ECLI:NL:RVS:2025:2848, Raad van State, 25-06-2025, 202304069/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-06-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 10 mei 2023 heeft de raad van de gemeente Amsterdam het bestemmingsplan "Darkstores" (hierna: het parapluplan) vastgesteld. Met het parapluplan wordt de vestiging van zogenoemde darkstores in een groot gedeelte van Amsterdam planologisch niet meer rechtstreeks toegelaten, maar alleen via een omgevingsvergunning tot (binnenplanse) afwijking van het bestemmingsplan. Aanleiding daarvoor is de toename van flitsbezorging vanuit darkstores en daarmee samenhangende overlast voor bewoners en ondernemers door transportbewegingen van de koeriers, het laden en lossen, het parkeren van (brom)fietsen op straat en het rumoer van de flitsbezorgers. Flink is het oneens met de vaststelling van het plan. Zij heeft verschillende vestigingen in Amsterdam waar boodschappen en andere dagelijkse producten worden verkocht. Zij biedt (ook) flitsbezorging aan. Flink betoogt dat artikel 2.2 van het parapluplan in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

202304069/1/R1.
    Datum uitspraak: 25 juni 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak in het geding tussen:
    Flink B.V., gevestigd in Amsterdam,
    appellante,
    en
    de raad van de gemeente Amsterdam,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij besluit van 10 mei 2023 heeft de raad het bestemmingsplan "Darkstores" (hierna: het parapluplan) vastgesteld.
    Tegen dit besluit heeft Flink beroep ingesteld.
    De raad heeft een verweerschrift ingediend.
    De raad heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op een zitting op 2 april 2025, waar Flink, vertegenwoordigd door mr. A.S.D. Lijkwan, advocaat in Amsterdam, en de raad, vertegenwoordigd door E.D.A. Klaassen en H. Ederveen, bijgestaan door mr. D.S.P. Roelands-Fransen en mr. D.C.M. Vleeskens, advocaten in Den Haag, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Het ontwerpplan is op 5 januari 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening, zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Met het parapluplan wordt de vestiging van zogenoemde darkstores in een groot gedeelte van Amsterdam planologisch niet meer rechtstreeks toegelaten, maar alleen via een omgevingsvergunning tot (binnenplanse) afwijking van het bestemmingsplan. Aanleiding daarvoor is de toename van flitsbezorging vanuit darkstores en daarmee samenhangende overlast voor bewoners en ondernemers door transportbewegingen van de koeriers, het laden en lossen, het parkeren van (brom)fietsen op straat en het rumoer van de flitsbezorgers. Flink is het oneens met de vaststelling van het plan. Zij heeft verschillende vestigingen in Amsterdam waar boodschappen en andere dagelijkse producten worden verkocht. Zij biedt (ook) flitsbezorging aan.
    Toetsingskader
    3.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    Het beroep van Flink
    4.       Flink betoogt dat artikel 2.2 van het parapluplan (hierna: het gebruiksverbod) in strijd is met artikel 15, derde lid, van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (hierna: de Dienstenrichtlijn).
    5.       Artikel 2.2 van het parapluplan luidt: "Voor alle in het plan betrokken gronden geldt dat deze niet mogen worden gebruikt als darkstore."
    Een "darkstore" is volgens de definitie in artikel 1.3 van het parapluplan: "vorm van bedrijfsvoering die in hoofdzaak is gericht op de verkoop en bezorging binnen zeer korte termijn (flitsbezorging) van online aangeboden producten, overwegend dagelijkse goederen, vanuit een opslagruimte, al dan niet met uitstalling ten verkoop, al dan niet met een afhaalloket of afhaalbalie en die al dan niet toegankelijk is voor winkelend publiek."
    6.       Artikel 15 van de Dienstenrichtlijn is niet omgezet naar nationaal recht en de termijn voor omzetting is verstreken. Zoals het Hof van Justitie in het arrest van 30 januari 2018, gevoegde zaken C-360/15 en C-31/16, X, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed) heeft geoordeeld, heeft artikel 15 rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt om hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om deze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat rechtstreeks aan die vereisten kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd.
    7.       Vaststaat dat het gebruiksverbod in artikel 2.2, van de planregels een eis is in de zin van artikel 4, onder 7, van de Dienstenrichtlijn en dat dit verbod is te beschouwen als een territoriale beperking in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.
    8.       Artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn luidt:
    "De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:
    a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;
    b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt."
    9.       De Afdeling zal hierna aan de hand van de beroepsgronden van Flink beoordelen of het parapluplan aan de voorwaarden van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn voldoet. De Afdeling gaat eerst in op het discriminatieverbod (onder 10 t/m 10.2). Vervolgens gaat de Afdeling in op de evenredigheid (onder 11 t/m 13.5). Tussen partijen is niet in geschil dat het parapluplan noodzakelijk is in de zin van artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn. Op die voorwaarde gaat de Afdeling daarom niet in.
    Discriminatieverbod
    10.     Flink betoogt dat de definitie van darkstore als opgenomen in artikel 1.3 van de planregels tot gevolg heeft dat indirect onderscheid wordt gemaakt naar nationaliteit dan wel statutaire zetel. Zij stelt dat de voorwaarde in artikel 1.3 dat de bedrijfsvoering "in hoofdzaak" is gericht op flitsbezorging eerder kan worden vervuld door nationale retailers, die al langer op de Nederlandse markt actief zijn en zich vanuit traditionele retail hebben kunnen doorontwikkelen, dan door internationale nieuwkomers.
    10.1.  Eisen waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is en die direct of indirect discrimineren, zijn in strijd met artikel 15, derde lid, van de richtlijn en kunnen niet gerechtvaardigd worden. Dit betekent dat voor dienstverrichters geen direct of indirect onderscheid mag worden gemaakt naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2834, onder 5. Tussen partijen is niet in geschil en ook de Afdeling stelt vast dat met artikel 1.3 geen direct onderscheid wordt gemaakt.
    10.2.  De in artikel 1.3 van de planregels opgenomen definitie van een darkstore levert naar het oordeel van de Afdeling evenmin een vorm van indirecte discriminatie op naar nationaliteit of statutaire zetel. Het artikel heeft tot doel om te bepalen of bedrijfsvoering moet worden aangemerkt als darkstore of bijvoorbeeld als reguliere detailhandel, waarvoor een afzonderlijke bestemming is opgenomen. Daarvoor is de verhouding tussen de flitsbezorgactiviteiten en detailhandelsactiviteiten van belang. De raad heeft toegelicht dat de beoordeling of de bedrijfsvoering in hoofdzaak is gericht op flitsbezorging onder meer wordt bezien aan de hand van omzetcijfers, uitstraling en inrichting, presentatie, aantal transacties en personeelsbestand. Deze criteria ter invulling van artikel 1.3 van de planregels gelden op dezelfde manier voor alle dienstverrichters die een darkstore willen beginnen. Hierbij worden dienstverrichters uit andere lidstaten niet direct of indirect in een andere positie gebracht dan dienstverrichters uit Nederland (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 23 februari 2016, ECLI:EU:C:2016:108 (Commissie tegen Hongarije), punt 85 tot en met 88). Hoogstens leidt artikel 1.3 van de planregels ertoe dat nieuwkomers ongeacht hun nationaliteit sneller moeten worden aangemerkt als darkstore.
    De Afdeling ziet in wat Flink heeft aangevoerd geen aanknopingspunten voor het oordeel dat artikel 1.3 van de planregels er feitelijk toe leidt dat een niet-Nederlandse speler op de Nederlandse dagelijkse boodschappenmarkt eerder als "darkstore" wordt aangemerkt dan een nationale aanbieder van dagelijkse boodschappen. Flink stelt in dat verband dat bestaande nationale supermarkten met een vaste klantenkring óók bezorgdiensten kunnen gaan aanbieden en dan in veel gevallen niet als darkstore worden aangemerkt, omdat zij niet aan het "in hoofdzaak"-onderdeel uit de definitie van artikel 1.3 voldoen. Daarmee miskent Flink dat supermarkten in Amsterdam planologisch gereguleerd zijn met een specifieke detailhandelsbestemming. Of binnen die specifieke bestemming ook ondergeschikte (flits)bezorgdiensten kunnen worden verricht, ligt op zichzelf niet ter beoordeling voor in deze procedure over het paraplubestemmingsplan darkstores. De vraag of sprake is van een darkstore als bedoeld in artikel 1.3 van de planregels hangt af van de locatie waarop een nieuwkomer zijn dagelijkse boodschappendiensten wil aanbieden en van de beoogde bedrijfsvoering op die locatie. Als op de locatie geen detailhandelsbestemming geldt waarop een reguliere supermarkt is toegestaan, is voor iedere aanbieder ongeacht de nationaliteit of statutaire zetel de definitie van artikel 1.3 van de planregels bepalend. De door Flink genoemde omstandigheden, waaronder de uitstraling en presentatie van een buitenlandse nieuwkomer op de markt, het ontbreken van een vaste klantenbasis en de herkenning van deze nieuwkomer vanwege (flits)bezorgactiviteiten, leiden naar het oordeel van de Afdeling niet tot de conclusie dat een nieuwe buitenlandse aanbieder eerder dan een nieuwe binnenlandse aanbieder wordt aangemerkt als een in beginsel niet toegestane darkstore. Gelet hierop heeft het gebruiksverbod geen discriminerende werking jegens bepaalde dienstverrichters op grond van hun nationaliteit of statutaire zetel.
    De conclusie is dat artikel 1.3 er niet toe leidt dat dienstverrichters met een niet-Nederlandse nationaliteit of statutaire zetel uitsluitend of bij uitstek worden geraakt. In dat verband verwijst de Afdeling naar overweging 18.3 van haar uitspraak van 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173.
    Gelet op het voorgaande heeft de raad zich terecht op het standpunt gesteld dat in dit geval geen sprake is van een eis die een direct of indirect onderscheid maakt in de zin van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Evenredigheid
    11.     Flink betoogt dat met het in het parapluplan opgenomen gebruiksverbod het nagestreefde doel niet coherent en systematisch wordt nagestreefd. Volgens Flink heeft de raad niet inzichtelijk gemaakt, waarom flitsbezorging van maaltijden en flitsbezorging vanuit traditionele detailhandel zijn uitgezonderd van het gebruiksverbod.
    Verder betoogt Flink dat de raad de geschiktheid van het gebruiksverbod niet op een deugdelijke wijze heeft onderbouwd. De raad heeft geen analyse met specifieke gegevens aan het parapluplan ten grondslag gelegd om de effectiviteit van het gebruiksverbod te onderbouwen.
    Ten slotte betoogt Flink dat het gebruiksverbod verder gaat dan nodig is om het nagestreefde doel te bereiken. Volgens Flink had de raad ook kunnen kiezen voor minder verstrekkende maatregelen, zoals het beperken van de exploitatietijden of eisen aan het uiterlijk van de vestigingen.
    12.     In het kader van de evenredigheid staat ter beoordeling of de raad heeft kunnen concluderen dat de regeling geschikt is en niet verder gaat dan nodig om de daarmee beoogde doelen te bereiken en of die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen kunnen worden bereikt. Vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 12 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:77, onder 5.4.
    Geschikt?
    -Wordt het doel coherent en systematisch nagestreefd?
    13.     Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof (zie het arrest van 10 maart 2009, ECLI:EU:C:2009:141 (Hartlauer Handelsgesellschaft mbH), en het arrest van 12 januari 2010, ECLI:EU:C:2010:4 (Domnica Petersen)) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. Bij het coherentievereiste gaat het erom of de raad zijn doelen op een samenhangende en systematische wijze nastreeft.
    13.1.  De Afdeling stelt vast dat het doel van de maatregel in dit geval is het nader kunnen reguleren van de vestigingslocatie van darkstores en het kunnen stellen van voorwaarden voor de vestiging daarvan met het oog op het borgen van een aangenaam woon- en leefklimaat en vestigingsklimaat. Verder stelt de Afdeling vast dat op grond van de definitie in artikel 1.3 van de planregels, zowel de bezorging van maaltijden als de bezorging vanuit reguliere detailhandel zijn uitgesloten van het gebruiksverbod.
    De raad heeft toegelicht dat flitsbezorging vanuit darkstores een nieuwe vorm van bedrijfsvoering is die sinds 2020 in opkomst is. Uit onder meer klachten, handhavingsverzoeken en feitelijke waarnemingen is gebleken dat de vestiging van darkstores negatieve effecten kan hebben op de omgeving. Om de vestiging van darkstores te reguleren is het parapluplan opgesteld. Daarbij heeft de raad toegelicht dat de bedrijfsvoering van en de bezorging vanuit supermarkten of (afhaal)restaurants niet dezelfde ruimtelijke effecten heeft als de bedrijfsvoering van en bezorging vanuit darkstores. Daarbij gaat het onder meer om de transportbewegingen, het frequent laden en lossen, het parkeren van fietsen en bromfietsen in de openbare ruimte en de ruimtelijke uitstraling.
    Voor bezorging van maaltijden en bezorging vanuit reguliere detailhandel is bij de vaststelling van het bestemmingsplan de planologische aanvaardbaarheid van de vestiging daarvan in een bepaald gebied al beoordeeld in het kader van de daarvoor geldende specifieke bestemmingen. Zoals de raad heeft toegelicht kunnen de ruimtelijke effecten daarvan ook niet zonder meer op een lijn worden gesteld met de ruimtelijke effecten van flitsbezorging vanuit darkstores. Het parapluplan maakt het mogelijk om ook voor flitsbezorging vanuit darkstores vooraf de planologische aanvaardbaarheid te kunnen beoordelen met het oog op het borgen van een aangenaam woon- en leefklimaat en vestigingsklimaat.
    Gelet op het vorenstaande is de Afdeling van oordeel dat de raad inzichtelijk heeft gemaakt, waarom de bezorging van maaltijden en de bezorging vanuit reguliere detailhandel zijn uitgesloten van het gebruiksverbod. De Afdeling ziet in wat Flink heeft aangevoerd dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het doel niet coherent en systematisch wordt nagestreefd.
    Het betoog slaagt niet.
    -Effectiviteit
    13.2.  In de tussenuitspraak van 20 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2062, heeft de Afdeling uit de rechtspraak van het Hof van Justitie afgeleid dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de door het bestuursorgaan genomen maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel.
    Daarbij is van belang dat de Afdeling in staat moet zijn om op basis van deze onderbouwing te toetsen of de planregeling evenredig is (vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van 18 september 2019, EU:C:2019:751 (VIPA), punten 69 en 70). Daarvoor is alleen een cijfermatige onderbouwing vereist als de specifieke omstandigheden van het geval daar aanleiding toe geven.
    13.3.  De Afdeling stelt vast dat het in het kader van de effectiviteit van de maatregel gaat over de vraag of het gebruiksverbod voor darkstores bijdraagt aan het borgen van een aangenaam woon- en leefklimaat en vestigingsklimaat in de stad.
    De raad heeft toegelicht dat in de afgelopen jaren veel darkstores in binnenstedelijke (woon)buurten zijn geopend en dat is gebleken dat deze nieuwe vorm van bedrijfsvoering meer overlast met zich brengt dan de raad ruimtelijk aanvaardbaar acht in het gemengde stedelijke milieu van Amsterdam. In paragraaf 2.2 van de plantoelichting wordt nader beschreven, waarom de raad het uit ruimtelijk oogpunt wenselijk acht de vestiging van darkstores te reguleren. Daarbij gaat het onder meer om het beperken van verkeersoverlast en geluidsoverlast en de effecten van de ruimtelijke uitstraling van darkstores. In die toelichting staat ook dat is gebleken dat darkstores zich ook hebben gevestigd in smalle straten, waar weinig ruimte is voor het laden en lossen. Dit kan leiden tot onveilige verkeerssituaties. Daarnaast zijn ook darkstores dicht bij woningen gevestigd en treedt er veelvuldig geluidsoverlast op als gevolg van de bedrijfsvoering, waaronder inpandig geluid en (stem)geluid op straat. Daarbij worden de locaties intensief benut en hebben darkstores vaak ruime openingstijden, waardoor de geluidsoverlast over het algemeen vaak en lang optreedt. Verder acht de raad de vestiging van darkstores in winkel- en horecagebieden niet representatief en daarom niet wenselijk, gelet op de ruimtelijke uitstraling daarvan. Flink heeft niet betwist dat de vestiging van darkstores op bepaalde locaties in de stad onder meer verkeers- en geluidsoverlast kan veroorzaken. De Afdeling acht dit ook aannemelijk. Gelet op het voorgaande heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat het gebruiksverbod strekt tot een goede ruimtelijke ordening. Het gebruiksverbod is daarmee geschikt in de zin van artikel 15, derde lid, aanhef en onder c, van de Dienstenrichtlijn.
    Het betoog slaagt niet.
    Geen minder beperkende maatregelen?
    13.4.  In de hiervoor al genoemde tussenuitspraak van 20 juni 2018 heeft de Afdeling uit de rechtspraak van het Hof afgeleid dat ook de toets of de maatregel niet verder gaat dan nodig is en of er geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn, moet gebeuren aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Zoals het Hof heeft overwogen in zijn arrest van 23 december 2015, EU:C:2015:845 (The Scotch Whisky Association en anderen), kan deze bewijslast echter niet zo zwaar zijn dat de bevoegde nationale autoriteiten, indien zij een nationale regeling tot invoering van een maatregel vaststellen, positief moeten aantonen dat het legitieme doel dat wordt nagestreefd, niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.
    13.5.  Zoals al onder 13.1 is overwogen is het doel van de maatregel het reguleren van de vestiging van darkstores om een aangenaam woon- en leefklimaat en vestigingsklimaat te borgen. De raad heeft toegelicht dat door het opnemen van een algeheel gebruiksverbod vooraf een afweging kan plaatsvinden over de ruimtelijke aanvaardbaarheid van de vestiging van darkstores. De raad heeft in dat kader uiteengezet dat de door Flink genoemde maatregelen, zoals het beperken van de exploitatietijden of het stellen aan eisen aan het uiterlijk van de vestigingen weliswaar de invloed kunnen beperken, maar dat daarmee niet vooraf een ruimtelijke afweging kan plaatsvinden over de locaties waarop darkstores zich vestigen. In het parapluplan is naast het gebruiksverbod een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen, waardoor bij die afweging rekening kan worden gehouden met lokale omstandigheden en maatwerk geleverd kan worden. Omdat met de door Flink voorgestelde maatregelen niet hetzelfde resultaat kan worden bereikt als met het parapluplan zoals de raad dat heeft vastgesteld, heeft de raad naar het oordeel van de Afdeling voldoende gemotiveerd dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.
    Het betoog slaagt niet.
    Artikel 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn
    14.     Flink betoogt dat de binnenplanse afwijkingsbevoegdheid die is opgenomen in artikel 2.4 van de planregels in strijd is met artikel 9, eerste lid van de Dienstenrichtlijn.
    Flink betoogt verder dat dit artikel in strijd is met artikel 10, tweede lid, onder d, van de Dienstenrichtlijn. Volgens Flink zijn de daarin opgenomen criteria niet duidelijk en niet ondubbelzinnig. In artikel 2.4, onder c wordt verwezen naar de "Beleidsregel Darkstores 2023". Daarin staat -kortgezegd- dat een darkstore slechts in een aantal situaties en onder voorwaarden passend is in een gemengd gebied. Volgens Flink is niet duidelijk onder welke situaties en voorwaarden dat het geval is.
    14.1.  Artikel 2.4 van de planregels luidt:
    "Het bevoegd gezag kan bij omgevingsvergunning afwijken van het verbod in artikel 2.2 voor de vestiging of uitbreiding van een darkstore indien dit niet leidt tot een onevenredige aantasting van:
    a) het woon- en leefklimaat;
    b) de gebruiksmogelijkheden van de openbare ruimte, en
    c) de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden; waarbij de Beleidsregel darkstores 2023 in acht wordt genomen. Indien gedurende de planperiode de Beleidsregel darkstores 2023 wordt gewijzigd, wordt deze gewijzigde versie in acht genomen."
    14.2.  Artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn, luidt:
    "De lidstaten stellen de toegang tot en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk van een vergunningstelsel, tenzij aan de volgende voorwaarden is voldaan:
    a. Het vergunningstelsel heeft geen discriminerende werking jegens de betrokken dienstverrichter;
    b. De behoefte aan een vergunningstelsel is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;
    c. Het nagestreefde doel kan niet door een minder beperkende maatregel worden bereikt, met name omdat een controle achteraf te laat zou komen om werkelijk doeltreffend te zijn."
    Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn, voor zover van belang, luidt:
    2. De in lid 1 bedoelde criteria zijn:
    […]
    d. duidelijk en ondubbelzinnig; (…)
    14.3.  Daargelaten de vraag of artikel 2.4 van de planregels als vergunningsstelsel als bedoeld in artikel 4, onder 6, van de Dienstenrichtlijn is aan te merken, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.4 van de planregels in strijd is met artikelen 9 en 10 van de Dienstenrichtlijn.
    Hiervoor heeft de Afdeling overwogen dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat het gebruiksverbod in artikel 2.2, van de planregels in strijd is met artikel 15, derde lid van de Dienstenrichtlijn. Zoals tijdens de zitting is besproken, bestaat om die reden ook geen aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.4 van de planregels in strijd is met artikel 9, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn.
    Over de stelling dat de voorwaarden die zijn opgenomen in artikel 2.4 niet duidelijk en niet ondubbelzinnig zijn overweegt de Afdeling het volgende. Artikel 10 van de Dienstenrichtlijn verzet zich in beginsel niet tegen vergunningscriteria bij de toepassing waarvan het bevoegd gezag beoordelingsruimte toekomt. Het college zal per geval moeten beoordelen of sprake is van een onevenredige aantasting van het woon- en leefklimaat, de gebruiksmogelijkheden van de openbare ruimte of de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden. Wel vereist artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn dat in zo’n geval vooraf duidelijk is wanneer aan die criteria wordt voldaan (zie punt 58 uit het arrest van het Hof van 8 mei 2013, ECLI:EU:C:2013:288, Libert). Die specificatie kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. De Afdeling verwijst als voorbeeld naar haar uitspraak van 1 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1560. In dit geval is de specificatie vastgelegd in de Beleidsregel darkstores 2023, waarin concretiserende regels zijn opgenomen. In de Beleidsregels darkstores 2023 is omschreven met welke criteria rekening wordt gehouden. Het gaat daarbij onder meer om milieuhinder, zoals geluid en licht, de verkeersaantrekkende werking, de verkeersveiligheid, het gebruik van de openbare ruimte, de parkeerdruk en de representativiteit. De voorwaarden zijn daarom voor een ieder duidelijk, dan wel kunnen dat zijn (vergelijk uitspraak van de Afdeling van 17 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2594).
    Het betoog slaagt niet.
    Gelijkheidsbeginsel
    15.     Flink betoogt dat het gebruiksverbod als opgenomen in artikel 2.2 van de planregels in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    15.1.  Zoals tijdens de zitting is besproken hangt dit samen met de eis van ‘coherent en systematisch’. Als voldoende is gemotiveerd dat met het gebruiksverbod in artikel 2.2 van de planregels het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd, dan is de planregel ook niet in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Gelet op wat daarover onder 13.1 is overwogen, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het gebruiksverbod in strijd is met het gelijkheidsbeginsel.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    16.     Het beroep is ongegrond.
    17.     De raad hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    verklaart het beroep ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. N.H. van den Biggelaar, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.A. van Heusden, griffier.
    w.g. Verburg
    voorzitter
    w.g. Van Heusden
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juni 2025
    647-1036