ECLI:NL:RVS:2024:4598, Raad van State, 13-11-2024, 202206717/1/A3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-11-13 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 19 maart 2021 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.250,00 wegens het overtreden van de Arbeidsomstandighedenwet. Op 26 juni 2020 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie in het kader van het project Arbo-slachterijen - corona 2020 een inspectie bij [appellante] uitgevoerd. Tijdens deze inspectie bleek dat de risico-inventarisatie en -evaluatie nog niet was aangepast aan de risico’s op de arbeidsplaats met betrekking tot het coronavirus. Bij brief van 30 juni 2020 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie [appellante] gewaarschuwd dat dit een overtreding van artikel 5, eerste lid, van de Arbowet inhoudt. Tijdens een nieuwe inspectie op 25 augustus 2020 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie geconstateerd dat de overtreding niet was beëindigd. Naar aanleiding hiervan heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie een boeterapport opgesteld, gedagtekend op 31 augustus 2020.

202206717/1/A3.
    Datum uitspraak: 13 november 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellante], gevestigd in [plaats],
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 oktober 2022 in zaak nr. 21/1374 in het geding tussen:
    [appellante]
    en
    de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
    Procesverloop
    Bij besluit van 19 maart 2021 heeft de minister aan [appellante] een bestuurlijke boete opgelegd van € 2.250,00 wegens het overtreden van de Arbeidsomstandighedenwet (hierna: de Arbowet).
    Bij besluit van 5 augustus 2021 heeft de minister het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [appellante] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellante] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellante] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 28 augustus 2024, waar [appellante], vertegenwoordigd door mr. F.J.M. Kobossen, advocaat in Twello, en de minister, vertegenwoordigd door mr. B.M. van der Kuil, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Op 26 juni 2020 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie (voorheen: de Inspectie SZW) in het kader van het project Arbo-slachterijen - corona 2020 een inspectie bij [appellante] uitgevoerd. Tijdens deze inspectie bleek dat de risico-inventarisatie en -evaluatie (hierna: de RI&E) nog niet was aangepast aan de risico’s op de arbeidsplaats met betrekking tot het coronavirus.
    2.       Bij brief van 30 juni 2020 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie [appellante] gewaarschuwd dat dit een overtreding van artikel 5, eerste lid, van de Arbowet inhoudt. Tijdens een nieuwe inspectie op 25 augustus 2020 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie geconstateerd dat de overtreding niet was beëindigd. Naar aanleiding hiervan heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie een boeterapport opgesteld, gedagtekend op 31 augustus 2020.
    Uitspraak van de rechtbank
    3.       De rechtbank heeft overwogen dat [appellante], nadat zij is gewaarschuwd, acht weken de tijd heeft gehad om de RI&E te actualiseren voordat de herinspectie plaatsvond op 25 augustus 2020. De rechtbank heeft deze periode lang genoeg geacht om de geconstateerde overtreding op te heffen. Volgens de rechtbank heeft de minister er terecht op gewezen dat de verplichting om risico's te inventariseren en te evalueren op de werkgever, dus op [appellante] zelf, rust. Dat [appellante] gebruik heeft gemaakt van een derde partij om deze risico's te inventariseren en evalueren, doet niet af aan deze verplichting. Dat deze derde partij niet in staat was om de RI&E tijdig te actualiseren, betekent niet dat de overtreding niet verwijtbaar is aan [appellante]. Niet is gebleken dat zij zelf niet in staat was om de RI&E aan te passen. De rechtbank heeft daarom geoordeeld dat er geen sprake is van het ontbreken van verwijtbaarheid. De rechtbank heeft ook geen aanleiding gezien om het boetebedrag te matigen op grond van artikel 5:51 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb).
    Gronden en beoordeling hoger beroep
    4.       [appellante] betoogt dat de rechtbank er ten onrechte van is uitgegaan dat zij artikel 5, eerste lid, van de Arbowet heeft overtreden, omdat zij nooit in verzuim is geweest. Ook heeft de minister nagelaten om eerst een waarschuwing te geven, alvorens de boete op te leggen.
    4.1.    Artikel 5, eerste lid, van de Arbowet luidt:
    "Bij het voeren van het arbeidsomstandighedenbeleid legt de werkgever in een inventarisatie en evaluatie schriftelijk vast welke risico's de arbeid voor de werknemers met zich brengt. Deze risico-inventarisatie en -evaluatie bevat tevens een beschrijving van de gevaren en de risico-beperkende maatregelen en de risico's voor bijzondere categorieën van werknemers."
    4.2.    De rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de RI&E van [appellante] op het punt van de risico’s van het coronavirus nog niet was geactualiseerd. Dit volgt uit het boeterapport van 31 augustus 2020. [appellante] heeft geen aanknopingspunten aangereikt voor het oordeel dat de minister niet van dit rapport mocht uitgaan. Uit de bijlage behorend bij de Beleidsregel boeteoplegging Arbeidsomstandighedenwetgeving (hierna: de Beleidsregel) volgt dat het niet actualiseren van de RI&E als een overtreding wordt aangemerkt, waarvoor eerst een waarschuwing of een kennisgeving van een eis tot naleving wordt gegeven, of een eis tot naleving wordt gesteld, en pas nadat dezelfde of een soortgelijke overtreding opnieuw is geconstateerd, wordt overgegaan tot boeteoplegging. [appellante] is bij brief van 30 juni 2020 schriftelijk gewaarschuwd. De boete is pas opgelegd nadat was gebleken dat de overtreding niet was opgeheven na de daarvoor gestelde termijn. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de minister de boete mocht opleggen.
    4.3.    Het betoog slaagt niet.
    5.       [appellante] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat er sprake was van overmacht vanwege de coronaproblematiek. [appellante] beschikte over een RI&E, maar deze was op 25 augustus 2020 nog niet aangepast aan de coronaproblematiek. [appellante] was afhankelijk van een derde partij door wie zij haar RI&E heeft laten toetsen en door de vakantieperiode en onvoorziene drukte heeft dit pas in september 2020 plaatsgevonden. Vanwege het ontbreken van verwijtbaarheid van [appellante] moet de boete worden gematigd.
    5.1.    Ingevolge artikel 5, vierde lid, van de Arbowet moet de RI&E altijd actueel zijn. Bij iedere verandering in werkomstandigheden moet een bedrijf haar RI&E actualiseren. De Afdeling volgt de minister in zijn standpunt dat het door de coronapandemie, vanwege de toegenomen gezondheidsrisico’s op de werkvloer, te meer van belang was om de RI&E te actualiseren. Hoewel de coronapandemie zeker ook voor [appellante] gevolgen heeft gehad, is de pandemie in dit geval geen omstandigheid om een verminderde mate van verwijtbaarheid aan te nemen.
    5.2.    [appellante] heeft op grond van artikel 2.1 van de Arbeidsomstandighedenregeling de verplichting om de RI&E te laten toetsen door een gecertificeerde arbodienst of één of meer gecertificeerde deskundigen. De omstandigheid dat [appellante] een externe partij heeft ingeschakeld betekent niet dat [appellante] zelf niet tijdig een RI&E kon opstellen. Dat [appellante] een deskundige heeft ingeschakeld om de RI&E van 28 augustus 2012 te actualiseren, ontslaat Beenrink niet van de op haar rustende verplichting om de risico's van het coronavirus in haar RI&E op te nemen. De omstandigheid dat de deskundige vanwege de vakantieperiode en onvoorziene drukte pas in september 2020 in de gelegenheid was om de RI&E te actualiseren geeft geen aanleiding om te oordelen dat er sprake is van een verminderde mate van verwijtbaarheid aan de zijde van [appellante]. De rechtbank heeft terecht en op goede gronden geoordeeld dat niet is gebleken dat [appellante] zelf niet in staat was om de RI&E aan te passen en dat er geen sprake is van verminderde verwijtbaarheid.
    5.3.    Het betoog slaagt niet.
    6.       [appellante] voert aan dat de boete vanwege het overschrijden van de dertienwekentermijn uit artikel 5:51 van de Awb moet worden gematigd.
    6.1.    In artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport over het opleggen van de bestuurlijke boete beslist. Het boeterapport is gedateerd op 31 augustus 2020. Bij brief van 24 februari 2021 heeft de minister aan [appellante] schriftelijk kennisgegeven dat hij voornemens is om een boete op te leggen. Op 19 maart 2021 heeft de minister besloten om een boete op te leggen. De termijn van dertien weken is dus overschreden. Zoals de Afdeling eerder heeft geoordeeld, bijvoorbeeld in haar uitspraak van 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1232, is de dertienwekentermijn een termijn van orde, zodat aan de overschrijding daarvan geen consequenties zijn verbonden. De Afdeling ziet in dit geval geen aanleiding om de overschrijding van de dertienwekentermijn te verdisconteren in de hoogte van de boete. Daarbij weegt mee dat de minister op 24 februari 2021 een boetekennisgeving heeft gedaan. [appellante] heeft hiertegen op 16 maart 2021 een zienswijze ingediend. In dit geval is het boetebesluit niet lang na afloop van de termijn genomen, waardoor [appellante] een relatief korte termijn in onzekerheid heeft gezeten over de vraag of de boete zou worden opgelegd. Matiging vanwege het overschrijden van de dertienwekentermijn is daarom niet aan de orde.
    6.2.    Het betoog slaagt niet.
    7.       [appellante] betoogt dat de boete onevenredig is. Volgens [appellante] heeft de minister de betrokken belangen niet goed afgewogen.
    7.1.    De minister heeft bij het bepalen van de hoogte van de boete rekening gehouden met de omstandigheid dat dit een eerste overtreding van [appellante] is. Ook heeft de minister met toepassing van artikel 1, achtste lid, van de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving rekening gehouden met de bedrijfsgrootte van [appellante] op grond waarvan de minister de boete met 50% heeft gematigd. [appellante] heeft verder geen feiten gesteld en niet aannemelijk gemaakt dat de boete in haar geval onevenredig hoog is. Voor verdere matiging van de boete bestaat geen aanleiding.
    7.2.    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellante] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte de boetekennisgeving van 24 februari 2021 als tijdstip heeft aangemerkt waarop de redelijke termijn is begonnen. Op 26 juni 2020 werd de overtreding gemeld, op 30 juni 2020 heeft [appellante] een waarschuwing gekregen en het boeterapport is gedateerd op 31 augustus 2020. Dit zijn omstandigheden waaraan [appellante] in redelijkheid de verwachting heeft kunnen ontlenen dat een boete zou worden opgelegd. De rechtbank had om die reden de boete moeten matigen.
    8.1.    Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (bijvoorbeeld in de uitspraak van 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:586) is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM overschreden, indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Uit vaste rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de Afdeling zich aansluit, volgt dat voor de beslechting van het geschil aangaande een bestraffende sanctie in eerste aanleg als uitgangspunt geldt dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt, indien de rechtbank, behoudens bijzondere omstandigheden, niet binnen twee jaar nadat die termijn is gaan lopen uitspraak doet.
    8.2.    De redelijke termijn vangt aan op het moment dat het bestuursorgaan tegenover de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete wordt opgelegd (zie de uitspraak van de Afdeling van 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:913). Het betrokken bestuursorgaan verricht in de regel eerst met de boetekennisgeving een handeling waaraan de beboete de verwachting mag ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zal opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM aanvangt (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3203). In dit geval is niet gebleken van specifieke omstandigheden die aanleiding zijn om hierop een uitzondering te maken. De rechtbank heeft de boetekennisgeving van 24 februari 2021 daarom terecht als datum aangemerkt waarop de redelijke termijn is aangevangen. De rechtbank heeft dus ook terecht geoordeeld dat de redelijke termijn niet is overschreden.
    8.3.    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden bevestigd.
    10.     De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J. Schipper-Spanninga en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.F.J. Bindels, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    w.g. Bindels
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 13 november 2024
    85-1101