ECLI:NL:CBB:2025:447, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 02-09-2025, 23/1503
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: vergroeningsbetaling; ecologisch aandachtsgebied; vanggewas.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1503 
    
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 2 september 2025 in de zaak tussen
    Maatschap [naam 1] , te [woonplaats] 
    (gemachtigde: mr. B. Timmermans)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur  
    (gemachtigden: mr. M. van den Brink en mr. I. Lankveld)
    
    
      en
    
    
    de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 3 februari 2023 heeft de minister het bedrag vastgesteld dat de maatschap ontvangt aan basis- en vergroeningsbetaling en extra betaling voor jonge landbouwers voor het jaar 2022 op grond van de Uitvoeringsregeling rechtstreekse betalingen GLB (Uitvoeringsregeling). 
    
    
    
      Met het besluit van 9 juni 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    
    
    
      De maatschap heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. 
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 26 juni 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen de gemachtigden van de maatschap en de minister. Namens de maatschap zijn tevens verschenen [naam 1] en [naam 2] .
    
    
    
      De maatschap heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Naar aanleiding van dit verzoek heeft het College de Staat als partij aangemerkt.
    
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
      
      Inleiding
      1.1	De maatschap (een akkerbouwbedrijf) heeft met de Gecombineerde opgave van 9 mei 2022 voor het jaar 2022 onder meer verzocht om uitbetaling van de basis- en vergroeningsbetaling. Op 13 augustus 2022 heeft zij die aanvraag aangepast. 
    
    
      1.2
      Om in aanmerking te komen voor de vergroeningsbetaling moet de maatschap voldoen aan de vergroeningsvoorwaarden. Een van de vergroeningsvoorwaarden is dat 5% van het bouwland van de maatschap moet worden ingericht als ecologisch aandachtsgebied. De maatschap heeft hiervoor de percelen 2, 20 en 23 (de percelen) opgegeven, met als hoofdgewas wintertarwe en een vanggewas als volgteelt.  
      
    
    
      1.3
      De maatschap moest in dit geval, om aan de voorwaarden voor het inrichten van een ecologisch aandachtsgebied te voldoen, de vanggewassen niet later dan 15 oktober 2022 inzaaien en deze ten minste acht weken na de oogst van het hoofdgewas op de percelen laten staan. Daarbij moest sprake zijn van een zichtbare bedekking met het vanggewas (Bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d, van de Uitvoeringsregeling).
      
    
    
      1.4
      Op 9 januari 2023 heeft de minister aan de maatschap de resultaten van de verrichte teledetectiecontrole 2022 toegezonden. Het van deze controle opgemaakte rapport is van 14 december 2022 (teledetectierapport) en bevat een infraroodfoto van 9 oktober 2022 en een luchtfoto van de percelen. Bij de uitleg van de infraroodfoto staat dat hoe roder het beeld in de rapportage is, hoe meer gewas er op het perceel staat en dat lichtblauwe en lichtgroene gebieden in de rapportage gebieden zijn waar geen gewassen staan.
      
    
    
      1.5
      Met het besluit van 3 februari 2023 heeft de minister onder meer de vergroeningsbetaling toegekend. Daarbij heeft hij het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling wordt berekend ten opzichte van de Gecombineerde opgave verlaagd en aan de maatschap ook administratieve sancties opgelegd, omdat de maatschap niet aan alle vergroeningsvoorwaarden voldoet. Meer in het bijzonder heeft de minister voor de percelen een oppervlakte ecologisch aandachtsgebied van 0,00 hectare geconstateerd.   
      
      2 Met het bestreden besluit heeft de minister het besluit van 3 februari 2023 gehandhaafd. De minister heeft in het bestreden besluit uiteengezet dat uit een rapport van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) van een inspectie op 19 augustus 2022 blijkt dat op die datum op de percelen nog wintertarwe (gewascode 233) is aangetroffen. De minister gaat er daarom van uit dat de vanggewassen niet eerder dan op 20 augustus 2022 zijn ingezaaid, zodat de maatschap de vanggewassen in ieder geval tot en met 15 oktober 2022 op de percelen had moeten laten staan. Uit het teledetectierapport leidt de minister echter af dat de vanggewassen in ieder geval op 9 oktober 2022 niet in voldoende mate aanwezig waren. Uit een NVWA-rapport van een inspectie op 25 oktober 2022, waarin is geconstateerd dat de percelen voor die datum zijn omgeploegd, leidt de minister vervolgens af dat de vanggewassen geen acht weken op de percelen aanwezig waren. De minister heeft de opmerking van de maatschap dat de vanggewassen als gevolg van de droogte niet goed (of minimaal) zijn opgekomen, opgevat als een beroep op overmacht. Maar omdat de maatschap dit pas in de bezwaarfase heeft aangevoerd, en niet binnen een termijn van vijftien werkdagen, heeft de minister het beroep op overmacht afgewezen omdat het te laat is ingediend.  
      
        Standpunt van de maatschap
      
      
      3 De maatschap voert in beroep het volgende aan. Het kan niet waar zijn dat op 19 augustus 2022 op de percelen nog wintertarwe is aangetroffen. Dit wordt ook niet expliciet vermeld in het NVWA-rapport van de controle op die datum. Dat rapport ging over het opnieuw opmeten van de percelen. De wintertarwe wordt altijd in juli geoogst en afgeleverd aan de afnemer. Het overgelegde overzicht van graanleveringen laat zien dat dit ook in 2022 het geval was. Daarna zijn de vanggewassen ingezaaid op 5 augustus 2022 op perceel 20, en op 12 augustus 2022 op de percelen 2 en 23. Ter onderbouwing hiervan is een aantal foto’s van het inzaaien overgelegd. De vanggewassen zijn vervolgens geploegd op 18 oktober 2022 op perceel 20, en op 21 oktober 2022 op de percelen 2 en 23. De maatschap heeft daarom wel aan de vergroeningsvoorwaarden voldaan. De minister heeft in het bestreden besluit ten onrechte beoordeeld of sprake was van overmacht. Dat veronderstelt dat door de maatschap in bezwaar is erkend dat de vanggewassen niet of niet in voldoende mate zijn opgekomen door de droogte. De maatschap heeft juist gesteld dat de vanggewassen wel in voldoende mate aanwezig waren. Deze stelling wordt letterlijk onderschreven in het NVWA-rapport van de controle op 25 oktober 2022. Daarin staat dat de percelen op die datum al waren geploegd, maar dat er nog resten van het vanggewas zichtbaar waren. Op de zitting is hieraan toegevoegd dat in dit verband ook moet worden gekeken naar het doel dat de regeling voor ecologisch aandachtsgebied heeft. De ingezaaide, maar niet uitgestoelde vanggewassen hebben namelijk wel al wortels die de stikstof, die na de oogst van het hoofdgewas in de bodem achterblijft, opnemen. Tot slot zijn de opgelegde sancties onevenredig hoog en daardoor in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 
      
      
        
          Standpunt van de minister 
        
      
      
      4 De minister heeft in het verweerschrift en op de zitting toegelicht dat uit het antwoord- en opdrachtformulier dat deel uitmaakt van het NVWA-rapport van 25 oktober 2022 blijkt dat niet alleen de oppervlakte van alle percelen van de maatschap is gecontroleerd, maar dat in opdracht van RVO (de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland) ook gecontroleerd is welk gewas op de percelen stond. De minister twijfelt niet aan de bevindingen van de inspecteur daarover in dit rapport. Als er op 19 augustus 2022 – zoals de maatschap stelt – geen wintertarwe op de percelen stond, dan had de inspecteur dat gezien en in het rapport vermeld. De exacte tijdstippen van inzaaien zijn lastig vast te stellen, maar het staat voor de minister niet ter discussie dat de maatschap vanggewassen heeft ingezaaid. De vanggewassen zijn alleen niet in voldoende mate opgekomen. Dit blijkt vooral uit de infraroodfoto van 9 oktober 2022. De minister volgt niet het standpunt van de maatschap dat het vanggewas wel in voldoende mate aanwezig was, omdat is vereist dat sprake is van een zichtbare bedekking van de bodem met de vanggewassen (Bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d, onder 1 van de Uitvoeringsregeling). Dat uit het NVWA-rapport van de controle op 25 oktober 2022 blijkt dat op de geploegde percelen resten van vanggewas te zien waren, betekent niet dat er voldoende vanggewassen zijn opgekomen en dat die ook acht weken op de percelen hebben gestaan. In het rapport staat niet hoeveel vanggewas er te zien was. Uit de aanvullende infraroodfoto’s volgt bovendien dat de percelen in de periode van 23 augustus 2022 tot en met 1 november 2022 niet rood kleuren. Dit wijst erop dat er geen of niet voldoende gewas zichtbaar is. Daarom heeft de minister terecht geconstateerd dat de maatschap niet heeft voldaan aan de vergroeningsvoorwaarden. De maatschap heeft in haar bezwaar gezegd dat de ingezaaide vanggewassen door de droogte minimaal zijn opgekomen. Om te kijken of aan de maatschap tegemoet kon worden gekomen, heeft de minister dit opgevat als een beroep op overmacht. Tot slot is de minister gehouden om administratieve sancties op te leggen als niet aan de vergroeningsvoorwaarden wordt voldaan. Dit staat in artikel 28, eerste lid, van Verordening 640/2014. In reactie op het standpunt dat de sancties onevenredig hoog zijn, merkt de minister op dat op basis van het derde lid van artikel 28 al een generieke verlaging tot maximaal 25% van de daadwerkelijke sancties is toegepast.
      
      
        
          Beoordeling door het College
        
      
      
    
    
      5.1
      Het toepasselijke wettelijk kader is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
    
      5.2
      Het College stelt vast dat de minister zijn besluitvorming heeft gebaseerd op het teledetectierapport. Zoals het College eerder heeft overwogen (zie bijvoorbeeld onder 6.2 van de uitspraak van 5 oktober 2021 (ECLI:NL:CBB:2021:916)) mag de minister in beginsel uitgaan van de bevindingen in een teledetectierapport en het College ziet geen aanleiding om in dit geval aan die bevindingen te twijfelen. Met de minister moet worden vastgesteld dat de vanggewassen op 9 oktober 2022, toen de percelen volgens de maatschap nog niet waren geploegd, niet in voldoende mate aanwezig waren. Op de infraroodfoto van deze datum is namelijk te zien dat de percelen overwegend groen kleuren en dat dus geen sprake is van een zichtbare bedekking met het vanggewas. Eenzelfde beeld geven de infraroodfoto’s van de percelen in de periode van vóór en na 9 oktober 2022 (23 augustus 2022 tot en met 1 november 2022). Dat in het NVWA-rapport van de inspectie van 25 oktober 2022 is geconstateerd dat op die datum resten van vanggewassen op de geploegde percelen zijn aangetroffen, maakt dit niet anders. Zoals de minister heeft opgemerkt kan hieruit niet worden afgeleid dat op de percelen daadwerkelijk voldoende vanggewassen zijn opgekomen. Op basis van het beeldmateriaal is geen sprake (geweest) van een zichtbare bedekking, ook niet als van de door de maatschap genoemde inzaaidata zou moeten worden uitgegaan. De minister heeft daarom naar het oordeel van het College terecht geconcludeerd dat de maatschap niet heeft voldaan aan de vergroeningsvoorwaarden. Dat de wortels van de (niet uitgestoelde) vanggewassen stikstof opnemen die na de oogst van het hoofdgewas in de bodem is achtergebleven, leidt niet tot een ander oordeel. In Bijlage 2 bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d, onder 1, van de Uitvoeringsregeling is immers als voorwaarde opgenomen dat sprake moet zijn van een zichtbare bedekking met het vanggewas. Het betoog van de maatschap dat zij wel aan de vergroeningsvoorwaarden voldoet, slaagt gelet op het voorgaande niet.
      
    
    
      5.3
      De stelling van de maatschap dat het bestreden besluit is genomen in strijd met het motiveringsbeginsel omdat de minister er ten onrechte van uit is gegaan dat zij een beroep heeft gedaan op overmacht, volgt het College niet. In het bestreden besluit heeft de minister gemotiveerd waarom de maatschap niet voldoet aan de voorwaarden om de percelen als ecologisch aandachtsgebied in te zetten. Dat de minister, zoals ook op de zitting is toegelicht, volledigheidshalve een eventueel beroep op overmacht heeft beoordeeld, omdat de maatschap in haar bezwaarschrift heeft aangegeven dat de vanggewassen door droogte minimaal zijn opgekomen, maakt niet dat het motiveringsbeginsel is geschonden.
      
    
    
      5.4
      Voor zover de maatschap aanvoert dat de opgelegde administratieve sancties te hoog zijn en een beroep doet op het nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel, oordeelt het College dat dit beroep niet slaagt. Indien niet wordt voldaan aan de vergroeningsvoorwaarden is de minister gehouden op grond van artikel 28 van Verordening 640/2014 een of meer administratieve sanctie(s) op te leggen. Anders dan de maatschap stelt, is daarbij geen ruimte gelaten voor een belangenafweging. Het (ongeschreven) nationaalrechtelijke evenredigheidsbeginsel kan deze dwingende bepaling van het Unierecht ook niet opzij zetten (vergelijk de uitspraak van het College van 23 april 2025 (ECLI:NL:CBB:2024:290)). 
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      6 Het beroep van de maatschap is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.	
      
      
        
          Overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
      7 Over het verzoek om veroordeling tot vergoeding van de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie en artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, overweegt het College als volgt. De minister heeft het bezwaarschrift ontvangen op 6 februari 2023. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn van ten hoogste twee jaar die in een procedure als deze geldt, met afgerond zeven maanden overschreden. Deze overschrijding is geheel toe te rekenen aan de rechterlijke fase van de procedure. Het College zal daarom, uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, de Staat op de voet van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht, veroordelen tot betaling aan de maatschap van een bedrag aan schadevergoeding van € 1.000,-.
      
      8 De Staat moet daarnaast de proceskosten van het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn vergoeden. Het College stelt deze kosten op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het verzoek met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 0,5).
      
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond; 
    - veroordeelt de Staat tot betaling aan de maatschap van een schadevergoeding van € 1.000,-;
    - veroordeelt de Staat in de proceskosten van de maatschap tot een bedrag van € 453,50. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. C.T. Aalbers, in aanwezigheid van mr. C.E.C.M. van Roosmalen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. C.T. Aalbers		De griffier is verhinderd deze uitspraak mede te ondertekenen.
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013
      
    
    
    
      Artikel 43, eerste en tweede lid
    
    
    1. Landbouwers die recht hebben op een betaling in het kader van de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling nemen op al hun subsidiabele hectaren in de zin van artikel 32, tweede tot en met vijfde lid, van Verordening 1307/2013, de in het tweede lid van artikel 43 bedoelde klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken of de in het derde lid van dit artikel bedoelde gelijkwaardige praktijken in acht.
    2. De in lid 1 bedoelde klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken houden de volgende in:
    […]
    c) de aanwezigheid van een ecologisch aandachtsgebied op hun landbouwareaal.
    
    
      Artikel 46, eerste lid
    
    
    1. Indien het bouwland van een bedrijf meer dan 15 hectare beslaat, zorgen de landbouwers ervoor dat vanaf 1 januari 2015 een areaal dat ten minste 5% vertegenwoordigt van het bouwland van het bedrijf dat de landbouwer overeenkomstig artikel 72, lid 1, eerste alinea, onder a), van Verordening (EU) nr. 1306/2013 heeft aangegeven en, voor zover die gebieden als ecologisch aandachtsgebied worden beschouwd door de lidstaat overeenkomstig lid 2 van dit artikel, waaronder de onder c), d), g), h), k) en 1) van dat lid bedoelde gebieden, ecologisch aandachtsgebied is. […]
    
    
      
        Gedelegeerde Verordening (EU) 639/2014 van 11 maart 2014
      
    
    
    
      Artikel 45, negende lid
    
    
    9. Onder de arealen met vanggewassen of groenbedekking vallen tevens de arealen die zijn aangelegd krachtens de eisen in het kader van RBE 1 als bedoeld in bijlage II bij Verordening (EU) nr. 1306/2013, alsmede andere arealen met vanggewassen of groenbedekking, op voorwaarde dat deze zijn aangelegd door een mengsel van gewassoorten te zaaien of door in het hoofdgewas gras of peulgewassen onder te zaaien. De lidstaten stellen de lijst op van de mengsels van gewassoorten die moeten worden gebruikt, en stellen op nationaal, regionaal of subregionaal niveau of op bedrijfsniveau de periode vast waarin de arealen met vanggewassen of groenbedekking die zijn aangelegd door de inzaai van een mengsel van gewassoorten, aanwezig moeten zijn. Die periode mag niet korter dan acht weken zijn. […]
    
    
      
        Gedelegeerde Verordening (EU) 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 
      
    
    
    
      Artikel 26, eerste en tweede lid
    
    
    1. Het ecologische aandachtsgebied dat overeenkomstig artikel 46, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 vereist is (hierna „het vereiste ecologische aandachtsgebied" genoemd), wordt berekend op basis van het totale geconstateerde areaal bouwland, dat ook de in artikel 46, lid 2, eerste alinea, onder c), d), g) en h), van Verordening (EU) nr. 1307/2013 bedoelde geconstateerde gebieden omvat indien zulks uit hoofde van artikel 46, lid 2, van die verordening van toepassing is.
    2. Indien het vereiste ecologische aandachtsgebied, rekening houdend met de weging van ecologische aandachtsgebieden waarin artikel 46, lid 3, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 voorziet, groter is dan het geconstateerde ecologische aandachtsgebied, wordt het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 van de onderhavige verordening wordt berekend, verlaagd met tienmaal het niet- gevonden ecologische aandachtsgebied. Voor de toepassing van de eerste alinea mag het geconstateerde ecologische aandachtsgebied niet groter zijn dan het aandeel van de aangegeven ecologische aandachtsgebieden in het totale aangegeven bouwlandareaal.
    
    
      Artikel 28, eerste en derde lid
    
    
    1. Indien het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 wordt berekend, afwijkt van het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling na toepassing van de artikelen 24 tot en met 27 wordt berekend, wordt de vergroeningsbetaling berekend op basis van het laatstgenoemde areaal, verminderd met tweemaal het vastgestelde verschil indien dat verschil meer dan 3 % of meer dan twee hectare, maar niet meer
    dan 20 % bedraagt van het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling na toepassing van de artikelen 24 tot en met 27 wordt berekend.
    
    
      Bedraagt het verschil meer dan 20 %, dan wordt geen steun verleend.
    
    
    
      Bedraagt het verschil meer dan 50 %, dan wordt geen steun verleend. Bovendien wordt de begunstigde een extra sanctie opgelegd die gelijk is aan het bedrag aan steun dat overeenstemt met het verschil tussen het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling overeenkomstig artikel 23 wordt berekend, en het areaal op basis waarvan de vergroeningsbetaling na toepassing van de artikelen 24 tot en met 27 wordt berekend.
    
    3. Conform artikel 77, lid 6, van Verordening (EU) nr. 1306/2013 wordt de overeenkomstig de leden 1 en 2 van het onderhavige artikel berekende administratieve sanctie in de aanvraagjaren 2015 en 2016 niet toegepast. De overeenkomstig de leden 1 en 2 berekende administratieve sanctie wordt gedeeld door 5 en blijft beperkt tot 20 % van het bedrag van de vergroeningsbetaling waarop de betrokken landbouwer overeenkomstig artikel 23 in het aanvraagjaar 2017 recht zou hebben gehad, en wordt gedeeld door 4 en blijft beperkt tot 25 %
    van hetzelfde bedrag voor het aanvraagjaar 2018 en de jaren daarna.
    
    
      
        Uitvoeringsregeling Rechtstreekse betalingen GLB
      
    
    
    
      Artikel 2.13
    
    
    
      De betaling voor de klimaat- en milieuvriendelijke landbouwpraktijken geschiedt overeenkomstig artikel 43, negende lid, derde alinea, van Verordening (EU) nr. 1307/2013.
    
    
    
      Artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d
    
    
    1. Als ecologisch aandachtsgebied als bedoeld in artikel 46, eerste en tweede lid, van Verordening (EU) nr. 1307/2013 wordt beschouwd: 
    d. areaal, anders dan het areaal waarop artikel 45, negende lid, tweede alinea, van Verordening (EU) nr. 639/2014 van toepassing is, waarop combinaties van vanggewassen worden geteeld als bedoeld in bijlage 2, onder de voorwaarden die per categorie voor de desbetreffende soorten in deze bijlage zijn vermeld.
    
    
      Bijlage 2. bij artikel 2.17, eerste lid, onderdeel d
    
    
    1. De landbouwer gebruikt ten minste 75% van de in de Aanbevelende Rassenlijst voor landbouwgewassen, CSAR, aanbevolen hoeveelheid zaaizaad, en draagt zorg voor een zichtbare bedekking met het vanggewas.
    2. Vanggewassen worden vóór 16 oktober van het jaar van aanvraag gezaaid.
    […]
    4. Vanggewassen uit categorie 1 en 2 zijn na de oogst van het hoofdgewas tenminste 8 weken op het perceel aanwezig. Voor vanggewassen uit categorie 3 geldt dat ze na de oogst van het hoofdgewas tenminste 8 weken op het perceel aanwezig zijn of tot de inzaai van een ander hoofdgewas indien dit binnen 8 weken wordt ingezaaid.[…]