ECLI:NL:RVS:2024:1438, Raad van State, 10-04-2024, 202204323/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft de minister van Buitenlandse Zaken een aanvraag van [appellant] voor een Nederlands paspoort afgewezen. Bij besluit van 8 maart 2021 heeft de minister van Buitenlandse Zaken het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. [appellant] heeft de Nederlandse nationaliteit en woont in [woonplaats], Bulgarije. Zijn Bulgaarse verblijfsvergunning is geldig tot 27 februari 2030. [appellant] heeft een aanvraag gedaan om zijn Nederlandse paspoort te vernieuwen. De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat [appellant] staat vermeld in het Register Paspoortsignaleringen van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hij is in het Register opgenomen op verzoek van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) omdat hij een betalingsachterstand van zijn studieschuld zou hebben. Volgens [appellant] klopt dat niet, omdat zijn studieschuld inmiddels verjaard is en de DUO dus geen vordering meer heeft.

202204323/1/A3.
    Datum uitspraak: 10 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te [woonplaats] (Bulgarije),
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 3 juni 2022 in zaak nr. 21/2456 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    de minister van Buitenlandse Zaken.
    Procesverloop
    Bij besluit van 20 oktober 2020 heeft de minister een aanvraag van [appellant] voor een Nederlands paspoort afgewezen.
    Bij besluit van 8 maart 2021 heeft de minister het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 3 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 24 november 2023, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen en mr. V.W.J.H. Kobossen, advocaten te Twello, en de minister, vertegenwoordigd door mr. L.H.T. Geuzendam, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Juridisch kader
    1.       De relevante bepalingen uit de Paspoortwet zijn opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Inleiding
    2.       [appellant] heeft de Nederlandse nationaliteit en woont in [woonplaats], Bulgarije. Zijn Bulgaarse verblijfsvergunning is geldig tot 27 februari 2030. [appellant] heeft een aanvraag gedaan om zijn Nederlandse paspoort te vernieuwen. De minister heeft de aanvraag afgewezen omdat [appellant] staat vermeld in het Register Paspoortsignaleringen (hierna: het Register) van de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hij is in het Register opgenomen op verzoek van de Dienst Uitvoering Onderwijs (hierna: DUO) omdat hij een betalingsachterstand van zijn studieschuld zou hebben. Volgens [appellant] klopt dat niet, omdat zijn studieschuld inmiddels verjaard is en de DUO dus geen vordering meer heeft.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat de minister aan zijn vergewisplicht heeft voldaan door bij de DUO na te gaan of de gronden voor de vermelding in het Register nog steeds bestaan. Uit informatie van de DUO is gebleken dat [appellant] nog steeds een schuld heeft waarover hij geen overeenstemming met de DUO heeft bereikt. Volgens de rechtbank hoefde de minister geen aanleiding te zien om aan de juistheid van die informatie te twijfelen. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij geen studieschuld heeft. Anders dan hij betoogt, vervalt de studieschuld niet automatisch na 15 jaar. [appellant] heeft geen verzoek gedaan om verlaging van de termijnbetalingen via draagkrachtvaststelling. Hierdoor zijn de termijnbetalingen opeisbaar geworden. De vermelding in het Register was volgens de rechtbank dus niet evident onjuist en de minister mocht van die vermelding uitgaan.
    Verder heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] niet onevenredig wordt benadeeld door de weigering van het paspoort. Hij kan met een Nederlandse identiteitskaart binnen de Europese Unie en een aantal andere landen reizen. Ook kan [appellant] volgens de rechtbank in een afzonderlijke procedure verzoeken de vermelding in het Register te verwijderen. De minister mocht het belang dat met de weigering van het paspoort is gemoeid, namelijk dat de schuldenaar zich niet aan zijn verplichtingen onttrekt, zwaarder laten wegen dan het belang van [appellant] om naar meer landen te kunnen reizen. Dat [appellant] stelt dat hij een paspoort nodig heeft voor zakenreizen naar landen buiten de Europese Unie doet daaraan niet af.
    Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat [appellant] geen recht heeft op een dwangsom wegens niet tijdig beslissen door de minister. De minister heeft de beslistermijn van het besluit op bezwaar rechtsgeldig verlengd tot en met 24 februari 2021. De ingebrekestelling van 22 februari 2021 was dus prematuur. Voor zover [appellant] op 2 maart 2021 de minister opnieuw in gebreke heeft gesteld, is er ook geen dwangsom voor niet tijdig beslissen verbeurd, omdat het besluit op bezwaar binnen twee weken na deze datum is genomen. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] ongegrond verklaard.
    Het hoger beroep
    Mocht de minister een nieuw paspoort weigeren?
    4.       [appellant] voert aan dat hij met financiële stukken aannemelijk heeft gemaakt dat zijn inkomen te laag was om zijn studieschuld af te lossen. Bovendien is de studieschuld inmiddels verjaard omdat er 15 jaar zijn verstreken. De DUO heeft nooit inhoudelijk gereageerd op deze argumenten. De minister heeft nagelaten om hier onderzoek naar te doen en heeft dus geen deugdelijk besluit kunnen nemen.
    4.1.    Een weigering van een reisdocument kan op grond van artikel 22 van de Paspoortwet alleen plaatsvinden als het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon zich door verblijf buiten de grenzen van een van de landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van in artikel 22 van de Paspoortwet genoemde verschuldigde gelden zal onttrekken. De wetgever heeft deze bepaling vastgesteld omdat invordering van schulden in het buitenland aanzienlijk problematischer is dan in het Koninkrijk (zie Kamerstukken II 1987/88, 20393, nr. 3, p. 41-44, 49-50 en 63). Ook als de persoon zich al in het buitenland heeft gevestigd, kan het gegronde vermoeden bestaan dat die persoon zich aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de in artikel 22 genoemde verschuldigde gelden zal onttrekken. Op basis van artikel 25 van de Paspoortwet worden personen op wie dit vermoeden betrekking heeft, opgenomen in een register.
    In het Register zijn de gegevens verwerkt van onder meer personen die schulden hebben. Als de gegevens van een persoon staan vermeld in het Register, moet de tot weigering bevoegde autoriteit, in dit geval de minister, zich ervan overtuigen dat de gronden tot weigering nog bestaan. De minister moet dus inlichtingen inwinnen bij de DUO over de actualiteit van het register en het bestaan van de schulden die aan de opname in het Register ten grondslag liggen. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling mag de minister het verstrekken van het paspoort niet weigeren als de vermelding van de betreffende persoon in het Register evident onjuist is (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 28 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:897). De Afdeling ziet aanleiding die rechtspraak aan te passen, in die zin dat niet langer geldt dat de minister de verstrekking van het paspoort alleen niet mag weigeren als de signalering evident onjuist is. Beoordeeld moet worden of er gegronde reden is voor twijfel aan de rechtmatigheid van de signalering. Als dat het geval is, mag de minister het verstrekken van het paspoort niet weigeren.
    4.2.    In dit geval heeft [appellant] niet aannemelijk gemaakt dat er gegronde reden was voor de minister om te twijfelen aan de rechtmatigheid van de signalering. De minister heeft inlichtingen ingewonnen bij de DUO over de signalering, en de DUO heeft desgevraagd op 12 november 2020 en 2 februari 2021 aan de minister medegedeeld dat de studieschuld nog bestaat, dat geen overstemming met [appellant] over de terugbetaling daarvan was bereikt en dat de betalingsachterstand € 54.971,32 bedroeg. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij geen studieschuld heeft. Hoewel een eventuele restschuld aan het eind van de vijftien jaar durende aflosfase wordt kwijtgescholden, geldt dat niet voor eventuele achterstallige termijnbetalingen die tijdens de aflosfase moesten worden betaald. [appellant] heeft gedurende de aflosfase geen verzoek gedaan om verlaging van de termijnbetalingen via draagkrachtvaststelling. Hierdoor zijn de termijnbetalingen opeisbaar geworden. Daarnaast heeft [appellant] geen overeenstemming bereikt met de DUO over een eventuele terugbetalingsregeling.
    4.3.    Verder moet de minister ingevolge artikel 45, tweede lid, van de Paspoortwet, ook beoordelen of weigering van het paspoort in een individueel geval tot onevenredige benadeling van de aanvrager leidt. Daarbij moet belangrijke betekenis toegekend worden aan de persoonlijke gevolgen voor de bewegingsvrijheid van degene wiens paspoort wordt geweigerd.
    De Afdeling is van oordeel dat in het geval van [appellant] weigering van het paspoort niet tot onevenredige benadeling leidt. [appellant] heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij geen Nederlandse identiteitskaart aan zou kunnen vragen waarmee hij binnen de Europese Unie zou kunnen reizen. Dat betekent dat hij nog steeds tussen Nederland en Bulgarije zou kunnen reizen en zijn ouders, die op leeftijd zijn, in Nederland kan bezoeken. Daarnaast heeft [appellant] op de zitting bij de Afdeling toegelicht dat hij ten tijde van de bezwaarfase de mogelijkheid had om - indien hij in het bezit zou zijn geweest van een paspoort - buiten de Europese Unie te werken. Hij heeft dat echter niet onderbouwd met stukken, waardoor die stelling onvoldoende concreet is om op basis daarvan tot de conclusie te komen dat de weigering van het paspoort onevenredig is. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat de minister het belang van het weigeren van het paspoort, namelijk dat [appellant] zich niet aan zijn betalingsverplichting onttrekt, zwaarder mocht laten wegen dan het belang van [appellant] om naar landen buiten de Europese Unie te reizen. De minister mocht dus een nieuw paspoort aan [appellant] weigeren.
    4.4.    Het betoog slaagt niet.
    Inname van het vorige paspoort
    5.       [appellant] voert verder aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft vermeld dat [appellant] een geldig paspoort had, maar dat dit is ingenomen op Schiphol. Nadat iemand anders € 5.000,00 van de studieschuld van [appellant] heeft afgelost kreeg [appellant] een tijdelijk paspoort. Omdat [appellant] geen studieschuld heeft, is die € 5.000,00 echter onverschuldigd betaald.
    5.1.    De inname van het vorige paspoort van [appellant] en eventuele afbetalingen van zijn studieschuld vallen buiten de omvang van dit geding, dat alleen gaat over de afwijzing van de aanvraag van een nieuw paspoort. De rechtbank hoefde dus niet in te gaan op wat [appellant] hierover heeft aangevoerd.
    5.2.    Het betoog slaagt niet.     
    Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
    6.       [appellant] voert aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zijn ingebrekestelling prematuur was. De beslistermijn in bezwaar liep namelijk af op 23 februari 2021, en op die datum ontving de minister ook de ingebrekestelling.
    6.1.    Ingevolge artikel 7:10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) beslist het bestuursorgaan binnen zes weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Op 27 oktober 2020 heeft de minister, met toepassing van artikel 7:10, derde lid, van de Awb, de termijn verlengd tot twaalf weken. Op 19 november 2020 heeft de minister in reactie op het verzoek van [appellant] om diens bezwaar op nader aan te voeren gronden aan te vullen verzocht om deze nadere gronden in te dienen en de beslistermijn, met toepassing van artikel 7:10, tweede lid, van de Awb, opgeschort tot de dag waarop die nadere gronden zijn ontvangen. De nadere gronden zijn op 15 december 2020 ontvangen. Dat betekent dat de minister tot en met 20 maart 2021 de tijd had om te beslissen op het bezwaar van [appellant]. Het besluit op bezwaar is op 8 maart 2021, dus binnen de termijn, genomen. [appellant] heeft daarom geen recht op een dwangsom wegens niet tijdig beslissen.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    8.       De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.   
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, voorzitter, en mr. C.J. Borman en mr. W. Den Ouden, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.E. Kamperman, griffier.
    w.g. Daalder
    voorzitter
    w.g. Kamperman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
    1000
     
    BIJLAGE
     
    Paspoortwet
    Artikel 22
    Weigering of vervallenverklaring kan geschieden op verzoek van Onze Minister die het aangaat, onderscheidenlijk het college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten, het bestuurscollege dan wel een ander tot invordering bevoegd orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, dat het aangaat, indien het gegronde vermoeden bestaat dat een persoon,
    […]
    b.       die nalatig is in het nakomen van zijn verplichting tot terugbetaling van door de overheid aan hem verstrekte geldleningen, subsidies of renteloze voorschotten, of
    […]
    zich door verblijf buiten de grenzen van een der landen van het Koninkrijk aan de wettelijke mogelijkheden tot invordering van de verschuldigde gelden zal onttrekken.
    Artikel 44
    2        De tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit die een aanvraag in behandeling neemt betreffende een persoon ten aanzien van wie een mededeling als bedoeld in artikel 25, vierde lid, is gedaan, of die een ingevolge artikel 52 of 53 ingehouden reisdocument heeft ontvangen, overtuigt zich er terstond van of de gronden tot weigering of vervallenverklaring ten aanzien van betrokkene nog bestaan.
    4        Indien de gronden tot weigering of vervallenverklaring nog blijken te bestaan, deelt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit de aanvrager respectievelijk de houder terstond doch in ieder geval binnen vier weken na de aanvraag onderscheidenlijk de inhouding mede dat hij voornemens is de verstrekking van het aangevraagde reisdocument te weigeren dan wel het ingehouden reisdocument vervallen te verklaren, tenzij de aanvrager respectievelijk de houder hem binnen twee weken verzoekt de beslissing gedurende acht weken aan te houden, ten einde met de autoriteit bij wie de gronden bestaan een zodanige overeenstemming te bereiken dat tot verstrekking van het aangevraagde reisdocument of teruggave van het ingehouden reisdocument dan wel verstrekking van een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde, kan worden overgegaan.
    Artikel 45
    2        Indien binnen de periode van acht weken, bedoeld in artikel 44, vierde lid, geen mededeling wordt gedaan als bedoeld in het eerste lid, dan wel de aanvrager respectievelijk de houder geen verzoek doet als bedoeld in artikel 44, vierde lid, gaat de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit tot weigering of vervallenverklaring over, tenzij hij van oordeel is dat de aanvrager respectievelijk de houder door deze beslissing onevenredig zou worden benadeeld. In dat geval verstrekt de tot weigering of vervallenverklaring bevoegde autoriteit na overleg met de autoriteit bij wie de gronden tot weigering of vervallenverklaring bestaan het aangevraagde reisdocument of geeft hij het ingehouden reisdocument terug dan wel verstrekt hij een reisdocument, waarvan de geldigheidsduur onderscheidenlijk de territoriale geldigheid beperkter is dan de bij of krachtens de wet vastgestelde.