ECLI:NL:RVS:2025:1767, Raad van State, 23-04-2025, 202203273/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 5 maart 2020 heeft de burgemeester van Rotterdam aan Taste of Heaven een exploitatievergunning verleend voor het uitbreiden van de vloeroppervlakte van de bestaande horeca-inrichting voor daghoreca categorie 1 (licht) aan de Jonker Fransstraat 88a in Rotterdam van 52 m2 naar 118,7 m2 binnenruimte en van 11,05 m2 naar 18,9 m2 terras. De aanvraag om een exploitatievergunning van Taste of Heaven ziet op het uitbreiden van de vloeroppervlakte van de bestaande horeca-inrichting voor daghoreca in het pand en op het terras aan de Jonker Fransstraat 88a in Rotterdam met de vloeroppervlakte van het naastgelegen pand en terras aan de Jonker Fransstraat 90a. [partij] heeft inmiddels de horeca-inrichting overgenomen en heeft daarvoor eveneens een exploitatievergunning gekregen waartegen door [wederpartij] op dezelfde gronden bezwaar is gemaakt. De burgemeester heeft de vergunning verleend voor categorie 1 (licht), type ‘daghoreca’. De panden zijn bouwkundig samengevoegd. [wederpartij] woont boven de horeca-inrichting en heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende exploitatievergunning.

202203273/1/A3.
    Datum uitspraak: 23 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de burgemeester van Rotterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 april 2022 in zaak nr. 21/212 in het geding tussen:
    [wederpartij]
    en
    de burgemeester van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 5 maart 2020 heeft de burgemeester aan Taste of Heaven een exploitatievergunning verleend voor het uitbreiden van de vloeroppervlakte van de bestaande horeca-inrichting voor daghoreca categorie 1 (licht) aan de Jonker Fransstraat 88a in Rotterdam van 52 m2 naar 118,7 m2 binnenruimte en van 11,05 m2 naar 18,9 m2 terras.
    Bij besluit van 27 november 2020 heeft de burgemeester het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 22 april 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het besluit van 5 maart 2020 herroepen en bepaald dat de aanvraag van Taste of Heaven voor een exploitatievergunning wordt geweigerd.
    Tegen deze uitspraak heeft de burgemeester hoger beroep ingesteld.
    De burgemeester heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 14 februari 2025, waar de burgemeester, vertegenwoordigd door mr. A.J.J. van der Vlist en Y.S. Man, en [wederpartij], vertegenwoordigd door mr. M.A. de Boer, zijn verschenen. Ook is [partij], de nieuwe exploitant van de daghoreca aan de Jonker Fransstraat 88a, in de gelegenheid gesteld op de zitting het woord te voeren. 
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De aanvraag om een exploitatievergunning van Taste of Heaven ziet op het uitbreiden van de vloeroppervlakte van de bestaande horeca-inrichting voor daghoreca in het pand en op het terras aan de Jonker Fransstraat 88a in Rotterdam met de vloeroppervlakte van het naastgelegen pand en terras aan de Jonker Fransstraat 90a. [partij] heeft inmiddels de horeca-inrichting overgenomen en heeft daarvoor eveneens een exploitatievergunning gekregen waartegen door [wederpartij] op dezelfde gronden bezwaar is gemaakt. Dit bezwaar is aangehouden totdat uitspraak zal zijn gedaan in deze zaak.
    2.       De burgemeester heeft de vergunning verleend voor categorie 1 (licht), type ‘daghoreca’. De panden zijn bouwkundig samengevoegd. [wederpartij] woont boven de horeca-inrichting en heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende exploitatievergunning. De burgemeester heeft dat bezwaar ongegrond verklaard. Vervolgens heeft [wederpartij] beroep ingesteld. De rechtbank heeft dat beroep gegrond verklaard en het besluit op bezwaar vernietigd wegens strijd met het Horecagebiedsplan Kralingen-Crooswijk 2019-2021 (hierna: het Horecagebiedsplan). De rechtbank heeft overwogen dat in het pand aan de Jonker Fransstraat 90a sprake is van een nieuwe inrichting. Voor de uitleg van het begrip inrichting is zij daarbij aangesloten bij de Drank- en horecawet (hierna: de DHW). Volgens het Horecagebiedsplan is de gewenste ontwikkelrichting voor nieuwe inrichtingen aan de Jonker Fransstraat: ‘consolideren’. Dat betekent dat geen nieuwe horeca-inrichtingen zijn toegestaan en dat de burgemeester de aanvraag om een exploitatievergunning had moeten weigeren, aldus de rechtbank.
    Hoger beroep
    3.       De burgemeester betoogt in hoger beroep dat de rechtbank bij de beoordeling van de vergunning ten onrechte is aangesloten bij de definitie van inrichting als bedoeld in de DHW. Dit is ten onrechte omdat het gaat om een vergunning voor daghoreca waarbij het schenken van alcoholhoudende dranken niet is toegestaan. De DHW is daarom niet van toepassing. Volgens de burgemeester gaat het hier om de uitbreiding van de vloeroppervlakte van een bestaande inrichting waarvan de exploitatie verder ongewijzigd blijft. De vergunde horeca categorie 1 is daarmee toegestaan volgens het Horecagebiedsplan en de vergunning hoefde daarom niet op die grond te worden geweigerd.
    Beoordeling
    4.       Voor de beoordeling van het geschil is nodig te bepalen of in dit geval sprake is van een nieuwe inrichting aan de Jonker Fransstraat 90a of van de uitbreiding van een al bestaande inrichting aan de Jonker Fransstraat 88a met het vloeroppervlakte van de Jonker Fransstraat 90a. In het eerste geval staat het Horecagebiedsplan aan verlening van de exploitatievergunning in de weg omdat geen nieuwe inrichtingen zijn toegestaan, in het tweede geval niet omdat ontwikkeling van bestaande inrichtingen wel is toegestaan.
    5.       De Afdeling oordeelt dat de burgemeester terecht stelt dat de rechtbank voor de beoordeling ten onrechte is aangesloten bij de definitie van horeca-inrichting als bedoeld in de DHW. De vergunde activiteiten zien op daghoreca zonder de verkoop van alcoholhoudende dranken zodat de DHW daarop niet van toepassing is. Het oordeel van de rechtbank dat een nieuwe inrichting wordt gevestigd aan de Jonker Fransstraat 90a volgt de Afdeling niet. De exploitatievergunning is verleend voor de bestaande inrichting in het pand op nummer 88a waaraan vloeroppervlakte is toegevoegd door de oppervlakte van het naastgelegen pand op nummer 90a daarbij te betrekken. Hiervoor zijn de panden bouwkundig verbouwd tot één pand. De vergunde exploitatiecategorie en activiteiten blijven hetzelfde als die van de eerder verleende exploitatievergunning. Met de samenvoeging van deze panden is sprake van een exploitatievergunning voor één inrichting. Uit het Horecagebiedsplan volgt dat bestaande inrichtingen in het gebied tussen de Jonker Fransstraat (tussen de Goudsesingel en de Admiraal de Ruyterweg) mogen ontwikkelen tot en met categorie 1 door het uitbreiden van vloeroppervlakte. Dat deze uitbreiding ook kan zien op vloeroppervlakte van een naastgelegen pand en niet alleen binnen een pand is nog eens meer expliciet verduidelijkt in de meest recente versie van het Horecagebiedsplan. De burgemeester stelt dan ook terecht dat het Horecagebiedsplan niet aan de verlening van de exploitatievergunning in de weg staat zodat de vergunning niet in strijd is met artikel 2:28, vijfde lid, van de Apv.
    Omdat het hoger beroep slaagt wordt vervolgens aan een beoordeling van de andere beroepsgrond van het beroep van [wederpartij] toegekomen.
    Het beroep van [wederpartij]
    6.       [wederpartij] betoogt dat de horeca een verslechtering van het woon- en leefklimaat met zich brengt en zij veel overlast ervaart. Het gaat dan met name om stemgeluid van bezoekers en sigaretten- en andere rook vanaf het terras. Daarom had de vergunning volgens [wederpartij] op grond van artikel 2.28, zesde lid, van de Apv moeten worden geweigerd.
    6.1.    De burgemeester heeft naar aanleiding van het bezwaarschrift van [wederpartij] geïnformeerd bij de Dienst centraal milieubeheer Rijnmond, de politie, Stadsbeheer en het Veiligheidsloket. Hieruit is gebleken dat daar geen klachten over overlast bekend zijn. Omdat geen objectief vastgestelde klachten bekend zijn, is de burgemeester niet uitgegaan van een nadelige invloed op het woon- en leefklimaat. De burgemeester heeft verder toegelicht dat bij klachten handhavend kan worden opgetreden en dat de Horecanota 2017-2021 hier een handhavingsarrangement voor bevat. Op de zitting is niet betwist dat tot op heden geen klachten zijn geuit waardoor ook geen aanleiding is geweest voor verder onderzoek of eventuele handhaving.
    Onder deze omstandigheden bestond voor de burgemeester naar het oordeel van de Afdeling geen reden om gebruik te maken van zijn bevoegdheid de vergunning te weigeren vanwege een nadelige invloed op het woon- en leefklimaat. Het betoog van [wederpartij] slaagt niet.
    Slotsom
    7.       Het hoger beroep van de burgemeester is gegrond. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van 27 november 2020 ongegrond verklaren.
    8.       De burgemeester hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van de burgemeester van Rotterdam gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 22 april 2022 in zaak nr. 21/212;
    III.      verklaart het beroep van [wederpartij] tegen het besluit van de burgemeester van 27 november 2020, kenmerk A.B.2020.1.05385, ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Benek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. S. Langeveld, griffier.
    w.g. Benek
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Langeveld
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
    317
     
    BIJLAGE
     
    Algemene plaatselijke verordening Rotterdam 2012
    Artikel 2.27
    In deze afdeling wordt verstaan onder:
    a. openbare inrichting:
    1. inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Drank- en Horecawet waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, zomede de daarbij behorende terrassen;
    2. voor publiek openstaande lokaliteiten, open plaatsen, tuinen of gedeelten daarvan, zomede de daarbij behorende terrassen […] voor zover daar regelmatig en op gezette tijden:  
    i. gelegenheid wordt gegeven anders dan om niet enigerlei eet- of drinkwaar te verkrijgen, af te halen of te verbruiken, 
    […]. 
    Artikel 2:28
    1. Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester. 
    5. De burgemeester weigert de exploitatievergunning indien:
    a. de vestiging of de exploitatie in strijd is met een […]
    horecagebiedsplan. 
    6. Onverminderd de artikelen 1:6 en 1:8 kan de burgemeester de exploitatievergunning geheel of gedeeltelijk weigeren, voor onbepaalde tijd geheel of gedeeltelijk intrekken, tijdelijk opschorten of wijzigen, indien naar zijn oordeel:
    a. in of vanuit de openbare inrichting een feit of feiten hebben voorgedaan of aannemelijk is dat in de toekomst zich een feit of feiten gaan voordoen waardoor de openbare orde en/of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de openbare inrichting nadelig zal worden beïnvloed;
    Horecagebiedsplan Kralingen-Crooswijk 2019-2021
    2.3 Ontwikkelrichtingen vergunde horeca
    In de beschrijvingen per gebied wordt nader ingegaan op de ontwikkelruimte die we bieden voor nieuwe ondernemers. Op basis van de ontwikkelingen die we zien of beogen staat opgenomen wat we toestaan aan horeca-activiteiten.
    Concreet kunnen de volgende ontwikkelrichtingen worden onderscheiden:
    Ontwikkelen: Uitbreiding van het aantal horeca inrichtingen alsmede de uitbreiding van het aantal m2 terras van bestaande inrichtingen is mogelijk. Een verdere differentiëring is mogelijk door specifieke exploitatie categorieën en/of activiteiten te benoemen.
    Consolideren: Er zijn geen nieuwe horeca inrichtingen toegestaan. Ook is een verzwaring van activiteiten en/of categorieën niet mogelijk en kan het vloeroppervlakte en terras van bestaande inrichtingen in principe niet toenemen. Dit tenzij het een gering aantal m2 inpandig betreft of eisen worden gesteld in landelijke wetgeving waardoor ondernemers gedwongen worden aanpassingen in het pand aan te brengen.
    3.4.2. Jonker Fransstraat (tussen de Goudsesingel en de Admiraal de Ruyterweg)
    Gewenste ontwikkelrichting:       
    Nieuwe inrichtingen: consolideren
    Bestaande inrichtingen: ontwikkelen tot en  met categorie 1
    .