ECLI:NL:CBB:2025:202, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 25-03-2025, 24/882 en 24/883
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-03-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: einduitspraak na tussenuitspraak ECLI:NL:CBB:2024:910 
        Taxi Breda - intrekken KTB-vergunning – geslaagd beroep op evenredigheidsbeginsel

uitspraak 
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 24/882 en 24/883
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 maart 2025 op het verzoek om voorlopige voorziening en het beroep in de zaak tussen
      
    
    
    
      [naam 1] , te [woonplaats] 
    (gemachtigde: mr. P.F.M. Gulickx)
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda (college van B&W)
    (gemachtigde: mr. O. Tuncdemir)
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      Voor het procesverloop tot de eerdere uitspraak van het College van 10 december 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:910) (tussenuitspraak), de van belang zijnde feiten en omstandigheden en de van toepassing zijnde regelgeving, verwijst het College naar de tussenuitspraak. 
    
    
    
      Met de tussenuitspraak heeft het College het onderzoek heropend en de minister in de gelegenheid gesteld een gebrek in het bestreden besluit te herstellen of een ander besluit te nemen. 
    
    
    
      Het college van B&W heeft op 20 januari 2025 gereageerd en stukken ingediend.
    
    
    
      
        [naam 2] heeft op 10 februari 2025 een zienswijze ingediend.
    
    
    
      Het onderzoek is met toepassing van artikel 8:57, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gesloten. 
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
      1.1
      In de tussenuitspraak heeft de voorzieningenrechter het college van B&W gevolgd in zijn standpunt dat [naam 2] op 23 september 2023 artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van de Nadere regels kwaliteitsbevordering straattaxivervoer Breda (Nadere regels) heeft overtreden, omdat een sticker op de zijkant van het daklicht van zijn taxi ontbrak. Wegens deze overtreding was het college van B&W in beginsel bevoegd om handhavend op te treden. In de handhavingsmatrix is vastgelegd op welke wijze door het college van B&W handhavend wordt opgetreden. De voorzieningenrechter heeft in de tussenuitspraak in dit kader overwogen dat het standpunt van het college van B&W, dat met de overtreding sprake is van een derde overtreding binnen twee jaar, feitelijke grondslag mist omdat niet van de juistheid van het proces-verbaal over de overtreding van 24 april 2022 kan worden uitgegaan. De voorzieningenrechter heeft op die grond geoordeeld dat het bestreden besluit niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 7:12 van de Awb en heeft het college van B&W in de gelegenheid gesteld dit gebrek in het bestreden besluit te herstellen, dan wel een ander besluit daarvoor in de plaats te nemen. Het college van B&W moet daarbij onder meer de evenredigheid van de opgelegde maatregel betrekken, gelet op de ernst van de overtreding en de gevolgen van het intrekken van de vergunning voor [naam 2] . 
      
    
    
      2.1
      Het college van B&W heeft na de tussenuitspraak een nieuw proces-verbaal gedateerd op 14 januari 2025 ingediend dat door de betrokken verbalisant op ambtsbelofte is opgemaakt en ondertekend. Dat bevat naast een herhaalde weergave van de op 24 april 2022 door de verbalisant waargenomen feiten en omstandigheden, te weten dat [naam 2] toen een korte rit heeft geweigerd, de volgende verklaring van de verbalisant: “Ik, heb in een eerder proces-verbaal een foutief kenteken en voertuigtype opgegeven, namelijk [..]. Dit is gekomen door een verschrijving. Aangezien deze gegevens niet juist waren heb ik dit proces-verbaal van bevindingen opgemaakt met de juiste gegevens die ik heb waargenomen tijdens mijn controle aan de taxistandplaats. Ik, verbalisant, heb tijdens de controle een Mercedes Benz Vito Tourer zwart van kleur waargenomen met kenteken [kenteken] .”
      
    
    
      2.2
      In de zienswijze heeft [naam 2] aangevoerd dat het nieuwe proces-verbaal buiten beschouwing moet worden gelaten omdat het is opgemaakt nadat een juridisch medewerker van de gemeente de verbalisant heeft laten weten wat zij precies moest verklaren, zodat het niet objectief en onafhankelijk is. [naam 2] vindt het ook onwaarschijnlijk dat de vermelding van een andere auto dan die van [naam 2] een typefout of een vergissing in de invoer van gegevens is. Volgens [naam 2] mag de fout in het proces-verbaal van 24 april 2022 niet worden hersteld vanwege de onevenredige en verstrekkende gevolgen die dat voor hem heeft. 
      
      
        
          Beoordeling
        
      
      
    
    
      3.1
      De voorzieningenrechter ziet bij het proces-verbaal van 14 januari 2025, anders dan bij het gewijzigde proces-verbaal van 24 april 2022, weergegeven in de tussenuitspraak onder 5.4 en 5.5, geen aanleiding om af te wijken van vaste rechtspraak dat in beginsel van de juistheid van een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal mag worden uitgegaan. Dat daarmee in dit geval een fout is hersteld waarop de verbalisant is gewezen met het verzoek die fout te herstellen, maakt dat niet anders. Het proces-verbaal berust op de eigen waarnemingen van de verbalisant. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding dat proces-verbaal niet betrouwbaar te achten en buiten beschouwing te laten. De voorzieningenrechter kent er daarbij betekenis aan toe dat in de kop van het oorspronkelijke proces-verbaal van 24 april 2022 wel het juiste kenteken van de auto van [naam 2] is vermeld. De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat door een verschrijving een onjuist kenteken is ingevoerd, waardoor automatisch de bij dat (onjuiste) kenteken behorende kenmerken van de auto zijn aangevuld en waardoor die andere auto in de tekst van het proces-verbaal van 24 april 2022 terecht is gekomen. 
      
    
    
      3.2
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college van B&W het gebrek in het bestreden besluit heeft hersteld en met het nieuwe proces-verbaal van 14 januari 2025 alsnog aannemelijk heeft gemaakt dat [naam 2] op 24 april 2022 een korte rit heeft geweigerd. Dat is een overtreding van artikel 8, eerste lid en tweede lid, aanhef en onder h, van de Nadere regels. [naam 2] heeft zijn standpunt dat hij geen rit heeft geweigerd maar stond te wachten op een groep niet (met bijvoorbeeld ritgegevens) aannemelijk gemaakt, zodat de voorzieningenrechter daar niet van uitgaat. Daarmee staat vast dat deze overtreding de eerste overtreding is. De tweede was op 31 augustus 2022 (geen daklicht, geen zichtbaar keurmerk). Het daarvoor opgelegde besluit tot schorsing van de vergunning voor vier weken staat inmiddels in rechte vast. De in geding zijnde overtreding (ontbreken sticker) is de derde overtreding. 
      
    
    
      4.1
      De vraag die vervolgens beantwoord moet worden, is of het college van B&W als reactie op deze derde overtreding de KTB-vergunning van [naam 2] heeft mogen intrekken. 
      
    
    
      4.2
      
        [naam 2] heeft aangevoerd dat het intrekken van zijn vergunning voor het tijdelijk ontbreken van een kleine sticker aan een zijkant van zijn daklicht een onevenredig zware maatregel is. Zijn taxi voldeed op 23 september 2023 verder aan alle wettelijke voorwaarden en was herkenbaar als legale taxi. Door het intrekken van zijn vergunning is hij onrechtvaardig zwaar getroffen. Hij heeft die vergunning nodig om klanten te krijgen via de opstapmarkt om zo toegang tot klanten via de bestelmarkt te krijgen. Zonder KTB-vergunning en toegang tot standplaatsen zal hij in de financiële problemen terecht komen.
      
    
    
      4.3
      Het college van B&W heeft aangevoerd dat het de handhavingsmatrix strikt volgt zodat alle KTB-taxichauffeurs gelijk worden behandeld. Als het dat niet zou doen zou dat afbreuk doen aan de rechtszekerheid, de rechtsgelijkheid en het vertrouwen van vergunninghouders in het handhavingsbeleid. De handhavingsmatrix voorziet volgens het college van B&W in een stapsgewijze en proportionele aanpak van overtredingen. De waarschuwing en schorsing worden meegewogen in het reageren op de derde overtreding. Uit de voorwaarden en regels blijkt duidelijk dat de vergunning wordt ingetrokken bij een derde overtreding. Dat het intrekken van de KTB-vergunning gevolgen heeft voor het inkomen van [naam 2] , zoals hij stelt maar niet aannemelijk heeft gemaakt, is het gevolg van eigen handelen. Hij kan met andere (taxi-) diensten dan straatvervoer inkomen verwerven. Na zes maanden kan hij weer een KTB-vergunning aanvragen. 
      
    
    
      5.1
      De voorzieningenrechter merkt de beroepsgrond dat het bestreden besluit een onevenredig zware maatregel bevat, aan als een beroep op het evenredigheidsbeginsel. Daarom toetst de voorzieningenrechter of de gevolgen van het bestreden besluit wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de handhaving te dienen doelen als bedoeld in artikel 4:84 (slot) van de Awb. Bij deze toets gelden dezelfde maatstaven als bij toetsing van een besluit aan de norm van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, te weten of het besluit geschikt en noodzakelijk is om het daarmee beoogde doel te bereiken en of het besluit evenwichtig is. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:285).  
      
    
    
      5.2
      De voorzieningenrechter is van oordeel dat het bestreden besluit, dat is genomen in overeenstemming met de handhavingsmatrix, geschikt en noodzakelijk is om het daarmee beoogde doel, dat de aan de KTB-vergunning verbonden voorwaarden worden nageleefd, te bereiken. Daarbij geldt dat het beleid in de handhavingsmatrix voorziet in opeenvolgende, steeds zwaardere maatregelen bij het herhaaldelijk niet naleven van de aan de KTB-vergunning verbonden voorwaarden en in zoverre proportioneel is. 
      
    
    
      5.3
      De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat het bestreden besluit niet evenwichtig is. De intrekking van de KTB-vergunning is een reactie op een derde overtreding, te weten het door [naam 2] niet naleven van artikel 7, tweede lid, aanhef en onder d, van de Nadere regels. Het doel van die bepaling is blijkens de aanhef daarvan dat alle KTB-taxi’s op dezelfde manier herkenbaar zijn als KTB-taxi, onder meer door het voeren van stickers op de zijkanten van het daklicht van het taxivoertuig, zowel vanaf de linker- als de rechterzijde duidelijk zichtbaar voor de klant en voorzien van [..] informatie. Tussen partijen is niet in geschil dat de taxi van [naam 2] op alle voorgeschreven manieren behalve één sticker herkenbaar was als KTB-taxi. Zijn stelling dat de wel aanwezige sticker zichtbaar was voor klanten op de taxistandplaats en hij ook het vereiste keurmerkcertificaat op een voor klanten zichtbare wijze aan de rechterzijde van de voorruit van de taxi aanwezig had, is door het college van B&W niet betwist. In zoverre was het voertuig van [naam 2] ondanks het ontbreken van de sticker aan één zijde van het daklicht nog steeds voor klanten herkenbaar als KTB-taxi. Tegenover het concrete doel van herkenbaarheid staan de financiële gevolgen van intrekking van de KTB-vergunning voor [naam 2] . De voorzieningenrechter acht het aannemelijk dat [naam 2] voor zijn gezinsinkomen sterk afhankelijk is van de opstapmarkt. Verder acht de voorzieningenrechter in deze zaak ook het tijdsverloop een omstandigheid om rekening mee te houden. Dit tijdsverloop is veroorzaakt door de fout in het proces-verbaal van 24 april 2022, zoals al is geconstateerd door de voorzieningenrechter in de uitspraak van 11 december 2023, en welke fout pas met het proces-verbaal van 14 januari 2025 (correct) door het college van B&W is hersteld. Alle bijzondere omstandigheden en belangen afwegend is de intrekking van de KTB-vergunning in dit geval een te zware maatregel en is de intrekking van de vergunning onevenwichtig. 
      
    
    
      5.4
      Uit 5.3 volgt dat het college van B&W met toepassing van artikel 4:84 (slot) van de Awb van zijn handhavingsbeleid had moeten afwijken en een minder zware maatregel op had moeten leggen. De voorzieningenrechter acht, gelet op de opbouw van de in elkaar opvolgende steeds zwaardere maatregelen in de handhavingsmatrix, de daarin eerst voorliggende minder zware maatregel, te weten schorsing van de KTB-vergunning voor vier weken, in dit geval passend. 
      
      6 Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. De voorzieningenrechter zal met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het besluit van 15 november 2023 te herroepen voor zover daarbij de KTB-vergunning van [naam 2] wordt ingetrokken en te bepalen dat de KTB-vergunning van [naam 2] wordt geschorst voor vier weken.
      
      7 De voorzieningenrechter zal het verzoek om voorlopige voorziening afwijzen.
      
      8 Het college van B&W wordt op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht veroordeeld in de proceskosten van [naam 2] , te weten tot een bedrag van € 3.174,50 voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoekschrift, 1 punt voor het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting en 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze na de tussenuitspraak met een waarde per punt van € 907,- en wegingsfactor 1).
      
      9 Omdat het beroep gegrond is, moet het college van B&W de door [naam 2] voor het verzoek om voorlopige voorziening en voor het beroep betaalde griffierecht vergoeden. 
      
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter: 
    
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit van 30 september 2024;
      
      
        herroept het besluit van 15 november 2023 voor zover daarbij de KTB-vergunning van [naam 2] is ingetrokken;
      
      
        schorst de KTB-vergunning van [naam 2] voor vier weken;
      
      
        bepaalt dat deze uitspraak (in zoverre) in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
      
      
        wijst het verzoek om voorlopige voorziening af;
      
      
        veroordeelt het college van B&W tot vergoeding van de proceskosten van [naam 2] tot een bedrag van € 3.174,50;
      
      
        draagt het college van B&W op de betaalde griffierechten van € 374,- aan [naam 2] te vergoeden.
      
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Schoneveld, in aanwezigheid van mr. J.W.E. Pinckaers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 maart 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. Schoneveld	w.g. J.W.E. Pinckaers
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op: 
    
    
  
  
    Bijlage 
    
    
      
        wettelijk kader
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:4
    
    1. Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit een wettelijk voorschrift of uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit.
    2 De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
    
    
      Artikel 4:84
      Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
    
      Artikel 7:12
    
    1. De beslissing op het bezwaar dient te berusten op een deugdelijke motivering, die bij de bekendmaking van de beslissing wordt vermeld. [..]
    
    
      Artikel 8:57
      [..]
      3Als de bestuursrechter bepaalt dat het onderzoek of het nadere onderzoek ter zitting achterwege blijft, sluit hij het onderzoek.
    
    
    
      Artikel 8:72
    
    1. Indien de bestuursrechter het beroep gegrond verklaart, vernietigt hij het bestreden besluit geheel of gedeeltelijk. [..]
    3 De bestuursrechter kan bepalen dat: [..]
    b. zijn uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit of het vernietigde gedeelte daarvan.
    
    
      
        Taxiverordening Breda
      
    
    
    
      Artikel 2.8, derde lid, sub c 
    
    3. Burgemeester en wethouders kunnen een KTB-vergunning schorsen of intrekken indien:
    [..]
    c. vergunninghouder taxivervoer verricht in strijd met de voorschriften en/of beperkingen die aan de KTB-vergunning zijn verbonden dan wel krachtens deze verordening gestelde nadere regels;
    [..]
    
    
      
        Nadere regels kwaliteitsbevordering straattaxivervoer Breda 
      
    
    
    
      Artikel 7
    
    1. De houder van het Keurmerk bevestigt het taxikeurmerkcertificaat aan de rechterzijde van de vooruit van het taxivoertuig en toont op verzoek van een toezichthouder, klant of BOA of ander officiële handhaver, dit document.
    2. Het taxivoertuig van de houder van het Keurmerk dient verder aan de buitenzijde
    herkenbaar te zijn ars een KTB-taxi. Daaronder wordt verstaan:
    a. het voeren van een door het college vastgesteld uniform en herkenbaar logo
    conform bijlage 1 bij deze Nadere regels;
    b. het voeren van een uniek nummer op het voertuig, bestaande uit de cijfers
    
      076.001 en opvolgend en summiere gegevens van het taxibedrijf in de vorm
      van een daklicht.
    
    c. het voeren van een uniek nummer op het taxivoertuig, bestaande uit de cijfers 076.001 en opvolgend;
    d. het voeren van stickers op de zijkanten van het daklicht van het taxivoertuig, zowel vanaf de linker- als de rechterzijde duidelijk zichtbaar voor de klant en voorzien van de sub lid 2b aangegeven informatie. 
    [.]
    
    
      Artikel 8
    
    1. De houder van het Keurmerk houdt zich bij de uitoefening van zijn beroep aan het bepaalde in het kwaliteitshandvest en de hieronder genoemde kwaliteitsregels.
    
    
      2.De houder van een Keurmerk: [..]h. weigert geen korte ritten; [..]