ECLI:NL:RBDHA:2025:15883, Rechtbank Den Haag, 05-08-2025, 22/8010
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-08-05 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: beroep ongegrond

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 22/8010 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 5 augustus 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    het College van burgemeester en wethouders van Den Haag 
    (gemachtigde: mr. Boender-Wiebenga).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de weigering van de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bouwen en het gebruiken van een pand in strijd met het bestemmingsplan. Eiseres is het niet eens met de afwijzing van haar aanvraag. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Eiseres vindt dat het college rekening had moeten houden met overgangsrecht van het bestemmingsplan, dat het college had moeten afwijken van het bestemmingsplan, dat zij de gelegenheid had moeten krijgen om alsnog te voldoen aan de gestelde eisen en dat de weigering in strijd is met het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de aanvraag mocht weigeren. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is dus ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor een omgevingsvergunning voor het veranderen van een woning (nagelstudio) naar een woning met horeca, het maken van constructieve doorbraken en het plaatsen van een aanbouw aan de achterzijde van de woning. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 18 januari 2022 afgewezen, omdat de woning alleen de functie wonen heeft en het college vanwege de krapte op de woningmarkt niet wil meewerken aan een functiewijziging. Ook voldoet het plan niet aan de redelijke eisen van welstand, omdat een dubbele deur in de erker het gevelbeeld zou aantasten en de voorgestelde aanbouw te hoog is en voorbij het balkon op de eerste verdieping steekt. Met het bestreden besluit van 3 november 2022 op het bezwaar van eiseres is het college bij de afwijzing van de aanvraag gebleven. 
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift.
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 24 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres en de gemachtigde van het college. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    3. Op 1 januari 2024 is de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat de vergunning voor die datum is aangevraagd, is in deze zaak de Wabo met de onderliggende regelingen nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 4.3 van de Invoeringswet Omgevingswet.
    
    
      
        Was het overgangsrecht van toepassing?
      
    
    4. Eiseres vindt dat het gebruik van de woning voor horeca is toegestaan op grond van het overgangsrecht. Volgens eiseres is de woning al jaren niet meer alleen in gebruik als woning. In 1991 werd de woning mede gebruikt ten behoeve van een eenmanszaak. Dat gebruik is onder het overgangsrecht van het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 1] ’ komen te vallen. Het gebruik als eenmanszaak is later veranderd in een nagelstudio. Bij de inwerkingtreding van het huidige bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan 2] ’ uit 2011 is dit gebruik onder het overgangsrecht komen te vallen. Volgens eiseres leidt een wijziging van een nagelstudio naar horeca tot een kleinere afwijking van het bestemmingsplan. Op grond van het overgangsrecht is een horecafunctie daarom toegestaan. Het college had haar aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan daarom niet mogen weigeren. 
    
    
      4.1.
      Het college vindt dat het overgangsrecht niet van toepassing is. De woning heeft alleen een woonbestemming. Er rust geen functieaanduiding op de woning. Toen het bestemmingsplan in werking trad, was de woning in gebruik als woning en nagelstudio. Deze nagelstudio was toegestaan binnen de woonbestemming omdat sprake was van een aan-huis-gebonden beroep of bedrijf.  Er was dus geen sprake van strijdig gebruik, zodat het overgangsrecht niet van toepassing is. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank is het eens met het college. Voor de woning van eiseres geldt het bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] . De woning van eiseres heeft alleen de bestemming ‘wonen’, zonder andere functieaanduiding. Volgens het bestemmingsplan zijn aan huis gebonden bedrijven toegestaan. Het overgangsrecht van bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] bepaalt dat strijdig gebruik dat bestond op het moment van inwerkingtreding van het bestemmingsplan, mag worden voortgezet. Het is verboden om dit strijdige gebruik te veranderen, tenzij de afwijking daardoor naar aard en omvang wordt verkleind. Als strijdig gebruik voor een jaar of langer wordt onderbroken, mag dat daarna niet meer worden hervat. Deze bepalingen gelden niet als het gebruik al in strijd was met het daarvoor geldende bestemmingsplan.
      
      
        4.2.1.
        Degene die zich op het overgangsrecht beroept, moet aan de hand van concrete en objectieve gegevens aannemelijk maken dat dat recht inderdaad van toepassing is. Om te beoordelen of het overgangsrecht van toepassing is, moet worden gekeken of sprake was van strijdig gebruik op het moment van inwerkingtreden van het bestemmingsplan en of dat gebruik vervolgens is voortgezet.  
        
      
      
        4.2.2.
        Eiseres heeft uittreksels van de Kamer van Koophandel overgelegd. Daarin staat dat ten tijde van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan in 2011 een nagelstudio met massagesalon en groothandel in de woning was gevestigd. 
        
      
      
        4.2.3.
        Het college heeft tijdens de zitting toegelicht dat de woning in gebruik was als nagelstudio toen het bestemmingsplan in werking trad. Dat volgt uit de KvK-gegevens en uit een controle die het college in 2007 heeft uitgevoerd. Toen is geconstateerd dat slechts een klein deel van de woning als nagelstudio werd gebruikt. De nagelstudio is daarom een bedrijf aan huis. Dat gebruik is toegestaan op grond van het bestemmingsplan. Daarom is geen sprake van strijdig gebruik en valt de nagelstudio niet onder het overgangsrecht. 
        
      
      
        4.2.4.
        Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat op het moment van inwerkingtreden van het bestemmingsplan wel sprake was van strijdig gebruik. Zij heeft niet aannemelijk gemaakt dat een groter deel van haar woning op het moment van inwerkingtreden van het bestemmingsplan werd gebruikt als nagelstudio en ook niet dat daarnaast een massagesalon en groothandel in de woning gevestigd waren. Eiseres heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat het bedrijf waarvoor de woning werd gebruikt groter was dan een bedrijf aan huis. Alleen een uittreksel van de Kamer van Koophandel is daarvoor onvoldoende. Bovendien volgt uit dit uittreksel niet dat de verschillende bedrijfsactiviteiten ononderbroken zijn voortgezet. Het overgangsrecht is daarom niet van toepassing.
        
      
      
        4.2.5.
        Bovendien zou, als de nagelstudio wel onder het overgangsrecht zou vallen, de afwijking van het bestemmingsplan niet kleiner worden door het veranderen van een nagelstudio in een horecazaak. Vanwege de aard van de dienstverlening is het niet aannemelijk dat een horecazaak minder klanten zou trekken en minder overlast zou geven voor omwonenden dan een nagelstudio. Eiseres kan dus ook niet worden gevolgd in haar standpunt dat de wijziging van de functie naar aard en omvang een verkleining van de afwijking van het bestemmingsplan zou opleveren. 
        
        5. Deze beroepsgrond slaagt niet.
        
        
          
            Moest het college afwijken van het bestemmingsplan?
          
        
        6. Eiseres heeft in bezwaar aangevoerd dat de aanvraag gehonoreerd had kunnen worden op grond van de kruimelgevallenregeling. Deze bezwaargrond is volgens eiseres niet beoordeeld in het advies van de bezwaarschriftencommissie en ook niet in het bestreden besluit. Dat vindt eiseres onzorgvuldig. 
        
      
    
    
      6.1.
      Het college vindt dat zij in het primaire besluit heeft gemotiveerd waarom zij geen aanleiding ziet om de kruimelgevallenregeling toe te passen. Het college heeft bij het toepassen van de kruimelgevallenregeling beleidsruimte en is niet verplicht deze toe te passen. Vanwege de grote druk op de Haagse woningmarkt is het college zeer terughoudend bij het toestaan van een functiewijziging die ten koste gaat van woonruimte. Er is in dit geval geen sprake van zwaarwegende redenen die nopen tot het onttrekken van woonruime aan de woningmarkt. Dit is ook zo beschreven in het advies van de commissie bezwaarschriften. De beroepsgrond van eiseres is dus wel beoordeeld.  
      
    
    
      6.2.
       De rechtbank is het eens met het college. Het college heeft beleidsruimte bij de beslissing om wel of geen gebruik te maken van zijn bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen. Het college moet daarbij de betrokken belangen afwegen. Dat heeft het college gedaan. Het college heeft voldoende gemotiveerd waarom afwijking in dit geval niet wenselijk is, namelijk door te wijzen op de krapte op de woningmarkt en het bestendige beleid om niet mee te werken aan wijzigingen die ten koste gaan van woonruimte. De rechtbank vindt dat het college het belang van het beschikbaar houden en maken van zoveel mogelijk woonruimte voor woningzoekenden zwaarder mocht laten wegen dan het financiële belang van eiseres. Het college heeft het advies van de commissie bezwaarschriften overgenomen, zodat het college de beroepsgrond van eiseres heeft beoordeeld. 
      
    
    
      6.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Is de weigering in strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
        7. Eiseres vindt dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat bij een ander pand in de straat een wijziging van wonen naar lichte horeca is toegestaan. De afwijzing is ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel omdat het wijzigen van de erker aan de voorkant van de woning bij andere panden in de buurt wel is toegestaan. 
      
      
    
    
      7.1.
      Het college vindt dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat het betreffende andere pand onderdeel uitmaakt van de Hoofdwinkelstructuur. Daarom is in dat geval getoetst aan het horecabeleid, op basis waarvan binnen de hoofdwinkelstructuur dertig procent ‘horeca categorie licht’ kan worden toegestaan. Omdat dat percentage ten tijde van de aanvraag in 2021 nog niet was bereikt, heeft het college meegewerkt aan de functiewijziging. De woning van eiseres valt echter buiten de Hoofdwinkelstructuur. Daarom is geen sprake van gelijke gevallen en is de aanvraag van eiseres anders beoordeeld. Voor de aanpassing van erker geldt dat het college in het verweerschrift heeft toegelicht dat in de straat bij twee panden vergelijkbare aanpassingen van de voorgevel zijn gedaan, maar daar heeft het college geen vergunning voor verleend. Daarom kan geen sprake zijn van strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is het eens met het college. Uit de openbaar beschikbare data van gemeente Den Haag blijkt dat de woning van eiseres buiten de Hoofdwinkelstructuur valt. Het andere pand waar eiseres op doelt, valt wel binnen de Hoofdwinkelstructuur. Dat betekent dat geen sprake is van gelijke gevallen, zodat op dit punt geen sprake kan zijn van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Ook ten aanzien van de wijziging van de voorgevel is de afwijzing van de aanvraag niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Eiseres wil dubbele deuren plaatsen in de erker. Slechts twee van de door eiseres genoemde panden hebben een wijziging aangebracht in eenzelfde voorgevel als die van de woning van eiseres. Voor deze wijzigingen is geen vergunning verleend. Deze wijzigingen zijn dus illegaal gerealiseerd. Van strijd met het gelijkheidsbeginsel is daarom geen sprake. De andere door eiseres genoemde panden hebben geen voorgevel die hetzelfde is als die van de woning van eiseres of hebben geen wijziging aangebracht in de erker met raam. Ook ten aanzien van deze panden is dus geen sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. 
      
    
    
      7.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Had eiseres gelegenheid moeten krijgen om te voldoen aan de welstandseisen?
        
        8. Eiseres vindt dat het college haar in de gelegenheid had moeten stellen om te voldoen aan welstandseisen. Eiseres vindt dat het college haar aanvraag niet had mogen weigeren, maar haar in de gelegenheid had moeten stellen om haar aanvraag aan te passen. Eiseres verwijst naar art. 4:5 Awb. 
      
      
    
    
      8.1.
      Het college vindt dat geen mogelijkheid bestaat om het bouwplan aan te passen, omdat het bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en het college afwijking van het bestemmingsplan niet toestaat. Art. 4:5 Awb is hier niet van toepassing, omdat deze bepaling ziet op aanvragen die niet in behandeling zijn genomen. Dat is hier wel gebeurd en de aanvraag is na een inhoudelijke beoordeling geweigerd. 
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank is het eens met het college. Het college mag en is in sommige gevallen verplicht om de aanvrager in de gelegenheid te stellen om een aanvraag zo te wijzigen of aan te vullen, dat geconstateerde beletselen voor het verlenen van de vergunning worden weggenomen. Daarbij zal het moeten gaan om wijzigingen van ondergeschikte aard, waarvoor geen nieuwe aanvraag is vereist. In dit geval zijn er meerdere beletselen voor het verlenen van de vergunning. De door eiseres genoemde aanvullende gegevens kunnen deze beletselen niet wegnemen, omdat het door eiseres gewenste gebruik van de woning in strijd is met het bestemmingsplan en het college voldoende heeft gemotiveerd waarom het college niet van het bestemmingsplan wil afwijken. Het college was daarom niet verplicht om eiseres in de gelegenheid te stellen om aanvullende gegevens in te dienen. 
      
    
    
      8.2.
      Het door eiseres aangehaalde art. 4:5 Awb bepaalt wanneer een bestuursorgaan een aanvraag niet in behandeling hoeft te nemen. Het bestuursorgaan mag dit artikel toepassen als de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen. Dit artikel ziet alleen op gevallen waarin de aanvraag onvolledig is en deze gebreken in de aanvraag herstelbaar zijn. Artikel 4:5 van de Awb ziet dus niet op onherstelbare gebreken in de aanvraag. In dit geval heeft het college de aanvraag van eiseres beoordeeld en daarbij geconstateerd dat het niet mogelijk was om een horecafunctie toe te staan, zodat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend. Artikel 4:5 van de Awb kwam daarom niet voor toepassing in aanmerking. Van een verplichting om eiseres op grond van dit artikel gelegenheid te geven aanvullende gegevens in te dienen, is dus geen sprake.   
      
    
    
      8.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
      
        
          Was weigering in strijd met het vertrouwensbeginsel?
        
        9. Eiseres vindt dat de weigering van haar aanvraag in strijd is met het vertrouwensbeginsel. In de Basisregistratie Adresseren Gebouwen (BAG) is het pand als winkelpand opgenomen en ook in het WOZ-waardeloket is voor dit pand een winkelfunctie geregistreerd, waardoor eiseres erop mocht vertrouwen dat het pand een winkelfunctie had. Ook heeft de Toetsingscommissie Horecabestemmingen positief geoordeeld op de beginselaanvraag voor de vestiging van een alcoholvrij horecabedrijf. Hoewel aan dit advies geen rechten kunnen worden ontleend, vormt dit advies volgens eiseres een goede indicatie dat een horecabedrijf in dat gebied is toegestaan. 
      
      
    
    
      9.1.
      Het college vindt dat aan de brief van de Toetsingscommissie Horecabestemmingen geen rechten kunnen worden ontleend. Van het advies kon zes maanden gebruik worden gemaakt. Dat staat uitdrukkelijk vermeld in de brief. Dat het pand in het BAG als winkel en woning staat geregistreerd, is omdat daar op basis van waarneming zowel legale als (mogelijk) illegale adresseerbare objecten worden geregistreerd.
      
    
    
      9.2.
      De rechtbank is het eens met het college. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet sprake zijn van een toezegging, gedraging of uitlating van het college waardoor eiseres erop mocht vertrouwen dat de door haar aangevraagde vergunning zou worden verleend. Daarvan is geen sprake. De BAG behoort niet tot het afwegingskader voor de beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning. Hoe een pand in de BAG staat geregistreerd, staat dus los van de planologische bestemming. Dat geldt ook voor het WOZ-waardeloket. Eiseres kon daar dus niet het vertrouwen aan ontlenen dat de door haar aangevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend. Ook aan het advies van de Toetsingscommissie Horecabestemmingen kon eiseres geen vertrouwen ontlenen. In de brief is duidelijk aangegeven dat daarvan zes maanden gebruik kon worden gemaakt en dat eiseres aan de brief geen rechten kan ontlenen. Ook staat duidelijk in de brief dat de vestiging van een horecabedrijf in strijd is met het bestemmingsplan en dat eiseres daarom een omgevingsvergunning moet aanvragen. Daaruit heeft eiseres niet kunnen afleiden dat het college haar een omgevingsvergunning zou verlenen. 
      
    
    
      9.3.
      Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het college de vergunning mocht weigeren. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. K.M. de Groes, rechter, in aanwezigheid van mr. Y. Al-Qaq, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2025.
    
    
    
    
      De griffier is buiten staat deze
      uitspraak mede te ondertekenen
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Art. 14 Bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] .
  
  
     Art. 23.2, derde lid, onder a Bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] .
  
  
     Art. 23.2, derde lid, onder b Bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] .
  
  
     Art. 23.2, derde lid, onder c Bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] .
  
  
     Art. 23.2, derde lid, onder d Bestemmingsplan [bestemmingsplan 2] .
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 3 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:1746. 
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:34.
  
  
     Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:891.