ECLI:NL:RBNHO:2025:9805, Rechtbank Noord-Holland, 21-08-2025, 23/3138
Rechtbank Noord-Holland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-21 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom in verband met het in strijd met het bestemmingsplan bewonen van een (gedeeltelijk afgebrand) bedrijfspand op een bedrijventerrein. De rechtbank concludeert dat er sprake is van een overtreding en dat niet is gebleken van bijzondere omstandigheden op grond waarvan het college in redelijkheid van handhaving diende af te zien.

RECHTBANK NOORD-HOLLAND
    
    
      Zittingsplaats Alkmaar
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: HAA 23/3138 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 21 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [plaats] , eiser
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schagen, 
    (gemachtigde: J. Schouten).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: [derde-partij 1] B.V. uit [plaats] en 
      
        
          [derde-partij 2] B.V. uit [plaats] (derde-partijen).
    
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de last onder dwangsom die het college aan eiser heeft opgelegd in verband met de bewoning van het bedrijfspand aan de [adres] in [plaats] (hierna: het perceel). Eiser is het niet eens met de opgelegde last. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college een last aan eiser mocht opleggen.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat sprake is van een overtreding en dat het college in redelijkheid handhavend mocht optreden door het opleggen van een last onder dwangsom. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is daarom ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Het college heeft eiser met het primaire besluit van 11 november 2022 gelast om de met het bestemmingsplan ‘bedrijventerrein Witte Paal’ strijdige gebruik van het perceel voor bewoning te beëindigen en beëindigd te houden. Met het bestreden besluit van 30 maart 2023 op het bezwaar van eiser is het college bij de opgelegde last gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 10 juli 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigde van het college en [naam] namens derde-partij [derde-partij 2] B.V.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
      3. Eiser is eigenaar van het perceel. Op dit perceel bevond zich een kantoor met showroom. In 2012 werd het pand als gevolg van een brand grotendeels verwoest.
    
    
    
      3.1.
      Eiser heeft na de brand ter tijdelijke bewoning een keet op het perceel geplaatst. Deze is na een last onder dwangsom verwijderd. Vervolgens is eiser gaan wonen in het deel van het pand dat niet door de brand was verwoest, in afwachting van de nieuwbouw.
      
    
    
      3.2.
      Op 1 april 2016 heeft het college aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het oprichten van een bedrijfspand met woning op het perceel. 
      
    
    
      3.3.
      Het college heeft eiser op 5 november 2020 een bouwstop opgelegd, omdat eiser in afwijking van de in 2016 verleende omgevingsvergunning bouwde. Het beroep van eiser tegen de bouwstop heeft deze rechtbank op 31 maart 2022 ongegrond verklaard. Eiser heeft daartegen geen hoger beroep ingesteld. 
      
    
    
      3.4.
      Tegen de op 16 november 2022 opgelegde last onder dwangsom, strekkende tot het verwijderen en verwijderd houden van de in afwijking van de verleende omgevingsvergunning gerealiseerde bebouwing, heeft eiser tot aan de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) geprocedeerd. Daarbij is eiser steeds in het ongelijk gesteld. 
      
    
    
      3.5.
      Op 10 augustus 2023 heeft het college besloten de op 1 april 2016 verleende omgevingsvergunning in te trekken. Het bezwaar van eiser daartegen is ongegrond verklaard en daarop ziet de beroepsprocedure met kenmerk HAA 24/5402 die door de rechtbank ook op de zitting van 10 juli 2025 is behandeld. 
      
      
        
          Juridisch kader
        
      
      
      
        
          Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
        
      
      4. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.  
      
      
        
          Bestemmingsplan
        
      
      5. Ter plaatse van het perceel geldt het bestemmingsplan ‘bedrijventerrein Witte Paal’. Aan het perceel is daarin de bestemming ‘bedrijventerrein’, met de specifieke functieaanduiding ‘bedrijf tot en met categorie 3.2’. Bedrijfswoningen zijn in dit bestemmingsplan alleen toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘bedrijfswoning’. Het perceel heeft deze aanduiding niet. 
      
      
        
          Toetsingskader handhaving
        
      
      6. Een bestuursorgaan moet in de regel gebruik maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden. Dit wordt ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Dit wordt bereikt door middel van handhavend optreden. Hieruit volgt het algemeen belang is gediend met handhaving.
      
    
    
      6.1.
      In sommige gevallen mag toch worden afgezien van handhaving. Dat mag als handhaving onevenredig is. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden mag worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie. Ook andere concrete omstandigheden kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. 
      
      
        
          Is de bewoning van het perceel in strijd met het bestemmingsplan?
        
        7. Eiser betwist dat hij het bestemmingsplan overtreedt. Hij voert daartoe aan dat hij sinds 2003, met een onderbreking tussen 2008 en 2011, op het perceel heeft gewoond. Hij staat ook op het adres van het perceel ingeschreven. Er is op 1 april 2016 een omgevingsvergunning verleend voor een woning op het perceel, dus er mag dan ook gewoond worden. Eisers woonde slechts tijdelijk op een andere plek op het perceel dan waar volgens die omgevingsvergunning de woning in de nieuwbouw terug zou komen. Op zitting heeft eiser hieraan toegevoegd dat hij gedeeltelijk woonde in het deel van het voormalige pand waar bewoning was toegestaan. Hij gebruikte namelijk de badkamer en keuken.
      
      
    
    
      7.1.
      Het college staat op het standpunt dat nooit impliciet dan wel expliciet de indruk is gewekt dat bewoning van het bedrijfspand is toegestaan dan wel dat van handhaving daartegen zou worden afgezien. Er is juist handhavend opgetreden tegen het plaatsen van een keet voor bewoning in 2021. Eiser heeft ook niet aannemelijk gemaakt dat het college ooit een toezegging heeft gedaan dat hij, in afwachting van het nieuwe bedrijfspand met woning, in het niet afgebrande deel van het voormalige bedrijfspand mocht wonen. 
      
    
    
      7.2.
      
        Met het college is de rechtbank van oordeel dat sprake is van een overtreding. Dat eiser eerder op het perceel heeft gewoond, betekent niet dat hij na de brand zonder enige toestemming van het college mag gaan wonen in een deel van het oude bedrijfspand dat eerder niet in zijn geheel voor wonen bedoeld was. De omgevingsvergunning die op 1 april 2016 aan eiser is verleend, levert geen geldige titel op voor eiser om, vooruitlopend op de realisatie van de nieuwbouw, in een gedeelte van het voormalige bedrijfspand te gaan wonen. Dat eiser wellicht gedeeltelijk in de voormalige woning woonde, wat daar verder van zij, neemt niet weg dat hij in ieder geval ook woonde in een deel van het voormalige bedrijfspand waar niet gewoond mag worden. De rechtbank komt tot de conclusie dat het college terecht heeft gesteld dat sprake is van een overtreding, omdat eiser het perceel in strijd met het bestemmingsplan bewoonde. De beroepsgrond slaagt dus niet. 
        Het is vervolgens de vraag of het college in dit geval in redelijkheid van zijn bevoegdheid tot handhavend optreden gebruik mocht maken. Dit beoordeelt de rechtbank hierna. 
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden om van handhaving af te zien?
        
        8. Eiser voert ten eerste aan dat het college wist dat hij tijdelijk op een andere plek in het voormalige gebouw woonde dan waar volgens de omgevingsvergunning de woning in de nieuwbouw terug zou komen. Het college is hier echter nooit eerder tegen opgetreden. Hierdoor is het gerechtvaardigd vertrouwen ontstaan dat dit zou worden gedoogd. Verder voert hij aan dat het besluit in strijd is met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, waaronder het fair play beginsel, verbod op détournement de pouvoir, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het motiveringsbeginsel. Eiser wordt naar eigen zeggen door het college tot het uiterste en in alles gewantrouwd en gedwarsboomd en bestuursrechtelijk belaagd en vervolgd op een wijze die hem tot uiterste wanhoop en financiële ondergang drijft. Eiser erkend dat hij in afwijking van de verleende omgevingsvergunning heeft gebouwd, maar stelt dat het om ondergeschikte, legaliseerbare, punten gaat. Eiser werd met vergaande besluitvorming gedwongen tot afbraak met kapitaalvernietiging van dien. 
      
      
    
    
      8.1.
      In het bestreden besluit heeft het college zich op het standpunt gesteld dat er geen sprake is van concreet zicht op legalisatie. De ingediende aanvraag ter legalisatie is nog onvolledig en gelet op jurisprudentie van de Afdeling kan in dat geval geen sprake zijn van een concreet zicht op legalisatie. Met de huidige stand van zaken wilde het college ook niet meewerken aan de aangevraagde omgevingsvergunning. Verder heeft het college, zoals ook reeds is weergegeven onder 7.1, zich op het standpunt gesteld dat van een gerechtvaardigd vertrouwen dat niet handhavend zou worden opgetreden geen sprake is. Tot slot heeft het college rekening gehouden met de belangen van eiser door een ruime begunstigingstermijn te stellen. 
      
    
    
      8.2
      
        De rechtbank stelt voorop dat de last onder dwangsom die was gericht op het verwijderen van het in afwijking van de verleende omgevingsvergunning gebouwde bouwwerk niet voorligt in deze procedure. Wel houdt de vraag of sprake is van concreet zicht op legalisatie verband met de aanvragen die eiser heeft gedaan na de bouwstop en die last onder dwangsom. Hierover heeft de Afdeling echter al in voornoemde uitspraak van 27 september 2023 geoordeeld dat er geen sprake was van een concreet zicht op legalisatie. De rechtbank ziet in deze zaak geen reden om daar anders over te oordelen. Van concreet zicht op legalisatie was dus geen sprake. Naar het oordeel van de rechtbank gaat het beroep op het vertrouwensbeginsel evenmin op. Eiser heeft dit allereerst niet, althans onvoldoende,  onderbouwd en bovendien is het feit dat het college in 2021 handhavend is opgetreden tegen de bewoning van de keet op het perceel een contra-indicatie voor het standpunt van eiser dat het college nooit eerder tegen bewoning op een andere plek op het perceel is opgetreden. Gelet hierop kon eiser ook niet het gerechtvaardigd vertrouwen hebben dat niet handhavend zou worden opgetreden tegen bewoning van het perceel voor zover dat plaatsvond in het voormalige bedrijfspand.  
        De strijd met het evenredigheidsbeginsel en de stelling dat het college zijn handhavingsbevoegdheid oneigenlijk gebruikt is ook al besproken in voornoemde Afdelingsuitspraak van 27 september 2023. Nog los van het feit dat eiser zijn beroep hierop in het geheel niet heeft onderbouwd, ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen dan de Afdeling in de overwegingen 8.1 en 9.1 van die uitspraak heeft gedaan. Daaraan voegt de rechtbank nog toe dat de omstandigheid dat een calamiteit op het perceel heeft plaatsgevonden in het kader van de evenredigheid ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom geen beletsel meer vormde. Er is immers ruim zes jaar na de calamiteit, waardoor eiser zijn woonruimte verloor, pas handhavend opgetreden. Gelet op het tijdsverloop tussen de calamiteit en het handhavend optreden was er voldoende tijd voor eiser om bijvoorbeeld aan het college toestemming te vragen om een tijdelijk bouwwerk op het perceel te plaatsen ten behoeve van wonen of het college te vragen hem te helpen bij alternatieve woonruimte. De rechtbank komt dan ook tot de conclusie dat het college in redelijkheid van zijn handhavingsbevoegdheid gebruik kon maken in dit geval. 
        De beroepsgrond slaagt daarom niet.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      9. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.J. van Keken, rechter, in aanwezigheid van 
      R.I. ten Cate, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 21 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 27 september 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:3605)
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.