ECLI:NL:RBLIM:2025:7126, Rechtbank Limburg, 22-07-2025, ROE 22/2982
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2025-07-22 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Eiseres heeft op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 een subsidie aangevraagd. Deze subsidie is uiteindelijk vastgesteld op € 0,-. De rechtbank is van oordeel dat verweerder de uren van een adviseur terecht niet subsidiabel heeft geacht. Gelet daarop heeft verweerder de subsidie terecht vastgesteld op 
        € 0. Het beroep is ongegrond.

RECHTBANK LIMBURG
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      Zaaknummer: ROE 22/2982
    
    
      Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 juli 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , gevestigd in [vestigingsplaats]
    (gemachtigden: W.J.N. Brouwer en J.C.P. Poulissen),
    
    
      en
    
    
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid 
    (gemachtigden: mr. P. Blok, mr. R.A. van der Oord en Y.J. Gerverdinck).
    
    
    Samenvatting
    
    1. Deze uitspraak gaat over een door eiseres aangevraagde subsidie waarover verweerder een besluit heeft genomen. In het besluit is de subsidie op nihil vastgesteld, terwijl eiseres om een subsidie van € 6.988,- had gevraagd. Eiseres is het daar niet mee eens.
    
    2. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat verweerder de aangevraagde subsidie terecht op nihil heeft gesteld. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      3. Verweerder heeft de door eiseres aangevraagde subsidie met het besluit van 15 november 2021 (hierna: het subsidiebesluit) vastgesteld op € 0,-. 
    
    
    
      3.1.
      Met de beslissing op bezwaar van 21 november 2022 (hierna: het bestreden besluit) is verweerder bij dat besluit gebleven. Eiseres heeft daartegen beroep ingesteld.
      
    
    
      3.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 23 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van eiseres en de gemachtigden van verweerder deelgenomen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Waar gaat deze zaak over? 
      
    
    
    
      4. Eiseres heeft op 12 november 2018 voor het project ”Intrinsiek duurzaam inzetbaar” (projectnummer [nummer] ) subsidie uit het Europees Sociaal Fonds aangevraagd op grond van de Subsidieregeling ESF 2014-2020 (hierna: de Subsidieregeling). Voor dat project heeft eiseres externe adviseurs van het bedrijf benVitaal ingeschakeld. Eiseres heeft de projectkosten begroot op € 25.000,-. Verweerder heeft op 6 december 2018 subsidie voor het project verleend voor de periode van 7 december 2018 tot 7 december 2019 voor een maximaal subsidiebedrag van € 12.500,- (hierna: het subsidieverleningsbesluit). 
    
    
    
      4.1.
      Eiseres heeft vervolgens op 27 en 30 april 2020 (en later aangevuld) een einddeclaratie ingediend bij verweerder en € 13.976,- aan subsidiabele kosten gedeclareerd. Eiseres heeft gevraagd om de subsidie op € 6.988,- vast te stellen. Naar aanleiding van deze einddeclaratie heeft verweerder nog nadere informatie verzocht van eiseres en vervolgens een voornemen uitgebracht op 5 maart 2021. Eiseres heeft op dat voornemen gereageerd.
      
    
    
      4.2.
      Verweerder heeft – voor zover van belang – aangegeven dat niet aan de voorwaarden voor subsidievaststelling is voldaan nu eiseres twee sets facturen heeft ingediend en onduidelijk is gebleven welke set de juiste is. Verder heeft verweerder de uren van een opgevoerde adviseur niet declarabel geacht omdat ten aanzien van de adviseur niet aan het referentievereiste is voldaan. Daarom heeft verweerder de subsidie vastgesteld op € 0,-.
      
    
    
      4.3.
      In het verweerschrift van 6 mei 2024 heeft verweerder aangegeven het standpunt inzake de facturen te laten vervallen nu verweerder alsnog heeft kunnen vaststellen dat de gefactureerde uren overeenkomen met de gerealiseerde uren. 
      
      
        5. De rechtbank beoordeelt of verweerder de subsidie terecht op € 0,- heeft vastgesteld. Zij beoordeelt uitsluitend of de in het bestreden besluit opgenomen standpunten van verweerder juist zijn (en dus niet of de in het subsidiebesluit opgenomen standpunten juist zijn). Zij doet dat uitsluitend aan de hand van de argumenten die eiseres in beroep naar voren heeft gebracht en hetgeen daarover ter zitting is besproken.
      
      
    
    
      5.1.
      In de bijlage bij deze uitspraak zijn de relevante regels opgenomen.
      
      
        
          De uren van adviseur [adviseur]
        
      
      
      6.  Ten aanzien van adviseur [adviseur] heeft eiseres vier referenties ingediend. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit deze referenties niet kan worden opgemaakt dat de adviseur bij aanvang van het project beschikte over relevante kennis en ervaring op het gebied van duurzame inzetbaarheid. Daarom acht verweerder de opgegeven uren van adviseur [adviseur] niet subsidiabel. Over de vier referenties heeft verweerder het volgende aangegeven:
      
        
          
            [bedrijfsnaam] : dit project betrof een initiatief van de gemeente Brunssum om mensen met een afstand tot de maatschappij en arbeidsmarkt te helpen integreren. Dat valt niet binnen de doelstelling van de Subsidieregeling en hieruit kan volgens verweerder dus geen kennis en ervaring op het gebied van duurzame inzetbaarheid worden afgeleid.
        
        
          Sappi: uit de betrokkenheid van de adviseur bij het programma ‘Sappi in beweging’ kan niet worden opgemaakt dat de adviseur kennis en ervaring op het gebied van duurzame inzetbaarheid heeft. De verwijzing naar allerlei activiteiten, gedeeltelijk met een werkgroep, is te abstract. Volgens verweerder voldoet deze referentie daarom niet.
        
        
          Vaeshartelt: dit project liep een jaar en de adviseur heeft enkel in augustus 2018 werkzaamheden voor dit project verricht. De uitgevoerde taken, in combinatie met de duur van de werkzaamheden afgezet tegen de duur van het project zijn volgens verweerder onvoldoende (specifiek) om aan te nemen dat sprake is van voldoende kennis en ervaring.
        
        
          RD4: dit project liep van begin tot eind 2018. Verweerder weet ambtshalve dat de adviseur pas in september 2018 bij de externe adviseur in dienst is getreden. Nu het onderhavige subsidieproject is gestart op 5 september 2018 kon de adviseur volgens verweerder op dat moment nog niet beschikken over voldoende kennis en ervaring.
        
      
      
      7. Eiseres verwijst ten aanzien van de adviseur [adviseur] naar hetgeen zij in bezwaar heeft aangevoerd. Eiseres verwijst in bezwaar naar projectoverkoepelende afspraken die met verweerder zijn gemaakt. Verweerder heeft adviseur [adviseur] op basis van twee referentieprojecten goedgekeurd voor projecten gestart op of na 25 september 2019. Eiseres acht dat niet juist. Volgens eiseres beschikte adviseur [adviseur] op basis van zijn werkzaamheden in deze twee projecten in 2018 reeds eind 2018 over voldoende kennis en ervaring. In haar beroepschrift voegt eiseres daaraan toe dat zij van mening is dat de adviseur vóór de start van zijn werkzaamheden in het onderhavige subsidieproject over voldoende kennis en ervaring beschikte, en dat het niet noodzakelijk is dat hij al vóór de subsidieaanvraag over deze kennis en ervaring beschikte.
      
      8. In artikel 1 van de Subsidieregeling is bepaald dat onder Adviseur investeringsprioriteit B wordt verstaan: een natuurlijk persoon (…) die in het kader van de uitoefening van zijn beroep of bedrijf als adviseur werkzaam is op het gebied van duurzame inzetbaarheid. Onder duurzame inzetbaarheid wordt verstaan: het gemotiveerd, gezond en productief houden van werkenden om hen in staat te stellen tot aan het bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd (…) betaald werk te verrichten. 
      
    
    
      8.1.
      Vervolgens is in artikel B6, aanhef en onder f, van de Subsidieregeling bepaald dat een project slechts voor subsidie in aanmerking komt indien per adviseur investeringsprioriteit B twee referenties worden ingediend, afkomstig van twee verschillende opdrachtgevers. De referenties moeten betrekking hebben op de relevante kennis en ervaring van de beoogde adviseur op het terrein van duurzame inzetbaarheid.
      
    
    
      8.2.
      Uit de artikelsgewijze toelichting op de Subsidieregeling maakt de rechtbank op dat het referentievereiste geldt omdat verweerder moet kunnen controleren of een adviseur daadwerkelijk beroeps- of bedrijfsmatig werkzaamheden verricht op het terrein van duurzame inzetbaarheid. Daarvoor is van belang dat vastgesteld kan worden dat de desbetreffende persoon ervaring heeft als adviseur op dat werkterrein. Voor die vaststelling is het opgeven van referenties van belang. De referenties hebben betrekking op de kennis en ervaring op het terrein van duurzame inzetbaarheid van de beoogd adviseur(s). Verder wordt verduidelijkt dat de kennis en vaardigheden van de adviseur relevant moeten zijn voor de uitvoering van het beoogde project op het terrein van duurzame inzetbaarheid.
      
      
        9. De rechtbank stelt vast dat adviseur [adviseur] door verweerder in projectoverkoepelende afspraken is goedgekeurd voor projecten die op of na 25 september 2019 zijn gestart. Het onderhavige subsidieproject is (feitelijk) gestart in januari 2019. Dat betekent dat adviseur [adviseur] voor het onderhavige project van eiseres niet is goedgekeurd middels de projectoverkoepelende afspraken en dat verweerder de door eiseres in dit specifieke project overgelegde referenties moet beoordelen.
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank leest dat eiseres het niet eens is met de projectoverkoepelende afspraken. De rechtbank benadrukt echter dat deze afspraken op zichzelf in de onderhavige zaak niet ter beoordeling voorliggen. De projecten waarop die afspraken zijn gebaseerd zijn namelijk niet door eiseres als referentieprojecten in de onderhavige subsidieaanvraag opgevoerd. Het is niet aan de rechtbank om (het standpunt van verweerder over) andere referenties dan die in de onderhavige aanvraag van eiseres te toetsen.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht de referentie van [bedrijfsnaam] heeft afgekeurd. Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat werkzaamheden gericht op mensen met een afstand tot de maatschappij en arbeidsmarkt niet gelijk kan worden gesteld met werkzaamheden gericht op duurzame inzetbaarheid van (zo is expliciet in de Subsidieregeling opgenomen) werkenden. Uit deze referentie kan daarom geen relevante kennis en ervaring worden afgeleid op het gebied van duurzame inzetbaarheid.
      
    
    
      9.3.
      Ten aanzien van Vaeshartelt is de rechtbank gebleken dat de referentie ziet op werkzaamheden die adviseur [adviseur] in augustus 2018 heeft verricht. Verweerder heeft er naar het oordeel van de rechtbank terecht op gewezen dat adviseur [adviseur] echter pas in september 2018 in dienst is getreden bij benVitaal. Niet is gebleken dat hij voordien heeft gewerkt als adviseur op het gebied van duurzame inzetbaarheid; adviseur [adviseur] werkte als onderzoeksassistent en als ober. Het is daarmee onduidelijk in welke hoedanigheid de eventuele werkzaamheden in augustus 2018 zijn verricht en verweerder heeft daarom kunnen concluderen dat niet aannemelijk is dat adviseur [adviseur] deze werkzaamheden als adviseur (in het kader van beroep- of bedrijf) heeft verricht. Verweerder is daarom tot de conclusie kunnen komen dat uit deze referentie onvoldoende blijkt dat adviseur [adviseur] beschikte over relevante kennis en ervaring.
      
    
    
      9.4.
      Ten aanzien van de referentie van Sappi is de rechtbank van oordeel dat verweerder terecht heeft gesteld dat deze te abstract is om aannemelijk te maken dat adviseur [adviseur] in dat referentieproject relevante kennis en ervaring heeft opgedaan op het gebied van duurzame inzetbaarheid. Eiseres heeft dat niet inhoudelijk weerlegd en heeft de werkzaamheden van adviseur [adviseur] ook niet nader gespecificeerd. Eiseres heeft daarover ter zitting toegelicht dat zij door verweerder niet is gevraagd om de referentie verder te specificeren en dat zij ondanks haar vragen over hoe het dan wel moet geen antwoord van verweerder heeft gekregen. De rechtbank overweegt daarover dat het in de eerste plaats aan de subsidieaanvrager is om aan te tonen dat zij aan de subsidievoorwaarden voldoet en dat het niet aan verweerder is om eiseres in dat kader bij de hand te nemen. De rechtbank heeft verder gezien dat verweerder reeds in het voornemen heeft vermeld dat de referentie van Sappi onvoldoende specifiek is, zodat eiseres daarin aanleiding had kunnen en moeten zien om deze referentie verder uit te diepen of daarover aanvullende informatie te verstrekken. Als zij dat niet doet komt dat voor haar eigen rekening en risico.
      
    
    
      9.5.
        De rechtbank komt tot de conclusie dat met de drie referenties van [bedrijfsnaam] , Vaeshartelt en Sappi niet is aangetoond dat adviseur [adviseur] beschikte over relevante kennis en ervaring op het gebied van duurzame inzetbaarheid. Het gevolg is dat er maar één referentie over is (nummer vier, van RD4) en dat daarmee niet aan het vereiste van twee referenties is voldaan. Op grond daarvan is de conclusie van verweerder dat de uren van adviseur [adviseur] niet subsidiabel zijn juist. Gelet daarop komt de rechtbank aan een beoordeling van het standpunt van verweerder over de vierde referentie (RD4) niet toe.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    10. De rechtbank heeft geoordeeld dat verweerder terecht de uren van adviseur [adviseur] niet subsidiabel heeft geacht. Wanneer de kosten van die uren in mindering worden gebracht op de door eiseres gedeclareerde kosten van € 13.976,-, blijft er aan declarabele kosten minder over dan het drempelbedrag van € 12.000,-. Dat heeft tot gevolg dat verweerder de subsidie op grond van artikel B10, tweede lid, van de Subsidieregeling op nihil heeft kunnen vaststellen.
    
    11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en verweerder de subsidie terecht op € 0,- heeft vastgesteld. Omdat het beroep ongegrond is, krijgt eiseres geen vergoeding van het betaalde griffierecht of (eventuele) proceskosten.
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. G. Leijten, rechter, in aanwezigheid van B.A.E.I. van Hooff, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 juli 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 22 juli 2025.
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    
    
      Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
    
  
  
    Bijlage 
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht (Awb)
      
    
    
    
      
        Artikel 4:23, eerste lid
      
    
    
    1. Een bestuursorgaan verstrekt subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.
    
    
      
        Artikel 4:45, eerste en tweede lid
      
    
    
    
      
        Bij de aanvraag tot subsidievaststelling toont de aanvrager aan dat de activiteiten hebben plaatsgevonden overeenkomstig de aan de subsidie verbonden verplichtingverplichtingen, tenzij de subsidie voor de aanvang van de activiteiten wordt vastgesteld.
      
      
        Bij de aanvraag tot subsidievaststelling legt de aanvrager rekening en verantwoording af omtrent de aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn.
      
    
    
    
      
        Artikel. 4:46
      
    
    
    
      
        Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.
      
      
        De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
      
    
    
      
        de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
      
      
        de subsidie-ontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
      
      
        de subsidie-ontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
      
      
        e subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidie-ontvanger dit wist of behoorde te weten.
      
    
    3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.
    
    
    
      
        Subsidieregeling Europees Sociaal Fonds (ESF) 2014-2020
      
    
    
    
      
        Artikel 2. Inleidende bepaling
      
    
    
    
      (…)
    
    5. De bepalingen in de bijlagen gelden in aanvulling op hetgeen in het algemeen deel van de regeling is vastgelegd. Voor zover de bepalingen uit de bijlagen in tegenspraak zijn met bepalingen uit het algemeen deel van de regeling, prevaleren de bepalingen in de bijlagen boven de bepalingen in het algemeen deel in de regeling.
    Artikel 4. Aard van de projecten
    
    1. De minister verleent met inachtneming van deze regeling en onder het voorbehoud, bedoeld in artikel 65, eerste lid, van de Verordening (EU) nr. 1303/2013 subsidie ten behoeve van projecten op het gebied van:
    (…)
    c. 	bevordering van duurzame en kwalitatief hoogstaande werkgelegenheid en ondersteuning van arbeidsmobiliteit, nader uitgewerkt in de hoofdstukken V en Va in het kader van investeringsprioriteit B in bijlage 1, behorende bij deze regeling;
    (…)
    
    
      
        Artikel 11. Hoogte van de subsidie
      
    
    
    1. De subsidie ten behoeve van projecten als bedoeld in investeringsprioriteit A, B en C bedraagt maximaal 50% van de subsidiabele kosten, doch ten hoogste het in de beschikking tot subsidieverlening vermelde maximumbedrag.
    (…)
    
    
      
        Bijlage 1. Specifieke bepalingen voor subsidie aanvragen in het kader van investeringsprioriteiten A tot en met C
      
      (…)
    
    
    
      
        Investeringsprioriteit B. Actief en gezond ouder worden
      
      (…)
    
    
    
      
        Artikel B4. Doel
      
    
    
    
      
        Een project in het kader van dit hoofdstuk heeft tot doel de bevordering van duurzame inzetbaarheid van werkenden door:
      
      
        het verkrijgen van advies met een implementatieplan; of
      
      
        het verkrijgen van begeleiding bij de implementatie van een advies, waaronder het in dialoog met de werkenden aanpassen van de organisatie van het werk.
      
    
    	(…)
    
    
      
        Artikel B6. Specifieke eisen
      
    
    
    
      Een project komt slechts voor subsidie in aanmerking indien:
      (…)
    
    
       Per adviseur investeringsprioriteit B twee referenties worden ingediend, afkomstig van twee verschillende opdrachtgevers. Deze hebben betrekking op de relevante kennis en ervaring van de beoogde adviseur investeringsprioriteit B op het terrein van duurzame inzetbaarheid. Ter vervanging van bovengenoemde twee referenties per adviseur investeringsprioriteit B, kan er ook één referentie van een O&O-fonds worden ingediend. Geen referentie hoeft te worden ingediend wanneer wordt aangetoond dat de beoogde adviseur investeringsprioriteit B in dienst is bij een O&O-fonds, dan wel een deskundige is als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van het Arbeidsomstandighedenbesluit of als bedrijfsarts is ingeschreven in een erkend specialistenregister als bedoeld in artikel 14 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg;
       voor het project ten minste € 12.000,– aan subsidiabele kosten zijn begroot.
    
    
    
      
        Artikel B9. Hoogte subsidie
      
    
    
    1. Wanneer de aanvraag aan de eisen van dit hoofdstuk voldoet, verleent de minister een subsidie van maximaal € 12.500. Voor de berekening van de subsidie wordt het uurtarief van de ingehuurde adviseur investeringsprioriteit B bepaald op maximaal € 100,– exclusief btw.
    (…)
    
    
      
        Artikel B10. Einddeclaratie en subsidievaststelling
      
    
    
    
      (…)
    
    2. Het maximale subsidiepercentage bedoeld in artikel 11, eerste lid, wordt vastgesteld op 0% indien bij het indienen, dan wel na het controleren van de einddeclaratie respectievelijk na overig onderzoek door daartoe bevoegde instanties, blijkt dat minder dan € 12.000,– aan subsidiabele kosten is gerealiseerd.
    
    
  
  
     Deze zijn ook te raadplegen op https://wetten.overheid.nl. 
  
  
     Zie hiervoor ook de definitie van ‘duurzame inzetbaarheid’ in artikel 1 van de Subsidieregeling.