ECLI:NL:RBLIM:2025:7381, Rechtbank Limburg, 25-07-2025, ROE 24/2991 en ROE 24/2992
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Beroep tegen last onder dwangsom wegens strijdig gebruik van perceel voor huisvesting arbeidsmigranten en tegen weigering omgevingsvergunning tot legalisatie daarvan. Wabo.
        Last onder dwangsom. Beroep deels gegrond. Geen overtreding van het paraplubestemmingsplan, maar wel strijd met de geldende bestemming “Agrarisch met waarden” van het bestemmingsplan; geen sprake van bedrijfswoning. Geen onevenredigheid in handhaving. Dwangsom blijft in stand.
        Weigering omgevingsvergunning. Beroep ongegrond. Perceel ligt niet in de nabijheid van meerdere werkgelegenheidsgebieden zoals vereist op grond van het paraplubestemmingsplan. Gebrek in motivering over overige voorwaarden gepasseerd met toepassing van artikel 6:22 Awb. Geen procesbelang bij nadere beoordeling.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ROE 24/2991 en 24/2992 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 25 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J. van Groningen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Horst aan de Maas, 
    
      het college 
      (gemachtigde: mr. J.R.P. Lamers en mr. A.J.H.A. Verkooijen).
    
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die het college aan eiseres heeft opgelegd vanwege het huisvesten van arbeidsmigranten in strijd met het bestemmingsplan en over de weigering van een aangevraagde omgevingsvergunning om dat gebruik te legaliseren. 
    2. De rechtbank verklaart het beroep tegen de last onder dwangsom gegrond en het beroep tegen de geweigerde omgevingsvergunning ongegrond. 
    
    
      2.1.
      De rechtbank oordeelt als het gaat om de last onder dwangsom dat het college alleen bevoegd was handhavend op te treden tegen een overtreding van het bestemmingsplan en niet tegen de mede aan de last ten grondslag gelegde overtreding van het paraplubestemmingsplan. Van bijzondere omstandigheden om van handhaving van de overtreding van het bestemmingsplan af te zien is geen sprake. Omdat de overgebleven overtreding de opgelegde last onder dwangsom kan dragen, laat de rechtbank de last onder dwangsom voor het overige in stand. 
      
    
    
      2.2.
      Als het gaat om de geweigerde omgevingsvergunning oordeelt de rechtbank dat het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren een omgevingsvergunning voor het huisvesten van arbeidsmigranten te verlenen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    3. Bij besluit van 10 augustus 2023 (het primaire besluit I) heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd. 
    
    4. Bij besluit van 7 november 2023 (het primaire besluit II) heeft het college geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van de huisvesting van arbeidsmigranten. 
    
    5. Eiseres heeft tegen deze besluiten bezwaar gemaakt. Met het bestreden besluit I van 25 maart 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij het opleggen van de last onder dwangsom gebleven. Met het bestreden besluit II van 26 maart 2024 op het bezwaar van eiseres is het college bij de weigering van de omgevingsvergunning gebleven. 
    
    
      5.1.
      Eiseres heeft tegen deze besluiten beroep ingesteld. Het college heeft op beide beroepen gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank heeft de beroepen op 2 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, [belanghebbende] , adviseur van eiseres, en de gemachtigden van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van de bestreden besluiten
      
    
    
    6. Op 11 april 2023 heeft het college geconstateerd dat op het perceel aan de 
    
      [adres] in [plaats] (hierna: het perceel), waarop een voormalige agrarische bedrijfswoning is gelegen, vier arbeidsmigranten woonden. Naar het oordeel van het college was dit gebruik in strijd met het geldende bestemmingsplan “Buitengebied Horst aan de Maas” (hierna: het bestemmingsplan) en het paraplubestemmingsplan “Internationale Werknemers Horst aan de Maas” (hierna: het paraplubestemmingsplan).
    
    7. Naar aanleiding van deze constatering heeft het college op 8 juni 2023 aan eiseres een voornemen tot handhaving gestuurd. Eiseres heeft hierop zowel mondeling als schriftelijk haar zienswijze naar voren gebracht. Vervolgens heeft eiseres op 27 juli 2023 een informatieverzoek bij het college ingediend over de mogelijkheid tot huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel. Het college heeft op dit verzoek afwijzend gereageerd en het gebruik onwenselijk geacht. Bij het primaire besluit I heeft het college uiteindelijk een last onder dwangsom opgelegd. Eiseres is gelast het gebruik van de woning voor de huisvesting van arbeidsmigranten te beëindigen en beëindigd te houden. Als na afloop van de begunstigingstermijn van drie maanden wordt vastgesteld dat het strijdige gebruik voortduurt, is eiseres een dwangsom van € 30.000,- verschuldigd.
    
    8. Tegen dit besluit heeft eiseres bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit I heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit I gehandhaafd.
    
    9. Vervolgens, op 9 oktober 2023, heeft eiseres een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor de activiteit “het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan” als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Deze aanvraag strekte tot legalisering van het gebruik van het perceel voor de huisvesting van tien arbeidsmigranten.
    
    10. Bij het primaire besluit II heeft het college de aanvraag afgewezen. Daaraan heeft het college ten grondslag gelegd dat het gebruik in strijd is met de ter plaatse geldende bestemming “Agrarisch met waarden” en dat het gebruik niet voldoet aan de voorwaarden voor binnenplanse afwijking op grond van het paraplubestemmingsplan.
    
    11. Tegen dit besluit heeft eiseres ook bezwaar gemaakt. Bij het bestreden besluit II heeft het college het bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit II gehandhaafd.
    
    12. Eiseres is het oneens met de bestreden besluiten en voert hiertegen beroep aan. De rechtbank zal eerst het beroep tegen de last onder dwangsom behandelen. Daarna zal het beroep tegen de weigering van de aangevraagde omgevingsvergunning worden behandeld.
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    
    13. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend voor het tijdstip van inwerktreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk voor dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold voor 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    
    
      
        Het beroep tegen de last onder dwangsom (zaaknummer: ROE 24/2992)
      
    
    
    14. De rechtbank ziet zich in het kader van dit beroep gesteld voor de beantwoording van de vraag of het college bevoegd was om een last onder dwangsom op te leggen, en of sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat het college niet van zijn bevoegdheid gebruik heeft kunnen maken.
    
    
      
        Is er sprake van een overtreding?
      
    
    
    15. Eiseres stelt dat geen sprake is van een overtreding van het bestemmingsplan. Volgens haar is het gebruik van de voormalige agrarische bedrijfswoning voor de huisvesting van vier arbeidsmigranten in overeenstemming met het planologisch toegestane gebruik. Dat is het geval volgens eiseres omdat sprake is van bewoning van een bedrijfswoning en die bewoning is noodzakelijk met het oog op het agrarisch hobbymatig gebruik dat de bewoners van het perceel maken. Van strijd met het paraplubestemmingsplan is volgens eiseres ook geen sprake. Ter onderbouwing van dat standpunt wijst eiseres op de ruime uitleg van het begrip “huishouden” in het paraplubestemmingsplan en betoogt zij dat de vier arbeidsmigranten als één huishouden kunnen worden aangemerkt, omdat zij gezamenlijk gebruikmaken van de voorzieningen in de woning. 
    
    16. De rechtbank is om te beginnen van oordeel dat het college het primaire besluit I (de last onder dwangsom) niet heeft kunnen baseren op een overtreding van het paraplubestemmingsplan die inhoudt dat huisvesting van arbeidsmigranten op het perceel niet is toegestaan. De reden daarvoor is dat, in tegenstelling tot waar het college vanuit lijkt te zijn gegaan, artikel 6.1 van het paraplubestemmingsplan geen verbod kent op het huisvesten van arbeidsmigranten. Artikel 6.1 van het paraplubestemmingsplan voegt enkel een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid toe aan de agrarische bestemmingen van de onderliggende bestemmingplannen waaronder het bestemmingsplan in deze zaak. Dat is geen verbod, ook niet impliciet zoals het college op zitting aangaf. Er is dus ook geen sprake van het overtreden van het paraplubestemmingsplan. De beroepsgrond die daartegen is gericht slaagt alleen al vanwege het voorgaande. 
    
    17. Als het gaat om de overtreding van het bestemmingsplan zelf, dan is de rechtbank van oordeel dat het college terecht een overtreding heeft aangenomen. De rechtbank overweegt dat op het perceel waarop de woning is gelegen, op grond van het bestemmingsplan, de bestemming “Agrarisch met waarden” rust. Op grond van artikel 3.1, aanhef en onder k, van het bestemmingsplan is “wonen in een bedrijfswoning” toegestaan. In artikel 1.25 van het bestemmingsplan is een definitie van het begrip “bedrijfswoning” opgenomen. Daarin staat dat onder een bedrijfswoning wordt verstaan: “een woning, in of bij een bedrijf of instelling, bestemd voor (het gezin van) een persoon wiens huisvesting daar gelet op de bestemming noodzakelijk is.”
    
    
      17.1.
      De rechtbank overweegt dat op grond van artikel 3.1 van het bestemmingsplan wonen op het perceel niet is toegestaan, met uitzondering van de situatie dat er sprake is van ‘wonen in een bedrijfswoning’. De vraag is dan vervolgens of de vier aangetroffen personen in een bedrijfswoning verbleven. Als dat niet zo is, dan is naar het oordeel van de rechtbank wonen op het perceel niet toegestaan, ongeacht in welke vorm. En ook ongeacht om welke personen het gaat, of het nu arbeidsmigranten zijn of niet. 
      
    
    
      17.2.
      Als het gaat om de vraag of de woning op het perceel gezien moet worden als bedrijfswoning als bedoeld in artikel 1.25 van het bestemmingsplan, overweegt de rechtbank als volgt. De rechtbank stelt vast dat het perceel in het verleden werd gebruikt als melkveehouderij, maar dat deze activiteit al geruime tijd is beëindigd en ook al was beëindigd toen eiseres het perceel kocht. Ter zitting is bevestigd dat geen bedrijfsmatige activiteit op het perceel plaatsvindt. Uit het door eiseres niet betwiste controlerapport van de toezichthouder blijkt bovendien dat op het moment van de controle vier personen in de woning verbleven, die allen werkzaam waren op andere locaties dan het perceel zelf. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het bestemmingsplan en de definitie van bedrijfswoning die daarin is opgenomen duidelijk dat bewoning van een bedrijfswoning uitsluitend is toegestaan wanneer op het perceel een bedrijf of instelling is gevestigd, en de bewoning noodzakelijk is in verband met de uitoefening van dat bedrijf of die instelling. Het betoog van eiseres dat ook sprake zou kunnen zijn van een bedrijfswoning in combinatie met enkel hobbymatig agrarisch gebruik van het perceel volgt de rechtbank dan ook niet. De rechtbank laat dan nog buiten beschouwing dat niet is gebleken van het bestaan van hobbymatig agrarisch gebruik dat wonen op het perceel noodzakelijk maakt. Eiseres heeft dat namelijk op geen enkele wijze onderbouwd. 
      
    
    
      17.3.
      
        Dat op grond van jurisprudentie volgens eiseres nog steeds sprake zou zijn van een bedrijfswoning ondanks het beëindigen van de melkveehouderij volgt de rechtbank ook niet. Die jurisprudentie ziet namelijk op de situatie dat een bedrijf stopt, maar de eigenaren ervan (vaak voormalige agrariërs) nog in de bedrijfswoning wonen. In die situatie mag er door de voormalige agrariërs wiens aanwezigheid vroeger noodzakelijk was voor het voormalige bedrijf gewoond blijven worden, ook al is er dan eigenlijk geen bedrijfswoning meer. Dat is echter niet wat in deze zaak aan de hand is. Eiseres heeft het perceel gekocht zonder melkveehouderij en dus ook zonder bedrijfswoning. De rechtbank is dan ook gezien het voorgaande met het college van oordeel dat sprake is van gebruik van de woning in strijd met het bestemmingsplan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
          Is handhaving onevenredig?
        
      
      
      18. Eiseres stelt dat handhaving onevenredig is, omdat het gaat om de huisvesting van slechts vier arbeidsmigranten, wat volgens eiseres vergelijkbaar is met een gemiddeld Nederlands gezin. De ruimtelijke impact is volgens eiseres minimaal of zelfs afwezig. Het opleggen van een last onder dwangsom wordt daarom als disproportioneel en discriminerend voor arbeidsmigranten ervaren. Bovendien ontbreekt volgens eiseres een deugdelijke motivering in het bestreden besluit waarom handhavend optreden in dit geval gerechtvaardigd zou zijn.
      
      19. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zo onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
      
      20. De rechtbank volgt het betoog van eiseres niet. De rechtbank is van oordeel dat handhaving in deze zaak niet onevenredig is. De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken van zodanige bijzondere omstandigheden dat het college in redelijkheid van handhaving had moeten afzien. Van concreet zicht op legalisatie is geen sprake, omdat het college op 7 november 2023 heeft geweigerd een omgevingsvergunning te verlenen voor het legaliseren van het gebruik van de woning door arbeidsmigranten. Dat is ruim voor het bestreden besluit I. De enkele omstandigheid dat het huisvesten van de arbeidsmigranten geen overlast heeft veroorzaakt, betekent bovendien op zichzelf nog niet dat handhavend optreden onevenredig is. Verder geldt dat ook een gezin of een andere samenstelling van personen niet mag wonen op het perceel. Van de gestelde discriminatie van arbeidsmigranten is dan ook geen sprake. Het gaat niet zozeer om welke personen of de hoeveelheid personen als wel om het strijdige gebruik dat het college tegengaat. Het belang van het college bij handhaving is gelegen in het waarborgen van de planologische uitgangspunten en het voorkomen van precedentwerking. Dat het gebruik in dit geval beperkt en feitelijk rustig is verlopen, doet daar niet aan af. Ook het enkele feit dat het pand al langere tijd zou worden gebruikt voor de huisvesting van arbeidsmigranten, zoals door eiseres is gesteld maar door het college wordt betwist, maakt dit niet anders. Zelfs als dat gebruik al langere tijd zou plaatsvinden, wat niet is onderbouwd, betekent dat niet dat het handhavend optreden onevenredig is. 
      
      21. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat van bijzondere omstandigheden die maken dat het college van handhaving had moeten afzien niet is gebleken. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
      
        
          Het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning (zaaknummer: ROE 24/2991)
        
      
      
      22. De rechtbank ziet zich in dit beroep voor de vraag gesteld of het college in redelijkheid heeft kunnen weigeren gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid als bedoeld in artikel 6.1 van het paraplubestemmingsplan. 
      
      
        
          Heeft het college in redelijkheid kunnen weigeren gebruik te maken van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid?
        
      
      
      23. Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om voor afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beoordelingsruimte en beleidsruimte toe. Beoordelingsruimte bestaat er voor het college bij de vraag of aan de voorwaarden voor toepassing van artikel 6.1 van het paraplubestemmingsplan is voldaan. Beleidsruimte betekent in dit geval dat het college de keuze heeft om zijn bevoegdheid tot afwijking van het bestemmingsplan al dan niet te gebruiken zelfs als aan de voorwaarden voor afwijking zou zijn voldaan. De rechtbank toetst of het college in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen om de gevraagde omgevingsvergunning niet te verlenen. De toetsing van voormelde rechtsvraag vindt plaats aan de hand van artikel 6.1 van het paraplubestemmingsplan. Dat artikel geeft het college de bevoegdheid om in afwijking van een onderliggend bestemmingsplan tijdelijke huisvesting van arbeidsmigranten toe te staan, mits wordt voldaan aan een aantal cumulatieve voorwaarden. Voor zover deze voorwaarden in beroep in geding zijn, zal de rechtbank deze hierna bespreken. 
      
      
        
          Artikel 6.1, onder a, van het paraplubestemmingsplan
        
      
      
      24. De belangrijkste discussie tussen partijen gaat over artikel 6.1, onder a, van het paraplubestemmingsplan dat bepaalt dat “de bebouwing gelegen is in de nabijheid van werkgelegenheidsgebieden, zoals aangegeven in de bijlage ‘Werkgelegenheidsgebieden beleidsnotitie 2019’, welke deel uitmaakt van deze regels.”
      
      25. Eiseres betoogt over deze voorwaarde dat het college een te beperkte uitleg geeft aan het criterium ‘in de nabijheid van’. Volgens eiseres is een afstand van ongeveer zes kilometer tot het werkgebied nog steeds binnen aanvaardbare grenzen, zeker nu arbeidsmigranten in de praktijk geregeld op dergelijke afstanden van hun werk verblijven. Daarnaast stelt zij dat de toename van verkeer verwaarloosbaar zal zijn en dat de bestaande infrastructuur voldoende capaciteit heeft om het gebruik op te vangen.
      
      26. Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het begrip ‘nabijheid’ functioneel moet worden uitgelegd, in het licht van de toelichting op het paraplubestemmingsplan. Volgens deze toelichting is het doel van artikel 6.1 van het paraplubestemmingsplan om huisvesting van arbeidsmigranten te concentreren op locaties met een directe relatie tot werkgelegenheid, zodat woon-werkverkeer met de auto wordt voorkomen en het gebruik van fiets of lopen wordt gestimuleerd. Omdat het perceel hemelsbreed ruim zes kilometer is verwijderd van het dichtstbijzijnde werkgebied, acht het college dit criterium niet vervuld. Verder is naar voren gebracht dat het buitengebied ruimtelijk kwetsbaar is voor intensivering van verkeersbewegingen, en dat het plan in dat opzicht niet past binnen de opzet en functie van het gebied.
      
      27. De rechtbank is van oordeel dat het college terecht heeft aangenomen dat het perceel waarop eiseres arbeidsmigranten wil huisvesten niet voldoet aan de voorwaarde uit artikel 6.1, onder a, van het paraplubestemmingsplan. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
      
      28. De rechtbank stelt vast dat werkgelegenheidsgebied in het paraplubestemmingsplan in artikel 1.39 is gedefinieerd, namelijk: ‘een gebied dat behoort tot de werkgelegenheidsgebieden, zoals deze zijn aangegeven in de bijlage 'Werkgelegenheidsgebieden beleidsnotitie 2019', welke deel uitmaakt van deze regels’. Over de inhoud van dat begrip bestaat tussen partijen geen discussie. Het debat spitst zich in beroep toe op de vraag wat moet worden verstaan onder ‘in de nabijheid van’. De rechtbank stelt vast dat niet nader is gedefinieerd wat moet worden verstaan onder ‘gelegen in de nabijheid van werkgelegenheidsgebieden’ uit artikel 6.1, sub a, van het paraplubestemmingsplan. Omdat ‘in de nabijheid van’ dus niet in de planregels of de toelichting is uitgewerkt, komt betekenis toe aan de uitleg die in het normale spraakgebruik daaraan wordt gegeven. ‘Nabijheid’ duidt daarbij op een zekere fysieke of geografische nabijheid, in de zin van ‘dichtbij gelegen’. In zoverre onderschrijft de rechtbank de analyse van het college over de vraag wanneer sprake is van gelegen ‘in de nabijheid van’. 
      
      29. De rechtbank volgt het college echter niet in zijn standpunt dat voor de vraag of een perceel nabij is gelegen of niet gekeken moet worden naar de afstand tot het dichtstbijzijnde werkgelegenheidsgebied uit de bijlage ‘Werkgelegenheidsgebieden beleidsnotitie 2019’. Dat volgt niet uit de letterlijke lezing van die planregel. Immers in sub a van artikel 6.1 van het paraplubestemmingsplan is het begrip “werkgelegenheidsgebieden” in het meervoud geformuleerd. Naar het oordeel van de rechtbank kan dit niet anders betekenen dan dat de planwetgever heeft bedoeld dat het perceel in de nabijheid van meerdere (dus meer dan één) werkgelegenheidsgebieden moet liggen. Het begrip moet zodanig worden uitgelegd dat aan de betreffende voorwaarde is voldaan wanneer het perceel zich in de nabijheid van ten minste twee werkgelegenheidsgebieden bevindt.
      
      30. De rechtbank is van oordeel dat het college in redelijkheid tot zijn standpunt heeft kunnen komen dat het perceel niet in de nabijheid van werkgelegenheidsgebieden ligt. De afstand tot het dichtstbijzijnde werkgebied is hemelsbreed ruim zes kilometer. Het daarna volgende dichtstbijzijnde gelegen werkgelegenheidsgebied ligt volgens het college tenminste negen kilometer van het perceel vandaan. Het gaat dus om die afstand van negen kilometer en niet om de afstand van zes kilometer. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college die afstand in redelijkheid niet als ‘in de nabijheid van’ kunnen kwalificeren. Immers, een dergelijke afstand zal in het dagelijks taalgebruik niet als ‘dichtbij’ worden aangemerkt en ook kan bij die afstand niet meer in redelijkheid aangenomen worden dat sprake is van een functionele verbondenheid tussen wonen en werken wat de rechtbank met het college aanneemt de onderliggende reden is geweest voor het opnemen van deze voorwaarde. Daarnaast heeft het college toegelicht dat het begrip ‘nabijheid’ in het paraplubestemmingsplan juist is bedoeld om huisvesting van arbeidsmigranten te concentreren bij werklocaties, zodat woon-werkverkeer met de auto wordt beperkt en het gebruik van de fiets of lopen wordt gestimuleerd. Het college heeft mogen aannemen dat lopen of fietsen als woon-werkverkeer minder aannemelijk is gelet op de afstand tussen het perceel en tenminste twee werkgelegenheidsgebieden. Gelet op deze beleidsdoelstelling en de ligging van het perceel in een landelijk gebied zonder directe werkgelegenheid in de buurt, heeft het college in redelijkheid kunnen besluiten dat niet aan de voorwaarde onder artikel 6.1, onder a, van het paraplubestemmingsplan is voldaan. 
      
      
        
          Artikel 6.1, onder f, van het paraplubestemmingsplan
        
      
      
      31. In het bestreden besluit II heeft het college verder gehandhaafd dat er volgens hem ook niet zou zijn voldaan aan artikel 6.1, onder f, onder 4 en onder 6 van het paraplubestemmingsplan. Dat ziet erop dat als het gaat om de huisvesting van arbeidsmigranten, zowel inpandig als uitpandig, recreatieve voorzieningen aanwezig dienen te zijn (sub 4) en een adequate omgevingsdialoog dient te worden gevoerd (sub 6). Ter zitting heeft het college hierover opgemerkt dat zij dit niet dragend aan de weigering ten grondslag heeft gelegd en dat de beoordeling van het college van deze voorwaarden op zichzelf volgens hem niet in de weg zouden staan aan verlenging van de aangevraagde omgevingsvergunning voor het toestaan van het huisvesten van arbeidsmigranten. De rechtbank is van oordeel dat het college eiseres in het primaire besluit II wel degelijk tegenwerpt dat niet aan deze voorwaarden zou zijn voldaan en dat kennelijk als aanvullende reden geeft waarom hij de omgevingsvergunning weigert. In het primaire besluit II en/of het bestreden besluit II betrekt het college niet of niet voldoende duidelijk dat zij deze voorwaarden enkel tegenwerpt in combinatie met het niet voldoen aan artikel 6.1, onder a, van het paraplubestemmingsplan. 
      
    
    
      31.1.
      In zoverre slaagt de beroepsgrond van eiseres als het gaat om artikel 6.1, onder f, van het paraplubestemmingsplan dan ook. De rechtbank ziet echter redenen om dit gebrek te passeren met gebruikmaking van artikel 6:22 van de Awb en wel omdat eiseres hierdoor niet in haar belangen is geschaad. Immers, zoals hiervoor geoordeeld mocht het college de voorwaarde onder a van artikel 6.1 van het paraplubestemmingsplan tegenwerpen. In dat geval is het voor het beroep van eiseres niet meer relevant of het college de overige voorwaarden in combinatie daarmee tegenwerpt. Er is dan hoe dan ook niet voldaan aan de cumulatieve voorwaarden voor afwijking.
      
      
        
          Conclusie
        
      
      
      
        32. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat het college heeft kunnen besluiten geen gebruik te maken van de afwijkingsmogelijkheid omdat niet voldaan wordt aan de voorwaarden 6.1, sub a en f, van de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid uit het paraplubestemmingsplan.
      
      
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      
        Het beroep tegen de last onder dwangsom (zaaknummer: ROE 24/2992)
      
    
    
    33. Het beroep tegen de last onder dwangsom (bestreden besluit I) is gegrond. De rechtbank zal dan ook het bestreden besluit I vernietigen. Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of zij zelf in de zaak kan voorzien (conform artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb) of dat zij de zaak terugverwijst naar het college om opnieuw op het bezwaar te besluiten. Naar het oordeel van de rechtbank kan zelf in de zaak worden voorzien. Het beroep tegen de last onder dwangsom is namelijk alleen gegrond op het punt van de door het college mede aan de last ten grondslag gelegde beweerdelijke overtreding van het paraplubestemmingsplan. De rechtbank is van oordeel dat de overtreding die resteert, namelijk gebruik van het perceel in strijd met het bestemmingsplan, de door het college opgelegde last onder dwangsom zelfstandig kan dragen. 
    
    34. Het voorgaande betekent dat de rechtbank zelf zal besluiten op het bezwaar van eiseres in die zin dat zij deze uitspraak in plaats stelt van het bestreden besluit I en verder besluit om het primaire besluit I te herroepen voor zover het gaat om de gestelde overtreding van het paraplubestemmingsplan. Dat betekent dus kort gezegd praktisch dat de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom in stand blijft voor zover het de overtreding van het bestemmingsplan betreft. 
    
    35. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Die vergoeding wordt in de beroepsfase vastgesteld op een bedrag van € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,-). Voor de bezwaarfase krijgt eiseres ook een vergoeding omdat het primaire besluit I deels wordt herroepen. De rechtbank stelt de vergoeding van de proceskosten in bezwaar vast op € 1.294,- (1 punt voor het indienen van het bezwaar en 1 punt voor het bijwonen van de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,-). In totaal ontvangt eiseres dus € 3.108,- aan proceskosten. 
    
    
      
        Het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning (zaaknummer: ROE 24/2991)
      
    
    
    36. Het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning (bestreden besluit II) is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt. Omdat de rechtbank een gebrek in de besluitvorming heeft gepasseerd met gebruikmaking van artikel 6:22 van de Awb, ziet de rechtbank wel grond om het college op te dragen het griffierecht aan eiseres te vergoeden en om het college in de proceskosten van eiser te veroordelen. Die vergoeding wordt vastgesteld op een bedrag van € 1.814,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van 
    € 907,-).
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    
      
        In het beroep tegen de last onder dwangsom (zaaknummer: ROE 24/2992):
      
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit I;
      
      
        voorziet zelf in de zaak door deze uitspraak in de plaats te stellen van het vernietigde bestreden besluit I;
      
      
        herroept het primaire besluit I voor zover het gaat om de gestelde overtreding van het paraplubestemmingsplan;
      
      
        draagt het college op het griffierecht ter hoogte van € 371,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van (in totaal) € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
      
        In het beroep tegen de weigering van de omgevingsvergunning 
      
      
        (zaaknummer: ROE 24/2991):
      
    
    
    
      
        verklaart het beroep ongegrond;
      
      
        draagt het college op het griffierecht ter hoogte van € 371,- aan eiseres te vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres. 
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M.J.A. Smitsmans, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. C. Chraiha, griffier.
    
    
    
      Uitgesproken in het openbaar op: 25 juli 2025
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 25 juli 2025
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678