ECLI:NL:RBGEL:2025:7377, Rechtbank Gelderland, 02-09-2025, AWB-24_2504
Rechtbank Gelderland — Uitspraak 
Datum: 2025-09-02 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Het college heeft een preventief handhavingsverzoek in verband met de mogelijke bouw van een recreatiewoning afgewezen. De rechtbank verklaart het beroep van eisers hiertegen ongegrond. Ten tijde van het bestreden besluit zijn geen concrete handelingen verricht die wijzen dat de overtreding op korte termijn daadwerkelijk zal worden begaan. Een door de derde-partij geopperd plan voor het realiseren van een recreatiewoning is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor de conclusie dat een overtreding met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. 
        De rechtbank komt niet toe aan het betoog van eisers dat het toepasselijke bestemmingsplan onverbindend is. Omdat er geen sprake is van een concrete situatie die aan planregels kan worden getoetst, komt de rechtbank niet toe aan toetsing van de door eiser aangehaalde planregels aan hogere regelgeving (exceptieve toetsing).

RECHTBANK GELDERLAND
    
    
      Zittingsplaats Arnhem
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ARN 24/2504 
    
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van
    
    
      in de zaak tussen
    
    
      [eiser] en [eiseres], uit [plaats], eisers
    (gemachtigde: mr. S.P.M. Schaap),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Lochem 
    (gemachtigde: [gemachtigde]).
    
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: A. Koenderink uit Bathmen 
    (gemachtigde: mr. R.A. Oosterveer).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Eisers hebben de gemeente verzocht om preventief handhavend op te treden tegen de verwachte komst van een recreatiewoning op het perceel naast dat van hen. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het preventieve handhavingsverzoek. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van het verzoek.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college terecht van preventieve handhaving heeft afgezien. Eisers krijgen dus geen gelijk, hun beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eisers hebben op 13 juni 2023 het college verzocht om preventief handhavend op te treden, om de komst van een containerwoning op het buurperceel te voorkomen.
    
    
    
      2.1.
      Met het besluit van 11 juli 2023 heeft het college dit verzoek afgewezen. In de beslissing van 12 maart 2024 op het bezwaar van eisers is het college bij de afwijzing van het (preventieve) handhavingsverzoek gebleven.
      
    
    
      2.2.
      Hiertegen hebben eisers op 21 april 2024 beroep ingesteld bij de rechtbank.
      
    
    
      2.3.
      Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De derde-partij heeft ook schriftelijk gereageerd. 
      
    
    
      2.4.
      De rechtbank heeft het beroep op 19 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college, de heer [persoon A] namens de derde-partij en de gemachtigde van de derde-partij.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over?
      
    
    
    
      3. Eisers wonen aan de [locatie 1] in [plaats] (gemeente Lochem). De derde-partij is door schenking de nieuwe eigenaar geworden van het buurperceel, de [locatie 2]. Op het perceel [locatie 2] in [plaats] wordt niet gewoond. Er staat alleen een oud gebouw (dagverblijf) van ca. 12 m2 dat in 1939 met vergunning is gebouwd, vlakbij de perceelsgrens van eisers. Volgens het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ (vastgesteld op 7 april 2020 en inmiddels onherroepelijk) is dat perceeldeel bestemd als ‘Recreatie – Recreatiewoning’.
    
    
    
      3.1.
      De derde-partij heeft aangekondigd dat zij van plan is om een (vergunningsvrije) containerwoning op het perceel te plaatsen. Eisers zijn het daar niet mee eens en hebben het college verzocht om preventief handhavend op te treden, omdat de door de derde-partij te ontplooien activiteit en het te realiseren bouwwerk op die locatie in strijd zijn met het volgens eisers geldende bestemmingsplan. Het college heeft dit verzoek op 11 juni 2023 afgewezen, omdat van een overtreding niet gebleken is en zich geen gevaar voordoet van een overtreding van een concreet of bij de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid gaat plaatsvinden.
      
    
    
      3.2.
      Eisers zijn hiertegen in bezwaar gekomen op 19 augustus 2023. Zij hebben aangevoerd dat het geldende bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ onverbindend is, dat de plaatsing van een recreatiewoning in strijd is met de bedoelde bestemming en dat een containerwoning dus niet vergunningvrij kan worden gerealiseerd. In de beslissing van 12 maart 2024 op het bezwaar van eisers, heeft het college (in navolging van het advies van de commissie bezwaarschriften) de bezwaren ongegrond verklaard en het besluit in stand gelaten. Het college heeft de motivering aangevuld en toegelicht dat het geldende bestemmingsplan niet onverbindend is. Dat zou alleen zo kunnen zijn als er sprake is van evidente strijd met een hogere regeling en daarvan is in dit geval niet gebleken, aldus het college.
      
    
    
      3.3.
      De derde-partij stelt zich op het standpunt dat het college terecht heeft onderkend dat het niet bevoegd is om handhavend op te treden. Volgens de derde-partij besteden eisers veel aandacht aan de voorgeschiedenis. Het gaat in deze zaak echter over de vraag of het verzoek om preventief handhavend op te treden terecht is afgewezen. In die zin is de voorgeschiedenis niet relevant. De derde-partij concludeert dat volgens het geldende bestemmingsplan op het perceel een bouwvlak aanwezig is waar een recreatiewoning op kan worden gerealiseerd. Er is geen sprake van een met de wet strijdige situatie en ook de (gestelde) vrees daartoe is uit de lucht gegrepen. 
      
      
        
          Is er sprake van een dreigende overtreding? 
        
      
      
      
        4. Eisers stellen dat sprake is van een gevaar van een overtreding die met een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden, omdat de derde-partij heeft aangekondigd dat zij een concreet voornemen heeft om een recreatiewoning in de vorm van een containerwoning op haar perceel te plaatsen. Volgens eisers is het huidige bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’, en daarmee ook de bestemming ‘Recreatie-recreatiewoning’, namelijk onverbindend. In plaats daarvan dient een te realiseren recreatiewoning te worden getoetst aan het voorheen geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied Lochem 2010’. De beoogde recreatiewoning is dan in strijd met het als ‘Bos’ bestemde perceel van de derde-partij, zodat deze niet vergunningvrij kan worden geplaatst, aldus eisers.
      
      
    
    
      4.1.
      Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna de Afdeling) volgt dat een besluit tot het opleggen van een preventieve last onder dwangsom in de zin van artikel 5:7 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) slechts kan worden genomen als zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden.
      
    
    
      4.2.
      Een dergelijke situatie doet zich naar het oordeel van de rechtbank in deze zaak niet voor.
      
    
    
      4.3.
      De rechtbank baseert haar oordeel op het volgende. Niet in geschil is dat eisers en de derde-partij een gesprek met elkaar hebben gevoerd, nadat de derde-partij het perceel in eigendom heeft gekregen. Volgens eisers heeft de derde-partij daarin expliciet het voornemen tot het plaatsen van een containerwoning genoemd. Volgens de derde-partij is het gesprek gevoerd om met eisers de verschillende mogelijkheden van het perceel te bespreken. Los van het precieze doel van het gesprek, is het door de derde-partij geopperde plan voor het realiseren van een recreatiewoning naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende voor de conclusie dat zich een gevaar voordoet van een overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift die met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid zal plaatsvinden. De rechtbank volgt hiermee de Afdeling die in een uitspraak van 27 november 2024 nader invulling heeft gegeven aan de omstandigheden waaronder een klaarblijkelijk gevaar kan worden aangenomen. In die uitspraak komt de Afdeling tot de conclusie dat een enkel plan of voornemen tot het begaan van een overtreding niet voldoende is. Voor een klaarblijkelijk gevaar moeten concrete handelingen zijn verricht die erop wijzen dat de overtreding op korte termijn daadwerkelijk zal worden begaan. En dat laatste doet zich in dit geval niet voor. Van een concreet uitgezet tijdspad is niet gebleken en bij controle van het perceel op 12 juni 2023 is geen (begin van een) nieuw recreatieverblijf  aangetroffen. Dit staat nog los van dat het perceeldeel in kwestie in het huidige, onherroepelijke bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ is bestemd als ‘Recreatie-Recreatiewoning’, zodat een te realiseren recreatiewoning daarmee niet in strijd zou zijn. Bovendien is namens de derde-partij op zitting verklaard dat zij de toepasselijke wet- en regelgeving zal respecteren. Dat betekent dat zij een omgevingsvergunning zullen aanvragen als sprake is van activiteiten of bouwwerken op het perceel die vergunningplichtig zijn. 
      
    
    
      4.4.
      Gelet op het voorgaande is van een aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid van het plaatsvinden van een overtreding van het bestemmingsplan geen sprake en heeft het college terecht van handhaving afgezien. Het betoog van eisers slaagt niet.
      
      
        
          Is sprake van een onverbindend bestemmingsplan?
        
      
      
      
        5. Eisers betogen dat het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ onverbindend is, omdat het in strijd is met een hogere regeling, namelijk de Omgevingsverordening Gelderland. Het gaat eisers met name om de wijziging van de bestemming van het perceel naar “Recreatie-Recreatiewoning”. Volgens eisers leidt de nieuwe bestemming tot een ander gebruik dan de gerealiseerde natuurbestemming in de Omgevingsverordening en is deze wijziging onterecht niet getoetst aan het uitgangspunt dat een andere bestemming alleen is toegestaan op basis van een groot openbaar belang.
      
      
    
    
      5.1.
       Het is vaste jurisprudentie van de Afdeling dat wanneer de gelding van de toepasselijke bestemmingsplanregeling aan de orde wordt gesteld in een handhavingsprocedure of vergunningprocedure, de bestemmingsregeling alleen onverbindend wordt geacht of buiten toepassing wordt gelaten als de bestemmingsregeling evident in strijd is met een hogere regeling. Om evident te zijn, is onder meer vereist dat de hogere regelgeving zo concreet is dat deze zich voor toetsing daaraan bij wijze van exceptie leent.
      
    
    
      5.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank komt zij niet toe aan de beoordeling van het betoog van eisers dat het toepasselijke en onherroepelijke bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ vanwege evidente strijd met hogere regelgeving (in dit geval de Omgevingsverordening) onverbindend zou zijn. In dit geval gaat het namelijk om een preventief handhavingsverzoek van eisers, in een situatie waarin nog niets concreets is voorbereid voor de komst van een recreatiewoning, laat staan dat er al een recreatiewoning is gerealiseerd. Omdat er geen sprake is van een concrete situatie om aan de planregels te toetsen, komt de rechtbank niet toe aan toetsing van de door eiser aangehaalde planregels aan hogere regelgeving.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      6. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de beslissing van het college om niet handhavend op te treden in stand kan blijven. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M. Emaus Visschers, rechter, in aanwezigheid van mr. S.G. Hoijinck, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
    
  
  
     Kadastraal bekend onder de gemeente Gorssel, sectie [sectie], perceelnummer [nummer].
  
  
     Zoals die voorheen gold op grond van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Lochem 2010’.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 
    17 juli 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2917) en van 11 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2698).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4868.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 5 juni 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:2336) en van 27 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4266) en van de rechtbank Den Haag van 19 februari 2024 (ECLI:NL:RBDHA:2024:1971).
  
  
     Eisers zijn eerst nog een herzieningsprocedure gestart om het bestemmingsplan ‘[locatie 2]’ terug te draaien, in die zin dat de aan het perceel toegekende bestemming van ‘Recreatie-Recreatiewoning’ teruggedraaid zou worden naar de voorheen geldende bestemming ‘Bos’. De gemeenteraad heeft dit verzoek afgewezen. Het door eisers ingestelde beroep heeft de Afdeling in de uitspraak van 5 februari 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:423) ongegrond verklaard. Daarin heeft de Afdeling onder meer overwogen dat de door eisers aangevoerde beroepsgronden zich richten tegen het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’ en niet tegen het besluit van de gemeenteraad om het bestemmingsplan niet te herzien. Het had op de weg van eisers gelegen om deze beroepsgronden aan te voeren in een beroepsprocedure tegen de vaststelling van het bestemmingsplan ‘[naam bestemmingsplan]’. Het feit dat zij niet tijdig op de hoogte waren van die mogelijkheid, maakt dit niet anders. Het beroep van eisers geeft de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het besluit van de raad om het bestemmingsplan niet te herzien niet in overeenstemming is met het recht. Evenmin komt de Afdeling tot toe aan de vraag of het evidentiecriterium zou moeten worden gehanteerd. Het betoog van eisers slaagt dus niet.