ECLI:NL:RVS:2025:4423, Raad van State, 17-09-2025, 202305755/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-17 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 27 juni 2023 heeft de raad van de gemeente Noordwijk besloten het bestemmingsplan "Gooweg perceel D2059 - Noordwijkerhout" niet vast te stellen. De erven van [appellante] zijn eigenaar van het perceel met de kadastrale aanduiding "Noordwijkerhout D 2059" dat ligt aan de westzijde van de [locatie] in Noordwijkerhout. Het perceel heeft op dit moment een agrarische bestemming. Op 29 september 2018 heeft [appellante] een verzoek ingediend om het bestemmingsplan "Buitengebied 2015" te wijzigen om op het perceel vier Greenportwoningen te kunnen realiseren. Om deze ontwikkeling mogelijk te maken voorzag het ontwerp van het bestemmingsplan "Gooweg perceel D2059 - Noordwijkerhout" in de wijziging van de agrarische bestemming van het perceel naar een woonbestemming. De raad heeft het bestemmingsplan niet vastgesteld. De erven van [appellante] betogen dat de raad ten onrechte niet heeft onderbouwd waarom het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, zodat de raad het besluit om het plan niet vast te stellen onzorgvuldig heeft voorbereid.

202305755/1/R3.
    Datum uitspraak: 17 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    de erven van [appellante], wonend in Noordwijkerhout, gemeente Noordwijk,
    appellanten,
    en
    de raad van de gemeente Noordwijk,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 27 juni 2023 heeft de raad besloten het bestemmingsplan "Gooweg perceel D2059 - Noordwijkerhout" niet vast te stellen.
    Tegen dit besluit heeft [appellante] beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De erven van [appellante] en de raad hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 23 mei 2025, waar de erven van [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde], bijgestaan door mr. F.P. van Galen, advocaat in Leiden, en de raad, vertegenwoordigd door C.H. Norde, advocaat in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een bestemmingsplan vast te stellen is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.       
    De aanvraag om het bestemmingsplan vast te stellen is ingediend op 29 september 2018. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De erven van [appellante] zijn eigenaar van het perceel met de kadastrale aanduiding "Noordwijkerhout D 2059" dat ligt aan de westzijde van de [locatie] in Noordwijkerhout. Het perceel heeft op dit moment een agrarische bestemming. Op 29 september 2018 heeft [appellante] een verzoek ingediend om het bestemmingsplan "Buitengebied 2015" te wijzigen om op het perceel vier Greenportwoningen te kunnen realiseren. Om deze ontwikkeling mogelijk te maken voorzag het ontwerp van het bestemmingsplan "Gooweg perceel D2059 - Noordwijkerhout" in de wijziging van de agrarische bestemming van het perceel naar een woonbestemming. De raad heeft het bestemmingsplan niet vastgesteld.
    Toetsingskader
    3.       Bij het besluit over de vaststelling van een bestemmingsplan heeft de raad beleidsruimte en moet hij de betrokken belangen afwegen. De Afdeling maakt die belangenafweging niet zelf, maar beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit om het bestemmingsplan niet vast te stellen in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Beoordeling beroepsgronden
    Onvoldoende gemotiveerd en onzorgvuldig voorbereid
    4.       De erven van [appellante] betogen dat de raad ten onrechte niet heeft onderbouwd waarom het plan in strijd is met een goede ruimtelijke ordening, zodat de raad het besluit om het plan niet vast te stellen onzorgvuldig heeft voorbereid. Zij voeren hiertoe aan dat de raad niet heeft onderbouwd waarom het plan in strijd is met de Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport Duin- en Bollenstreek 2016 (hierna: ISG). Volgens de erven van [appellante] stelt de ISG geen eisen aan de clustering van Greenportwoningen. Volgens hen had de raad daarom niet om die reden kunnen weigeren om het plan vast te stellen.
    4.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat hij het besluit tot niet vaststellen van het plan zorgvuldig heeft voorbereid en na een grondige overweging heeft genomen. De opzet van het plan voldoet volgens de raad niet aan de eisen van de ISG, omdat de Greenportwoningen niet worden gerealiseerd op een clusterlocatie en de openheid van het buitengebied wordt aangetast. De raad wijst hierbij op paragraaf 4.5 van de ISG waarin staat dat 60% van de 600 te realiseren Greenportwoningen moeten worden gebouwd op de daartoe aangewezen clusterlocaties. Deze locaties zijn met rode stippen aangegeven op de kaart "Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport" bij paragraaf 4.1 van de ISG. Uit deze kaart blijkt dat het perceel geen aangewezen clusterlocatie is. Voor de locaties van de overige 40% van de Greenportwoningen moet volgens de raad worden gekeken naar de kaart "Landschapsperspectief" bij paragraaf 4.2 van de ISG. Op deze kaart is te zien dat het perceel op een witte vlek ligt. Om te beoordelen of de Greenportwoningen op de witte vlekken zijn toegestaan moet worden gekeken naar de algemene uitgangspunten van de ISG zoals opgenomen in paragraaf 5.1 van de ISG. Volgens de raad sluiten de in het plan voorgestelde Greenportwoningen op het perceel niet aan bij deze uitgangspunten, omdat de openheid van het gebied niet wordt behouden. Het plan is daarom terecht niet vastgesteld.
    4.2.    De Afdeling stelt vast dat het besluit tot het niet vaststellen van het plan geen enkele motivering bevat. Dit betekent dat het beroep alleen al hierom gegrond is. De Afdeling is tevens van oordeel dat de rechtsgevolgen van het besluit, ook met de aanvullende motivering van de raad, niet in stand kunnen worden gelaten. Zij overweegt daartoe het volgende.
    4.3.    De Afdeling stelt voorop dat uit de ISG niet blijkt dat Greenportwoningen niet in het buitengebied van de Greenport Duin- en Bollenstreek mogen worden gerealiseerd. In paragraaf 4.5 van de ISG staat dat is afgesproken om 600 woningen in het buitengebied te bouwen, waarbij het voornemen is om ten minste 60% van die woningen te concentreren op enkele locaties in de Greenport. Op de zitting heeft de raad toegelicht dat met deze locaties de met de rode stippen aangegeven clusterlocaties van de kaart "Intergemeentelijke Structuurvisie Greenport" van paragraaf 4.1 van de ISG worden bedoeld. De Afdeling overweegt dat dit betekent dat 40% van de woningen, die niet op een dergelijke clusterlocatie kunnen worden gerealiseerd, op andere locaties mogen worden gebouwd, bijvoorbeeld in het buitengebied op de witte vlekken van de kaart "Landschapsperspectief", zoals door de erven van [appellante] is betoogd. De Afdeling acht het daarbij niet noodzakelijk dat deze mogelijkheid expliciet in de ISG moet worden toegelicht, of bij de witte vlekken in de legenda moet worden opgenomen. De Afdeling overweegt verder dat de raad dit standpunt van de erven van [appellante] onvoldoende heeft weerlegd. De verwijzing naar paragraaf 5.1 van de ISG is daartoe ontoereikend, nu hieruit niet blijkt dat Greenportwoningen op de witte vlekken niet zijn toegestaan. Daaruit blijkt evenmin dat locaties ter plaatse van witte vlekken getoetst moeten worden aan de algemene uitgangspunten van paragraaf 5.1 van de ISG.
    Door de erven van [appellante] is er tevens terecht op gewezen dat het plangebied op de kaart "Landschapsperspectief" bij paragraaf 4.2 van de ISG niet voorzien is van een aanduiding. Het ligt buiten de zichtlijn van de zone "behoud en versterken doorkijk en vensters" en tussen de zones "openheid actief vergroten". Dit betekent dat deze voorwaarden voor het plangebied niet gelden en dus niet aan de vaststelling van het plan in de weg kunnen staan. De raad heeft dit ten onrechte niet onderkend.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad daarom ook met de aanvullende motivering op het besluit niet toereikend gemotiveerd waarom het mogelijk maken van vier Greenportwoningen op het perceel in strijd is met de ISG.
    Het betoog slaagt.
    Toekomstig beleid
    5.       De erven van [appellante] betogen dat de raad ten onrechte betekenis heeft toegekend aan het toekomstige beleid met betrekking tot Greenportwoningen. Zij voeren hiertoe aan dat dient te worden getoetst aan het huidige, vastgestelde beleid. Hiermee is het plan volgens hen in overeenstemming.
    5.1.    Nu naar het oordeel van de Afdeling reeds is komen vast te staan dat de raad niet toereikend heeft gemotiveerd dat het plan in strijd is met de geldende ISG, wordt aan de vraag of de raad ten onrechte betekenis heeft toegekend aan toekomstig beleid met betrekking tot Greenportwoningen niet meer toegekomen.
    Het betoog slaagt in zoverre niet.
    Onvoldoende rekening met bestaande overeenkomsten
    6.       De erven van [appellante] betogen dat de raad onvoldoende rekening heeft gehouden met de reeds tussen [appellante] en de gemeente Noordwijk gesloten overeenkomsten, waaronder een watercompensatieovereenkomst en een bollengrondcompensatieovereenkomst. Ook is een planschadeverhaalsovereenkomst afgesloten waarin [appellante] zich heeft verbonden om eventuele planschade te vergoeden. De erven stellen dat de watercompensatieovereenkomst is afgesloten in de verwachting dat de gemeente zou meewerken aan de realisatie van vier Greenportwoningen op het perceel. Aan de watercompensatieovereenkomst is al uitvoering gegeven. Het besluit om het plan niet vast te stellen leidt tot de verplichting voor de gemeente om het perceel in de oorspronkelijke staat te herstellen. De door [appellante] gemaakte kosten worden hiermee niet ongedaan gemaakt. Niet is gebleken dat de raad de kosten voor het voldoen aan de eis dat het perceel hersteld moet worden en een nieuwe waterberging gevonden moet worden, en de kosten die door [appellante] zijn gemaakt, maar dus niet vergoed worden, in zijn afweging heeft betrokken.
    6.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat de overeenkomsten geen verplichting scheppen om het plan vast te stellen. Volgens de raad kan een overeenkomst met het college niet leiden tot een verplichting van de raad om gronden een bestemming te geven die hij niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht.
    De raad stelt verder dat hij bovendien wel degelijk de gevolgen van de reeds uitgevoerde watercompensatieovereenkomst, en dat deze op kosten van de gemeente teniet moet worden gedaan, heeft meegewogen in het nemen van het besluit tot niet vaststelling van het plan. Ondanks de grote financiële gevolgen voor de erven van [appellante] en de gemeente heeft de raad een groter belang gehecht aan het behoud van het open karakter van de omgeving.
    6.2.    De Afdeling overweegt dat een privaatrechtelijke gesloten overeenkomst, ook al leidt deze niet tot een verplichting voor de raad aan gronden een bestemming te geven die hij niet in overeenstemming met een goede ruimtelijke ordening acht, wel een omstandigheid is die de raad bij de niet vaststelling van het plan in zijn overwegingen moet meenemen.
    6.3.    De Afdeling stelt vast dat tussen [appellante] en de gemeente op 25 augustus 2020 een watercompensatieovereenkomst is gesloten. Deze is gesloten naar aanleiding van de vaststelling van het bestemmingsplan "Ambachtsweg perceel B1977". Voor dit plan was de benodigde watercompensatie niet geregeld. Tussen het college en [appellante] is toen afgesproken dat de watercompensatie voor de realisering van dat bestemmingsplan om niet op haar perceel mocht plaatvinden. In de watercompensatieovereenkomst is daarbij overwogen dat partijen te zijner tijd een anterieure overeenkomst zullen opstellen over het voornemen om vier Greenportwoningen te realiseren op het perceel. In artikel 2.2. van de overeenkomst is verder opgenomen dat indien de hiervoor benodigde bestemmingsplanwijziging niet binnen een periode van drie jaar door de raad wordt vastgesteld [appellante] een bindend verzoek kan doen om het perceel weer in oorspronkelijk staat te herstellen. Op 4 mei 2022 is tussen [appellante] en de gemeente een planschadeovereenkomst gesloten waarin [appellante] zich heeft verbonden om eventuele planschade te vergoeden. Eveneens is op 4 mei 2022 tussen de Greenport Ontwikkelingsmaatschappij, de gemeente en [appellante] een bollengrondcompensatieovereenkomst gesloten.
    6.4.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad onvoldoende rekening gehouden met de tussen de gemeente en [appellante] gesloten overeenkomsten. De Afdeling stelt hierbij voorop dat de kosten voor het realiseren van de watercompensatie op het perceel door [appellante] zijn gemaakt om uitvoering te geven aan de tussen haar en de gemeente gesloten watercompensatieovereenkomst, in de verwachting dat de raad zou meewerken aan de benodigde bestemmingsplanwijziging om de vier Greenportwoningen op haar perceel mogelijk te maken. De raad heeft zich weliswaar op het standpunt gesteld dat hij de overeenkomsten heeft betrokken in het besluit tot niet vaststelling van het bestemmingsplan, maar hierbij onvoldoende inzichtelijk gemaakt hoe hij de financiële gevolgen van het niet vaststellen van het plan voor de erven van [appellante] in zijn afweging heeft meegewogen. De Afdeling acht dit in het bijzonder van belang nu niet is gebleken dat de kosten voor het realiseren van de watercompensatie ongedaan worden gemaakt door het perceel terug te brengen in de oorspronkelijke staat.
    Het betoog slaagt.
    Vertrouwensbeginsel
    7.       De erven van [appellante] betogen dat het besluit om het plan niet vast te stellen in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Zij voeren hiertoe aan dat uit de op 9 november 2017 vastgestelde "Stedenbouwkundige visie Gooweg - Ambachtsweg" (hierna: de visie) volgt dat aan het perceel een woonbestemming ten behoeve van het realiseren van vier woningen is toegedacht. Nu de visie op grond van de Wet algemene regels herindeling niet is komen te vervallen is de raad gebonden aan de door hem vastgestelde visie.
    7.1.    De raad stelt zich op het standpunt dat deze visie door de toenmalige gemeente Noordwijkerhout is vastgesteld en dat deze gemeente op 1 januari 2019 met de gemeente Noordwijk is gefuseerd. De visie is niet binnen twee jaar na de fusie opnieuw door de gemeenteraad vastgesteld en heeft daardoor volgens de raad haar rechtskracht verloren op grond van artikel 28 van de Wet algemene regels herindeling.
    7.2.    De Afdeling overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    7.3.    De Afdeling stelt voorop dat de raad een grote mate van beoordelings- en beleidsruimte toekomt bij het vaststellen van een bestemmingsplan. Weliswaar is op kaart van de visie te zien dat aan het perceel een woonbestemming ten behoeve van het realiseren van vier woningen is toegedacht, maar naar het oordeel van de Afdeling kan aan deze visie op zichzelf niet de verwachting worden ontleend dat de raad bij de vaststelling van het plan in dezelfde mogelijkheid zal voorzien. De erven van [appellante] hebben met een enkele verwijzing naar de visie daarom niet aannemelijk gemaakt dat toezeggingen of uitlatingen zijn gedaan waaruit zij konden afleiden dat de raad het plan overeenkomstig de visie moest vaststellen.
    Nu geen sprake is van een toezegging wordt niet toegekomen aan de vraag of deze visie van de voormalige gemeente Noordwijkerhout op grond van de Wet algemene regels herindeling aan de gemeente Noordwijk kan worden toegerekend.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    8.       Gelet op wat de Afdeling onder 4.2, 4.3 en 6.4 heeft overwogen, is het besluit tot het niet vaststellen van het plan in strijd met artikel 3:46 van de Awb genomen. Het beroep is gegrond, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd.
    De Afdeling ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb de raad op te dragen om met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen en zal daartoe een termijn stellen. Het nieuw te nemen besluit behoeft niet overeenkomstig afdeling 3.4 van de Awb te worden voorbereid.
    De Afdeling geeft aan de raad mee dat, nu de aanvraag tot het vaststellen van een bestemmingsplan op 29 september 2018 is ingediend het recht van vóór 1 januari 2024, waaronder de Wet ruimtelijke ordening én de ISG, van toepassing blijft bij het nemen van een nieuw besluit.
    9.       De raad moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Noordwijk van 27 juni 2023 tot het niet vaststellen van het bestemmingsplan "Gooweg perceel D2059 - Noordwijkerhout";
    III.      draagt de raad van de gemeente Noordwijk op om binnen 12 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen een nieuw besluit te nemen en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze en binnen de daarvoor geldende termijn bekend te maken en mede te delen;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Noordwijk tot vergoeding van bij de erven van [appellante] in verband met de behandeling van beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1814,00 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Noordwijk aan de erven van [appellante] het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 184,00 vergoedt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. M. Soffers, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. E.W.L. van der Heijden, griffier.
    w.g. Soffers
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van der Heijden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 17 september 2025
    884-1139