ECLI:NL:RBDHA:2025:14249, Rechtbank Den Haag, 13-06-2025, SGR 23/2470
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-06-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Afwijzing verzoek om intrekking omgevingsvergunningen; dakopbouw met dakterras; VvE; vertrouwensbeginsel; beroep gegrond; rechtsgevolgen in stand in verband met zwaarder wegende belangen van vergunninghouders

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 23/2470 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] , uit [woonplaats] , eiseres
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: mr. W.J. Brakenhoff).
    
    
      Als derde-partijen nemen aan de zaak deel: 
    
    
    
      [naam 1] , [naam 2] , [naam 3] uit [woonplaats] , vergunninghouders.
    
    
    Samenvatting
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de afwijzing van haar verzoek om intrekking van drie aan vergunninghouders verleende omgevingsvergunningen voor het vergroten van hun woningen door het maken van een dakopbouw met dakterras. 
    
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      1. Vergunninghouders zijn de eigenaren van de appartementen aan de [adres 1] , [adres 2] en [adres 3] te Den Haag. Op 29 mei 2019 hebben zij per appartement een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van hun woning door het maken van een dakopbouw met dakterras.
    
    
    
      1.1.
      Verweerder heeft de gevraagde omgevingsvergunningen met de besluiten van 3 oktober 2019 verleend voor de activiteiten ‘bouwen’, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en ‘handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening’ als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
      
    
    
      1.2.
      Tegen deze verleende omgevingsvergunningen zijn geen rechtsmiddelen aangewend. 
      
    
    
      1.3.
      Eiseres is de eigenares van het appartementsrecht aan de [adres 4] te Den Haag. Zij heeft verweerder op 27 oktober 2021 verzocht om intrekking van de op 3 oktober 2019 verleende omgevingsvergunningen. 
      
    
    
      1.4.
      Op 27 juni 2022 heeft verweerder per brief gereageerd op een ander intrekkingsverzoek van een andere omwonende. Met deze brief geeft verweerder aan de omgevingsvergunningen te gaan intrekken. Een afschrift van deze brief is verstuurd aan eiseres. 
      
    
    
      1.5.
      Op 5 juli 2022 heeft verweerder een concept intrekkingsbesluit verstuurd aan vergunninghouders. Vergunninghouders hebben hierop op 17 juli 2022 gereageerd met een zienswijze, waaruit blijkt dat er een civielrechtelijke procedure aanhangig is om een vervangende machtiging te krijgen. Enkel met deze vervangende machtiging kunnen vergunninghouders gebruik maken van hun omgevingsvergunningen. 
      
    
    
      1.6.
      Eiseres heeft verweerder op 9 september 2022 in gebreke gesteld wegens het niet tijdig nemen van een besluit op haar verzoek. 
      
    
    
      1.7.
      Met de brief van 20 september 2022 heeft verweerder aangegeven dat hij de uitspraak in de civielrechtelijke procedure wil afwachten alvorens een besluit te nemen op het verzoek. Deze mededeling is met de brief van 9 november 2022 herhaald.
      
    
    
      1.8.
      De dakopbouwen met dakterras worden (deels) gerealiseerd op het dak dat op grond van de splitsingsakte een gemeenschappelijke bestemming heeft. Derhalve is wijziging van de splitsingsakte nodig waarbij die dakdelen worden toebedeeld aan vergunninghouders. Omdat voor die wijziging binnen de Vereniging Van Eigenaren (VvE) niet de vereiste meerderheid is verkregen, hebben vergunninghouders de kantonrechter verzocht om een vervangende machtiging om de betreffende wijziging van de splitsingsakte door een notaris te (doen) passeren en in te schrijven in de openbare registers. Op 24 november 2022 heeft de kantonrechter uitspraak gedaan, waarbij die vervangende machtiging is verleend. Naar aanleiding van deze uitspraak heeft verweerder met het besluit van 7 december 2022 (het primaire besluit) het verzoek van eiseres afgewezen.
      
    
    
      1.9.
      Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit.
      
    
    
      1.10.
      Met het besluit van 6 februari 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres kennelijk ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.11.
      De rechtbank heeft het beroep op 9 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van verweerder en vergunninghouders [naam 1] en [naam 2] . 
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    2. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden die eiseres tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.
    
    3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een verzoek om een omgevingsvergunning in te trekken is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt.
    
    
      3.1.
      Het verzoek om de omgevingsvergunningen in te trekken is gedaan op 27 oktober 2021. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
      
      
        4. Eiseres betoogt dat verweerder de omgevingsvergunningen had moeten intrekken omdat én is voldaan aan het vereiste dat gedurende 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de omgevingsvergunning, zoals bedoeld in artikel 2.33, tweede lid, onder a van de Wabo, én vergunninghouders nog altijd niet de benodigde civielrechtelijke toestemming hebben om gebruik te kunnen maken van hun omgevingsvergunningen én verweerder met de brief van 27 juni 2022 heeft toegezegd de omgevingsvergunningen te gaan intrekken. Eiseres voert hiertoe ook aan dat vergunninghouders geen belanghebbende hadden kunnen zijn bij hun aanvraag om de omgevingsvergunningen, omdat zij het bouwplan niet kunnen verwezenlijken vanwege het ontbreken van de benodigde civielrechtelijke toestemming. 
        Tot slot betoogt eiseres dat het bestreden besluit in strijd is met het verbod op vooringenomenheid, zoals bedoeld in artikel 2:4, eerste lid, van de Awb. Volgens eiseres is verweerder onvoldoende terughoudend te werk gegaan door haar bezwaar kennelijk ongegrond te verklaren. Eiseres betoogt dat een hoorzitting wel degelijk van toegevoegde waarde was geweest in deze procedure. Volgens eiseres wenst verweerder simpelweg geen ander besluit te nemen. 
      
      
    
    
      4.1.
      Verweerder stelt zich op het standpunt dat er, gelet op de door de kantonrechter op 24 november 2022 verleende vervangende machtiging, geen sprake is van een privaatrechtelijke belemmering om het bouwplan te realiseren. Hoewel er rechtsmiddelen kunnen worden aangewend gaat verweerder vooralsnog van dit privaatrechtelijk oordeel uit. Hierbij heeft verweerder ook betrokken dat vergunninghouders een heel concreet belang hebben bij de uitvoering van de omgevingsvergunningen en dat zij nog steeds in staat en bereid zijn om daar uitvoering aan te geven. 
      
      5. De rechtbank stelt het volgende voorop. Voor zover eiseres betoogt dat de omgevingsvergunningen ten onrechte zijn verleend omdat vergunninghouders geen belanghebbende waren bij hun aanvraag, omdat zij het bouwplan niet kunnen verwezenlijken vanwege het ontbreken van de benodigde civielrechtelijke toestemming, overweegt de rechtbank dat deze vraag niet ter beoordeling kan staan in dit geding. Er zijn immers geen rechtsmiddelen aangewend tegen de verlening van deze omgevingsvergunningen, waardoor de omgevingsvergunningen formele rechtskracht hebben. 
      
      6. De rechtbank ziet aanleiding om vervolgens eerst het beroep op het vertrouwensbeginsel te bespreken. 
      
    
    
      6.1.
      De Afdeling heeft in haar uitspraak van 29 mei 2019 een stappenplan uiteengezet dat wordt gehanteerd bij een beroep op het vertrouwensbeginsel. De eerste stap is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept, namelijk de vraag of die uitlating en/of gedraging kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord of het gewekte vertrouwen moet worden nagekomen en, zo ja, wat de betekenis daarvan is voor de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank stelt vast dat de brief van verweerder van 27 juni 2022 een reactie is op een ander intrekkingsverzoek van 3 oktober 2019 van een andere bewoner van het appartementencomplex. In die brief wordt vermeld dat een afschrift van die brief ook naar eiseres is verstuurd. De rechtbank kan deze brief niet anders lezen dan dat wordt aangegeven dat de verleende omgevingsvergunningen zullen worden ingetrokken. De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat deze brief ongelukkig geformuleerd is en dat uit de laatste inhoudelijke alinea van deze brief volgt dat de omgevingsvergunningen niet ingetrokken zullen worden. Naar het oordeel van de rechtbank is de laatste inhoudelijke alinea slechts een nadere motivering en geen losstaand standpunt. Ook overigens zou de lezing van verweerder betekenen dat de eerste twee inhoudelijke alinea’s zinledig zijn. De uitleg van verweerder staat haaks op de letterlijke tekst van de brief. Dat betekent dat met deze brief ook jegens eiseres het vertrouwen is gewekt dat de omgevingsvergunningen zouden worden ingetrokken. 
      
    
    
      6.3.
      
        Gelet reeds hierop heeft verweerder het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond geacht. Verweerder heeft eiseres in de bezwaarfase niet gehoord omdat het bezwaar van eiseres volgens verweerder kennelijk ongegrond was. Naar het oordeel van de rechtbank verzet eiseres zich hier terecht tegen. Verweerder heeft het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard, omdat volgens hem op de hoorzitting geen feiten aan de orde hadden kunnen worden gesteld die tot een andere besluitvorming hadden kunnen leiden. Gelet op het voorgaande kan die motivering naar het oordeel van de rechtbank geen standhouden, omdat een andere lezing van de brief mogelijk was dan de lezing van verweerder. Verweerder heeft dit ter zitting ook erkend. In dit geval was dan ook geen sprake van een situatie waarin er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk was dat de bezwaren niet konden leiden tot een andersluidend besluit. 
        Voor zover verweerder zich ter zitting op het standpunt heeft gesteld dat een hoorzitting niet tot een andere uitkomst had kunnen leiden, overweegt de rechtbank dat dit niet de norm is. Het gaat erom dat op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. Reeds daarom is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust het niet op een draagkrachtige motivering, nu verweerder ten onrechte heeft aangenomen dat met de brief van 27 juni 2022 geen vertrouwen is gewekt. De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank ziet echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Daartoe overweegt de rechtbank het volgende. 
      
      
    
    
      6.4.
      Dat met de brief van 27 juni 2022 ook jegens eiseres het vertrouwen is gewekt dat de omgevingsvergunningen zouden worden ingetrokken betekent niet dat verweerder gehouden was om wegens schending van het vertrouwensbeginsel die omgevingsvergunningen in te trekken. De volgende vraag die moet worden beantwoord, is of het gewekte vertrouwen in dit geval moet worden nagekomen. In de genoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 is overwogen dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Daartoe is vereist dat bij de afweging van de betrokken belangen, waarbij het belang van degene bij wie de gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt zwaar weegt, geen zwaarder wegende belangen aan het honoreren van de verwachtingen in de weg staan. Die zwaarder wegende belangen kunnen zijn gelegen in strijd met de wet, het algemeen belang en in belangen van derden. 
      
      
        7. De rechtbank zal de vraag of zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van de jegens eiseres gewekte verwachtingen betrekken bij de beoordeling van   de weigering om de omgevingsvergunningen in te trekken en de daaraan ten grondslag liggende belangenafweging.  
      
      
    
    
      7.1.
      De rechtbank overweegt dat het bevoegd gezag ingevolge artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo een omgevingsvergunning kan intrekken voor zover gedurende drie jaar, dan wel indien de vergunning betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a onderscheidenlijk b of g, gedurende 26 weken onderscheidenlijk de in de vergunning bepaalde termijn, geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. 
      
    
    
      7.2.
      Tussen partijen is niet in geschil dat gedurende meer dan 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank overweegt verder dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat hij niet verplicht is om gebruik te maken van de intrekkingsbevoegdheid van artikel 2.33, tweede lid, onder a, van de Wabo. Intrekking is immers een bevoegdheid. Het feit dat er gedurende meer dan 26 weken geen handelingen zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning maakt dan ook niet dat verweerder gehouden is de omgevingsvergunningen in te trekken. 
      
    
    
      7.4.
      Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) blijkt dat bij de beslissing over de intrekking van een vergunning alle in aanmerking te nemen belangen moeten worden betrokken en tegen elkaar moeten worden afgewogen. Daartoe behoren naast de door het bestuursorgaan gestelde belangen, ook de (financiële) belangen van vergunninghouder. Daarbij mag in aanmerking worden genomen of het niet tijdig gebruik maken van de vergunning aan de vergunninghouder is toe te rekenen. De enkele omstandigheid dat de houder van een vergunning niet aannemelijk weet te maken dat hij deze alsnog binnen korte termijn zal benutten, is voldoende om de intrekking van een ongebruikte vergunning te rechtvaardigen.
    
    
      7.5.
      De rechtbank overweegt dat verweerder zich ten tijde van het bestreden besluit in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat geen sprake was van een situatie waarin vergunninghouders nooit meer gebruik konden maken van de omgevingsvergunningen. Immers, ten tijde van het bestreden besluit had de kantonrechter met de uitspraak van 24 november 2022 een vervangende machtiging aan vergunninghouders verleend. Er was derhalve geen sprake van een privaatrechtelijke belemmering om het bouwplan te realiseren. Dat tegen die uitspraak nog hoger beroep mogelijk was en later ook is ingesteld doet daar niet aan af. Dat het gerechtshof bij beschikking van 5 september 2023 de uitspraak van de kantonrechter heeft vernietigd doet daar evenmin aan af, nu dat arrest dateert van ruimschoots na het bestreden besluit en overigens in cassatie door de Hoge Raad is vernietigd en ter verdere behandeling is verwezen naar het gerechtshof Amsterdam. 
      
    
    
      7.6.
      Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in dat licht een toereikende belangenafweging gemaakt en daarbij doorslaggevende betekenis kunnen hechten aan de (financiële) belangen van vergunninghouders, het feit dat vergunninghouders nog steeds gebruik willen maken van de omgevingsvergunningen en het feit dat er planologisch niks gewijzigd is waardoor vergunninghouders ook nog steeds gebruik kunnen maken van de omgevingsvergunningen. Vergunninghouders hebben voldoende aannemelijk gemaakt dat de financiële middelen voor de bouw beschikbaar zijn, dat alle nodige voorbereidingen zijn getroffen en deels al sloop- en constructiewerkzaamheden zijn verricht en hen er alles aan is gelegen te beginnen met de realisering van de dakopbouwen zodra de civielrechtelijke toestemming definitief is. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank ten tijde van het bestreden besluit in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van eiseres bij intrekking van de omgevingsvergunningen minder zwaar weegt dan de genoemde belangen van vergunninghouders. Eiseres hoefde ook niet te vrezen dat met de bouw van de dakopbouwen met dakterras zou worden gestart, omdat vergunninghouders daarmee pas kunnen starten nadat op het door de Hoge Raad naar het gerechtshof Amsterdam verwezen hoger beroep in de civielrechtelijke procedure is beslist. Indien uit die procedure volgt dat vergunninghouders uiteindelijk geen vervangende machtiging krijgen, is gelet op vaste jurisprudentie de grond voor intrekking gegeven. Indien vergunninghouders wel een vervangende machtiging krijgen, kunnen zij gebruik maken van de omgevingsvergunningen. 
      
    
    
      7.7.
      De rechtbank is daarom van oordeel dat verweerder de belangen van vergunninghouders zwaarder mocht laten wegen dan het belang van eiseres bij intrekking van de omgevingsvergunningen. Die zwaarder wegende belangen van vergunninghouders staan naar het oordeel van de rechtbank ook aan honorering van het bij haar gewekte vertrouwen in de weg. Dat betekent dat het in rechtsoverwegingen 6.2 en 6.3 vastgestelde motiveringsgebrek niet leidt tot de conclusie dat verweerder op grond van het vertrouwensbeginsel gehouden was de omgevingsvergunningen in te trekken. Gelet hierop kan de weigering om de omgevingsvergunningen in te trekken, ondanks het vastgestelde motiveringsgebrek, naar het oordeel van de rechtbank in rechte standhouden.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      8. De conclusie van het voorgaande is dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd. Gezien het hiervoor overwogene, zal de rechtbank met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit geheel in stand laten. 
    
    
    
      8.1.
      Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden. Eiseres heeft geen proceskosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het bestreden besluit;
    - bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
    - bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiseres moet vergoeden.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.H. Smits, rechter, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier.
      Uitgesproken in het openbaar op 13 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
  
  
     Zie de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1694.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 2 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2085.