ECLI:NL:RVS:2025:2940, Raad van State, 02-07-2025, 202204443/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college aan van burgemeester en wethouders van Nijmegen [bedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het perceel [locatie] in Nijmegen  ten behoeve van de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] voor een periode van zes jaar. [appellante] is eigenaresse van het perceel en verhuurt dat aan [bedrijf]. [bedrijf] wil het perceel gebruiken voor zijn bedrijf. Omdat het op het moment van de besluitvorming geldende bestemmingsplan "Nijmegen Zuid 2017" geen bedrijfsactiviteiten toestond, heeft [bedrijf] het college verzocht om hem een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan voor een periode van zes jaar. Het college heeft de verzochte vergunning bij het besluit van 29 november 2019 verleend. Bij het besluit op bezwaar van 17 augustus 2020 heeft het college de verleende vergunning herroepen, omdat [bedrijf] volgens het college geen belanghebbende is en daarom geen aanvraag kan indienen.

202204443/1/R4.
    Datum uitspraak: 2 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], wonend in Bennekom, gemeente Ede,
    appellante,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 juni 2022 in zaak nr. 20/4957 in het geding tussen:
    [bedrijf] en boomonderhoud (hierna: [bedrijf]), gevestigd in Nijmegen,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (hierna: het college).
    Procesverloop
    Bij besluit van 29 november 2019 heeft het college aan [bedrijf] een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het perceel [locatie] in Nijmegen (hierna: het perceel) ten behoeve van de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf] voor een periode van zes jaar.
    Bij besluit van 17 augustus 2020 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 29 november 2019 herroepen.
    Bij uitspraak van 15 juni 2022 heeft de rechtbank het door [bedrijf] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 augustus 2020 vernietigd en bepaald dat het college opnieuw op het bezwaar van [appellante] moet beslissen.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    Bij besluit van 5 juli 2022 heeft het college het bezwaar van [appellante] tegen het besluit van 29 november 2019 ongegrond verklaard.
    [appellante] heeft gronden ingediend tegen het besluit van 5 juli 2022.
    [bedrijf] en het college hebben een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    Het college en [appellante] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 18 juni 2025, waar [appellante], bijgestaan door mr. R.J.A. Steenbergen, advocaat in Groningen, en vergezeld door [gemachtigde A] en [gemachtigde B], en het college, vertegenwoordigd door mr. M. Litjens, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Het verzoek om een omgevingsvergunning is ingediend op 3 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellante] is eigenaresse van het perceel en verhuurt dat aan [bedrijf]. [bedrijf] wil het perceel gebruiken voor zijn bedrijf. Omdat het op het moment van de besluitvorming geldende bestemmingsplan "Nijmegen Zuid 2017" geen bedrijfsactiviteiten toestond, heeft [bedrijf] het college verzocht om hem een omgevingsvergunning te verlenen voor het gebruiken van het perceel in strijd met het bestemmingsplan voor een periode van zes jaar. Het college heeft de verzochte vergunning bij het besluit van 29 november 2019 verleend. Bij het besluit op bezwaar van 17 augustus 2020 heeft het college de verleende vergunning herroepen, omdat [bedrijf] volgens het college geen belanghebbende is en daarom geen aanvraag kan indienen. Daarvoor heeft het college van belang geacht dat [bedrijf] geen eigenaar is van het perceel en [appellante] heeft verklaard geen toestemming te zullen geven voor het gebruik van het perceel voor de bedrijfsactiviteiten van [bedrijf].
    De rechtbank heeft het door [bedrijf] ingestelde beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd. Naar het oordeel van de rechtbank is [bedrijf] wel belanghebbende, omdat geen sprake is van een situatie waarin aannemelijk is dat het gebruik dat [bedrijf] van het perceel wil maken niet kan worden verwezenlijkt. Daarvoor heeft de rechtbank van belang geacht dat het gebruik al jaren op het perceel plaatsvindt en de omgevingsvergunning geen verandering brengt in dit bestaande gebruik.
    [appellante] is het niet eens met het oordeel van de rechtbank en heeft daarom hoger beroep ingesteld.
    Procesbelang
    3.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat [appellante] geen procesbelang meer heeft bij het hoger beroep. Het college wijst erop dat de omgevingsvergunning bij het besluit van 29 november 2019 is verleend voor een termijn van zes jaar. Die termijn verloopt op 29 november 2025. Als het hoger beroep van [appellante] gegrond zou zijn en het besluit van 29 november 2019 zou worden herroepen, dan blijft er volgens het college nog maar een korte periode over totdat de aan de omgevingsvergunning verbonden termijn zou zijn verlopen. Het college ziet daarom niet welk belang [appellante] nog heeft bij het hoger beroep. Het college acht het ook onwaarschijnlijk dat als de bedrijfsactiviteiten na herroeping van het besluit van 29 november 2019 zonder vergunning zouden worden voortgezet, daartegen nog voor 29 november 2025 handhavend zou kunnen worden opgetreden.
    3.1.    Procesbelang is het belang dat iemand heeft bij de uitkomst van een procedure. Daarbij gaat het erom of het doel dat diegene voor ogen staat met het rechtsmiddel kan worden bereikt en voor hem van feitelijke betekenis is. In beginsel heeft degene die opkomt tegen een besluit, procesbelang bij een beoordeling van zijn bezwaar of (hoger) beroep, tenzij vast komt te staan dat ieder belang bij de procedure ontbreekt of is komen te vervallen. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2531, onder 6.1.
    3.2.    De Afdeling stelt vast dat de aan de omgevingsvergunning verbonden termijn nog niet is verlopen. [appellante] wil dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning wordt herroepen, zodat  het gebruik van het perceel voor bedrijfsactiviteiten moet worden gestaakt. Dat kan zij met het hoger beroep bereiken. Gelet hierop heeft [appellante] procesbelang bij het hoger beroep. Dat de periode tot aan 29 november 2025 relatief kort is en nog niet zeker is of de bedrijfsactiviteiten voor die datum zullen worden gestaakt als het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning wordt herroepen, maakt dat niet anders.
    Is [bedrijf] belanghebbende?
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat [bedrijf] belanghebbende is. Volgens [appellante] was zij er niet van op de hoogte dat [bedrijf] zijn bedrijf had verhuisd naar het perceel en heeft zij daar nooit toestemming voor gegeven. Zij stelt dat uit de brieven van haar rentmeester aan [bedrijf] van 23 augustus 2019 en 10 september 2019 kan worden afgeleid dat zij toestemming heeft gegeven voor het tijdelijk stallen van materieel op het perceel, maar dat zij nooit heeft ingestemd met het volledig uitoefenen van het bedrijf van [bedrijf] op het perceel. Omdat zij die toestemming nooit heeft gegeven, kan [bedrijf] volgens haar niet worden aangemerkt als belanghebbende.
    4.1.    Iemand die een verzoek om omgevingsvergunning indient bij het college, is in beginsel belanghebbende bij een beslissing op dat verzoek. Dit kan anders zijn als het verzoek betrekking heeft op gronden die eigendom van een ander zijn of waarop een ander zakelijke rechten heeft. De verzoeker is geen belanghebbende als (a) aannemelijk is gemaakt dat de voorgenomen activiteit niet kan worden uitgevoerd, omdat de rechthebbende daarvoor geen toestemming wil geven en (b) er geen mogelijkheid bestaat om de activiteit uit te voeren tegen de wens van de rechthebbende in (bijvoorbeeld via onteigening of het opleggen van een gedoogplicht). Alleen als een belanghebbende een bestuursorgaan verzoekt om een besluit te nemen, dan is dat verzoek een 'aanvraag' als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). Als de verzoeker geen belanghebbende is, dan is zijn verzoek dus geen aanvraag. Zie bijvoorbeeld onder 4.1 van de uitspraak van de Afdeling van 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3817, en onder 10.3 van de uitspraak van de Afdeling van 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4088.
    4.2.    Het verzoek om een omgevingsvergunning van [bedrijf] ziet op het gebruiken van het perceel voor het stallen van voertuigen, klein onderhoud aan voertuigen en de opslag van gevaarlijke en bodembedreigende stoffen in de verpakking. Uit de brieven van de rentmeester van [appellante] aan [bedrijf] van 23 augustus 2019 en 10 september 2019 kan worden afgeleid dat [appellante] alleen toestemming heeft gegeven voor het tijdelijk stallen van enkele machines op het perceel. Dit betekent dat met die brieven geen toestemming is gegeven voor de andere door [bedrijf] aangevraagde activiteiten, nog daargelaten of met "tijdelijk" in die brieven de aangevraagde periode van zes jaar is bedoeld. In het dossier zitten geen andere stukken waaruit blijkt dat die toestemming wel is gegeven. Daarnaast heeft [appellante] gedurende de hele procedure verklaard dat zij die toestemming niet heeft gegeven. Gelet hierop moet ervan worden uitgegaan dat sprake is van een situatie waarin de rechthebbende geen toestemming geeft voor de aangevraagde activiteit. In dat geval is degene die heeft verzocht om de omgevingsvergunning alleen belanghebbende als de activiteit kan plaatsvinden tegen de wens van de rechthebbende in. In het dossier zitten geen stukken waaruit kan worden afgeleid dat die situatie zich hier voordoet. Dat het gebruik op het moment van de indiening van het verzoek feitelijk misschien al enige tijd plaatsvond, betekent op zichzelf niet dat het tegen de wens van [appellante] in mag worden voortgezet voor nog eens zes jaar. De conclusie is daarom dat, anders dan de rechtbank heeft overwogen, [bedrijf] geen belanghebbende is, zodat zijn verzoek om een omgevingsvergunning geen aanvraag is. Omdat het verzoek geen aanvraag is, heeft het college bij het besluit op bezwaar van 17 augustus 2020 terecht het besluit van 29 november 2019 herroepen. Dit betekent dat de rechtbank het beroep van [bedrijf] ten onrechte gegrond heeft verklaard en ten onrechte het besluit van 17 augustus 2020 heeft vernietigd.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie hoger beroep
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd en de Afdeling zal het bij de rechtbank ingestelde beroep van [bedrijf] alsnog ongegrond verklaren.
    6.       Het nieuwe besluit op bezwaar van 5 juli 2022 wordt, gelet op artikel 6:24 van de Awb gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding. Gelet op de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank en de ongegrondverklaring van het beroep van [bedrijf], komt de grondslag aan dit besluit te ontvallen. Daarom zal de Afdeling dit besluit vernietigen.
    7.       Door de vernietiging van de uitspraak van de rechtbank herleeft het besluit op bezwaar van 17 augustus 2020. Dat heeft als gevolg dat het besluit van 29 november 2019 weer wordt herroepen. Dit betekent dat [bedrijf] geen omgevingsvergunning meer heeft voor de bedrijfsactiviteiten. Het betekent ook dat het college geen nieuw besluit op bezwaar meer hoeft te nemen en dat deze procedure tot een einde is gekomen.
    8.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    9.       [appellante] heeft verzocht om een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    9.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, is de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het EVRM, overschreden, als de duur van de totale procedure te lang is. Voor zaken die uit een bezwaarschriftprocedure en twee rechterlijke instanties bestaan, is in beginsel een totale lengte van de procedure van ten hoogste vier jaar redelijk. Die termijn vangt aan op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan. Hierbij mag de behandeling van het bezwaar hoogstens een half jaar duren, de behandeling van het beroep hoogstens anderhalf jaar duren en de behandeling van het hoger beroep hoogstens twee jaar duren.
    9.2.    Het college heeft het bezwaarschrift van [appellante] ontvangen op 9 januari 2020. Dat betekent dat de redelijke termijn afliep op 9 januari  2024. De procedure eindigt met deze uitspraak. De redelijke termijn is in deze procedure dus met bijna 18 maanden overschreden. De overschrijding van de redelijke termijn moet voor 1/16e deel aan het college, voor 3/16e deel aan de rechtbank en voor 12/16e deel aan de Afdeling worden toegerekend.
    9.3.    Het verzoek om schadevergoeding wordt toegewezen. Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, stelt de Afdeling het door het college en de Staat der Nederlanden te betalen bedrag aan schadevergoeding vast op een bedrag van in totaal € 1.500,00. Het college moet daarvan 1/16e deel voldoen, de minister van Justitie en Veiligheid 3/16e deel en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 12/16e deel.
    10.     Het college en de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moeten de proceskosten vergoeden die [appellante] heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 15 juni 2022 in zaak nr. 20/4957;
    III.      verklaart het bij de rechtbank door [bedrijf] en boomonderhoud ingestelde beroep ongegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen van 5 juli 2022, kenmerk JZ20/Z20.001720/D220643464;
    V.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1932,02, waarvan een gedeelte groot € 1814,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VI.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen aan [appellante] het door haar betaalde griffierecht van € 274,00 voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen om aan [appellante] een schadevergoeding van € 93,75 te betalen;
    VIII.    veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan [appellante] een schadevergoeding van € 1406,25 te betalen (€ 281,25 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 1125,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);
    IX.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 151,16, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij [appellante] in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 302,34 (€ 151,17 te voldoen door de minister van Justitie en Veiligheid en € 151,17 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Gundelach, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.A.A. van Roessel, griffier.
    w.g. Gundelach
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Roessel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 2 juli 2025
    457