ECLI:NL:RBDHA:2025:15201, Rechtbank Den Haag, 19-08-2025, 24/3130
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Last onder dwangsom  omdat eiser zonder omgevingsvergunning een gebouw heeft opgericht. Beroep op het bouwovergangsrecht slaagt niet. Geen concreet zicht op legalisatie. Beroep op vertrouwensbeginsel slaagt niet. Beroep ongegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 24/3130 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 19 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. C.J.R. van Binsbergen),
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Alphen aan den Rijn 
    (gemachtigde: R.M. Klerks).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de oplegging van een last onder dwangsom aan eiser omdat hij zonder omgevingsvergunning een gebouw heeft opgericht. Eiser is het daarmee niet eens. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de last onder dwangsom. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de last onder dwangsom in stand kan blijven. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. In het besluit van 2 februari 2023 is aan eiser een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van het gebouw dat is opgericht op het perceel achter [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats] , [kadastraal nummer] (het perceel). 
    
    
    
      2.1.
      Eiser heeft tegen het besluit van 2 februari 2023 bezwaar gemaakt.
      
    
    
      2.2.
      Het college heeft in het besluit van 20 maart 2024 (het bestreden besluit) het  besluit van 2 februari 2023 gehandhaafd. 
      
    
    
      2.3.
      Eiser heeft tegen dit besluit beroep ingesteld. 
      
    
    
      2.4.
      Het college heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      2.5.
      De rechtbank heeft het beroep op 28 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser en zijn gemachtigde, en [naam 1] en [naam 2] , en namens het college de gemachtigde en [naam 3] .  
      
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        De totstandkoming van het bestreden besluit
      
      3. Eiser woont op het adres [adres 3] in [woonplaats] . Hij heeft het perceel in 2020 verworven. 
    
    
    
      3.1.
      Op 17 november 2022 heeft de bouwinspecteur van de gemeente vastgesteld dat er op het perceel een gebouw in oprichting is en heeft hij de bouw stilgelegd. In het besluit van 18 november 2022 is de stillegging van de bouw schriftelijk bevestigd. Ook heeft het college aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Indien eiser verder gaat met de bouw van het gebouw verbeurt hij eenmalig een dwangsom van € 1.750,-. 
      
    
    
      3.2.
      In het besluit van 2 februari 2023 heeft het college vermeld dat de bouwinspecteur op 1 februari 2023 een hercontrole heeft uitgevoerd waarbij is geconstateerd dat het gebouw niet is verwijderd. Het college is bevoegd om tot handhaving over te gaan. Legalisatie is volgens het college niet mogelijk. Er zijn geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan van handhaving moet worden afgezien. Daarom wordt een last onder dwangsom opgelegd. Eiser dient de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) binnen 12 weken na dagtekening van het besluit ongedaan te maken en te houden, door het gebouw geheel te verwijderen en verwijderd te houden. Doet hij dat niet, dan verbeurt hij eenmalig een dwangsom van € 10.000,-. 
      
    
    
      3.3.
      In het bestreden besluit heeft het college het door eiser ingediende bezwaar tegen de besluiten van 18 november 2022 en 2 februari 2023 ongegrond verklaard en beide besluiten gehandhaafd. Het college heeft daarbij overwogen dat het perceel de enkelbestemming “Agrarisch” heeft met de nadere aanduiding “ak”, dat staat voor akkerbouw. Het perceel heeft geen bouwvlak en eiser voert zelf geen agrarisch (akkerbouw)bedrijf, zodat sprake is van strijd met de beheersverordening. Het college is dan ook bevoegd tot handhaving. Legalisering van het gebouw is niet mogelijk. Eiser heeft aangevoerd dat al sinds 80 jaar een gebouw op het perceel stond en dat dat gebouw door een storm verloren is gegaan. Het college heeft in het archief niet een destijds verleende bouwvergunning gevonden en eiser heeft ook geen bouwvergunning overgelegd. Een beroep op overgangsrecht ten aanzien van herbouwmogelijkheden bij calamiteiten slaagt daarom volgens het college niet. 
      
      
        
          Waartegen is het beroep gericht?
        
      
      4. Eiser heeft in zijn beroepsgronden aangegeven dat het beroep uitsluitend ziet op het bestreden besluit voor zover daarin is beslist op het bezwaar tegen het besluit van 
      
        2 februari 2023. De beslissing in het bestreden besluit ten aanzien van het besluit van 
        18 november 2022 blijft in deze procedure dan ook buiten beschouwing. 
      
      
      
        
          Overgangsrecht
        
      
      5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
      
    
    
      5.1.
      Bij besluit van 2 februari 2023 heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wabo van toepassing blijft.
      
      
        
          Toetsingskader
        
        6. In artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit (a) het bouwen van een bouwwerk en (c) het gebruiken van bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
      
      
    
    
      6.1.
      Ter plaatse van het perceel geldt de beheersverordening “ [buitengebied] 2015”. Het perceel heeft de bestemming “Agrarisch” met de nadere aanduiding “sit” (sierteelt). 
      
    
    
      6.2.
      In artikel 3.1 van de planregels is, voor zover hier van belang, bepaald dat de voor “Agrarisch” aangewezen gronden bestemd zijn voor de uitoefening van een volwaardig grondgebonden veehouderijbedrijf, alsmede voor (d) ter plaatse van de aanduiding “sierteelt”: het uitoefenen van een volwaardig sierteeltbedrijf. 
      
    
    
      6.3.
      
        Artikel 36.1, onder a, van de planregels luidt als volgt:
        “Voor bouwwerken luidt het overgangsrecht als volgt:
      
      a. een bouwwerk dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening aanwezig of in uitvoering is, dan wel gebouwd kan worden krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen, en afwijkt van de verordening, mag, mits deze afwijking naar aard en omvang niet wordt vergroot:
      b. na het tenietgaan ten gevolge van een calamiteit geheel mag worden vernieuwd of veranderd, mits de aanvraag van de omgevingsvergunning voor het bouwen wordt gedaan binnen twee jaar na de dag waarop het bouwwerk is tenietgegaan.”
      
    
    
      6.4.
      Op grond van artikel 36.1, onder c, van de planregels is het bepaalde onder lid a niet van toepassing op bouwwerken die weliswaar bestaan op het tijdstip van inwerkingtreding van de verordening, maar zijn gebouwd zonder vergunning en in strijd zijn met het daarvoor geldende bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepaling van dat plan.
      
      
        
          De last
        
        7. Eiser stelt dat partijen het erover eens waren dat het bestaande fundament van het door eiser gebouwde gebouw niet hoefde te worden verwijderd. Volgens eiser strekt de last te ver, omdat desondanks het fundament van het gebouw moet worden verwijderd.  
      
      
    
    
      7.1.
      Dit betoog slaagt niet. De rechtbank volgt het standpunt van het college dat de last niet verplicht tot het verwijderen van het fundament van het gebouw, zodat de last niet te ver strekt. 
      
      
      
      
        
          De overtreding
        
      
    
    
      7.2.
      
        Niet in geschil is dat het gebouw waarop de last betrekking heeft is gebouwd zonder een daarvoor benodigde omgevingsvergunning voor bouwen. Er is dan ook sprake van een overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. 
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      8. Op grond van vaste rechtspraak geldt bij handhavingsbesluiten als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Concreet zicht op legalisatie
          
          Beroep op het bouwovergangsrecht
        
      
      9. Volgens eiser is er concreet zicht op legalisatie, omdat het bouwovergangsrecht een grondslag biedt voor verlening van de benodigde omgevingsvergunning. 
      
    
    
      9.1.
      Eiser voert in dit kader aan dat er reeds 80 jaar een gebouw op het perceel heeft gestaan, dat het gebouw teniet is gegaan door storm Eunice die op 18 februari 2022 woedde, en dat binnen twee jaar na de storm een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend. Het nieuwe gebouw is gebouwd op het oude fundament. Het fundament en het gebouw vallen dan ook onder het overgangsrecht van artikel 36 van de planregels (calamiteitenregeling). Verder wijst eiser op artikel 24, derde lid, van de planregels van het bestemmingsplan [buitengebied] 1994. Op grond van dit bestemmingsplan wordt een bouwwerk dat op het tijdstip van terinzagelegging van het ontwerp van het plan bestond, en dat van het plan afwijkt, door het bouwovergangsrecht beschermd. Artikel 36 van het daarop volgende bestemmingsplan “ [buitengebied] 2024” kent dezelfde overgangsrechtelijke bescherming. Geen van beide overgangsrechtelijke bepalingen kent de later in zwang gekomen clausule “tenzij het gebruik in strijd was met het vorige bestemmingsplan, daaronder begrepen de overgangsbepalingen van dat plan” (de zogenoemde Etten-Leurclausule). De calamiteitenbepaling is daarom van toepassing, aldus eiser. 
      
    
    
      9.2.
      Het college betwist dat beroep kan worden gedaan op het bouwovergangsrecht. Het gebouw waarop de last ziet is opgericht in 2022 en daarmee is sprake van nieuwbouw. In het bouwarchief is geen bouwvergunning aangetroffen van een voorheen op die plaats staand bouwwerk en eiser heeft die vergunning ook niet overgelegd. Verder heeft eiser niet aangetoond dat het voormalige gebouw teniet is gegaan door een storm. Het college is ook niet bekend met een aanvraag om een omgevingsvergunning binnen de in artikel 36.1van de planregels gestelde termijn van twee jaar na de calamiteit. 
    
    
      9.3.
      Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht rust om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is. Naar het oordeel van de rechtbank slaagt eiser hier niet in. Op zitting heeft eiser een foto overgelegd van een zwaar  beschadigd gebouw. Volgens eiser is die foto een dag na de storm genomen. Eiser heeft geen foto’s overgelegd die inzicht geven in de bouwkundige staat van het gebouw voorafgaand aan de storm. Daarmee heeft eiser niet aannemelijk gemaakt dat de vergaande schade aan het gebouw het gevolg is van een calamiteit – de storm – en niet een gevolg is van achterstallig onderhoud of onvoldoende kwaliteit van het gebouw in samenhang met de calamiteit. Gelet op het voorgaande kan eiser geen geslaagd beroep doen op de calamiteitenregeling. De vraag of is voldaan aan de in artikel 36.1 van de planregels gestelde voorwaarde dat binnen twee jaar na de calamiteit een omgevingsvergunning wordt aangevraagd kan daarom in het midden blijven. 
      
      
        
          Tegenstrijdige standpunten over mogelijkheid tot legalisatie?
        
      
    
    
      9.4.
      Eiser stelt dat het college bij overleg met hem over mogelijkheden tot legalisatie tegenstrijdige standpunten heeft ingenomen, zodat het voor hem niet meer te volgen is. Eiser heeft stukken overgelegd, waaronder aantekeningen van een gesprek met wethouders over de mogelijkheid een schuur op het perceel te bouwen. Door de verschillende standpunten door medewerkers van de gemeente is sprake van een motiveringsgebrek in het bestreden besluit.  
      
    
    
      9.5.
      Het college is blijkens het bestreden besluit niet bereid een omgevingsvergunning voor de bouw van de door eiser gewenste schuur te verlenen omdat een bouwvlak op het perceel ontbreekt en de gronden onbebouwd en overeenkomstig de agrarische bestemming dienen te worden gebruikt. 
      
    
    
      9.6.
      Het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning te verlenen, volstaat in beginsel voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. Dit is anders wanneer dat standpunt van het college op voorhand rechtens onhoudbaar is. Het betoog van eiser en de overgelegde stukken met betrekking tot overleg over legalisatie geven daarvoor geen aanknopingspunten. Uit de door eiser overgelegde stukken kan worden afgeleid dat na het bestreden besluit met twee wethouders is gesproken over het bouwen van een schuur en dat de betrokken wethouders daar niet afwijzend tegenover stonden. Dat gesprek heeft geleid tot een nadere ambtelijke beoordeling die voor eiser negatief uitviel, waarbij van de zijde van de gemeente is verzocht een initiatiefverzoek in te dienen om de mogelijkheden voor het plaatsen van de gewenste schuur te kunnen beoordelen. Naar aanleiding van het initiatiefverzoek heeft het college bij brief van 24 april 2025 meegedeeld geen medewerking te willen verlenen.
      
      
        
          Onjuiste planregels?
        
      
    
    
      9.7.
      Eiser stelt dat de commissie bezwaarschriften (commissie) in haar advies heeft vermeld dat het perceel de bestemming “Agrarisch” heeft met nadere aanduiding “ak” (akkerbouw) en dat het college dat advies in het bestreden besluit heeft overgenomen. Volgens eiser is het bestreden besluit dan ook gebaseerd op onjuiste planregels. 
    
    
      9.8.
      
        Dit betoog slaagt niet. Tussen partijen is niet in geschil dat het bouwwerk in strijd is met de bouwregels van de bestemming “Agrarisch”, ongeacht de van toepassing zijnde specifieke aanduiding. Dat in het door het college overgenomen advies van de Commissie een onjuiste specifieke aanduiding is vermeld beschouwt de rechtbank als een kennelijke verschrijving. Deze kennelijke verschrijving is niet van betekenis voor de toetsing of sprake is van concreet zicht op legalisatie en daarmee niet dragend voor dit onderdeel van het bestreden besluit. 
        
          Vertrouwensbeginsel
        
        10. Eiser betoogt dat het bestreden besluit in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat de last ambtshalve en niet naar aanleiding van een handhavingsverzoek is opgelegd. Eiser stelt dat [naam 1] ( [naam 1] ) voorafgaand aan de start van de bouw contact heeft gehad met mevrouw [naam 4] ( [naam 4] ) van de gemeente. [naam 4] is verantwoordelijk voor vergunningen en handhaving en heeft tegen [naam 1] gezegd dat niet ambtshalve maar alleen op verzoek wordt gehandhaafd, indien eiser zijn bouwplan realiseert. In het beroepschrift heeft eiser een schriftelijke verklaring van [naam 1] aangekondigd. De mededeling van [naam 4] moet aan het college worden toegerekend, aldus eiser. 
      
      
    
    
      10.1.
      Het college heeft navraag gedaan bij [naam 4] . Volgens het college heeft [naam 4] in het gesprek met [naam 1] gewezen op het risico dat altijd door een inspecteur van gemeentezijde kan worden geconstateerd dat bouwen niet is toegestaan. 
      
    
    
      10.2.
      Volgens eiser heeft de weergave van het college betrekking op een ander gesprek tussen [naam 4] en [naam 1] , zodat daaruit niet blijkt dat de toezegging niet is gedaan.  
      
    
    
      10.3.
      De rechtbank overweegt dat wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk moet maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of – en zo ja, hoe – het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen.
      
    
    
      10.4.
      De rechtbank overweegt dat eiser geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt wat [naam 4] over mogelijk handhavend optreden tegen [naam 1] heeft gezegd. De stelling van eiser dat het college verwijst naar een ander gesprek tussen [naam 4] en [naam 1] heeft is niet met stukken onderbouwd. Daarmee heeft eiser de betwisting van de zijde van het college dat de toezegging is gedaan niet weerlegd. De rechtbank concludeert dat eisers beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan slagen. 
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      11. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.H. van den Ende, rechter, in aanwezigheid van 
      mr. I. Geerink-van Loon, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 19 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Zie o.m. de uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.
  
  
     Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 21 maart 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BA1138.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:609 (https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@135672/202107393-1-r1/).
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1714.