ECLI:NL:RVS:2025:1974, Raad van State, 30-04-2025, 202201104/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 13 april 2018 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het verzoek van DPA om dispensatie van de algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst Uitzendkrachten 2017-2019 afgewezen. Bij besluit van 13 april 2018 heeft de minister het verzoek van DPA om dispensatie van de algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst Sociaal Fonds voor de Uitzendbranche 2018-2019 afgewezen. In hoger beroep liggen aan de Afdeling bestuursrechtspraak de besluiten ter beoordeling voor waarbij de minister heeft geweigerd om DPA dispensatie te verlenen van algemeenverbindendverklaringen van bepalingen uit de ABU-cao 2017-2019, de ABU-cao 2020-2021 en de SFU-cao 2018-2019. De rechtbank heeft het beroep van DPA en LBV tegen de weigering om dispensatie te verlenen van de ABU-cao 2017-2019 niet-ontvankelijk verklaard en de beroepen tegen de weigering om dispensatie te verlenen van de ABU-cao 2020-2021 en de SFU-cao gegrond verklaard. DPA en LBV betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij procesbelang hebben bij hun beroep over de ABU-cao 2017-2019.

202201104/1/A3.
    Datum uitspraak: 30 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       DPA Group N.V. (hierna: DPA), gevestigd in Amsterdam, en Landelijke Belangen Vereniging (hierna: LBV), gevestigd in Rotterdam,
    2.       de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 12 januari 2022 in zaken nrs. 18/3949, 18/3950 en 21/120 in de gedingen tussen:
    DPA en LBV
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 13 april 2018 (met kenmerk: 633 24-65 8.00) heeft de minister het verzoek van DPA om dispensatie van de algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst Uitzendkrachten 2017-2019 (hierna: ABU-cao 2017-2019) afgewezen.
    Bij besluit van 13 april 2018 (met kenmerk: 2711 8.00) heeft de minister het verzoek van DPA om dispensatie van de algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst Sociaal Fonds voor de Uitzendbranche 2018-2019 (hierna: SFU-cao) afgewezen.
    Bij besluit van 7 juli 2020 heeft de minister het verzoek van DPA om dispensatie van de algemeen verbindend verklaarde collectieve arbeidsovereenkomst Uitzendkrachten 2020-2021 (hierna: ABU-cao 2020-2021) afgewezen.
    Bij besluit van 18 december 2020 heeft de minister het bezwaar van DPA en LBV tegen het besluit van 7 juli 2020 ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 januari 2022 heeft de rechtbank het door DPA en LBV tegen het besluit van 13 april 2018 ingestelde beroep over de ABU-cao 2017-2019 niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft de door DPA en LBV tegen het besluit van 13 april 2018 over de SFU-cao 2018-2019 en het besluit van 18 december 2020 ingestelde beroepen gegrond verklaard en de besluiten vernietigd.
    Tegen deze uitspraak hebben DPA en LBV en de minister hoger beroep ingesteld.
    DPA en LBV, de minister en de Federatie Nederlandse Vakbeweging (hierna: FNV) hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    DPA en LBV en de minister hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 20 december 2024.
    DPA is vertegenwoordigd door mr. S. Hulkenberg en bijgestaan door mr. W.O. Groustra, advocaat in Amsterdam. LBV is vertegenwoordigd door M. Stavinga en bijgestaan door mr. J. Mesman, advocaat in Amsterdam. De minister is vertegenwoordigd door mr. A.S.M.J. Bol, mr. A.D. Brouwers en mr. R.J. Vixseboxse. De Algemene Bond van Uitzendondernemingen (hierna: ABU), vertegenwoordigd door mr. L. Spangenberg en mr. M. Sekhuis, is op de zitting als partij gehoord. FNV, vertegenwoordigd door mr. R. Sauer, advocaat in Utrecht, en mr. J. Ipenburg en E. Pentenga, is op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       De minister kan collectieve arbeidsovereenkomsten (hierna: cao’s) algemeen verbindend verklaren voor de hele sector. Werkgevers en werknemers die niet waren betrokken bij het sluiten van de cao worden dan gebonden aan de cao-bepalingen. De minister kan op verzoek van een onderneming dispensatie verlenen van de algemeen verbindend verklaarde cao.
    2.       DPA is een detacheringsonderneming. Zij stelt haar werknemers op basis van detachering ter beschikking aan haar opdrachtgevers, de zogenoemde inleners, om arbeid te verrichten onder toezicht en leiding van die opdrachtgever. DPA heeft samen met de LBV de cao DPA Detachering (hierna: DPA-cao) gesloten. Deze cao is een andere dan de door werkgevers en werknemers in de uitzendbranche gesloten ABU-cao en SFU-cao.
    3.       Tot 2016 verleenden de cao-partijen of de minister dispensatie aan DPA van de ABU-cao en de SFU-cao. In 2016 heeft de minister voor het eerst geen dispensatie verleend. DPA was het hiermee niet eens. Het geschil heeft uiteindelijk geleid tot de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4283), waarin de besluiten tot afwijzing van dispensatie van de ABU-cao 2012-2017 en SFU-cao 2015-2016 zijn vernietigd.
    3.1.    In hoger beroep liggen aan de Afdeling de besluiten ter beoordeling voor waarbij de minister heeft geweigerd om DPA dispensatie te verlenen van algemeenverbindendverklaringen van bepalingen uit de ABU-cao 2017-2019, de ABU-cao 2020-2021 en de SFU-cao 2018-2019. De rechtbank heeft het beroep van DPA en LBV tegen de weigering om dispensatie te verlenen van de ABU-cao 2017-2019 niet-ontvankelijk verklaard en de beroepen tegen de weigering om dispensatie te verlenen van de ABU-cao 2020-2021 en de SFU-cao gegrond verklaard.
    Hoger beroep DPA en LBV
    4.       DPA en LBV betogen dat de rechtbank niet heeft onderkend dat zij procesbelang hebben bij hun beroep over de ABU-cao 2017-2019. Het procesbelang is volgens DPA en LBV gelegen in het gegeven dat door de eindbeslissingen van de rechtbank in alle drie de zaken de genomen voorlopige voorzieningen zijn komen te vervallen. DPA en LBV verzoeken in hoger beroep om afdekking van de voorlopige voorzieningen dan wel om een voorlopige voorziening te verlenen voor de duur van vijf jaar na afloop van de laatste periode waarin een cao algemeen verbindend is verklaard.
    4.1.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht DPA en LBV niet-ontvankelijk heeft verklaard in hun beroep over de ABU-cao 2017-2019, omdat de periode van de algemeenverbindendverklaring in het verleden ligt. De rechtbank heeft, gelet op het repeterende karakter van de dispensatieverzoeken, wel procesbelang aangenomen in het meest recente beroep tegen de weigering dispensatie te verlenen om partijen voor de toekomst duidelijkheid te bieden over de rechtmatigheid van de afwijzing van de dispensatieverzoeken.
    DPA en LBV betogen dat zij procesbelang bij hun beroep over de ABU 2017-2019 hebben, omdat de door de voorzieningenrechter van de rechtbank getroffen voorlopige voorzieningen met de uitspraak van 12 januari 2022 zijn komen te vervallen. De Afdeling volgt hen niet in hun betoog. Een voorlopige voorziening is bedoeld als tijdelijke maatregel, totdat een beslissing in de bodemprocedure is genomen. Bij de uitspraak van 12 januari 2022 is het besluit van 18 december 2020 vernietigd en daarmee is er uitspraak in de bodemprocedure gedaan. Na het beëindigen van de beroepsprocedure is een tijdelijke maatregel zoals beoogd met de getroffen voorlopige voorziening, niet meer aan de orde. Omdat de rechtbank terecht heeft aangenomen dat DPA en LBV geen procesbelang meer hadden bij hun beroep over de ABU 2017-2019 heeft de rechtbank terecht ook afgezien van het treffen van een voorlopige voorziening. Voor het overige hebben DPA en LBV geen inhoudelijke hogerberoepsgronden tegen de aangevallen uitspraak gericht.
    4.2.    De Afdeling ziet geen aanleiding om zelf een voorlopige voorziening te treffen. Daartoe overweegt de Afdeling dat de minister in afwachting van een uitspraak van de Afdeling in deze zaak alle overige procedures over dispensatie van DPA heeft aangehouden en voorlopige dispensatie heeft verleend. DPA en LBV hebben al daarom geen belang bij het treffen van een voorlopige voorziening ten aanzien van de ABU-cao 2017-2019.
    4.3.    Het hoger beroep van DPA en LBV is ongegrond.
    Hoger beroep minister
    5.       De minister betoogt dat de rechtbank het Toetsingskader algemeenverbindendverklaring cao-bepalingen (hierna: Toetsingskader) onjuist heeft uitgelegd. Waar de rechtbank de nadruk legt op wezenlijke verschillen in de bedrijfsvoering, moet er volgens de minister om dispensatie te kunnen verlenen sprake zijn van zwaarwegende argumenten waardoor toepassing van de algemeen verbindende bepalingen redelijkerwijs niet kan worden gevergd. Weliswaar zijn er bij DPA wel specifieke bedrijfskenmerken die op essentiële punten verschillen van andere ondernemingen die onder de cao vallen, maar die verschillen zijn niet zodanig dat van DPA niet gevergd kan worden de algemeen verbindend verklaarde cao toe te passen. Het oordeel van de rechtbank dat het besluit van 18 december 2020 een motiveringsgebrek bevat is volgens de minister dan ook onjuist.
    5.1.    De overweging van de rechtbank dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd dat er geen essentiële verschillen zijn tussen DPA en andere ondernemingen, kan geen standhouden. De minister betwist niet dat DPA specifieke bedrijfskenmerken heeft die op essentiële punten verschillen van andere ondernemingen. De minister heeft dit op de zitting bij de Afdeling erkend en dit volgt ook uit eerdergenoemde uitspraak van 18 december 2019. Het gaat daarom alleen om de vraag of er zwaarwegende argumenten zijn die maken dat naleving van de cao redelijkerwijs niet door DPA kan worden gevergd. Op die vraag gaat de Afdeling hierna in.
    5.2.    Het betoog van de minister slaagt in zoverre.
    6.       De minister betoogt dat de rechtbank ook ten onrechte heeft geoordeeld dat het aan de minister is om te onderzoeken en te motiveren of er bij DPA specifieke bedrijfskenmerken zijn die op essentiële punten verschillen van andere ondernemingen. Het Toetsingskader schrijft voor dat de verzoeker het verzoek om dispensatie moet motiveren. Het is dan ook aan de verzoeker om zwaarwegende argumenten aan te voeren dat toepassing van de algemeen verbindende bepalingen redelijkerwijze niet kan worden gevergd. De rechtbank heeft dit niet onderkend, zo betoogt de minister.
    6.1.    Zoals de Afdeling in haar uitspraak van 30 oktober 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:4372) heeft overwogen, moet de minister bij de voorbereiding van een besluit tot dispensatie onderzoek verrichten naar de relevante feiten en af te wegen belangen, om zich daarover zelfstandig een oordeel te kunnen vormen. Dat betekent niet dat de minister zelf moet onderzoeken welke motivering aan een dispensatieverzoek ten grondslag zou kunnen worden gelegd. Het is in beginsel aan de aanvrager om een aanvraag te motiveren en te onderbouwen. Dit is ook het uitgangspunt van het Toetsingskader. De minister mag de door de dispensatieverzoeker gegeven motivering niet zonder meer voor waar of dragend aannemen, zeker niet als, zoals in dit geval, die motivering wordt betwist door de bij de algemeen verbindend verklaarde cao betrokken partijen. De minister moet in zo’n geval ook die betwisting bij zijn onderzoek betrekken en zich over de aan de aanvraag gegeven onderbouwing en de betwisting daarvan een zelfstandig oordeel vormen. Verder kan de minister, naar aanleiding van eventueel bij hem gerezen twijfels over de motivering, de dispensatieverzoeker in de gelegenheid stellen het verzoek nader te onderbouwen of andere belanghebbenden om informatie vragen. Deze mogelijkheden worden in het Toetsingskader vermeld, juist met het oog op die vereiste eigen oordeelsvorming van de minister.
    6.2.    Uit de hierboven genoemde uitspraak volgt dat de rechtbank is uitgegaan van een te zware onderzoeksplicht voor de minister. Het betoog slaagt.
    7.       Het hoger beroep van de minister is gegrond. Dat betekent dat de Afdeling de aangevallen uitspraak vernietigt, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in het besluit van 13 april 2018 met kenmerk: 2771 8.00 en het besluit van 18 december 2020 de afwijzing van de verzoeken om dispensatie onvoldoende heeft gemotiveerd. De Afdeling zal met toepassing van artikel 8:113, eerste lid, van de Awb, een oordeel geven over het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    Beoordeling beroep
    8.       De Afdeling heeft op de zitting vastgesteld dat de beroepsgronden van DPA en LBV terug te brengen zijn tot het standpunt dat er zwaarwegende argumenten zijn voor dispensatie en dat de dispensatie die de minister in de voorgaande jaren aan DPA als enige in de sector heeft verleend, meebrengt dat ook in latere jaren dispensatie moet worden verleend.
    8.1.    De Afdeling is van oordeel dat de minister in het besluit van 18 december 2020 de afwijzing van het verzoek om dispensatie deugdelijk heeft gemotiveerd. De minister heeft in het besluit alle door DPA aangevoerde specifieke bedrijfskenmerken besproken en gemotiveerd waarom hij van oordeel is dat deze bedrijfskenmerken geen zwaarwegende argumenten opleveren waardoor toepassing van de cao redelijkerwijze niet van DPA kan worden gevergd.
    8.2.    Op de zitting is naar voren gekomen dat DPA een eigen beloningsysteem hanteert dat volgens DPA en LBV zo zeer afwijkt van het beloningssysteem in de SFU-cao en de ABU-cao dat het wijzigen van het systeem te veel uitvoeringslasten meebrengt. De minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat dit geen zwaarwegend argument is waardoor toepassing van de cao redelijkerwijs niet van DPA kan worden gevergd. DPA en LBV hebben namelijk niet aannemelijk gemaakt dat het niet mogelijk is hun beloningssysteem in te richten naar het systeem waarop de cao’s zijn gebaseerd. Verder acht de Afdeling met de minister van belang dat met het algemeen verbindend verklaren van een cao juist wordt beoogd gelijke beloning te bewerkstelligen. De minister heeft dan ook terecht de aanvragen om dispensatie afgewezen.
    8.3.    DPA heeft er terecht op gewezen dat zij gedurende langere tijd wel dispensatie heeft gekregen. Voor zover DPA en LBV hiermee hebben beoogd te betogen dat de minister ten onrechte geen overgangstermijn heeft vastgesteld, volgt de Afdeling dat betoog. Omdat de minister gedurende langere tijd steeds dispensatie heeft verleend had de minister DPA eenmalig een termijn moeten geven waarbinnen zij, door aanpassing van het beloningssysteem, kon voldoen aan de SFU-cao en de ABU-cao en in de tussentijd voor die periode nog dispensatie moeten verlenen. De besluiten zijn wat dit onderdeel betreft dan ook onzorgvuldig tot stand gekomen en komen in zoverre voor vernietiging in aanmerking.
    8.4.    Het beroep van DPA en LBV is gegrond. De Afdeling vernietigt het besluit van 13 april 2018 met kenmerk: 2771 8.00 en het besluit van 18 december 2020, voor zover daarin aan DPA geen termijn is geboden om door aanpassing van het beloningssysteem aan de algemeen verbindend verklaarde SFU-cao en ABU-cao te voldoen. Voor het overige blijven de besluiten in stand.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep van DPA en LBV tegen de uitspraak van de rechtbank is ongegrond. Het hoger beroep van de minister is gegrond. De Afdeling zal de uitspraak van de rechtbank vernietigen, voor zover daarin is geoordeeld dat de minister in het besluit van 13 april 2018 met kenmerk: 2771 8.00 en het besluit van 18 december 2020 de afwijzing van de verzoeken om dispensatie onvoldoende heeft gemotiveerd. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank voor het overige, omdat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat DPA en LBV niet-ontvankelijk zijn bij hun beroep over de ABU-cao 2017-2019.
    9.1.    Het beroep van DPA en LBV tegen het besluit van 13 april 2018 met kenmerk: 2771 8.00 en het besluit van 18 december 2020 is gegrond. De Afdeling zal het besluit van 13 april 2018 met kenmerk: 2771 8.00 en het besluit van 18 december 2020 vernietigen, voor zover daarin aan DPA geen termijn is geboden aan de algemeen verbindend verklaarde SFU-cao en ABU-cao te voldoen. Omdat de looptijden van de SFU-cao en de ABU-cao inmiddels zijn verstreken, ziet de Afdeling geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep van DPA en LBV ongegrond;
    II.       verklaart het hoger beroep van de minister gegrond;
    III.      vernietigt de uitspraak van de rechtbank, voor zover de rechtbank heeft geoordeeld dat de minister in de besluiten van 13 april 2018 (met kenmerk: 2771 8.00) en 18 december 2020 (met kenmerk: 3.2020.0781.001) de afwijzing van de verzoeken om dispensatie onvoldoende heeft gemotiveerd;
    IV.      bevestigt de uitspraak voor het overige;
    V.       vernietigt de besluiten van 13 april 2018 (met kenmerk: 2771 8.00) en 18 december 2020 (met kenmerk: 3.2020.0781.001), voor zover daarin aan DPA geen termijn is geboden aan de algemeen verbindend verklaarde SFU-cao en ABU-cao te voldoen.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. J. Gundelach en mr. M. Soffers, leden, in tegenwoordigheid van mr. W. Dijkshoorn, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Dijkshoorn
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
    735-1104