ECLI:NL:RVS:2025:4044, Raad van State, 25-08-2025, 202503651/2/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 26 september 2023 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 26 appartementen aan het Burgemeester de Beaufortplein 6, 10 en 11 in Markelo. Op het perceel is het bestemmingsplan "Markelo, herziening Burgemeester Beaufortplein 6, 10 en 11" van toepassing. [vergunninghoudster] heeft op 2 augustus 2023 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit bouwen op het perceel. Het bouwplan bestaat uit 26 appartementen. [verzoeker] en anderen zijn exploitanten en eigenaren van het [restaurant] gevestigd aan de [locatie] in Markelo, direct ten noorden van het projectgebied, en wonen ook boven het restaurant. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de vergunning terecht heeft verleend. Daartoe heeft de rechtbank onder andere overwogen dat het college heeft kunnen afwijken van het vereiste van parkeren op eigen terrein uit het bestemmingsplan. [verzoeker] en anderen kunnen zich niet vinden in deze uitspraak. Zij hebben daartegen hoger beroep ingesteld en de voorzieningenrechter van de Afdeling gevraagd de voorlopige voorziening te treffen dat de omgevingsvergunning wordt geschorst totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.

202503651/2/R3.
    Datum uitspraak: 25 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op een verzoek om het treffen van een voorlopige voorziening (artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht), hangende het hoger beroep van onder andere:
    [verzoeker] en anderen, gevestigd en wonend in Markelo, gemeente Hof van Twente,
    verzoekers,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 23 mei 2025 in zaken nrs. 24/2782, 24/3031 en 24/2975 in het geding tussen onder andere:
    [verzoeker] en anderen
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente.
    Procesverloop
    Bij besluit van 26 september 2023 heeft het college aan [vergunninghoudster] een omgevingsvergunning verleend voor de bouw van 26 appartementen aan het Burgemeester de Beaufortplein 6, 10 en 11 in Markelo (hierna: het perceel).
    Bij besluit van 25 april 2024 heeft het college het door (onder andere) VVE de Beaufort (hierna: de VVE) en [verzoeker] en anderen daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en de vergunning met aanvullende motivering in stand gelaten.
    Bij uitspraak van 23 mei 2025 heeft de rechtbank de door onder andere de VVE, en [verzoeker] en anderen daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak hebben de VVE, en [verzoeker] en anderen hoger beroep ingesteld. [verzoeker] en anderen hebben de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [verzoeker] en anderen hebben nadere stukken ingediend.
    De voorzieningenrechter heeft het verzoek behandeld op een zitting van 12 augustus 2025, waar [verzoeker] en anderen, bijgestaan door [gemachtigde A], en het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente, vertegenwoordigd door M.G.W. Jonker-Raanhuis, bijgestaan door J.B.H. Meijer en G.R.F. ter Braak, zijn verschenen. Verder zijn op de zitting Woningstichting Viverion, vertegenwoordigd door [gemachtigde B] en [gemachtigde C], en [vergunninghoudster], vertegenwoordigd door [gemachtigde D], als partijen gehoord.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Voor de beoordeling van het hoger beroep blijft het recht zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing.
    2.       Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en is niet bindend in de bodemprocedure.
    Inleiding
    3.       Op het perceel is het bestemmingsplan "Markelo, herziening Burgemeester Beaufortplein 6, 10 en 11", vastgesteld op 13 april 2021 (hierna: het bestemmingsplan), van toepassing. [vergunninghoudster] heeft op 2 augustus 2023 een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit bouwen op het perceel. Het bouwplan bestaat uit 26 appartementen.
    4.       [verzoeker] en anderen zijn exploitanten en eigenaren van het [restaurant] gevestigd aan de [locatie] in Markelo, direct ten noorden van het projectgebied, en wonen ook boven het restaurant.
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de vergunning terecht heeft verleend. Daartoe heeft de rechtbank onder andere overwogen dat het college heeft kunnen afwijken van het vereiste van parkeren op eigen terrein uit het bestemmingsplan. 
    [verzoeker] en anderen kunnen zich niet vinden in deze uitspraak. Zij hebben daartegen hoger beroep ingesteld en de voorzieningenrechter van de Afdeling gevraagd de voorlopige voorziening te treffen dat de omgevingsvergunning wordt geschorst totdat de Afdeling op het hoger beroep heeft beslist.
    Vergunning voor 6 extra appartementen
    6.       Naast de vergunning voor de bouw van 26 appartementen, heeft het college bij besluit van 28 juni 2024 aan [vergunninghoudster] ook een omgevingsvergunning verleend voor het toevoegen van zes extra appartementen op het perceel in afwijking van het bestemmingsplan. Over deze vergunning loopt ook een procedure bij de Afdeling waarbij (onder meer) [verzoeker] en anderen appellanten zijn.
    De voorzieningenrechter stelt voorop dat het verzoek om voorlopige voorziening alleen gaat over de vergunning voor de bouw van 26 appartementen en niet over de omgevingsvergunning voor de zes extra appartementen. Dit is op de zitting ook met partijen besproken.
    Spoedeisend belang
    7.       [verzoeker] en anderen hebben verzocht om een voorlopige voorziening omdat zij willen voorkomen dat, voordat uitspraak is gedaan in de bodemprocedure, onomkeerbare gevolgen ontstaan doordat gebruik wordt gemaakt van de omgevingsvergunning. Ten tijde van de zitting zijn de bouwwerkzaamheden gestaakt, maar [vergunninghoudster] heeft aangegeven dat deze na de bouwvakvakantie zullen worden hervat. Met het verzoek is daarom naar het oordeel van de voorzieningenrechter een spoedeisend belang gemoeid. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
    Omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo
    8.       Bij besluit van 26 september 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. In het advies van 27 maart 2024 heeft de bezwaarschriftencommissie gesteld dat het bouwplan mogelijk in strijd is met het bestemmingsplan voor zover het gaat over artikel 9, onder a, van de planregels over het parkeren op eigen terrein. De bezwaarschriftencommissie heeft het college geadviseerd om zo nodig een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo te verlenen om af te wijken van de regel over parkeren op eigen terrein.
    Bij het besluit van 25 april 2024 heeft het college het besluit van 26 september 2023 met aanvullende motivering en onder verwijzing naar het voornoemde advies, in stand gelaten. Het college heeft in de aanvullende motivering gesteld dat moet worden afgeweken van artikel 9, onder a, van de planregels met toepassing van artikel 9, onder d, onder 1, van de planregels. Hieruit volgt dat het college heeft beoogd om een vergunning te verlenen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo.
    De voorzieningenrechter overweegt dat het college met het besluit op bezwaar van 25 april 2024 echter geen vergunning heeft verleend voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. De enkele nadere motivering en verwijzing naar het advies van de bezwaarschriftencommissie is daarvoor onvoldoende. Daarom is de omgevingsvergunning van 26 september 2023 in strijd met artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo verleend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1147, onder 5). De voorzieningenrechter zal echter toch ingaan op wat [verzoeker] en anderen aan hun verzoek ten grondslag hebben gelegd, zodat het college dit kan betrekken bij een eventueel te nemen herstelbesluit.
    Beoordeling van het verzoek
    9.       [verzoeker] en anderen hebben verschillende gronden aan hun verzoek ten grondslag gelegd, waaronder gronden over de totstandkoming van het bestemmingsplan, de verkeerssituatie tijdens de bouwwerkzaamheden en geleden schade als gevolg van de bouwwerkzaamheden. In deze procedure gaat het alleen om de vraag of er aanleiding bestaat om de omgevingsvergunning te schorsen. De voorzieningenrechter ziet daarom geen aanleiding om alle aangevoerde gronden te bespreken. Zoals op de zitting met partijen is besproken, zal de voorzieningenrechter zich beperken tot bespreking van de gronden over het veiligheidsplan en over parkeren.
    Veiligheidsplan
    10.     [verzoeker] en anderen betogen dat er ten onrechte geen risicoanalyse is overgelegd voor de start van de bouwwerkzaamheden op het perceel.
    10.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat er onder het oude recht geen verplichting bestond voor het opstellen van een risico-matrix. Voor zover [verzoeker] en anderen betogen dat er ten onrechte geen veiligheidsplan bij de aanvraag was ingediend, stelt het college zich op het standpunt dat een bouwveiligheidsplan niet noodzakelijk is voor de beoordeling van de vergunningaanvraag.
    Verder heeft het college toegelicht dat er gegevens over de bouwveiligheid zijn ingezonden na de aanvraag en dat het team handhaving de bouwwerkzaamheden in de gaten houdt.
    10.2.  In wat [verzoeker] en anderen hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding voor het oordeel dat er ten onrechte geen risicoanalyse of bouwveiligheidsplan is overlegd voor de start van de bouwwerkzaamheden op het perceel. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het oude recht nog van toepassing is op de aanvraag. Onder het oude recht is het aan het college om te beoordelen of een veiligheidsplan nodig is. De voorzieningenrechter overweegt het college zich in dit geval op het standpunt heeft kunnen stellen dat een veiligheidsplan niet nodig was voor de beoordeling van de vergunningaanvraag.
    Het betoog slaagt niet.
    10.3.  De voorzieningenrechter laat in deze procedure in het midden of [verzoeker] en anderen deze beroepsgrond voor het eerst in hoger beroep hebben aangevoerd.
    Parkeren
    11.     [verzoeker] en anderen betogen dat het college de berekeningen van de parkeerbehoefte onzorgvuldig heeft uitgevoerd. Het college heeft daarom niet deugdelijk gemotiveerd dat met toepassing van artikel 9, onder d, onder 2, van de regels van het bestemmingsplan kan worden afgeweken van de eis van parkeren op eigen terrein uit artikel 9, onder a, van de planregels.
    [verzoeker] en anderen voeren aan dat saldering van parkeerbehoefte geen automatisme mag zijn. Daarnaast voeren zij aan dat geen sprake van een objectieve parkeerberekening, [verzoeker] en anderen wijzen in dit verband op de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1313, onder 6.5. De berekeningen zijn onduidelijk omdat het college telkens met andere berekeningen komt. Daarnaast gaat het college in de berekeningen uit van verkeerde invulling van het bestaande gebruik, verkeerde oppervlakten van vorige functies en andere onjuiste uitgangspunten. Anders dan het college stelt, valt de parkeerbalans altijd negatief uit en heeft het bouwplan een grotere parkeerbehoefte dan de bestaande parkeerbehoefte.
    11.1.  Het college stelt zich op het standpunt dat de parkeerbehoefte juist is berekend en dat er met toepassing de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid uit artikel 9, onder d, onder 2, van de regels van het bestemmingsplan kan worden afgeweken van de eis van parkeren op eigen terrein. Volgens het college is de parkeerbehoefte van het bouwplan lager dan de parkeerbehoefte van het bestaande gebruik. Er hoeft er alleen rekening gehouden te worden met een toename aan parkeerbehoefte, wat hier niet aan de orde is.
    Op de zitting heeft het college gewezen op de memo van 11 februari 2025 die bij de rechtbank is ingediend waarin het college een overzicht geeft van de berekeningen van de parkeerbehoefte op verschillende momenten gedurende de procedure over de omgevingsvergunning. Het gaat om de volgende berekeningen:
    - De berekening gemaakt bij de vaststelling van het bestemmingsplan "Markelo, herziening Burgemeester Beaufortplein 6, 10 en 11". Daarin is de bestaande parkeerbehoefte vastgesteld op 42 parkeerplaatsen als gevolg van de functie "kantoor zonder baliefunctie" met een bvo van 2.250 m2. De parkeerbehoefte als gevolg van het bestemmingsplan is vastgesteld op 37 parkeerplaatsen toe te rekenen aan 26 appartementen in de categorieën "woning, etage, koop, duur, midden en goedkoop".
    - De berekening in het besluit op bezwaar van 25 april 2025. Toen is een vergelijking gemaakt tussen de bestaande parkeerbehoefte als gevolg van het bestemmingsplan, dus 37 parkeerplaatsen toe te rekenen aan de 26 koopappartementen, en de nieuwe parkeerbehoefte van 29 parkeerplaatsen als gevolg het bouwplan waarin de appartementen in de categorie "huur etage midden/goedkoop woning" zouden vallen.
    - Volgens het college is later gebleken dat het perceel voor de vaststelling van het bestemmingsplan werd gebruikt als "kantoor met baliefunctie" met een bvo van 1.512 m2 plus vijf woningen. Daarmee rekening houdend is de bestaande parkeerbehoefte opnieuw berekend en vastgesteld op 43 parkeerplaatsen.
    - Tot slot stelt het college dat het perceel ook tijdelijk (van 3 juni 2019 tot 8 februari 2021) is gebruikt als school. De parkeerbehoefte van deze functie is volgens het college eerder berekend en vastgesteld op 45 parkeerplaatsen.
    11.2.  Niet in geschil is dat de 26 te realiseren huurappartementen een parkeerbehoefte van 29 parkeerplaatsen genereren.
    In geschil is of de berekening van de bestaande parkeerbehoefte juist is uitgevoerd en of het college zich op grond daarvan op het standpunt heeft mogen stellen dat het bouwplan geen toename in parkeerbehoefte als gevolg heeft.
    11.3.  Uit overwegingen 6.3 en 6.5 van de uitspraak van de Afdeling van 26 maart 2025, waar [verzoeker] en anderen naar verwijzen, volgt dat bij de beantwoording van de vraag of wordt voorzien in voldoende parkeergelegenheid alleen rekening hoeft te worden gehouden met de toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan. Dit houdt in dat slechts rekening moet worden gehouden met de toename van parkeerbehoefte als gevolg van het realiseren van het bouwplan ten opzichte van de reeds bestaande parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand. Dit betekent dat het college de bestaande en toekomstige parkeerbehoefte mag salderen, ook als dit niet expliciet in gemeentelijke parkeerbeleid staat opgenomen. Daarbij geldt wel dat de bestaande parkeerbehoefte in zekere mate objectief dient te kunnen worden vastgesteld. Ter invulling van dat uitgangspunt ligt het bij functiewijziging van een pand/perceel op de weg van het college om te motiveren hoe  bij de saldering rekening is gehouden met de bezettingsgraad en met de fluctuering over de dag. Dit betekent dat het college moet onderzoeken of de bestaande parkeerbehoefte al dan niet op hetzelfde moment van de dag ontstaat als de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie.
    11.4.  De voorzieningenrechter overweegt dat het college in het besluit op bezwaar ten onrechte de parkeerbehoefte van het bestemmingsplan "Markelo, herziening Burgemeester Beaufortplein 6, 10 en 11" heeft aangemerkt als de bestaande parkeerbehoefte op het perceel. Voor de bestaande parkeerbehoefte moet worden gekeken naar de parkeerbehoefte vanwege het bestaande pand en niet naar de berekende parkeerbehoefte vanwege het bestemmingsplan dat juist herontwikkeling van dat pand tot woningbouw mogelijk maakt.
    De voorzieningenrechter is gelet hierop van oordeel dat het college in het besluit op bezwaar van 25 april 2024 de bestaande parkeerbehoefte niet zorgvuldig heeft berekend. Omdat het college gedurende de procedure bij de rechtbank nog andere berekeningen van de bestaande parkeerbehoefte heeft gemaakt, zoals te zien in de memo van 11 februari 2025, zal de voorzieningenrechter daar nog op ingaan.
    De voorzieningenrechter laat vooralsnog in het midden welke van deze berekeningen de bestaande parkeerbehoefte weergeeft en of er is gerekend met de juiste oppervlaktes en andere maatvoering. De voorzieningenrechter overweegt namelijk dat er in alle gevallen sprake is van functiewijziging en het college er ten onrechte geen rekening mee heeft gehouden dat de bestaande parkeerbehoefte (mogelijk) niet op hetzelfde moment van de dag ontstaat als de parkeerbehoefte in de nieuwe situatie.
    11.5.  Gelet op de bovenstaande overwegingen komt de voorzieningenrechter tot het oordeel dat het college de bestaande parkeerbehoefte niet zorgvuldig heeft berekend. Daarom heeft het college niet deugdelijk gemotiveerd dat er met toepassing van artikel 9, onder d, onder 2, van de regels van het bestemmingsplan kan worden afgeweken van de eis van parkeren op eigen terrein omdat er geen sprake zou zijn van een toename van de parkeerbehoefte als gevolg van het bouwplan.
    Conclusie
    12.     Gelet op wat onder 8 en onder 11.5 is overwogen, ziet de voorzieningenrechter aanleiding het besluit van 26 september 2023 en het besluit van 25 april 2024, waarbij is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 26 september 2023, te schorsen.
    Proceskosten
    13.     Het college moet de proceskosten vergoeden.
    13.1.  Zowel [verzoeker] als [gemachtigde A], de gemachtigde van [verzoeker] en anderen, hebben verzocht om vergoeding van de proceskosten. De voorzieningenrechter overweegt dat in het geval een gemachtigde, die niet een beroepsmatige rechtshulpverlener is, optreedt in aanwezigheid van verzoeker, in de regel de kosten van beiden worden vergoed. Er is niet gebleken van omstandigheden die rechtvaardigen dat in dit geval daarop een uitzondering moet worden gemaakt. Dit betekent dat de raad de kosten van beiden moet vergoeden. Het gaat daarbij wel alleen om de reis-, verblijf en verletkosten.
    13.2.  Voor de reiskosten van [verzoeker] wijst de voorzieningenrechter een bedrag € 94,08 toe. Dit bedrag is opgebouwd uit een kilometervergoeding van maximaal € 0,28 per kilometer aangezien [verzoeker] vanwege zijn lichamelijke gesteldheid niet met het openbaar vervoer maar met een auto heeft gereisd.
    13.3.  Voor de reiskosten van [gemachtigde A] wijst de voorzieningenrechter een bedrag van € 66,39 toe. Voor dit bedrag wordt uitgegaan van de kosten van het openbaar vervoer. [gemachtigde A] heeft aangegeven niet met het openbaar vervoer te kunnen reizen vanwege procesoverleg tijdens de autorit. De voorzieningenrechter acht dit onvoldoende reden waarom reizen met het openbaar vervoer niet mogelijk was en kent daarom alleen een reiskostenvergoeding op basis van de kosten van het openbaar vervoer.
    13.4.  Voor zover is verzocht om vergoeding van kosten van het opvragen van uittreksels van openbare registers, overweegt de voorzieningenrechter dat deze kosten niet zijn onderbouwd en daarom niet voor vergoeding in aanmerking komen.
    13.5.  Voor zover is verzocht om vergoeding van kosten van een deskundige, overweegt de voorzieningenrechter dat [verzoeker] en anderen geen deskundige hebben meegebracht op de zitting en ook geen deskundigenrapport hebben overgelegd. Deze kosten komen daarom niet voor vergoeding in aanmerking.
    Beslissing
    De voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 26 september 2023, kenmerk 0000593081, en het besluit op bezwaar van 25 april 2024, kenmerk 654334, beide van het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente tot vergoeding van bij [verzoeker] en anderen in verband met de behandeling van het verzoek opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 160,47, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    III.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Hof van Twente aan [verzoeker] en anderen het door hun voor de behandeling van het verzoek betaalde griffierecht ten bedrage van € 289,00 vergoedt, met dien verstande dat bij de betaling van genoemd bedrag aan één van hen, het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. F.R. Schadd, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    voorzieningenrechter
    w.g. Schadd
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2025
    1076