ECLI:NL:RBGEL:2025:7497, Rechtbank Gelderland, 08-09-2025, AWB- 25_3403 en 25_3712
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-08 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursprocesrecht

Samenvatting: Overtreding artikel 18b, tweede lid Wet minimum loon: bestuurlijke boete en een bevel (preventieve) stillegging; voorlopige voorziening; minister is bevoegd en mag van bevoegdheid gebruik maken; afwijzing vovo.

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: ARN 25/3403 & 25/3712
    
    uitspraak van de voorzieningenrechter van 
    
    in de zaken tussen
    
      [verzoekster], uit [plaats 1], verzoekster
    (gemachtigde: F. Peters-Okan),
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
    (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de verzoeken om een voorlopige voorziening van verzoekster die zijn gericht tegen twee afzonderlijke besluiten van de minister, te weten een bestuurlijke boete en een bevel (preventieve) stillegging op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml). Verzoekster is het met beide besluiten niet eens en zij verzoekt daarom om een voorlopige voorziening en voert daartoe een aantal gronden aan. 
    
    
    
      1.1.
      De voorzieningenrechter wijst in deze uitspraak de verzoeken om een voorlopige voorziening af. Er bestaat geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen ten aanzien van de bestuurlijke boete, omdat in die zaak geen sprake is van een spoedeisend belang. Daarnaast komt de voorzieningenrechter in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister bevoegd is om bevel tot (preventieve) stillegging te geven, omdat verzoekster herhaaldelijk de Wml heeft overtreden. Ook heeft de minister in redelijkheid van deze bevoegdheid gebruik mogen maken. Niet gebleken is namelijk dat het gegeven bevel onevenredig is. Het bezwaar tegen het bevel heeft dan ook geen redelijke kans van slagen.
      
    
    
      1.2.
      Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in een (eventueel) bodemgeding niet. 
      
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    2. Bij besluit van 21 juli 2025 (bestreden besluit 1, zaaknummer 25/3712) is aan verzoekster een bestuurlijke boete opgelegd van € 153.000,- wegens zes overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Bij afzonderlijk besluit, eveneens van 21 juli 2025, (bestreden besluit 2, zaaknummer 23/3403) heeft de minister verzoekster een bevel tot preventieve stillegging van werkzaamheden gegeven. Daarnaast heeft de minister besloten om de inspectiegegevens openbaar te maken.
    
    3. Verzoekster heeft tegen beide besluiten bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
      3.1.
      Verweerder heeft op het verzoek met zaaknummer 25/3403 gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      3.2.
      De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 28 augustus 2025 op zitting behandeld. Namens verzoekster hebben [persoon A], [persoon B] en de gemachtigde deelgenomen aan de zitting. De minister heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde.
      
    
  
  
    Beoordeling door de voorzieningenrechter
    
    4. De voorzieningenrechter zet hieronder eerst uiteen hoe de bestreden besluiten tot stand zijn gekomen. Daarna beoordeelt zij de verzoeken om een voorlopige voorziening inhoudelijk.
    
    
      
        Totstandkoming van de bestreden besluiten
      
    
    5. Verzoekster exploiteert een uitzendbureau vanuit haar kantoor aan [locatie] in [plaats 2]. Bij besluit van 28 mei 2024 is verzoekster beboet vooronder meer voor overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml.  Het boetebedrag bedroeg € 10.000,-. Ook is verzoekster bij besluit van 28 mei 2024 gewaarschuwd dat de minister bij herhaling van dezelfde of soortgelijke overtredingen een bevel tot preventieve stillegging kan geven. Deze waarschuwing preventieve stillegging van werk is intussen onherroepelijk.
    
    
      5.1.
      Inspecteurs hebben op 16 september 2024 opnieuw overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml geconstateerd. Op 28 mei 2025 heeft de minister 28 mei 2025 een voornemen tot boeteoplegging gestuurd. Bij bestreden besluit 1 is verzoekster een boete opgelegd van € 153.000,- wegens zes overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Ook is besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. Met een aparte brief van 28 mei 2025 heeft de minister haar voornemen kenbaar gemaakt om een bevel tot stillegging op te leggen en de inspectiegegevens openbaar te maken. Bij bestreden besluit 2 heeft de minister hier definitief toe besloten. De minister heeft verzoekster vanwege de geconstateerde recidive, bevolen het in-, uit- en doorlenen van werknemers door en voor het uitzendbureau van verzoekster gedurende twee maanden te staken.
      
      
        
          Zaak met zaaknummer 25/3712: bestreden besluit I
        
      
      
      
        
          Is sprake van een spoedeisend belang?
        
        6. De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat geen sprake is van een spoedeisend belang in het verzoek gericht tegen bestreden besluit I (zaaknummer: 25/3712). De minister voert in dat kader – kort samengevat – aan dat het om een financieel geschil gaat en dat een louter financieel nadeel onvoldoende is om een spoedeisend belang aan te nemen.
      
      
    
    
      6.1.
      Omdat partijen van mening verschillen over de vraag of sprake is van een spoedeisend belang, beoordeelt de voorzieningenrechter dat eerst. 
      
    
    
      6.2.
      Voor het treffen van een voorlopige voorziening hangende de bezwaarprocedure bestaat alleen aanleiding als sprake is van een spoedeisend belang. Daarvan is sprake als de beslissing op bezwaar niet kan worden afgewacht. Een beslissing op bezwaar kan niet worden afgewacht als er vóórdat die beslissing is genomen onomkeerbare gevolgen ontstaan of dreigen te ontstaan.
      
    
    
      6.3.
      Bij een financieel geschil, zoals in deze zaak, is er niet snel sprake van een spoedeisend belang. In beginsel kan namelijk het bedrag waarover het geschil gaat (€ 153.000,-) alsnog worden terugbetaald, mocht de minister in haar beslissing op bezwaar tot de conclusie komen dat het bezwaar van verzoekster gegrond is en de minister ten onrechte de boete heeft opgelegd. Als er geen onomkeerbare situatie dreigt, bijvoorbeeld faillissement, of acute financiële nood is, neemt de voorzieningenrechter aan dat spoedeisend belang ontbreekt, zodat zij alleen al daarom geen voorlopige voorziening treft.
      
    
    
      6.4.
      Verzoekster heeft weliswaar stukken overgelegd die inzicht geven in haar financiële situatie, maar die zijn kort voor de zitting ingediend en tonen onvoldoende aan dat een acute financiële nood dreigt. Daar komt bij dat de minister verzoekster de mogelijkheid heeft geboden om een betalingsregeling aan te vragen. Als blijkt dat verzoekster de boete niet in een keer kan betalen, of in elk geval dat de draagkracht beperkt is, wordt een betalingsregeling aangeboden. Zo’n betalingsregeling is er juist om een financiële noodsituatie te voorkomen.
      
    
    
      6.5.
      Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat niet aannemelijk is geworden dat acute financiële nood of een faillissement dreigt vóórdat een beslissing op bezwaar is genomen. Van een spoedeisend belang is daarom geen sprake.
      
    
    
      6.6.
      De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening met zaaknummer 25/3712 daarom af.
      
      
        
          Zaak met zaaknummer 25/3403: bestreden besluit II
        
      
      
      7. Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een spoedeisend belang in de zaak over bestreden besluit II (met zaaknummer 25/3403). Voor de vraag of aanleiding bestaat om een voorlopige voorziening te treffen, is van belang of het bezwaar van verzoekster een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan namelijk een reden zijn om een voorlopige voorziening te treffen. Of het bezwaar een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de gronden van verzoekster.
      
      
        
          Heeft er (herhaalde) overtreding van de Wml plaatsgevonden?
        
      
      8. Verzoekster voert in de kern aan dat er geen (herhaalde) overtreding van de Wml heeft plaatsgevonden en dat de boete daarom onterecht is opgelegd en dat het bevel niet gegeven had mogen worden. Verzoekster beargumenteert dat door te stellen dat zij alle gevorderde stukken heeft overgelegd en alle medewerking aan het onderzoek heeft verleend. Er kan geen onduidelijkheid bestaan over de gewerkte uren en de uitbetaalde lonen. De inspecteurs hebben werknemers woorden in de mond geprobeerd te leggen bij het afleggen van hun verklaringen en het vermoeden dat verzoekster fraudeert met betalingsbewijzen is niet onderbouwd.
      
    
    
      8.1.
      Uit artikel 18b, tweede lid, van de Wml volgt dat een werkgever verplicht is om tijdig bepaalde bescheiden (zoals loonstroken, betalingsbewijzen, urenregistraties) aan de toezichthouder te verstrekken als hij daarom verzoekt. De werkgever heeft een dergelijke verplichting, zodat een arbeidsinspecteur kan controleren of de werkgever zich houdt aan de Wml. Levert een werkgever de gevraagde bescheiden niet of niet tijdig aan, dan levert dat een overtreding op en kan daarvoor een bestuurlijke boete worden opgelegd. Als iemand een tweede overtreding begaat binnen 5 jaar, kan de minister daarnaast bevelen om de werkzaamheden preventief stil te leggen. Wel moet er dan eerst een waarschuwing gegeven zijn.
      
    
    
      8.2.
      Verzoekster betwist niet dat zij eerder een overtreding heeft begaan van (onder meer) artikel 18b, tweede lid, van de Wml, waarvoor zij op 28 mei 2024 bestuurlijk beboet is. Ook is niet in geschil dat aan verzoekster een waarschuwing is gegeven. Beide besluiten zijn ondertussen onherroepelijk. Wel in geschil is of verzoekster opnieuw overtredingen van de Wml heeft begaan. Dat beoordeelt de voorzieningenrechter hieronder.
      
    
    
      8.3.
      Aan bestreden besluit II ligt ten grondslag dat verzoekster voor zes personen, die als schoonmaakster bij verzoekster in dienst zijn en ingeleend zijn door CSU (een schoonmaakbedrijf), onvoldoende dan wel onjuiste documenten heeft aangeleverd, waardoor het voor de minister niet duidelijk is hoeveel (bruto)loon en/of vakantiebijslag verzoekster betaalde en/of wat het aantal gewerkte uren was. De minister heeft de door verzoekster aangeleverde documenten vergeleken met opgevraagde informatie van CSU, Suwinet en verschillende banken. De minister constateerde dat uit de informatie van inlener CSU blijkt dat werknemers meer uren hadden gewerkt dan volgt uit de gegevens die verzoekster zelf heeft aangeleverd. Ook kwamen de gestuurde gegevens van verzoekster niet overeen met gegevens uit Suwinet en de gegevens van de verschillende banken. 
      
    
    
      8.4.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat in het boeterapport, maar ook in de bestreden besluiten, uitgebreid per werknemer is opgesomd welke gegevens niet aangeleverd zijn of waarom de wel aangeleverde gegevens niet overeenkomen met elders door de inspecteurs opgevraagde informatie. Ter illustratie wijst de voorzieningenrechter op een concreet voorbeeld van werknemer [persoon C]. Volgens de arbeidsovereenkomst is deze werknemer op 4 januari 2024 in dienst gekomen bij verzoekster. Uit de door inlener CSU aangeleverde administratie / urenregistraties blijkt echter dat deze werknemer al vanaf oktober 2023 tot en met december 2023 voor verzoekster werkte. Verzoekster heeft geen stukken aangeleverd over oktober 2023 tot en met december 2023. Ook voor de andere werknemers is in het boeterapport een soortgelijke motivering opgenomen welke stukken ontbreken of waarom de wel aangeleverde stukken tegenstrijdig zijn met andere opgevraagde informatie. De voorzieningenrechter acht deze motivering voldoende begrijpelijk. De voorzieningenrechter kan de minister ook volgen in haar standpunt dat het aan verzoekster was om (tijdig) duidelijkheid te verschaffen waarom de door haar aangeleverde informatie niet overeenkomt met de door de minister opgevraagde informatie van CSU, Suwinet en de banken. De voorzieningenrechter heeft, anders dan verzoekster op zitting heeft gesteld, geen reden om te twijfelen aan de urenregistratie van CSU. De enkele stelling van verzoekster dat werknemers aftekenen op de urenregistraties van CSU en vervolgens naar huis gaan zonder te werken acht de voorzieningenrechter daarvoor niet voldoende.
      
    
    
      8.5.
      Hoewel verzoekster in haar verzoekschrift in algemene zin opmerkt wel alle juiste gegevens aan te hebben geleverd, heeft zij op zitting meermaals aangegeven het jammer te vinden dat zij (te) weinig tijd krijgt van de minister om de onduidelijkheden op te helderen. De voorzieningenrechter leidt daaruit af dat verzoekster in feite erkent dat de gegevens op bepaalde aangeleverde documenten in vergelijking met elkaar niet kloppen of in ieder geval om een nadere toelichting vragen. Vaststaat dat verzoekster deze nadere toelichting niet op tijd heeft aangeleverd bij de minister. De voorzieningenrechter merkt daar volledigheidshalve nog bij op dat verzoekster ook tot op heden geen opheldering heeft gegeven over de onduidelijkheden met betrekking tot de aangeleverde documenten. De voorzieningenrechter kan de minister volgen in haar standpunt dat het, zonder deze opheldering, voor de minister niet mogelijk was om vast te stellen hoeveel (bruto)loon en/of vakantiebijslag verzoekster betaalde en/of wat het aantal gewerkte uren was. De minister heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat artikel 18b, tweede lid, van de Wml (herhaald) overtreden is door verzoekster, omdat het voor haar onvoldoende mogelijk was om vast te stellen of verzoekster voldoet aan de Wml nu verzoekster de geconstateerde onduidelijkheden niet tijdig heeft opgehelderd. De minister is dan ook bevoegd om het bevel tot preventieve stillegging te geven.
      
    
    
      8.6.
      De stelling van verzoekster dat de afgelegde verklaringen onbetrouwbaar zouden zijn (omdat werknemers woorden in de mond zijn gelegd), slaagt niet en maakt het voorgaande dus niet anders. Uit het boeterapport volgt, onder meer, dat de volgende opmerkingen zijn gemaakt door de inspecteurs: “Ik wil dat u weet dat zij misbruik van jullie maken” en “Misschien is het ook goed om (…) een ander uitzendbureau te vinden dat jullie wel volgens de regels betaalt”. De voorzieningenrechter begrijpt dat deze uitlatingen voor verzoekster mogelijk onprettig zijn om terug te lezen en door verzoekster als onpassend ervaren worden. Het is de voorzieningenrechter echter niet gebleken dat deze uitlatingen de verklaringen van de werknemers (ongeoorloofd) beïnvloed hebben. Deze opmerkingen zijn namelijk aan het einde van het gesprek gedaan, nadat de verklaringen door de werknemers al waren afgelegd. De minister heeft daarnaast toegelicht dat het normaal is dat inspecteurs flink doorvragen, omdat werknemers niet altijd weten waar zij recht op hebben en of zij dat ook krijgen. De voorzieningenrechter acht dit, ook omdat het in dit geval om arbeidsmigranten gaat waarvan algemeen bekend is dat zij minder op de hoogte zijn van hun rechten, voldoende begrijpelijk. Niet gebleken is dat het doorvragen op enige wijze tot onder ongeoorloofde druk afgelegde verklaringen heeft geleid. 
      
    
    
      8.7.
      Op zitting heeft verzoekster verder nog uitgebreid toegelicht dat zij het vervelend en onterecht vindt dat zij als fraudeur wordt weggezet. Er is namelijk niet bewezen dat zij gefraudeerd heeft met betalingsbewijzen. Ook die stelling leidt niet tot een andere conclusie. Nog daargelaten dat de minister niet ondubbelzinnig heeft gezegd dat verzoekster fraudeert, zijn opzet of fraude ook geen voorwaarden om een overtreding van artikel 18b, tweede lid, van de Wml aan te nemen. 
      
    
    
      8.8.
      De voorzieningenrechter komt gelet op het voorgaande tot de conclusie dat de minister naar voorlopig oordeel bevoegd was om het bevel tot preventieve stillegging van werkzaamheden te geven. 
      
      
        
          Is bestreden besluit II onevenredig?
        
        9. Verzoekster voert aan dat bestreden besluit II onevenredig is in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Zij stelt zich in dat kader op het standpunt dat de uitzendkrachten de dupe zijn van de stillegging. Daarnaast heeft het besluit grote gevolgen voor inleners, omdat zij moeilijk uitzendkrachten kunnen vinden. Ook wijst verzoekster erop dat de stillegging grote financiële gevolgen heeft en dat verzoekster aangetast wordt in haar goede naam. Daarnaast wijst verzoekster erop dat zij adequate maatregelen heeft getroffen om nieuwe overtredingen van de Wml te voorkomen. 
      
      
    
    
      9.1.
      De voorzieningenrechter stelt voorop dat het feit dat werknemers niet aan het werk kunnen een inherent gevolg is van het bevel tot stillegging. De minister moet deze gevolgen in het kader van de evenredigheid wel meewegen, maar de enkele omstandigheid dat bestreden besluit II ook gevolgen heeft voor de werknemers betekent niet automatisch dat het bevel tot stillegging om die reden onevenredig is. De minister heeft in het verweerschrift daarover opgemerkt dat de inspecteurs contact hebben met de Algemene Bond Uitzendondernemingen over een vangnet. In dat vangnet zitten uitzendbureaus die, bij een stillegging van de werkzaamheden van verzoekster, voor zover mogelijk en gewenst werkplekken en huisvesting aanbieden aan uitzendkrachten die tussen de wal en het schip dreigen te vallen. Gelet daarop is de voorzieningenrechter van oordeel dat het bevel tot stillegging niet onevenredig is voor wat betreft de werknemers, juist ook nu er voorzien is in een vangnetregeling. De minister kan in de beslissing op bezwaar dit punt nader motiveren. Ook is niet gebleken dat de inleners direct en dusdanig zwaar (financieel) geraakt worden door het bestreden besluit dat deze belangen tot het oordeel zouden moeten leiden dat het besluit onevenredig is. Zij kunnen zich tenslotte wenden tot andere uitzendbureaus voor arbeidskrachten. Ten aanzien van de stelling dat het bevel ernstige financiële gevolgen heeft voor verzoekster zelf merkt de voorzieningenrechter nog op dat dergelijke gevolgen inherent zijn en de wetgever er in algemene zin ook reeds rekening mee heeft gehouden dat een stillegging ernstige financiële gevolgen kan hebben. Het is niet aannemelijk geworden dat de financiële gevolgen van verzoekster zodanig bijzonder zijn in vergelijking met andere bedrijven waar werkzaamheden stilgelegd worden, dat de financiële gevolgen van verzoekster in dit specifieke geval zouden maken dat het gegeven bevel onevenredig is.
      
    
    
      9.2.
      Ten aanzien van de stelling van verzoekster dat ondertussen alsnog adequate maatregelen zijn genomen om toekomstige overtredingen tegen te gaan, overweegt de voorzieningenrechter nog als volgt. De voorzieningenrechter is niet overtuigd dat verzoekster nu wél alle noodzakelijke maatregelen heeft genomen. Verzoekster heeft erop gewezen dat zij nu salarissoftware gebruikt, maar zoals de minister terecht heeft gesteld brengt het gebruik van salarissoftware niet automatisch met zich mee dat het minimumloon op een juiste wijze wordt uitbetaald. Daarnaast biedt het gebruik van salarissoftware ook geen garantie dat gewerkte uren op een juiste wijze worden ingevoerd in het systeem. Het gebruik van salarissoftware biedt dus onvoldoende garantie dat toekomstige overtredingen worden voorkomen. Ook weegt de voorzieningenrechter daarbij mee dat, zoals onder 8.5 is aangegeven, verzoekster nog steeds geen opheldering heeft gegeven over de onduidelijkheden ten aanzien van de aangeleverde stukken. Daarmee heeft verzoekster nog geen zekerheid kunnen verschaffen of zij daadwerkelijk het minimumloon uitbetaalt en is in zekere zin ook de twijfel niet weggenomen of verzoekster in de toekomst wel tijdig alle benodigde informatie zal aanleveren bij de minister. 
      
    
    
      9.3.
      
        Conclusie en gevolgen
      
      
      
        10. De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening met zaaknummer 25/3403 af, omdat in die zaak geen sprake is van een spoedeisend belang. Ook het verzoek om een voorlopige voorziening gericht tegen het bevel tot stillegging (met zaaknummer 25/3712) wordt afgewezen, omdat het bezwaar daartegen geen redelijke kans van slagen heeft.
      
      
    
    
      10.1.
      Voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht bestaat dan ook geen aanleiding.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
    
      De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om een voorlopige voorziening af.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 
    
    
    
    
      
        De voorzieningenrechter en de griffier zijn verhinderd de uitspraak te ondertekenen.
      
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzieningenrechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
  
     Zij hebben van hun bevindingen een boeterapport opgesteld.
  
  
     Dat volgt uit artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Suwinet is het systeem waarmee overheidsinstanties informatie van burgers met elkaar kunnen delen.