ECLI:NL:RVS:2025:4111, Raad van State, 27-08-2025, 202206812/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-08-27 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 2 juli 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht een omgevingsvergunning verleend aan Bluebirds in the Backyard voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een deel van het pand aan de Wijnstraat 153 in Dordrecht (hierna: het pand) voor detailhandel. De exploitant van Bluebirds heeft in april 2019 zowel een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van een deel van het pand voor detailhandel als een DHW-vergunning aangevraagd. De gronden waarop het pand staat, hebben op grond van het bestemmingsplan "Historische Binnenstad" de bestemming "Horeca". [appellant] woont aan de [locatie] en heeft vanuit zijn woning zicht op de locatie. [appellant] kan zich niet verenigen met de vergunningen omdat deze volgens hem onzorgvuldig tot stand zijn gekomen. De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] tegen de besluiten waarbij de omgevingsvergunning en de DHW-vergunning in stand zijn gebleven, ongegrond verklaard.

202206812/1/R3.
    Datum uitspraak: 27 augustus 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant]), wonend in Dordrecht,
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 oktober 2022 in zaak nr. 19/6505 en 19/6507 in de gedingen tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht en de burgemeester van Dordrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 2 juli 2019 heeft het college een omgevingsvergunning verleend aan Bluebirds in the Backyard (hierna: Bluebirds) voor het in afwijking van het bestemmingsplan gebruiken van een deel van het pand aan de Wijnstraat 153 in Dordrecht (hierna: het pand) voor detailhandel.
    Bij besluit van 2 juli 2019 heeft de burgemeester een drank- en horecavergunning (hierna: DHW-vergunning) verleend aan [partij A] en [partij B] voor de inrichting aan de Wijnstraat 153 in Dordrecht.
    Bij afzonderlijke besluiten van 11 november 2019 hebben het college en de burgemeester de door [appellant] tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 12 oktober 2022 heeft de rechtbank de door [appellant]  daartegen ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 31 januari 2025, waar [appellant] en verder het college en de burgemeester, beide vertegenwoordigd door mr. P.J. van Bruggen, zijn verschenen.
    Het onderzoek is op de zitting niet gesloten. Na de zitting heeft de burgemeester op verzoek van de Afdeling een nader stuk ingediend.
    [appellant] heeft gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op dit stuk te reageren en heeft te kennen gegeven gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord.
    De Afdeling heeft de zaak vervolgens behandeld op een zitting op
    16 april 2025, waar [appellant] en verder het college en de burgemeester, beide vertegenwoordigd door mr. P.J. van Bruggen, zijn verschenen. Het onderzoek is op de zitting gesloten.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 23 april 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       De exploitant van Bluebirds heeft in april 2019 zowel een omgevingsvergunning voor het wijzigen van het gebruik van een deel van het pand voor detailhandel als een DHW-vergunning aangevraagd. De gronden waarop het pand staat, hebben op grond van het bestemmingsplan "Historische Binnenstad" de bestemming "Horeca". [appellant] woont aan de [locatie] en heeft vanuit zijn woning zicht op de locatie. [appellant] kan zich niet verenigen met de vergunningen omdat deze volgens hem onzorgvuldig tot stand zijn gekomen.
    Aangevallen uitspraak
    3.       De rechtbank heeft de beroepen van [appellant] tegen de besluiten waarbij de omgevingsvergunning en de DHW-vergunning in stand zijn gebleven, ongegrond verklaard.
    4.       Over de omgevingsvergunning is de rechtbank van oordeel dat het college de gronden van bezwaar voldoende gemotiveerd heeft weerlegd. [appellant] heeft met de enkele herhaling van en verwijzing naar zijn bezwaargronden niet onderbouwd waarom de weerlegging daarvan door het college onjuist of onvolledig is. Ten aanzien van het parkeren heeft de rechtbank geoordeeld dat de totale theoretische parkeerbehoefte gehandhaafd blijft op (afgerond) zes parkeerplaatsen zonder bezoek, maar dat door de verschillende functies (horeca en detailhandel) in combinatie met aanwezigheidspercentages er nu een parkeerbehoefte van vijf in plaats van vier parkeerplaatsen is vastgesteld. Omdat op het pand het recht rust voor twee zakelijke parkeervergunningen bedraagt het aantal benodigde parkeerplaatsen drie stuks. Dit betekent dat ook op basis van deze gewijzigde berekening artikel D, eerste lid, aanhef en onder f, van de "Beleidsregels parkeren bij nieuwbouwprojecten Dordrecht" (hierna: de Beleidsregels) kan worden toegepast, aldus de rechtbank. Volgens de rechtbank hebben de in bezwaar gewijzigde situatietekeningen geen gevolgen voor de berekening van de parkeerbehoefte.
    5.       Over de DHW-vergunning heeft de rechtbank onder meer geoordeeld dat [appellant] niet heeft gesteld of aannemelijk heeft gemaakt dat zich een weigeringsgrond als bedoeld in artikel 27 van de Drank- en Horecawet (hierna: Dhw) voordoet.
    Hoger beroep
    Omgevingsvergunning
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het parkeeradvies van 1 juli 2019, waarop het college zich heeft gebaseerd bij het verlenen van de omgevingsvergunning, gebreken bevat. Daartoe voert [appellant] onder meer aan dat er in dit advies ten onrechte vanuit is gegaan dat bij de berekening van het aantal benodigde parkeerplaatsen in het kader van de vraag of voldaan wordt aan het bepaalde in artikel D, eerste lid, aanhef en onder f, van de Beleidsregels, rekening mag worden gehouden met een recht op zakelijke parkeervergunningen. Het is namelijk niet gebleken dat er daadwerkelijk parkeervergunningen zijn verleend aan Bluebirds. In dit verband verwijst [appellant] naar de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 7 juli 2023, ECLI:NL:RBROT:2023:8293.
    6.1.    Op het perceel Wijnstraat 153 in Dordrecht was ten tijde van de besluiten van het college van 2 juli 2019 en 11 november 2019 het bestemmingsplan "Partiële herziening regeling parkeren in bestemmingsplannen Dordrecht" van toepassing.   
    Artikel 5.1 van dit plan luidt: "Een bouwwerk, waarvan een behoefte aan parkeergelegenheid wordt verwacht, kan niet worden gebouwd wanneer op het bouwperceel niet in voldoende parkeergelegenheid is voorzien en in stand wordt gehouden. Bij de beoordeling van een aanvraag van een omgevingsvergunning activiteit bouwen wordt aan de hand van de "Beleidsregels parkeren bij nieuwbouwprojecten" bepaald of er sprake is van voldoende parkeergelegenheid. Indien deze beleidsregels gedurende de planperiode worden gewijzigd, wordt rekening gehouden met de wijziging."
    Artikel 5.3 luidt: "Burgemeester en wethouders kunnen met een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in lid 1 (…) van dit artikel: (…);
    b. voor zover op een andere wijze in de nodige parkeer- of stallingruimte (…) wordt voorzien."
    Artikel 6 luidt: "De regels over parkeren, laden en lossen zijn bij functiewijzigingen onverkort van toepassing, ook ingeval hiervoor geen omgevingsvergunning nodig is."   
    Artikel A van de Beleidsregels luidt: "(…) Voorts wordt voor de toepassing van deze beleidsregels verstaan onder (…) nieuwbouwproject: de bouw, de verbouw, de uitbreiding, de bouwkundige herindeling of de wijziging van functie van een gebouw."     
    Artikel C, eerste lid, luidt: "De parkeerbehoefte van een nieuwbouwproject wordt berekend op basis van de parkeernormen en, indien sprake is van een combinatie van functies binnen het project, aanwezigheidspercentages. (…)"     
    Het vijfde lid luidt: "Het college hanteert als principe dat het aantal parkeerplaatsen dat dient te worden gerealiseerd gelijk is aan de berekende behoefte van het nieuwbouwproject, zoals bedoeld in het eerste lid van dit artikel (…)"   
    Artikel D, eerste lid, aanhef en onder f, luidt: "Het college kan (gedeeltelijke) ontheffing van de plicht tot realisatie van het in artikel C lid 5 bedoelde aantal parkeerplaatsen verlenen, indien: het aantal parkeerplaatsen dat dient te worden gerealiseerd meer dan drie bedraagt en het tekort aan parkeerplaatsen dat binnen het nieuwbouwproject ontstaat maximaal drie stuks bedraagt."        
    Artikel E, eerste lid, luidt: "Ongeacht of voor een nieuwbouwproject (gedeeltelijke) ontheffing van de plicht tot realisatie van de berekende parkeerbehoefte wordt verleend, worden aan de bewoners en/of gebruikers van een gerealiseerd nieuwbouwproject geen nieuwe vergunningen verleend."   
    Het derde lid luidt: "Het aantal reeds verleende zakelijke parkeervergunningen op het adres / de adressen vallend binnen de grenzen van het nieuwbouwproject blijven gehandhaafd, tot een maximum van twee zakelijke parkeervergunningen per bedrijf."
    6.2.    Bluebirds heeft een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend om op die manier ook detailhandel mogelijk te maken in het pand. Dit is een functiewijziging als bedoeld in artikel 6 van het bestemmingsplan "Partiële herziening regeling parkeren in bestemmingsplannen Dordrecht" en daarom moet worden voldaan aan artikel 5.1 van dat plan.
    6.3.    In het besluit van 2 juli 2019 heeft het college gesteld gebruik te maken van de in artikel 5.3 van dat plan gegeven mogelijkheid om af te wijken van dat artikel, omdat op het bouwperceel niet in voldoende parkeergelegenheid kan worden voorzien. In het kader van deze afwijkingsbevoegdheid heeft het college er in het besluit op gewezen dat het in dit geval op grond van artikel D, eerste lid, aanhef en onder f, van de Beleidsregels ontheffing kan verlenen van de plicht tot realisatie van het in artikel C, vijfde lid, bedoelde aantal parkeerplaatsen.
    6.4.    Een voorwaarde om gebruik te kunnen maken van de bevoegdheid tot het verlenen van een ontheffing op grond van artikel D, eerste lid, aanhef en onder f, van de Beleidsregels is dat het tekort aan parkeerplaatsen dat binnen het nieuwbouwproject ontstaat maximaal drie stuks bedraagt. Volgens het college wordt in dit geval aan die voorwaarde voldaan omdat bij de berekening van dit tekort rekening mag worden gehouden met een recht op twee zakelijke parkeervergunningen dan wel aan Bluebirds al verleende parkeervergunningen.         
    De Afdeling overweegt allereerst dat uit artikel D, eerste lid, aanhef en onder f, van de Beleidsregels niet volgt dat bij de bepaling van het daar bedoelde tekort aan parkeerplaatsen rekening mag worden gehouden met een recht op zakelijke parkeervergunningen of al verleende zakelijke parkeervergunningen. Gelet op de samenhang met artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Partiële herziening regeling parkeren in bestemmingsplannen Dordrecht" en artikel C, vijfde lid, gaat het bij het bepalen van het tekort als bedoeld in artikel D, eerste lid, onder f, om het aantal parkeerplaatsen dat ten behoeve van het nieuwbouwproject (lees hier: de wijziging van functie van een gebouw) moet worden gerealiseerd minus het aantal beschikbare parkeerplaatsen op het bouwperceel.        
    Voor zover het college meent dat artikel D, eerste lid, aanhef en onder f, van de Beleidsregels wel de mogelijkheid biedt om rekening te houden met een recht op zakelijke parkeervergunningen of al verleende zakelijke parkeervergunningen, overweegt de Afdeling dat het gelet op artikel E, eerste lid, van de Beleidsregels niet voor de hand ligt om rekening te houden met een recht op nog niet verleende parkeervergunningen, omdat volgens dat artikel geen nieuwe vergunningen zullen worden verleend aan gebruikers van een gerealiseerd nieuwbouwproject (lees in dit geval: gebruikers van een wijziging van functie van een gebouw). Reeds verleende zakelijke parkeervergunningen blijven op grond van artikel E, derde lid, van de Beleidsregels gehandhaafd tot een maximum van twee vergunningen per bedrijf, maar het college heeft niet aannemelijk gemaakt dat aan Bluebirds al zakelijke parkeervergunningen waren verleend.   
    Het vorenstaande betekent dat het college bij het bepalen van het tekort aan parkeerplaatsen als bedoeld in artikel D, eerste lid, onder f, van de Beleidsregels geen rekening mocht houden met een volgens het college bestaand recht op zakelijke parkeervergunningen of volgens het college reeds verleende zakelijke parkeervergunningen. Tussen partijen is niet in geschil dat als hier geen rekening mee mocht worden gehouden, het tekort aan parkeerplaatsen in ieder geval groter dan drie stuks is. Dit betekent dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat het een ontheffing kon verlenen op grond van artikel D, eerste lid, aanhef en onder f, van de Beleidsregels en dat het om die reden gebruik kon maken van de afwijkingsbevoegdheid die in artikel 5.3 van het bestemmingsplan "Partiële herziening regeling parkeren in bestemmingsplannen Dordrecht" is gegeven. 
    Het betoog slaagt.
    6.5.    Omdat de omgevingsvergunning vanwege het vorenstaande al niet in stand kan blijven, komt de Afdeling niet meer toe aan een bespreking van de andere hogerberoepsgronden die daarop betrekking hebben.
    DHW-vergunning
    7.       Voor zover [appellant] opkomt tegen het oordeel van de rechtbank in het beroep over de DHW-vergunning, overweegt de Afdeling het volgende. De Drank- en Horecawet is in 2021 vervangen door de Alcoholwet. In artikel 48b van de Alcoholwet is bepaald dat vergunningen en ontheffingen die zijn verleend op grond van de Drank- en Horecawet zoals deze luidde voor inwerkingtreding van dit artikel, na inwerkingtreding van dit artikel berusten op het van toepassing zijnde artikel van de Alcoholwet. Verder is in artikel 33, aanhef en onder b, van de Alcoholwet bepaald dat een vergunning vervalt, wanneer gedurende een jaar anders dan wegens overmacht geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. In dit geval is Bluebirds in juni 2024 verhuisd naar een andere locatie in Dordrecht. Bluebirds is sinds die tijd niet meer actief op de locatie aan de Wijnstraat 153. Gelet op artikel 33, aanhef en onder b, van de Alcoholwet is de bij besluit van 2 juli 2019 verleende DHW-vergunning inmiddels vervallen, omdat op de locatie Wijnstraat 153 gedurende een jaar geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Dit betekent dat [appellant] in zoverre geen belang meer heeft bij een beoordeling van het hoger beroep.
    [appellant] heeft erop gewezen dat hij toch een belang heeft bij een beoordeling van het hoger beroep, omdat er gelet op de horecabestemming een reële kans is op herhaling. De Afdeling overweegt dat de enkele omstandigheid dat voor het adres Wijnstraat 153 een horecabestemming geldt, onvoldoende is om te oordelen dat er een reële kans is op herhaling van het verlenen van een soortgelijke vergunning zoals hier aan de orde. Daarbij is van belang dat er geen concrete aanwijzingen zijn dat de burgemeester een soortgelijke vergunning wederom zal verlenen. Verder dient te worden bedacht dat horeca ook mogelijk is zonder een vergunning op grond van de Alcoholwet.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het beroep met betrekking tot de verleende omgevingsvergunning is gegrond. De aangevallen uitspraak dient in zoverre te worden vernietigd. Omdat de omgevingsvergunning niet in stand kan blijven, zal de Afdeling het beroep gegrond verklaren en het besluit van het college van 11 november 2019 vernietigen. Omdat niet is gebleken dat in dit geval op een andere wijze kan worden afgeweken van artikel 5.1 van het bestemmingsplan "Partiële herziening regeling parkeren in bestemmingsplannen Dordrecht", ziet de Afdeling aanleiding het besluit van het college van 2 juli 2019 te herroepen en de aanvraag af te wijzen. De Afdeling zal bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 11 november 2019.     
    Het hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het beroep met betrekking tot de verleende DHW-vergunning is
    niet-ontvankelijk.
    9.       De raad moet de proceskosten van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep vergoeden.
    Overschrijding redelijke termijn
    10.     [appellant] heeft verzocht om toekenning van schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn, als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM).
    11.     De redelijke termijn, die uitgangspunt is voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties, is in dit geval vier jaar. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen. Zie de uitspraak van de Afdeling van 18 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:155, onder 6.2.
    12.     Het college en de burgemeester hebben het bezwaarschrift gericht tegen beide besluiten ontvangen op 30 juli 2019. Met deze uitspraak van de Afdeling op 27 augustus 2025 is de procedure beëindigd. De redelijke termijn is overschreden met twee jaar en bijna één maand. De overschrijding is aan de rechtbank en de Afdeling toe te rekenen.
    13.     Uitgaande van een forfaitair tarief van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, en de omstandigheid dat het hier om twee procedures gaat (omgevingsvergunning en DHW-vergunning), bedraagt zowel het aan [appellant A] als het aan [appellant B] toe te kennen bedrag € 5.000,00.
    14.     De Afdeling ziet evenwel in de omstandigheid dat [appellant A] en [appellant B] gezamenlijk beroep en hoger beroep hebben ingesteld, aanleiding dit bedrag te matigen, in die zin dat zij per persoon € 2.500,00 krijgen toegekend.
    15.     De Afdeling zal de Staat (de minister van Justitie en Veiligheid en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan [appellant A] en [appellant B] van in totaal € 5.000,00.
    16.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden voor de behandeling van het verzoek.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het beroep met betrekking tot de verleende omgevingsvergunning (zaak nr. 19/6505) gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 oktober 2022, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 11 november 2019 ongegrond is verklaard (zaak nr. 19/605);
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 11 november 2019 gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 11 november 2019, kenmerk 2345744;
    V.       herroept het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 2 juli 2019, kenmerk D-19-1910728, en wijst de aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan af;
    VI.      bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht van 11 november 2019;
    VII.     verklaart het hoger beroep gericht tegen het oordeel van de rechtbank over het beroep met betrekking tot de verleende vergunning op grond van de Drank- en Horecawet (zaak nr. 19/6507) niet-ontvankelijk;
    VIII.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het bezwaar, het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.777,68, waarvan € 2.201,00 is toe te rekenen aan door een derde verleende rechtsbijstand, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    IX.      gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht aan [appellant A] en [appellant B] het door hen betaalde griffierecht ten bedrage van € 448,00 voor de behandeling van het beroep en hoger beroep terugbetaalt, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding van € 2.647,00   aan [appellant A] en [appellant B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan;
    XI.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot betaling van een schadevergoeding van € 2.353,00 aan [appellant A] en [appellant B], met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan een van hen het bestuursorgaan aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan.
    Aldus vastgesteld door mr. A.J.C. de Moor-van Vugt, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. R.I.Y. Lap, griffier.
    w.g. De Moor-van Vugt
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Lap
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 27 augustus 2025
    288-1123