ECLI:NL:RVS:2025:4218, Raad van State, 03-09-2025, 202404840/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 11 juni 2024 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek aan KS NL32 B.V. (Kronos Solar) een omgevingsvergunning verleend voor de duur van 25 jaar voor het bouwen van een zonnepark op de percelen met de kadastrale aanduidingen Q 1235, Q 1424 en Q 1425 aan de Ansbaldweg in Diessen. Kronos Solar wil een zonnepark ontwikkelen aan de Ansbaldweg in Diessen. Bij besluit van 20 november 2020 heeft het college voor dit zonnepark een omgevingsvergunning verleend. Over die omgevingsvergunning heeft de Afdeling uitspraak gedaan op 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1291. De Afdeling overwoog in die uitspraak dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het zonnepark wordt toegestaan op een plek die in de voorkeursvolgorde van de zonneladder op de laatste plaats komt, namelijk in het buitengebied. De omgevingsvergunning is daarom in strijd met artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht verleend.

202404840/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    [appellant A] en [appellante B] (hierna samen en in enkelvoud: [appellant]), gevestigd in Diessen, gemeente Hilvarenbeek,
    appellanten,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hilvarenbeek,
    verweerder.
    Procesverloop
    Tegen dit besluit heeft [appellant] beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    Het college en [appellant] hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 24 juli 2025, waar [appellant], vertegenwoordigd door P.J.M. van Leest, en het college, vertegenwoordigd door mr. E. Euverman, advocaat in Breda, A.P. Engelse en H.A.P.M. Heesters zijn verschenen. Verder is op zitting Kronos Solar, vertegenwoordigd door mr. T.A. Hubregtse, advocaat in Arnhem, en [gemachtigde A], als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 17 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval het recht, waaronder de Wabo en de Crisis- en herstelwet (hierna: de Chw), zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Kronos Solar wil een zonnepark ontwikkelen aan de Ansbaldweg in Diessen. Bij besluit van 20 november 2020 heeft het college voor dit zonnepark een omgevingsvergunning verleend. Over die omgevingsvergunning heeft de Afdeling uitspraak gedaan op 27 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1291. De Afdeling overwoog in die uitspraak dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het zonnepark wordt toegestaan op een plek die in de voorkeursvolgorde van de zonneladder op de laatste plaats komt, namelijk in het buitengebied. De omgevingsvergunning is daarom in strijd met artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder a, van de Interim Omgevingsverordening Noord-Brabant (hierna: de IOV) en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) verleend. De Afdeling heeft het besluit van 20 november 2020 vernietigd, het college opgedragen om opnieuw op de aanvraag te beslissen en bepaald dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld.
    2.1.    Bij besluit van 11 juni 2024 heeft het college opnieuw een omgevingsvergunning voor het zonnepark te verleend. De omgevingsvergunning heeft betrekking op vier activiteiten, namelijk het bouwen van het zonnepark, het maken van een uitweg, het uitvoeren van werkzaamheden en het afwijken van het bestemmingsplan "Buitengebied". Voor deze omgevingsvergunning is een nieuwe verklaring van geen bedenkingen afgegeven door de raad van de gemeente Hilvarenbeek.
    2.2.    [appellant] woont in de buurt van het zonnepark. Hij kan zich niet met de verleende omgevingsvergunning verenigen, met name omdat volgens hem de zonneladder niet goed is doorlopen.
    2.3.    Ingevolge artikel 1.1, eerste lid, aanhef en onder a, gelezen in samenhang met categorie 1, onder 1.1, van bijlage I van de Chw is afdeling 2 van hoofdstuk 1 van de Chw van toepassing op het besluit van 11 juni 2024.
    2.4.    De relevante regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    De uitspraak van 27 maart 2024
    3.       De Afdeling overwoog in de uitspraak van 27 maart 2024 over de zonneladder het volgende. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college voor zijn motivering mocht aansluiten bij het uitgangspunt in de Visie Grootschalige Opwek (hierna: de VGO) en de bijbehorende Kadernota, die zijn vastgesteld door de raad op 7 februari 2019 en 16 mei 2019, dat de gemeente een totale elektriciteitsbehoefte heeft van 278 GWh per jaar. Dit betekent dat de gemeente Hilvarenbeek een behoefte heeft van 250 ha aan zonnepanelen om in deze elektriciteitsbehoefte te kunnen voorzien. Na toepassing van de correctiefactor dat in 50% van deze behoefte kan worden voorzien met nieuwe technieken, komt dat neer op een behoefte van 125 ha aan zonnepanelen. Daarnaast oordeelde de Afdeling dat het college mocht uitgaan van het uitgangspunt in de VGO dat 10%-20% van de daken in de gemeente Hilvarenbeek geschikt is voor zonnepanelen, wat na toepassing van de correctiefactor neerkomt op een potentie van circa 10 ha aan zonnepanelen op daken. Ook mocht het college uitgaan van het uitgangspunt in de VGO dat de gemeente Hilvarenbeek een potentie heeft van 3 windturbines, wat gelijkstaat aan circa 30 ha aan zonnepanelen. Anders dan de rechtbank heeft de Afdeling echter geoordeeld dat het college niet heeft gemotiveerd waarom het zonnepark wordt toegestaan op een plek die in de voorkeursvolgorde van de zonneladder op de laatste plaats komt, zonder eerst de mogelijkheden van de andere treden van de zonneladder ten volle te benutten.
    Over de overige betogen over dit zonnepark is geoordeeld dat deze niet slagen.
    Toetsingskader judiciële lus
    4.       Als met een uitspraak waarin toepassing is gegeven aan de judiciële lus een oordeel in rechte is komen vast te staan, moet van de juistheid van dat oordeel worden uitgegaan. Van dit oordeel kan niet, behoudens in zeer uitzonderlijke gevallen, worden teruggekomen.
    5.       Ingevolge artikel 1.10, eerste lid, van de Chw kan het bestuursorgaan, als het na vernietiging van een besluit door de bestuursrechter een nieuw besluit moet nemen, dat besluit baseren op de feiten waarop het vernietigde besluit berustte, tenzij de onjuistheid of het onvoldoende vast staan van deze feiten een grond voor de vernietiging was.
    Toetsingskader zonneladder
    6.       De zogenoemde zonneladder geeft de voorkeursvolgorde weer voor locaties voor zonneparken. De provinciale zonneladder is neergelegd in artikel 3.41, eerste lid, aanhef en onder a, van de IOV. Het uitgangspunt van deze zonneladder is dat eerst wordt gekeken naar de mogelijkheid van het ontwikkelen van andere vormen van duurzame energie (trede 1). Vervolgens wordt gekeken naar de vestiging van zonnepanelen binnen Stedelijk gebied (trede 2), de vestiging van zonnepanelen door meervoudig ruimtegebruik in Landelijk gebied of binnen bestaand ruimtebeslag op bouwpercelen (trede 3), en de vestiging van zonnepanelen op gronden aansluitend aan Stedelijk gebied (trede 4). Pas daarna wordt toegekomen aan de vestiging van zonnepanelen in Landelijk gebied.
    7.       In de gemeente Hilvarenbeek is de zonneladder verder uitgewerkt in de VGO en de Kadernota. Het uitgangspunt van deze gemeentelijke zonneladder is dat eerst wordt gekeken naar de mogelijkheid van zonnepanelen op daken en gevels (trede 0) en dat vervolgens wordt gekeken naar de mogelijkheid van grondgebonden zonnepanelen in bestaand stedelijk gebied (trede 1) of tegen bestaand stedelijk gebied (trede 2). De mogelijkheid van zonnepanelen in het buitengebied is de laatste trede (trede 3).
    8.       Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 27 september 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3624, onder 14.3, vereist de onder meer in de IOV opgenomen zonneladder niet dat eerst daadwerkelijk alle mogelijkheden op eerdere treden van de zonneladder zijn benut. Het toestaan van een zonnepark op een locatie die de laatste voorkeur heeft, vereist echter wel een goede motivering.
    Ondergeschikte wijzigingen
    9.       [appellant] betoogt dat het college de wijzigingen van het bouwplan ten opzichte van de aanvraag ten onrechte heeft aangemerkt als ondergeschikte wijzigingen. Ten eerste is volgens hem het gewijzigde model zonnepaneel geen ondergeschikte wijziging. Het totale vermogen van het zonnepark is als gevolg van deze wijziging namelijk toegenomen van 11,56 GWh naar 18,41 GWh. Dat is een toename van 59%. Ook is door dit nieuwe model zonnepaneel de hellingshoek van de panelen afgenomen van 15º naar 8º, waardoor de onderliggende landbouwgrond minder zonlicht krijgt en de bodemkwaliteit afneemt.
    Ten tweede zijn volgens [appellant] de wijzigingen van de technische ruimtes geen ondergeschikte wijzigingen, omdat de nieuwe technische ruimtes fors hoger zijn dan dat oorspronkelijk was aangevraagd. Bovendien is het plaatsen van de drie opslagcontainers in afwijking van het bestemmingsplan een nieuwe activiteit. [appellant] verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 13 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1039, onder 8, waaruit volgens hem volgt dat het vergunnen van een nieuwe activiteit niet kan worden aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard.
    Het voorgaande heeft volgens [appellant] een aantal consequenties. Als de wijzigingen niet worden beschouwd als wijzigingen van ondergeschikte aard, dan had Kronos Solar een nieuwe aanvraag moeten indienen. Deze aanvraag had moeten worden getoetst aan de Omgevingsverordening Noord-Brabant, in plaats van de IOV. Ook had voor deze aanvraag opnieuw een verklaring van geen bedenkingen aan de raad moeten worden gevraagd. Weliswaar heeft de raad in dit geval wel opnieuw een verklaring van geen bedenkingen afgegeven, maar volgens [appellant] is deze verklaring niet zorgvuldig afgegeven, omdat de raad niet het hele bouwplan heeft beoordeeld.
    9.1.    Het college stelt zich op het standpunt dat alle wijzigingen van de aanvraag ondergeschikte wijzigingen zijn, zodat voor het zonnepark geen nieuwe aanvraag nodig is. Ten eerste is de wijziging van het model zonnepaneel volgens het college van ondergeschikte aard. Hoewel het productievermogen van de individuele zonnepanelen hierdoor is toegenomen, leidt dit niet tot een toename van het productievermogen van het zonnepark als geheel, omdat het aantal zonnepanelen ook is verminderd en de totale oppervlakte van het zonnepark ook. De wijziging van het model zonnepaneel leidt volgens het college daarom niet tot een meer dan ondergeschikte verandering in de ruimtelijke uitstraling van het zonnepark. Weliswaar is ook de hellingshoek van de zonnepanelen gewijzigd, maar dit vermindert juist de maximale hoogte van de zonnepanelen met 0,59 m, wat leidt tot minder zichthinder voor omwonenden. Ook leidt deze gewijzigde hellingshoek niet tot minder lichtinval op de landbouwgrond onder de zonnepanelen, omdat het nieuwe model zonnepaneel gedeeltelijk lichtdoorlatend zal zijn.
    Ten tweede is de wijziging van de technische ruimtes van het zonnepark volgens het college ook van ondergeschikte aard. Weliswaar wijzigt het aantal trafostations en opslagcontainers, maar de locatie van deze bouwwerken is nagenoeg gelijk gebleven en de totale oppervlakte daarvan is teruggebracht. Weliswaar worden de technische ruimtes hoger dan dat oorspronkelijk is aangevraagd, maar in de landschappelijke inpassing, die deel uitmaakt van zowel het besluit van 20 november 2020 als het besluit van 11 juni 2024, is opgenomen dat de randen van het zonnepark waar noodzakelijk worden aangezet met een struweelhaag van circa 3,5 m hoog. Hierdoor leidt de verhoging van de technische ruimtes niet tot een ingrijpende verandering in de ruimtelijke uitstraling.
    9.2.    In dit geval is de zogenoemde uniforme openbare voorbereidingsprocedure gevolgd als bedoeld in afdeling 3.4 van de Awb. Bij het volgen van die procedure is de hoofdregel dat op de aanvraag wordt beslist zoals die met het ontwerpbesluit ter inzage is gelegd. Als het ontwerpbesluit eenmaal ter inzage is gelegd, dan is het in beginsel niet meer toegestaan om de aanvraag nog te wijzigen of aan te vullen. Dan moet een nieuw ontwerpbesluit ter inzage worden gelegd. Dit is alleen anders als de wijziging van de aanvraag van ondergeschikte aard is. De vraag of een wijziging van ondergeschikte aard is, moet per concreet geval worden beantwoord. Als de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zo ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken, dan moet daarvoor een nieuwe aanvraag worden ingediend.
    9.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college de wijzigingen ten opzichte van de aanvraag terecht aangemerkt als wijzigingen van ondergeschikte aard. Daarbij is van belang dat de toename van het vermogen van de zonnepanelen en de wijziging van de hellingshoek van de zonnepanelen slechts beperkte gevolgen hebben voor de ruimtelijke uitstraling van het zonnepark. Ook de toename in hoogte van de technische ruimtes heeft, gelet op de in de landschappelijke inpassing voorziene struweelhaag van 3,5 m hoog, slechts beperkte gevolgen voor de ruimtelijke uitstraling van het zonnepark. Ook de wijziging van het aantal trafostations en opslagcontainers het oppervlaktebeslag hiervan heeft slechts beperkte gevolgen voor de ruimtelijke uitstraling van het zonnepark. Het college heeft dan ook niet een omgevingsvergunning verleend voor een nieuwe activiteit. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd, leidt niet tot een ander oordeel. Gelet hierop mocht het college opnieuw besluiten op de aanvraag.
    9.4.    Het voorgaande betekent ook dat het college niet gehouden was om opnieuw een verklaring van geen bedenkingen te vragen aan de raad. Zoals de Afdeling namelijk eerder heeft overwogen, in de uitspraak van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2205, onder 22.3, is het niet vereist om opnieuw een verklaring van geen bedenkingen te vragen als de wijzigingen in het nieuwe besluit ten opzichte van de oorspronkelijk aanvraag van ondergeschikte aard zijn. Dit betekent dat eventuele gebreken in de afgegeven verklaring van geen bedenkingen niet kunnen leiden tot het oordeel dat de omgevingsvergunning onbevoegd is verleend. Wat [appellant] verder heeft aangevoerd over de verklaring van geen bedenkingen, zal de Afdeling daarom niet bespreken.
    Het betoog slaagt niet.
    Formele aspecten nadere motivering
    10.     [appellant] betoogt dat de nadere motivering over de zonneladder waarover de Afdeling in de uitspraak van 27 maart 2024 heeft geoordeeld, onzorgvuldig tot stand is gekomen. De motivering is namelijk niet door het college, maar door Kronos Solar zelf opgesteld. Dat leidt volgens [appellant] tot belangenverstrengeling. Bovendien is de motivering niet opnieuw afgestemd met de provincie Noord-Brabant.
    10.1.  De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel dat de nadere motivering onzorgvuldig tot stand is gekomen. De omstandigheid dat de nadere motivering over de zonneladder is opgesteld door de initiatiefnemer, is op zichzelf bezien namelijk niet onzorgvuldig. Het college heeft deze motivering aan het besluit van 11 juni 2024 ten grondslag gelegd, en de motivering daarmee tot het zijne gemaakt. Bovendien heeft het college toegelicht dat hij nauw betrokken is geweest bij de totstandkoming van de nadere motivering, en dat hij kritisch heeft meegekeken of de motivering voldoet aan de eisen van de gemeentelijke en provinciale zonneladders.
    Daarnaast leidt ook de omstandigheid dat de provincie niet opnieuw betrokken is geweest bij de nadere motivering niet tot het oordeel dat de nadere motivering onzorgvuldig is. Zoals het college heeft aangegeven, heeft de provincie weliswaar niet opnieuw naar de motivering omtrent de zonneladder gekeken, maar er is ook geen rechtsregel die daartoe verplicht.
    Het betoog slaagt niet.
    Verhouding provinciale en gemeentelijke zonneladder
    11.     [appellant] betoogt dat het besluit van 11 juni 2024 niet goed is gemotiveerd, omdat het college een aantal treden van de gemeentelijke en provinciale zonneladder door elkaar haalt. Het college gaat er namelijk vanuit dat trede 1 van de gemeentelijke zonneladder overeenkomt met trede 2 van de provinciale zonneladder, terwijl trede 2 van de provinciale zonneladder niet alleen grondgebonden zonnepanelen binnen Stedelijk gebied omvat, maar ook zonnepanelen op daken. Ook gaat het college er ten onrechte vanuit dat trede 0 van de gemeentelijke zonneladder overeenkomt met trede 3 van de provinciale zonneladder, terwijl trede 0 van de gemeentelijke zonneladder geen zonnepanelen op bouwpercelen omvat.
    11.1.  De Afdeling stelt vast dat het college in de nadere motivering over de zonneladder eerst de treden van de gemeentelijke zonneladder heeft doorlopen. Vervolgens heeft het college een analyse gemaakt van de provinciale zonneladder, waarbij het college voor een aantal treden heeft verwezen naar de analyse van een trede van de gemeentelijke zonneladder.
    11.2.  De Afdeling overweegt dat de provinciale zonneladder in de gemeentelijke zonneladder verder is uitgewerkt. Hoewel [appellant] terecht betoogt dat de treden van de gemeentelijke en provinciale zonneladder niet een-op-een overeenkomen, betekent dit niet dat het college om deze reden voor de motivering van de zonneladders is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten. Beide zonneladders hebben namelijk als uitgangspunt dat eerst moet worden gekeken naar de potentie van andere vormen van duurzame energie, de potentie van zonnepanelen op daken, de potentie van grondgebonden zonnepanelen in stedelijk gebied en de potentie van grondgebonden zonnepanelen aansluitend aan stedelijk gebied, voordat wordt toegekomen aan de vestiging van zonnepanelen in landelijk gebied. De zonneladders zijn dus weliswaar anders opgezet, maar zij bieden voor de behoefte aan de vestiging van zonnepanelen in landelijk gebied een vergelijkbaar kader. Gelet hierop geeft dit betoog geen aanleiding voor het oordeel dat het college in het besluit van 11 juni 2024 onjuiste uitgangspunten over de provinciale zonneladder heeft gebruikt.
    Het betoog slaagt niet.
    Totale elektriciteitsbehoefte en zon op dak
    12.     [appellant] betoogt dat in het besluit van 11 juni 2024 is uitgegaan van onjuiste uitgangspunten wat betreft de totale elektriciteitsbehoefte en de potentie voor zonnepanelen op daken in de gemeente Hilvarenbeek. Volgens [appellant] zijn deze uitgangspunten sinds het oorspronkelijke besluit van 20 november 2020 sterk gewijzigd. Hij verwijst onder meer naar gegevens van het Centraal Bureau voor de Statistiek, het rapport ‘Nationaal plan energiesysteem’ van 1 december 2023, van het ministerie van Economische Zaken & Klimaat en de voortgangsrapportage van de Regionale Energie- en Klimaatstrategie, van juni 2023. Ook wijst hij erop dat zonnepanelen door technische verbeteringen inmiddels veel meer elektriciteit kunnen opwekken, waardoor er een minder groot aantal hectares aan zonnepanelen nodig is om in de elektriciteitsbehoefte te kunnen voorzien. Het nieuwe model zonnepaneel dat voor het bouwplan wordt gebruikt, is daar een voorbeeld van. Het college mocht voor de motivering van deze uitgangspunten van de zonneladder daarom niet verwijzen naar het oordeel van de Afdeling in de uitspraak van 27 maart 2024, maar had hierover een nieuwe afweging moeten maken.
    12.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat de Afdeling in de uitspraak van 27 maart 2024 al een oordeel gegeven over deze beroepsgronden, zodat van dat oordeel niet kan worden teruggekomen. Volgens het college zijn er geen gewijzigde feiten of omstandigheden op grond waarvan een nieuwe afweging over deze uitgangspunten had moeten worden gemaakt.
    12.2.  De Afdeling stelt vast dat zij in haar uitspraak van 27 maart 2024, zoals hierboven weergegeven onder 3, al een oordeel heeft gegeven over de vraag of het college mocht uitgaan van het uitgangspunt in de VGO dat de gemeente Hilvarenbeek een elektriciteitsbehoefte heeft van 278 GWh per jaar. Ook heeft de Afdeling toen al een oordeel gegeven over de vraag of het college mocht uitgaan van het uitgangspunt in de VGO dat in de gemeente Hilvarenbeek 10-20% van de daken geschikt is voor zonnepanelen. Zoals overwogen onder 4 hierboven, kan slechts in zeer uitzonderlijke gevallen van dat oordeel worden teruggekomen.
    12.3.  De Afdeling ziet in wat [appellant] heeft aangevoerd geen aanleiding om terug te komen van haar oordeel in de uitspraak van 27 maart 2024. De omstandigheid dat de hoeveelheid opgewekte elektriciteit per hectare zonnepanelen is toegenomen, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat er sprake is van een zeer uitzonderlijk geval, maar behoort tot de te verwachten technologische ontwikkelingen bij zonnepanelen. Wat [appellant] voor het overige heeft aangevoerd over de te verwachten energiebehoefte en technologische ontwikkelingen in andere vormen van (duurzame) energie, heeft betrekking op onzekere toekomstige gebeurtenissen en leidt daarom niet tot een ander oordeel. Er is daarom geen aanleiding voor het oordeel dat in het besluit van 11 juni 2024 wat betreft de totale elektriciteitsbehoefte en de potentie voor zonnepanelen op daken in de gemeente Hilvarenbeek van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan.
    Het betoog slaagt niet.
    Windenergie
    13.     [appellant] betoogt dat de nadere motivering ten onrechte uitgaat van de omstandigheid dat de gemeente Hilvarenbeek een potentie heeft van drie windturbines. Volgens hem heeft de gemeente potentie voor in ieder geval vijf windturbines. Hij verwijst daarvoor naar de Regionale Energie- en Klimaatstrategie van 8 maart 2021 (hierna: REKS), waarin onder meer de omgeving ten zuiden van Tilburg wordt voorgesteld als zoeklocatie voor tien windturbines. Bovendien blijkt uit de REKS dat de energiehubs "De Baars" en "Kattenberg" worden ontwikkeld. Deze energiehubs liggen gedeeltelijk op het grondgebied van de gemeente Hilvarenbeek en binnen deze energiehubs is ruimte voor een aantal extra windmolens.
    [appellant] wijst er verder op dat de potentie van drie windturbines ten onrechte is gebaseerd op de VGO en de bijbehorende Kadernota. Tijdens de vaststelling van de VGO en de Kadernota is besloten om deze te evalueren nadat de REKS is vastgesteld, maar die evaluatie heeft niet plaatsgevonden. De VGO en de Kadernota zijn daarom achterhaald.
    13.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat het uitgangspunt dat de gemeente Hilvarenbeek een potentie heeft van drie windturbines niet is veranderd. Volgens het college zijn er in de gemeente Hilvarenbeek veel beperkingen voor het plaatsen van windturbines, onder meer vanwege de toenemende ruimte die nodig is voor defensiedoeleinden. Vanwege de nabijheid van militaire vliegbases heeft de gemeente Hilvarenbeek te maken met een defensiecorridor en radarzones, die de realisatie van windturbines beperken. De energiehub "De Baars" heeft hierdoor een potentie van maximaal twee windturbines. In de energiehub "Kattenberg" kunnen waarschijnlijk geen windturbines worden gerealiseerd.
    13.2.  In de REKS is het zuiden van de regio Hart van Brabant aangeduid als zoekgebied voor windenergie. Dit zoekgebied omvat delen van de gemeente Hilvarenbeek, de gemeente Goirle en de ABG-gemeenten. Voorgesteld wordt om in dit gebied tien windturbines te realiseren boven het nieuw te ontwikkelen loofbos. In de periode 2020-2030 wordt dit voorstel uitgewerkt. Hoewel dit gebied kansen biedt voor windturbines, zijn er ook beperkingen aanwezig, zoals radar, aanvliegroutes en natuurwaarden. Daarom moet eerst in beeld worden gebracht wat de invloed van deze beperkingen is en waar de windturbines gelet op deze beperkingen een plaats kunnen krijgen, zo blijkt uit de REKS.
    Uit de REKS blijkt verder dat de energiehubs "De Baars" en "Kattenberg" deel uitmaken van een groep van vijf energieclusters die langs de ring van Tilburg en de A58 wordt ontwikkeld. Binnen deze groep van vijf clusters is er ruimte voor in totaal twintig windturbines.
    13.3.  Naar het oordeel van de Afdeling bieden passages uit de REKS geen concrete aanknopingspunten voor het oordeel dat in de gemeente Hilvarenbeek meer dan drie windturbines kunnen worden gerealiseerd. Weliswaar wordt de gemeente Hilvarenbeek in de REKS voorgesteld als zoekgebied voor windturbines, maar dit zoekgebied omvat meerdere gemeenten. Uit de REKS blijkt daarom niet duidelijk hoeveel van de tien voorgestelde windturbines daadwerkelijk op het grondgebied van de gemeente Hilvarenbeek kunnen worden gerealiseerd. Hetzelfde geldt voor de potentie van windturbines binnen de energiehubs "De Baars" en "Kattenberg". Deze twee energiehubs maken deel uit van een groep van vijf energiehubs. Uit de REKS blijkt niet duidelijk hoeveel van de twintig voorgestelde windturbines binnen deze twee energiehubs en op het grondgebied van de gemeente Hilvarenbeek kunnen worden gerealiseerd. Bovendien volgt uit de REKS dat nog nader onderzoek moet worden gedaan naar de mogelijke beperkingen voor windturbines in deze zoekgebieden. Het college heeft toegelicht dat de potentie voor windturbines in de gemeente Hilvarenbeek sterk wordt beperkt door de omstandigheid dat een groot deel van de zoekgebieden wordt gebruikt voor defensiedoeleinden.
    Naar het oordeel van de Afdeling staat daarom niet vast dat het uitgangspunt van drie windturbines een onderschatting is. De omstandigheid dat er na de vaststelling van de REKS nog geen evaluatie van de VGO en de Kadernota heeft plaatsgevonden, leidt ook niet tot het oordeel dat het college van onjuiste uitgangspunten is uitgegaan. Gelet hierop is het besluit van 11 juni 2024 in zoverre niet in strijd met artikel 3.41 van de IOV en het motiveringsbeginsel genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Grondgebonden zonnepanelen binnen stedelijk gebied
    14.     [appellant] betoogt dat het college niet goed heeft gemotiveerd hoe groot de potentie in de gemeente Hilvarenbeek is voor grondgebonden zonnepanelen binnen bestaand stedelijk gebied. Het college heeft namelijk een aantal potentiële locaties opgenomen voor grondgebonden zonnepanelen binnen stedelijk gebied die meer ruimte voor zonnepanelen bieden dan waarvan het college is uitgegaan. De totale oppervlakte voor deze locaties (eerder binnen de zonneladder) zou dus hoger uitvallen. Daarnaast is een aantal van deze locaties al niet meer beschikbaar voor grondgebonden zonnepanelen, omdat op die locaties al woningen met zonnepanelen zijn gebouwd. De motivering van het college vertoont op deze punten dus gebreken, aldus [appellant].
    14.1.  Het college heeft in de aanvullende motivering een overzicht gegeven van de beschikbare locaties in de gemeente Hilvarenbeek voor grondgebonden zonnepanelen binnen stedelijk gebied. Deze locaties zijn ook te zien op de kaarten die het college per kern van de gemeente Hilvarenbeek heeft opgesteld. De locaties komen samen uit op een oppervlakte van 11,98 ha. Aan de hand van de 80/20-verdeling, op grond waarvan 20% van het oppervlak als landschappelijke inpassing wordt gebruikt, komt het college uit op een totale oppervlakte van 9,58 ha dat beschikbaar is voor grondgebonden zonnepanelen binnen bestaand stedelijk gebied. Naar verwachting zal de potentie van 9,58 ha in de praktijk lager uitvallen, omdat niet is gekeken naar beperkende omstandigheden zoals bestemmingen, grondbezit en andere ruimtelijke factoren. Het college stelt zich verder op het standpunt dat de omstandigheid dat een aantal locaties inmiddels al is benut voor woningbouw met zonnepanelen op dak, onder de streep geen gevolgen heeft voor de benutting van de treden van de zonneladder.
    14.2.  De Afdeling ziet, gelet op de door het college gegeven toelichting en onderbouwing, geen aanleiding voor het oordeel dat het college de potentie in de gemeente Hilvarenbeek voor grondgebonden zonnepanelen binnen stedelijk gebied heeft onderschat. De enkele stelling van [appellant] dat voor een deel van de locaties ruimere mogelijkheden gelden, leidt niet tot een ander oordeel. Het besluit van 11 juni 2024 is daarom in zoverre niet in strijd met artikel 3.41 van de IOV en het motiveringsbeginsel genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Grondgebonden zonnepanelen aansluitend aan stedelijk gebied
    15.     [appellant] betoogt dat het college niet goed heeft gemotiveerd hoe groot de potentie binnen de gemeente is voor grondgebonden zonnepanelen aansluitend aan bestaand stedelijk gebied. Ook hier heeft het college een aantal locaties opgenomen die niet meer beschikbaar zijn voor grondgebonden zonnepanelen, omdat op die locaties al woningen met zonnepanelen zijn gebouwd. Verder heeft het college ten onrechte alleen gekeken naar de locaties die aansluiten op de kernen van de gemeente Hilvarenbeek en niet naar locaties die aansluiten op de kernen van andere gemeenten, zoals het stedelijke gebied van de gemeente Tilburg en de gebieden rondom de recreatiegebieden "Beekse Bergen" en "Stille Wille". Bovendien gelden volgens [appellant] voor een aantal locaties ruimere mogelijkheden.
    15.1.  Het college heeft in de aanvullende motivering een overzicht gegeven van de beschikbare locaties in de gemeente Hilvarenbeek voor grondgebonden zonnepanelen aansluitend aan stedelijk gebied. Deze locaties zijn ook te zien op de kaarten die het college per kern van de gemeente Hilvarenbeek heeft opgesteld. Per locatie is beschreven wat de totale beschikbare ruimte is voor het plaatsen van de zonnepanelen. Voor deze analyse is ook gekeken naar planmatige en beleidsmatige beperkingen. Per locatie is daarom ook toegelicht of daarvoor beperkingen gelden. Zo zijn locaties die in de Structuurvisie Hilvarenbeek zijn aangeduid als Woningbouwontwikkeling, maar waar nog geen sprake is van concrete plannen, wel meegenomen in de analyse. De locaties komen samen uit op een oppervlakte van 23,12 ha. Het college stelt zich verder op het standpunt dat de recreatiegebieden "Beekse Bergen" en "Stille Wille" niet zijn aangewezen als Stedelijk gebied in de zin van de IOV. Om die reden zijn deze locaties niet in de beoordeling betrokken.
    15.2.  De Afdeling ziet, gelet op de door het college gegeven toelichting en onderbouwing, geen aanleiding voor het oordeel dat het college de potentie in de gemeente Hilvarenbeek voor grondgebonden zonnepanelen aansluitend aan stedelijk gebied heeft onderschat. De enkele stelling van [appellant] dat voor een deel van de locaties ruimere mogelijkheden gelden, leidt niet tot een ander oordeel. Ook de omstandigheid dat de locaties aansluitend aan de gemeente Tilburg niet in de beoordeling zijn betrokken, leidt niet tot een ander oordeel, omdat deze locaties niet direct aan stedelijk gebied grenzen. Het besluit van 11 juni 2024 is daarom niet in strijd met artikel 3.41 van de IOV en het motiveringsbeginsel genomen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie motivering zonneladder
    16.     Gelet op wat is overwogen onder 11 met 15.2 komt de Afdeling tot de conclusie dat het college in het herstelbesluit afdoende heeft gemotiveerd dat en waarom het zonnepark wordt toegestaan op een plek die in de voorkeursvolgorde van de zonneladder op de laatste plaats komt.
    Overige
    17.     De overige betogen, waaronder het betoog over het ecologisch onderzoek, geven ook geen aanleiding voor de conclusie dat het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning gebreken bevat.
    Conclusie
    18.     Het beroep is ongegrond.
    19.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. E.A. Minderhoud, voorzitter, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen en mr. A. Kuijer, leden, in tegenwoordigheid van mr. M. Scheele, griffier.
    w.g. Minderhoud
    voorzitter
    w.g. Scheele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    723-1092
     
    Bijlage
     
    Interim-Omgevingsverordening Noord-Brabant (geldend van 1 augustus 2023 t/m 31 december 2023)
    Artikel 3.41 Zonne-parken in Landelijk gebied
    Lid 1
    Binnen Landelijk gebied is nieuwvestiging mogelijk van zelfstandige opstellingen van zonnepanelen om te kunnen voldoen aan de doelstellingen voor het opwekken van duurzame energie als:
    a. uit onderzoek blijkt dat de aanleg van het zonnepark noodzakelijk is omdat in onvoldoende mate voorzien kan worden in de behoefte voor duurzame energie:
    1. door de ontwikkeling van andere vormen van duurzame energie;
    2. binnen Stedelijk gebied;
    3. door meervoudig ruimtegebruik in Landelijk gebied of binnen bestaand ruimtebeslag op bouwpercelen; en
    4. op gronden aansluitend op Stedelijk gebied.