ECLI:NL:RBGEL:2025:7456, Rechtbank Gelderland, 05-09-2025, ARN 23/1980
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor bouwen en uitweg voor een supermarkt. De rechtbank oordeelt dat sprake is van een zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek omdat niet is besproken of er alternatieven zijn voor het tekort aan parkeerplaatsen op eigen terrein. Daarnaast is onvoldoende gemotiveerd dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand. Het beroep is daarom gegrond.

RECHTBANK GELDERLAND
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ARN 23/1980 
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 
    
    
      in de zaak tussen
    
  
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
    (gemachtigde: mr. J.J.H. Hulshof),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tiel 
    (gemachtigde: mr. T.E.P.A. Lam).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de weigering om een omgevingsvergunning te verlenen aan eiseres voor de bouw van een winkelruimte met parkeerterrein en uitweg.
    
    
    
      1.1.
      Het college heeft de aanvraag met het besluit van 2 augustus 2022 afgewezen. Met het bestreden besluit van 21 februari 2023 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven.
      
    
    
      1.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 13 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning voor het bouwen van een winkelruimte met parkeerterrein en een uitweg aan de [locatie 1] 
     in [plaats 2] . Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
    
    3. De rechtbank acht het beroep gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    4. Eiseres heeft op 5 april 2022 een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het bouwen van een winkelruimte met parkeerterrein en een uitweg. De beoogde winkelruimte is gelegen op de locatie van het oude winkelcentrum Kwadrant. Het gaat om een supermarkt van 1.900 m², dat geheel binnen het planologische bouwvlak is geprojecteerd.
    
    5. Het geldende bestemmingsplan is “ Tiel West”. Daarin is de locatie bestemd als gemengd, met de dubbelbestemmingen “Waarde - Archeologie 5” en 
    “Waarde-Archeologie 6” en de gebiedsaanduiding “veiligheidszone – bevi 2”. Daarnaast is het “Paraplubestemmingsplan Parkeren” van toepassing. Artikel 4.1 van het paraplubestemmingsplan Parkeren bepaalt:“4.1 Parkeren
    
      
        
          Een omgevingsvergunning voor het bouwen, het uitbreiden en het wijzigen van de functie van gebouwen en gronden van de in artikel 2 genoemde plannen wordt slechts verleend, indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat voorzien wordt in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein overeenkomstig de beleidsregels met betrekking tot parkeren, zoals opgenomen in de door de raad op 17 maart 2010 vastgestelde 'Beleidsregels Reserve Parkeerbijdrageregeling', of de rechtsopvolger daarvan.
        
      
      
        
          Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde onder a.:
        
      
    
    
      1. indien het voldoen aan die bepalingen door bijzondere omstandigheden op overwegende bezwaren stuit;
      2. voor zover op andere wijze in de nodige parkeer- en stallingruimte wordt voorzien.
    
    
      Afwijken van de regels als bedoeld onder b. is slechts mogelijk indien geen onevenredige aantasting plaatsvindt van:
    
    
      1. de parkeersituatie in de openbare ruimte;
      2. de woon- en leefsituatie.
    
    
      Burgemeester en wethouders passen deze regels toe met inachtneming van de beleidsregels met betrekking tot het parkeren, zoals die gelden op het tijdstip van indiening van de aanvraag om een omgevingsvergunning.”
    
    6. Het college heeft de aanvraag afgewezen. Het college stelt zich op het standpunt er niet voldoende parkeerplaatsen beschikbaar zijn op het eigen terrein die voldoen aan de eisen die voor parkeerplaatsen gelden en dat het bouwplan niet voldoet aan de welstandscriteria. Wat betreft de uitweg stelt het college zich op het standpunt dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg.
    
    
      
        Het toetsingskader
      
    
    7. De gronden voor weigering van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk zijn limitatief en imperatief opgesomd in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Het limitatief-imperatieve stelsel houdt in dat als de bouwaanvraag voldoet aan de regels uit het bestemmingsplan, zoals eiseres stelt, het college gehouden is een omgevingsvergunning te verlenen. Dan is er geen ruimte voor een belangenafweging. Deze belangenafweging wordt namelijk geacht te hebben plaatsgevonden bij de procedure voor de vaststelling van het bestemmingsplan.
    Voldoet de bouwaanvraag niet aan de regels uit het bestemmingsplan, zoals het college stelt, dan moet het college op basis van artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo onderzoeken of vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo al dan niet mogelijk is.
    
    8. De gronden voor weigering van een omgevingsvergunning voor het realiseren van een uitweg zijn limitatief en imperatief opgesomd in artikel 2:12 van de Algemene plaatselijke verordening [plaats 2] 2021 (hierna: de APV). 
    
  
  
    Strijd met het bestemmingsplan?
    
    
      
        Kan in de parkeerbehoefte worden voorzien?
      
      9. Vast staat dat er geen sprake is van strijd met het bestemmingsplan “ Tiel West”. Tussen partijen is in geschil of wordt voldaan aan de parkeereis die volgt uit artikel 4.1 van het paraplubestemmingsplan Parkeren en de daarmee van toepassing zijnde Nota Parkeernormen [plaats 2] 2022 (hierna: parkeernota). Hieruit volgt dat een omgevingsvergunning voor bouwen alleen wordt verleend als er is voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein. Het gaat om een ‘fullservice supermarkt’ gelegen in de ‘rest bebouwde kom’, uitgaande van een bruto vloeroppervlak van 1.900 m² bedraagt de parkeereis afgerond 99 parkeerplaatsen. 
    
    
    
      9.1.
      Het college heeft voor het primaire besluit een advies door [naam adviesbureau 1] (hierna: het advies van [naam adviesbureau 1] ) laten opstellen. De conclusie in het advies van [naam adviesbureau 1] is dat 14 van de 99 parkeerplaatsen niet bruikbaar zijn vanwege de verkeers(on)veiligheid. In bezwaar heeft eiseres met een nieuwe inrichtingstekening en een memo van [naam adviesbureau 2] van 10 oktober 2022 (hierna: de memo van [naam adviesbureau 2] ) onderbouwd dat met enkele aanpassingen aan de bezwaren van [naam adviesbureau 1] tegemoet kan worden gekomen, zodat alsnog in de vereiste parkeerplaatsen wordt voorzien. In het bestreden besluit heeft het college overwogen dat het geen gemaatvoerde tekening betreft zodat eiseres nog altijd niet heeft aangetoond dat zij op eigen terrein in het benodigde aantal parkeerplaatsen voorziet. Daarnaast kunnen tenminste vier parkeerplaatsen niet verkeersveilig worden gerealiseerd.
      
      
        
          Parkeren op eigen terrein?
        
      
    
    
      9.2.
      Eiseres betoogt dat uit de parkeernota blijkt dat het voldoende is als zij een parkeeroplossing in de directe planomgeving kan realiseren en dat is in dit geval mogelijk. Het standpunt van het college dat op eigen terrein in 99 parkeerplaatsen moet worden voorzien is daarnaast in strijd met de beleidsregel die voorschrijft dat niet meer dan het benodigde aantal parkeerplaatsen in de openbare ruimte op straatniveau wordt gerealiseerd. 
      
    
    
      9.3.
      Artikel 4.1, onder a, van het paraplubestemmingsplan Parkeren bepaalt dat een omgevingsvergunning voor het bouwen slechts wordt verleend indien bij de aanvraag wordt aangetoond dat voorzien wordt in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein (zie onder 5). Het college kan, zo blijkt uit artikel 4.1, onder b, van het paraplubestemmingsplan Parkeren, met een omgevingsvergunning van deze planregel afwijken als op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien. Het college stelt zich hierover terecht op het standpunt dat parkeren op eigen terrein dus eerst aan de orde is. De door eiseres aangehaalde beleidsregel maakt dit oordeel alleen al niet anders omdat dat zou betekenen dat met de beleidsregel het bestemmingsplan zou kunnen worden omzeild.   
      
      
        
          Saldering van toepassing?
        
      
    
    
      9.4.
      
        Eiseres betoogt ten tweede, zo heeft zij voor het eerst in beroep in de reactie op het verweerschrift aangevoerd, dat er alleen rekening moet worden met de toename van de parkeerbehoefte die als gevolg van het realiseren van het bouwplan ontstaat ten opzichte van de al bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Leegstand van dat pand gedurende een periode is daarbij niet relevant. Ter onderbouwing wijst eiseres op een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 
        6 oktober 2021. De parkeerbehoefte van het oude winkelcentrum Kwadrant was 132 parkeerplaatsen terwijl in die bestaande situatie slechts 111 parkeerplaatsen aanwezig waren. In die situatie was er dus sprake van een tekort van 21 parkeerplaatsen, zodat uitgaande van een parkeerbehoefte van het bouwplan van 99 parkeerplaatsen, het bouwplan slechts in 78 parkeerplaatsen hoeft te voorzien. Daarin is voorzien zodat er voldaan is aan de parkeernorm. 
        Voor zover de beleidsregels in de parkeernota aan saldering in de weg zouden staan, betoogt eiseres (zo heeft de gemachtigde van eiseres op de zitting toegelicht), dat die regels exceptief moeten worden getoetst aan vaste rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat salderen in dit geval mogelijk moet zijn. De gemachtigde van eiseres heeft hierbij verwezen naar de conclusie van A-G Nijmeijer van 5 april 2023 over de toetsing door de rechter van omgevingsplanregels in een vergunningprocedure. Daarnaast moet onderdeel 8 van de parkeernota buiten toepassing worden gelaten vanwege strijd met artikel 4.1 sub a van het paraplubestemmingsplan Parkeren.    
      
      
    
    
      9.5.
      
        Het college stelt dat salderen bij sloop/nieuwbouw zoals hier aan de orde is, niet is toegestaan op grond van onderdeel 8 van paragraaf 3 van de parkeernota waarin is bepaald: “Voor nieuwbouwplannen (dus ook sloop/nieuwbouw) wordt het benodigde aantal
        
          parkeerplaatsen berekend over het gehele nieuwbouwplan. De omvang van het bouwplan
        
        
          wordt uitgedrukt in de eenheden die horen bij de parkeernorm van de betreffende functie.
        
        
          Voor verbouwplannen geldt het principe 'oud voor nieuw' (salderingsprincipe). Alleen de
        
        
          uitbreiding is bepalend voor het opstellen van de parkeereis.(…)” 
        Bij het indienen van de aanvraag voor de omgevingsvergunning in 2021 was het winkelcentrum al gesloopt en was er sprake van een braakliggend terrein, daarom is er sprake van sloop/nieuwbouw en kan er niet worden gesaldeerd.
      
      
    
    
      9.6.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank stelt het college zich terecht op het standpunt dat saldering van de parkeerplaatsen niet mogelijk is. Partijen zijn het erover eens, zo is op de zitting gebleken, dat op het moment van de aanvraag het winkelcentrum Kwadrant al was gesloopt en dat dus sprake was van braakliggend terrein. Van vervangende nieuwbouw is dan geen sprake. Het college kon daarom aansluiten bij de beleidsregel in onderdeel 8 van de parkeernota die bepaalt dat voor nieuwbouwplannen het benodigde aantal parkeerplaatsen over het gehele nieuwbouwplan wordt berekend. 
        De beleidsregel is niet in strijd met vaste rechtspraak van de Afdeling waaruit volgt dat bij de beoordeling of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening dient te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan omdat geen sprake is van vervangende nieuwbouw en de rechtspraak van de Afdeling waarnaar eiseres verwijst juist daarop ziet. In de uitspraak van 26 juni 2024 overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar eerdere rechtspraak, bijvoorbeeld dat slechts rekening dient te worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. De rechtbank leidt hieruit af dat sprake moet zijn van een bestaand pand, terwijl in het onderhavige geval al ten tijde van de aanvraag sprake was van braakliggend terrein.
      
      
    
    
      9.7.
      De rechtbank gaat niet mee in het betoog van eiseres dat onderdeel 8 van de parkeernota buiten toepassing moet worden gelaten vanwege strijd met artikel 4.1 sub a van het paraplubestemmingsplan Parkeren (zie onder 5). Artikel 4.1 sub a van het paraplubestemmingsplan Parkeren vereist dat bij de aanvraag wordt aangetoond dat wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid op eigen terrein overeenkomstig de beleidsregels met betrekking tot parkeren, zoals opgenomen in de door de raad op 17 maart 2010 vastgestelde 'Beleidsregels Reserve Parkeerbijdrageregeling', of de rechtsopvolger daarvan. De parkeernota is de rechtsopvolger van de Beleidsregels Reserve Parkeerbijdrageregeling, zo blijkt uit het opschrift van de parkeernota (Intitulé). Artikel 4.1 sub a van het paraplubestemmingsplan Parkeren verwijst voor invulling dus juist naar de parkeernota. 
      
    
    
      9.8.
      Het voorgaande leidt tot de tussenconclusie dat het college zich terecht op het standpunt stelt dat eiseres op eigen terrein 99 parkeerplaatsen moet realiseren. 
      
      
        
          Welke parkeerplaatsen staan nog ter discussie?
        
      
    
    
      9.9.
      Uit de stukken en ter zitting is gebleken dat partijen het erover eens zijn dat ‘de haaksparkeerplaats op de doodlopende parkeerstraat’ verplaatst kan worden  (één parkeerplaats). Daarnaast zijn partijen het erover eens dat ‘de langsparkeerplaatsen langs de parallelweg [locatie 2] ’ gerealiseerd kunnen worden met een uitstapstrook van 70 centimeter zodat voldaan is aan de veiligheid (negen parkeerplaatsen). Dit betekent dat er volgens het college nog een tekort is van vier parkeerplaatsen. Drie parkeerplaatsen langs de parallelweg [locatie 3] en één parkeerplaats langs de parallelweg [locatie 1] zijn volgens het college niet bruikbaar. Het gaat om de hierna afgebeelde, geel gemarkeerde parkeerplaatsen:
      
      
        
          
            
          
        
        
          
            
          
        
        
          
            
          
        
        
          
            
          
        
        
          
            
          
        
      
      
        
          Haaksparkeerplaatsen parallelweg [locatie 3] (drie parkeerplaatsen) en haaksparkeerplaats parallelweg [locatie 1] (één parkeerplaats)
        
      
    
    
      9.10.
      
        De drie parkeerplaatsen die langs de parallelweg aan de [locatie 3] liggen zijn volgens het college verkeersonveilig doordat ze aan de parallelweg liggen en omdat er geen fysieke scheiding is met de parallelweg. [naam adviesbureau 1] adviseert om een fysieke scheiding van verhoogde stoepjes van minimaal 70 centimeter te realiseren. Eiseres heeft bij de reactie op het verweerschrift een rapport van [naam adviesbureau 3] van 17 oktober 2024 (hierna: het rapport van [naam adviesbureau 3] ) overgelegd. Daarin concludeert [naam adviesbureau 3] dat de veiligheid van de parkeerplaatsen op basis van de maatvoering en vormgeving gewaarborgd zijn. Daarnaast is het volgens [naam adviesbureau 3] wel mogelijk om een fysieke scheiding van 65 centimeter te maken, zodat deze drie parkeerplaatsen kunnen worden gerealiseerd. 
        Wat betreft de haaksparkeerplaats parallelweg [locatie 1] stelt het college dat bij het vertrek van de parkeerplaats het risico bestaat dat achteruit de parallelweg op wordt gereden en dat dwars over de parallelweg wordt gestoken. Eiseres betoogt dat dit scenario onlogisch is. Het is bovendien ook heel gebruikelijk dat haaksparkeerplaatsen parallel aan een parkeerweg liggen. Ter onderbouwing van haar betoog heeft eiseres foto’s overgelegd. 
      
      
    
    
      9.11.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich onder verwijzing naar het advies van [naam adviesbureau 1] op het standpunt mogen stellen dat de vier hier bedoelde parkeerplaatsen geen reële bruikbare parkeerplaatsen zijn. [naam adviesbureau 1] heeft in het advies van 22 juli 2022 gesteld dat deze parkeerplaatsen uit oogpunt van verkeersveiligheid niet kunnen worden gerealiseerd zoals door [eiseres] is voorgesteld. Eiseres betoogt dat bij die beoordeling de verkeersveiligheid alleen mag worden betrokken in evidente en objectiveerbare gevallen (áls het al zou mogen worden betrokken), dus zonder dat daarvoor nader onderzoek vereist is. Dit volgt de rechtbank niet. De veiligheid speelt ook een rol bij de vraag of het om bruikbare parkeerplaatsen gaat, zo blijkt uit een uitspraak van de Afdeling van 3 augustus 2022. Het is de vraag of van de parkeerplaatsen gebruikt kan en zal worden gemaakt, gelet op de fysieke situatie ter plaatse. De parkeerplaatsen moeten in de praktijk bereikbaar zijn. Volgens [naam adviesbureau 1] moet om de veiligheid te waarborgen bij de haaksparkeerplaatsen langs de parallelweg langs de [locatie 3] een fysieke scheiding tussen het parkeerterrein en de parallelweg aanwezig zijn, maar ontbreekt de ruimte om die te realiseren. De haaksparkeerplaats langs de parallelweg langs de [locatie 1] ligt te dichtbij de rijweg, waardoor bij vertrek een risico bestaat dat men achteruit op de parallelweg rijdt en dat vanaf de parallelweg alleen bereikbaar is door terug te steken. Dat is beide potentieel gevaarlijk en daarom onwenselijk. 
      
    
    
      9.12.
      Eiseres heeft pas bij de reactie op het verweerschrift het rapport van [naam adviesbureau 3] overgelegd waarmee zij beoogt de conclusie van het college te weerleggen. In dit rapport van [naam adviesbureau 3] is een afbeelding met maatvoering van de afscheiding opgenomen. Het college heeft dit daardoor niet bij de beslissing op bezwaar kunnen betrekken. Het advies van [naam adviesbureau 1] was al voor het primaire besluit opgesteld. Het had op de weg van eiseres gelegen om eerder een duidelijke tekening met maatvoering over te leggen waaruit volgt dat een afscheiding wel mogelijk is. Het college betwist dat dat is gebeurd, zodat het college met de informatie die ten tijde van het bestreden besluit beschikbaar was zijn beslissing voldoende heeft onderbouwd. Op de zitting heeft de gemachtigde van het college in reactie laten weten dat het rapport van [naam adviesbureau 3] het standpunt van het college voor de vier aan de orde zijnde parkeerplaatsen niet verandert, omdat het niet af doet aan de bevindingen van [naam adviesbureau 1] . De rechtbank kan het college daarin volgen. In het rapport van [naam adviesbureau 3] wordt getoetst met rijcurves. Uit die toets blijkt, in zoverre is de rechtbank het met eiseres eens, dat de in- en uitrijbewegingen kunnen worden gemaakt. Dat betekent echter niet dat de bevindingen van [naam adviesbureau 1] , dat de plek van de parkeerplaatsen ten opzichte van de [locatie 3] en [locatie 1] tegelijkertijd niet verkeersonveilig kan zijn of dat de inschatting van [naam adviesbureau 1] dat het risico bestaat dat men achteruit op de parallelweg rijdt, onjuist is. Het betekent ook niet dat het college voor een fysieke scheiding niet mag uitgaan van een stoepje van minimaal 70 centimeter (één tegel tussen twee trottoirbanden). De foto’s in het rapport van [naam adviesbureau 3] maken dat oordeel niet anders. Het is, zo is de rechtbank met het college eens, niet duidelijk of hier sprake is van vergelijkbare situaties, namelijk parkeervakken langs een parallelweg. En die situering is nu juist het punt waarin het advies de veiligheidsrisico’s ziet. Het college heeft mogen uitgaan van deze bevindingen van [naam adviesbureau 1] .
      
    
    
      9.13.
      Het college stelt zich dus terecht op het standpunt dat niet bij de aanvraag is aangetoond dat op eigen terrein in 99 (bruikbare) parkeerplaatsen is voorzien. Dit betekent dat het bouwplan in strijd is met het artikel 4.1, onder a, van het paraplubestemmingsplan Parkeren en dat er dus een omgevingsvergunning is vereist om van de planregel af te wijken.
      
      
        
          Toepassen van maatwerk?
        
      
    
    
      9.14.
      
        Eiseres betoogt dat uit de parkeernota volgt dat het college met haar in gesprek had moeten gaan om te kijken naar alternatieve mogelijkheden om het parkeren op te lossen.
        In de parkeernota is in hoofdstuk 3 het toetsingskader opgenomen van de parkeernormen in [plaats 2] . Onder sub 13 is opgenomen: “Waar niet kan worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen vindt nadere uitwerking (maatwerk) plaats in overleg tussen de aanvrager en de Regisseur Parkeren en Verkeer of diens plaatsvervanger. Wanneer een initiatiefnemer met voldoende argumenten kan aantonen dat de voorgeschreven parkeereis niet realiseerbaar is, wordt er gekeken naar alternatieve mogelijkheden om het parkeren proberen op te lossen. De uitkomsten van dat overleg worden opgenomen in het besluit voor de omgevingsvergunning, als motivering voor geheel of gedeeltelijke vrijstelling van het heffen de parkeerbijdrage.”
      
      
    
    
      9.15.
      Het college stelt zich op het standpunt dat er geen toepassing hoeft te worden gegeven aan de maatwerkbepaling omdat eiseres niet heeft aangetoond dat er onvoldoende parkeerplaatsen zijn op eigen terrein. Het is daarom niet aan het college om alternatieven te onderzoeken.
      
    
    
      9.16.
      
        Zoals de rechtbank onder 9.3 heeft overwogen kan het college met een omgevingsvergunning van de planregel afwijken als op andere wijze in de nodige parkeerruimte wordt voorzien. Uit hoofdstuk 3, sub 13 van de parkeernota blijkt dat de Regisseur Parkeren en Verkeer of diens plaatsvervanger met de aanvrager in overleg treedt als niet kan worden voorzien in voldoende parkeerplaatsen. Er vindt dan – zo staat in het onder 8 geciteerde beleid – nadere uitwerking/maatwerk plaats. Het had, gelet op deze beleidsregel, op de weg van het college gelegen om initiatief te nemen richting eiseres om informeel te bespreken of er alternatieven zijn ten aanzien van het parkeren. Eiseres heeft in de bezwaarprocedure op alternatieven gewezen en ook aangegeven dat zij bereid is om daarover in gesprek te gaan. Doordat het college dat niet heeft gedaan is het bestreden besluit in strijd met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. Deze beroepsgrond slaagt.
        
          Bouwen / Welstand
        
      
      
      
        
          Is voldaan aan de redelijke eisen van welstand?
        
        10. Het college heeft aan de weigering van de omgevingsvergunning ook strijd met de redelijke eisen van welstand ten grondslag gelegd. Door de Stadsbouwmeester zijn twee adviezen gegeven. In het eerste advies van 25 juli 2022 concludeert de Stadsbouwmeester dat het bouwplan niet in strijd is met de minimale welstandseisen, maar wel in strijd is met de gemeenschappelijke en gebied specifieke (Hertogenwijk 4a) criteria uit de Welstandsnota 2010. Door de Stadsbouwmeester is daarom een negatief welstandsadvies afgegeven. De strijd met de redelijke eisen van welstand betreft de positionering van de supermarkt in het bouwvlak, de 'knik' ten opzichte van de [locatie 1] en de bouwmassa. In het tweede advies van 16 december 2022 is de Stadsbouwmeester onder andere ingegaan op het bericht van de architect van eiseres dat bij de bezwaarprocedure is ingebracht. De Stadsbouwmeester blijft bij het negatieve welstandsadvies.
      
      
    
    
      10.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag het college, hoewel hij niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor de welstandstoetsing bij hem berust, in beginsel doorslaggevende betekenis toekennen aan het welstandsadvies. Tenzij het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat het college dit niet – of niet zonder meer – aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen, behoeft het overnemen van een welstandsadvies in beginsel geen nadere toelichting. Dit is anders indien de aanvrager of een derde-belanghebbende een advies overlegt van een andere deskundig te achten persoon of instantie dan wel gemotiveerd aanvoert dat het welstandsadvies in strijd is met de volgens de welstandsnota geldende criteria. Door eiseres is voor de beslissing op bezwaar geen tegenadvies overgelegd waaruit blijkt dat ten onrechte is geconcludeerd dat het plan niet past binnen de welstandscriteria. Pas bij de reactie op het verweerschrift heeft eiseres een tegenadvies overgelegd. Er kan dus niet aan het college worden tegengeworpen dat ze dit niet in het bestreden besluit heeft betrokken. 
      
    
    
      10.2.
      Eiseres betoogt dat het advies van de Stadsbouwmeester innerlijk tegenstrijdig is. De welstandscriteria voor het minimale en bijzondere welstandsniveau zijn voor een belangrijk deel hetzelfde, namelijk voor de aspecten ‘ligging’ en ‘massa’. De Stadsbouwmeester concludeert dat wel voldaan is aan de minimale vereisten maar dat niet voldaan wordt aan de bijzondere welstandseisen voor ‘ligging’ en ‘massa’ terwijl die aspecten ook al onderdeel zijn van de minimale criteria. 
      
    
    
      10.3.
      
        Deze beroepsgrond slaagt. Uit de welstandsnota volgt dat er naast de gebiedsspecifieke criteria gemeenschappelijke criteria zijn die voor ieder deelgebied gelden. De gemeenschappelijke criteria zijn onderverdeeld naar minimaal welstandsniveau en bijzonder welstandsniveau. Voor ‘ligging’ en ‘massa’ zijn dit de volgende criteria:
        “minimaal welstandsniveau
        
          ligging
        
        
          • de bebouwing is georiënteerd op de straat of op de openbare ruimte, de hoofdoriëntatie is daarbij altijd naar de belangrijkste openbare ruimte;
        
        
          • blinde gevels aan de straatzijde zijn niet toegestaan;
        
        
          hoekpanden hebben twee representatieve gevels.
        
        
          massa
        
        
          • de hoofdmassa is afgestemd op de hoofdmassa’s van de belendende panden;
        
        
          • de hoofdvorm is helder en eenvoudig en blijft na aanpassing duidelijk herkenbaar.
        
      
      
      
        
          bijzonder welstandsniveau
        
        
          ligging
        
        
          • de bebouwing is georiënteerd op de straat of op de openbare ruimte, de hoofdoriëntatie is daarbij altijd naar de belangrijkste openbare ruimte;
        
        
          • blinde gevels aan de straatzijde zijn niet toegestaan;
        
        
          hoekpanden hebben twee representatieve gevels.
        
        
          massa
        
        
          • de hoofdmassa is afgestemd op de hoofdmassa’s van de belendende panden;
        
        
          • de hoofdvorm is helder en eenvoudig en blijft na aanpassing duidelijk herkenbaar.”  
        Hieruit blijkt dat de minimale en bijzondere criteria voor ‘ligging’ en ‘massa’ exact hetzelfde zijn. In het welstandsadvies is onvoldoende toegelicht waarom wel aan de minimale criteria en niet aan de bijzondere criteria is voldaan. Daarnaast is door het college onvoldoende ingegaan op de kleur van de bakstenen. Eiseres heeft voor het bestreden besluit al foto’s overgelegd waaruit blijkt dat de kleur “Klampaert Classic Blue” anders dan de naam suggereert rode bakstenen zijn die aansluiten bij de kleurstelling uit de Welstandsnota. Het college heeft dat ten onrechte niet kenbaar betrokken bij het bestreden besluit. Verder heeft het college onvoldoende gemotiveerd waarom het gebouw qua massa niet passend is in de omgeving. De hoofdmassa is afgestemd op de maximale hoogte van 4 meter die het bestemmingsplan toestaat en waarmee aansluiting is gezocht bij de bouwhoogte van de belendende bebouwing. Ook is een plat dak gekozen, wat aansluit bij de omliggende bebouwing. De rechtbank acht onvoldoende gemotiveerd dat het bouwplan niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
      
      
    
  
  
    De uitweg
    
    
      
        Heeft het college in redelijkheid de vergunning voor de uitweg geweigerd?
      
      11. Eiseres heeft ook een omgevingsvergunning aangevraagd voor het maken van een uitweg vanaf het perceel op de kruising van de [locatie 3] en de [locatie 4] , ten behoeve van het vrachtverkeer voor de bevoorrading van de winkel (zie onder 4). Volgens artikel 2:12 van de APV is een omgevingsvergunning vereist voor het maken of veranderen van een uitweg (zie onder 8). De vergunning wordt slechts geweigerd onder meer ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg en als de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats.
    
    
    
      11.1.
      Eiseres betoogt dat het college de omgevingsvergunning voor de uitweg ten onrechte heeft geweigerd. Voor een weigering is de enkele grond dat de uitweg tot zekere risico’s voor het verkeer leidt onvoldoende. De risico’s moeten zodanig zijn dat de gevraagde uitweg niet kan worden toegestaan. Uit het advies van [naam adviesbureau 1] blijkt dat door het verwijderen van drie bestaande openbare parkeerplaatsen aan de verkeerskundige bezwaren kan worden tegemoet gekomen. Daarnaast betoogt eiseres dat een verkeersveilige situatie kan worden bereikt op basis van een drietal aanvullende door [naam adviesbureau 3] aangevoerde opties.
    
    
      11.2.
      Het college heeft de omgevingsvergunning geweigerd ter voorkoming van gevaar voor het verkeer op de weg en omdat de uitweg zonder noodzaak ten koste gaat van een openbare parkeerplaats. Daarnaast wil het college als eigenaar van de grond geen toestemming geven voor de realisatie van de uitweg waardoor er volgens het college sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering.
      
    
    
      11.3.
      De rechtbank stelt voorop dat het college bij het verlenen van de omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg een gebonden bevoegdheid heeft. Het college moet op grond van artikel 2:12 van de APV uitsluitend beoordelen of zich één van de in dat artikel (tweede lid) opgenomen weigeringsgronden voordoet. Als dat niet het geval is moet het college de gevraagde vergunning verlenen. Als dat wel zo is, dan moet het college de gevraagde vergunning weigeren. Het college heeft daarbij dus geen ruimte om een belangenafweging te maken. 
      
      
        
          Is sprake van gevaar  voor het verkeer op de weg?
        
      
    
    
      11.4.
      In de reactie van [naam adviesbureau 3] onderschrijven zij dat het laad- en losdock vanaf de [locatie 3] achteruitrijdend niet verkeersveilig is te bereiken. Daarvoor sluiten zij aan bij het advies van [naam adviesbureau 1] . Gelet op deze second opinion die is aangeleverd door eiseres, neemt de rechtbank aan dat partijen het erover eens zijn dat er sprake is van gevaar voor verkeer op de weg en dat de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.12, tweede lid onder a van de APV terecht is geweigerd. Gelet daarop slaagt de beroepsgrond niet. Door [naam adviesbureau 3] worden in de second opinion wel nog aanvullende drie alternatieven gegeven waarmee de laad-en losdock wel verkeersveilig is te gebruiken met een aanpassing in de openbare ruimte. Deze alternatieven zijn pas naar voren gebracht na het bestreden besluit, zodat het college die alleen daarom al niet in de besluitvorming heeft kunnen en hoeven betrekken. 
      
      
        
          Is sprake van een evidente privaatrechtelijke belemmering?
        
      
    
    
      11.5.
      De rechtbank overweegt dat een privaatrechtelijke belemmering geen weigeringsgrond is voor het verlenen van een omgevingsvergunning voor het bouwen of het maken van een uitweg. De omgevingsvergunning voor het maken van een uitweg wordt slechts geweigerd om de redenen genoemd in artikel 2:12 van de APV. Voor zover voor het gebruik van de vergunning al instemming van anderen nodig zou zijn, is het ontbreken daarvan geen belang dat moet worden betrokken bij de vergunningverlening. Dit betekent dat de omgevingsvergunning niet om die reden mag worden geweigerd.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      12. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met het zorgvuldigheids- en motiveringsbeginsel. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing over de omgevingsvergunning te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan het college op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat het college met eiseres in overleg moet treden over een oplossing voor de vier parkeerplaatsen die eiseres niet op eigen terrein kan realiseren en moet motiveren waarom met de alternatieven er sprake is van een onevenredige aantasting van de parkeersituatie in de openbare ruimte of het woon- en leefklimaat, zoals bedoeld in artikel 4.1 onder c, van het parapluplan Parkeren. Het college moet daarnaast haar standpunt dat de aanvraag niet voldoet aan de redelijke eisen van welstand beter motiveren. 
    
    
    
      12.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het besluit van 21 februari 2023;
      
      
        draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
      
      
        bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
      
      
        veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus-Visschers, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. E. Mengerink, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  
  
     Artikel 2.2, eerste lid, onder e van de Wabo in samenhang gelezen met artikel 2:12, eerste lid, van de Algemene plaatselijke verordening [plaats 2] 2021.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2189.
  
  
     Dit houdt in dat de bestuursrechter, over de band van het bestreden besluit, de rechtmatigheid van een algemeen verbindend voorschrift of een beleidsregel toetst aan hogere regelgeving of algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2023:1367.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 21 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:865.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:2580, r.o. 7.1.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2022:2234.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 31 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3086.
  
  
     Artikel 2.2, eerste lid, onder e van de Wabo en artikel 2.12 van de APV.
  
  
     Artikel 2:12, tweede lid, onder a en onder b van de APV.
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4860.