ECLI:NL:RVS:2025:4461, Raad van State, 19-09-2025, 202400341/2/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 december 2021 heeft de minister voor Natuur en Stikstof aan vier vissers die vissen met vaartuigen WR 16, WR 141, WR 161 en WR 225, natuurvergunningen op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming verleend voor het vissen op spiering met pelagische sleepnetten op acht locaties in de Waddenzee. De vergunningen gelden voor de jaren 2021 tot en met 2026, steeds in de periode van 15 september tot 1 maart. Bij besluiten van 10 juni 2025 heeft de staatssecretaris aan de vier vissers (gewijzigde) natuurvergunningen verleend voor het vissen op spiering met pelagische sleepnetten op acht locaties in de Waddenzee. De vergunningen gelden vanaf 1 oktober 2025 tot en met 2031, steeds in de periode van 1 oktober tot 1 maart. In deze zaak is de vraag aan de orde of uit de passende beoordeling voor de natuurvergunningen die aan de vier vissers zijn verleend de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Waddenzee en IJsselmeer niet worden aangetast zoals bedoeld in artikel 2.8, derde lid, van de Wnb.

202400341/2/R2.
    Datum uitspraak: 19 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hangende hoger beroep op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht, hierna: Awb), van:
    De Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd in Zeist,
    verzoekster,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-­Nederland van 6 december 2023 in zaak nr. 22/442, 22/444, 22/447 en 22/449 in het geding tussen:
    De Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels, gevestigd in Zeist,
    appellante,
    en
    Minister voor Natuur en Stikstof (tegenwoordig: Staatssecretaris van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 december 2021 heeft de minister aan vier vissers die vissen met vaartuigen WR 16, WR 141, WR 161 en WR 225, natuurvergunningen op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) verleend voor het vissen op spiering met pelagische sleepnetten op acht locaties in de Waddenzee. De vergunningen gelden voor de jaren 2021 tot en met 2026, steeds in de periode van 15 september tot 1 maart.
    Bij uitspraak van 6 december 2023 heeft de rechtbank het door de Vogelbescherming daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard en de vergunningen vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    Bij besluiten van 10 juni 2025 heeft de staatssecretaris aan de vier vissers (gewijzigde) natuurvergunningen verleend voor het vissen op spiering met pelagische sleepnetten op acht locaties in de Waddenzee. De vergunningen gelden vanaf 1 oktober 2025 tot en met 2031, steeds in de periode van 1 oktober tot 1 maart.
    De vergunninghouders en de Vogelbescherming hebben hierover een zienswijze ingediend.
    De Vogelbescherming heeft de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek op de zitting behandeld op 10 september 2025, waar de Vogelbescherming, vertegenwoordigd door mr. H.M. Dotinga, bijgestaan door J. van der Winden, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door drs. E.S.M. Slot en D. Dekker, zijn verschenen. Voorts zijn de vergunninghouders, vertegenwoordigd door drs. G.J. Wiegman, rechtsbijstandverlener in Hippolytushoef, als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van de beroepen tegen de in het procesverloop genoemde besluiten en het hoger beroep is het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 bepalend.
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    3.       In deze zaak is de vraag aan de orde of uit de passende beoordeling voor de natuurvergunningen die aan de vier vissers zijn verleend de zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van de Natura 2000-gebieden Waddenzee en IJsselmeer niet worden aangetast zoals bedoeld in artikel 2.8, derde lid, van de Wnb.
    In beroep heeft de rechtbank geoordeeld dat die zekerheid niet is verkregen en heeft daarom de vergunningen vernietigd. Bij dit oordeel heeft de rechtbank rekening gehouden met een deskundigenverslag van de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening.
    Tegen dit oordeel heeft de minister hoger beroep ingesteld. De staatssecretaris, die inmiddels het bevoegde gezag is, heeft conform de wettelijke verplichting om op een aanvraag te beslissen, ook opnieuw besluiten genomen over de aanvragen. Bij besluiten van 10 juni 2025 heeft de staatssecretaris aan de vier vissers (gewijzigde) natuurvergunningen verleend. Deze wijzigingen omvatten onder meer een beperking in de duur van het visseizoen en het aantal dagen dat mag worden gevist. Voor deze vergunningen is de passende beoordeling ook aangevuld. De staatssecretaris is van mening dat hiermee voldaan wordt aan de eis van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb.
    4.       De Vogelbescherming is het hier niet mee eens en heeft in de lopende procedure beroepsgronden ingebracht tegen deze (gewijzigde) vergunningen. Deze beroepsgronden worden bij de behandeling van deze zaak betrokken, omdat de besluiten van 10 juni 2025 aan te merken zijn als besluiten als bedoeld in artikel 6:19, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van de Awb.
    Omdat de nieuwe vergunningen kunnen worden gebruikt vanaf 1 oktober 2025 en de vergunninghouders hebben bevestigd dat dit ook de datum is vanaf wanneer zij bij voldoende verwachting op vangst gebruik zullen maken van deze vergunning, heeft de Vogelbescherming een verzoek ingediend bij de voorzieningenrechter voor het treffen van een voorlopige voorziening.
    Gelet op deze omstandigheden acht de voorzieningenrechter een spoedeisend belang aanwezig.
    5.       Voor de besluiten van 25 juni 2025 is de passende beoordeling die hoorde bij de besluiten van 29 december 2021 aangevuld. Dat deze aanvulling van de passende beoordeling de vergunningen kan dragen wordt door de Vogelbescherming bestreden.
    Deze voorlopige voorzieningenprocedure leent zich niet voor de behandeling van ingewikkelde juridische en feitelijke vragen. De vraag of in dit geval met de aanvulling op de passende beoordeling is voldaan aan de eis van artikel 2.8, derde lid, van de Wnb is zo complex dat een voorlopige inschatting van de uitkomst van deze zaak in de bodemprocedure niet goed is te maken. De voorzieningenrechter zal daarom aan de hand van een belangenafweging bepalen of vooruitlopend op de beoordeling in de bodemprocedure een voorlopige voorziening moet worden getroffen. Aan partijen is tevoren ook per brief meegedeeld dat de behandeling op de zitting vooral op dit onderwerp gericht zou zijn.
    6.       In dit geval spelen aan de ene kant de belangen van de natuur een rol, in het bijzonder de natuurwaarden waarvoor de Natura 2000-gebieden IJsselmeer en Waddenzee zijn aangewezen. Het gaat dan vooral om het belang van de aanwezigheid van spiering als voedselvoorziening voor aangewezen vogelsoorten in deze gebieden. Vaststaat dat de draagkracht van deze gebieden voor de aangewezen vogelsoorten onvoldoende is, waardoor op dit moment niet wordt voldaan aan de doelstellingen voor deze gebieden. Ook staat vast dat één van de factoren die hierbij een rol spelen een tekort aan voedsel is.
    Niet staat vast in welke mate de doelstellingen (verder) onder druk komen te staan door een eventuele tijdelijk, één of meer seizoenen, gebruik van deze vergunningen. Dit kan niet exact wordt gekwantificeerd, maar dat er een merkbaar effect zal zijn, is aannemelijk. Gelet op het voorzorgsbeginsel dat mede ten grondslag ligt aan het beschermingsregime van Natura 2000-gebieden, wat tot uitdrukking komt in de zekerheid die vereist wordt in artikel 2.8, derde lid, van de Wnb, dient aan deze gevolgen een groot gewicht te worden toegekend.
    7.       Aan de andere kant spelen de belangen van de vier vissers die gebruik wensen te maken van deze vergunningen. Ter zitting is gebleken dat de bedrijfsvoering van deze vier vissers niet in hoofdzaak bestaat uit vissen op spiering, maar dat dit een activiteit is die zij naast andere visactiviteiten -zoals garnalenvisserij en het vissen op paling- uitvoeren in perioden in het jaar dat deze andere visactiviteiten niet of minder intensief kunnen worden beoefend.
    Uit de stukken in het dossier en uit de behandeling op de zitting is geen duidelijkheid verkregen over het gewicht of het belang dat moet worden toegekend aan de omstandigheid dat de vissers één of meer seizoenen niet op spiering zouden kunnen vissen.
    Zo hebben de vissers geen concrete gegevens overgelegd over het aandeel in de inkomens dat spieringvisserij bij hen heeft, of welk deel van hun inkomen verloren zou gaan in dit geval. Ook is geen duidelijkheid gegeven over de concrete gevolgen voor de (financiële) toestand van hun bedrijven in dit geval. Verder zijn geen concrete gegevens verkregen over de afnemers van spiering en de gevolgen die deze afnemers of eindgebruikers zouden ondervinden als niet mag worden gevist op deze soort.
    Gelet hierop ziet de voorzieningenrechter in de belangen van de vier vissers geen aanleiding gelegen om aan hun gebruik van de vergunningen een zwaarder gewicht toe te kennen dan aan het gewicht van de gevolgen die kunnen optreden als niet kan worden gevist op spiering.
    8.       Het verzoek wordt toegewezen en de voorzieningenrechter zal de vergunningen schorsen.
    9.       De staatssecretaris moet de proceskosten van de Vogelbescherming vergoeden.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        wijst het verzoek toe;
    II.                 schorst de besluiten van 10 juni 2025 waarbij de staatssecretaris aan de vier vissers die vissen met vaartuigen WR 16, WR 141, WR 161 en WR 225, natuurvergunningen heeft verleend voor het vissen van spiering met pelagische sleepnetten op acht locaties in de Waddenzee;
    III.                veroordeelt de staatssecretaris van Landbouw Visserij Voedselzekerheid en Natuur tot vergoeding van bij de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 689,53;
    IV.      gelast dat de staatssecretaris van Landbouw Visserij Voedselzekerheid en Natuur aan de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels het door haar voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 559,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. M.M. Kaajan, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Kaajan
    voorzieningenrechter
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 september 2025
    723