ECLI:NL:RBAMS:2015:6436, Rechtbank Amsterdam, 08-07-2015, 4020902 EA VERZ 15-349
Rechtbank Amsterdam — Uitspraak 
Datum: 2015-07-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Civiel recht

Samenvatting: Wet op de Ondernemingsraden, verzoek COR van de gemeente Amsterdam, gebaseerd op artikel 1.1 sub c WOR en het subsidiaire verzoek gebaseerd op artikel 4.1 WOR, worden afgewezen.

RECHTBANK AMSTERDAM
    
    
      Afdeling privaatrecht
    
    
    
      zaaknummer: 4020902  EA VERZ  15-349
      beschikking van:  8 juli 2015
      func.:  449
    
    
    
    beschikking van de kantonrechter
    
    
      I n z a k e
    
    
    
      1. De Centrale ondernemingsraad van de Gemeente Amsterdam,
      vertegenwoordigd door zijn voorzitter de heer [naam 1] ,
    2. De ondernemingsraad van de dienst Werk en Inkomen (DWI),
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 2] ,
    3. De ondernemingsraad van de dienst maatschappelijke ontwikkeling (DMO),
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 3] ,
    
      4. De ondernemingsraad van de dienst gemeentelijk Belastingen (DGBA),
      vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 4] ,5. De ondernemingsraad van de dienst Basisinformatie (DBI),
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 5] ,
    6. De ondernemingsraad van het Stadsdeel Centrum,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 6] ,
    7. De ondernemingsraad van het Stadsdeel Zuid,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 7] ,
    8. De ondernemingsraad van het Stadsdeel Oost,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 8] ,
    9. De ondernemingsraad van het Stadsdeel Zuid-Oost,
    
      vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 9] ,
      
        10.De ondernemingsraad van het Stadsdeel Nieuw West,
      
      vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 10] ,
    
    11. De ondernemingsraad van het Stadsdeel West,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 11] ,
    12. De ondernemingsraad van de GGD,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 12] ,
    
      13. De ondernemingsraad van het Ingenieursbureau Amsterdam (IBA),
      vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 13] ,
    14. De ondernemingsraad van het Stadsarchief,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 14] ,
    15. De ondernemingsraad van de dienst Ruimtelijke Ordening (DRO),
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 15] ,
    16. De ondernemingsraad van de dienst Infrastructuur, Verkeer en Vervoer (DIVV),
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 16] ,
    17. De ondernemingsraad van de dienst ICT (DICT),
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 17] ,
    18. De Ondernemingsraad van de dienst Toezicht & Handhaving,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 18] ,
    19. De ondernemingsraad van de dienst ACAM,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 19] ,
    20. De ondernemingsraad van de dienst Economische Zaken,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter Wouter Knop,
    21 De ondernemingsraad van de dienst Metro,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 21] ,
    22. De ondernemingsraad van het Project Management Bureau,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 22] ,
    23. De ondernemingsraad van de dienst Grond & Ontwikkeling,
    vertegenwoordigd door zijn voorzitter [naam 23] ,
    
    
      allen gevestigd te Amsterdam
      verzoekers nader in enkelvoud te noemen: de COR
      gemachtigde: mr. R. van der Stege
    
    
    
      t e g e n
    
    
    De gemeente Amsterdam
    
      gevestigd te Amsterdam
      verweerster
      nader te noemen: de Gemeente 
      gemachtigde: mr. P.A. de Jong
    
    
    
    VERLOOP VAN DE PROCEDURE
    Op 31 maart 2015 heeft de COR een verzoek met bijlagen ingediend zoals bedoeld in artikel 36 WOR. De Gemeente heeft op 22 mei een verweerschrift met bijlagen ingediend. De zaak is ter mondelinge behandeling op 1 juni 2015 behandeld. Partijen hebben hun standpunten, mede aan de hand van pleitnota’s, naar voren gebracht. De griffier heeft aantekeningen gemaakt van hetgeen ter zitting verder besproken is. Deze aantekeningen zijn in het dossier gevoegd. Partijen hebben na de mondelinge behandeling getracht tot een regeling te komen. Bij fax van 11 juni 2015 hebben zij laten weten dat ze niet tot een vergelijk zijn gekomen. Ten slotte is beschikking op heden bepaald.
    
    
  
  
    GRONDEN VAN DE BESLISSING
    
    
      In het kader van onderhavige procedure kan van de volgende vaststaande feiten worden uitgegaan:
    
    
    1. Bij de Gemeente zijn ruim 13.000 personen werkzaam, voornamelijk op basis van een ambtelijk aanstelling.
    
    2. Rond het jaar 2000 was de ambtelijke organisatie van de Gemeente opgebouwd uit diensttakken (onder verantwoordelijkheid van B&W) en stadsdeelorganisaties (onder verantwoordelijkheid van de dagelijkse besturen). Zowel het politieke bestuur als de ambtelijke organisatie waren sterk decentraal georganiseerd. De ambtelijke sturing van de diensten en stadsdelen was belegd bij de dienstdirecteuren en stadsdeelsecretarissen en elke dienst en elk stadsdeel beschikte over een eigen afdeling personeelszaken, communicatie, juridische zaken financiën etc. Voor vrijwel alle diensten en stadsdelen was een ondernemingsraad ingesteld, waarmee er 30 tot 33 ondernemingsraden bestonden. 
    
    3. In 2005 dan wel in 2007 is een centrale ondernemingsraad ingesteld (de COR). De gemeentesecretaris fungeert als bestuurder van de COR.
    
    4. Op enig moment heeft de Gemeente besloten geleidelijk van een decentrale aansturing te willen overstappen naar een centrale aansturing. In 2011 heeft zij daartoe de diensten ingedeeld in clusters en is het aantal stadsdelen verminderd van 14 naar 7. In 2013 is een nieuwe organisatiestructuur voorgesteld die vervolgens gefaseerd is ingevoerd middels diverse plannen en besluiten zoals onder meer het plan “Naar een sterker Amsterdam: met één gezicht naar buiten”. De COR heeft in het adviestraject positief geadviseerd op de verschillende plannen.
    
    5. Met ingang van 2013 zijn alle ambtenaren aangesteld in algemene dienst waarbij voor de gehele gemeente hetzelfde generieke functiegebouw wordt gehanteerd en functietyperingen leiden tot horizontale inzetbaarheid.
    
    6. Met ingang van 1 januari 2015 bestaat de gemeentelijke organisatie uit 4 clusters (Bedrijfsvoering, Dienstverlening en Informatie, Ruimte en Economie en Sociaal) waarbinnen sprake is van 44 resultaatsverantwoordelijke eenheden (hierna: “Rve’s”). De directeur van elk cluster heeft samen met de gemeentesecretaris zitting in het gemeentelijk managementteam (hierna: “GMT”). Daarnaast is sprake van zeven Stadsdelen en zijn het auditbureau ACAM en de dienst Bestuur en Organisatie niet ondergebracht in een Rve. Het contact met de burger vanuit de verschillende Rve’s is ondergebracht in stadsloketten op zeven locaties binnen de gemeente. De bedrijfsvoeringsfuncties, zoals P&O, communicatie, juridische zaken en inkoop zijn ondergebracht binnen het cluster bedrijfsvoering. 
    
  
  
    Verzoek 
    
    
      7.	De COR verzoekt:
    
    
    
      
        Primair
        I. Voor recht te verklaren dat een structuur van de medezeggenschap binnen de Gemeente Amsterdam, zoals voorgestaan door verzoekers, namelijk een gelaagde medezeggenschapsstructuur, waarbij sprake is van ondernemingsraden op het niveau van de Rve’s en de Stadsdelen, sprake is van groepsondernemingsraden op het niveau van de clusters en sprake is van een centrale ondernemingsraad op centraal niveau, het meest bevorderlijk is voor een goede toepassing van de Wet op de Ondernemingsraden binnen de gemeente Amsterdam;
    
    
    
      II. De Gemeente Amsterdam te gebieden met onmiddellijke ingang haar medewerking te verlenen aan de vormgeving van een gelaagde structuur van de medezeggenschap binnen de gemeente Amsterdam, zoals hiervoor onder ad I beschreven;
      
      
        
          Subsidiair 
          III. Voor recht te verklaren dat de door de gemeente Amsterdam voorgestane structuur van de medezeggenschap binnen de Gemeente Amsterdam, namelijk de instelling van één ondernemingsraad van 25 personen voor de gehele gemeente, niet bevorderlijk is voor een goede toepassing van de Wet op de Ondernemingsraden (hierna: “WOR”) binnen de gemeente Amsterdam.
      
      
      8. De COR brengt daartoe – samengevat – naar voren dat bij bijna alle Rve’s 50 of meer personen werkzaam zijn, dat zij als zelfstandige eenheid, zoals bedoeld in artikel 1 lid 1 onder c van WOR, optreden en de Gemeente derhalve gehouden is op het niveau van de Rve’s ondernemingsraden in te stellen. 
      Daarbij wijst de COR er op dat de Gemeente in het verleden ook die mening was toegedaan. Voor zover er geen sprake zou zijn van zelfstandige eenheden, was daarvan in het verleden ook al geen sprake en dient het feit dat de Gemeente ook toen voorstander was van het instellen van ondernemingsraden er toe te leiden dat daarover thans niet anders geoordeeld dient te worden. Zij brengt daarbij naar voren dat weliswaar het nodige binnen de organisatie van de Gemeente is veranderd, maar dat dat niet moet worden overdreven. In de kern worden door de Gemeente dezelfde activiteiten vorm gegeven voor het overgrote deel door dezelfde mensen als voorheen. De Rve’s zijn ook thans nog steeds te beschouwen als organisatorische werkverbanden die samenwerken met andere onderdelen, net zoals ze dat voorheen deden, zo stelt de COR. Net als voorheen berust de uiteindelijke zeggenschap bij het College van B&W, die haar bevoegdheden kan mandateren. 
      
      9. Daarnaast stelt de COR dat voor zover de Rve’s niet te beschouwen zijn als ondernemingen in de zin van de WOR er dient te worden overgegaan tot het instellen van de door haar voorgestane ondernemingsraden op grond van artikel 4 lid 1 van de WOR daar dat bevorderlijk is voor goede toepassing van de WOR.  
      
      10. Verder wijst de COR er op dat het de bedoeling van de wetgever is geweest overleg door middel van een ondernemingsraad op een zo laag mogelijk niveau tot stand te brengen, zo dicht mogelijk bij de werkvloer. Indien slechts één ondernemingsraad zou worden ingesteld, zoals de Gemeente heeft voorgesteld, zal aan dat uitgangspunt van de wetgever geen invulling gegeven worden, aldus de COR. Een organisatie met 13.000 ambtenaren is daarvoor te groot, alleen al omdat het aantal Rve’s (44) het beoogd aantal leden van de COR (25) overstijgt. Het aantal te behandelen onderwerpen door de COR zal dermate groot zijn dat leden van de COR hier fulltime mee bezig zullen zijn.
      
      11. De COR is van mening dat er op Rve niveau tal van aangelegenheden aan de orde zullen komen die specifiek betrekking hebben op dat niveau, zoals besluitvorming over specifieke inrichting en organisatie van de Rve. Daarbij dient naar mening van de COR niet van doorslaggevende betekenis te zijn dat een besluit uiteindelijk formeel op een ander niveau genomen zal worden, maar gaat het om de aard van het te nemen besluit. Aangelegenheden die van belang zijn voor alle of een meerderheid van de ondernemingen zullen COR aangelegenheden zijn. Aangelegenheden die dit  niet zijn, moeten worden besproken op het niveau van de or van de Rve”s. Bovendien is het de wens van de meerderheid van de binnen de Rve’s werkzame personen om ondernemingsraden op het niveau van de Rve’s te hebben.
      
    
  
  
    Verweer
    
    12. De Gemeente verweert zich tegen het verzochte en voert daartoe – kort gezegd – aan dat de gemeentelijke organisatie dermate fundamenteel is gewijzigd dat voor het kunnen nemen van voortvarende beslissingen binnen de inmiddels vormgegeven gecentraliseerde organisatie een ingrijpende wijziging op het gebied van de medezeggenschap vereist is. Een gelaagde medezeggenschap zou haaks staan op die nieuwe organisatiestructuur.
    13. Voordat de tendens naar gecentraliseerde aansturing werd ingezet bestond de gemeentelijke organisatie uit autonome eilandjes, maar sindsdien is sprake van een horizontale organisatiestructuur waarbij schotten tussen diverse diensten zijn opgeheven en gewerkt wordt vanuit het motto ‘één gezicht naar buiten en één organisatie naar binnen.’ Daarbij zijn werkzaamheden niet begrensd tot Rve’s maar worden ze uitgevoerd vanuit allerlei dwarsverbanden waarbij aansturing op centraal niveau plaats vindt. De Gemeente voert daarbij aan dat de Rve’s organisatorisch geen duidelijke zelfstandigheid hebben, dat niet de Rve directeuren maar de algemeen directeur tezamen met de stedelijk directeuren in het Gemeentelijke Management Team besluiten nemen ten aanzien van organisatie- en personeelsbeleid en dat B&W en de Raad de Rve’s een budget toewijzen. De Gemeente bestrijdt op grond van het voorgaande dat de Rve’s voldoende afgebakend zijn om zelfstandigheid te bezitten in de zin zoals bedoeld in artikel 1 WOR. Zij voert verder aan dat het evenmin bevorderlijk zou zijn om op Rve niveau ondernemingsraden in te stellen in de zin van artikel 4 lid 1 WOR. Er zullen door de nieuwe structuur onvoldoende Rve-specifieke onderwerpen resteren die een gelaagde medezeggenschapsstructuur van 44 ondernemingsraden rechtvaardigt, aldus de Gemeente. Daarnaast wijst de Gemeente er op dat op grond van het Bevoegdhedenbesluit (waar de COR mee heeft ingestemd) geen zeggenschap meer ligt bij de Rve’s op het terrein van besluiten die instemmings- advies- of overeenstemmingsplichtig zijn op grond van de WOR en de Arboregeling. Het neerleggen van medezeggenschap op het niveau van de Rve’s zal derhalve niet zal kunnen leiden tot beïnvloeding van besluitvorming. Daarbij is met name van belang dat de aard van de besluiten veelal niet meer Rve specifiek zijn. 
    
    14. De Gemeente bepleit een stelsel met één ondernemingsraad waarnaast per Rve een onderdeelcommissie ex artikel 15 lid 3 WOR zal worden ingesteld en voor verschillende gemeente brede thema’s vaste commissies zullen worden ingesteld. Daarnaast zal er een kenniscentrum worden opgezet waar OR leden terecht kunnen. Op die wijze zullen OR leden niet overbelast raken en zal slagvaardig kunnen worden beslist met kennis van zaken op de deelgebieden alwaar dat nodig zal zijn. 
    
    15. Waar relevant zullen nadere standpunten hierna bij de beoordeling aan de orde komen.
    
  
  
    Beoordeling
    
    16. 	De COR stoelt haar primaire verzoek op artikel 1 lid 1 sub c WOR. Dit artikel verstaat onder onderneming: elk in de maatschappij als zelfstandige eenheid optredend organisatorisch verband waarin krachtens arbeidsovereenkomst of krachtens publiekrechtelijke aanstelling arbeid wordt verricht. Is aan deze criteria voldaan en heeft deze onderneming meer dan 50 werknemers, dan is de ondernemer in beginsel gehouden een ondernemingsraad in te stellen. 
    
    17. De vraag die partijen verdeeld houdt is of de stadsdelen en Rve’s ondernemingen zijn in de zin van de WOR. De kantonrechter oordeelt als volgt. Duidelijk is dat de situatie van na de reorganisatie niet meer gelijk is aan die van voor de reorganisatie. De kantonrechter gaat daarom voorbij aan de stelling van de COR dat, omdat in het verleden onderdelen als onderneming in de zin van de WOR zijn aangemerkt, dit na de reorganisatie ook dient te gebeuren. 
    
      Met name de elementen “zelfstandige eenheid” en “organisatorisch verband” uit voornoemd wetsartikel zijn beïnvloed door de reorganisatie. De stadsdelen en Rve’s treden niet langer naar buiten als volledig zelfstandige eenheden. Communicatie met de burger verloopt via zeven stadsloketten, één contactcenter en één website. Er word gehandeld onder één naam en huisstijl en inkoop bij derden vindt centraal plaats. 
      Ook de interne bedrijfsvoering is gecentraliseerd. De financiën zijn centraal belegd, de vier afzonderlijke clusters hebben geen eigen begroting meer, noch bestaat er op decentraal niveau van de Rve’s en clusters beleidsruimte op het gebied van personeelsbeleid. Het personeelsbeleid en de organisatiestructuur vallen onder het GMT. Als gevolg van het, door de COR positief geadviseerde, Bevoegdheden besluit hebben de Rve directeuren geen zelfstandige bevoegdheden meer ten aanzien van advies-, instemmings- en overeenstemmingsplichtige besluiten op grond van de WOR of Arbo-wetgeving. 
    
    
    18. Nu ten gevolge van de reorganisatie het financiële, sociale, strategische en personeelsbeleid plaatsvindt vanuit het GMT is de kantonrechter van oordeel dat er onvoldoende sprake is van een zelfstandige eenheid en organisatorisch verband op decentraal niveau om te kunnen spreken van ondernemingen in de hiervoor genoemde zin. 
    
    19. Voor zover de Rve’s niet te beschouwen zijn als ondernemingen in de zin van artikel 1 lid 1 sub c van de WOR doet de COR een beroep op artikel 4 lid 1 van de WOR op grond waarvan een ondernemingsraad moet worden ingesteld voor een onderdeel van de onderneming indien dat bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR. De kantonrechter volgt de COR niet in zijn betoog. Zoals de COR terecht aanvoert is het de bedoeling van de wetgever om de medezeggenschap op een zo laag mogelijk niveau binnen de organisatie te laten plaatsvinden. Zeggenschap is daarbij niet doorslaggevend. Dat neemt evenwel niet weg dat er wel voldoende Rve specifieke onderwerpen over moet blijven die in de diverse ondernemingsraden aan de orde kunnen komen. De Gemeente heeft een inventarisatie in geding gebracht over het eerste kwartaal van 2015 van de onderwerpen die met de ondernemingsraden zijn besproken. Daaruit blijkt dat het overgrote deel van deze onderwerpen ziet op besluiten die een Rve overstijgend karakter hebben. Aldus blijkt dat er steeds minder Rve specifieke onderwerpen resteren voor de thans nog bestaande ondernemingsraden om over te beslissen. 
    
    20. De COR voert in dit kader verder aan dat de werklast voor één ondernemingsraad, zoals de Gemeente voorstelt, met 25 leden, te groot zal zijn en dat de werknemers zich onvoldoende vertegenwoordigd zullen voelen nu niet alle Rve’s in de ondernemingsraad vertegenwoordigd zullen zijn. De Gemeente heeft uiteengezet dat de leden van de ondernemingsraad zullen worden ondersteund door een daartoe in te richten kenniscentrum. Verder zijn de huidige leden van de COR ook lid van een lokale ondernemingsraad en zijn zij daarmee feitelijk dubbel belast. Verder heeft de Gemeente verklaard dat er in haar scenario per Rve en mogelijk ook voor de wat grotere thema’s binnen de Gemeente een onderdeelcommissie komt waarin de belangen van de Rve worden besproken. De kantonrechter constateert dat de plannen hiertoe zich nog in een pril stadium bevinden, maar op dit moment kan niet op voorhand worden aangenomen dat deze constructie onvoldoende tegemoet komt aan de argumenten van de COR op het gebied van betrokkenheid en werklast.  
    
    21. Dat een meerderheid van medewerkers een gelaagde structuur zou willen, zoals de COR stelt is onvoldoende vast komen te staan. Dit is niet onderzocht. Vast staat wel dat in ieder geval zeven van de huidige ondernemingsraden niet participeren in deze procedure en dat de ondernemingsraad van stadsdeel centrum en de dienst DRO zichzelf hebben opgeheven. Daar komt nog bij dat de enkele wens van een onderdeel van een onderneming om voor dat onderdeel een aparte belangenbehartiging in het leven te roepen, in beginsel onvoldoende grond oplevert voor het instellen van een aparte ondernemingsraad. 
    
    22. Daarmee komt de kantonrechter aan hetgeen de COR subsidiair heeft verzocht, kort gezegd te verklaren voor recht dat de medezeggenschapsstructuur zoals de Gemeente die voorstaat, niet bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR. Ook dat verzoek zal bij de huidige stand van zaken worden afgewezen. In materieel opzicht vertoont het voorstel van de Gemeente gelijkenis met de huidige structuur. Per Rve en stadsdeel kan er een onderdeelcommissie worden ingesteld waarin de onderwerpen kunnen worden besproken die specifiek voor de betreffende Rve zijn. Aan de onderdeelcommissies kunnen bevoegdheden worden gemandateerd. Partijen moeten met elkaar afspreken welke bevoegdheden worden overgedragen aan de onderdeelcommissies en hoe het belangrijkheidscriterium van artikel 25 WOR moet worden ingevuld. Op dit moment kan niet op voorhand worden geoordeeld dat het model zoals de Gemeente voorstaat niet bevorderlijk is voor een goede toepassing van de WOR binnen de Gemeente.
    
    23. De kantonrechter ziet aanleiding om de proceskosten te compenseren in die zin, dat iedere partij de eigen kosten draagt.
    
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De kantonrechter:
    
    
    
      wijst het verzoek af;
      
    
    
      compenseert de proceskosten in die zin dat elk der partijen de eigen kosten draagt;
      
      
        Aldus gegeven door mr. L. Voetelink, kantonrechter, en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 8 juli 2015 in tegenwoordigheid van de griffier.