ECLI:NL:RBDHA:2025:14490, Rechtbank Den Haag, 04-08-2025, 23/5364 en 23/5428
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-08-04 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Omgevingsvergunning voor bouw steigers; bouwplan strijdig met bestemmingsplan; terecht toepassing gegeven aan kruimelgevallenregeling. Kruimelbeleid is beleidsregel in de zin van 1:3 lid 4 Awb; exceptieve toetsing kruimelbeleid; college mocht rapport t.a.v. (vaar)veiligheid aan besluitvorming ten grondslag leggen; geen grond voor het oordeel dat kruimelbeleid in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of dat toepassing leidt tot onevenredige gevolgen voor roeivereniging; niet gebleken van bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 Awb of van onzorgvuldig handelen gemeente. Bestreden besluit is niet zorgvuldig voorbereid en bevat motiveringsgebrek; vernietiging wegens strijd met artikel 3:2 en 7:12 lid 1 Awb. Instandhouding rechtsgevolgen bestreden besluit.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummers: SGR 23/5364 en 23/5428 
      
        
        uitspraak van de enkelvoudige kamer van 4 augustus 2025 in de zaak tussen
      
    
  
  
    
      1
      1. [partij A] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak 23/5364
    (gemachtigde: mr. R.M. Rensing),
    
    
      en
    
    
  
  
    
      2 [partij B] , uit [vestigingsplaats] , eiseres in de zaak 23/5428
    (gemachtigde: mr. H.M.A. IJland),
    
    
      gezamenlijk te noemen: eiseressen,
    
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van burgemeester en wethouders van Lisse 
      
      (gemachtigde: mr. T.V. Jansens en [naam 1] ).
    
    
    
      
        [partij A] B.V. neemt als derde-partij deel aan het geding waarin [partij B] eiseres is, terwijl [partij B] als derde-partij deelneemt aan het geding waarin [partij A] B.V. eiseres is.  
    
    
    
    
      
        Samenvatting
      
    
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van steigers in het water [watergang] in [plaats] . De omgevingsvergunning ziet op de activiteiten ‘bouwen van een bouwwerk’ en ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’. [partij A] B.V. ( [partij A] )  is het niet eens met het besluit van het college om de omgevingsvergunning ook voor deze laatste activiteit te verlenen, omdat de realisatie van de steigers volgens haar in overeenstemming met het bestemmingsplan is. [partij B] stelt dat de omgevingsvergunning in het geheel niet verleend had mogen worden en voert daartoe verschillende beroepsgronden aan. Aan de hand van de beroepsgronden van beide eiseressen beoordeelt de rechtbank de verlening van de omgevingsvergunning.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, maar laat de rechtsgevolgen in stand. Dit betekent dat de steigers wel gerealiseerd kunnen worden. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
      
        
          Procesverloop
        
      
      
      
        2. [partij A] heeft een omgevingsvergunning aangevraagd voor het realiseren van steigers op de locatie [straatnaam] in [plaats] . Het college heeft de omgevingsvergunning op 13 oktober 2022 verleend. Eiseressen hebben bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
      
      
    
    
      2.1.
      Met het bestreden besluit van 6 juli 2023 heeft het college de bezwaren van eiseressen ongegrond verklaard. 
      
    
    
      2.2.
      Eiseressen hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
    
    
      2.3.
      Het college heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.4.
      
        [partij A] heeft schriftelijk gereageerd op het beroep van [partij B] .
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft de beroepen op 30 juni 2025 op zitting behandeld. [partij A] is hier vertegenwoordigd door haar gemachtigde en [naam 2] . De gemachtigde van [partij B] is verschenen, vergezeld door (oud-)bestuursleden [naam 3] en [naam 4] en door [naam 5] , commissaris van de Koninklijke Nederlandse Roeibond. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. 
      
      
        
          Beoordeling door de rechtbank
        
      
      
      
        
          Overgangsrecht
        
      
      
      
        3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).
      
      
    
    
      3.1.
      
        De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 6 september 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
        
          Toetsingskader
        
      
      
      4. De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. 
      
      
        
          Zaak 23/5364
        
      
      
      
        
          Is er procesbelang?
        
      
      
      5. [partij A] heeft de door haar aangevraagde omgevingsvergunning gekregen. De rechtbank ziet zich daarom voor de vraag gesteld of [partij A] procesbelang heeft bij haar beroep. [partij A] stelt dat zij belang heeft bij een inhoudelijk oordeel over het bestreden besluit omdat zij vertragingsschade heeft geleden. Volgens haar past de bouw van de steigers binnen het bestemmingsplan en had de omgevingsvergunning hiervoor dus zonder meer verleend moeten worden. Nu het college de steigers in strijd met het bestemmingsplan heeft geacht en een omgevingsvergunning voor de activiteit ‘het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan’ heeft verleend, heeft de vergunningverlening onnodig lang geduurd. De bouw van de steigers heeft daardoor vertraging opgelopen. 
      
    
    
      5.1.
      Gelet op wat [partij A] naar voren heeft gebracht, heeft zij tot op zekere hoogte aannemelijk gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de vergunningverlening. Dit betekent dat [partij A] belang heeft bij het verkrijgen van een rechtmatigheidsoordeel over het bestreden besluit en dat haar beroep ontvankelijk is.
      
      
        
          Is het bouwplan in overeenstemming met het bestemmingsplan?
        
      
      
      6. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 1] ”. De betrokken gronden hebben hierin de bestemming “Water”. Uit de bestemmingsomschrijving volgt dat deze gronden – voor zover hier van belang – zijn bestemd voor ‘verkeer te water’ en ter plaatse van de aanduiding ‘steiger’ tevens voor een steiger.
      
      7. [partij A] betoogt dat het bouwen van steigers in overeenstemming is met de bestemming “Water”. Onder verwijzing naar rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) voert [partij A] aan dat een steiger een bouwwerk voor verkeer te water is, en daarom ter plaatse toelaatbaar. 
      
      8. Het college stelt zich op het standpunt dat de bestemming “Water” een steiger uitsluitend toestaat ter plaatse van de aanduiding ‘steiger’. Deze aanduiding ontbreekt op de bouwlocatie. Het plan is dus strijdig met het bestemmingsplan en er is terecht een omgevingsvergunning verleend om van het bestemmingsplan af te wijken, aldus het college.
      
    
    
      8.1.
      
         De rechtbank overweegt dat bij de uitleg van een planregel, uit het oogpunt van rechtszekerheid, de letterlijke betekenis van die planregel leidend is. De rechtszekerheid vereist immers dat in beginsel dient te worden uitgegaan van wat in het bestemmingsplan is bepaald. Pas wanneer de letterlijke betekenis van een planregel niet duidelijk is, zijn andere factoren, waaronder de plansystematiek, relevant voor de uitleg van een planregel.
        In dit geval volgt uit de planregel dat ‘tevens een steiger’ is toegestaan ter plaatse van de aanduiding ‘steiger’. Uit het opnemen van deze aanduiding en het gebruik van het woord ‘tevens’ in de formulering hiervan, leidt de rechtbank af dat de planwetgever een steiger niet heeft willen aanmerken als zonder meer passend binnen de bestemming “Water”. Anders zou het opnemen van deze aanduiding immers zinledig zijn geweest. Met de aanduiding ‘steiger’ en de formulering hiervan wordt verduidelijkt dat ter plaatse van deze aanduiding – naast de overige bouwwerken die binnen de bestemming “Water” toelaatbaar zijn – tevens een steiger mag worden gerealiseerd. Daaruit volgt dat het realiseren van steigers buiten deze aanduiding door de planwetgever niet toelaatbaar is geacht.
        De door [partij A] aangehaalde rechtspraak van de Afdeling kan haar niet baten, reeds omdat die uitspraken betrekking hebben op andere bestemmingsplannen met planregels die niet gelijkluidend zijn aan de planregel die in deze zaak van belang is. Uit die uitspraken kan niet worden afgeleid dat het voorliggende bestemmingsplan steigers ook toestaat buiten de aanduiding ‘steiger’. 
        Het betoog slaagt niet. 
      
      
      9. Uit het voorgaande volgt dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat voor het realiseren van de steigers een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo vereist was. De rechtbank zal het beroep van [partij A] daarom ongegrond verklaren. 
      
      
        
          Zaak 23/5428
        
      
      
      10. [partij B] betoogt dat de omgevingsvergunning geweigerd had moeten worden. Zij stelt zich – kort samengevat – op het standpunt dat de omgevingsvergunning onzorgvuldig is voorbereid en dat realisatie van de steigers strijd oplevert met een goede ruimtelijke ordening, omdat de veiligheid van de roeiers van haar vereniging hierdoor in gevaar wordt gebracht. De rechtbank zal deze beroepsgronden hieronder beoordelen. 
      
      
        
          Is het bestreden besluit zorgvuldig voorbereid en voldoende gemotiveerd?
        
      
      
      11. Volgens [partij B] heeft de Commissie Bezwaren en Klachten (de bezwaarschriftencommissie) meerdere van de door haar aangevoerde bezwaargronden ten onrechte niet in het advies aan het college betrokken en niet inhoudelijk gewogen. In plaats daarvan gaat het advies louter in op de vraag of de steigers in strijd met het bestemmingsplan zijn. In het bestreden besluit heeft het college vervolgens ook niet inhoudelijk gereageerd op alle bezwaargronden. 
    
    
      11.1.
      In het bestreden besluit wordt het advies van de bezwaarschriftencommissie deels overgenomen. In afwijking van het advies wordt in het bestreden besluit overwogen dat geen sprake is van een gebonden beschikking, omdat de aangevraagde steigers niet binnen het bestemmingsplan passen. Vervolgens wordt in het bestreden besluit onder verwijzing naar het primaire besluit uiteengezet waarom kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Daarbij verwijst het college naar het vastgestelde beleid voor zogenoemde planologische kruimelgevallen (het kruimelbeleid), zoals aangevuld met het “ [steigerbeleid] ” (het steigerbeleid).
      
    
    
      11.2.
      
        De rechtbank stelt vast dat door [partij B] in de bezwaarfase diverse kanttekeningen zijn geplaatst bij het rechtskarakter en de rechtsgeldigheid van het kruimelbeleid. [partij B] heeft bepleit dat het rechtskarakter van dit kruimelbeleid onduidelijk is, dat het – voor zover het moet worden beschouwd als een gemeentelijke verordening – onbevoegdelijk is vastgesteld en dat het is gebaseerd op een Veiligheidsroutekaart die onzorgvuldig tot stand is gekomen. Het kruimelbeleid is volgens [partij B] daarom onverbindend of had in dit geval buiten toepassing gelaten moeten worden. Subsidiair heeft [partij B] aangevoerd dat het college met toepassing van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van zijn beleid had moeten afwijken. Op deze bezwaargronden van [partij B] wordt in het bestreden besluit niet inhoudelijk gereageerd. Gelet op artikel 7:11, eerste lid, van de Awb had dit wel gemoeten. Dat betekent dat het bestreden besluit is genomen in strijd met deze bepaling en in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en niet berust op een draagkrachtige motivering. 
        Het betoog slaagt. 
      
      
    
    
      11.3.
      De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. In het navolgende zal de rechtbank beoordelen of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand kunnen blijven.   
      
      
        
          Toepassing kruimelbeleid
        
      
      
      12. [partij B] betoogt dat de omgevingsvergunning ten onrechte is verleend. Zij acht realisatie van de steigers in strijd met een goede ruimtelijke ordening. De [partij B] is gevestigd aan de oever van [watergang] en haar leden maken gebruik van dit water. De 93 roeiboten van [partij B] varen langzaam en hebben veel ruimte nodig. De bouw van de steigers zal volgens haar leiden tot het versmallen van de vaarweg tot minder dan de vereiste 20 meter. In combinatie met de intensivering van het gebruik van [watergang] door de boten die gebruik maken van de steigers, zal dit volgens haar leiden tot gevaarlijke situaties. Ter onderbouwing van haar betoog verwijst zij naar de Richtlijnen Vaarwegen 2020 van Rijkswaterstaat en naar de “contra-expertise vaarwegbreedte [watergang] ”, opgesteld door raadgevend ingenieur [naam 6] (rapport [naam 6] ). 
      
      13. Tussen [partij B] en het college is niet in geschil dat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan. Ook zijn zij het erover eens dat de steigers bouwwerken zijn zoals bedoeld in artikel 4, onderdeel 3, van Bijlage II van het Besluit Omgevingsrecht (Bor). Dat betekent dat het college voor de steigers met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a onder 2°, van de Wabo, een omgevingsvergunning kan verlenen als realisatie van de steigers niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
    
    
      13.1.
      Het is vaste rechtspraak dat het college bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toekomt en de betrokken belangen moet afwegen. De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
      
    
    
      13.2.
      In dit geval heeft het college zijn beleidsruimte benut door het opstellen van kruimelbeleid, dat later is aangevuld met het steigerbeleid. Met de vaststelling van dit steigerbeleid is artikel 3.2.4 van het kruimelbeleid aangevuld door hierin diverse voorwaarden op te nemen ten aanzien van steigers bij woningen aan de Turfstekerskade. Niet in geschil is dat dit de woningen zijn waarvan de steigers in deze zaak zijn vergund. Uit het kruimelbeleid volgt dat als wordt voldaan aan de voorwaarden die ten aanzien van de steigers zijn gesteld, het college een omgevingsvergunning kan en wil verlenen om van het bestemmingsplan af te wijken. 
      
    
    
      13.3.
      De rechtbank volgt [partij B] niet in haar betoog dat het rechtskarakter van het kruimelbeleid onduidelijk is. Het kruimelbeleid is onmiskenbaar een beleidsregel zoals bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Awb. Anders dan [partij B] betoogt, bindt het kruimelbeleid burgers niet, maar schept het duidelijkheid voor burgers door aan te geven hoe het college uitvoering zal geven aan zijn bevoegdheid om – voor zover hier van belang – ten behoeve van de realisatie van steigers bij woningen aan de Turfstekerskade af te wijken van het bestemmingsplan. Het kruimelbeleid van het college is dus van toepassing op zijn eigen handelen. De omstandigheid dat het kruimelbeleid op de gemeentewebsite onder “type bekendmaking” is vermeld als “algemeen verbindend voorschrift (verordening)” merkt de rechtbank aan als een kennelijke verschrijving, die geen gevolgen heeft voor het rechtskarakter van de beleidsregel. Het betoog slaagt niet. 
      
    
    
      13.4.
      Nu het kruimelbeleid niet kan worden beschouwd als een gemeentelijke verordening, wordt niet toegekomen aan het betoog van [partij B] dat dit onbevoegdelijk en in strijd met artikel 121 van de Gemeentewet is vastgesteld omdat artikel 4 van bijlage II bij het Bor niet bij gemeentelijke verordening mag worden uitgebreid. 
      
      
        14. In wat [partij B] heeft aangevoerd, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de vergunde steigers niet voldoen aan de voorwaarden uit artikel 3.2.4 van het kruimelbeleid. De rechtbank volgt [partij B] evenmin in haar betoog dat dit artikel uit het kruimelbeleid onverbindend is of in dit geval buiten toepassing gelaten had moeten worden. Daartoe wordt het volgende overwogen.
      
      
    
    
      14.1.
      Het college heeft laten onderzoeken wat de gevolgen zijn van de vaarwegversmalling voor het gebruik van [watergang] door [partij B] . In opdracht van het college heeft het Instituut Fysieke Veiligheid (thans: het Nederlands Instituut Publieke Veiligheid, NIPV) een onderzoek uitgevoerd naar de (vaar)veiligheid op [watergang] . De bevindingen van het NIPV zijn neergelegd in een rapport van 11 november 2021 (het NIPV-rapport).
      
    
    
      14.2.
      In paragraaf 3.6.4 van de door [partij B] aangehaalde Richtlijnen Vaarwegen wordt met betrekking tot roeien voor trainingsdoeleinden en voor kleine wedstrijden een vaarwegbreedte van 50 meter als “normaal” en een vaarwegbreedte van 20 meter als “krap” gehanteerd. Het krappe profiel is alleen over korte afstanden acceptabel. Paragraaf 1.2.2. van de Richtlijnen Vaarwegen bevat een mogelijkheid om van deze richtlijnen af te wijken. Afwijking is mogelijk, mits de alternatieve oplossing eveneens de vlotte, veilige en betrouwbare vaart garandeert. 
      
    
    
      14.3.
      
        Het NIPV komt in zijn rapport tot de conclusie dat het mogelijk moet zijn om bij de huidige roei-intensiteit veilig te roeien bij een vaarwegbreedte van 15,4 meter die ontstaat ter hoogte van de steigers in [watergang] , mits voldaan wordt aan een aantal nader toegelichte voorwaarden. Ter onderbouwing van deze conclusie heeft het NIPV de relevante factoren die direct kunnen bijdragen aan een veiligheidsincident uiteengezet, te weten de vaarwegbreedte van het water, het type boten, de vaarintensiteit, golfslag/vaarsnelheid, wind(vlagen) en belemmerd uitzicht. Deze factoren zijn in onderlinge samenhang geëvalueerd. In het onderzoek zijn de vaarbreedtes voor de verschillende typen vaartuigen bepaald, uitgaande van de criteria die de KNRB hieraan stelt. Vervolgens heeft het NIPV de benodigde vaarwegbreedtes inclusief veiligheidsmarges berekend, waarbij een afstand van 1 meter vrije ruimte aan weerszijden van de roeiboten is aangehouden conform het Handboek van de KNRB. Het NIPV heeft aangenomen dat roeiboten van het type ‘scull’ (met twee riemen per roeier) 85% uitmaken van het botenbestand van [partij B] . Voor dit boottype geldt een vaarbreedte van 5,7 meter. Dit leidt tot de conclusie dat een vaarwegbreedte van 15,4 meter voldoende is voor twee roeiboten van het type ‘scull’ om elkaar veilig te kunnen passeren. Dat betekent dat, gelet op het botenbestand van [partij B] , in 75% van de gevallen sprake zal zijn van een ongehinderde passage van twee roeiboten. Ook is het bij deze vaarwegbreedte mogelijk om met alle roeiboten – met uitzondering van de ‘acht’ – te keren op het water en kunnen roei- en motorboten elkaar steeds ongehinderd passeren, zolang de motorboten een snelheid van maximaal 6 km/u handhaven en correct vaargedrag wordt gepropageerd. 
        In aanvulling op zijn conclusies, merkt het NIPV op dat de gehanteerde berekeningen zijn gebaseerd op gemiddelden. Op piekmomenten zal het drukker zijn en zullen boten elkaar vaker moeten passeren op [watergang] . Het aantal ongemakkelijke (roeiboot)passages zal naar verwachting echter ook dan enigszins beperkt blijven, omdat delen van [watergang] breed genoeg zijn voor ongehinderde passage van twee willekeurige (roei)boten. Dit is volgens het NIPV ook gebleken uit observaties in de zomerperiode. De versmalling van de vaarweg tot 15,4 meter leidt er volgens het NIPV wel toe dat sprake zal zijn van ongemak, waardoor [partij B] juist in de piekperiodes enige terughoudendheid moet betrachten. Het NIPV neemt aan dat dit de geschiktheid van de watergang als trainingslocatie kan aantasten en mogelijk ook de vitaliteit van [partij B] , zeker ten aanzien van groeimogelijkheden. 
      
    
    
      14.4.
      Het is vaste rechtspraak dat het bestuursorgaan op het advies van een deskundige mag afgaan, nadat het is nagegaan of dit advies op zorgvuldige wijze tot stand is gekomen, de redenering daarin begrijpelijk is en de getrokken conclusies daarop aansluiten. Deze zogeheten vergewisplicht is neergelegd in artikel 3:9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor de wettelijk adviseur en volgt uit artikel 3:2 van de Awb voor andere adviseurs. Indien een partij concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de zorgvuldigheid van de totstandkoming van het advies, de begrijpelijkheid van de in het advies gevolgde redenering of het aansluiten van de conclusies daarop naar voren heeft gebracht, mag het bestuursorgaan niet zonder nadere motivering op het advies afgaan.
    
    
      14.5.
      In de uitspraak van 7 mei 2025 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling [partij B] niet gevolgd in haar betoog dat het rapport van het NIPV gebreken bevat. De rechtbank ziet in wat [partij B] heeft aangevoerd geen grond om thans tot een ander oordeel te komen. Dat betekent dat het college zich in zijn besluitvorming op het rapport van het NIPV heeft mogen baseren. Het door [partij B] in deze beroepsprocedure overgelegde rapport [naam 6] leidt niet tot een ander oordeel. In dit rapport wordt toegelicht dat de KNRB een minimale vaarwegbreedte voorschrijft van 20 meter en dat in de Richtlijnen Vaarwegen een maatgevend vaartuig met een breedte van 7,2 meter wordt gehanteerd. Bij het gekozen krappe profiel is volgens het rapport alsdan een vaarwegbreedte van 21,6 meter vereist. Volgens het rapport zijn in de methodiek van de Richtlijnen Vaarwegen uitsluitend het gekozen profiel en het maatgevend vaartuig van belang bij het bepalen van de vereiste vaarwegbreedte. De huidige en toekomstige verkeersintensiteit spelen hierbij geen rol. De vaarwegbreedte van 15,4 meter die ontstaat ter plaatse van de steigers, is volgens het rapport dan ook ruimschoots onvoldoende. Verder wordt in het rapport geconcludeerd dat de versmalling van het vaarwater de reeds bestaande belemmering van het uitzicht verder vergroot, waardoor een vlotte en veilige vaart niet gewaarborgd is. 
      
      
        14.5.1.
        In het rapport [naam 6] wordt met name toegelicht wat de wenselijke vaarwegbreedte is die wordt voorgeschreven door de KNRB en die volgt uit de Richtlijnen Vaarwegen. Dat die vaarwegbreedte ter plaatse niet wordt gehaald, is echter niet in geschil. Dat de wenselijke vaarwegbreedte niet wordt gehaald, betekent evenwel niet dat reeds daarom sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hierbij is van belang dat de Richtlijnen Vaarwegen een afwijkingsmogelijkheid bieden, mits de vlotte, veilige en betrouwbare vaart zijn gegarandeerd en de afwijking goed wordt gemotiveerd. Uit het rapport [naam 6] volgt niet dat de conclusie van het NIPV onjuist is dat het, gelet ook op de verkeersintensiteit het type roeiboot dat door de leden van [partij B] het meeste wordt gebruikt, mogelijk is om bij een vaarwegbreedte van 15,4 meter veilig te roeien op [watergang] . In het rapport [naam 6] wordt aan de hand van de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de wenselijke vaarwegbreedte, in algemene zin toegelicht waarom een vaarwegbreedte van 15,4 meter niet voldoet. In het rapport van het NIPV is echter aan de hand van de boten die gebruik maken van [watergang] en de vaarintensiteit onderzocht wat de feitelijke gevolgen van de vaarwegversmalling in dit concrete geval zijn. Dat de berekeningen die het NIPV in dat verband heeft gemaakt en de risicofactoren die door het NIPV in zijn afweging zijn betrokken onjuist of onvolledig zijn, blijkt niet uit het rapport [naam 6] . Het college heeft het rapport van het NIPV daarom aan zijn besluitvorming ten grondslag mogen leggen. 
        
      
    
    
      14.6.
      In vervolg op het rapport van het NIPV heeft het college de zogenoemde Veiligheidsroutekaart Gedeeld Gebruik van [watergang] vastgesteld. De maatregelen die het NIPV heeft geadviseerd om veilig roeien op [watergang] bij een vaarwegbreedte van 15,4 meter te waarborgen, zijn hierin geformaliseerd. Het gaat hierbij onder meer om het rooien van waterbeplanting langs smalle delen van [watergang] , snelheidsbeperkende maatregelen en een periodieke voorlichtingscampagne richting omwonenden met betrekking tot het gedeelde gebruik van [watergang] , de geldende snelheidsbeperking en de voorrangregels voor roeiers. Ook is hierin de aanvulling van het kruimelbeleid ten aanzien van de steigers bij de Turfstekerskade vastgelegd. 
      
    
    
      14.7.
      
        Gelet op de bevindingen van het NIPV ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat artikel 3.2.4 van het kruimelbeleid in strijd is met een goede ruimtelijke ordening of dat toepassing hiervan in dit geval leidt tot onevenredige gevolgen voor [partij B] . De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, zoals volgt uit het rapport van het NIPV en zoals ook de voorzieningenrechter van de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 7 mei 2025, ook bij een beperkte groei van de roeivereniging nog veilig geroeid zal kunnen worden op [watergang] . De rechtbank volgt [partij B] dan ook niet in haar betoog dat artikel 3.2.4 van het kruimelbeleid onverbindend is of in dit geval buiten toepassing had moeten blijven. Het college heeft zich daarom op het standpunt mogen stellen dat, nu voldaan wordt aan de voorwaarden uit artikel 3.2.4 van het kruimelbeleid, realisatie van de steigers niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. 
        Het betoog slaagt niet. 
      
      
      
      
      
        
          Zijn er bijzondere omstandigheden in de zin van artikel 4:84 van de Awb?
        
      
      
      
        15. [partij B] betoogt dat op grond van artikel 4:84 van de Awb van het kruimelbeleid afgeweken had moeten worden. Door de extra vaarbewegingen en de versmalling komt de veiligheid op [watergang] volgens [partij B] in het geding. De veiligheid van de roeiers en van andere vaarweggebruikers had het college moeten laten prevaleren boven het belang dat gediend wordt met realisatie van de steigers. 
      
      
    
    
      15.1.
      Uit vaste rechtspraak volgt dat het bestuursorgaan aan de hand van alle omstandigheden van het geval moet nagaan of zich bijzondere omstandigheden voordoen in de zin van artikel 4:84 van de Awb die maken dat het handelen in overeenstemming met de beleidsregel gevolgen heeft die onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Omstandigheden die bij het opstellen van een beleidsregel zijn verdisconteerd, dan wel moeten worden geacht te zijn verdisconteerd, kunnen hierbij niet alleen om die reden buiten beschouwing worden gelaten.
    
    
      15.2.
      Naar het oordeel van de rechtbank is niet gebleken van bijzondere omstandigheden die ertoe leiden dat de toepassing van het kruimelbeleid leidt tot onevenredige gevolgen voor [partij B] . De rechtbank neemt hierbij in aanmerking dat, zoals hiervoor reeds is overwogen, uit het rapport van het NIPV volgt dat bij een vaarwegversmalling tot 15,4 meter nog veilig geroeid kan worden, en dat bij die vaarwegbreedte nog een beperkte groei van de roeivereniging mogelijk is.   
      
      
        
          Onzorgvuldig handelen gemeente 
          
        
        16. [partij B] betoogt tot slot dat de gemeente willekeurig en onzorgvuldig handelt, omdat de gemeente de komst van de roeivereniging eerder (financieel) mogelijk heeft gemaakt en vervolgens nalaat om de veiligheid van de roeiers en de bestaanszekerheid van de roeivereniging te waarborgen. Bovendien heeft het college in een eerder besluit over het zogenoemde Elka-terrein wel aansluiting gezocht bij de aanbevolen vaarwegbreedte van 20 meter.  
      
      
    
    
      16.1.
      
        Het college was gehouden te beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Bij het verlenen van die vergunning heeft het college, zoals voorgeschreven in artikel 2.12 van de Wabo, beoordeeld of realisatie van de steigers in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en heeft het onderzocht of de gevolgen van vergunningverlening voor [partij B] onevenredig zijn. In dat kader zijn ook de veiligheid van de roeiers en de gevolgen van het besluit voor (de groeiambities van) [partij B] onderzocht. Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat het college op basis van de gemaakte beoordeling heeft mogen besluiten de omgevingsvergunning te verlenen. Dat de gemeente in het verleden financieel heeft bijgedragen aan de vestiging van [partij B] , is geen aspect dat een rol speelt in de beoordeling die het college heeft moeten maken. De door [partij B] aangehaalde passage uit de toelichting op het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 2] ” kan haar niet baten. Nog daargelaten dat dit bestemmingsplan niet door het college maar door de raad van de gemeente Lisse is vastgesteld, volgt uit deze passage slechts dat de vaarwegbreedte van [watergang] binnen het plangebied van dat bestemmingsplan ruimschoots voldeed aan de voorgeschreven vaarwegbreedte van 20 meter. Uit die passage kan niet worden afgeleid dat een afwijking van die vaarwegbreedte in strijd zou zijn met een goede ruimtelijke ordening. 
        Het betoog slaagt niet. 
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      
        
          In zaak 23/5364:
        
      
      
      17. Het beroep van [partij A] B.V. is ongegrond. [partij A] B.V. krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
      
      
        
          In zaak 23/5428:
          
        
      
      18. Het beroep van [partij B] is gegrond omdat het bestreden besluit niet berust op een volledige heroverweging van het primaire besluit, niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Gelet op wat hiervoor is overwogen bestaat echter aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand te laten. Dat betekent dat de steigers mochten worden gerealiseerd. 
      
    
    
      18.1.
      
        Omdat het beroep van [partij B] gegrond is, moet het college het griffierecht aan haar vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten.
        Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt [partij B] een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907,-. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en heeft aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt dan in totaal € 1.814,-.
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      - verklaart het beroep van [partij A] B.V. ongegrond;
      - verklaart het beroep van [partij B] gegrond;
      - vernietigt het bestreden besluit van 6 juli 2023;
      - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel in stand blijven;
      - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan [partij B] moet 
        vergoeden;
      - veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan     
        [partij B] .
      
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Wesselo, griffier.
        Uitgesproken in het openbaar op 4 augustus 2025.
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                rechter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
        
          BIJLAGE
        
      
      
      
        
          Bestemmingsplan “ [bestemmingsplan 1] ”
        
      
      
    
    
      19.1
      
        Bestemmingsomschrijving
        De voor 'Water' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
      
      
      
        
          water ten behoeve van de waterhuishouding;
        
        
          verkeer te water;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding 'jachthaven': tevens een jachthaven en de uitoefening van watersport, inclusief de daarbij behorende voorzieningen, zoals verhardingen, ontsluitingswegen en aanlegplaatsen;
        
        
          ter plaatse van de aanduiding 'steiger': tevens een steiger;
        
        
          waterhuishoudkundige en waterstaatkundige voorzieningen;
        
      
      f.	ondergeschikt groen.
      
    
    
      19.2
      
        Bouwregels
        Op deze gronden mag worden gebouwd en gelden de volgende regels:
      
      
      
        
          op deze gronden mogen uitsluitend bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde, worden gebouwd;
        
        
          de bouwhoogte van bouwwerken, geen gebouwen en geen overkappingen zijnde, anders dan ten behoeve van de verkeersregeling of de verlichting bedraagt ten hoogste 3 m;
        
        
          de bouwhoogte van speelvoorzieningen bedraagt ten hoogste 5 m.
        
      
      
      
        
          Algemene wet bestuursrecht
        
      
      
      
        Artikel 1:3, vierde lid
        Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.
      
      
      
        Artikel 3:2
        Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
      
      
      
        Artikel 4:84
        Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
      
      
      
        Artikel 7:11, eerste lid
        Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats.
      
      
      
      
      
        Artikel 7:12, eerste lid
        De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. Daarbij wordt, indien ingevolge artikel 7:3 van het horen is afgezien, tevens aangegeven op welke grond dat is geschied.
      
      
      
        
          Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
        
      
      
      
        Artikel 2.1, eerste lid
        Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
      
      
      a. het bouwen van een bouwwerk,
      
      (…),
      
      het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
      
      
        (…).
      
      
      
        Artikel 2.12, eerste lid
        Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
      
      
      a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
      
      
        1°.	(…),
      
      
      
        2°.	in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
      
      
      
        3°.	(…);
      
      
      
        (…).
      
      
      
        
          Besluit Omgevingsrecht
        
      
      
      
        Artikel 4 van bijlage II
        Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
      
      
      
        
          (…)
        
        
          (…)
        
        
          een bouwwerk, geen gebouw zijnde, of een gedeelte van een dergelijk bouwwerk, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
        
      
      
        a.	niet hoger dan 10 m, en
        b.	de oppervlakte niet meer dan 50 m²;
               (…).
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
      
    
  
  
     Zoals bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. 
  
  
     Uitspraken van 6 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:912 en 19 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1065. 
  
  
     “Kruimelbeleid, 1e herziening ex artikel 2.12 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht j° artikel 4 van bijlage II Besluit omgevingsrecht (Wabo)”.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 7 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2076.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2025:2037.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5015.