ECLI:NL:RBDHA:2025:14826, Rechtbank Den Haag, 14-04-2025, 24/1500
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-04-14 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Verzoek om overbrenging naar Nederland op grond van de Tolkenregeling. Schoonmaakster bij EUPOL. Ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
  
    zaaknummer: SGR 24/1500 
    
      
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 14 april 2025 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiseres]
      , uit Afghanistan, eiseres
    (gemachtigde: mr. F.W. Verbaas),
  
  
  
    en
  
  
  
    
      de minister van Justitie en Veiligheid, verweerder 
    (gemachtigde: mr. M.M. van Asperen).
  
  
  
  
    
      Inleiding
    
  
  
  1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres wegens het uitblijven van een tijdige beslissing op haar verzoek om overbrenging naar Nederland. Gelet op artikel 6:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) beoordeelt de rechtbank ook het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om overbrenging naar Nederland op grond van de Tolkenregeling.
  
  
    1.1. Eiseres heeft verweerder met de brief van 23 oktober 2023 verzocht om overbrenging vanuit Afghanistan voor haar en haar familieleden.
  
  
  
    1.2. Op 26 februari 2024 heeft eiseres beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit door verweerder op haar verzoek.
  
  
  
    1.3. Verweerder heeft het verzoek om overbrenging met het besluit van 6 mei 2024 (het bestreden besluit) afgewezen. Eiseres heeft tegen dit besluit rechtstreeks beroep ingesteld.
  
  
  
    1.4. Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
  
  
  
    1.5. De rechtbank heeft het beroep op 23 januari 2025 op zitting behandeld. Het algemene juridisch-inhoudelijke deel is gelijktijdig behandeld met de zaken SGR 24/1505, SGR 24/1502, SGR 24/1503, SGR 24/1510, SGR 24/1516 en SGR 24/1511. Eiseres heeft via een telefoonverbinding deelgenomen. Daarnaast waren aanwezig de gemachtigde van eiseres en A.R. Faquiri, als tolk. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en mr. W. Baron. De rechtbank heeft ter zitting het onderzoek geschorst, omdat de stukken in het dossier niet compleet waren. Zij heeft eiseres in de gelegenheid gesteld om deze stukken in te dienen. Vervolgens heeft verweerder hierop gereageerd. Partijen hebben tijdens de zitting toestemming gegeven om uitspraak te doen zonder nadere zitting. Gelet hierop heeft de rechtbank het onderzoek met de brief van 4 februari 2025 gesloten. 
  
  
  
  
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
  
  
  
    
      Waar gaat deze zaak over?
    
  
  
  2. Eiseres heeft op 23 oktober 2023 verzocht om haar en haar familieleden vanuit Afghanistan over te brengen naar Nederland. Eiseres beroept zich op de Tolkenregeling, omdat zij van 16 december 2008 tot 31 december 2016 als schoonmaakster bij het hoofdkwartier en het police staff college voor Nederlandse functionarissen van de European Union Police Mission (EUPOL) in Kaboel, Afghanistan heeft gewerkt. 
  
  
    2.1. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen, omdat niet is aangetoond dat eiseres structureel werkzaamheden heeft verricht voor Nederlandse politiefunctionarissen in Afghanistan. Ook is een dreigende situatie, vanwege werkzaamheden die eiseres destijds voor Nederland zou hebben verricht, niet aangetoond.
  
  
  
    2.2. Deze zaak gaat over de vraag of verweerder op goede gronden het verzoek van eiseres om overbrenging naar Nederland op grond van de Tolkenregeling heeft afgewezen.
  
  
  
    
      Wat vindt eiseres in beroep?
    
  
  
  3. Verweerder heeft ten onrechte het verzoek van eiseres op grond van de Tolkenregeling afgewezen. Uit de werkafspraken/de Tolkenregeling (of de Kamerbrieven) volgt niet het criterium dat iemand specifiek moet hebben gewerkt voor een Nederlandse functionaris om voor overbrenging in aanmerking te komen. Dat dit criterium door de Afdeling in het kader van de speciale voorziening is bevestigd maakt dit niet anders. Eiseres heeft een substantiële periode, bijna tien jaar lang, structurele werkzaamheden voor EUPOL verricht. Omdat dit zo’n lange periode betrof en omdat Nederland een substantiële bijdrage leverde aan de EUPOL-missie betekent dit dat eiseres per definitie heeft gewerkt voor Nederlandse EUPOL-medewerkers, en eveneens dat dit substantieel is. Dit wordt bevestigd door mevrouw [naam 1] en de heren [naam 2] en [naam 3] . De motivering van verweerder dat eiseres niet voor Nederlandse functionarissen heeft gewerkt, omdat zij voor alle EUPOL functionarissen heeft gewerkt acht eiseres niet juist, omdat dit wil zeggen dat zij evenmin werkzaamheden heeft verricht voor medewerkers van andere delegaties. 
  
  
    3.1. Ook het criterium ‘voor het publiek zichtbare functie’ – als genoemd in de sociale voorziening – geldt niet voor de Tolkenregeling. Overigens was de functie van eiseres voor het publiek zichtbaar. Hoewel een risicocriterium geldt, wordt er niet als vereiste gesteld dat sprake moet zijn van ‘hoogprofielwerkzaamheden’. Eiseres heeft aannemelijk gemaakt dat zij persoonlijk risico loopt en bescherming nodig heeft. Zij heeft inmiddels een dreigingsbrief ontvangen van de Taliban, er worden huizoekingen gedaan, zij zit ondergedoken en vreest voor haar leven. Verweerder heeft dan ook onvoldoende onderzoek gedaan naar het risico dat eiseres op dit moment loopt als voormalig werkneemster van de EUPOL-missie.
  
  
  
    3.2. De Tolkenregeling is niet gepubliceerd dus er is geen sprake van beleid, maar van een vaste gedragslijn. In dat geval moet de aanvaardbaarheid van het beleid in elk individueel geval worden vastgesteld. Dat is niet (of onvoldoende) gebeurd ten aanzien van het criterium van werkzaamheden voor een ‘specifieke Nederlandse functionaris’. De motivering met betrekking tot het evenredigheidsbeginsel in het individuele geval, is onvoldoende in het bestreden besluit meegenomen. Gelet op het voorgaande heeft verweerder in strijd gehandeld met het evenredigheids-, motiverings-, gelijkheids- en zorgvuldigheidsbeginsel. 
  
  
  
    
      Wat is het oordeel van de rechtbank?
    
  
  
  
    
      I. Beroep niet tijdig beslissen
    
    
    
      4. Eiseres heeft beroep ingesteld, omdat verweerder niet op tijd heeft beslist op het verzoek om overbrenging. Omdat verweerder met het bestreden besluit alsnog op het verzoek heeft beslist, is het procesbelang van eiseres komen te vervallen. De rechtbank verklaart het beroep in zoverre niet-ontvankelijk. 
    
    
  
  II. Beroep tegen afwijzing verzoek om overbrenging
  
  5. Eiseres doet een beroep op de Tolkenregeling. Die regeling komt voort uit een set werkafspraken uit 2014 tussen de ministeries van Defensie, Buitenlandse Zaken en Veiligheid en Justitie. Met die werkafspraken is uitvoering gegeven aan het kabinetsstandpunt dat lokale medewerkers die voor een Nederlandse militaire missie werkzaamheden hebben verricht en als gevolg daarvan gevaar lopen, op steun kunnen rekenen. Daarmee hebben de betrokken bestuursorganen de publieke taak aan zich getrokken om zich in te spannen voor de groep waarop die regeling ziet. Hoewel de Tolkenregeling geen specifieke wettelijke grondslag kent, kwalificeren beslissingen die aan de hand daarvan worden genomen wel als besluiten in de zin van het bestuursrecht. Omdat er geen specifieke wettelijke grondslag bestaat, gaat het bij de Tolkenregeling om zogeheten buitenwettelijk begunstigend beleid. Bij het opstellen van zulk beleid heeft het kabinet veel beleidsruimte. De rechtbank toetst dit beleid dan ook terughoudend.
  
  
    
      Wie kan een beroep doen op de Tolkenregeling?
  
  
  6. Het antwoord op de vraag wie een geslaagd beroep op de Tolkenregeling kan doen, moet worden gezocht in een combinatie van verschillende Kamerstukken. Volgens het kerndocument geldt de Tolkenregeling voor lokale medewerkers die voor een substantiële periode ten behoeve van een Nederlandse militaire missie werkzaamheden hebben verricht, en als gevolg daarvan aannemelijk kunnen maken dat zij persoonlijk risico lopen en bescherming nodig hebben. De aard van de werkzaamheden kan van invloed zijn op de aannemelijkheid dat iemand als gevolg daarvan bescherming nodig heeft. In beginsel wordt die kans hoger geacht bij ‘hoog profiel werkzaamheden’, waarbij iemand zichtbaar en regelmatig met een Nederlandse missie in verband is gebracht, zoals bij tolk- en chauffeursdiensten. Het is in principe aan degene die zich op de Tolkenregeling beroept om aan te tonen of aannemelijk te maken dat hij of zij dergelijke werkzaamheden heeft verricht en daardoor op het moment van de beslissing om overbrenging persoonlijk gevaar loopt. Aan de groepen die een beroep kunnen doen op de Tolkenregeling, worden dus eisen gesteld. Degenen die daarbuiten vallen wordt niets onthouden waar zij anders wel recht op zouden hebben. Het beleid is dan ook niet in strijd met het evenredigheidsbeginsel. 
  
  
    6.1.
    Verweerder heeft onder verwijzing naar verschillende Kamerstukken uitgelegd dat er een onderscheid kan worden gemaakt tussen drie groepen die in beginsel onder het beschermingsbereik van de Tolkenregeling vallen.
    
  
  
    6.2.
    De eerste groep betreft lokale medewerkers, waaronder tolken, die direct voor een Nederlandse militaire missie werkzaamheden hebben verricht. Daarbij is de juridische relatie met de militaire missie leidend, maar niet in alle gevallen bepalend. Zo zullen lokale medewerkers die zijn ingehuurd door een andere autoriteit zoals de NAVO, VN, of een ander land, maar primair voor de Nederlandse missie zijn ingezet, bij een verzoek voor bescherming in eerste instantie worden verwezen naar die autoriteit. Wanneer deze autoriteiten het beschermingsverzoek niet in behandeling hebben genomen, zal Nederland het verzoek beoordelen.
    
  
  
    6.3.
    Onder de tweede groep vallen tolken die hebben gewerkt voor Nederland (lees: voor een Nederlandse missie) of een Nederlandse functionaris. Vaak hebben deze tolken persoonlijk voor Nederlandse militairen of Nederlandse politiefunctionarissen gewerkt, en werden zij meegenomen bij ontmoetingen/gesprekken met lokale overheidsfunctionarissen en/of Afghaanse legercommandanten of patrouilles. Hierdoor werden deze tolken extra zichtbaar en vereenzelvigd met de Nederlandse missie. Een tolk was bovendien vaak persoonlijk gekoppeld aan een Nederlandse functionaris en kon zo kennis krijgen van gevoelige informatie, wat een extra risico met zich kan brengen. Deze combinatie van factoren leidt tot de speciale positie die zij innemen: zij zijn extra kwetsbaar juist doordat zij heel zichtbaar voor Nederland hebben gewerkt. Bij een aanvraag van een tolk om naar Nederland overgebracht te worden, volstaat daarom om aan te tonen dat de persoon in kwestie als tolk voor Nederland of een Nederlandse functionaris heeft gewerkt.
    
  
  
    6.4.
    De derde groep ziet op andere lokale medewerkers die aannemelijk kunnen maken een substantiële periode voor een Nederlandse missie of functionaris te hebben gewerkt, als gevolg waarvan zij vandaag de dag persoonlijk risico lopen en bescherming nodig hebben. Voor deze groep ligt de bewijslast dus een stuk hoger dan voor de andere twee groepen. Daarbij is de aard van de verrichte werkzaamheden van belang. Deze moeten zodanig zijn dat de persoon in kwestie regelmatig actief door Nederlandse militairen of Nederlandse politiefunctionarissen in posities is gebracht waarin hij of zij extra zichtbaar was en vereenzelvigd werd met de Nederlandse missie. Hierbij kan worden gedacht aan genderspecialisten. Het kabinet heeft vanwege de veiligheidssituatie in Afghanistan destijds aangegeven deze aanvragen ruimhartig te bezien.
    
    
      
        Kan eiseres een geslaagd beroep doen op de Tolkenregeling?
    
    
    
      7. Eiseres was niet direct in dienst van Nederland, maar van EUPOL. EUPOL Afghanistan is in juni 2007 gestart ter ondersteuning van de hervorming van het Afghaanse politieapparaat. Deze multinationale missie is in december 2016 beëindigd. EUPOL verrichtte geen politietaken, maar voerde mentor-, advies- en trainingsactiviteiten uit ten behoeve van de opbouw van de Afghaanse politie- en justitieketen. Aan deze, onder de vlag van de Europese Unie geleide missie, hebben 27 lidstaten een personele bijdrage geleverd. Nederland heeft in de periode van 2008 tot en met 2015 politiefunctionarissen voor deze missie beschikbaar gesteld. Eiseres heeft dus niet gewerkt voor Nederland of een Nederlandse missie, maar voor een Europese politie (trainings)missie. Het is dan ook niet in geschil dat eiseres niet valt onder de eerste groep van lokale medewerkers die een beroep kan doen op de Tolkenregeling. Aangezien eiseres als schoonmaakster heeft gewerkt en niet als tolk valt zij ook niet onder de tweede groep. Er bestaat discussie over de vraag of eiseres als andere lokale medewerker voor overbrenging in aanmerking kan komen. 
    
    
  
  
    7.1.
    Verweerder heeft gemotiveerd betoogd dat eiseres niet heeft aangetoond dat zij substantiële periode werkzaamheden heeft verricht voor een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL. Als schoonmaakster werkte zij ten behoeve van alle medewerkers van EUPOL en niet specifiek voor Nederland of een Nederlandse EUPOL-functionaris. Dat haar werk ook ten goede is gekomen aan Nederlanders die bij EUPOL hebben gewerkt, is niet voldoende. Anders dan eiseres betoogt, maakt de omstandigheid dat tien tot vijftien procent van de functionarissen op het hoofdkwartier van EUPOL uit Nederland kwam, niet dat zij deze werkzaamheden voor een bepaalde Nederlandse functionaris heeft verricht. Uit de door eiseres overgelegde verklaringen volgt ook niet dat zij werkzaamheden heeft verricht voor deze voormalige functionarissen van EUPOL. Verweerder heeft daarom kunnen concluderen dat eiseres niet samenwerkte met een Nederlandse functionaris van EUPOL als bedoeld in de Tolkenregeling. 
    
  
  
    7.2.
    Aangezien eiseres niet voor een bepaalde Nederlandse functionaris van EUPOL heeft gewerkt, heeft verweerder zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat geen sprake kan zijn van persoonlijk gevaar als gevolg hiervan.
    
    8. Zoals hiervoor overwogen, gaat het bij de Tolkenregeling om buitenwettelijk begunstigend beleid. Bij het opstellen van zulk beleid heeft het kabinet veel beleidsruimte. Verweerder is in het bestreden besluit kenbaar ingegaan op de feiten die eiseres aan haar overbrengingsverzoek ten grondslag heeft gelegd en heeft niet slechts volstaan met een verwijzing naar dit beleid. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel of een ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is de rechtbank niet gebleken. 
    
    
    
      
        Conclusie en gevolgen
      
    
    
    9. Het beroep wegens het niet tijdig nemen van een besluit op het verzoek van eiseres is niet-ontvankelijk, omdat eiseres geen procesbelang meer heeft bij dit beroep. 
    
    10. Het beroep tegen het bestreden besluit is ongegrond. 
    
    11. Omdat eiseres terecht een beroep wegens niet tijdig beslissen heeft ingesteld, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder te veroordelen in de door eiseres gemaakte proceskosten voor dit beroep. De rechtbank stelt de kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 453,50 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift met een waarde per punt van € 907 en een wegingsfactor 0,5 (licht)). De rechtbank is van oordeel dat deze zaak over het niet tijdig nemen van een besluit van licht gewicht is, omdat de zaak alleen gaat over de vraag of de beslistermijn is overschreden. Omdat eiseres geen griffierecht heeft betaald, hoeft verweerder geen griffierecht aan haar te vergoeden.
    
    
      
        Beslissing
      
    
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep wegens het niet tijdig beslissen op het verzoek om overbrenging niet-ontvankelijk;
    - verklaart het beroep tegen het bestreden besluit van 6 mei 2024 ongegrond;
    - veroordeelt verweerder tot betaling van € 453,50 aan proceskosten aan eiseres. 
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. E.K.S. Mollen, rechter, in aanwezigheid van mr. E.H. Maas, griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 14 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
    
      
        Informatie over hoger beroep
      
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Deze mogelijkheid is gegeven in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2684. Verweerder heeft ingestemd met rechtstreeks beroep.
  
  
     Werkafspraken tolken, te vinden via: https://open.overheid.nl/documenten/05768c10-ed82-4ece-80b5-def86652392b/file.
  
  
     In de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Zie hiervoor de uitspraak van de Afdeling van 10 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1500.
  
  
     De rechtbank sluit aan bij het oordeel van de Afdeling over de speciale voorziening die is getroffen in de Kamerbrief van 11 oktober 2021, in haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718.
  
  
     Werkafspraken tolken, te vinden via: https://open.overheid.nl/documenten/05768c10-ed82-4ece-80b5-def86652392b/file.
  
  
     Zie bijvoorbeeld het antwoord bij vraag 11, van Kamerstukken II, 2014/15. 34000-X, nr. 10.
  
  
     De rechtbank sluit aan bij het oordeel van de Afdeling over de speciale voorziening die is getroffen in de Kamerbrief van 11 oktober 2021, in haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718.
  
  
     Zie de uitspraak van de meervoudige kamer van de rechtbank Den Haag van 27 maart 2025, ECLI:NL:RBDHA:2025:5226.
  
  
     Zie de antwoorden op vraag 4 en 5, van Kamerstukken II, 2018/19, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 3278.
  
  
     Zie het antwoord op vraag 11, van Kamerstukken II, 2020/21, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 3805.
  
  
     Zie het antwoord op vraag 11, van Kamerstukken II, 2020/21, Aanhangsel van de Handelingen, nr. 3805.
  
  
     De rechtbank sluit aan bij het oordeel van de Afdeling over de speciale voorziening die is getroffen in de Kamerbrief van 11 oktober 2021, in haar uitspraak van 22 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:718.