ECLI:NL:RBROT:2025:8405, Rechtbank Rotterdam, 15-07-2025, ROT 24/4629
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-07-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Boete van EUR 3.000,- voor overtreding van 4 bepalingen van het Besluit houders van dieren. Verkoop van 5 honden in 10 maanden als bedrijfsmatig handelen te kwalificeren? Onvoldoende andere omstandigheden om van het getalsmatige uitgangspunt uit de NvT af te wijken. Beroep gegrond.

RECHTBANK ROTTERDAM
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROT 24/4629 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 juli 2025 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A. Aïssal),
    
    
      en
    
    
    
      
        de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, thans: de Minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, de Minister 
      (gemachtigde: mr. A.F.D. Weken).
    
    
    
  
  
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een boete van € 3.000,- voor een viertal overtredingen van de Wet dieren en het Besluit houders van dieren in verband met bedrijfsmatige verkoop van honden zonder dat aan de wettelijke vereisten daarvoor is voldaan. Eiseres voert in beroep onder andere aan dat de Minister niet bevoegd was de boete op te leggen omdat zij niet bedrijfsmatig handelde. Aan de hand van de beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de Minister terecht de boete heeft opgelegd. 
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de Minister geen boete mocht opleggen, omdat geen sprake is van bedrijfsmatig handelen. Eiseres krijgt dus gelijk. Het beroep is dus gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Totstandkoming van het bestreden besluit
      
      2. In twee rapporten van bevindingen van 15 maart 2023 (de rapporten) heeft een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit vastgesteld dat eiseres in de periode 1 februari 2022 tot en met 2 november 2022 overtredingen heeft begaan van verschillende bepalingen van (onder andere) het Besluit houders van dieren. Het gaat om regels die te maken hebben met het verkopen van honden. Geconstateerd is dat eiseres in de onderzoeksperiode vijf honden heeft verkocht aan anderen dan familie. Dat is gebeurd via een doorlopende advertentie op marktplaats, waarmee op verschillende gebruikersnamen honden zijn verkocht. De verkopen van de honden zijn gesloten via het e-mailadres van eiseres.
    
    
    
      2.1.
      In de rapporten staat verder dat de toezichthouders bij een toezichtsbezoek bij eiseres thuis op 1 februari 2022 haar mondeling hebben geïnformeerd dat het niet is toegestaan om honden te importeren en te verhandelen op de wijze zoals zij dat doet. Op 9 november 2022 is eiseres gehoord door de toezichthouder, waarvan het verslag als bijlage bij de rapporten is gevoegd. Eiseres heeft onder meer gesteld: “Het waren niet mijn eigen honden. Iemand brengt die honden bij mij. […] zo gebruiken andere mensen mij voor de verkoop van hondjes in Nederland. […] Het klopt wel dat deze mensen, die u net noemt bij mij de hondjes vandaan hebben.” “Die mensen hebben het transport geregeld met een soort Transporter en zo worden deze honden bij mij gebracht. Ik betaal niets en deze honden worden naar mij toegebracht. Diegene die de honden bij mij brengt komt uit Polen. Iedere vrijdag komt die man bij mij het geld ophalen waar de hondjes voor verkocht zijn. Ik wilde gewoon graag helpen. In Polen zijn er vele hondjes die daar gewoon zijn en die kunnen dan hier een plekje krijgen. Ik dacht dat ik gewoon kon helpen om deze hondjes hier een plek te geven.” Op de vraag hoe vaak dit heeft plaatsgevonden heeft eiseres geantwoord: “4 keer en in totaal 5 hondjes volgens mij.” Eiseres heeft verder verklaard dat zij, nadat de NVWA bij eiseres was langs geweest en er honden in quarantaine zijn geplaatst, het contact met haar contactpersoon in Polen ( [persoon A] ) verbroken. Zij heeft verder verklaard de advertenties op Marktplaats te hebben geplaatst om de honden te verkopen. Voorts heeft zij verklaard dat de contactpersoon ( [persoon A] ) in Polen de eigenaar van de honden was en dat zij de honden niet verkoopt omdat het geld niet voor haar is.
      
    
    
      2.2.
      Op 21 maart 2023 heeft de Minister een boetevoornemen aan eiseres gestuurd.
      
    
    
      2.3.
      Met het primaire besluit van 14 april 2023 heeft de Minister op basis van de rapporten aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 6.000,- voor een viertal overtredingen. 
      
    
    
      2.4.
      Met het bestreden besluit van 4 april 2024 op het bezwaar van eiseres tegen die boete is de Minister bij de vaststelling van de vier overtredingen gebleven. Het gaat om de volgende overtredingen: 1. eiseres beschikte niet over een erkend bewijs van vakbekwaamheid, 2. eiseres hield geen deugdelijke administratie bij over de afkomst en de inentingen van de honden, 3. eiseres heeft geen schriftelijke informatie over de honden verstrekt aan de kopers/verzorgers van die honden, 4. eiseres heeft haar inrichting niet aangemeld bij de Minister. De Minister heeft aan de boete ten grondslag gelegd dat eiseres via een doorlopende advertentie op marktplaats (met steeds wisselende honden) in de relevante periode vijf honden heeft verkocht aan anderen dan familieleden en hierbij bedrijfsmatig handelde. Gelet op de verminderde draagkracht van eiseres heeft de Minister de hoogte van de boete vastgesteld op € 3.000,-.
      
    
    
      2.5.
      
        Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
        De Minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
        Eiseres is wegens betalingsonmacht vrijgesteld van de verplichting om griffierecht te betalen. 
      
      
    
    
      2.6.
      De rechtbank heeft het beroep op 5 juni 2025 op zitting behandeld. Namens eiseres is mr. N. Claassen, kantoorgenoot van haar gemachtigde, verschenen. Namens de Minister hebben zijn gemachtigde en [persoon B] , deelgenomen.
      
      
      
        
          Toetsingskader
        
      
      3. De rechtbank beoordeelt of de Minister terecht aan eiseres een boete van € 3.000,- heeft opgelegd voor de geconstateerde vier overtredingen.
      
      
        
          Bedrijfsmatig handelen
        
      
      4. Eiseres stelt in beroep dat geen sprake is van overtredingen omdat zij niet bedrijfsmatig handelt. Ze was niet zelf eigenaar van de honden en heeft geen geld verdiend aan de verkoop. Ze deed het enkel om de honden een thuis te geven in Nederland. De Minister had niet zonder nader onderzoek naar de eigenaar van de honden ( [persoon A] ) kunnen constateren dat eiseres bedrijfsmatig handelde. 
      
    
    
      4.1.
      De beroepsgrond slaagt. De rechtbank stelt vast dat de vier genoemde verbodsbepalingen enkel kunnen worden overtreden als sprake is van bedrijfsmatig handelen. Tussen partijen is in geschil of eiseres bedrijfsmatig heeft gehandeld bij het afleveren van de vijf honden. De wetgever heeft bepaald dat het aan degene onder wiens verantwoordelijkheid de gezelschapsdieren worden verkocht of afgeleverd is om aannemelijk te maken dat bij die verkoop of aflevering geen sprake is van bedrijfsmatig handelen. Dat volgt uit artikel 3.6, tweede lid, van het Besluit houders van dieren en is ook nader toegelicht in de Nota van toelichting. Uit die toelichting volgt verder dat de wetgever onder bedrijfsmatig handelen het volgende verstaat: “Het begrip bedrijfsmatig staat voor het in zekere omvang en met een zekere regelmaat uitoefenen van activiteiten. De vaststelling of het gaat om bedrijfsmatige activiteiten wordt per geval getoetst.” Voor de gevallen waarin niet op voorhand duidelijk is of sprake is van bedrijfsmatig handelen, heeft de wetgever onder meer de volgende indicaties genoemd: het verkopen van gezelschapsdieren aan anderen dan familie en vrienden en het adverteren, al dan niet op websites, met gezelschapsdieren. Het handelen vanuit een winstoogmerk wordt ook als mogelijke indicator genoemd, maar volgens de wetgever is dit element bij de verkoop van honden en katten niet relevant. Verder heeft de wetgever in de toelichting duidelijk gemaakt dat met deze bepalingen uit het Besluit houders van dieren geen wijzigingen zijn beoogd van de reikwijdte van de rechtsvoorganger van artikel 3.6, tweede lid, van het Besluit houders van dieren, namelijk de bepalingen uit het Honden- en kattenbesluit 1999 (HKB 1999). In het HKB 1999 werd op basis van een getalsmatige duiding van het verkochte aantal honden of katten bepaald of sprake is van bedrijfsmatig handelen. De wetgever had als richtsnoer voor de vaststelling of sprake is van bedrijfsmatig handelen bij de verkoop van honden bepaald dat iemand bedrijfsmatig handelt als hij in een aaneengesloten periode van twaalf maanden in totaal meer dan 20 honden of katten heeft verkocht.
      
    
    
      4.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat eiseres vijf honden via een advertentie op marktplaats heeft verkocht aan anderen dan familieleden of vrienden. Zij stelt niet bedrijfsmatig te handelen, maar om de honden een beter thuis in Nederland te geven. Ze verdient geen geld met de honden. Nadat zij door de toezichthouders was geïnformeerd over haar handelen, stelt ze het contact met de derde ( [persoon A] ) te hebben te verbroken en zich niet meer met de verkoop van honden bezig te houden.
      
    
    
      4.3.
      Gelet op het vastgestelde aantal verkochte honden, in combinatie met de stellingen van eiseres over haar oogmerk met die verkoop en de context van die verkoop, kon de Minister op basis van de rapporten niet vaststellen dat eiseres bedrijfsmatig handelde. Er is slechts sprake van een kwart van het wettelijk richtsnoer voor de kwalificatie als bedrijfsmatig handelen. Gelet op de getalsmatige duiding van de wetgever van twintig honden in twaalf maanden, betekent dit dat het uitgangspunt is dat geen sprake is van bedrijfsmatig handelen. De rechtbank volgt de Minister niet in het standpunt dat de overige door de Minister relevant geachte omstandigheden voldoende zijn om af te wijken van het uitgangspunt van de getalsmatige duiding. Daarbij weegt de rechtbank mee dat in de besluitvorming het uitgangspunt van de getalsmatige duiding, en de redenen voor het afwijken daarvan, niet kenbaar zijn meegewogen. De Minister heeft ook ter zitting niet afdoende gemotiveerd waarom deze getalsmatige duiding in de beoordeling van de overtreding niet kenbaar is meegewogen. De verkoop aan niet-familieleden en vrienden en de verkoop via advertenties op Marktplaats (onder wisselende gebruikersnamen) zijn door de wetgever genoemde indicaties voor bedrijfsmatig handelen. Gelet op de Nota van toelichting zijn deze indicaties bij de verkoop van honden (en katten) echter van ondergeschikt belang aan de getalsmatig duiding die de wetgever in diezelfde toelichting heeft gegeven. De door de Minister genoemde rol van de derde ( [persoon A] ), die de honden aan eiseres aanleverde en waarbij eiseres aan deze derde het geld van de verkoop afdroeg, weegt naar het oordeel van de rechtbank in dit geval ook niet op tegen de omstandigheid dat slechts is komen vast te staan dat eiseres op deze wijze vijf honden heeft verkocht.
      
    
    
      4.4.
      Verder kan het door de Minister ter zitting genoemde vermoeden dat eiseres (veel) meer dan vijf honden heeft verkocht, niet aan de kwalificatie van het handelen ten grondslag worden gelegd vanwege het ontbreken van bewijsmiddelen hiervoor. Tot slot heeft de Minister ter zitting verwezen naar de website van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). De Minister heeft toegelicht dat de RVO op die website uitlegt dat bij verkoop van honden ‘in eerste instantie een getalsmatige indicatie’ geldt, maar dat bij minder dan twintig verkochte honden ‘ook’ met de andere door de wetgever benoemde indicaties wordt beoordeeld of sprake is van bedrijfsmatig handelen. Nog los van de omstandigheid dat een overtreding niet kan worden gebaseerd op een (overheids)website die algemene informatie bevat over de uitleg van regelgeving, wijkt de informatie op deze website van RVO niet af van het oordeel van de rechtbank dat de Minister met de rapporten niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiseres bedrijfsmatig heeft gehandeld.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      5. Het voorgaande betekent dat de Minister niet bevoegd was om de boete op te leggen. Het beroep is gegrond.
    
    
    
      5.1.
      Omdat het beroep gegrond is krijgt eiseres een vergoeding van haar proceskosten. De Minister moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 3.108,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting, met een waarde per punt van € 647,- en 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting van de rechtbank, met een waarde per punt van € 907,-, en wegingsfactor 1). Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
      
        verklaart het beroep gegrond;
      
      
        vernietigt het bestreden besluit;
      
      
        herroept het primaire besluit;
      
      
        veroordeelt de Minister tot betaling van € 3.108,- aan proceskosten aan eiseres.
      
    
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van
      P.C. Zevenbergen, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2025.
    
    
    
    
    
      
        De griffier is niet in staat
      
      
        de uitspraak te ondertekenen
      
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
     In strijd met artikel 3.11, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
  
  
     In strijd met artikel 3.10, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
  
  
     In strijd met artikel 3.17, eerste lid, van het Besluit houders van dieren.
  
  
     In strijd met de artikelen 3.6, eerste lid, en 3.7 van het Besluit houders van dieren.
  
  
     Staatsblad 2014, 232, p. 17-18.