ECLI:NL:RBNNE:2025:3355, Rechtbank Noord-Nederland, 15-08-2025, LEE 22/4478
Rechtbank Noord-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-08-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek om handhavend op te treden tegen geluid afkomstig van het Windpark N33 in Veendam. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het handhavingsverzoek van eiser niet goed is behandeld, omdat onvoldoende is onderzocht en onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd of er sprake is van een overtreding. 
        De rechtbank is van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de zorgplicht in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit) in dit geval niet van toepassing is. Partijen zijn het erover eens dat de windpark een inrichting type C is als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. Ook zijn partijen het erover eens dat de bepalingen in paragrafen 3.2.2 en 3.2.3. van het Activiteitenbesluit, over het in werking hebben van een windturbine of combinatie van windturbines (de windturbinebepalingen), in dit geval buiten toepassing moeten blijven. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit geoordeeld dat die bepalingen in strijd zijn met het Unierecht. De rechtbank stelt vast dat de rechtspraak geen aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat een deel van de windturbinebepalingen toch op het onderhavige geval van toepassing zou kunnen zijn.
        Voorts zijn partijen het erover eens dat vanaf 1 juli 2022 in paragraaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit de Tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken is opgenomen met voorschriften voor geluid en externe veiligheid. De rechtbank overweegt, anders dan het college, dat paragraaf 3.2.3a in het onderhavige geval wel van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank is aan de voorwaarden van artikel 3.15b, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit voldaan. De rechtbank stelt vast dat vóór 30 juni 2021 – te weten op 28 februari 2017 – twee omgevingsvergunningen zijn verleend voor het oprichten en in werking hebben van het windpark. Vaststaat voorts dat die omgevingsvergunningen daarna niet zijn gewijzigd. Verder acht de rechtbank van belang dat op 30 juni 2021 met het inpassingsplan van 16 februari 2017 in het windpark was voorzien. In zoverre wordt aan artikel 3.15b, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit voldaan. Naar het oordeel van de rechtbank is, anders dan het college stelt, ook aan de voorwaarde uit artikel 3.15b, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit, voldaan. De partiële herziening van het inpassingsplan op 21 maart 2022 is naar het oordeel van de rechtbank géén wijziging in de zin van artikel 3.15b, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank overweegt daartoe dat de wijziging slechts ziet op een relatief gering onderdeel van de gehele regeling van het windmolenpark, namelijk op de obstakelverlichting. Nu deze wijziging op geen enkele manier in verband kan worden gebracht met de bepalingen van paragraaf 3.2.3a en daarmee ook op geen enkele manier afbreuk kan doen aan een eventuele mer-(beoordelings-)plicht ten aanzien van hetgeen in die bepalingen wordt geregeld, ziet de rechtbank geen grond om hier te concluderen dat paragraaf 3.2.3a niet (meer) van toepassing zou zijn. De rechtbank laat daarbij zwaar wegen dat de bepalingen van paragraaf 3.2.3a in belangrijke aanknopingspunten voorzien in de bescherming van de omgeving tegen onder andere geluidsoverlast en juist daarom ook zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit, los van de vraag of dat in deze procedure zou kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Het vorenstaande betekent dat het college heeft miskend dat paragraaf 3.2.3a in het onderhavige geval van toepassing is. De rechtbank overweegt dat in dit geval, gelet op artikel 2, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit, ook de zorgplicht uit in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Het college heeft dit evenmin onderkend. Het bestreden besluit op bezwaar is in strijd met artikel 3.15b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit en daarmee in strijd met de wet genomen. 
        De rechtbank onderzoekt in het kader van finale geschilbeslechting of er al dan niet sprake was van een overtreding. De rechtbank overweegt dat duidelijk is dat eiser en andere omwonenden van het windpark al meerdere jaren geluidshinder ervaren van laagfrequent geluid (bromtonen) afkomstig van de windturbines in het windpark. Die hinder heeft vele gevolgen voor eiser en andere omwonenden. Voor eiser en andere omwonenden is het een erg lang traject geweest om meer duidelijkheid te krijgen over de aard, intensiteit en oorzaak van de bromtonen en om erkenning te krijgen van hun hinder. Met zijn handhavingsverzoek heeft eiser het college verzocht om te onderzoeken of het geluid en/of die hinder een overtreding oplevert op grond waarvan het college handhavend moet optreden. De rechtbank stelt vast dat het college voorafgaand aan het primaire besluit van 16 september 2021 geen kenbaar en objectief onderzoek heeft gedaan, dan wel laten doen, naar de geluidsproductie van het windpark en de door eiser ervaren geluidhinder. Daarmee is de behandeling van het handhavingsverzoek van eiser en besluitvorming daarover niet deugdelijk en zorgvuldig verlopen. In de bezwaarfase heeft er echter wel zo’n onderzoek plaatsgevonden, door [onderzoeker], zodat dat gebrek in bezwaar is hersteld. Het onderzoek van december 2021 heeft de basis gevormd voor de volledige heroverweging in de bezwaarfase en voor het besluit op bezwaar. Tussen partijen is niet in geschil dat het onderzoeksrapport van [onderzoeker] op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, dat de redenering van dat rapport begrijpelijk is en dat de getrokken conclusies daarop aansluiten. De rechtbank is van oordeel dat het college zijn conclusies op dat onderzoeksrapport heeft kunnen baseren. Gelet op de conclusies in het onderzoeksrapport van december 2021 is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake was van overtreding van geluidnormen van paragraaf 3.2.3.a van het Activiteitenbesluit. In die zin was en is er geen grondslag voor het college om tot handhaving over te gaan.
        De rechtbank is van oordeel dat op basis van de beschikbare gegevens niet kan worden beoordeeld of de exploitant aan zijn zorgplicht in de zin van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit heeft voldaan. De rechtbank overweegt dat uit het rapport van Arcadis van 19 januari 2024 volgt dat een deel van de bromtonen samenviel met de begrenzing van het vermogen van de turbines zonder dat de snelheid van de rotorbladen werd beperkt. Op basis van deze onderzoeksresultaten en contact van de exploitant met de fabrikant van de windturbines bleek dat softwareaanpassingen mogelijk waren. Die aanpassingen hebben effect gehad op het door de windturbines geproduceerde geluid en dan met name de lage tonen. De (geluids)situatie voor eiser is daarmee verbeterd. De rechtbank is er echter niet op voorhand van overtuigd dat verdere aanpassingen aan de (software van) de windturbines om de bromtonen te verminderen, niet meer mogelijk zouden zijn. Voor die conclusie biedt het dossier geen aanknopingspunten. Dit temeer nu [onderzoeker] in oktober 2024 heeft vastgesteld dat er nog steeds sprake is van een intense brom, die niet significant is afgenomen in november 2023. Het is daarom aan het college om te (laten) onderzoeken of verdere aanpassingen aan de windturbines mogelijk zijn en om te beoordelen of de exploitant al dan niet aan zijn zorgplicht in de zin van het Activiteitenbesluit heeft voldaan. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de weigering om te handhaven in stand te laten. Gelet op dit onderzoeks- en motiveringsgebrek bestaat geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, dan wel om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank zal het college daarom opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
        De rechtbank verklaart het beroep gegrond, draagt het college op om een nieuw besluit op bezwaar te nemen en draagt het college en de Staat der Nederlanden op om immateriële schadevergoeding aan eiser te betalen wegens overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Groningen
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: LEE 22/4478 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 15 augustus 2025 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiser]
      , uit [plaats], eiser
  
  
    en
  
  
    
      het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veendam, het college 
    (gemachtigden: E. Pol en mr. C.Q. Herfst).
  
  
    Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Windpark Vermeer B.V. uit Amsterdam, de exploitant
    (gemachtigde: mr. J.C. van Oosten).
  
  
    
      
      Samenvatting
    
  
  1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van een verzoek om handhavend op te treden tegen het Windpark N33 in Veendam. Eiser is het niet eens met die afwijzing. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing.
  
    1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het handhavingsverzoek van eiser niet goed is behandeld, omdat onvoldoende is onderzocht en onvoldoende deugdelijk is gemotiveerd of er sprake is van een overtreding. Eiser krijgt gelijk en het beroep is dus gegrond. Het college krijgt de opdracht om opnieuw op de bezwaren van eiser te beslissen, met inachtneming van deze uitspraak. Ook stelt de rechtbank vast dat de redelijke termijn is overschreden, waardoor aan eiser een schadevergoeding toekomt. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
  
  
    
      Procesverloop
    
  
  2. In het bestreden besluit van 4 november 2022 op het bezwaar van eiser is het college bij de afwijzing van het handhavingsverzoek gebleven.
  
    2.1. Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. De exploitant heeft ook schriftelijk gereageerd.
  
  
    2.2. De rechtbank heeft het beroep op 18 december 2024 op zitting behandeld. Aan de zitting hebben deelgenomen: eiser, de gemachtigden van het college, de gemachtigde van de exploitant en [persoon 1], [persoon 2], [persoon 3] en [persoon 4] namens de exploitant.
    
      Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
      Overgangsrecht Omgevingswet
    
  
  3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet (Ow) en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om handhaving op grond van de Wet milieubeheer (Wm) is ingediend vóór het tijdstip van inwerkintreding van de Ow, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
  3.1. Het verzoek om handhaving is gedaan op 8 juli 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wm en het Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit), zoals die golden vóór 1 januari 2024, van toepassing blijven.
  4. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
  
    
    Vaststaande feiten en omstandigheden
    
  
  5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
  
    5.1. Op 16 februari 2017 is het inpassingsplan “Windpark N33” (het inpassingsplan) vastgesteld. Dat plan voorziet in 35 windturbines in de gemeenten Midden-Groningen, Veendam en Oldambt.
  
  
    5.2. Op 28 februari 2017 heeft het college twee omgevingsvergunningen aan de exploitant verleend voor het oprichten, bouwen en in werking hebben van een windpark op percelen gelegen nabij de Rijksweg N33 in Veendam (het windpark). Het windpark op het grondgebied van de gemeente Veendam bestaat uit acht windturbines en twee inkoopstations.
  
  
    5.3. Op 8 juli 2021 heeft eiser een verzoek ingediend om handhavend op te treden tegen het windpark.
  
  
    5.4. Op 16 september 2021 heeft het college het handhavingsverzoek afgewezen. Hiertegen heeft eiser bezwaar gemaakt.
  
  
    5.5. [onderzoeker] ([onderzoeker]) heeft namens eiser en andere omwonenden onderzoek verricht naar het geluid dat door de windturbines wordt geproduceerd. In december 2021 heeft [onderzoeker] de resultaten van geluidmetingen van voor en na de realisatie van het windpark gepresenteerd. De metingen zijn verricht in de periode van begin mei 2019 tot en met 2 juni 2021. Ook is er een spectrale geluidsanalyse uitgevoerd en zijn de jaargemiddelde geluidsnormen belicht. Geconstateerd is dat bij het rekenen met jaargemiddelden, de moderne modellering met computers de werkelijkheid vaak goed benadert. De praktijk is dat het door het wisselvallige weer in Nederland onmogelijk is om op basis van metingen vast te stellen of het geluid van het windpark binnen de normen valt. Toegelicht is dat bij meetperioden van een maand echter wel een beeld ontstaat op basis waarvan een aanvaardbare en realistische verwachting over het jaargemiddelde kan worden uitgesproken. Vastgesteld is dat op verreweg de meeste momenten de dB(A)-waarde (ruim) onder de norm ligt. Ook is vastgesteld dat het uitzonderlijk is dat een windpark zoals het onderhavige windpark tonaal laagfrequent geluid (bromtonen) produceert. De bromtonen voor dit windpark zijn duidelijk zichtbaar in de spectrale analyse en duidelijk in het om het park te horen als de windturbines draaien. Vastgesteld is dat er een duidelijke relatie is met de windsnelheid. Voorts is vastgesteld dat er op basis van de huidige wetgeving niets aan het tonaal geluid gedaan kan worden. Geconcludeerd is dat het geluid van het windpark zeer waarschijnlijk wel valt binnen de gestelde geluidsnormen.
  
  
    5.6. Op 21 maart 2022 is een partiële herziening van het inpassingsplan vastgesteld.
  
  
    5.7. Op 22 september 2022 heeft de Commissie voor bezwaarschriften en klachten (de bezwaarcommissie) advies aan het college uitgebracht over het bezwaarschrift van eiser.
  
  
    5.8. Met het bestreden besluit van 4 november 2022 is het college bij de afwijzing van eisers handhavingsverzoek gebleven.
  
  
    
      Is de omvang van het handhavingsverzoek goed vastgesteld?
      
    
  
  6. Eiser betoogt dat zijn handhavingsverzoek en het handhavingsverzoek van Stichting Platform Tegenwind N33 en [eiser in LEE 23/892] – dat andere verzoek is aan de orde in zaaknummers LEE 23/708 en LEE 23/892 – betrekking hebben op het windpark als geheel en niet op één of meer van de omgevingsvergunningen. Er staan windturbines van dit windpark op het grondgebied van de gemeente Veendam en op het grondgebied van de gemeente Midden-Groningen. Volgens eiser is het opdelen van (de behandeling van) de handhavingsverzoeken door het college een ongeoorloofde salamitactiek, omdat daarmee mogelijk de vreemde situatie ontstaat dat een deel van het windpark aangepast moet worden en een ander deel niet.
  
    6.1. De rechtbank volgt dit betoog van eiser niet. Eiser heeft zijn handhavingsverzoek van 8 juli 2021 gericht aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veendam. In dat verzoek heeft eiser het college verzocht om handhavend op te treden tegen de windturbines van het windpark op het grondgebied van de gemeente Veendam. Dat handhavingsverzoek ziet dus niet op windturbines op het grondgebied van de gemeente Midden-Groningen. Evenmin is dat verzoek gericht aan het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Midden-Groningen. Nu het college niet bevoegd is om besluiten te nemen die betrekking hebben op het grondgebied van een andere gemeente kan het onderhavige beroep slechts betrekking hebben op het bestreden besluit van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Veendam. 
  
  
    
      7Deze beroepsgrond slaagt niet.Heeft eiser verzocht om intrekking van de omgevingsvergunningen? 
    8. Eiser betoogt dat het college ten onrechte de omgevingsvergunningen voor het windpark niet heeft ingetrokken. Nu er geen normen zijn voor deze windturbines en er veel klachten zijn over een ongebruikelijke bromtoon die geproduceerd wordt door de turbines, is duidelijk dat het windpark geen gebruik maakt van Best Beschikbare Technieken (BBT). Door de omgevingsvergunningen niet in te trekken heeft het college zich volgens eiser niet gehouden aan het Nevele-arrest. Eiser betoogt dat de rechtszekerheid voor de exploitant minder zwaar weegt dan de bescherming van omwonenden tegen geluidsoverlast. Het handhavingsverzoek dient in deze context ook gelezen te worden als een verzoek tot intrekking van de omgevingsvergunningen, aldus eiser.
    
    
      8.1.
      Het college voert aan dat bij de beoordeling van een handhavingsverzoek de vraag centraal staat of een overtreding moet worden gestopt, niet of een vergunningssituatie moet worden gewijzigd. Volgens het college is het intrekken van de omgevingsvergunningen niet aan de orde, omdat het opnieuw beoordelen van vergunningen die formele rechtskracht hebben gekregen niet binnen de reikwijdte van het handhavingsverzoek valt.
      
    
    
      8.2.
      De rechtbank volgt dit betoog van eiser niet. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) eerder heeft geoordeeld kan de reikwijdte van een handhavingsverzoek na het primaire besluit niet meer worden uitgebreid. De inhoud van het verzoek is bepalend voor de omvang van het geding. De rechtbank stelt vast dat eiser in zijn handhavingsverzoek heeft verzocht om handhavend op te treden tegen de windturbines door die stil te leggen, te (doen) vervangen dan wel te amoveren gelet op het laagfrequent geluid dat de windturbines produceren. Eiser heeft naar het oordeel van de rechtbank dus niet verzocht om de omgevingsvergunningen voor het windpark in te trekken. De verwijzing van eiser naar uitspraken van de ABRvS en van de rechtbank Midden-Nederland leidt niet tot een ander oordeel. In de door de ABRvS beoordeelde gevallen was namelijk geen sprake van handhavingsverzoeken maar van ambtshalve wijziging van een omgevingsvergunning, dan wel van afwijzing van een verzoek om omgevingsvergunningen in te trekken. In het door de rechtbank Midden-Nederland beoordeelde geval was sprake van specifieke maatwerkvoorschriften gericht op een ander windpark. De rechtbank acht dergelijke maatwerkvoorschriften niet vergelijkbaar met de omgevingsvergunningen voor het onderhavige windpark.
      
    
  
  
    
      9Deze beroepsgrond slaagt niet.Is in dit geval de zorgplicht uit artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit van toepassing? 
    10. Eiser betoogt dat college ten onrechte de bezwaargronden over de zorgplicht geheel niet in overweging heeft genomen. Volgens eiser is de zorgplicht uit artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit wel van toepassing, aangezien er artikelen uit hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit van toepassing zijn.
    
    
      10.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat de zorgplicht van hoofdstuk 2 van het Activiteitenbesluit in dit geval niet van toepassing is. De zorgplicht is alleen toepasselijk op vergunningplichtige inrichtingen voor zover het gaat om activiteiten genoemd in hoofdstuk 3 van het Activiteitenbesluit. Uit de rechtspraak van de ABRvS volgt dat de gehele paragraaf 3.2.3 van het Activiteitenbesluit buiten toepassing moet worden gelaten. De conclusie dat paragraaf 3.2.3 geheel buiten toepassing moet worden gelaten, wordt ook gedragen door wat de staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat schrijft in de nota van toelichting op de Tijdelijke overbruggingsregeling windturbineparken (de Tijdelijke regeling). Voorts voert het college aan dat nu er voor dit windpark op 21 maart 2022 een wijziging is geweest in het inpassingsplan, pararaaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit niet van toepassing is op het windpark. Op basis van de zorgplicht van het Activiteitenbesluit is het college daarom in dit geval niet bevoegd om handhavend op te treden tegen het windpark, aldus het college.
      
      
        11. De rechtbank is van oordeel dat het college zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de zorgplicht in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit in dit geval niet van toepassing is. Zij overweegt daartoe het volgende.
        
          
          Paragrafen 3.2.2. en 3.2.3 van het Activiteitenbesluit 
        
      
      
    
    
      11.1.
      Partijen zijn het erover eens dat de windpark een inrichting type C is als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. Ook zijn partijen het erover eens dat de bepalingen in paragrafen 3.2.2 en 3.2.3. van het Activiteitenbesluit, over het in werking hebben van een windturbine of combinatie van windturbines (de windturbinebepalingen), in dit geval buiten toepassing moeten blijven. De ABRvS heeft voorafgaand aan het nemen van het bestreden besluit geoordeeld dat die bepalingen in strijd zijn met het Unierecht. De rechtbank stelt vast dat de rechtspraak geen aanknopingspunten biedt voor de conclusie dat een deel van de windturbinebepalingen toch op het onderhavige geval van toepassing zou kunnen zijn. 
      
      
        
          Paragraaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit
        
      
      
    
    
      11.2.
      Voorts zijn partijen het erover eens dat vanaf 1 juli 2022 in paragraaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit de Tijdelijke regeling is opgenomen met voorschriften voor geluid en externe veiligheid. De rechtbank overweegt, anders dan het college, dat paragraaf 3.2.3a in het onderhavige geval wel van toepassing is.
      
      
        11.2.1.
        
          Ingevolge artikel 3.15b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit is paragraaf 3.2.3a van toepassing wanneer voor windturbines in windturbineparken is voldaan aan de volgende cumulatieve vereisten: 
          a. uiterlijk op 30 juni 2021:
          1° een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e of onder i, van de Wabo is verleend; en
          2° een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet is verleend dan wel een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 of 3.28 van die wet of beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van die wet is vastgesteld, waarin in het windturbinepark wordt voorzien; en
          b. sinds 30 juni 2021 geen wijziging van kracht is geworden in de omgevingsvergunning, bedoeld onder a, onder 1°, of, voor zover dat op het windturbinepark betrekking had, het besluit, bedoeld onder a, onder 2°.
        
        
      
      
        11.2.2.
        Naar het oordeel van de rechtbank is aan de voorwaarden van artikel 3.15b, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit voldaan. De rechtbank stelt vast dat vóór 30 juni 2021 – te weten op 28 februari 2017 – twee omgevingsvergunningen zijn verleend voor het oprichten en in werking hebben van het windpark. Vaststaat voorts dat die omgevingsvergunningen daarna niet zijn gewijzigd. Verder acht de rechtbank van belang dat op 30 juni 2021 met het inpassingsplan van 16 februari 2017 in het windpark was voorzien. In zoverre wordt aan artikel 3.15b, eerste lid, onder a, van het Activiteitenbesluit voldaan.
        
      
      
        11.2.3.
        Naar het oordeel van de rechtbank is, anders dan het college stelt, ook aan de voorwaarde uit artikel 3.15b, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit, voldaan. De partiële herziening van het inpassingsplan op 21 maart 2022 is naar het oordeel van de rechtbank géén wijziging in de zin van artikel 3.15b, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank overweegt daartoe dat de wijziging slechts ziet op een relatief gering onderdeel van de gehele regeling van het windmolenpark, namelijk op de obstakelverlichting. Nu deze wijziging op geen enkele manier in verband kan worden gebracht met de bepalingen van paragraaf 3.2.3a en daarmee ook op geen enkele manier afbreuk kan doen aan een eventuele mer-(beoordelings-)plicht ten aanzien van hetgeen in die bepalingen wordt geregeld, ziet de rechtbank geen grond om hier te concluderen dat paragraaf 3.2.3a niet (meer) van toepassing zou zijn. De rechtbank laat daarbij zwaar wegen dat de bepalingen van paragraaf 3.2.3a in belangrijke aanknopingspunten voorzien in de bescherming van de omgeving tegen onder andere geluidsoverlast en juist daarom ook zijn opgenomen in het Activiteitenbesluit, los van de vraag of dat in deze procedure zou kunnen leiden tot vernietiging van het bestreden besluit.
        
      
      
        11.2.4.
        Het vorenstaande betekent dat het college heeft miskend dat paragraaf 3.2.3a in het onderhavige geval van toepassing is. 
        
      
    
    
      11.3.
      De rechtbank overweegt dat in dit geval, gelet op artikel 2, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit, ook de zorgplicht uit in artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit van toepassing is. Het college heeft dit evenmin onderkend.
      
      12. Deze beroepsgrond slaagt. Het bestreden besluit op bezwaar is in strijd met artikel 3.15b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit en daarmee in strijd met de wet genomen. 
      
      13. De rechtbank onderzoekt hieronder in het kader van finale geschilbeslechting of er al dan niet sprake was van een overtreding.Was er ten tijde van het bestreden besluit sprake van een overtreding?
      
      14. Eiser betoogt dat in dit geval deze windturbines een storend laagfrequent geluid veroorzaken. Uit metingen van Arcadis en van [onderzoeker] blijkt dat de bromtonen tijdens momenten van lage stroomopbrengst zijn afgenomen, maar dat er tijdens de normale bedrijfsvoering nog steeds een luide bromtoon te horen is. Het is gissen naar de oorzaak van de bromtonen, maar eiser vermoedt dat er sprake is van een defect of een ontwerpfout. Volgens eiser heeft het college zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat op basis van de milieueffectrapportage (mer) niet gehandhaafd kan worden. Eiser meent dat dit wel kan omdat bij de vergunningaanvraag onjuiste informatie is aangeleverd. Daarnaast stelt eiser dat uit de HUF-beoordeling blijkt dat handhaving op basis van de Lden-norm illusoir is. Het college is ten onrechte uitgegaan van die norm en rekenmethode, aldus eiser.
      
    
    
      14.1.
      Het college stelt zich op het standpunt dat geen geluidsnormen zijn overtreden. Volgens het college zijn alle onderzoeken, rapportages, berekeningen en reacties daarop betrokken bij de besluitvorming over eisers bezwaarschrift. In dit geval ligt het berekende akoestische jaargemiddelde ruimschoots onder de normen van 47 dB Lden en 41 dB Lnight, als die normen van toepassing zouden zijn. Nu uit de berekeningen blijkt dat de geluidsproductie onder de helft van de wettelijke norm blijft, maakt dit volgens het college des te minder aannemelijk dat de wettelijke zorgplicht geschonden zou zijn. Uit het onderzoek van [onderzoeker] blijkt dat er op verschillende momenten sprake is van laagfrequent geluid. Uit het onderzoek blijkt niet hoe hard en hoe vaak dit geluid zich voordoet, maar wel dat het geluid samenhangt met bepaalde windsterktes. Ook stelt het onderzoek dat het laagfrequent geluid hinder kan veroorzaken bij omwonenden. Daarvan getuigen ook de klachten die bij de gemeente en de dorpsraad worden ingediend. Het college ziet echter ook in het onderzoek staan dat dat het windpark zeer waarschijnlijk wel binnen de gestelde geluidsnormen blijft en dat er op basis van de huidige wetgeving helaas niets aan gedaan kan worden. Het college acht van belang dat de metingen, op één meting na, betrekking hebben op de periode voordat de exploitant de instellingen van de windturbines heeft gewijzigd. Uit het onderzoek blijkt dus niet dat er sprake is van een overtreding van de voorheen geldende grenswaarden van het Activiteitenbesluit, maar ook niet dat er sprake is van onevenredige geluidhinder. Volgens het college brengen de andere onderzoeken daar geen verandering in. Ook in de registraties over het jaar 2021 ziet het college geen aanknopingspunten voor een ander standpunt. Daarnaast voert het college aan dat, anders dan eiser beweert, het college niet heeft geconcludeerd dat er meer geluid wordt geproduceerd dan in de mer bij de vergunningaanvraag als worst case scenario is berekend. Zelfs al zou er een grotere geluidsproductie zijn dan in de mer is berekend, kan alsnog niet tegemoet gekomen worden aan de wensen van eiser. Een mer is niet bedoeld om normen te scheppen waar het vergunde project aan moet voldoen en een grondslag te bieden voor handhaving. Dit omdat een mer geen voorschriften bevat, aldus het college.
      
      
        15. De rechtbank overweegt dat duidelijk is dat eiser en andere omwonenden van het windpark al meerdere jaren geluidshinder ervaren van laagfrequent geluid (bromtonen) afkomstig van de windturbines in het windpark. Die hinder heeft vele gevolgen voor eiser en andere omwonenden. Voor eiser en andere omwonenden is het een erg lang traject geweest om meer duidelijkheid te krijgen over de aard, intensiteit en oorzaak van de bromtonen en om erkenning te krijgen van hun hinder. Met zijn handhavingsverzoek heeft eiser het college verzocht om te onderzoeken of het geluid en/of die hinder een overtreding oplevert op grond waarvan het college handhavend moet optreden. De rechtbank overweegt over die vraag het volgende.
        
          
          Heeft er een zorgvuldig onderzoek naar de gestelde overtreding plaatsgevonden? 
        
      
      
    
    
      15.1.
      Vaststaat dat [onderzoeker] namens eiser en andere omwonenden voorafgaand aan het nemen van het besluit op bezwaar onderzoek heeft verricht naar het geluid dat door de windturbines wordt geproduceerd. Ook staat vast dat eiser in beroep een akoestisch rapport van Arcadis van 19 januari 2024 en een toelichting van [onderzoeker] van oktober 2024 heeft ingediend.
      
      
        15.1.1.
        De rechtbank stelt vast dat het college voorafgaand aan het primaire besluit van 16 september 2021 geen kenbaar en objectief onderzoek heeft gedaan, dan wel laten doen, naar de geluidsproductie van het windpark en de door eiser ervaren geluidhinder. Daarmee is de behandeling van het handhavingsverzoek van eiser en besluitvorming daarover niet deugdelijk en zorgvuldig verlopen. In de bezwaarfase heeft er echter wel zo’n onderzoek plaatsgevonden, door [onderzoeker], zodat dat gebrek in bezwaar is hersteld. Het onderzoek van december 2021 heeft de basis gevormd voor de volledige heroverweging in de bezwaarfase en voor het besluit op bezwaar. Tussen partijen is niet in geschil dat het onderzoeksrapport van [onderzoeker] op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, dat de redenering van dat rapport begrijpelijk is en dat de getrokken conclusies daarop aansluiten. De rechtbank is van oordeel dat het college zijn conclusies op dat onderzoeksrapport heeft kunnen baseren.Was er sprake van een overtreding van de geluidsnormen van paragraaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit? 
        
      
    
    
      15.2.
      Gelet op de conclusies in het onderzoeksrapport van december 2021 – zoals die hiervoor in overweging 5.5. zijn weergegeven – is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake was van overtreding van geluidnormen van paragraaf 3.2.3.a van het Activiteitenbesluit. In die zin was en is er geen grondslag voor het college om tot handhaving over te gaan.
      
    
    
      15.3.
      De verwijzing van eiser naar de mer leidt niet tot het oordeel dat het college ten onrechte heeft geweigerd om handhavend op te treden. In de mer zijn geen geluidsnormen opgenomen op basis waarvan kan worden beoordeeld of er sprake is van een overtreding.
      
      
        
          Was er sprake van een overtreding van de zorgplicht? 
        
      
      
    
    
      15.4.
      Hoewel aan de geluidnormen van paragraaf 3.2.3a van het Activiteitenbesluit werd voldaan, overweegt de rechtbank dat eiser en andere omwonenden geluidhinder ondervinden van (het gebruik van) het windpark, in het bijzonder de bromtonen. De rechtbank is van oordeel dat op basis van de beschikbare gegevens niet kan worden beoordeeld of de exploitant aan zijn zorgplicht in de zin van artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit hebben voldaan. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
      
      
        15.4.1.
        De rechtbank overweegt dat uit het rapport van Arcadis van 19 januari 2024 volgt dat een deel van de bromtonen samenviel met de begrenzing van het vermogen van de turbines zonder dat de snelheid van de rotorbladen werd beperkt. Op basis van deze onderzoeksresultaten en contact met de fabrikant van de windturbines bleek dat softwareaanpassingen mogelijk waren. Die aanpassingen hebben effect gehad op het door de windturbines geproduceerde geluid en dan met name de lage tonen. De (geluids)situatie voor eiser is daarmee verbeterd. 
        
      
      
        15.4.2.
        
          De rechtbank is er echter niet op voorhand van overtuigd dat verdere aanpassingen aan de (software van) de windturbines om de bromtonen te verminderen, niet meer mogelijk zouden zijn. Voor die conclusie biedt het dossier geen aanknopingspunten. Dit temeer nu [onderzoeker] in oktober 2024 heeft vastgesteld dat er nog steeds sprake is van een intense brom, die niet significant is afgenomen in november 2023. Het is daarom aan het college om te (laten) onderzoeken of verdere aanpassingen aan de windturbines mogelijk zijn en om te beoordelen of de exploitant al dan niet aan zijn zorgplicht in de zin van het Activiteitenbesluit heeft voldaan. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding om de rechtsgevolgen van de weigering om te handhaven in stand te laten. Gelet op dit onderzoeks- en motiveringsgebrek bestaat geen mogelijkheid om zelf in de zaak te voorzien, dan wel om een bestuurlijke lus toe te passen. De rechtbank zal het college daarom opdragen om een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
          
            
            Is er sprake van een overschrijding van de redelijke termijn?
            
          
          16. Eiser betoogt dat deze handhavingsprocedure al zeer lang loopt. De rechtbank begrijpt dit betoog zo dat eiser meent dat in dit geval de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overtreden.
        
      
    
    
      16.1.
      Volgens vaste rechtspraak is de redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, in dit geval vier jaar. De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen.
      
    
    
      16.2.
      De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn is aangevangen met de ontvangst van het bezwaarschrift door het college op 27 oktober 2021. Op het moment van het doen van deze uitspraak is de redelijke termijn van twee jaar voor de behandeling van het bezwaar en het beroep met 22 maanden overschreden. Deze overschrijding is zowel aan het college als aan de rechtbank toe te rekenen. De behandeling van het bezwaar heeft zeven (7) maanden te lang geduurd. De behandeling van het beroep heeft 15 maanden te lang geduurd. Van bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen, is geen sprake.
      
    
    
      16.3.
      De rechtbank gaat uit van een forfaitair tarief van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij de overschrijding naar boven wordt afgerond. Het totale schadebedrag bedraagt daarmee € 2.000,-. De rechtbank zal het college veroordelen tot betaling van € 583,- (7/24 van het totaalbedrag) aan eiser als vergoeding van de geleden immateriële schade. De rechtbank zal de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1.417,- (17/24 van het totaalbedrag) aan eiser als vergoeding van de geleden immateriële schade.
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        17. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit op bezwaar in strijd is met artikel 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 2.1 en artikel 3.15b, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Het college moet een nieuw besluit op bezwaar nemen, met inachtneming van deze uitspraak.
      
      
    
    
      17.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht van € 184,- aan eiser vergoeden. Eiser krijgt ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. Eiser heeft recht op vergoeding van reiskosten voor het bijwonen van de zitting. Die reiskostenvergoeding bedraagt € 23,62 (een retourreis met het openbaar vervoer, tweede klasse, tussen [adres] in [plaats] en Guyotplein 1 in Groningen). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
    
    
      17.2.
      
        Het verzoek van eiser om een vergoeding wegens de overschrijding van de redelijke termijn wordt toegewezen. Het college moet aan eiser een vergoeding van € 583,- betalen voor geleden immateriële schade. De Staat der Nederlanden moet aan eiser een vergoeding van € 1.417,- betalen voor geleden immateriële schade.
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit op bezwaar van 4 november 2022;
      - draagt het college op om een nieuw besluit op het bezwaar van eiser te nemen, met
      inachtneming van deze uitspraak;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
      - veroordeelt het college om aan eiser een schadevergoeding van € 583,- te betalen
      voor geleden immateriële schade;
      - veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) om aan eiser een schadevergoeding van € 1.417,- te betalen voor geleden immateriële schade.
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, en mr. M.S. van den Berg en mr. H.D. Tolsma, leden, in aanwezigheid van mr.R.A. Schaapsmeerders, griffier.Uitgesproken in het openbaar op 15 augustus 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
      
      
      
        
          Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
        
      
      
      
        
          Activiteitenbesluit milieubeheer (Activiteitenbesluit)
        
        
          
          Afdeling 2 Zorgplicht
        
      
      
      
        Artikel 2Deze afdeling is van toepassing op degene die:
        […]
      
      b. een inrichting type C drijft, voor zover deze afdeling betrekking heeft op activiteiten die verricht worden binnen de inrichting waarop hoofdstuk 3 van toepassing is.
      
      
        Artikel 2.11. Degene die een inrichting drijft en weet of redelijkerwijs had kunnen weten dat door het in werking zijn dan wel het al dan niet tijdelijk buiten werking stellen van de inrichting nadelige gevolgen voor het milieu ontstaan of kunnen ontstaan, die niet of onvoldoende worden voorkomen of beperkt door naleving van de bij of krachtens dit besluit gestelde regels, voorkomt die gevolgen of beperkt die voor zover voorkomen niet mogelijk is en voor zover dit redelijkerwijs van hem kan worden gevergd.2. Onder het voorkomen of beperken van het ontstaan van nadelige gevolgen voor het milieu als bedoeld in het eerste lid wordt verstaan:[…]
      
      f. het voorkomen dan wel voor zover dat niet mogelijk is het tot een aanvaardbaar niveau beperken van geluidhinder.
      
      
        
          Afdeling 3.2 Installaties
          
          Paragraaf 3.2.3a In werking hebben van een windturbinepark
        
        
          Artikel 3.15b1. Deze paragraaf is tot en met 30 juni 2025 van toepassing op het in werking hebben van een windturbine die deel uitmaakt van een windturbinepark waarvoor:
      
      a. uiterlijk op 30 juni 2021:
      
        1° een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e of onder i, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is verleend; en
        2° een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet is verleend dan wel een bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van de Wet ruimtelijke ordening, inpassingsplan als bedoeld in artikel 3.26 of 3.28 van die wet of beheersverordening als bedoeld in artikel 3.38 van die wet is vastgesteld, waarin in het windturbinepark wordt voorzien; en 
      
      b. sinds 30 juni 2021 geen wijziging van kracht is geworden in de omgevingsvergunning, bedoeld onder a, onder 1°, of, voor zover dat op het windturbinepark betrekking had, het besluit, bedoeld onder a, onder 2°.
      2. Deze paragraaf is niet van toepassing op het in werking hebben van een windturbine als bedoeld in het eerste lid, vanaf het tijdstip waarop met betrekking tot de windturbine of het windturbinepark waarvan de windturbine deel uitmaakt, een wijziging van de omgevingsvergunning of het bestemmingsplan van kracht wordt.
      
      
        Artikel 3.15d1. Een windturbine of een combinatie van windturbines voldoet ten behoeve van het voorkomen of beperken van geluidhinder aan de norm van ten hoogste 47 dB Lden en aan de norm van ten hoogste 41 dB Lnight op de gevel van gevoelige gebouwen, tenzij deze zijn gelegen op een gezoneerd industrieterrein, en bij gevoelige terreinen op de grens van het terrein. […]
      
      
      
        Artikel 3.15e1. De metingen van de geluidemissie ter bepaling van de bronsterkte van een windturbine of een combinatie van windturbines worden uitgevoerd overeenkomstig de bij ministeriële regeling te stellen eisen.2. De drijver van de inrichting registreert de bij ministeriële regeling te bepalen gegevens welke gedurende vijf kalenderjaren na dagtekening worden bewaard en ter inzage gehouden.
      
    
  
  
     Deze omgevingsvergunningen en het inpassingsplan zijn met de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1781) onherroepelijk geworden.
  
  
     Die partiële herziening is met de uitspraak van de ABRvS van 31 januari 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:382) onherroepelijk geworden.
  
  
     Eiser verwijst naar de uitspraken van de ABRvS van 13 december 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:3423) en van 18 september 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:3744).
  
  
     Zie het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 25 juni 2020, ECLI:EU:C:2020:503.
  
  
     Eiser verwijst naar de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 mei 2024, ECLI:NL:RBMNE:2024:3051.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de ABRvS van 10 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4517.
  
  
     In de uitspraak van 13 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3423.
  
  
     In de uitspraak van 18 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3744.
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 30 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1395.
  
  
     Staatsblad 2022, nr. 181.
  
  
     Zie de hiervoor genoemde uitspraak van de uitspraak 30 juni 2021.
  
  
     Zie de uitspraak van de ABRvS van 5 juni 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2312.