ECLI:NL:RBMNE:2024:7707, Rechtbank Midden-Nederland, 05-07-2024, UTR 23/123
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2024-07-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Woo persoonsdossier CVD en BVD 1946-1998. Vw heeft ten onrechte overwogen dat de Inventarislijst onder de Woo valt. Ook de inventarislijst is een archiefbescheid en die vallen onder het openbaarmakingsregime van de Archiefwet. Rechtsgevolgen kunnen in stand blijven omdat delen van de inventarislijst ook op grond van de Archiefwet terecht geweigerd zijn.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/123 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 5 juli 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
  
  
    de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, verweerder
    (gemachtigde: mr. R.J. Oskam).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over het verzoek van eiser van 24 juni 2022 om op grond van de Wet open overheid (Woo) openbaar te maken de inventarislijst en de Verklaring van Overbrenging van de archieven van de persoonsdossiers van de voormalige Centrale Veiligheidsdienst (CVD) en de voormalige Binnenlandse Veiligheidsdienst (BVD) over de jaren 1946-1998. 
    
    
    
      1.1.
      De minister heeft bij besluit van 19 juli 2022 het Woo-verzoek deels toegewezen. De minister laat eiser weten dat hij de inventarislijst openbaar zal maken, met uitzondering van de namen van personen die nog leven of die de leeftijd van 100 jaar nog niet hebben bereikt. Omdat de overbrenging van het archief op het moment van het besluit nog niet is afgerond, kan de geanonimiseerde versie echter nog niet aan eiser worden verstrekt. De minister overweegt dat hij deze versie direct nadat de overbrenging is afgerond beschikbaar zal maken op de website van het Nationaal Archief. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen dat besluit. 
    
    
      1.2.
      Op 10 januari 2023 heeft eiser beroep ingesteld bij deze rechtbank wegens het niet tijdig nemen van een beslissing op zijn bezwaar.  
    
    
      1.3.
      De minister heeft op 1 februari 2023 (het bestreden besluit) een beslissing op het bezwaar van eiser genomen. Het beroep tegen het niet tijdig beslissen richt zich daarom ook tegen dat besluit. De minister handhaaft het standpunt dat de inventarislijst deels kan worden geopenbaard. De namen van personen die nog leven of die de leeftijd van 100 jaar nog niet hebben bereikt worden niet openbaar gemaakt, omdat die namen – kort gezegd – in de context van het archief moeten worden aangemerkt als bijzondere persoonsgegevens omdat zij iets zeggen over de politieke opvattingen van deze personen. Omdat de overbrenging van het archief inmiddels is voltooid plaatst de minister de inventarislijst en de daarbij behorende inleiding per datum van het besluit op de website van het Nationaal Archief. Het beroep van eiser richt zich tegen het bestreden besluit.  
      
    
    
      1.4.
      De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
      1.5.
      Op 25 januari 2023 heeft de minister een ongelakte versie van het concept van de Akte van Overbrenging overgelegd. Op 25 april 2024 heeft de minister daarop aanvullend nog een deel van twee ongelakte versies van de inventarislijst aan de rechtbank gestuurd. De minister heeft op grond van artikel 8:29 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan de rechtbank gevraagd om deze stukken niet te delen met eiser. De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, zesde lid, van de Awb kennisgenomen van deze stukken. 
      
    
    
      1.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en de gemachtigde van de minister, bijgestaan door mr. E. Gurler en [A] van het Nationaal Archief. 
      
    
  
  
    De overbrenging van het archief: wat ging er aan de besluiten vooraf?
    
    2. Op 24 juni 2022 heeft eiser zijn Woo-verzoek ingediend. Aanleiding voor dit verzoek was dat hij in de Staatscourant van 1 februari 2022 had gelezen dat de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) een besluit tot beperking van de openbaarheid van het CVD- en BVD-archief had genomen. Omdat eiser in het kader van onderzoek interesse heeft in (de namen behorende bij) deze dossiers, heeft hij gevraagd aan de minister om de inventarislijst openbaar te maken op grond van de Woo. 
    3. Toen de minister het Woo-verzoek van eiser ontving was de overbrenging van het betreffende archief van de AIVD naar het Nationaal Archief nog in volle gang. De persoonsdossiers berustten voor het grootste gedeelte nog bij de AIVD. De minister had van de minister van BZK al wel een inventarislijst ontvangen van het archief met een bijbehorende conceptinleiding. Op het archief berustten toen al beperkingen zoals omschreven in het beperkingenbesluit dat op 1 februari 2022 in de Staatscourant is gepubliceerd en de dag erna in werking is getreden. 
    4. Ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar waren alle dossiers feitelijk bij het Nationaal Archief ondergebracht. De overbrenging werd formeel afgerond door het tekenen van de zogenoemde Verklaring van Overbrenging. De minister had de inventarislijst inmiddels conform het eigen privacybeleid deels gelakt en op alfabetische volgorde gerangschikt en op die wijze op internet gepubliceerd. Dit in het belang van de toegankelijkheid van het archief. 
    
    
      
        Welke regelgeving is van toepassing op het verzoek van eiser wat betreft de inventarislijst? 
        
      
    
    5. Eiser heeft zijn verzoek ingediend op grond van de Woo. De inventarislijst die hij bedoelt, is die van een archief dat zou worden overgebracht naar het Nationaal Archief. Ten tijde van eisers verzoek was over deze archiefbescheiden reeds het Besluit Beperking Openbaarheid genomen op grond van artikel 15, eerste lid a, b en c van de Archiefwet. Blijkens de toelichting op het besluit ziet de beperking met name op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer omdat de inhoud van de inventarisnummers de belangen van nog levende personen kunnen raken. Er gelden aanvullende voorwaarden voor wie archiefstukken met bijzondere persoonsgegevens wil inzien. Het besluit is op 2 februari 2022 in werking getreden. 
    
    6. In artikel 8.8 van de Woo is bepaald dat deze wet niet van toepassing is voor zover (onder andere) de artikelen 14 tot en met 17 van de Archiefwet van toepassing zijn. Die artikelen zien kortgezegd op de openbaarheid van archiefbescheiden. Op grond van artikel 14 van de Archiefwet zijn archiefbescheiden openbaar tenzij daarop beperkingen rusten als bedoeld in artikel 15 van de Archiefwet. 
    7. De rechtbank stelt vast dat het Woo-verzoek van eiser zich beperkt tot de (namen op de) inventarislijst en de bijbehorende Verklaring van Overbrenging. Het is hem niet te doen om de inhoud van de persoonsdossiers en hij vraagt in deze zaak niet om inzage in archiefbescheiden. Partijen zijn het er namelijk over eens dat de Woo niet van toepassing is op de inhoud van de persoonsdossiers. Die dossiers zijn archiefbescheiden en de openbaarheid daarvan is geregeld in de Archiefwet. 
    8. De minister stelt zich op het standpunt dat de inventarislijst van dit archief wél onder de reikwijdte van de Woo valt omdat dit geen archiefbescheid is. De rechtbank vindt dit standpunt niet houdbaar en overweegt hiertoe als volgt.
    Dat een inventarislijst géén archiefbescheid is, volgt niet expliciet uit artikel 1 onder c van de Archiefwet. Vaststaat dat de (originele) inventarislijst (inclusief de namen) samen met de archiefbescheiden door de AIVD aan de minister is aangeleverd. De inventarislijst is onlosmakelijk met het archief verbonden, ziet op de inhoud ervan en bevat daartoe onder andere de namen, dus gegevens uit het archief zelf. Dat volgt ook uit de tekst van het Besluit Beperking Openbaarheid, dat ook verwijst naar de lijst (tabel) met inventarisnummers. Op de archiefbescheiden rusten sinds 2 februari 2022 beperkingen als bedoeld in artikel 15 van de Archiefwet. Dat die beperkingen slechts zouden zien op de (inhoud van de) dossiers, en niet op de bijbehorende inventarislijst, volgt de rechtbank gelet op het voorgaande niet. Dit zou immers tot gevolg hebben dat er verschillende wettelijke regimes van toepassing zijn op de openbaarmaking van enerzijds de dossiers en anderzijds de inventarislijst, terwijl die wat betreft de namen en geboortedata uit dezelfde gegevens bestaan. Een dergelijke uitleg van de wet zou betekenen dat de minister onafhankelijk van de beperkingen die zijn gesteld op het archief door de minister van BZK, eigen ruimte heeft om te beoordelen of diezelfde beperkingen ten aanzien van de inventarislijst terecht zijn of niet. Het uitvoeren van een dergelijke belangenafweging verhoudt zich naar het oordeel van de rechtbank niet tot de bewarende en archiverende taak van de minister. Het zou ook een inbreuk zijn op de werking van de Archiefwet zoals deze door de archiefbrenger is beoogd.
    9. Een redelijke wetsuitleg brengt naar het oordeel van de rechtbank dan ook mee dat de (namen/gegevens op de) inventarislijst, net als de persoonsdossiers, moet(en) worden aangemerkt als een archiefbescheid, dat valt onder het Besluit Beperking Openbaarheid dat is genomen door de minister van BZK. Daarmee valt ook de (bewerkte) inventarislijst die berust bij de minister dus onder de reikwijdte van de Archiefwet, en niet onder de werking van de Woo. Dat de archivaris beoogt de toegankelijkheid van het archief te vergroten, maakt niet dat daarop een ander openbaarmakingsregime van toepassing moet zijn. 
    10. De rechtbank komt daarom tot de conclusie dat de minister in het bestreden besluit openbaarmaking van namen en geboortedata terecht heeft geweigerd, maar op een andere grond, omdat niet de Woo maar de Archiefwet van toepassing is op dit deel van het verzoek van eiser. De gevolgen van dit oordeel zal de rechtbank hieronder bespreken. Mocht de minister de namen in de concept Akte van Overbrenging weglaten? 
    11. De rechtbank volgt de minister wel in zijn standpunt dat de Woo van toepassing is op het concept van de Akte van Overbrenging. Dat document maakt namelijk geen integraal onderdeel uit van het archief zelf, het bevat daaruit geen gegevens en is daarom geen archiefbescheid als bedoeld in de Archiefwet. Het gaat eiser om de twee namen van de beoogde ondertekenaars. De ene naam mocht de minister weigeren, omdat niet gebleken is dat dit een persoon betreft die uit hoofde van de functie in de openbaarheid trad. De andere ondertekenaar zou de algemene rijksarchivaris zijn, dat staat in het document vermeld. Omdat die naam al openbaar was, hoefde verweerder dat niet nogmaals te doen. De minister mocht deze naam dus weigeren, zij het om een andere reden dan hij heeft genoemd. De rechtbank laat het bij deze vaststelling omdat de definitieve versie inmiddels integraal openbaar is gemaakt. De eindversie wijkt verder niet af van de conceptversie. De rechtbank is van oordeel dat eiser daardoor geen belang meer heeft bij openbaarmaking van de conceptversie. De beroepsgrond slaagt daarom niet. Is het aannemelijk dat er meer stukken zijn die onder het Woo-verzoek vallen? 
    12. De rechtbank overweegt dat wanneer een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en een dergelijke mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt, het in beginsel aan degene die om informatie verzoekt is om aannemelijk te maken dat, in tegenstelling tot de uitkomsten van het onderzoek door het bestuursorgaan, een bepaald document toch onder dat bestuursorgaan berust. Het bestuursorgaan moet inzichtelijk maken dat voldoende zorgvuldig onderzoek is gedaan. Hierbij hoort ook dat het bestuursorgaan moet onderzoeken of de gevraagde documenten (hebben) bestaan en bij hem hadden behoren te berusten.
    
      13. De mededeling van de minister dat er bij dit archief geen concordantie- en afkortingenlijst aanwezig is, komt de rechtbank niet ongeloofwaardig voor. De minister heeft hierover toegelicht dat een inventarislijst volgens een vast format wordt opgemaakt, waarin ook standaard de kopjes ‘concordantielijst’ en ‘afkortingenlijst’ zijn opgenomen. De minister verklaart dat deze kopjes weggehaald hadden moeten worden omdat deze elementen hier niet van toepassing zijn. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat deze documenten er toch zouden moeten zijn. De enkele stelling dat deze documenten vitaal zijn om te zoeken in een archief, is daartoe onvoldoende omdat niet is gebleken dat deze lijsten in dit geval nodig zijn voor de toegankelijkheid van het archief. De beroepsgrond slaagt niet. Het beroep niet tijdig beslissen
      13. De rechtbank is van oordeel dat eiser geen belang meer heeft bij het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing, omdat de minister alsnog heeft beslist op zijn bezwaar. Een dergelijk beroep is bedoeld om af te dwingen dat een beslissing wordt genomen, maar dat is in deze zaak niet meer nodig. Het beroep gericht tegen het niet tijdig beslissen is daarom niet-ontvankelijk.
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    15. Uit dat wat is overwogen in overwegingen 9 en 10 volgt dat het bestreden besluit wat betreft de inventarislijst berust op een onjuiste wettelijke grondslag. Het besluit komt daarom in zoverre voor vernietiging in aanmerking. 
    
    
      16. De rechtbank zal echter bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit in stand blijven. Openbaarmaking van de lijst voor eenieder op de door eiser gewenste wijze is terecht geweigerd. Omdat het eiser niet gaat om inzage in archiefbescheiden als bedoeld in de Archiefwet, hoeft de minister hierover niet alsnog een besluit te nemen en kan het rechtsgevolg, namelijk het niet openbaar maken van documenten en/of archiefbescheiden in stand blijven.    
      16. Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. De minister heeft zich hierover gerefereerd aan het oordeel van de rechtbank. Eiser vordert vergoeding wegens verletkosten. De minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 309,- aan verletkosten in bezwaar en € 154,50 aan verletkosten in beroep. 
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep tegen het niet tijdig beslissen niet-ontvankelijk; - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond;
    - vernietigt het besluit van 1 februari 2023 voor zover het ziet op de inventarislijst;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat de minister het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
    - veroordeelt de minister tot betaling van € 463,50 aan proceskosten aan eiser.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. P.J.M. Mol, voorzitter, en mr. J.J. Catsburg en mr. J.A.C.M. Nielen, leden, in aanwezigheid van mr. B.L. Kosterman-Meijer, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 5 juli 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). 
  
  
     Deze namen worden geweigerd op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Woo. 
  
  
     Staatscourant 2022, nr. 3081, 1 februari 2022.
  
  
     Zie voor een definitie van archiefbescheiden artikel 1, aanhef en onder c, van de Archiefwet. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3991. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 26 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1223.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743.