ECLI:NL:CRVB:2025:1290, Centrale Raad van Beroep, 20-08-2025, 24/703 NOW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2025-08-20 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: NOW-1. Definitieve vaststelling en terugvordering subsidie voor loonkosten. Het werkelijke omzetverlies in NOW-1 periode is lager dan verwacht bij subsidieaanvraag. Loonsom over subsidiemaanden correct vastgesteld. Geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel.

24/703 NOW
    
    
    
    
    
      Centrale Raad van Beroep
      Meervoudige kamer
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 februari 2024, 22/6116 (aangevallen uitspraak)
    
    
    
    
    
    
    
      Partijen:
    
    
    
      
        [Appellante B.V.] te [vestigigngsplaats] (appellante)
    
    
    
      de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
    
    
    
    
      Datum uitspraak: 20 augustus 2025
    
    
    
      
        SAMENVATTING
      
    
    
    
      Het gaat in deze zaak over de vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-1. De minister heeft de subsidie lager vastgesteld dan het eerder uitbetaalde voorschot, omdat het werkelijke omzetverlies bij appellante in de NOW-1 periode lager is uitgevallen dan bij de aanvraag van de subsidie verwacht werd en omdat de loonsom in de subsidieperiode maart tot en met mei 2020 lager is dan driemaal de loonsom in de referentiemaand januari 2020. Appellante is van mening dat in dit geval moet worden afgeweken van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1, waarin is geregeld hoe de hoogte van de subsidie wordt berekend, omdat de gevolgen voor haar onevenredig zijn. De rechtbank heeft het beroep van appellante ongegrond verklaard. De Raad volgt appellante daarin niet. Het belang van appellante weegt in dit geval niet zwaarder dan het belang van de minister.
    
    
    
  
  
    PROCESVERLOOP
    
    
      Appellante heeft hoger beroep ingesteld.
    
    
    
      Namens de minister heeft de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 mei 2025. Namens appellante is [naam bedrijfsleider], bedrijfsleider, verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.W.L. Clemens, werkzaam bij het Uwv.
    
    
    
  
  
    OVERWEGINGEN
    
  
  
    Inleiding
    
    
      1.1.
      Appellante exploiteert een schoonmaakbedrijf. Zij heeft op 6 april 2020 een subsidie in de loonkosten aangevraagd op grond van de NOW-1, op basis van een verwacht omzetverlies van 40% vanaf 1 maart 2020. De minister heeft bij besluit van 10 april 2020 aan appellante op basis van het verwachte omzetverlies over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 een NOW-1 subsidie verleend ter hoogte van € 49.539,-, waarvan een voorschot van € 39.630,- is uitbetaald.
      
    
    
      1.2.
      Appellante heeft op 14 april 2022 verzocht om vaststelling van de NOW-1 subsidie. Bij besluit van 27 juli 2022 heeft de minister op basis van het omzetverlies van 31% en een lagere loonsom in de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020 de definitieve NOW-1 subsidie vastgesteld op € 28.200,-. Van het reeds uitbetaalde voorschot heeft hij een bedrag van € 11.430,- teruggevorderd. Appellante heeft daartegen bezwaar gemaakt.
      
    
    
      1.4.
      Bij beslissing op bezwaar van 24 november 2022 (bestreden besluit) heeft de minister dat bezwaar ongegrond verklaard en de vaststelling van de definitieve subsidie op grond van de NOW-1 en de terugvordering van een deel van de uitbetaalde voorschotten gehandhaafd.
      
      
        
          Uitspraak van de rechtbank
        
      
      
      
        2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
      
      
    
    
      2.1.
      De rechtbank heeft vooropgesteld dat tussen partijen niet in geschil is dat de loonsom in januari 2020 hoger is dan de loonsom over de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020. Ook is niet in geschil dat de definitieve subsidie is vastgesteld in overeenstemming met artikel 7, tweede lid, van de NOW-1. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de minister bij het vaststellen van de definitieve subsidie maatwerk had moeten leveren door de loonsom in de referentiemaand januari 2020 te corrigeren voor het feit dat deze maand 23 werkdagen telt, terwijl de maanden maart tot en met mei 2020 gemiddeld 21,67 werkdagen tellen en of op de loonsom van januari 2020 het loon van twee werknemers, die op 31 januari 2020 en 31 maart 2020 na twee jaar ziekte uit dienst zijn getreden, in mindering moet worden gebracht. 
      
    
    
      2.2.
      Met betrekking tot het aantal werkdagen in de maand januari 2020 heeft de rechtbank overwogen dat de minister mocht uitgaan van de loongegevens uit de polisadministratie. Anders dan appellante stelt biedt de NOW-1 geen ruimte om in het geval van appellante uit te gaan van een andere, lagere, loonsom in de referentiemaand januari 2020 vanwege het verschil in het dagenaantal voor verloning. De betalingen die appellante in januari 2020 extra heeft verricht ten opzichte van de maanden maart tot en met mei 2020, omdat de maand januari 2020 23 werkdagen in plaats van 21,67 werkdagen telt, zijn niet gelijk te stellen met de incidentele beloningen als een 13e maand, vakantiegeld of andere in de NOW-1 genoemde beloningen die wél eenvoudig uit de loonsom kunnen worden gefilterd. Het door appellante gevraagde maatwerk is in strijd met de tekst van de wet en past niet in het op grond van de brieven van de minister toegepaste beleid om een aantal incidentele beloningen buiten beschouwing te laten. Dat dit in het geval van appellante ongelukkig uitpakt, terwijl zij geen invloed heeft op het verschil in dagenaantal voor de verloning, kan er niet toe leiden dat voor haar een uitzondering gemaakt moet worden. De uitspraak van de rechtbank Limburg van 15 november 2021, waarnaar appellante heeft verwezen, maakt dit niet anders. In die zaak was, anders dan in deze zaak, sprake van incidentele betalingen die op grond van beleid buiten beschouwing zijn gelaten.
      
    
    
      2.3.
      Met betrekking tot de loonkosten van twee uit dienst getreden werknemers heeft de rechtbank overwogen dat het de bedoeling van de NOW-1 regeling is dat de loonsom in de periode dat iemand NOW-subsidie ontvangt gelijk blijft. De regelgever was zich daarbij ervan bewust dat de loonsom in de subsidieperiode lager kan uitvallen dan in de referentieperiode, omdat werknemers intussen niet meer in dienst zijn of niet meer zijn opgeroepen en daarom geen loondoorbetaling meer hebben. Ook was de regelgever zich ervan bewust dat het dalen van de loonsom verschillende oorzaken kan hebben waarop de werkgever niet altijd invloed heeft gehad, zoals natuurlijk verloop, pensionering, overlijden of het zelf ontslag nemen door een werknemer. De berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 zal dan niet altijd tot het door de werkgever gewenste of verwachte uitkomst leiden, bijvoorbeeld omdat de gedaalde loonsom niet wordt gecorrigeerd voor het omzetverlies. Het gevolg hiervan is dat voor elke euro minder loonkosten de werkgever € 0,90 minder subsidie krijgt; er vindt dus geen correctie plaats voor het omzetverlies. Hiervoor is gekozen vanuit het doel van de regeling om werkgelegenheidsverlies te voorkomen. Anders zou het aantrekkelijk worden om mensen te ontslaan en zo bewust de loonsom te laten dalen zodat én de kosten verminderen én de volledige subsidie wordt ontvangen voor de resterende loonsom.
      
    
    
      2.4.
      Ten aanzien van de twee werknemers die in januari 2020 nog op de loonlijst stonden en waarvan het dienstverband op 31 januari 2020 en 31 maart 2020 is beëindigd, heeft de rechtbank de minister gevolgd in zijn standpunt dat appellante in staat kan worden geacht de resterende loonsom in de subsidieperiode uit de resterende omzet te financieren. Dat deze werknemers al twee jaar geen werkzaamheden uitvoerden en daarmee geen loonwaarde hadden, is een omstandigheid die behoort tot het normale ondernemersrisico waarvoor de NOW-regeling niet heeft bedoeld een tegemoetkoming te bieden.
      
    
    
      2.5.
      Appellante heeft geen andere omstandigheden aangevoerd waaruit volgt dat het financiële nadeel als onevenredig moet worden beoordeeld. Daarbij heeft de rechtbank in aanmerking genomen dat appellante bij de aanvraag kon weten dat de gedaalde loonsom gevolgen zou hebben voor de uiteindelijke subsidievaststelling en dat zij het teruggevorderde bedrag inmiddels geheel heeft terugbetaald. 
      
      
        
          Het standpunt van appellante
        
      
      
    
    
      3.1.
      In hoger beroep heeft appellante haar standpunt gehandhaafd dat de minister in haar geval bij het vaststellen van de definitieve loonkostensubsidie maatwerk had moeten leveren door de loonsom in de referentiemaand januari 2020 te corrigeren voor het feit dat deze maand 23 werkdagen telt en de maanden maart tot en met mei 2020 gemiddeld 21,67 werkdagen tellen en door de op de loonsom van januari 2020 het loon van twee werknemers, die op 31 januari 2020, onderscheidenlijk 31 maart 2022 na twee jaar ziekte uit dienst zijn getreden, in mindering te brengen. Appellante heeft ter zitting toegelicht dat zij de werkzaamheden van de twee zieke werknemers al eerder had toebedeeld aan andere medewerkers, waardoor de loonsom in januari 2020 extra hoog was. Appellante stelt dat zij heeft voldaan aan de doelstelling van de NOW-regeling om werkgelegenheid te behouden. 
      
      
        
          Het standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      3.2.
      De minister heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen. 
      
    
  
  
    Het oordeel van de Raad
    
    
      4.1.
      De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.
      
    
    
      4.2.
      Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraak van 18 januari 2023. Deze uitgangspunten staan in deze zaak niet ter discussie. 
    
    
      4.3.
      Het gaat in deze zaak om de vaststelling van NOW-subsidie. Uit artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1 volgt dat de minister de subsidie vaststelt aan de hand van de berekeningswijze bedoeld in artikel 7 van de NOW-1. Het eerste lid van artikel 7 geeft een formule voor de berekening van de hoogte van de subsidie. Is de loonsom over de maanden maart tot en met mei 2020 lager dan driemaal de referentieloonsom, in dit geval januari 2020, dan wordt de subsidie verlaagd overeenkomstig de formule van het tweede lid. De minister heeft de definitieve subsidie vastgesteld overeenkomstig het eerste en tweede lid en het door hem gehanteerde beleid ten aanzien van incidentele loonbetalingen in de referentiemaand.
      
    
    
      4.4.
      Omdat het in deze zaak gaat om de vaststelling van subsidie zijn, naast de bepalingen van de NOW-1, ook de bepalingen uit titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Op grond van artikel 4:46, eerste lid, van de Awb wordt de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vastgesteld, tenzij er sprake is van één van de (limitatief) in het tweede lid genoemde situaties. In die gevallen kan de subsidie lager worden vastgesteld. In het geval van appellante was de minister bevoegd de subsidie lager vast te stellen op grond van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb, op de grond dat de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
      
    
    
      4.5.
      Het besluit tot vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 op een lager bedrag dan bij de subsidieverlening is vastgesteld, berust op een discretionaire bevoegdheid. Bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb moet de minister een belangenafweging maken tussen het belang van een juiste vaststelling van de NOW-subsidie enerzijds en de gevolgen van een lagere vaststelling voor betrokkene anderzijds.
      
    
    
      4.6.
      Partijen zijn verdeeld over de vraag of de minister, bij de toepassing van artikel 4:46, tweede lid, aanhef en onder d, van de Awb, de definitieve subsidie lager mocht vaststellen. Het geschil spitst zich daarbij ook in hoger beroep toe op de vraag of de minister maatwerk moest leveren door de loonsom in de referentiemaand januari 2020 te corrigeren voor het feit dat deze maand 23 werkdagen telt, terwijl de maanden maart tot en met mei 2020 gemiddeld 21,67 werkdagen tellen en of op de loonsom van januari 2020 het loon van twee werknemers, die op 31 januari 2020 onderscheidenlijk 31 maart 2020 na twee jaar ziekte uit dienst zijn getreden, in mindering moet worden gebracht.
      
      
        
          Aantal werkdagen in de referentiemaand januari 2020
        
      
      
    
    
      4.7.
      Met betrekking tot het aantal werkdagen in de referentiemaand januari 2020 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het door appellante gevraagde maatwerk in strijd is met de tekst van de NOW-regeling en niet past in het op grond van brieven van de minister toegepaste beleid om een aantal incidentele beloningen buiten beschouwing te laten. De minister heeft bij de NOW-1 uitdrukkelijk gekozen voor de loonsom van januari 2020 als basis voor de subsidiehoogte omdat dit de meest recente maand is waarover voldoende loongegevens beschikbaar zijn in de polisadministratie van het Uwv. Voor de vaststelling van deze loonsom is het aantal gewerkte uren of dagen niet van belang. Het corrigeren van de loonsom over januari 2020 in verband met het aantal werkdagen (21,67/23) is ook niet gelijk te stellen met incidentele looncomponenten, zoals een 13e maand of de uitbetaling van vakantiedagen, die de minister op grond van zijn beleid uit de loonsom over januari 2020 filtert. Het door appellante bepleite maatwerk zou in feite neerkomen op een generieke afwijking van de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW1 voor alle werkgevers die hun werknemers in de referentiemaand januari 2020 geen vast loon hebben uitbetaald.
      
    
    
      4.8.
      Daar staat tegenover dat toepassing van de regeling in het geval van appellante financieel ongunstig uitpakt omdat de kalendermaand januari 2020 23 werkdagen telt, terwijl de maanden maart tot en met mei 2020 gemiddeld 21,67 werkdagen tellen. Dat financiële nadeel maakt echter niet dat de minister bij de definitieve vaststelling van de subsidie, in strijd met artikel 7, tweede lid, van de NOW-1, een correctiefactor had moeten toepassen op de loonsom over de referentiemaand januari 2020.
      
      
        
          De loonkosten van twee uit dienst getreden werknemers
        
      
      
    
    
      4.9.
      Het oordeel van de rechtbank met betrekking tot de loonkosten van de twee uit dienst getreden werknemers wordt eveneens onderschreven. De regelgever heeft voor de situatie dat de loonsom in de subsidieperiode lager is dan driemaal de referentieloonsom uitdrukkelijk gekozen voor de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1, om zo het doel van de regeling, behoud van werkgelegenheid, te bereiken. Dat is een legitiem doel waaraan zwaarwegende betekenis toekomt. Door bij de subsidievaststelling ten aanzien van de gedaalde loonsom geen rekening te houden met het omzetverlies worden werkgevers gestimuleerd de loonsom zo veel mogelijk gelijk te houden en dus geen medewerkers te ontslaan. Dit doel van behoud van werkgelegenheid kan worden bereikt indien de berekeningswijze van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 consequent wordt toegepast. In zoverre is het bestreden besluit dan ook geschikt en noodzakelijk te achten.
      
    
    
      4.10.
      Daar staat tegenover dat toepassing van artikel 7, tweede lid, van de NOW-1 voor appellante financieel nadelige gevolgen heeft omdat zij een deel van het ontvangen voorschot moet terugbetalen. Er is echter geen aanleiding om in dit geval dit financiële nadeel als onevenredig te beoordelen. Ten aanzien van de twee werknemers die in januari 2020 nog op de loonlijst stonden en waarvan het dienstverband op 31 januari 2020, onderscheidenlijk 31 maart 2020 is beëindigd, wordt de minister gevolgd in zijn standpunt dat appellante in staat kan worden geacht de resterende loonsom in de subsidieperiode uit de resterende omzet te financieren. Dat deze werknemers al twee jaar geen werkzaamheden verrichtten en daarmee geen loonwaarde hadden, behoort tot het normale ondernemersrisico. De rechtbank heeft terecht overwogen dat de NOW-regeling niet is bedoeld om hiervoor een tegemoetkoming te bieden. Dat appellante deze werkzaamheden aan andere werknemers heeft toebedeeld waardoor de loonsom in de referentiemaand januari 2020 extra hoog was, maakt dat niet anders. Afweging van de nadelige gevolgen van het besluit in verhouding tot het doel daarvan leidt tot de conclusie dat het vaststellen van de subsidie op een lager bedrag dan bij het besluit van 10 april 2020 is verleend, niet onevenredig is.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    5. Dit betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
    
    6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
    
  
  
    BESLISSING
    
    
      De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door H.G. Rottier als voorzitter en G.C. Boot en S.B. SmitColenbrander als leden, in tegenwoordigheid van S.P.A. Elzer als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 augustus 2025.
    
    
    
    
    
      					(getekend) H.G. Rottier
    
    
    
    
    
      					(getekend) S.P.A. Elzer
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
  
  
    NOW-1
    
    
      
        Artikel 7, eerste lid, van de NOW-1
      
      De hoogte van de subsidie is de uitkomst van: 
      A x B x 3 x 1,3 x 0,9. 
      Hierbij staat: 
      A voor het percentage van de omzetdaling; 
      B voor de constante B*, zoals berekend op grond van artikel 10 […]. 
    
    
    
      
        Artikel 7, tweede lid, van de NOW-1
      
      Indien de loonsom bedoeld onder de constante C lager is dan driemaal de loonsom als bedoeld onder de constante B in het eerste lid, wordt de subsidie verlaagd met: 
      (B x 3 – C) x 1,3 x 0,9. 
      Hierbij staat: B voor de constante B, zoals berekend op grond van het eerste lid; 
      C voor de loonsom over de periode 1 maart tot en met 31 mei 2020, met dien verstande dat het bepaalde onder het eerste lid, constante B, van overeenkomstige toepassing is, waarbij het in aanmerking te nemen loon per werknemer niet meer bedraagt dan € 9.538 per aangiftetijdvak van een maand en de gehanteerde aangiftetijdvakken het derde tot en met vijfde aangiftetijdvak van het jaar 2020 zijn. 
    
    
    
      
        Artikel 14, vijfde lid, van de NOW-1
      
      De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 7 […]
    
    
    
      
        Artikel 15 van de NOW-1
      
      Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan verplichtingen, bedoeld in artikel 13, is voldaan. 
    
    
  
  
    Algemene wet bestuursrecht
    
    
      
        Artikel 3:4, tweede lid, van de Awb
      
      De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
    
      
        Artikel 4:46, eerste en tweede lid, van de Awb
      
    
    1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast;
    2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:
    a. de activiteiten waarvoor de subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;
    b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;
    c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid, of
    d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.
    
    
      
        Artikel 4:95, eerste en vierde lid, van de Awb
      
    
    1. Het bestuursorgaan kan vooruitlopend op de vaststelling van een verplichting tot betaling van een geldsom een voorschot verlenen indien redelijkerwijs kan worden aangenomen dat een verplichting tot betaling zal worden vastgesteld, tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald. []
    4. Betaalde voorschotten worden verrekend met de te betalen geldsom. Onverschuldigd betaalde voorschotten kunnen worden teruggevorderd. 
  
  
     Rb. Limburg 15 november 2021, ECLI:NL:RBLIM:2021:8565. 
  
  
    
      Stcrt. 2020, 19874, p. 8-10. 
  
  
     Brief van de minister aan de Tweede Kamer van 3 december 2020 (Kamerstukken II, 2020/21, 35420, nr. 199, p. 4). 
  
  
     CRvB 18 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:95.
  
  
    
      Stcrt. 2020 nr. 19 874, p. 10.