ECLI:NL:RVS:2019:3100, Raad van State, 11-09-2019, 201810347/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2019-09-11 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij brieven van 22 en 23 juni 2017 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat op zijn verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob-verzoek) de Wob niet van toepassing is en de verzoeken om informatie doorgestuurd naar de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (hierna: VTH).

201810347/1/A3.
    Datum uitspraak: 11 september 2019
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 november 2018 in zaak nrs. 17/4509 en 18/730 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij brieven van 22 en 23 juni 2017 heeft het college aan [appellant] medegedeeld dat op zijn verzoeken op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob-verzoek) de Wob niet van toepassing is en de verzoeken om informatie doorgestuurd naar de afdeling Vergunningen, Toezicht en Handhaving (hierna: VTH).
    Bij besluit van 25 oktober 2017 heeft het college de door [appellant] daartegen gemaakte bezwaren niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij tussenuitspraak van 8 juni 2018 heeft de rechtbank het college in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken met inachtneming van de uitspraak van de rechtbank de door haar geconstateerde gebreken te herstellen en heeft iedere verdere beslissing aangehouden.
    Bij uitspraak van 16 november 2018 heeft de rechtbank het door [appellant] tegen het besluit van 25 oktober 2017 ingestelde beroep in zaak nr. 17/4509 ongegrond verklaard, het beroep in zaak nr. 18/730 gegrond verklaard, het besluit van 25 oktober 2017 vernietigd voor zover dat besluit betrekking heeft op het Wob-verzoek ten aanzien van Eetcafé & Poppodium Stathe en de rechtsgevolgen van het vernietigde gedeelte van het besluit van 25 oktober 2017 in stand gelaten. Deze uitspraak is aangehecht.
    Tegen deze uitspraken heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 7 augustus 2019, waar [appellant], vertegenwoordigd door drs. C. van Oosten, rechtsbijstandverlener te Utrecht, en het college, vertegenwoordigd door mr. J. Dijkgraaf, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.    Op 30 mei 2017 heeft [appellant] het college verzocht om met betrekking tot Eetcafé & Poppodium Stathe op de Rozenstraat 15 te Utrecht documenten te verstrekken van 1 januari 2013 en later, voor zover die documenten betrekking hebben op:
    a. geluidmetingen die zijn uitgevoerd met onbemande meetapparatuur waaronder alle ruwe metadata als digitaal Excel bestand;
    b. rapportages van de metingen onder a) genoemd;
    c. meetrapportages (of meetkaarten) van bemande metingen;
    d. email- of briefcorrespondentie met betrekking tot de metingen onder a) en c) genoemd met betrokken melder/klager en betrokken horecaondernemer;
    e. rapporten van uitgevoerde akoestische onderzoeken;
    f. klachten/ meldingen die zijn ingediend bij de gemeente;
    g. klachten/ meldingen die zijn ingediend bij de politie;
    h. gegevens over een geïnstalleerde limiter;
    i. gegevens over een geïnstalleerde frequentieregelaar.
    1.1.    Bij brief van 23 juni 2017 heeft het college [appellant] medegedeeld dat de door hem verzochte informatie al openbaar is en kan worden opgevraagd bij het archief. Omdat de Wob volgens het college geen verplichting inhoudt om informatie die al openbaar is nogmaals openbaar te maken, heeft het zich op het standpunt gesteld dat daarom geen besluit genomen hoeft te worden. Het college heeft vervolgens het verzoek om informatie voor verdere afhandeling doorgestuurd naar de afdeling VTH .
    1.2.    Verder heeft [appellant] op 5 juni 2017 het college verzocht om documenten te verstrekken die betrekking hebben op bouwaanvragen van (nieuw)bouwprojecten in de postcodegebieden 3511, 3512, 3513, 3514, 3515, 3521, 3572, 3581 en 3582 die zijn ingediend in de periode tussen 1 januari 2014 en 31 december 2015. Die documenten moeten betrekking hebben op definitieve energieprestatiecoëfficiënt-berekeningen (hierna: EPC-berekeningen) en op documenten waaruit blijkt dat energiebesparende maatregelen, zoals opgenomen in de EPC-berekeningen, na realisatie van het bouwproject ook daadwerkelijk zijn toegepast.
    1.3.    Bij brief van 22 juni 2017 heeft het college [appellant] medegedeeld dat de door hem verzochte informatie al openbaar is en kan worden opgevraagd bij het archief. Omdat de Wob volgens het college geen verplichting inhoudt om informatie die al openbaar is nogmaals openbaar te maken, heeft het zich op het standpunt gesteld dat daarom geen besluit genomen hoeft te worden. Het college heeft vervolgens het verzoek om informatie voor verdere afhandeling doorgestuurd naar de afdeling VTH.
    1.4.    [appellant] is het daar niet mee eens en heeft tegen die brieven bezwaar gemaakt. De door hem gevraagde informatie is feitelijk niet openbaar. Het is voor hem niet mogelijk de informatie te benaderen via het internet. De informatie is afhankelijk van de medewerking van de afdeling VTH. Bovendien moet hij betalen voor de verstrekking van de gegevens. Dit maakt dat de gevraagde gegevens niet openbaar zijn, aldus [appellant].
    Het college heeft de bezwaren van [appellant] niet-ontvankelijk verklaard. De gevraagde informatie is al openbaar. Het verzoek van [appellant] is daarom geen Wob-verzoek, maar een verzoek tot het verrichten van een feitelijke handeling. Daartegen staat geen bezwaar open, aldus het college.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.    Ten aanzien van de zaak waarin [appellant] om EPC-berekeningen heeft gevraagd, heeft de rechtbank bij tussenuitspraak van 8 juni 2018 overwogen dat de gevraagde gegevens voor een ieder beschikbaar zijn in het Archief Vergunningen. Die gegevens zijn openbaar en daarom is de Wob niet van toepassing op het verzoek van [appellant]. Die mededeling van het college dat de gegevens al openbaar zijn moet niet worden gezien als een besluit, maar als een mededeling van feitelijke aard. Het is niet mogelijk om daartegen bezwaar te maken. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college het bezwaar van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    In de zaak die betrekking heeft op documenten ten aanzien van Eetcafé & Poppodium Stathe, heeft de rechtbank bij tussenuitspraak van 8 juni 2018 vastgesteld dat het beroep alleen nog ziet op de verstrekking van gegevens over klachten en meldingen aan de gemeente en op de verstrekking van akoestische gegevens. Het college had van die gegevens onvoldoende onderzocht of die gegevens zich in het archief bevinden en of die gegevens openbaar zijn. De rechtbank heeft om die reden het college opgedragen de gebreken te herstellen.
    Het college heeft vervolgens bij brief van 16 juli 2018 een aanvullende motivering gegeven en zich op het standpunt gesteld dat klachten, meldingen en akoestische gegevens in een geautomatiseerd systeem, ‘Squit’, zijn opgenomen en dat die informatie openbaar is. De rechtbank heeft daarop het beroep van [appellant] gegrond verklaard en het besluit van 25 oktober 2017 vernietigd voor zover dat betrekking heeft op het verzoek om documenten ten aanzien van Eetcafé & Poppodium Stathe te verstrekken. Het college hoefde echter geen nieuw besluit te nemen, omdat de rechtbank aanleiding heeft gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand gelaten. Het college heeft met de brief van 16 juli 2018 voldoende gemotiveerd waarom de gegevens openbaar zijn. De brief van 23 juni 2017 is geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), maar een mededeling van feitelijke aard. Het is niet mogelijk om daartegen bezwaar te maken. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat het college het bezwaarschrift van [appellant] terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het hoger beroep
    3.    [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de brieven van 22 en 23 juni 2017 geen besluit zijn. Het is [appellant] niet toegestaan het archief te bezoeken en alleen tegen betaling verstrekt het archief kopieën van de gevraagde gegevens. Daarom is de gevraagde informatie niet openbaar. Ook als het college meent dat de gevraagde informatie openbaar is, had het een Wob-besluit moeten nemen. In geen van de door de rechtbank aangehaalde uitspraken van de Afdeling van 11 januari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV0572, en 11 april 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW1556, is een aanknopingspunt te vinden voor het standpunt dat geen besluit op het Wob-verzoek genomen hoefde te worden indien de gevraagde informatie al openbaar is.
    Wettelijk kader
    4.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Awb luidt: ‘Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.’
    Artikel 7:1, eerste lid, van de Awb luidt: ‘Degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, dient alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken […]’
    Artikel 8:1 van de Awb luidt: ‘Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.’
    Artikel 1, aanhef en onder f, van de Archiefwet 1995 luidt: ‘In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
    f. archiefbewaarplaats: een bij of krachtens deze wet voor de blijvende bewaring van archiefbescheiden aangewezen bewaarplaats.’
    Artikel 14 van de Archiefwet 1995 luidt: ‘De archiefbescheiden die in een archiefbewaarplaats berusten zijn, behoudens het bepaalde in de artikelen 15, 16 en 17, openbaar. Ieder is, behoudens de beperkingen die voortvloeien uit het in die artikelen bepaalde, bevoegd die archiefbescheiden kosteloos te raadplegen en daarvan of daaruit afbeeldingen, afschriften, uittreksels en bewerkingen te maken of op zijn kosten te doen maken.’
    Artikel 30, eerste lid, van de Archiefwet 1995 luidt: ‘Overeenkomstig een door de gemeenteraad vast te stellen verordening, welke aan gedeputeerde staten wordt medegedeeld, dragen burgemeester en wethouders zorg voor de archiefbescheiden van de gemeentelijke organen.’
    Artikel 31 van de Archiefwet 1995 luidt: ‘Voor de bewaring van de op grond van artikel 12, eerste lid, en artikel 13, eerste lid, over te brengen archiefbescheiden van de gemeentelijke organen wijzen burgemeester en wethouders een gemeentelijke archiefbewaarplaats aan.’
    Beoordeling van het hoger beroep
    5.    Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld in haar uitspraak van 1 mei 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ9056, heeft de plicht tot openbaarmaking op grond van de Wob geen betrekking op informatie die al openbaar is. Een reactie op een verzoek om stukken openbaar te maken die al openbaar zijn is niet op rechtsgevolg gericht en daarom geen besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    De door [appellant] ingenomen stelling dat het college, ook indien een verzoek betrekking heeft op openbare documenten, een besluit had moeten nemen op zijn verzoek, slaagt niet. Uit de hiervoor genoemde uitspraak van de Afdeling volgt dat informatie die openbaar is, niet nogmaals openbaar gemaakt kan worden. Een reactie van een bestuursorgaan met de mededeling dat informatie openbaar is, is geen besluit, maar een mededeling van feitelijke aard. Tegen een dergelijke mededeling kan een verzoeker, zoals [appellant] in dit geval heeft gedaan, wel rechtsmiddelen aanwenden. In die procedure kan de vraag of het bestuursorgaan op goede gronden stelt dat de gevraagde informatie openbaar is worden beoordeeld.
    5.1.    Niet in geschil is dat de door [appellant] gevraagde informatie in een geautomatiseerd systeem, genaamd ‘Squit’, van het college is opgeslagen. Volgens het college zijn de in hierin opgenomen documenten openbaar. Op grond van artikel 14 van de Archiefwet 1995 zijn documenten die zijn opgenomen in een archiefbewaarplaats in beginsel openbaar. Op grond van artikel 1, aanhef en onder f, van de Archiefwet 1995 is een archiefbewaarplaats ‘een bij of krachtens deze wet voor de blijvende bewaring van archiefbescheiden aangewezen bewaarplaats’. Niet is gebleken dat het ‘Squit’-systeem is aangewezen als archiefbewaarplaats in de zin van de Archiefwet 1995. Dat betekent in ieder geval dat de documenten in het ‘Squit’-systeem niet op grond van de Archiefwet 1995 openbaar zijn.
    De Afdeling zal daarom beoordelen of het opnemen van documenten in het ‘Squit’-systeem er op andere gronden toe leidt dat deze documenten openbaar zijn. Het college heeft toegelicht dat informatie in dat systeem voor een ieder is in te zien via een afspraak bij de gemeente Utrecht of dat op verzoek digitaal kopieën van documenten kunnen worden toegezonden. De informatie is dus openbaar, aldus het college. Ook is het mogelijk dat op verzoek tegen betaling fysieke kopieën van documenten worden verstrekt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat in beginsel kosten in rekening worden gebracht, maar als het om een klein aantal documenten gaat, ook kosteloos documenten worden verstrekt. Sinds 2016 is het niet meer mogelijk om zelf in het ‘Squit’-systeem te zoeken. Dat moet altijd door een medewerker van de gemeente gebeuren. Daarnaast is er een medewerker van de gemeente op de afdeling VTH die, ter uitvoering van de Algemene Verordening Gegevensbescherming, controleert of de gevraagde documenten persoonsgegevens of andere gevoelige gegevens bevatten. Indien dat het geval is, worden de persoonsgegevens in die documenten geanonimiseerd of worden andere gevoelige gegevens weggelakt. Daarvoor wordt soms leges geheven, zo heeft het college ter zitting toegelicht.
    Onder deze omstandigheden is de Afdeling van oordeel dat door opneming van documenten in het ‘Squit’-systeem die documenten niet openbaar worden in de zin van de Wob. De in het systeem opgenomen documenten zijn voor burgers zelf niet toegankelijk en evenmin raadpleegbaar langs elektronische weg. Daarnaast wordt voordat documenten uit het systeem worden verstrekt eerst nog een beoordeling gemaakt of deze persoonsgegevens of andere gevoelige gegevens bevatten en, indien dat het geval is, worden die gegevens uit de documenten verwijderd. Ook is het college niet consequent in het heffen van leges. Ter zitting heeft het college toegelicht dat soms wel en soms geen leges worden geheven, maar het heeft geen duidelijkheid kunnen verschaffen waarom dat het geval is.
    6.    Het voorgaande brengt mee dat de door [appellant] gevraagde documenten niet door opneming in het ‘Squit’-systeem openbaar zijn geworden. Dit betekent dat op de verzoeken van [appellant] van 30 mei 2017 en 5 juni 2017 de Wob van toepassing is en de reactie van het college op die verzoeken een besluit is in de zin van artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat het college terecht de bezwaren van [appellant] bij besluit van 25 oktober 2017 niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt.
    7.    Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd, voor zover de rechtbank het beroep in zaaknummer 17/4509 ongegrond heeft verklaard en in zaaknummer 18/730 de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 25 oktober 2017 in stand heeft gelaten. Ook de tussenuitspraak van de rechtbank van 8 juni 2018 dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 25 oktober 2017 van het college in zaaknummer 17/4509 alsnog gegrond verklaren. Dat besluit komt ook voor het overige voor vernietiging in aanmerking. Dit houdt in dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van [appellant] dient te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    8.    Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.    verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.    vernietigt de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 16 november 2018, voor zover de rechtbank het beroep in zaaknummer 17/4509 ongegrond heeft verklaard en in zaaknummer 18/730 de rechtsgevolgen van het besluit van 25 oktober 2017 in stand heeft gelaten;
    III.    vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 juni 2018;
    IV.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep in zaaknummer 17/4509 gegrond;
    V.    vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Utrecht van 25 oktober 2017, kenmerk b17.1640 en b17.1641, voor zover de rechtbank dat nog niet heeft gedaan;
    VI.    veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Utrecht tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.024,00 (zegge: duizendvierentwintig euro), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;
    VII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Utrecht aan [appellant] het door hem betaalde griffierecht ten bedrage van € 253,00 (zegge: tweehonderddrieënvijftig euro) voor de behandeling van het hoger beroep vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, griffier.
    w.g. Daalder    w.g. Klein
    lid van de enkelvoudige kamer    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 11 september 2019
    176-857.