ECLI:NL:RBMNE:2025:3386, Rechtbank Midden-Nederland, 20-05-2025, UTR 24/5764
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom wegens het niet voldoen aan het vereiste dat in het horecabedrijf altijd een leidinggevende aanwezig moet zijn. Exceptieve toetsing van dit vereiste in de Verordening en van de evenredigheid van dit vereiste in dit geval. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 24/5764
  
  
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 mei 2025 in de zaak tussen
    
      
        
        
          [eiser 1] , [eiser 2] en [eiser  3] , in hun hoedanigheid van vennoten van [bedrijf 1] V.O.F., uit [vestigingsplaats] , eisers
      (gemachtigde: mr. N.A. de Kock),
    
    
    
      en
    
    
  
  
    de burgemeester van de gemeente Utrecht 
    (gemachtigde: mr. N.J. van Polanen).
    
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eisers tegen de oplegging van een last onder dwangsom wegens overtreding van artikel 14, eerste lid, van de Verordening horeca gemeente Utrecht en de invordering van inmiddels verbeurde dwangsommen.
    
    
    
      Eisers hebben een horecabedrijf (afhaalzaak), [bedrijf 2] , aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] . Zij zijn ook de vennoten van het horecabedrijf [bedrijf 1] aan de [adres 2] in [vestigingsplaats] . Deze twee horecagelegenheden liggen tegenover elkaar in een smalle straat in het voetgangersgebied.
    
    
    
      De burgemeester heeft bij besluit van 26 februari 2024 een last onder dwangsom van € 2.500,- per geconstateerde overtreding per dag opgelegd, met een maximum van € 10.000,-. De last houdt – kort gezegd – in dat het horecabedrijf aan de [adres 1] niet voor het publiek geopend mag zijn als er geen leidinggevende aanwezig is. 
      Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de opgelegde last onder dwangsom. Dat bezwaar is door de burgemeester bij besluit van 25 juli 2024 ongegrond verklaard. 
    
    
    
      Bij besluiten van 14 november 2024 en 11 maart 2025 is de burgemeester overgegaan tot invordering van dwangsommen nadat op 20 juli 2024 en 19 december 2024 opnieuw overtredingen waren geconstateerd.
    
    
    
      De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep van eisers op 6 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] , de gemachtigde van eisers en de gemachtigde van de burgemeester. 
    
    
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De rechtbank beoordeelt of de burgemeester terecht de last onder dwangsom aan eisers heeft opgelegd en een bedrag van twee maal € 2.500,- aan verbeurde dwangsommen heeft ingevorderd wegens het niet voldoen aan het voorschrift dat in de horecagelegenheid altijd een leidinggevende aanwezig moet zijn.
        
          
        
      
      
        De rechtbank oordeelt dat dit zo is en geeft eisers dus geen gelijk. De rechtbank stelt voorop dat de burgemeester bevoegd is om handhavend op te treden als niet aan de voorschriften van de Verordening horeca gemeente Utrecht wordt voldaan. In artikel 14 van deze Verordening staat dat een horecabedrijf alleen voor bezoekers is geopend als een leidinggevende aanwezig is die staat vermeld op het aanhangsel bij de exploitatievergunning. Eisers en de burgemeester zijn het erover eens dat er tijdens controles op 18 november 2023, 20 januari 2024, 20 juli 2024 en 19 december 2024 geen leidinggevende in het pand aan de [adres 1] in [vestigingsplaats] aanwezig was.
        
          
        
      
    
    Verplichting aanwezigheid van een leidinggevende in het horecabedrijf?
    3. Eisers vinden echter dat er toch geen overtreding is begaan, omdat leidinggevende [eiser 1] tijdens de controles direct kwam aanlopen. Zij bevond zich in het tegenovergelegen horecabedrijf dat ook deel uitmaakt van de vennootschap en had continue zicht op wat zich voor en in het horecabedrijf afspeelde. Op de zitting heeft [eiser 1] toegelicht dat zij de hele dag tussen de twee vestigingen heen en weer loopt en dat deze praktijk al sinds 2002 bestaat en altijd is gedoogd door de burgemeester. Het gaat volgens eisers bij de term ‘horecabedrijf’ ook niet om de fysieke ruimte maar om de activiteit. Er was dus wel een leidinggevende aanwezig volgens eisers.
    
      
    
    4. De rechtbank volgt eisers niet in deze uitleg. Artikel 1 van de Horecaverordening omschrijft de term ‘horecabedrijf’ niet alleen als activiteit maar bepaalt ook dat het horecabedrijf in een pand wordt uitgeoefend. Deze definitie werkt door bij de uitleg van artikel 14 van de Horecaverordening. ‘Aanwezig in het horecabedrijf’ moet naar het oordeel van de rechtbank dan ook worden uitgelegd als fysiek aanwezig in het pand waar het horecabedrijf is gevestigd. Het gaat er bij dit voorschrift om dat er een leidinggevende aanwezig is die de orde in en rondom het horecabedrijf kan handhaven. Daarvoor is nodig dat de leidinggevende ook daadwerkelijk in het pand aanwezig is. De aanwezigheid van een leidinggevende in een pand aan de overkant van de straat, ook al maakt het horecabedrijf in dat pand deel uit van dezelfde vennootschap en kan de leidinggevende snel aanwezig zijn, is niet voldoende om aan het voorschrift van artikel 14 van de Verordening te voldoen. 
    
    5. Hieruit volgt dat de burgemeester terecht heeft vastgesteld dat eisers overtredingen hebben begaan.
    
      
    
    Verplichting aanwezigheid van een leidinggevende in strijd met evenredigheidsbeginsel? 
    6. Eisers zijn verder van mening dat als het voorschrift zo wordt uitgelegd dat altijd een leidinggevende aanwezig moet zijn in het pand, het voorschrift in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De verplichting dat altijd een leidinggevende aanwezig moet zijn is niet noodzakelijk in het kader van de openbare orde, veiligheid of zedelijkheid of het woon- en leefklimaat. Ook is de verplichting niet evenwichtig.
    
      
    
    7. Eisers stellen hiermee de rechtmatigheid van het wettelijk voorschrift, zijnde een algemeen verbindend voorschrift, als zodanig ter discussie. Dit vraagt om een exceptieve toetsing door de rechtbank. Daarbij heeft de rechtbank niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke beoordeling van een algemeen verbindend voorschrift is afhankelijk van onder meer de beslissingsruimte die het vaststellend orgaan heeft, gelet op de aard en de inhoud van de vaststellingsbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die beoordeling kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindende voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn.
    
      
    
    8. In dit geval heeft de rechtbank beperkte ruimte om de toepassing van het voorschrift te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. De gemeenteraad van de gemeente Utrecht heeft dit voorschrift vastgesteld en daarbij politiek-bestuurlijke afwegingen gemaakt. Daarbij komt dat het voorschrift maar zeer beperkt ingrijpt in het leven van de belanghebbende en dat er geen fundamentele rechten aan de orde zijn. De rechtbank moet dus terughoudend toetsen.
    
    9.  Bij deze terughoudende toetsing gaat het erom of het voorschrift van artikel 14, eerste lid, van de Horecaverordening voor alle horecaondernemingen waarvoor dit voorschrift geldt onevenredig is. Bij die toetsing let de rechtbank op de noodzakelijkheid, geschiktheid en evenwichtigheid van het voorschrift.
    
      
    
    10. Het doel dat met het voorschrift wordt nagestreefd is de handhaving van de orde in en rondom een horecabedrijf. Van een leidinggevende wordt verwacht dat hij hiervoor verantwoordelijkheid neemt en een belangrijke rol speelt bij de goede gang van zaken in een horecabedrijf. Dat volgt uit de toelichting op artikel 14 van de Horecaverordening. De eis dat een horecabedrijf alleen voor bezoekers is geopend als een leidinggevende (in het pand) aanwezig is, is daarvoor een noodzakelijk en een geschikt voorschrift om het nagestreefde doel te bereiken. Het voorschrift garandeert de beste randvoorwaarden voor het handhaven van de orde in en rondom een horecabedrijf. Het is ook evenwichtig om de aanwezigheid van een leidinggevende te verlangen van een horecabedrijf. Artikel 14 schrijft op dit punt slechts voor dat een horecabedrijf open mag als er ten minste één leidinggevende aanwezig is, waarbij ook de vergunninghouder leidinggevende kan zijn. Daarmee legt artikel 14 geen onevenwichtige eis op aan de vergunninghouder. De beroepsgrond slaagt niet.
    
      
    
    Last onder dwangsom en invordering in strijd met evenredigheidsbeginsel?
    
      11. De rechtbank volgt eisers ook niet in hun standpunt dat de gevolgen van de opgelegde last onder dwangsom onevenredig zijn in verhouding tot de met de last te dienen doelen. De omstandigheden van dit geval zijn niet zodanig bijzonder dat van eisers niet verlangd kan worden dat zij aan het voorschrift voldoen. De rechtbank licht dit hierna verder toe.
      
        
      
      12. Het gaat in dit geval om de vraag of handhavend optreden door de burgemeester onevenredig is. Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht tot handhaving geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen, de herstelsancties uit de Algemene wet bestuursrecht. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien.
      
        
      
    
    13. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank dus geen sprake. . Het is aannemelijk dat eisers toezicht houden vanuit het tegenovergelegen horecabedrijf en dat de leidinggevende tussen de twee vestigingen, gesteld ‘de hele dag’, heen en weer loopt. Het is ook aannemelijk dat het de bedoeling van eisers is om de orde in en rondom het horecabedrijf te handhaven. In dat opzicht zijn de overtredingen minder ernstig. Bij het overtreden van het voorschrift worden geen belangen van derden rechtstreeks geraakt. Daar staat echter tegenover dat er tijdens de controles, waarbij soms enige tijd is geobserveerd, nimmer een leidinggevende in of bij het horecabedrijf is gezien en aangetroffen en dat het voorschrift daarmee telkens is overtreden. Daarnaast is het voorkomen van de overtreding ook relatief eenvoudig. Eisers moeten ervoor zorgen dat een leidinggevende wordt bijgeschreven die altijd in het pand aanwezig kan zijn. Eisers hebben gesteld dat zij hierbij tegen problemen aanlopen, maar dit is niet onderbouwd en deze problemen komen de rechtbank ook niet onoverkomelijk voor. De stelling dat er financiële consequenties zitten aan de aanwezigheid van een leidinggevende, hebben eisers op geen enkele wijze onderbouwd en bovendien maken mogelijke financiële consequenties het besluit niet direct onevenredig. Eisers stellen tot slot dat er nooit openbare orde of andere problemen zijn geweest. Die omstandigheid maakt ook niet dat het onevenredig is om het voorschrift uit de Verordening te handhaven. Ook deze beroepsgrond slaagt niet.
    
      
      Conclusie en gevolgen 
      
    
    Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom van kracht blijft en dat de verbeurde dwangsommen terecht zijn ingevorderd. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J. Catsburg, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Bressers, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.