder van artikel 13 van de Wbb is.
    5.6.    Het college heeft op de zitting bevestigd dat niet gebleken is dat [appellant] zelf bodembedreigende handelingen als hiervoor onder 5.5 bedoeld heeft verricht. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar van 7 maart 2023 op het standpunt gesteld dat de handelingen [appellant] desondanks moeten worden toegerekend, omdat hij onvoldoende zorg heeft betracht. Volgens het college heeft [appellant] het pand ten onrechte niet aan de binnenzijde geïnspecteerd. In de schriftelijke uiteenzetting heeft het college er daarnaast op gewezen dat een betalingsachterstand aanleiding had moeten zijn voor nader onderzoek en is [appellant] daarin tekortgeschoten.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet aannemelijk gemaakt dat [appellant], ondanks dat hij zelf geen bodembedreigende handelingen heeft verricht, desondanks toch de overtreder van artikel 13 van de Wbb is. Bij de beoordeling van de vraag of [appellant] is tekortgeschoten in dat wat redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht met het oog op het voorkomen van de gedraging, acht de Afdeling het volgende van belang.
    [appellant] handelde niet als professionele verhuurder. De huurovereenkomst is schriftelijk aangegaan en de huur werd op regelmatige tijdstippen, dat wil zeggen telkens ongeveer midden in de maand, via de bank betaald. Ook heeft [appellant] naar hij onweersproken heeft gesteld het pand op twee afzonderlijke momenten onaangekondigd bezocht en daarbij vanaf de buitenzijde geïnspecteerd, omdat zijn huurster op die momenten niet thuis was. Hij stelt daarbij niets merkwaardigs te hebben opgemerkt en dat hij ook van buurtbewoners geen signalen heeft ontvangen dat er iets mis was. De Afdeling acht dit aannemelijk, mede omdat dergelijke signalen - zoals het college op de zitting heeft erkend - voorafgaand aan de brand bij de gemeente evenmin bekend waren. Uit een door [appellant] ingebrachte bestuurlijke rapportage van de politie blijkt dat de huurster op [datum] 2022 is overleden. [appellant] stelt dat hij daar niet van op de hoogte was tot de brand uitbrak, wat het college niet heeft weersproken. Hoewel er ten tijde van de brand op 30 juni 2022 een betalingsachterstand was van ongeveer twee weken, is dat onvoldoende om aan te nemen dat [appellant] is tekortgeschoten in wat redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht. Daarbij betrekt de Afdeling dat de betalingsachterstand op dat moment slechts twee weken bedroeg en er, gelet op de hiervoor geschetste gang van zaken, verder geen concrete aanwijzingen voor [appellant] waren om te vermoeden dat er iets mis was.
    Gelet op het voorgaande heeft het college [appellant] ten onrechte aangemerkt als overtreder van artikel 13 van de Wbb. Het college kon hem ter zake daarvan geen last onder bestuursdwang opleggen en dus ook niet overgaan tot toepassing van zeer spoedeisende bestuursdwang.
    5.7.    Het betoog van [appellant] slaagt dus gedeeltelijk. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college [appellant] terecht aangemerkt als overtreder van artikel 1a, eerste en tweede lid, van de Woningwet en van artikel 1b, tweede lid, van die wet. Het college heeft [appellant] ten onrechte aangemerkt als overtreder van artikel 13 van de Wbb.
    Kon het college de kosten van de toegepaste bestuursdwang verhalen?
    6.       [appellant] betoogt dat het onevenredig is dat het college de kosten van de toegepaste bestuursdwang op hem verhaalt. Hij voert daartoe aan dat de brand ook voor hem grote financiële gevolgen heeft gehad. Op de zitting heeft [appellant] er daarbij op gewezen dat hij door het overlijden van zijn huurster geen verhaalsmogelijkheden heeft.
    6.1.    Bij het eerste besluit van 9 augustus 2022 heeft het college de kosten vastgesteld voor de als gevolg van het besluit van 5 juli 2022 toegepaste bestuursdwang.
    Het gaat daarbij allereerst om een bedrag van € 18.214,31 voor door of onder leiding van Reer uitgevoerde werkzaamheden. De werkzaamheden zien op een asbestinventarisatie en deels alvast opruimen van de asbest, het slopen van de muren, verwijderen van een deel van de bosschages, en het begeleiden van de werkzaamheden voor het ontmantelen van het drugslaboratorium.
    Het gaat verder om een bedrag van € 114.502,06 voor de door of onder leiding van Antea Group uitgevoerde werkzaamheden. Die werkzaamheden zien op het verwijderen van de verontreinigde betonvloer en het uitgraven van de vervuilde grond onder het drugslab.
    6.2.    Bij het tweede besluit van 9 augustus 2022 heeft het college de kosten vastgesteld voor de als gevolg van het besluit van 8 juli 2022 toegepaste bestuursdwang.
    Het gaat daarbij om het verwijderen en afvoeren van de asbesthoudende materialen zoals benoemd in de asbestinventarisatie, het slopen en afvoeren van de muren en constructies van het pand (het voorhuis) exclusief de fundering, en het afvoeren van het aanwezige puin en afval van het afgebrande gebouw. De werkzaamheden zijn uitgevoerd door Reer en het bedrag dat daarvoor in rekening is gebracht is € 29.179,15.
    6.3.    Omdat, zoals hiervoor onder 5.6 is overwogen, [appellant] niet kan worden aangemerkt als overtreder van artikel 13 van de Wbb, kon het college de kosten voor de in dat kader toegepaste bestuursdwang niet op [appellant] verhalen. De kosten voor de toepassing van bestuursdwang kunnen op grond van artikel 5:25, eerste lid, van de Awb namelijk alleen op een overtreder worden verhaald. Dit betekent dat het college niet bevoegd was om de kosten als gevolg van het inschakelen van Antea Group op [appellant] te verhalen. Hierna zal de Afdeling ingaan op het kostenverhaal ten aanzien van de door (of onder leiding van) Reer uitgevoerde werkzaamheden.
    6.4.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in de uitspraak van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1042, volgt uit artikel 5:25 van de Awb dat de kosten die zijn verbonden aan de toepassing van bestuursdwang in beginsel voor rekening van de overtreder behoren te komen. Als regel gaan de uitoefening van bestuursdwang en het kostenverhaal samen. In bijzondere omstandigheden dient een bestuursorgaan uit een oogpunt van evenredigheid echter geheel of gedeeltelijk af te zien van het kostenverhaal. Zo is relevant of en zo ja in welke mate de overtreding aan de overtreder kan worden verweten. In de regel zal daarbij ook sprake moeten zijn van andere omstandigheden om een uitzondering te maken op de hoofdregel van kostenverhaal.
    6.5.    Zoals hiervoor onder 5.4 en 5.5 is overwogen had [appellant] wat betreft de staat van zijn pand en het daarbij horende erf een verplichting tot handelen, zodra hij met de brand bekend was. Het pand was immers van [appellant], wat maakt dat hij verantwoordelijk is voor de naleving van de zorgplichten van artikel 1a en 1b van de Woningwet. Een woningbrand is daarbij een voorzienbaar scenario, en derhalve in de regel ook niet aan te merken als een bijzondere omstandigheid als hiervoor genoemd. Omdat het gaat om een oud pand was ook de aanwezigheid daarin van asbest voor [appellant] voorzienbaar. Een pandeigenaar kan zich doorgaans ook tegen de gevolgen van brand verzekeren. Op de zitting heeft [appellant] echter te kennen gegeven dat hij het pand niet heeft verzekerd vanwege de leeftijd ervan en dat hij zich niet bewust was van de risico’s. Dat is een echter een eigen, naar mag worden aangenomen door financiële motieven, ingegeven keuze die op zichzelf niet maakt dat de kosten die voortkomen uit de brand als bijzonder, of het verhaal daarvan als onevenredig, zouden moeten worden aangemerkt. In zoverre heeft het college terecht geoordeeld dat er geen reden is om de gevolgen van de overtreding niet op [appellant] te verhalen. Dat [appellant] door het overlijden van zijn huurster naar gesteld geen verhaalsmogelijkheden heeft, ziet de Afdeling niet als een bijzondere omstandigheid.
    Verder heeft [appellant] geen bijzondere omstandigheden naar voren gebracht die kostenverhaal onevenredig maken. De hiervoor genoemde kosten van in totaal € 47.393,46 zijn naar het oordeel van de Afdeling niet buitensporig hoog voor het voorkomen of beperken van het gevaar als gevolg van de staat van het pand en het perceel van [appellant]. Dat de kosten mede in verband met het algemeen belang zijn gemaakt, betekent niet dat de kosten daarom niet kunnen worden verhaald.
    Tenslotte heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat hij deze kosten niet kan dragen. De Afdeling betrekt daarbij ook dat het perceel  nog een zekere waarde in het economisch verkeer heeft.
    Voor zover het college kosten op [appellant] kan verhalen, ziet de Afdeling daarom in het aangevoerde geen grond voor het oordeel dat kostenverhaal onevenredig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Wat is de conclusie?
    7.       Het beroep is (deels) gegrond. Het besluit op bezwaar van 7 maart 2023 moet worden vernietigd, voor zover de daarin in stand gelaten besluiten zien op artikel 13 Wbb en het kostenverhaal in verband daarmee. Deze besluiten blijven echter in stand voor waar het betreft het kostenverhaal op basis van de artikelen 1a en 1b Woningwet. De Afdeling zal zelf in de zaak voorzien en de besluiten van 5 juli 2022, 8 juli 2022 en 28 juli 2022 herroepen, voor zover daaraan ten grondslag is gelegd dat [appellant] overtreder is van artikel 13 van de Wbb. Ook zal de Afdeling het besluit van 9 augustus 2022 herroepen voor zover het college daarbij de kosten van de toegepaste bestuursdwang als gevolg van de werkzaamheden van Antea Group van € 114.502,06 op [appellant] heeft verhaald. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit op bezwaar van 7 maart 2023 voor zover dat vernietigd is.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Wat betekent deze uitspraak voor partijen?
    9.       Het college mocht op grond van de besluiten van 5 juli 2022 en 8 juli 2022 het bedrag van € 47.393,46 ter zake van de door Reer bij het college in rekening gebrachte kosten op [appellant] verhalen. Op dit punt wordt [appellant] derhalve in het ongelijk gesteld. Het college kon het bedrag van € 114.502,06 aan kosten die het college heeft gemaakt door Antea Group in te schakelen, echter niet op [appellant] verhalen. Het college kon [appellant] ook geen last opleggen om nader grondwateronderzoek te doen en zo nodig het grondwater te saneren.
    10.     De Afdeling benadrukt dat deze uitspraak alleen gaat over het kostenverhaal zoals het college dat in het bestreden besluit van 7 maart 2023 heeft gehandhaafd. Dat betekent zij geen oordeel geeft over andere mogelijke kostenverhaalsbesluiten in verband met de brand op het perceel van [appellant].
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van het college van 7 maart 2023, voor zover het college daarin de besluiten van 5 juli 2022, 8 juli 2022, 28 juli 2022 en 9 augustus 2022 voor zover die besluiten zien op artikel 13 van de Wet bodembescherming en het college het daarmee verband houdende kostenverhaal in stand heeft gelaten;
    III.      herroept de besluiten 5 juli 2022, 8 juli 2022 en 28 juli 2022 voor zover [appellant] in die besluiten is aangemerkt als overtreder van artikel 13 van de Wet bodembescherming;
    IV.      herroept het besluit van 9 augustus 2022 voor zover daarbij de kosten van de toepassing van bestuursdwang als gevolg van de werkzaamheden van Antea Group van € 114.502,06 op [appellant] worden verhaald;
    V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit het college van 7 maart 2023;
    VI.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Pekela tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Pekela tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het bezwaar opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.294,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Pekela aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrag van € 184,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. A. Kuijer, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Kuijer
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 4 juni 2025
    672-1136