ECLI:NL:RVS:2025:1464, Raad van State, 02-04-2025, 202304508/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een dakterras op de uitbouw op de begane grond en het dichtzetten van het balkon op de eerste verdieping van zijn woning op het perceel [locatie] te Amsterdam. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Buitenveldert 2013". Op het perceel rust de bestemming "Wonen" en "Waarde-Cultuurhistorie". Op grond van artikel 19.2.2, onderdeel a, van de regels van het bestemmingsplan mag de maximale bouwhoogte zoals op de verbeelding staat aangegeven, niet worden overschreden. Vast staat dat het grootste deel van de woning staat op het op de verbeelding aangegeven bouwvlak waar de maximale bouwhoogte 9 m is. De begane grond van de woning bevindt zich gedeeltelijk op grond waar de maximale bouwhoogte 3,5 m is. Het dichtzetten van het balkon op de eerste verdieping is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan, omdat de maximale bouwhoogte van 3,5 m wordt overschreden.

202304508/1/R1.
    Datum uitspraak: 2 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 25 april 2023 in zaak nr. 22/5314 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft het college geweigerd om aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het realiseren van een dakterras op de uitbouw op de begane grond en het dichtzetten van het balkon op de eerste verdieping van zijn woning op het perceel [locatie] (hierna: het perceel) te Amsterdam.
    Bij besluit van 27 september 2022 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 25 april 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 februari 2025, waar [appellant], bijgestaan door [gemachtigde], en het college, vertegenwoordigd door mr. M.G. Spiegelenburg, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 19 mei 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Op 19 mei 2021 heeft [appellant] een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van een dakterras op de eerste verdieping van zijn woning. Ook gaat het om het uitbreiden van die eerste verdieping door het dichtzetten van het balkon aan de achterzijde van zijn woning op het perceel.
    
    Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Buitenveldert 2013" (hierna: het bestemmingsplan). Op het perceel rust de bestemming "Wonen" en "Waarde-Cultuurhistorie". Op grond van artikel 19.2.2, onderdeel a, van de regels van het bestemmingsplan (hierna: de planregels) mag de maximale bouwhoogte zoals op de verbeelding staat aangegeven, niet worden overschreden. Vast staat dat het grootste deel van de woning staat op het op de verbeelding aangegeven bouwvlak waar de maximale bouwhoogte 9 m is. De begane grond van de woning bevindt zich gedeeltelijk op grond waar de maximale bouwhoogte 3,5 m is. Het dichtzetten van het balkon op de eerste verdieping is volgens het college in strijd met het bestemmingsplan, omdat de maximale bouwhoogte van 3,5 m wordt overschreden.
    Het college is niet bereid gebruik te maken van zijn bevoegdheid om af te wijken van het bestemmingsplan, omdat het bouwplan niet voldoet aan beleidsregel 9 van de nota "Beleidsregels afwijking omgevingsvergunning" (hierna: de Beleidsregels). Op grond van deze beleidsregel is het dichtbouwen van een balkon niet toegestaan.
    De rechtbank heeft overwogen dat het college, gegeven de hem toekomende beleidsruimte bij het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan, de aangevraagde vergunning heeft kunnen weigeren. [appellant] kan zich hiermee niet verenigen. Zijn hoger beroep ziet uitsluitend op de geweigerde vergunning voor zover deze betrekking heeft op het dichtzetten van het balkon.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Is artikel 2.1 van het bestemmingsplan van toepassing?
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het dichtzetten van het balkon, gelet op artikel 2.1 van de planregels, niet in strijd is met het bestemmingsplan. Hij gaat uit van een overschrijding van minder dan een meter van het deel van het bouwvlak waar de maximale bouwhoogte 9 m is, welke overschrijding binnen de nauwkeurigheidsmarge van dat artikel valt. Weliswaar noemt artikel 2.1 alleen maten van grenzen van de bestemmingen, maar daaronder moeten ook bouwvlakken worden begrepen, aangezien bouwvlakken onderdeel zijn van bestemmingsvlakken.
    Artikel 2.1 van de planregels bevat een meetregel. Die meetregel houdt in dat de begrenzing van de te onderscheiden bestemmingen wordt gemeten door een meting op de (digitale) verbeelding vanaf het hart van de lijn, waarbij een nauwkeurigheidsgraad van 1 meter geldt. +
    Het college heeft in het besluit op bezwaar vastgesteld dat op grond van de digitale verbeelding op de website ruimtelijkeplannen.nl het balkon ligt op gronden waar een maximale bouwhoogte geldt van 3,5 m. De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat artikel 2.1 niet van toepassing is. Het artikel heeft namelijk alleen betrekking op de ligging van grenzen tussen twee bestemmingen op de verbeelding. De rechtbank heeft terecht overwogen dat in het artikel niet is opgenomen dat deze manier van meten ook van toepassing is op binnen bestemmingen gelegen bouwvlakken. Dat op de verbeelding binnen het bouwvlak op het perceel twee bouwvlakdelen zijn te onderscheiden met elk een eigen maximale bouwhoogte, brengt niet met zich dat de nauwkeurigheidsgraad van 1 m ook op de begrenzing tussen die bouwvlakonderdelen van toepassing zou zijn. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, kunnen de afmetingen van de onderscheiden bouwvlakonderdelen met behulp van de (digitale) lineaal worden vastgesteld en bevindt het balkon zich binnen het bouwvlak waar de maximale bouwhoogte 3,5 m is.
    Het betoog slaagt niet.
    Is het verplaatsen van een kozijn een ondergeschikt bouwdeel?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat voor het dichtzetten van het balkon alleen een kozijn wordt verplaatst en dat het verplaatsen van een kozijn een ondergeschikt bouwdeel is in de zin van artikel 26.1 van het bestemmingsplan. Dit ondergeschikte bouwdeel dient het college niet mee te nemen wanneer het bepaalt hoe diep er in het bouwvlak zal worden gebouwd. Daarom is het bouwplan wat betreft het dichtzetten van het balkon dus niet in strijd met de maximale bouwhoogte van 3,5 meter, aldus [appellant].
    5.1.    Op grond van artikel 26.1 van de planregels worden ondergeschikte bouwdelen, zoals onder andere plinten, kozijnen, gevelversieringen, en overstekende daken, buiten beschouwing gelaten wanneer er in de planvoorschriften bepalingen staan over bouwen waarbij moet worden gemeten. De rechtbank heeft terecht overwogen dat met het plaatsen van een kozijn en bijbehorende ramen niet alleen dit bouwdeel wordt geplaatst, maar ook de woonkamer op de eerste verdieping wordt vergroot. Daarom zijn het kozijn en de ramen geen ondergeschikt bouwdeel als bedoeld in artikel 26.1 van de planregels. Dat betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het dichtzetten van het balkon in strijd is met de maximale bouwhoogte van 3,5 m.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft het college mogen vasthouden aan zijn beleid?
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college aanleiding had moeten zien om af te wijken van het beleid. Hij wijst erop dat de woning een tuin heeft, zodat ook na het dichtzetten van het balkon een buitenruimte overblijft.
    6.1.    Het college heeft geweigerd om in afwijking van het bestemmingsplan omgevingsvergunning te verlenen, omdat het dichtzetten van het balkon in strijd is met de beleidsnota "Beleidsregels afwijking omgevingsvergunning" die is vastgesteld op 2 juli 2019. Hierin staat dat het dichtbouwen van balkons in het hele stadsdeel niet is toegestaan. Achtergrond daarvan is, zo kan uit de Beleidsnota worden afgeleid, dat het kunnen beschikken over een buitenruimte voorziet in de behoefte van de mens om in contact met de omgeving te kunnen staan. Ook het behoud van kwaliteit van de bebouwde omgeving en het woon- en leefklimaat van anderen speelt daarbij mee. Het college heeft nader toegelicht dat grote waarde wordt gehecht aan het behoud van de ritmiek van de kenmerkende gevels met terugliggende balkons die de bebouwing in dit stadsdeel kenmerken en waardoor een evenwichtig en symmetrisch gevelbeeld bestaat.
    6.2.    De rechtbank heeft het juiste toetsingskader gehanteerd en terecht voorop gesteld dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en daarbij de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Gelet op het toepasselijke toetsingskader bestaat er naar het oordeel van de Afdeling geen grond voor het oordeel dat het college niet een zwaarder gewicht heeft kunnen toekennen aan de ruimtelijke belangen die zijn gediend met het vasthouden aan het beleid dan aan de belangen van [appellant] om in afwijking van het beleid het balkon te mogen dichtzetten. Het college heeft zich in het besluit op bezwaar op het standpunt mogen stellen dat de omstandigheid dat [appellant] een tuin heeft, onvoldoende aanleiding is om af te wijken van het beleid en dat het behoud van een evenwichtig en symmetrisch gevelbeeld hier prevaleert. De Afdeling volgt dan ook het oordeel van de rechtbank dat het college de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren.
    Het betoog slaagt niet.
    Heeft het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel of het verbod op willekeur gehandeld?
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het college niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld door de aangevraagde omgevingsvergunning te weigeren. Het college heeft volgens hem namelijk wel vergunningen verleend voor het dichtzetten van balkons van woningen aan de Van Boshuizenstraat 437, 439 en 443. Het college had daarom de aangevraagde vergunning ook moeten verlenen, aldus [appellant].
    Ook brengt [appellant] naar voren dat het college het in de Beleidsnota neergelegde beleid willekeurig heeft toegepast, omdat het eerder wel vergunningen heeft verleend voor een dakterras op de aanbouwen van de woningen aan de Van Nijenrodeweg 904 en 914, terwijl daar balkons al eerder waren dichtgezet.
    7.1.    Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat een bestuursorgaan gelijke gevallen gelijk behandelt. Alleen gevallen die in relevant opzicht gelijk zijn aan de aangevraagde situatie kunnen leiden tot een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel. De door [appellant] genoemde gevallen zijn geen gelijke gevallen. Voor de woningen aan de Boshuizenstraat geldt op grond van het bestemmingsplan een groter bouwvlak. De balkons van die woningen bevinden zich in het bouwvlak waarbinnen de maximale bouwhoogte 9 m is. Als het college voor het dichtzetten van die balkons al omgevingsvergunning zou hebben verleend, heeft het dat dus niet gedaan in afwijking van het bestemmingsplan.
    In wat [appellant] heeft aangevoerd over vergunningen die in strijd met de beleidsnota zouden zijn verleend voor dakterrassen bij de woningen aan de Van Nijenrodeweg 904 en 914, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college de vergunning voor het dichtzetten van het balkon niet heeft mogen weigeren. Dat het college mogelijk in strijd met het beleid vergunning zou hebben verleend voor die dakterrassen, leidt daar namelijk niet toe. De bouw van een dakterras is immers niet hetzelfde als het dichtzetten van een balkon. Het college heeft overigens in de schriftelijke uiteenzetting te kennen gegeven dat er bij de toetsing of dakterrassen op éénlaagse aanbouwen mogen worden gebouwd, niet wordt gekeken of er in het pand in het verleden al eerdere verbouwingen zijn toegestaan. Ook zijn de dakterrassen volgens het college in overeenstemming met het beleid.
    Gelet op wat hiervoor staat, heeft het college niet in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel of het verbod van willekeur. De rechtbank is tot dezelfde conclusie gekomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en proceskosten
    8.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
    9.       Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R. van Heusden, griffier.
    w.g. Scholten-Hinloopen
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 april 2025
    163-1134
     
    BIJLAGE
     
    Bestemmingsplan "Buitenveldert 2013"
    Artikel 2 Wijze van meten
    Bij toepassing van deze regels wordt als volgt gemeten:
    2.1 de begrenzing van de ondergescheidene bestemmingen
    Voor zover niet in maten op de (analoge) verbeelding vastgelegd, door middel van meting op de (digitale) verbeelding vanaf het hart van de lijn met een nauwkeurigheidsgraad van 1 meter.
    Artikel 19.2 Bouwregels
    19.2.2 Gebouwen
    Voor het bouwen van gebouwen gelden de volgende regels:
    a. Maximale bouwhoogte: zoals op de verbeelding staat aangegeven;
    […].
    Artikel 26 Algemene bouwregels
    26.1 Ondergeschikte bouwdelen
    Bij de toepassing van het bepaalde ten aanzien van het bouwen worden ondergeschikte bouwdelen, als plinten, pilasters, kozijnen, gevelversieringen, koekoeken, liftschachten, gevel- en kroonlijsten, luifels, overstekende daken en dergelijke delen van gebouwen buiten beschouwing gelaten, mits de overschrijding van bouw-, dan wel bestemmingsgrenzen niet meer dan 0,5 meter bedraagt.