ECLI:NL:RVS:2025:634, Raad van State, 19-02-2025, 202203740/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-02-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 juni 2022 heeft de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat gedeeltelijk ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. ingediende winningsplan "Rotterdam". De NAM wint sinds 1984 aardolie uit het olieveld Rotterdam, dat grotendeels onder de gemeente Rotterdam ligt. Op grond van de Mijnbouwwet vindt oliewinning plaats op grond van een winningsplan waarmee de minister heeft ingestemd. Een winningsplan bevat onder meer informatie over de wijze van winning, de geschatte omvang van de winning, de effecten daarvan op de bodembeweging en de risico‘s die de winning met zich mee brengt. Het instemmingsbesluit dat in deze zaak aan de orde is, gaat over een geactualiseerd winningsplan. De reden voor de actualisering is dat de NAM langer wil doorgaan met de oliewinning, namelijk tot 2050, en het productievolume wil vergroten. De minister heeft met het besluit van 9 juni 2022 ingestemd met dit winningsplan onder de beperking dat oliewinning slechts tot en met 31 december 2035 mag plaatsvinden. Verder heeft hij voorschriften aan zijn instemming verbonden.

202203740/1/R4.
    Datum uitspraak: 19 februari 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    1.       [appellant sub 1], wonend in [woonplaats],
    2.       [appellant sub 2] en anderen, wonend in [woonplaats],
    3.       [appellante sub 3A] en [appellant sub 3B] (hierna tezamen en in enkelvoud: de Scheepswerf), gevestigd in Rotterdam onderscheidenlijk wonend in [woonplaats],
    4.       het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (hierna: het college),
    appellanten,
    en
    de staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, nu: de minister van Klimaat en Groene Groei (hierna: de minister),
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 juni 2022 heeft de minister gedeeltelijk ingestemd met het door de Nederlandse Aardolie Maatschappij B.V. (hierna: de NAM) ingediende winningsplan "Rotterdam".
    Tegen dit besluit hebben appellanten beroep ingesteld.
    Bij beslissing van 30 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2507, heeft de geheimhoudingskamer van de Afdeling met toepassing van artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht, bepaald dat beperkte kennisneming van één van de onderdelen van het winningsplan gerechtvaardigd is. Dit onderdeel is daarom niet bij de aan partijen gezonden stukken gevoegd. Niet alle partijen hebben de Afdeling toestemming gegeven om mede op de grondslag van dit stuk uitspraak te doen. Daarom heeft de Afdeling geen kennis genomen van dit stuk.
    De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 december 2024, waar [appellant sub 2] en [appellant sub 2A], de Scheepswerf, vertegenwoordigd door [appellant sub 3B] en [persoon A], bijgestaan door mr. J. van Groningen, advocaat in Middelharnis, het college, vertegenwoordigd door mr. S.B.H. Fijneman, vergezeld door J.M.P. Martens en M. Breddels en de minister, vertegenwoordigd door mr. A.G.C. Bulten, vergezeld door M. Claasen en P.A. Fokker, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de NAM, vertegenwoordigd door drs. R. van Eijs en [persoon B], bijgestaan door mr. S.R. Tabak, advocaat in Den Haag, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De NAM wint sinds 1984 aardolie uit het olieveld Rotterdam, dat grotendeels onder de gemeente Rotterdam ligt. Op grond van de Mijnbouwwet vindt oliewinning plaats op grond van een winningsplan waarmee de minister heeft ingestemd. Een winningsplan bevat onder meer informatie over de wijze van winning, de geschatte omvang van de winning, de effecten daarvan op de bodembeweging en de risico‘s die de winning met zich mee brengt.
    Het instemmingsbesluit dat in deze zaak aan de orde is, gaat over een geactualiseerd winningsplan. De reden voor de actualisering is dat de NAM langer wil doorgaan met de oliewinning, namelijk tot 2050, en het productievolume wil vergroten. De minister heeft met het besluit van 9 juni 2022 ingestemd met dit winningsplan onder de beperking dat oliewinning slechts tot en met 31 december 2035 mag plaatsvinden. Verder heeft hij voorschriften aan zijn instemming verbonden.
    Wettelijk kader
    2.       In artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet, zoals dat luidde ten tijde van het instemmingsbesluit, is bepaald op welke (limitatief opgesomde) gronden de minister kan weigeren om met het winningsplan in te stemmen:
    a. indien het in het winningsplan aangeduide gebied door de minister niet geschikt wordt geacht voor de in het winningsplan vermelde activiteit om reden van het belang van de veiligheid voor omwonenden of het voorkomen van schade aan gebouwen of infrastructurele werken of de functionaliteit daarvan,
    b. in het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, aardwarmte, andere natuurlijke rijkdommen, waaronder grondwater met het oog op de winning van drinkwater, of mogelijkheden tot het opslaan van stoffen,
    c. indien nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan, of
    d. indien nadelige gevolgen voor de natuur worden veroorzaakt.
    Ingevolge het tweede lid kan de minister zijn instemming verlenen onder beperkingen of daaraan voorschriften verbinden, indien deze gerechtvaardigd worden door een grond als genoemd in het eerste lid.
    3.       De minister moet beoordelen of instemming met een winningsplan op één of meer van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde gronden kan worden geweigerd. Daarbij moet hij onder meer bezien wat de gevolgen van de oliewinning zijn voor de daling van de bodem, de kans op een aardbeving, het belang van het planmatig gebruik of beheer van delfstoffen, en voor het milieu of de natuur. De Afdeling toetst of de minister op basis van deugdelijk onderzoek en met een deugdelijke motivering heeft kunnen besluiten dat geen van de vier criteria in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet aanleiding geeft voor het weigeren van instemming met het winningsplan.
    Bodemdaling
    4.       [appellant sub 1], het college, en de Scheepswerf betogen dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van bodemdaling door de oliewinning.
    Het college voert daartoe aan dat de minister onvoldoende ingaat op satellietgegevens van SkyGeo waarover het college beschikt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het uit die satellietgegevens opmaakt dat de bodemdaling door oliewinning tot nu toe 30 mm is. Daaruit leidt het college af dat de toekomstige bodemdaling door oliewinning ook 30 mm kan zijn.
    [appellant sub 1] en het college wijzen op de meerkosten die gepaard zullen gaan met noodzakelijke ophoging van de openbare ruimte met bijbehorende kabels en leidingen. Ter zitting heeft het college verduidelijkt dat het ook vreest dat de bodemdaling leidt tot een hoger grondwaterpeil en daarmee tot (schade door) wateroverlast.
    De Scheepswerf voert aan dat de minister de gevolgen van de bodemdaling voor de dwarshelling op haar werf ten onrechte niet bij zijn beoordeling heeft betrokken. De dwarshelling loopt met drie niveaus het water in en wordt gebruikt om schepen droog te zetten. Het werkbare oppervlak is afhankelijk van de waterstand. De Scheepswerf vreest dat de extra bodemdaling als gevolg van de oliewinning ertoe leidt dat zij de dwarshelling niet of niet geheel meer kan gebruiken. Zij wijst er verder op dat de NAM volgens de voorschriften van het instemmingsbesluit een risicobeheersplan en rapportages over scheurgroei in twee van de oliereservoirs moet opstellen. Verder is een voorschrift opgenomen over de maximale druk in de reservoirs en de vormgeving van de scheurgroei in een van de oliereservoirs. Daaruit leidt de Scheepswerf af dat de bodemdaling groter kan worden dan voorzien.
    Tot slot voeren [appellant sub 1], [appellant sub 2] en anderen en het college aan dat de minister onvoldoende rekening heeft gehouden met de gevolgen van bodemdaling voor monumentale bomen in het Zuiderpark en elders in de wijk Charlois door een hogere grondwaterstand.
    4.1.    In hoofdstuk 7 van het winningsplan is uiteengezet welke mate van bodemdaling als gevolg van de oliewinning al is opgetreden en nog wordt verwacht. Op basis van berekeningen en metingen is geconcludeerd dat de toekomstige oliewinning zal leiden tot een bodemdaling van minder dan 2 cm in een platte, zeer gelijkmatige schotelvorm. De totale, cumulatieve bodemdaling door olie- en gaswinning in het gebied, die voornamelijk is bepaald door historische productie, zou daardoor minder dan 7 cm zijn op het diepste punt van de bodemdalingskom. TNO-AGE heeft deze berekeningen geverifieerd en het Staatstoezicht op de Mijnen (hierna: het SodM) en de Technische commissie bodembeweging (hierna: de Tcbb) onderschrijven de conclusies uit deze berekeningen. De Tcbb stelt in zijn advies dat redelijkerwijs geen schade aan gebouwen is te verwachten als gevolg van de totale bodemdaling. De minister heeft, gelet op de adviezen, de maximale verwachte extra bodemdaling aanvaardbaar geacht omdat de daling gering is, geleidelijk en gelijkmatig plaatsvindt en naar verwachting niet tot schade aan bebouwing leidt.
    4.2.    Voor zover het college betoogt dat uit de satellietgegevens van SkyGeo blijkt dat een toekomstige bodemdaling van 30 mm wordt verwacht, overweegt de Afdeling dat het college dit betoog niet met gegevens heeft onderbouwd. Verder heeft de minister op de zitting toegelicht dat gegevens over bodemdaling in het verleden niet één op één gebruikt kunnen worden als voorspelling van toekomstige bodemdaling. Bij berekening van de in de toekomst verwachte bodemdaling moeten namelijk ook gegevens over (onder meer) de diepe ondergrond en de operationele condities van de oliewinning worden betrokken. De minister wijst er in dat verband op dat inmiddels de druk in het oliereservoir zoveel mogelijk gelijk wordt gehouden door waterinjectie, waardoor verdere zetting van het oliereservoir en bodemdaling wordt voorkomen. De Afdeling oordeelt daarom dat het college met de enkele verwijzing naar niet overgelegde satellietgegevens over het verleden niet aannemelijk heeft gemaakt dat de minister van een onjuiste toekomstige bodemdaling is uitgegaan. Dit betoog kan daarom niet tot vernietiging van het instemmingsbesluit leiden.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    4.3.    Voor zover [appellant sub 1] en het college wijzen op de meerkosten van de ophoging van de openbare ruimte overweegt de Afdeling als volgt. Zoals vermeld onder 4.1 is de nog te verwachten bodemdaling als gevolg van het instemmingsbesluit minder dan 2 cm in de vorm van een platte, zeer gelijkmatige schotelvorm. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de openbare ruimte hoe dan ook periodiek moet worden opgehoogd vanwege onder meer de autonome bodemdaling. [appellant sub 1] en het college hebben niet onderbouwd dat de openbare ruimte meer of vaker zal moeten worden opgehoogd als gevolg van het instemmingsbesluit. Ook op de zitting heeft het college niet concreet gemaakt op welke plekken extra ophoging nodig zou zijn en welke extra kosten het college daardoor verwacht. In wat [appellant sub 1] en het college aanvoeren ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de minister vanwege de gestelde kosten van het extra ophogen van de openbare ruimte niet mocht instemmen met het winningsplan.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    4.4.    Over het betoog van het college over het grondwaterpeil overweegt de Afdeling als volgt. In het instemmingsbesluit staat dat er vanwege de geringe toekomstige bodemdaling van minder dan 2 cm in het diepste deel van de bodemdalingskom geen effect wordt verwacht op de waterhuishouding. Ter zitting heeft de minister daaraan toegevoegd dat bodemdaling er weliswaar toe leidt dat grondwater dichterbij het maaiveld komt, maar dat de grondwaterstand gedurende het jaar met tientallen centimeters fluctueert. De zeer beperkte relatieve stijging van het grondwater als gevolg van de bodemdaling valt daartegen weg, aldus de minister. Het college heeft dit alles niet weersproken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister toereikend gemotiveerd waarom geen wateroverlast (en daarmee gepaard gaande schade) wordt verwacht als gevolg van de oliewinning. Wat het college aanvoert geeft daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de minister niet mocht instemmen met het winningsplan.
    Ten overvloede merkt de Afdeling op dat de minister heeft toegelicht dat een waterschap zo nodig het grondwaterpeil kan verlagen, maar dat het pas compensatiemaatregelen neemt als een bodemdaling van meer dan 5 cm wordt verwacht, wat hier niet aan de orde is. Overigens heeft het Hoogheemraadschap van Delfland afgezien van het gebruik van zijn adviesrecht en heeft het waterschap Hollandse Delta in zijn advies geen opmerkingen gemaakt over het grondwaterpeil.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    4.5.    Ten aanzien van het betoog van de Scheepswerf overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de Scheepswerf heeft toegelicht, heeft de dwarshelling drie verschillende niveaus. Afhankelijk van de getijden kunnen meer of minder niveaus gebruikt worden. Die getijden wisselen sterk, waardoor ook de bruikbaarheid van de lager gelegen niveaus wisselt. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de Scheepswerf niet onderbouwd dat de functionaliteit van de dwarshelling wordt aangetast door de bodemdaling als gevolg van de oliewinning. Zo heeft zij niet concreet gemaakt wat het hoogteverschil tussen de niveaus is, in hoeverre de verwachte bodemdaling van minder dan 2 cm (een relatieve stijging van de waterstand van 2 cm) invloed heeft op het beschikbare werkoppervlak, en hoe dit zich verhoudt tot de dagelijkse getijdenwisselingen en de autonome bodemdaling in het gebied. Ook op de zitting heeft de Scheepswerf desgevraagd niet concreet gemaakt welke gevolgen de oliewinning heeft voor de bruikbaarheid van de dwarshelling, terwijl zij het meeste inzicht hierin heeft. In wat de Scheepswerf aanvoert ziet de Afdeling daarom geen aanleiding voor het oordeel dat de minister instemming met het winningsplan had moeten weigeren op de grond dat het gebied niet geschikt is voor de oliewinning, vanwege de mogelijke gevolgen voor de functionaliteit van de dwarshelling. Overigens wijst de minister er terecht op dat de NAM op grond van artikel 6:177 van het Burgerlijk Wetboek aansprakelijk is, als de bodemdaling als gevolg van de oliewinning toch tot schade zou leiden.
    Voor zover de Scheepswerf op de voorschriften bij het instemmingsbesluit heeft gewezen, overweegt de Afdeling dat uit deze voorschriften niet kan worden afgeleid dat de bodemdaling groter dan 2 cm zal zijn. De voorschriften zien namelijk slechts op de beheersing van de scheurvorming door waterinjectie. Zoals vermeld in het instemmingsbesluit wordt door die waterinjectie bodemdaling juist geminimaliseerd. Overigens valt een grotere bodemdaling dan 2 cm buiten de instemming. De minister heeft in dat verband ter zitting terecht opgemerkt dat, als de bodem meer daalt dan aangegeven in het winningsplan en de NAM niettemin wil doorgaan met de oliewinning, zij een nieuw winningsplan moet indienen waarvoor opnieuw instemming van de minister vereist is (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1096).
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    4.6.    Ten aanzien van het betoog over de gevolgen van een hogere grondwaterstand voor monumentale bomen in het Zuiderpark en elders in de wijk Charlois, overweegt de Afdeling als volgt. Zoals de minister heeft toegelicht, fluctueert de grondwaterstand door het jaar met tientallen centimeters. In dat licht is een stijging van de grondwaterstand van minder dan 2 cm niet zodanig groot dat de minister vanwege nadelige gevolgen voor de natuur instemming met het winningsplan had moeten weigeren.
    Het betoog slaagt ook in zoverre niet.
    Geothermie
    5.       Het college betoogt dat toekomstige projecten voor geothermie (aardwarmte) bemoeilijkt worden door de voortzetting van de oliewinning. In Rotterdam is namelijk al autonome bodemdaling. Het college vreest dat de extra bodemdaling door de oliewinning ervoor zorgt dat er geen ruimte meer is voor een geothermieproject, dat ook voor bodemdaling kan zorgen. Daardoor zou de oliewinning de uitvoering van geothermieprojecten belemmeren. Dit betekent dat de winning van olie in strijd is met een planmatig beheer en gebruik van delfstoffen, zodat de minister instemming met het winningsplan had moeten weigeren, aldus het college.
    5.1.    In het instemmingsbesluit staat dat in 2020 een opsporingsvergunning voor geothermie is verleend, maar dat er op dit moment in de nabijheid van de oliereservoirs geen geothermieprojecten zijn. Volgens het instemmingsbesluit is er geen reden om te veronderstellen dat toekomstige geothermieprojecten worden belemmerd door de voortzetting van de oliewinning.
    In wat het college aanvoert ziet de Afdeling geen reden om hieraan te twijfelen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college ter zitting heeft onderkend dat geothermie slechts tot geringe bodemdaling kan leiden. De enkele stelling van het college ter zitting dat de vergunningverlening voor eventuele toekomstige geothermieprojecten complexer kan worden, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat die geothermieprojecten op voorhand ongewenst onmogelijk worden gemaakt en dat de minister vanwege mogelijke toekomstige projecten instemming had moeten weigeren in het belang van het planmatig beheer en gebruik van aardwarmte.
    Het betoog slaagt niet.
    Energietransitie
    6.       Het college, [appellant sub 1] en [appellant sub 2] en anderen betogen dat de minister niet mocht instemmen met het winningsplan omdat de winning van olie op gespannen voet staat met de landelijke klimaatambities en de energietransitie. Het college wijst daarbij op het contrast tussen de oliewinning en het klimaatbeleid van de gemeente Rotterdam. [appellant sub 2] en anderen wijzen op internationale klimaatafspraken, zoals het Akkoord van Parijs.
    6.1.    De Afdeling overweegt dat het wettelijk kader meebrengt dat bij het nemen van het besluit, en de toetsing van dat besluit door de Afdeling, niet alle onderwerpen die raakvlakken hebben met (de discussie over) de oliewinning een rol kunnen spelen. Alleen onderwerpen die voldoende kunnen worden gerelateerd aan één van de in artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet genoemde weigeringsgronden, kunnen bij de (toetsing van de) besluitvorming over het winningsplan een rol spelen.
    Voor zover wordt gewezen op nationale en internationale klimaatafspraken en gemeentelijk klimaatbeleid, overweegt de Afdeling dat klimaatafspraken en -beleid op zichzelf niet het toetsingskader vormen voor de beoordeling van het instemmingsbesluit.
    Voor zover appellanten betogen dat de energietransitie maakt dat oliewinning niet in overeenstemming is met een planmatig gebruik en beheer van delfstoffen, overweegt de Afdeling als volgt. De minister heeft ingestemd met oliewinning tot en met 2035 in plaats van tot 2050, zoals de NAM heeft aangevraagd. De minister heeft in dat verband toegelicht dat het toestaan van oliewinning tot 2050 vragen oproept in relatie tot de energietransitie en de noodzaak van fossiele brandstoffen op de langere termijn. Op dit moment spelen fossiele brandstoffen echter een essentiële rol in de Nederlandse energievoorziening. Als de Nederlandse olievraag is verdwenen is de oliewinning mogelijk niet meer in overeenstemming met een planmatig beheer van de ondergrond. De minister beperkt de instemming met het winningsplan daarom tot en met 2035. Tot en met dat moment is sprake van een planmatig gebruik en beheer van delfstoffen. Mocht dit in de tussentijd veranderen, dan kan de minister zijn instemming intrekken, aldus de minister.
    Gelet hierop ziet de Afdeling in wat appellanten aanvoeren geen aanleiding voor het oordeel dat de minister instemming had moeten weigeren in het belang van het planmatig beheer en gebruik van delfstoffen.
    De betogen slagen niet.
    Waardedaling woning
    7.       [appellant sub 1] betoogt dat de oliewinning zal leiden tot waardedaling van de woningen in het winningsgebied vanwege alleen al de vrees voor aardbevingen en bodemdaling. De minister had volgens [appellant sub 1] daarom niet kunnen instemmen met het winningsplan.
    7.1.    De Afdeling stelt vast dat in hoofdstuk 8 van het winningsplan uiteen is gezet dat bij de oliewinning in Rotterdam zich nog nooit een beving heeft voorgedaan. Het winningsveld valt in de laagste risicocategorie met een verwaarloosbare kans op bevingen. Het SodM kan zich vinden in deze conclusie en ook de minister onderschrijft dit. [appellant sub 1] heeft deze conclusie niet bestreden. Verder heeft de minister toereikend gemotiveerd dat de voorspelde bodemdaling gering is en naar verwachting niet tot schade aan bebouwing leidt. Ook dit heeft [appellant sub 1] niet gemotiveerd bestreden.
    Waardedaling door alleen al de angst voor aardbevingen en bodemdaling valt niet onder een van de weigeringsgronden uit artikel 36, eerste lid, van de Mijnbouwwet. Dit kan daarom niet leiden tot vernietiging van het instemmingsbesluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       De beroepen zijn ongegrond.
    9.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart de beroepen ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. B. Meijer, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. A.B. Blomberg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Veldwijk, griffier.
    w.g. Meijer
    voorzitter
    w.g. Veldwijk
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 19 februari 2025
    912-1069