ECLI:NL:RVS:2025:4212, Raad van State, 03-09-2025, 202204400/1/R2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juni 2022 heeft de raad van de gemeente Valkenswaard het paraplubestemmingsplan "Parkeren, Wonen, Retail en Waterberging Valkenswaard" vastgesteld. Het plan is een gedeeltelijke herziening van alle afzonderlijke bestemmingsplannen binnen de gemeente en heeft tot doel om parkeren, wonen, retail en waterberging gemeentebreed te regelen. Bowog Beheer B.V. exploiteert een dierenwinkel op de gronden aan de Van Linschotenstraat 16 in Valkenswaard. Zij vreest voor een beperking van de gebruiksmogelijkheden van haar pand, omdat zij de mogelijkheid wil behouden om in het pand een supermarkt te exploiteren. Bowog Beheer B.V. betoogt dat het plan ten onrechte een gebruiksbeperking voor haar meebrengt. Zij wijst erop dat zij door de wijziging van het plan het winkelpand niet langer kan gebruiken of laten gebruiken als supermarkt. Volgens Bowog Beheer B.V. is dit in strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.

202204400/1/R2.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Bowog Beheer B.V., gevestigd in Ede,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Valkenswaard,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juni 2022 heeft de raad het paraplubestemmingsplan "Parkeren, Wonen, Retail en Waterberging Valkenswaard" (hierna: het parapluplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Bowog Beheer B.V. beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    Bowog Beheer B.V. heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op zitting behandeld op 6 mei 2025, waar Bowog Beheer B.V., vertegenwoordigd door mr. H.G.M. van der Westen, advocaat in Eindhoven, en de raad, vertegenwoordigd door E. Wezenberg en ir. M.W. Heijmans-Peterse zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 30 december 2021 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Het plan is een gedeeltelijke herziening van alle afzonderlijke bestemmingsplannen binnen de gemeente en heeft tot doel om parkeren, wonen, retail en waterberging gemeentebreed te regelen.
    3.       Bowog Beheer B.V. exploiteert een dierenwinkel op de gronden aan de Van Linschotenstraat 16 in Valkenswaard. Zij vreest voor een beperking van de gebruiksmogelijkheden van haar pand, omdat zij de mogelijkheid wil behouden om in het pand een supermarkt te exploiteren.
    4.       De relevante regelgeving en planregels zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Toetsingskader
    5.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Strijd met artikel 15 van de Dienstenrichtlijn
    6.       Bowog Beheer B.V. betoogt dat het plan ten onrechte een gebruiksbeperking voor haar meebrengt. Zij wijst erop dat zij door de wijziging van het plan het winkelpand niet langer kan gebruiken of laten gebruiken als supermarkt. Volgens Bowog Beheer B.V. is dit in strijd met artikel 15, derde lid, van de richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn).
    Bowog Beheer B.V. brengt naar voren dat niet of onvoldoende is gemotiveerd dat de gebruiksbeperking noodzakelijk is. Uit de plantoelichting of de zienswijzennota kan volgens haar namelijk geen dwingende reden van algemeen belang worden gedistilleerd. Bovendien kan volgens haar het beleid waar de raad ter onderbouwing van de beperking in de plantoelichting naar verwijst, deze beperking niet of niet volledig dragen. Ook voert zij aan dat bij de vaststelling van het plan al vier supermarkten aanwezig waren in en aan het centrumgebied van Valkenswaard, zodat de beperking van het vestigen van een supermarkt buiten het centrum niet ingegeven wordt door een dwingende reden van algemeen belang.
    Verder voert Bowog Beheer B.V. aan dat in het kader van de Dienstenrichtlijn ook onvoldoende is onderzocht of de gebruiksbeperking evenredig is. De raad heeft niet gemotiveerd waarom de gebruiksbeperking geschikt is en waarom er geen minder beperkende maatregelen mogelijk zijn, aldus Bowog Beheer B.V. Volgens haar past de raad, mede gelet op het onlangs vastgestelde bestemmingsplan "Veegplan Detailhandel", zijn beleid niet coherent en systematisch toe. Verder wijst zij erop dat een verwijzing naar vastgesteld beleid in algemene zin niet volstaat. En aannames die niet zijn onderbouwd met onderzoeksgegevens ook niet. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 19 december 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:4195) betoogt zij dat in elk geval gemotiveerd moet worden dat de onderzoeken naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid die elders zijn uitgevoerd, ook in dit specifieke geval van toepassing zijn. Verder betoogt Bowog Beheer B.V., onder verwijzing naar deze uitspraak en de uitspraak van 22 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1143) dat er een voldoende verband moet zijn tussen de gebruiksbeperking en het bredere pakket aan maatregelen dat wordt ingezet om dit doel te bereiken. Gelet op het beoogde effect, supermarkten behouden in het centrumgebied, stelt Bowog Beheer B.V. dat de beperking verder gaat dan nodig om het doel te bereiken. Het voorzieningenniveau wat betreft supermarkten is in Valkenswaard namelijk niet gedaald, maar juist toegenomen door de uitbreiding van de Lidl in winkelpassage De Kerverij. De doelstelling van de beperking kan daarom ook zonder deze of met minder vergaande beperkingen worden bereikt.
    6.1.    Op grond van het bestemmingsplan "Valkenswaard Noord" (hierna: het onderliggende bestemmingsplan) van 20 april 2017 zijn de gronden van Bowog Beheer B.V. bestemd als "Detailhandel". Verder is de aanduiding "detailhandel volumineus" toegekend.
    Op grond van artikel 4.1, onder b, van de bij het parapluplan behorende planregels wordt de bestemmingsomschrijving binnen de bestemming "Detailhandel" in het onderliggende bestemmingsplan, gewijzigd van "Detailhandel" naar "Detailhandel, niet zijnde een supermarkt".
    6.2.    De Dienstenrichtlijn is van toepassing op artikel 4.1, onder b, van de planregels. Deze regel bevat namelijk een territoriale beperking van de vestiging van een supermarkten op onder meer de gronden van Bowog Beheer B.V. Deze supermarktbeperking moet daarom voldoen aan artikel 15, derde lid, aanhef en onder a, b en c, van de Dienstenrichtlijn. Partijen zijn het erover eens dat de planregel niet in strijd is met het discriminatieverbod onder a.
    6.3.    De Afdeling moet aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden beoordelen of artikel 4.1, onder b, van de planregels in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Gelet op de aangevoerde beroepsgronden zal de Afdeling ingaan op de vraag of de supermarktbeperking een dwingende reden van algemeen belang dient. Verder wordt beoordeeld of de planregel evenredig is. Hierbij speelt een rol dat de supermarktbeperking geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te bereiken, niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken, en dat doel niet met andere, minder ingrijpende maatregelen kan worden bereikt.
    -         Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang
    6.4.    In paragraaf 3.2 van de plantoelichting is vermeld dat het parapluplan de ongewenste vestiging van supermarkten buiten het centrum voorkomt. Welk doel daarmee wordt nagestreefd, heeft de raad in de plantoelichting of de zienswijzennota niet uiteengezet.
    In het verweerschrift heeft de raad toegelicht dat hij met de beperking van de vestiging van supermarkten buiten centrumgebieden streeft naar een grotere aantrekkingskracht en beter functioneren van centrum(winkel)gebieden en het voorkomen van leegstand in het centrum. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kan een goede ruimtelijke ordening een dwingende reden van algemeen belang opleveren, die een planregeling als deze kan rechtvaardigen. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834.
    In het verweerschrift heeft de raad geconstateerd dat een substantieel overschot aan winkelpanden zorgt voor een hoge winkelleegstand in Valkenswaard, wat de aantrekkelijkheid van het centrum verstoort. Daarmee heeft de raad gemotiveerd waarom het voorkomen van leegstand en het bevorderen van de aantrekkingskracht van het centrum in dit geval nodig is en een dwingende reden van algemeen belang oplevert. Dit betekent dat wordt voldaan aan artikel 15, derde lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn.
    De stelling van Bowog Beheer B.V. dat er geen dwingende reden van algemeen belang is omdat ten tijde van de vaststelling van het parapluplan al vier supermarkten aanwezig zijn in het centrum, doet niet af aan het doel als zodanig van de raad om het centrum aantrekkelijker te maken en leegstand te voorkomen. De vraag of artikel 4.1, onder b, van de planregels daadwerkelijk een bijdrage levert aan de ruimtelijke doelen van de raad, komt aan de orde bij de bespreking van de evenredigheid.
    -         Evenredigheid
    6.5.    In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt.
    Geschiktheid: coherent en systematisch
    6.6.    Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. De Afdeling verwijst bij wijze van voorbeeld naar haar uitspraak van 23 juli 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3382, onder 7.1.
    Het betoog van Bowog Beheer B.V. dat de raad de te bereiken doelen niet consequent nastreeft, omdat in het onlangs vastgestelde "Veegplan Detailhandel" buiten het centrum reguliere detailhandel wordt toegestaan, treft geen doel. De raad heeft toegelicht dat het daarbij om bestaande volumineuze detailhandel gaat. Gelet hierop is niet aannemelijk geworden dat dit ongunstig uitwerkt op het bevorderen van de aantrekkingskracht van en het voorkomen van leegstand in centrumgebieden.
    Geschiktheid: effectiviteit regeling om de nagestreefde doelen te bereiken
    6.7.    Voor de motivering van de effectiviteit van de supermarktbeperking verwijst de raad in het verweerschrift naar het "Plan van Aanpak compact kernwinkelgebied", (hierna: het plan van aanpak) dat in 2019 is vastgesteld en het bijbehorende rapport "Behoefteraming detailhandel centrum Valkenswaard" (hierna: het rapport), van 22 maart 2019. De raad brengt naar voren dat in dit rapport wordt bevestigd dat supermarkten belangrijke trekkers zijn voor een goed functionerend winkelcentrum. Uit dit rapport is volgens de raad ook gebleken dat het supermarktaanbod in het centrum van Valkenswaard kleiner is dan in vergelijkbare centra. Vanwege dit beperkte supermarktaanbod was in 2019 de boodschappenbasis relatief zwak, terwijl deze basis juist in toenemende mate van belang is in kleine en middelgrote centra. Het rapport bevat een cijfermatige onderbouwing van de bestaande problematiek en daarmee een bevestiging van het gevoerde beleid. Daarbij heeft de raad ook acht geslagen op de actualisatie van het rapport in 2024, wat geoorloofd is omdat het feiten betreft die zich in 2022 ook al voordeden. Uit het vorenstaande blijkt dat de raad, in tegenstelling tot het betoog van Bowog Beheer B.V., niet heeft volstaan met een verwijzing naar algemeen beleid maar ook heeft onderbouwd waarom de maatregel werkt in de situatie in Valkenswaard. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad, onder verwijzing naar het plan van aanpak en het bijbehorende rapport, aannemelijk gemaakt dat artikel 4.1, onder b, van de planregels binnen het door hem gehanteerde pakket aan maatregelen een zinvolle bijdrage levert.
    Conclusie over geschiktheid
    6.8.    Daarmee heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling aannemelijk gemaakt dat de supermarktbeperking geschikt is om het doel, het aantrekkelijk maken van het centrum en het voorkomen van leegstand in het centrum, te bereiken. 
    Niet verder dan nodig: geen andere, minder beperkende maatregelen
    6.9.    Verder moet de supermarktbeperking niet verder gaan dan nodig en moeten er geen andere, minder beperkende maatregelen zijn. De raad heeft op de zitting toegelicht dat hij een breder pakket aan maatregelen hanteert, waaronder subsidieregelingen voor een betere beeldkwaliteit en voor de verplaatsing van detailhandel richting het centrum. Ook zorgt de gemeente voor meer kosteloze parkeerplekken en is de leegstand sinds de verlegging van de N69 afgenomen. Dit, in combinatie met de supermarktbeperking, moet het centrum aantrekkelijker maken. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad zich redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat de overige maatregelen uit het bredere pakket bijdragen aan het aantrekkelijk houden of maken van het centrum, maar op zichzelf niet toereikend zijn voor het bereiken van de door hem nagestreefde doelen; de supermarktbeperking is daarbij ook nodig.
    Verder betekent het feit dat er in het centrum al supermarkten zijn en dat het voorzieningenniveau in het centrum juist is toegenomen door de uitbreiding van de Lidl in de winkelpassage De Kerverij, zoals Bowog Beheer B.V. stelt, niet dat de supermarktbeperking overbodig is. Niet alleen het aantal, maar ook de locatie binnen de gemeente doet ertoe om de gestelde doelen wel of niet te halen. Zonder de supermarktbeperking blijft het risico bestaan dat een supermarkten verplaatst naar een locatie buiten het centrum.
    De raad heeft dan ook redelijkerwijs kunnen concluderen dat de supermarktbeperking niet verder gaat dan nodig en dat er geen andere, minder beperkende maatregelen zijn.
    Conclusie
    7.       Omdat in de plantoelichting of zienswijzennota niet was onderbouwd welk doel met artikel 4.1, onder b, van de planregels wordt nagestreefd en daardoor ook niet of dat artikel geschikt en noodzakelijk is om dat doel te bereiken, is het bestreden besluit in strijd met artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht niet deugdelijk gemotiveerd. Het beroep is daarom gegrond. Het besluit van 2 juni 2022 moet worden vernietigd, wat artikel 4.1, onder b, van de planregels betreft.
    De Afdeling ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van dit besluit, voor zover vernietigd, in stand te laten met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Awb. Gelet op wat de Afdeling onder 6.4 tot en met 6.9 heeft overwogen, heeft de raad in het verweerschrift en op de zitting alsnog voldoende toegelicht welk doel met artikel 4.1, onder b, van de planregels wordt nagestreefd, waarom dit artikel geschikt en noodzakelijk is, en daarmee waarom de supermarktbeperking gerechtvaardigd is in het licht van de in de Dienstenrichtlijn gestelde eisen.
    8.       De raad moet proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het beroep gegrond;
    II.       vernietigt het besluit van de raad van de gemeente Valkenswaard van 2 juni 2022, waarbij het paraplubestemmingsplan "Parkeren, Wonen, Retail en Waterberging Valkenswaard" is vastgesteld, wat artikel 4.1, onder b, van de planregels betreft;
    III.      bepaalt dat de rechtsgevolgen van dat besluit, voor zover vernietigd, in stand blijven;
    IV.      veroordeelt de raad van de gemeente Valkenswaard tot vergoeding van bij Bowog Beheer B.V. in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    V.       gelast dat de raad van de gemeente Valkenswaard aan Bowog Beheer B.V. het door haar voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 365,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.M. Ahmady-Pikart, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Ahmady-Pikart
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    638-1140
     
    BIJLAGE
     
    Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Dienstenrichtlijn)
    Artikel 4 Definities
    Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:
    […]
    8) „dwingende redenen van algemeen belang": redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid;
    […].
    Artikel 15 Aan evaluatie onderworpen eisen
    1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.
    2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:
    a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters
    b) eisen die van de dienstverrichter verlangen dat hij een bepaalde rechtsvorm heeft;
    c) eisen aangaande het aandeelhouderschap van een onderneming; L 376/56 NL Publicatieblad van de Europese Unie 27.12.2006
    d) eisen, niet zijnde eisen die betrekking hebben op aangelegenheden die vallen onder Richtlijn 2005/36/EG of die in andere communautaire instrumenten zijn behandeld, die de toegang tot de betrokken dienstenactiviteit wegens de specifieke aard ervan voorbehouden aan bepaalde dienstverrichters;
    e) een verbod om op het grondgebied van dezelfde staat meer dan één vestiging te hebben;
    f) eisen die een minimum aantal werknemers vaststellen;
    g) vaste minimum- en/of maximumtarieven waaraan de dienstverrichter zich moet houden;
    h) een verplichting voor de dienstverrichter om in combinatie met zijn dienst andere specifieke diensten te verrichten.
    3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.
    […].
    Paraplubestemmingsplan Parkeren, Wonen, Retail en Waterberging Valkenswaard
    Artikel 4 Wijzigen bestemming "detailhandel"
    4.1 Aanpassing bestemming
    a. De bepalingen binnen dit artikel zijn enkel van toepassing op de onderliggende bestemmingsplannen die de bestemming 'Detailhandel' bevatten.
    b. De bestemmingsomschrijving binnen de bestemming 'Detailhandel' wordt in de onderliggende
    bestemmingsplannen, bedoeld onder lid a van dit artikel, gewijzigd van 'detailhandel' naar 'detailhandel, niet zijnde een supermarkt'.
    c. In afwijking van lid b geldt dat panden die op moment van terinzagelegging van dit plan reeds als supermarkt worden gebruikt in de zin van artikel 1.15 van dit plan, voor zover toegestaan op grond van de onderliggende bestemmingsplannen, de bestemming supermarkt mogen behouden. Eventuele uitbreidingen van de panden in de eerste volzin van dit lid zijn toegestaan, voor zover toegestaan op grond van de onderliggende bestemmingsplannen.