ECLI:NL:RBMNE:2025:3622, Rechtbank Midden-Nederland, 13-05-2025, 24/2627
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bestuurlijke boete wegens diverse overtredingen van de Meststoffenwet. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Utrecht
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: UTR 24/2627 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 13 mei 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] V.O.F., uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: W.C. Bikker),
    
    
      en
    
    
    de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, verweerder 
    (gemachtigde: mr. A.H. Spriensma-Heringa).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het beroep van eiseres tegen de aan haar opgelegde bestuurlijke boete vanwege verschillende overtredingen van de Meststoffenwet (Msw). Eiseres is het niet eens met de opgelegde boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het beroep.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder terecht een bestuurlijke boete aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staat het beoordelingskader. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de door eiseres aangevoerde beroepsgronden. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres exploiteert een melkveebedrijf aan de [adres] in [plaats] . Op 7 juli 2022 is door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een controle uitgevoerd op de naleving van de bepalingen van de Msw op het melkveebedrijf (het bedrijfsbezoek). Naar aanleiding van het rapport van bevindingen van de NVWA van 20 oktober 2022 (het rapport van bevindingen), heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) namens verweerder aan eiseres laten weten dat hij het voornemen heeft om eiseres een bestuurlijke boete op te leggen.
    
    
    
      2.1.
      In het besluit van 18 oktober 2023 heeft verweerder aan eiseres over het jaar 2021 een boete opgelegd voor het overschrijden van de gebruiksnormen voor dierlijke meststoffen met 1.295 kg, de stikstofgebruiksnorm met 161 kg en de fosfaatgebruiksnorm met 2.160 kg (€ 23.766,00), een boete wegens het niet naar waarheid verstrekken van gegevens over oppervlakte, gewasteelt en ligging van percelen (€ 300,-) en een boete wegens het niet opmaken van een vervoersbewijs dierlijke meststoffen door de leverancier, de vervoerder en de afnemer (€ 300,-). De boete bedraagt in totaal € 24.366,00. 
      
    
    
      2.2.
      In de beslissing op bezwaar van 23 februari 2024 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 18 oktober 2023 ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.3.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Op 6 maart 2025 heeft eiseres aanvullende beroepsgronden ingediend. Op 12 maart 2025 heeft verweerder een aanvullend verweerschrift ingediend. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] namens eiseres, de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van verweerder en ing. [B] namens verweerder.
      
        
      
    
  
  
    Beoordelingskader 
    
    
      3. Bij de beoordeling stelt de rechtbank het volgende voorop. Uit de artikelen 7 en 8 van de Msw en uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel “Wijziging van de Meststoffenwet (invoering gebruiksnormen)” blijkt dat het systeem van normstelling uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen (mestgebruik). Een veehouder mag alleen mest gebruiken als hij geen van de in artikel 8 bedoelde van Msw gebruiksnormen overschrijdt. Het ligt op de weg van de veehouder om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit moet gebeuren, ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de veehouder de verplichting oplegt om bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Dat neemt niet weg dat de veehouder aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat hij de gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat degene die ondanks het algehele verbod van artikel 7 van de Msw meststoffen gebruikt, dient te verantwoorden dat hij de gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, neemt niet weg dat verweerder bij het opleggen van een boete op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
    
    
    
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      4. De rechtbank stelt vast dat eiseres niet heeft betwist dat verweerder de juiste berekeningswijze heeft gebruikt. Eiseres heeft ook het eindbedrag van de boeteberekening, uitgaande van de door verweerder gepresenteerde cijfers, niet betwist. Het gaat in deze zaak om ruim 82 ton mest die eiseres in 2021 heeft aangevoerd. Het geschil spitst zich toe op de gevolgen daarvan.
    
    
    
      
        Is de in 2021aangevoerde mest op voorraad gebleven ?
      
    
    
    
      4.1.
      Eiseres voert aan dat ten onrechte geen rekening is gehouden met de door haar opgegeven extra eindvoorraad van 82,8 ton vaste pluimveemest. Het gaat volgens eiseres om drie in 2021 aangevoerde vrachten bestaande uit een mengsel van 50% mest met mestcode 10 en 50% mest met mestcode 31. Deze mest is volgens eiseres op voorraad gebleven en niet uitgereden. Ter onderbouwing van haar standpunt heeft eiseres (in bezwaar) foto’s overgelegd waarop bulten met daarover een zeil zijn te zien. 
      
    
    
      4.2.
      Verweerder heeft zijn standpunt dat eiseres de gebruiksnormen heeft overschreden en in strijd met de Msw heeft gehandeld, gebaseerd op het bedrijfsbezoek en het rapport van bevindingen. Verder is de boete gebaseerd op de Berekening gebruik meststoffen 2021 en het Toelichtend rapport daarop (de berekening), die als bijlage bij het boetebesluit zijn gevoegd. Met het bedrijfsbezoek, het rapport van bevindingen en de berekening heeft verweerder concrete feiten en omstandigheden aangedragen voor overtreding van de Msw of de bij of krachtens die wet gestelde regels. 
      
    
    
      4.3.
      
         Uit overweging 3 kan worden afgeleid dat het dan aan eiseres is om haar standpunt met objectieve en verifieerbare bewijsstukken aannemelijk te maken. Naar het oordeel van de rechtbank heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat de 82,8 ton vaste pluimveemest zich eind 2021 nog volledig op het terrein van eiseres bevond. 
        De extra eindvoorraad van 82,8 ton in 2021 is niet onderbouwd met objectieve en verifieerbare gegevens. De in bezwaar overgelegde foto’s onderbouwen naar het oordeel van de rechtbank niet dat de in 2021 aangevoerde 82,8 ton pluimveemest nog op het terrein van eiseres aanwezig was. De foto’s zijn ongedateerd en het is de rechtbank niet duidelijk wat precies op de foto’s is afgebeeld en op welke locatie de foto’s zijn genomen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
        
          Boeteberekening – negatieve waarde fosfaat
        
      
      
    
    
      4.4.
      Eiseres meent dat in de berekening ten onrechte wordt uitgegaan van een totaal gebruikte hoeveelheid graasdierenmest van -280 kg fosfaat en 209 kg stikstof. Een negatieve waarde voor fosfaat is volgens eiseres niet mogelijk.
      
    
    
      4.5.
      
        De rechtbank stelt voorop dat het enkele gegeven van een negatief getal van -280 kg fosfaat niet in het nadeel van eiseres is. Verder heeft verweerder op de zitting uitgelegd dat een negatieve waarde in de berekening kan zijn ontstaan doordat deels met forfaitaire normen is gerekend en deels met werkelijke fosfaatgehalten. Verweerder heeft artikel 12 Msw en de regeling toegepast bij de berekening. De rechtbank heeft onvoldoende aanknopingspunten om aan de berekeningswijze te twijfelen of onzorgvuldig te achten. De beroepsgrond slaagt niet.
        
          Fosfaatgebruiksruimte
        
      
      
    
    
      4.6.
      Volgens eiseres geldt op haar bouwland de fosfaattoestand “hoog” waardoor zij voor het jaar 2021 een hogere fosfaatgebruiksnorm heeft. Zij mag in dat geval vijf kilogram fosfaat per hectare organische mest extra uitrijden. Volgens eiseres heeft verweerder daar ten onrechte geen rekening mee gehouden. 
      
    
    
      4.7.
      
        Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres in 2021 zes hectare bouwland in gebruik had met de fosfaattoestand hoog. Voor toepassing van de regeling, waar eiseres een beroep op doet, moet naast een melding bij de RVO, mest worden gebruikt van één van de volgende mestsoorten of een mengsel daarvan: 
        - strorijke vaste mest van rundvee- strorijke vaste mest van schapen- strorijke vaste mest van geiten- strorijke vaste mest van paarden- dikke fractie van mest van rundvee- champost- gft-compost- groencompost.
      
      
    
    
      4.8.
      Eiseres heeft vaste mest aangevoerd, dat bestond uit een mengsel van vaste rundveemest met mestcode 10, waarbij niet is gebleken dat het om strorijke mest gaat, en pluimveemest met mestcode 32. Anders dan eiseres meent, moet het op grond van de regeling gaan om (een mengsel van) de opgesomde mestsoorten omdat de opsomming daarin limitatief is. Dit betekent dat een mengsel waarin zich pluimveemest bevindt niet onder de reikwijdte van de regeling valt. Ook moet sprake zijn van strorijke vaste mest van rundvee. Daarnaast heeft eiseres geen melding ingediend bij RVO. Eiseres voldoet hierdoor niet aan de voorwaarden voor toepassing van de regeling. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Werkingscoëfficiënt vaste rundveemest
        
      
      
    
    
      4.9.
      Eiseres voert aan dat de aanvoer van vaste rundveemest ten onrechte onder de categorie staldierenmest is geplaatst en daar een onjuiste werkingscoëfficiënt van 55% aan is gekoppeld. Dit terwijl volgens eiseres de werkingscoëfficiënt van deze mestsoort bij aanvoer 40% had moeten zijn.
      
    
    
      4.10.
      De rechtbank volgt eiseres hierin niet. Verweerder heeft in het verweerschrift en op de zitting gemotiveerd uiteen gezet dat sprake is geweest van een mengsel van vaste rundveemest en vaste pluimveemest. Deze mengsels zijn in de boeteberekening niet opgesplitst. Voor mengsels geldt de werkingscoëfficiënt van de meststof met de hoogste werkingscoëfficiënt in dat mengsel. Dit volgt uit bijlage B bij artikel 29 van de Uitvoeringsregeling meststoffenwet. De rechtbank kan de uitleg van verweerder dat de werkingscoëfficiënt in dit mengsel 55% dient te zijn, volgen. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
      
      
      
        
          Matiging 
        
      
      
      
        5. Eiseres voert tenslotte aan dat de boete gematigd dient te worden en beroept zich op paragraaf 5.2.2.8 van het Boetebeleid Meststoffenwet RVO (het boetebeleid). Zij meent dat de boete met 50% gematigd dient te worden vanwege de aanvoer van dierlijke mest. Volgens eiseres heeft verweerder ten onrechte geen rekening gehouden met de 52,33 hectare natuurgrond die zij van Staatsbosbeheer pacht. 
      
      
    
    
      5.1.
      Bij het boetebesluit heeft verweerder de boete gematigd ten opzichte van het boetebedrag dat is berekend op basis van het boetebeleid. De rechtbank overweegt dat voor  verdere matiging tot 50% van het initieel berekende boetebedrag op grond van het boetebeleid sprake moet zijn van een lagere eigen mestproductie dan de eigen gebruiksruimte. Daar is in dit geval geen sprake van. Van belang voor dit oordeel is dat de natuurgronden die eiseres pacht van Staatsbosbeheer, niet behoren tot de bij het bedrijf behorende landbouwgronden, die in het kader van een normale bedrijfsvoering in gebruik zijn. Dit komt door de beheervoorwaarden in de pachtovereenkomsten met Staatsbosbeheer, die inhouden dat eiseres 7 percelen mag bemesten (9,72 ha) met maximaal 10 ton ruige mest (32 kg fosfaat en 64 kg stikstof) en de overige percelen (42,61) niet mag bemesten. Daarmee laten de beheervoorwaarden die in de pachtovereenkomsten voor de natuurgronden zijn opgenomen, naar het oordeel van de rechtbank een normale agrarische bedrijfsvoering niet toe. Dat betekent dat eiseres de landbouwgronden van Staatsbosbeheer niet volledig mag laten meetellen bij het bepalen van de gebruiksruimte. De eigen mestproductie van eiseres is daardoor hoger dan haar gebruiksruimte. Dat betekent weer dat eiseres zich dus niet met succes kan beroepen op paragraaf 5.2.2.8 van het genoemd Boetebeleid en dus niet in aanmerking komt voor matiging van 50%. De beroepsgrond slaagt niet. 
      
        
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de opgelegde boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.W. Veenendaal, voorzitter, mr. J.R. van Es-de Vries, en mr. J.A.W. Huijben, leden, in aanwezigheid van mr.G.M.C.P. Maarhuis, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 13 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     Kamerstukken II 2004/05, 29 930, nr. 3, p. 67-72 en 112-113.
  
  
     Uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 26 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:343. 
  
  
     Artikel 33b van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet.
  
  
     Zie artikel 1, eerste lid, sub m, van de Msw.