ECLI:NL:RVS:2025:3439, Raad van State, 23-07-2025, 202103510/1/A2 en 202500629/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 18 september 2019 heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023 een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming voor het doden van edelherten met een geweer en gebruikmaking van een demper in de Oostvaardersplassen en de gebieden daaromheen. De Oostvaarderplassen is aangewezen als Natura 2000-gebied voor verschillende vogelsoorten. Het bestaat uit een kerngebied met een moerasdeel grenzend aan het Markermeer en een graslanddeel (hierna: het grazige deel). Daaromheen liggen de beboste gebieden het Oostvaardersbos, Kotterbos, Oostvaardersveld en Hollandse Hout. Het kerngebied bestaat uit 3.600 ha moerasgebied en 1.880 ha graslandgebied. In 2017 heeft de provincie Flevoland de verantwoordelijkheid voor het beheer van de Oostvaardersplassen overgenomen van het Rijk. Stamina betoogt primair dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op de edelherten in de Oostvaardersplassen de Wet dieren en niet de Wnb van toepassing is. Zij voert daartoe aan dat voor het onderscheid tussen gehouden en niet-gehouden dieren een doorslaggevend vereiste is of de oppervlakte van het leefgebied meer of minder dan 5.000 ha bedraagt.

202103510/1/A2 en 202500629/1/A2.
    Datum uitspraak: 23 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak onderscheidenlijk tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op de hoger beroepen van:
    Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer (hierna: Stamina), gevestigd in Doorn, gemeente Utrechtse Heuvelrug,
    appellante,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Midden­-Nederland van 26 april 2021 en 23 december 2024 in zaken nrs. 20/2494 en 24/1362 in de gedingen tussen:
    Stamina
    en
    het college van gedeputeerde staten van Flevoland.
    Procesverloop
    Bij besluit van 18 september 2019 heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023 een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 3.17 van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) voor het doden van edelherten met een geweer en gebruikmaking van een demper in de Oostvaardersplassen en de gebieden daaromheen.
    Bij besluit van 27 mei 2020 heeft het college het door Stamina daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij besluit van 6 december 2023 heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2028 een ontheffing verleend als bedoeld in artikel 3.17 van de Wnb voor het doden van edelherten met een geweer en gebruikmaking van een demper in de Oostvaardersplassen en de gebieden daaromheen.
    Bij uitspraken van 26 april 2021 en 23 december 2024 heeft de rechtbank de door Stamina tegen de besluiten van 27 mei 2020 en 6 december 2023 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraken heeft Stamina hoger beroepen ingesteld.
    Het college heeft schriftelijke uiteenzettingen gegeven.
    Bij besluit van 9 februari 2023 heeft het college het besluit van 27 mei 2020 gewijzigd.
    Stamina heeft gronden ingediend tegen het besluit van 9 februari 2023.
    Stamina, het college, Stichting Faunabeheereenheid Flevoland en Staatsbosbeheer hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaken ter zitting behandeld op 23 april 2025, waar Stamina, vertegenwoordigd door [gemachtigden], en het college, vertegenwoordigd door mr. R.D. Reinders en mr. L. Verhees, advocaten in Den Haag, zijn verschenen. Voorts zijn ter zitting Staatsbosbeheer, vertegenwoordigd door mr. M. van Egmond, drs. IJ. Zwart, drs. J. Bijl en mr. A.Y. Muus, en Stichting Faunabeheereenheid Flevoland, vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht en wettelijk kader
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een ontheffing op grond van de Wnb is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    De aanvragen om een ontheffing zijn ingediend op 14 augustus 2019 en 7 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wnb, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       De bepalingen uit de Wnb die relevant zijn voor de uitspraak zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak die hiervan deel uitmaakt.
    Inleiding
    3.       De Oostvaarderplassen is aangewezen als Natura 2000-gebied voor verschillende vogelsoorten. Het bestaat uit een kerngebied met een moerasdeel grenzend aan het Markermeer en een graslanddeel (hierna: het grazige deel). Daaromheen liggen de beboste gebieden het Oostvaardersbos, Kotterbos, Oostvaardersveld en Hollandse Hout. Het kerngebied bestaat uit 3.600 ha moerasgebied en 1.880 ha graslandgebied. In 2017 heeft de provincie Flevoland de verantwoordelijkheid voor het beheer van de Oostvaardersplassen overgenomen van het Rijk.
    Besluitvorming
    4.       Bij het besluit van 18 september 2019, zoals gehandhaafd bij het besluit van 27 mei 2020, heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland voor de periode van 1 januari 2020 tot en met 31 december 2023 een ontheffing verleend op grond van artikel 3.17 van de Wnb voor het doden van edelherten met een geweer en gebruikmaking van een demper in de Oostvaardersplassen en de gebieden daaromheen, tot een doelstand van 500 dieren. Het afschot is toegestaan in de periode van 1 september tot 15 maart, er moet tussen zonsondergang en zonsopkomst een aaneengesloten rustperiode van minimaal 8 uur aangehouden worden waarbinnen geen afschot plaatsvindt en er mag geen afschot plaatsvinden in de bronsttijd van het edelhert.
    5.       Bij het besluit van 6 december 2023 heeft het college aan Stichting Faunabeheereenheid Flevoland voor de periode van 1 januari 2024 tot en met 31 december 2028 een ontheffing verleend op grond van artikel 3.17 van de Wnb voor het 24 uur per etmaal doden van edelherten met een geweer en gebruikmaking van een demper in de Oostvaardersplassen en de gebieden daaromheen, tot een doelstand van 500 dieren. Het afschot is toegestaan in de periode van 1 augustus tot 1 mei.
    6.       Staatsbosbeheer voert als eigenaar en beheerder van de Oostvaardersplassen de ontheffingen uit.
    7.       Omdat Stamina met gelijkluidende gronden is opgekomen tegen ontheffingen in twee periodes, ziet de Afdeling aanleiding eerst de meest recente ontheffing te beoordelen.
    Hoger beroep met zaak nr. 202500629/1/A2 over de ontheffing van 6 december 2023
    Is de Wnb van toepassing op de edelherten in de Oostvaardersplassen?
    8.       Stamina betoogt primair dat de rechtbank niet heeft onderkend dat op de edelherten in de Oostvaardersplassen de Wet dieren en niet de Wnb van toepassing is. Zij voert daartoe aan dat voor het onderscheid tussen gehouden en niet-gehouden dieren een doorslaggevend vereiste is of de oppervlakte van het leefgebied meer of minder dan 5.000 ha bedraagt. Omdat de oppervlakte van het leefgebied van de edelherten in de Oostvaardersplassen 1.880 ha is, moeten zij als gehouden dieren worden beschouwd. Hieruit volgt dat Staatsbosbeheer beschikkingsmacht heeft over de edelherten in het gebied. Omdat de Wnb in dit geval niet van toepassing is, had de ontheffing niet verleend mogen worden, aldus Stamina.
    8.1.    De Afdeling overweegt, onder verwijzing naar de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 20 september 2022, (ECLI:NL:CBB:2022:622), dat de edelherten in de Oostvaardersplassen niet als gehouden dieren in de zin van de Wet dieren moeten worden beschouwd. Op grond van de Wet dieren is het hebben van beschikkingsmacht doorslaggevend om te kunnen spreken van gehouden dieren. De Oostvaardersplassen is een type natuurgebied waar natuurlijke processen een belangrijke rol spelen en waarin geen volledige beschikkingsmacht is van de mens. In de totstandkomingsgeschiedenis van de Wnb (Kamerstukken II, 2011/12, 33 348, nr. 3, p. 181) wordt verwezen naar de beleidslijn dat dieren als gehouden worden beschouwd als zij leven in een omrasterd terrein van minder dan 5.000 ha en als zij zich op terreinen groter dan 5.000 ha bevinden zij als in het wild levende dieren worden beschouwd. Niet in geschil is dat het omrasterde terrein waarbinnen de edelherten in de Oostvaardersplassen leven, groter is dan 5.000 ha. Dat het grazige deel 1.880 ha bedraagt, maakt niet dat de edelherten als gehouden dieren moeten worden beschouwd, omdat daarvoor naar het hele terrein moet worden gekeken. Gelet op het voorgaande heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat de Wnb van toepassing is op de edelherten in de Oostvaardersplassen.
    8.2.    Het betoog faalt.
    Wordt met het afschot van edelherten afbreuk gedaan aan de gunstige staat van instandhouding?
    Standpunt van het college en oordeel van de rechtbank
    9.       Het college stelt zich op het standpunt dat met een doelstand van 500 edelherten geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. De doelstand van 500 edelherten is genetisch voldoende divers en geeft daarom een levensvatbare populatie. De startpopulatie in 1992 was genetisch namelijk zeer divers en de genetische diversiteit van de populatie was in 2016 relatief hoog vergeleken met omvangrijke edelhertenpopulaties in omvangrijke bosgebieden elders in West-Europa. Het college baseert zich hierbij op het rapport ‘Herkomst en migratie van Nederlandse edelherten en wilde zwijnen’ van Alterra Wageningen UR van juni 2016 (hierna: het Alterra-rapport) en de ‘Notitie: Gunstige Staat van Instandhouding edelherten Oostvaardersplassen’ van Staatsbosbeheer van mei 2023 (hierna: de Notitie). Verder lijken er volgens het college in de nabije toekomst kansen te liggen voor spontane uitwisseling met een populatie edelherten in de Randmeerzone die via ‘inspring’-poorten in de Oostvaardersplassen komen. Mocht op termijn blijken dat spontane uitwisseling met andere populaties niet op gang komt en dat er aanwijzingen zijn van sterke achteruitgang in genetische variatie, dan kan dit worden verholpen door het bijplaatsen van mannetjes die actief deelnemen aan de voortplanting. Het college stelt zich daarnaast op het standpunt dat er ook op de lange termijn voldoende geschikt habitat zal zijn voor een populatie edelherten in de Oostvaardersplassen en dat dit door de uitvoering van het populatiebeheer niet zal afnemen. De rechtbank is het college in deze standpunten gevolgd.
    Betoog van Stamina
    10.     Stamina betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Stamina voert daartoe aan dat het college onvoldoende heeft onderbouwd dat de genetische variatie van de edelherten na het afschot van 80% van de populatie vanaf 2018 tot een doelstand van 500 edelherten nog steeds groot is. Het college heeft geen actuele populatie-dynamische gegevens ter onderbouwing van dat standpunt overgelegd. Dat de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen ten tijde van het Alterra-rapport genetisch divers was en geen tekenen van inteelt vertoonde, komt onder meer door het feit dat er bijna 30 jaar geen actief beheer heeft plaatsgevonden. Daardoor kon de populatie groeien naar de draagkracht van het terrein onder het mechanisme van natuurlijke selectie van de sterkste en best aangepaste dieren. Dat wil niet zeggen dat de populatie bij een doelstand van 500 deze relatief hoge variatie kan behouden. Door het actief populatiebeheer bestaat de kans dat genetisch beter aangepaste dieren worden gedood terwijl minder aangepaste dieren zorgen voor het nageslacht. Hierdoor krijgt inteelt en genetische drift meer kans. Ook de lange periode dat de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen in isolatie heeft geleefd kan een risicofactor zijn voor het optreden van inteelt, aldus Stamina.
    10.1.  Stamina voert daarnaast aan dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de Notitie en het rapport ‘Uitplaatsing van grote grazers uit de Oostvaardersplassen, een Quickscan van potentiële uitzetgebieden’ van Wageningen Environmental Research van augustus 2018 (hierna: de Quickscan) niet kunnen dienen ter onderbouwing van de doelstand van 500, omdat in de Quickscan een doelstand van 4.000 wordt bepleit en de Notitie onjuistheden bevat. In de Notitie is ten onrechte vermeld dat niet is onderzocht of de doelstand van 4.000 dieren ook geldt voor de Oostvaardersplassen. Drs. H.A.H. Jansman, een van de opstellers van de Quickscan, heeft gesteld dat zij ook voor de Oostvaardersplassen uitgaan van een doelstand van 4.000. Ook wordt in de Notitie teruggegrepen op het Alterra-rapport, dat is gebaseerd op te oude gegevens uit 2007. In de Notitie wordt daarnaast ten onrechte de aanbeveling uit het Alterra-rapport weggelaten, om genetisch te monitoren met het doel tijdig bij te sturen ingeval van afname van de genetische variëteit en het ontstaan van inteeltdepressie. In de Notitie wordt verder ten onrechte gesteld dat polygamie bij edelherten het risico op inteelt verlaagt. Ook heeft de rechtbank ten onrechte een tegenstrijdigheid aangenomen tussen de uitspraken van Jansman in de uitzending van het radioprogramma Vroege Vogels van 29 november 2020 en het Alterra-rapport. Deze liggen juist in elkaars verlengde. De rechtbank had daarom het verzoek om Jansman als deskundige op te roepen niet mogen afwijzen, aldus Stamina.
    10.2.  Stamina betoogt verder dat de rechtbank niet heeft onderkend dat spontane genetische uitwisseling geen reële mogelijkheid is om genetische drift in de toekomst te voorkomen. Het doorbreken van de isolatie van de populatie door spontane genetische uitwisseling met edelherten uit de Randmeerzone is fysiek onmogelijk en heeft nog nooit plaatsgevonden, zoals wordt bevestigd in de Notitie en het Faunabeheerplan Grote Hoefdieren 2024-2028 (hierna: het faunabeheerplan). Het gebied wordt omgeven door een hertenkerend raster, wegen en spoorwegen. Daarnaast worden edelherten buiten de daarvoor aangewezen leefgebieden in Flevoland afgeschoten. Verder zijn de ‘inspring’-poorten volgens Stamina ongeschikt voor edelherten.
    Stamina betoogt daarnaast dat ook bijplaatsing geen reële mogelijkheid is om genetische drift in de toekomst te voorkomen. Uit de Quickscan volgt dat zonder genetische monitoring en onderzoek waarin de aanwezige bloedlijnen nauwkeurig worden bepaald, bijplaatsen tot een verminderde levensvatbaarheid van de gehele populatie kan leiden. Dit onderzoek vindt niet plaats en heeft een lange tijdsduur, waardoor bijplaatsing in de nabije toekomst onmogelijk is, aldus Stamina.
    10.3.  Stamina betoogt verder dat de gunstige staat van instandhouding van de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen ook verslechtert omdat het natuurlijke verspreidingsgebied en leefgebied van de populatie kleiner wordt gemaakt. Uit artikel 1, aanhef en onder i, van de Habitatrichtlijn en Europese beleidsdocumenten volgt dat het vereiste van de gunstige staat van instandhouding eveneens inhoudt dat het verspreidingsgebied van een soort niet kleiner mag worden en dat een voldoende groot habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populatie van die soort in stand te houden. Door een afname van het grazige deel met 800 ha, het afrasteren van het moerasgebied, het afsluiten van (grote delen van) de randgebieden Oostvaardersbos en Kotterbos, het onbereikbaar zijn van het Oostvaardersveld en het niet openstellen van het Hollandse Hout neemt het natuurlijke verspreidingsgebied en het leefgebied van de edelherten in de Oostvaardersplassen af. Vervolgens is¬ de noodzaak van de verkleining van de populatieomvang tot een doelstand van 500 onderbouwd door een beroep te doen op de beschikbare oppervlakte grasland die resteert na de verkleining naar 1.080 ha. Dat is onbehoorlijk bestuur en in strijd met de Wnb en de Europese verplichtingen die op het gebied rusten, aldus Stamina.
    10.4.  Stamina betoogt tot slot dat de landelijke staat van instandhouding van het edelhert niet goed is. De edelherten die in het Weerterbos en in het Groene woud leven hebben een gehouden status en de edelherten die op de Veluwe leven vertonen tekenen van inteelt, waardoor deze niet kunnen bijdragen aan de staat van instandhouding van de soort. Stamina verwijst hierbij naar publicaties van Jansman en dr. G.A. de Groot. Verder kan het college bij de verkleining van de populatie niet verwijzen naar de staat van instandhouding van andere gebieden, omdat het duurzame voortbestaan van soorten op verschillende schaalniveaus van de provincies moet worden gewaarborgd, aldus Stamina.
    Beoordeling van het betoog
    11.     De ontheffing strekt tot het verminderen van het aantal dieren en richt zich niet op een verkleining van de oppervlakte van het gebied. Het college moet in het besluit tot verlening van de ontheffing evenwel deugdelijk motiveren dat daarmee geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan. Daarbij kan het leefgebied van de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen een rol spelen. Het college heeft de ontheffing verleend voor het afschot tot een doelstand van 500 edelherten. Ter zitting is besproken of de draagkracht van het gebied een populatie edelherten van meer dan 500 toelaat. Daarbij is het door provinciale staten van Flevoland als beleidskader vastgestelde Advies Beheer Oostvaardersplassen van de Externe begeleidingscommissie beheer Oostvaardersplassen van april 2018 aan de orde geweest. Daarin is vermeld dat de verkleining van het grazige deel tot ca. 1.080 ha gevolgen heeft voor de omvang van de populaties grote grazers in de Oostvaardersplassen. De populatie grote grazers bestaat naast edelherten ook uit heckrunderen en konikpaarden. In het midden van de jaren 90 van de vorige eeuw was er een natuurlijk sterftepercentage van 10%, bij een begrazingsdruk van 1,4 dieren per ha. Om bovenmatige wintersterfte te voorkomen adviseert de externe begeleidingscommissie daarom om bij een oppervlakte begrazen grasland van 1.080 ha een plafond van ca. 1.500 grote grazers aan te houden. Het college heeft niet gesteld dat bij een grotere omvang van de populatie edelherten dan de doelstand van 500 onmiddellijk een voedseltekort zal ontstaan. De Afdeling gaat er daarom van uit dat de draagkracht van het gebied er niet toe leidt dat bij een populatie edelherten van meer dan 500 de dieren door een gebrek aan voedsel onmiddellijk onnodig zullen lijden. De draagkracht van het gebied laat dus een populatie edelherten van meer dan 500 toe.
    11.1.  Vervolgens is de vraag of 500 edelherten ook op de langere termijn een genetisch voldoende divers en daardoor levensvatbare populatie vormen. Niet in geschil is dat de genetische diversiteit van de populatie op de lange termijn een randvoorwaarde is voor een levensvatbare populatie. Als een populatie uit een te klein aantal dieren bestaat, komt de gunstige staat van instandhouding in gevaar. Het college stelt zich met een beroep op het Alterra-rapport en de Notitie op het standpunt dat 500 edelherten in de Oostvaardersplassen een voldoende genetisch diverse populatie vormt.
    11.2.  In het Alterra-rapport wordt geconstateerd dat, vergeleken met de omvangrijke edelhertpopulaties in omvangrijke bosgebieden elders in West-Europa, de genetische diversiteit en heterozygositeit in de Oostvaardersplassen relatief hoog is. Van een zorgwekkend niveau van genetische verarming of inteelt is in die populatie op dit moment geen sprake, zo stelt het Alterra-rapport. Bij edelherten in de Oostvaardersplassen is op dit moment dan ook weinig reden tot zorg. Voor duurzaam behoud op langere termijn is een minimale populatiegrote wel vereist, volgens Alterra. Bij voldoende interne uitwisseling kan de diversiteit in de Oostvaardersplassen waarschijnlijk tot op zekere hoogte behouden blijven. Aanbevolen wordt om de genetische databases periodiek te updaten omdat de genetische samenstelling door de tijd heen sterk kan veranderen. Gerichte monitoring wordt aanbevolen om genetische verarming of inteelt vroegtijdig te signaleren en aanbevolen wordt om de komende jaren opnieuw onderzoek te doen om zicht te krijgen op wat de minimale levensvatbare populatieomvang is, aldus het Alterra-rapport.
    In de Notitie wordt gesteld dat vanwege de isolatie 4.000 dieren in de Oostvaardersplassen wenselijk is voor een levensvatbare populatie als deze op langere termijn geheel geïsoleerd blijft. Hoewel de populatie op dit moment geïsoleerd is, zo vervolgt de Notitie, is uitwisseling in de toekomst niet uitgesloten, zowel door uitwisseling met andere populaties als via het bijplaatsen van dieren.
    Ook de Quickscan gaat in op de minimale omvang van een levensvatbare populatie. Daarin wordt voorop gesteld dat uit Franklin (1980) kan worden opgemaakt dat bij een populatie van boven de 500 wordt verondersteld dat op langere termijn geen variantie verloren gaat, maar dat anderen stellen dat dit getal hoger moet zijn (Lande 1995 en Frankham et al 2014). Per soort moet dit worden bezien. Het edelhert is een polygame soort waarbij inteelt eerder optreedt, zo vervolgt de Quickscan. Voor zover voor edelherten studies beschikbaar zijn, zou dat voor edelherten leiden tot een minimale levensvatbare populatie van ongeveer 400 in het geval van een open populatie en ongeveer 4.000 dieren in een geheel geïsoleerde populatie, aldus de Quickscan.
    11.3.  De Afdeling maakt uit al deze rapporten en de toelichting daarop ter zitting op dat er op het moment van uitbrengen van het Alterra-rapport op basis van onderzoeksresultaten uit 2007 geen aanleiding was te vrezen voor genetisch verarming of inteelt, die de gunstige staat van instandhouding van de populatie edelherten in de Oostvaarderplassen in gevaar zou brengen. In 2007 waren er volgens de Notitie echter ongeveer 1.750 edelherten aanwezig. Uit het Alterra-rapport kan dus niet de conclusie worden getrokken dat bij een doelstand van 500 edelherten geen aanleiding bestaat te vrezen voor genetisch verarming of inteelt die de gunstige staat van instandhouding van de populatie edelherten in de Oostvaarderplassen in gevaar zou brengen. Het onderzoek van Alterra ziet namelijk op de situatie in 2007 met 1.750 edelherten. Specifieke onderzoeksresultaten over de genetische diversiteit van de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen van na 2007 en bij minder dan 1.750 dieren zijn niet bekend. Dat klemt te meer omdat ook uit het Alterra-rapport blijkt dat het monitoren van de situatie aanbevolen is, omdat de genetische samenstelling door de tijd heen sterk kan veranderen. Ook in de Notitie is vermeld dat het niet bekend is hoe de genetische variatie van de edelherten in de Oostvaardersplassen zich na 2007 heeft ontwikkeld en wat het effect van het huidige populatiebeheer op de genetische diversiteit is.
    11.4.  Vast staat verder dat uit wetenschappelijke literatuur bovendien niet kan worden opgemaakt hoe groot een genetisch voldoende diverse en levensvatbare populatie edelherten exact moet zijn. Er is namelijk geen wetenschappelijke consensus over hoe groot een populatie moet zijn om op de langere termijn levensvatbaar te zijn. Uit de verschillende onderzoeken is wel op te maken dat er sprake is van een bandbreedte van tussen de 400 en 4.000 dieren. Daarbij wordt het aantal hoger bij polygame dieren en bij een volledig geïsoleerde populatie. De Afdeling leidt hieruit af dat de ondergrens van de bandbreedte weliswaar onder de 500 edelherten ligt, maar dat die ondergrens hoger is bij polygame dieren, zoals edelherten en als de populatie geheel geïsoleerd is.
    11.5.  Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat de populatie in de Oostvaardersplassen niet geheel geïsoleerd is. Er zijn ‘inspring’-poorten en dieren kunnen worden bijgeplaatst.
    De Afdeling overweegt dat alle rapporten ervan uitgaan dat de populatie in de Oostvaardersplassen volledig geïsoleerd is. Voor zover er op dit moment al bruikbare ‘inspring’-poorten zijn, wat Stamina betwist, hebben die er nog niet toe geleid dat de populatie op het moment van die rapporten niet geïsoleerd was. Het college heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat edelherten van buiten de Oostvaardersplassen al gebruik hebben gemaakt van de ‘inspring’-poorten zodat de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen als een volledig geïsoleerde populatie moet worden aangemerkt. Uitgaande van polygame dieren en een geheel geïsoleerde populatie moet dus worden geconcludeerd dat niet kan worden uitgegaan van de ondergrens van de aangegeven bandbreedte voor een levensvatbare populatie.
    11.6.  Het college heeft met het Alterra-rapport en de Notitie dus niet aannemelijk gemaakt dat een populatie van 500 edelherten in de Oostvaardersplassen voldoende genetisch divers zou zijn. Deze tekortkoming kan niet worden ondervangen door maatregelen om de populatie te monitoren en/of het via natuurlijke of kunstmatige weg zorgen voor nieuwe dieren. Die maatregelen zijn niet vastgelegd in de aan de ontheffing verbonden voorschriften, zodat de tijdige uitvoering en instandhouding hiervan onvoldoende verzekerd zijn. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het college voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat met de ontheffing geen afbreuk wordt gedaan aan het streven de populatie edelherten in de Oostvaardersplassen in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    11.7.  Gelet hierop wordt niet toegekomen aan de beoordeling van het betoog van Stamina dat de rechtbank het verzoek om Jansman als deskundige op te roepen niet heeft mogen afwijzen.
    11.8.  Het college heeft bij de beoordeling van de gunstige staat van instandhouding in de ontheffing niet de staat van instandhouding van edelherten in andere gebieden in Nederland betrokken. Wat Stamina hierover heeft aangevoerd, kan daarom niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak leiden.
    Conclusie en definitieve beslechting van het geschil in zaak nr. 202500629/1/A2
    12.     Uit wat hiervoor onder 11.6 is overwogen volgt dat het college het besluit van 6 december 2023 in strijd met artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) niet zorgvuldig heeft voorbereid.
    13.     Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak het hiervoor onder 11.6 geconstateerde gebrek in het besluit van 6 december 2023 te herstellen. Bij de voorbereiding van het gewijzigde of nieuwe besluit behoeft afdeling 3.4 van de Awb niet opnieuw te worden toegepast.
    14.     In de einduitspraak wordt beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Hoger beroep met zaak nr. 202103510/1/A2 over het besluit van 27 mei 2020, zoals gewijzigd bij besluit van 9 februari 2023
    15.     De bij het besluit van 18 september 2019 verleende ontheffing is geldig tot en met 31 december 2023, zodat de geldigheidsduur daarvan is verstreken. Bij het wijzigingsbesluit van 9 februari 2023 is de looptijd van de ontheffing ongewijzigd gebleven. Dit maakt dat Stamina geen procesbelang heeft bij het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 26 april 2021 en het beroep tegen het besluit van 9 februari 2023. De Afdeling zal daarom het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank van 26 april 2021 en het beroep van rechtswege tegen het besluit van 9 februari 2023 niet-ontvankelijk verklaren.
    Overschrijding redelijke termijn in zaak nr. 202103510/1/A2
    16.     Stamina heeft in zaak nr. 202103510/1/A2 een verzoek ingediend om schadevergoeding in verband met de overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
    17.     Of de redelijke termijn is overschreden, dient te worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop deze door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
    18.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, overschreden, indien de duur van de totale procedure te lang is. In zaken met een voorafgaande bezwaarschriftprocedure vangt de termijn aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd, waarbij de behandeling van het bezwaar ten hoogste zes maanden, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar mag duren.
    19.     Het college heeft het bezwaar van de stichting ontvangen op 29 oktober 2019. De procedure is geëindigd met de uitspraak van de Afdeling van vandaag. De procedure heeft dus in totaal vijf jaar en negen maanden geduurd. De redelijke termijn is dus overschreden met een jaar en negen maanden. Omdat de behandelduur bij de Afdeling gerekend vanaf de ontvangst van het hogerberoepschrift op 1 juni 2021 meer dan vier jaar heeft geduurd, moet de overschrijding van de redelijke termijn aan de Afdeling worden toegerekend. Uitgaande van een forfaitair bedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal naar boven wordt afgerond, bedraagt de aan Stamina toe te kennen schadevergoeding in totaal € 2.000,00.
    Proceskosten in zaak nr. 202103510/1/A2
    20.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    - in de zaak met zaak nr. 202500629/1/A2
    I.        draagt het college van gedeputeerde staten van Flevoland op om binnen zestien weken na de verzending van deze tussenuitspraak met inachtneming van hetgeen onder 11.6 is overwogen het gebrek in het besluit van 6 december 2023 te herstellen en de Afdeling de uitkomst mede te delen en een gewijzigd of nieuw besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen;
    - in de zaak met zaak nr. 202103510/1/A2
    II.       verklaart het hoger beroep niet-ontvankelijk;
    III.      verklaart het beroep tegen het besluit van 9 februari 2023 niet-ontvankelijk;
    IV.     veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties) om aan Stichting Aanpak Misstanden Natuurbeheer een schadevergoeding van € 2.000,00 te betalen.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.A. Komduur, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Komduur
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 juli 2025
    809
     
    BIJLAGE
     
    Wet natuurbescherming
    Artikel 1.1
    1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    […]
    - gunstige staat van instandhouding van een soort: staat van instandhouding van een soort waarvoor geldt dat:
    a. uit populatiedynamische gegevens blijkt dat de betrokken soort nog steeds een levensvatbare component is van de natuurlijke habitat waarin hij voorkomt, en dat vermoedelijk op lange termijn zal blijven, en
    b. het natuurlijke verspreidingsgebied van die soort niet kleiner wordt of binnen afzienbare tijd lijkt te zullen worden, en
    c. er een voldoende grote habitat bestaat en waarschijnlijk zal blijven bestaan om de populaties van die soort op lange termijn in stand te houden;
    […]
    Artikel 1.11
    1. Een ieder neemt voldoende zorg in acht voor Natura 2000-gebieden, bijzondere nationale natuurgebieden en voor in het wild levende dieren en planten en hun directe leefomgeving.
    2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in elk geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen kunnen worden veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied, een bijzonder nationaal natuurgebied of voor in het wild levende dieren en planten:
    a. dergelijke handelingen achterwege laat, dan wel,
    b. indien dat achterwege laten redelijkerwijs niet kan worden gevergd, de noodzakelijke maatregelen treft om die gevolgen te voorkomen, of
    c. voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk beperkt of ongedaan maakt.
    […]
    Artikel 3.5
    1. Het is verboden in het wild levende dieren van soorten, genoemd in bijlage IV, onderdeel a, bij de Habitatrichtlijn, bijlage II bij het Verdrag van Bern of bijlage I bij het Verdrag van Bonn, met uitzondering van de soorten, bedoeld in artikel 1 van de Vogelrichtlijn, in hun natuurlijk verspreidingsgebied opzettelijk te doden of te vangen.
    […]
    Artikel 3.8
    1. Gedeputeerde staten kunnen ontheffing verlenen van een of meer van de verboden, bedoeld in de artikelen 3.5 en 3.6, tweede lid, ten aanzien van dieren of planten van daarbij aangewezen soorten, dan wel ten aanzien van de voortplantingsplaatsen, rustplaatsen of eieren van dieren van daarbij aangewezen soorten.
    […]
    5. Een ontheffing of een vrijstelling wordt uitsluitend verleend, indien is voldaan aan elk van de volgende voorwaarden:
    a. er bestaat geen andere bevredigende oplossing;
    b. zij is nodig:
    1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora of fauna, of in het belang van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
    2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden, wateren of andere vormen van eigendom;
    3°. in het belang van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of andere dwingende redenen van groot openbaar belang, met inbegrip van redenen van sociale of economische aard en met inbegrip van voor het milieu wezenlijke gunstige effecten;
    4°. voor onderzoek en onderwijs, repopulatie of herintroductie van deze soorten, of voor de daartoe benodigde kweek, met inbegrip van de kunstmatige vermeerdering van planten, of
    5°. om het onder strikt gecontroleerde omstandigheden mogelijk te maken op selectieve wijze en binnen bepaalde grenzen een beperkt, bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde dieren van de aangewezen soort te vangen of onder zich te hebben, onderscheidenlijk een beperkt bij de ontheffing of vrijstelling vastgesteld aantal van bepaalde planten van de aangewezen soort te plukken of onder zich te hebben;
    c. er wordt geen afbreuk gedaan aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan.
    Artikel 3.10
    1. Onverminderd artikel 3.5, eerste, vierde en vijfde lid, is het verboden:
    a. in het wild levende zoogdieren, amfibieën, reptielen, vissen, dagvlinders, libellen en kevers van de soorten, genoemd in de bijlage, onderdeel A, bij deze wet, opzettelijk te doden of te vangen;
    […]
    2. Artikel 3.8, met uitzondering van het derde en vierde lid, is van overeenkomstige toepassing op de verboden, bedoeld in het eerste lid, met dien verstande dat, in aanvulling op de redenen, genoemd in het vijfde lid, onderdeel b, de noodzaak voor de ontheffing of vrijstelling ook verband kan houden met handelingen:
    […]
    c. ter beperking van de omvang van de populatie van dieren, in verband met door deze dieren ter plaatse en in het omringende gebied veelvuldig veroorzaakte schade of in verband met de maximale draagkracht van het gebied waarin de dieren zich bevinden;
    d. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren;
    […]
    Artikel 3.12
    1. Er zijn faunabeheereenheden die voor hun werkgebied een faunabeheerplan vaststellen. Het duurzaam beheer van populaties van in het wild levende dieren, de bestrijding van schadeveroorzakende dieren door grondgebruikers en de uitoefening van de jacht geschieden overeenkomstig het faunabeheerplan.
    […]
    3. Faunabeheereenheden stellen een of meer faunabeheerplannen vast voor hun werkgebied. Ten aanzien van door Onze Minister vanwege de omvang van hun leefgebieden aangewezen diersoorten stellen de faunabeheereenheden, in wier werkgebied het leefgebied is gelegen, gezamenlijk een faunabeheerplan vast.
    […]
    7. Het faunabeheerplan behoeft de goedkeuring van gedeputeerde staten van de provincie waarin de faunabeheereenheid werkzaam is. Ingeval een gezamenlijk faunabeheerplan is vastgesteld door faunabeheereenheden in verschillende provincies, geschiedt de goedkeuring door gedeputeerde staten van de provincie waarin het leefgebied van de soort grotendeels is gelegen, in overeenstemming met gedeputeerde staten van de andere provincies waarin het leefgebied mede is gelegen. Een goedgekeurd faunabeheerplan wordt openbaar gemaakt door de betreffende faunabeheereenheid.
    […]
    Artikel 3.17
    1. Ten behoeve van de beperking van de omvang van een populatie van vogels als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, verlenen gedeputeerde staten ontheffing als bedoeld artikel 3.3, eerste, vierde en vijfde lid, 3.4, tweede lid, 3.8, eerste en vijfde lid, 3.9, tweede lid, of 3.10, tweede lid, in samenhang met artikel 3.8, tweede lid, indien deze beperking nodig is:
    […]
    b. in geval van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
    1°. in het belang van de bescherming van de wilde flora en fauna en van de instandhouding van de natuurlijke habitats;
    2°. ter voorkoming van ernstige schade aan met name de gewassen, veehouderijen, bossen, visgronden en wateren en andere vormen van eigendom, of
    3°. in het belang van de volksgezondheid en de openbare veiligheid of om andere dwingende redenen van groot openbaar belang, of
    c. ingeval dieren van soorten als bedoeld in 3.10, eerste lid, met uitzondering van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid:
    1°. om de redenen genoemd in onderdeel b;
    2°. ter voorkoming van schade of overlast, met inbegrip van schade aan sportvelden, industrieterreinen of begraafplaatsen,
    3°. ter voorkoming of bestrijding van onnodig lijden van zieke of gebrekkige dieren, en
    4°. in het algemeen belang.
    2. Een ontheffing als bedoeld in het eerste lid wordt verleend aan een faunabeheereenheid, die handelt overeenkomstig het daartoe vastgestelde en goedgekeurde faunabeheerplan.
    3. De faunabeheereenheid kan bij schriftelijke en gedagtekende toestemming de haar ingevolge het eerste en tweede lid toegestane handelingen door een wildbeheereenheid of anderen doen uitoefenen.
    […]
    Artikel 3.18
    1. Gedeputeerde staten kunnen aan faunabeheereenheden of wildbeheereenheden, aan andere samenwerkingsverbanden van personen, of aan personen opdracht geven om, in afwijking van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 3.1, 3.4, eerste lid, 3.5, 3.9, eerste lid, en 3.10, eerste lid, de omvang van een bij de opdracht aangeduide populatie van vogels of van dieren van soorten als bedoeld in artikel 3.5, eerste lid, of 3.10, eerste lid, te beperken als dat nodig is om de onderscheidenlijke redenen, genoemd in artikel 3.17, eerste lid, onderdelen a, b en c. De artikelen 3.3, vierde en vijfde lid, 3.8, vijfde lid, en 3.10, tweede lid, zijn van overeenkomstige toepassing op die opdracht.
    […]
    Artikel 3.24
    1. Een ieder die een in het wild levend dier doodt of vangt voorkomt dat het dier onnodig lijdt.
    […]
    Bijlage, behorende bij artikel 3.10 van de Wet natuurbescherming
    Onderdeel A (behorende bij artikel 3.10, eerste lid, onderdeel a)
    […]
    Edelhert
    […]