ECLI:NL:RVS:2025:1688, Raad van State, 16-04-2025, 202205293/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 12 februari 2021 heeft het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.een aanvraag van [appellant] voor een vergunning voor het innemen van een ligplaats afgewezen. [appellant] woont aan de [locatie] in Alphen aan den Rijn. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het gebruiken van de al bestaande boothelling en trailer aan de achterzijde van zijn woning, grenzend aan de Oude Rijn, een provinciale vaarweg. Bij het gebruik van de boothelling wordt kortdurend ligplaats ingenomen aan de oever achter zijn woning. Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat het beoogde gebruik van de vaarweg in strijd is met artikel 3.23 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland en het geldende ligplaatsenbeleid. Het college hanteert namelijk als beleid om geen vergunning te verlenen voor het innemen van een ligplaats als sprake is van een veiligheidszone, terwijl de boothelling van [appellant] uitmondt in zo’n veiligheidszone. Ook heeft het college geen reden gezien om af te wijken van het beleid. Het doel van dit beleid is het beschermen van het belang van de vlotte en veilige doorvaart van de provinciale vaarwegen.

202205293/1/A3.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2022 in zaak nr. 21/5128 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 12 februari 2021 heeft het college een aanvraag van [appellant] voor een vergunning voor het innemen van een ligplaats afgewezen.
    Bij besluit van 24 juni 2021 heeft college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 juli 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2024, waar [appellant], vergezeld door [persoon], en het college, vertegenwoordigd door J.M. Blazer, zijn verschenen.
    Overwegingen
    1.       De relevante regelgeving is opgenomen in een bijlage die onderdeel is van deze uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] woont aan de [locatie] in Alphen aan den Rijn. Hij heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een vergunning voor het gebruiken van de al bestaande boothelling en trailer aan de achterzijde van zijn woning, grenzend aan de Oude Rijn, een provinciale vaarweg. Bij het gebruik van de boothelling wordt kortdurend ligplaats ingenomen aan de oever achter zijn woning. Het college heeft de aanvraag afgewezen, omdat het beoogde gebruik van de vaarweg in strijd is met artikel 3.23 van de Omgevingsverordening Zuid-Holland en het geldende ligplaatsenbeleid. Het college hanteert namelijk als beleid om geen vergunning te verlenen voor het innemen van een ligplaats als sprake is van een veiligheidszone, terwijl de boothelling van [appellant] uitmondt in zo’n veiligheidszone. Ook heeft het college geen reden gezien om af te wijken van het beleid. Het doel van dit beleid is het beschermen van het belang van de vlotte en veilige doorvaart van de provinciale vaarwegen. Dit belang weegt zwaarder dan het belang van [appellant] om gebruik te kunnen maken van zijn boothelling, aldus het college. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de aanvraag op goede gronden heeft afgewezen.
    Hoger beroep
    3.       [appellant] betoogt dat hij geen vergunning nodig heeft. Het kort afmeren ten behoeve van het gebruikmaken van zijn boothelling moet namelijk gekwalificeerd worden als ‘kort verblijf’ en daarvoor hoeft hij, op grond van artikel 3.23, tweede lid, van de Verordening van provinciale staten van Zuid-Holland van 20 februari 2019 houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (hierna: Omgevingsverordening), geen vergunning te hebben.
    3.1.    Op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Omgevingsverordening is het verboden om zonder vergunning met een schip of een drijvend bouwsel, anders dan op een krachtens verkeersbesluit daarvoor blijkens een aanduiding ter plaatse bestemde locatie, ligplaats in te nemen, te meren of te ankeren in een vaarweg.
    Op grond van het tweede lid van dat artikel is het eerste lid niet van toepassing op kort verblijf aan een particuliere oever in een vaarstrook of een veiligheidsstrook.
    3.2.    Op grond van artikel 1.1 van Omgevingsverordening bevat Bijlage I bij de verordening begrippen en definities voor de toepassing van deze verordening en de daarop berustende bepalingen.
    Een ligplaats wordt in Bijlage I van de Omgevingsverordening omschreven als een plaats in of boven het water om door een vaartuig ter verblijf van meer dan vijftien minuten te worden ingenomen.
    Kort verblijf wordt in Bijlage I van de Omgevingsverordening omschreven als het kortdurend en in ieder geval niet langer dan vijftien minuten, innemen van een ligplaats voor het in of uit laten stappen van passagiers, het laden of lossen van pleziervaart gerelateerde goederen of het te water laten van een pleziervaartuig.
    Een vaarstrook wordt in Bijlage I van de Omgevingsverordening omschreven als deel van de vaarweg dat uitsluitend bestemd is voor varend verkeer.
    Een veiligheidsstrook wordt in Bijlage I van de Omgevingsverordening omschreven als parallel aan de vaarstrook en aan weerszijden daarvan richting oever gelegen deel van de vaarweg dat als buffer dient tussen varende en liggende schepen.
    Een veiligheidszone wordt in Bijlage I van de Omgevingsverordening omschreven als deel van een vaarweg met een relatief hoog risico op ongevallen.
    3.3.    [appellant] wil gebruikmaken van zijn boothelling, die geheel op de oever ligt. Bij het te water laten of uit het water halen van de boot zal kortdurend gebruik worden gemaakt van het vaarwater langs de oever bij zijn woning. Dat deze handeling valt onder de definitie van ‘kort verblijf’ in de zin van artikel 3.23, tweede lid, van de Omgevingsverordening, is niet in geschil. Op grond van die bepaling is kort verblijf zonder vergunning toegestaan aan een particuliere oever in een vaarstrook of veiligheidsstrook en geldt de vergunningplicht uit het eerste lid dus niet. Het is ook niet in geschil dat de boothelling van [appellant] is gelegen op een particuliere oever, die uitmondt in een vaarstrook en dat ter plaatste geen sprake is van een veiligheidsstrook. Wel in geschil is het antwoord op de vraag of kort verblijf eveneens is toegestaan in een vaarstrook waar ook een veiligheidszone aanwezig is. Volgens het college blijkt dit weliswaar niet met zoveel woorden uit artikel 3.23, tweede lid, van de Omgevingsverordening maar volgt dit wel uit artikel 3 van de Beleidsregel ontheffingen ligplaatsen provinciale vaarwegen van Zuid-Holland. Uit deze bepaling volgt dat ontheffing van het verbod om ligplaats in te nemen kan worden verleend indien de ligplaats niet is gelegen in een vaarstrook, veiligheidsstrook of veiligheidszone.
    3.4.    De Afdeling is van oordeel dat in artikel 3.23 van de Omgevingsverordening niet is geregeld dat het verbod van artikel 3.23, eerste lid, toch geldt voor kort verblijf aan een particuliere oever in een vaarstrook, wanneer die onderdeel is van een veiligheidszone. Op grond van artikel 3.23, eerste lid, is het verboden om zonder vergunning ligplaats in te nemen, te meren of te ankeren in een vaarweg. Het tweede lid van dat artikel geeft evenwel een uitzondering voor kort verblijf aan een particuliere oever in een vaarstrook of veiligheidsstrook. Dat de situatie van [appellant] daaraan voldoet is, zoals onder 3.3 is overwogen, niet in geschil. Uit artikel 3.23, tweede lid, van de Omgevingsverordening volgt niet, anders dan het college veronderstelt, dat op die uitzondering weer een uitzondering geldt, in die zin dat kort verblijf niet is toegestaan in een veiligheidszone. Een dergelijk verbod was wel opgenomen in artikel 15, eerste lid, onder e, van de Vaarwegenverordening Zuid-Holland 2015. In de Omgevingsverordening is dit verbod niet teruggekomen.
    3.5.    Anders dan het college stelt, kan in het tweede lid van artikel 3.23 van de Omgevingsverordening dus geen verbod om in een veiligheidszone voor kort verblijf ligplaats in te nemen, worden gelezen. Voor zover het college een dergelijk verbod impliciet afleidt uit artikel 3 van de Beleidsregel ontheffing ligplaatsen provinciale vaarwegen van Zuid-Holland, levert dat naar het oordeel van de Afdeling, gelet op de artikel 3.23, tweede lid, van de Omgevingsverordening strijd op met het rechtszekerheidsbeginsel. Nog los van het feit dat dit beleid is geformuleerd ten behoeve van de inmiddels vervangen Vaarwegenverordening Zuid-Holland 2015, waardoor dit beleid wat betreft tekst en context niet aansluit op de inmiddels geldende Omgevingsverordening, kan (impliciet) beleid geen basis vormen voor een verbod, als daar geen in een algemene regel aan te wijzen grondslag voor bestaat. Deze beleidsregel bevat bovendien geen regeling voor kort verblijf. Dit betekent dat de uitzondering van artikel 3.23, tweede lid, van de Omgevingsverordening op het verbod om zonder vergunning ligplaats in te nemen, ook van toepassing is op de situatie van [appellant], ongeacht de vraag of ter plaatse sprake is van een veiligheidszone.
    3.6.    Daarbij komt dat het voor de Afdeling niet duidelijk is geworden of er wel een veiligheidszone geldt op de locatie van de woning van [appellant]. Op grond van artikel 2.1, tweede lid, van de Omgevingsverordening is het college bevoegd om op de vaarwegen die in beheer zijn bij de provincie, zones aan te wijzen die de functie hebben van vaarstrook, veiligheidsstrook, veiligheidszone of overige delen van de vaarweg. Het college heeft tijdens de zitting van de Afdeling toegelicht dat hij van deze bevoegdheid gebruik heeft gemaakt door een kaart te publiceren die online is te raadplegen. Een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb, waarmee de eerdergenoemde zones worden aangewezen, heeft het college evenwel niet kunnen noemen of aanwijzen. Naar het oordeel van de Afdeling is daarmee niet inzichtelijk of het college de veiligheidszone op rechtmatige wijze als zodanig heeft aangewezen. Nu het college de aanwezigheid van een veiligheidszone kennelijk, hoewel zonder grondslag in de regelgeving, van doorslaggevend belang acht voor de gelding van de vergunningplicht van artikel 3.23, eerste lid, van de Omgevingsverordening, lag het op zijn weg om daarover geen enkele onduidelijkheid te laten bestaan.
    3.7.    Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen heeft [appellant] geen vergunning nodig voor kort verblijf ten behoeve van het gebruik van zijn boothelling. Het college had zijn aanvraag daarom (positief) moeten afwijzen. Dit betekent dat het college de aangevraagde vergunning ten onrechte heeft geweigerd op grond van artikel 3.23, eerste lid, van de Omgevingsverordening. De rechtbank is op onjuiste gronden tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt.
    3.8.    Wat [appellant] nog meer heeft aangevoerd, hoeft niet meer te worden besproken.
    Conclusie over het hoger beroep
    4.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 juni 2021 gegrond verklaren en dat besluit wegens strijd met artikel 3.23 van de Omgevingsverordening vernietigen. Ook ziet de Afdeling aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Zij zal het besluit van 12 februari 2021 herroepen, omdat voor de aangevraagde handeling geen vergunning vereist is. De Afdeling zal verder bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
    Wat betekent dit voor [appellant]?
    5.       [appellant] heeft geen vergunning nodig voor het gebruiken van zijn boothelling. Hij mag de boothelling dus gebruiken voor kort verblijf zoals omschreven in Bijlage I bij de Omgevingsverordening. Als het college wil dat kort verblijf niet is toegestaan in veiligheidszones, zal hij de hiervoor geconstateerde gebreken moeten herstellen. Het zou het college sieren als hij zich daarbij rekenschap geeft van de situatie van [appellant].
    Verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
    6.       [appellant] heeft ook verzocht om een vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn.
    6.1.    De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:155).
    6.2.    Het college heeft het bezwaarschrift ontvangen op 25 maart 2021. De redelijke termijn is op het moment van deze uitspraak dus overschreden met 22 dagen.
    6.3.    De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. Indien pas bij de Afdeling een beroep op schending van de redelijke termijn wordt gedaan, zoals in dit geval, wordt de vraag of de redelijke termijn is overschreden beoordeeld naar de stand van de zaak op het moment van de uitspraak van de Afdeling, waarbij de duur van de totale procedure in ogenschouw wordt genomen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:176).
    6.4.    De bezwaarfase heeft geduurd van 25 maart 2021 tot het besluit op bezwaar van 24 juni 2021. Het college heeft de redelijke behandelingsduur dus niet overschreden. De rechtbank heeft het beroepschrift ontvangen op 30 juli 2021 en de rechtbank heeft uitspraak gedaan op 22 juli 2022. De rechtbank heeft de redelijke behandelingsduur dus ook niet overschreden. De Afdeling heeft het hogerberoepschrift op 2 september 2022 ontvangen. Met de uitspraak van vandaag heeft de Afdeling de redelijke behandelingsduur overschreden met zeven maanden en veertien dagen. Dat betekent dat de overschrijding van de redelijke termijn geheel is toe te rekenen aan de Afdeling.
    6.5.    Gelet op hetgeen is overwogen onder 6.2. en uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan [appellant] toe te kennen bedrag € 500,00.
    6.6.    Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de Afdeling is toe te rekenen, wordt de vergoeding van schade uitgesproken ten laste van de Staat (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), die de schade als gevolg van de overschrijding van de redelijke termijn door Afdeling moet betalen. Dat betekent dat de Afdeling de Staat zal veroordelen tot een schadevergoeding van € 500,00.
    6.7.    Het verzoek van [appellant] om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt dus toegewezen.
    Slotsom
    7.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 juli 2022 in zaak nr. 21/5128;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 24 juni 2021, kenmerk PZH-2021-777093596;
    V.       herroept het besluit van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 12 februari 2021, kenmerk PZH-2021-767087796;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
    VII.     veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 41,97;
    VIII.    gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 455,00 vergoedt;
    IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling aan [appellant], van een schadevergoeding van € 500,00.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. P.H.A. Knol en mr. M.C. Stoové, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    85-1072
     
    BIJLAGE
     
    Omgevingsverordening Zuid-Holland
    Artikel 2.1 Aanwijzing vaarwegen en vrijwaringszones
    […]
    2.       Gedeputeerde staten wijzen op de vaarwegen die in beheer zijn bij de provincie, zones aan die de functie hebben van vaarstrook, veiligheidsstrook, veiligheidszone of overige delen van de vaarweg.
    […]
    Artikel 3.23 Ligplaats innemen
    1.       Het is verboden zonder vergunning met een schip of een drijvend bouwsel, anders dan op een krachtens verkeersbesluit daarvoor blijkens een aanduiding ter plaatse bestemde locatie, ligplaats in te nemen, te meren of te ankeren in een vaarweg.
    2.       Het eerste lid is niet van toepassing op kort verblijf aan een particuliere oever in een vaarstrook of een veiligheidsstrook.
    3.       Gedeputeerde staten kunnen over de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, regels stellen met het oog op de functies, bedoeld in artikel 2.1, tweede lid. Deze regels kunnen mede strekken tot:
    a. vrijstelling van het verbod;
    b. het opleggen van de verplichting om met inachtneming van daarbij te stellen regels melding te doen van de activiteit;
    c. het opleggen van de verplichting om opgave te doen van gegevens en bescheiden; of
    d. het voldoen aan maatwerkvoorschriften voor de activiteit.
    […]
    Bijlage I begrippen
    […]
    ligplaats: plaats in of boven het water om door een vaartuig ter verblijf van meer dan vijftien minuten te worden ingenomen;
    […]
    kort verblijf: kortdurend en in ieder geval niet langer dan vijftien minuten, innemen van een ligplaats voor het in of uit laten stappen van passagiers, het laden of lossen van pleziervaartgerelateerde goederen of het te water laten van een pleziervaartuig;
    […]
    vaarstrook: deel van de vaarweg dat uitsluitend bestemd is voor varend verkeer;
    vaarweg: voor het openbaar verkeer met schepen openstaand water in de zin van artikel 1.01, onder D, onder 5°, van het Binnenvaartpolitiereglement;
    […]
    veiligheidsstrook: parallel aan de vaarstrook en aan weerszijden daarvan richting oever gelegen deel van de vaarweg dat als buffer dient tussen varende en liggende schepen;
    veiligheidszone: deel van een vaarweg met een relatief hoog risico op ongevallen;
    Beleidsregel ontheffingen ligplaatsen provinciale vaarwegen van Zuid-Holland
    Artikel 3 Ontheffing voor ligplaats ten behoeve van recreatievaartuigen
    Gedeputeerde Staten kunnen ontheffing verlenen van het verbod om ligplaats in te nemen, zoals genoemd in artikel 16 eerste lid van de Vaarwegenverordening Zuid-Holland 2015, ten behoeve van een recreatievaartuig
    indien:
    a.       de ligplaats niet gelegen is in een vaarstrook, veiligheidsstrook of veiligheidszone; en
    b.       het een ligplaats aan een particuliere oever betreft en de aanvrager van de ontheffing de rechthebbende van die oever is of schriftelijke
    toestemming van de rechthebbende van de oever heeft verkregen, of
    […]