ECLI:NL:RVS:2025:4520, Raad van State, 24-09-2025, 202303899/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 9 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van de openbare weg op de locatie nabij [locatie 1] in Ter Apel. [partij] wil op de locatie achter [locatie 1], nabij de hoek van de Hoofdstraat en de [locatie 2] woningen bouwen. Voor de realisering van haar plan is het nodig om de openbare weg aan te passen. Om dit te mogen doen, heeft zij een vergunningaanvraag ingediend bij het college. Over de verlening van die aangevraagde vergunning gaat deze zaak. Het college heeft bij besluit van 9 november 2020 op de aanvraag beslist en daarbij aan [partij] een omgevingsvergunning verleend, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht voor het aanpassen van de openbare weg.

202303899/1/R3.
    Datum uitspraak: 24 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in [woonplaats],
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 2 mei 2023 in zaak nr. 21/2604 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde.
    Procesverloop
    Bij besluit van 9 november 2020 heeft het college aan [partij] een omgevingsvergunning verleend voor het aanpassen van de openbare weg op de locatie nabij [locatie 1] in Ter Apel.
    Bij besluit van 12 juli 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en het besluit van 9 november 2020 gewijzigd en op onderdelen aangevuld.
    Bij uitspraak van 2 mei 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een verweerschrift ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op de zitting behandeld van 24 maart 2025, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door S. van Kampen, bijgestaan door mr. K. Timmer, advocaat in Groningen, zijn verschenen. De zaak is gelijktijdig met zaaknummer 202304434/1/R3 behandeld.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [partij] wil op de locatie achter [locatie 1], nabij de hoek van de Hoofdstraat en de [locatie 2] woningen bouwen. Voor de realisering van haar plan is het nodig om de openbare weg aan te passen. Om dit te mogen doen, heeft zij een vergunningaanvraag ingediend bij het college. Over de verlening van die aangevraagde vergunning gaat deze zaak.
    2.       Het college heeft bij besluit van 9 november 2020 op de aanvraag beslist en daarbij aan [partij] een omgevingsvergunning verleend, als bedoeld in artikel 2.2, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) voor het aanpassen van de openbare weg.
    Bij het besluit op bezwaar van 12 juli 2021 heeft het college de vergunning gewijzigd. Het college heeft niet langer de vergunning verleend op basis van artikel 2.2, eerste lid, onder d van de Wabo, maar heeft de vergunning gebaseerd op artikel 2:11, tweede lid, onder b, van de Algemene Plaatselijke Verordening Westerwolde 2020.
    3.       [appellant] is eigenaar van twee panden aan de [locatie 3] in Ter Apel. Hij heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende vergunning. Het college heeft zijn bezwaar ongegrond verklaard. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak zijn daartegen ingediende beroep ongegrond verklaard.
    [appellant] is het niet eens de ongegrondverklaring van zijn beroep en voert verschillende redenen aan waarom volgens hem de aangevallen uitspraak niet juist is.
    Het oordeel van de Afdeling
    4.       De Afdeling geeft [appellant] in deze uitspraak gelijk als het gaat om de proceskostenveroordeling door de rechtbank in de aangevallen uitspraak. Voor het overige geeft de Afdeling [appellant] geen gelijk. Dit betekent dat het hoger beroep gegrond is. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd, maar alleen voor zover de rechtbank heeft nagelaten het college te veroordelen tot vergoeding van de door [appellant] gemaakte verblijfkosten voor het bijwonen van de zitting op 8 februari 2023. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het college alsnog in deze proceskosten veroordelen.
    5.       De Afdeling licht hierna aan de hand van wat [appellant] in hoger beroep heeft aangevoerd toe waarom zij tot dit oordeel komt.
    Bevoegdheid college
    6.       [appellant] voert aan dat het college niet meer bevoegd was een besluit te nemen op de aanvraag omdat de gevraagde vergunning al van rechtswege was verleend, omdat niet tijdig op de aanvraag was beslist en de beslissing ook niet is verdaagd. Volgens [appellant] is namelijk aannemelijk dat de vergunningaanvraag niet op 15 september 2020 is ingediend, maar al op 9 september 2020. De digitale vergunningaanvraag is weliswaar gedateerd op 15 september 2020 maar daarbij is een brief van 9 september 2020 gevoegd waarin ook al om een ontheffing van artikel 2:11 van de APV wordt gevraagd. Volgens [appellant] is het daarom aannemelijk dat de aanvraag al op 9 september 2020 is ontvangen.
    6.1.    Deze grond heeft [appellant] ook bij de rechtbank ingediend. De rechtbank heeft onder 4.3 en 4.4 van de aangevallen uitspraak uitgelegd waarom deze grond niet slaagt. [appellant] geeft in hoger beroep niet specifiek aan waarom deze motivering van de rechtbank onjuist is. Dat er een brief van 9 september 2020 is waarin een ontheffing op basis van artikel 2:11 van de APV wordt gevraagd, betekent nog niet dat de aanvraag ook op die dag is ingediend. De aanvraag is op 15 september 2020 digitaal ingediend. Daarom is geen vergunning van rechtswege ontstaan. De rechtbank heeft in dit betoog van [appellant] dan ook terecht geen aanleiding gezien voor een vernietiging van het bestreden besluit.
    Het betoog slaagt niet.
    Duidelijkheid van de aanvraag
    7.       [appellant] betoogt dat uit het gebruikte standaardformulier bij het indienen van de aanvraag blijkt dat een omgevingsvergunning is aangevraagd en niet een vergunning op grond van de APV. Die had dan ook niet kunnen worden verleend. Ook wijst hij erop dat de aanvraag onduidelijk is omdat in de brief van 9 september 2020 een ontheffing van de APV wordt aangevraagd, terwijl de digitale aanvraag gaat over een aanvraag om een omgevingsvergunning.
    Verder voert [appellant] aan dat de bij de aanvraag gevoegde situatietekening alleen de nieuwe situatie weergeeft zonder duidelijk te maken om welke percelen het gaat. Uit het feit dat het college een eigen situatietekening heeft opgesteld en heeft gevoegd bij zijn besluit op bezwaar kan volgens [appellant] al worden opgemaakt dat de aanvraag niet duidelijk is. Daarnaast staat op het aanvraagformulier ten onrechte alleen het perceel kadastraal bekend als Gemeente Vlagtwedde, sectie I nummer 5590 genoemd, terwijl het om meerdere percelen gaat.
    7.1.    De Afdeling is van oordeel dat uit de aanvraag duidelijk blijkt dat een vergunning op basis van artikel 2:11 van de APV is aangevraagd. Dat staat ook met zoveel woorden in het digitale aanvraagformulier.
    De rechtbank is onder 6.2 van de aangevallen uitspraak verder gemotiveerd ingegaan op het betoog van [appellant] over de duidelijkheid van de aanvraag. De rechtbank heeft daarin geoordeeld dat met de bijgevoegde  situatietekening voldoende duidelijk was waarover de aanvraag ging. De enkele omstandigheid dat bij de beslissing op bezwaar een nieuwe situatietekening is gevoegd waarop precies is aangeduid waarop de vergunning betrekking heeft, betekent niet dat de aanvraag onvolledig of onduidelijk was. Dat in het aanvraagformulier niet alle nummers van de kadastrale percelen zijn genoemd, betekent op zichzelf ook niet dat de aanvraag onduidelijk of onvolledig is.
    Het betoog slaagt niet.
    Bezwaarprocedure
    8.       [appellant] betoogt dat de rechtbank het gebrek in de bezwaarfase dat het college artikel 16 van de Verordening behandeling bezwaarschriften Gemeente Westerwolde heeft geschonden ten onrechte heeft gepasseerd. Doordat het college wel en hij niet de mogelijkheid heeft gehad om op de na de hoorzitting in bezwaar opgevraagde anterieure overeenkomst tussen vergunninghoudster en de gemeente te reageren, is hij namelijk benadeeld. [appellant] voert aan dat hij ten onrechte naar aanleiding daarvan niet in de gelegenheid is gesteld om opnieuw te worden gehoord.
    [appellant] voert verder aan dat door deze van gang zaken het college en de voorzitter van de Commissie Bezwaarschriften Westerwolde zich vooringenomen en partijdig hebben getoond danwel de schijn daarvan hebben gewekt. Dit geldt ook voor zover het college een aangepaste tekening bij het besluit op bezwaar heeft gevoegd. Daarmee is vergunninghoudster bevoordeeld. Gelet op deze omstandigheden heeft de rechtbank volgens [appellant] miskend dat sprake is van strijd met artikel 2:4, eerste lid, van de Awb.
    Uit de situatietekening bij het besluit op bezwaar blijkt bovendien dat de vergunning geen betrekking heeft op het perceel, kadastraal bekend als Gemeente Vlagtwedde, sectie I nummer 5593, terwijl dit perceel deel uitmaakt van het parkeerterrein en hier de voortuinen van de woningen aan de oostzijde van het parkeerterrein zijn voorzien, zodat de openbare weg ook op dit perceel wordt opengebroken en de grond daar aan de openbare weg wordt onttrokken.
    Daarnaast voert [appellant] aan dat de rechtbank heeft miskend dat zijn bezwaar door het college gegrond had moeten worden verklaard en dat zijn in de bezwaarfase gemaakte proceskosten vergoed hadden moeten worden. Het college heeft namelijk in het besluit op bezwaar de bij de vergunning horende tekening aangepast en daarbij de linker parkeerplaats op de hoek van de Hoofdstraat en Stationsstraat niet langer opgenomen. Dit heeft het college gedaan, omdat in de bezwaarfase bleek dat die parkeerplaats geen onderdeel uitmaakte van de met vergunninghoudster gesloten anterieure overeenkomst. [appellant] voert aan dat het college met deze aanpassing de bij het besluit van 9 november 2020 verleende omgevingsvergunning heeft herroepen.
    8.1.    De rechtbank is onder 9.1 tot en met 9.2.2 van de aangevallen uitspraak gemotiveerd ingegaan op de beroepsgrond over schending van artikel 16 van de Verordening behandeling bezwaarschriften Gemeente Westerwolde en het nader horen in bezwaar en de vooringenomenheid. De Afdeling kan zich vinden in dat oordeel van de rechtbank. In hoger beroep heeft [appellant] ook niet duidelijk gemaakt wat er in de anterieure overeenkomst staat waarover hij had willen worden gehoord en wat hij niet in beroep bij de rechtbank naar voren heeft kunnen brengen en waarom hij dus is benadeeld. De rechtbank heeft het gebrek dus terecht gepasseerd.
    Ook van vooringenomenheid is geen sprake. Dat het college in strijd met artikel 16 van de Verordening behandeling bezwaarschriften Gemeente Westerwolde heeft gehandeld, betekent nog niet dat het daarmee vooringenomen of partijdig is. Ook de omstandigheid dat het college een verduidelijkende tekening bij het besluit op bezwaar heeft gevoegd, betekent niet dat het college partijdig of vooringenomen is.
    De Afdeling overweegt verder dat het college naar aanleiding van een tegen een besluit gemaakt bezwaar op grond van artikel 7:11 van de Awb is gehouden tot een volledige heroverweging van dat besluit. Daaronder wordt ook verstaan een andere wettelijke bepaling aan het besluit ten grondslag leggen of een verduidelijkende tekening toevoegen. Op de zitting is met partijen vastgesteld dat op de tekening bij het besluit op bezwaar met rode lijnen is verduidelijkt op welke delen van de openbare weg de vergunning betrekking heeft. Daarmee is duidelijk voor welke locaties de vergunning geldt en dus aanpassingen aan de openbare weg mogen worden gedaan. Het gaat inderdaad zoals [appellant] heeft aangevoerd om delen van meerdere percelen. Met de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college bij zijn volledige heroverweging op grond van artikel 7:11, eerste lid, van de Awb het besluit in de bezwaarschriftenprocedure heeft mogen verduidelijken door een verduidelijkende overzichtstekening bij het besluit op bezwaar te voegen.
    Voor zover [appellant] betoogt dat ook op een niet op deze tekening weergegeven locatie aanpassingen aan de openbare weg moeten worden gedaan, namelijk binnen sectie I perceel 5593, overweegt de Afdeling dat voorliggende vergunning aanpassingen anders dan bij het besluit op bezwaar voor de relevante delen van de openbare weg met rode lijnen is weergegeven   niet toestaat. Zo nodig moet daarvoor een afzonderlijke vergunning worden aangevraagd.
    Ten slotte was er geen reden voor het college om de kosten in bezwaar voor [appellant] te vergoeden. Om de kosten in bezwaar te kunnen vergoeden moet op grond van artikel 7:15, tweede lid, van de Awb sprake  zijn van het herroepen van het besluit van 9 november 2020 wegens een aan het college te wijten onrechtmatigheid. Daarvan is in dit geval geen sprake. De bij het besluit van 9 november 2020 verleende vergunning is bij het besluit op bezwaar van 12 juli 2021 in stand gebleven met een andere grondslag. Verder is bij dat besluit in verband met het bezwaar van [appellant] dat niet duidelijk was waarop de vergunning ziet, nog eens extra verduidelijkt waarop de vergunning betrekking heeft. Het rechtsgevolg van de vergunning is daarmee dus niet gewijzigd. Herroeping van de vergunning was dus niet nodig.
    De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling terecht geen aanleiding gezien om het college te veroordelen in vergoeding van de kosten die in bezwaar zijn gemaakt.
    Het betoog slaagt niet.
    Sociale veiligheid en verkeersveiligheid
    9.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat er een onveilige situatie zal ontstaan. Allereerst als het gaat om de te realiseren brandgang achter de nieuw te realiseren woningen en die uitkomt op de Stationsstraat. De brandgang wordt niet verlicht en ligt niet in het zicht. [appellant] acht dit niet verantwoord en in strijd met de openbare veiligheid gelet op onder meer de overlast die er in Ter Apel is met asielzoekers en waarover media meerdere keren hebben bericht. Verder zal er volgens [appellant] een verkeersonveilige situatie ontstaan ter hoogte van het pand aan de [locatie 1]. Het trottoir oostelijk van de te realiseren woningen loopt tot de aanbouw van dit pand. Die aanbouw springt vooruit in de Hoofdstraat, zodat verkeer achter de aanbouw tegemoetkomend verkeer onvoldoende kan zien aankomen en vice versa. Dit wordt volgens [appellant] versterkt door auto’s die op de rijbaan parkeren. Voetgangers moeten ter hoogte van de aanbouw verder over de weg welke dient voor de ontsluiting van de achtergelegen Gemeentewerf, aldus [appellant].
    9.1.    Dit betoog gaat over de weigeringsgronden in artikel 1:8 van de APV. Op grond daarvan kan de vergunning geweigerd worden in het belang van de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid en of de bescherming van het milieu. Blijkens de motivering van het besluit op bezwaar 12 juli 2021 heeft het college die weigeringsgronden meegenomen in zijn besluitvorming. Het college is gemotiveerd tot de conclusie gekomen dat geen van deze weigeringsgronden zich hier voordoen. [appellant] heeft met zijn verwijzing naar berichtgevingen in de media niet aannemelijk gemaakt dat een onveilige situatie zal ontstaan door het aan te leggen pad ofwel brandgang achter de voorziene woningen ten noorden van het parkeerterrein. Als het gaat om de verkeersveiligheid heeft het college nader toegelicht dat dit deel van de Hoofdstraat een doodlopende en overzichtelijke weg is waar weinig verkeer gebruik van maakt. Aan beide zijden van de weg geldt een parkeerverbod. Volgens het college is van een verkeersonveilige situatie geen sprake en brengt de vergunning daar geen verandering in. [appellant] heeft deze toelichting van het college niet gemotiveerd bestreden. De rechtbank heeft in wat [appellant] over de situatie ter plaatse heeft aangevoerd terecht geen aanleiding gezien dat het college de vergunning niet heeft mogen verlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Proceskostenveroordeling in beroep
    10.     [appellant] betoogt dat de rechtbank een onjuiste proceskostenvergoeding heeft uitgesproken, omdat de rechtbank zijn gevraagde verblijfkosten voor het bijwonen van de zitting ten onrechte niet heeft vergoed.
    10.1.  Uit de aangevallen uitspraak blijkt dat de rechtbank op grond van artikel 8:75 van de Awb een proceskostenveroordeling ten bedrage van € 80,64 heeft uitgesproken, zijnde de reiskosten die [appellant] heeft gemaakt in verband met het bijwonen van de zitting van de rechtbank op 8 februari 2023. De rechtbank is daarbij overgegaan tot een kilometervergoeding. Verder heeft de rechtbank overwogen geen aanleiding te zien voor vergoeding van andere kosten. De Afdeling stelt vast dat [appellant] op het door hem bij de rechtbank overgelegde "formulier proceskosten" gevraagd heeft om vergoeding van reis- en verblijfkosten. Hij heeft ook een ‘specificatie kostenvergoeding beroep’ overgelegd, waaruit blijkt dat hij zowel om vergoeding van zijn reiskosten als om vergoeding van verblijfkosten voor het bijwonen van de zitting heeft gevraagd. De rechtbank heeft naar het oordeel van de Afdeling ten onrechte de verblijfkosten buiten beschouwing gelaten.
    Het betoog slaagt.
    Conclusie en proceskosten
    11.     Gelet op wat onder 10.1 is overwogen, is het hoger beroep van [appellant] gegrond. De aangevallen uitspraak komt, voor zover deze betrekking heeft op de proceskostenveroordeling, in aanmerking voor vernietiging. De aangevallen uitspraak wordt voor het overige bevestigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling de voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten die [appellant] in verband met de behandeling van het beroep heeft gemaakt vaststellen op € 95,80 (€ 80,64 reiskosten en € 15,16 verblijfkosten).
    Het college moet ook de proceskosten, zijnde de reis- en verblijfkosten, van het hoger beroep van [appellant] vergoeden. De verblijfkosten worden forfaitair vastgesteld op € 15,16. De reiskosten worden vastgesteld op € 67,35. Dat bedrag bestaat uit € 60,94, de prijs van een retour NS tweede klasse vanaf treinstation Lichtenvoorde-Groenlo naar treinstation Den Haag Centraal, plus een forfaitair bedrag van € 6,41 aan ov-chipkaartvergoeding. Voor het hoger beroep zijn de proceskosten dus € 82,51
    Het college moet het totaalbedrag van € 178,31 aan proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 2 mei  2023 in zaak nr. 21/2604, voor zover het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde daarbij is veroordeeld in de kosten die [appellant] in verband met de behandeling van het beroep heeft moeten maken, ten bedrage van € 80,64;
    III.      bevestigt de aangevallen uitspraak voor het overige;
    IV.      veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van  Westerwolde tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen   proceskosten tot een totaalbedrag van € 178,31;
    V.       gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 274,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. H.J.M. Besselink, voorzitter, en mr. J.J.W.P. van Gastel en mr. G.O. van Veldhuizen, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.G. Alderlieste, griffier.
    w.g. Besselink
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
    590