ECLI:NL:CRVB:2006:AV2066, Centrale Raad van Beroep, 15-02-2006, 03/6334 ZW
Centrale Raad van Beroep — Uitspraak 
Datum: 2006-02-15 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht

Samenvatting: Opleggen boete in verband met niet tijdige hersteldmelding werkgever. Besluiten genomen met toepassing van door het UWV opgestelde beleidsregels kunnen geen stand houden.

03/6334 ZW
    
    U I T S P R A A K
    
    in het geding tussen:
    
    de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen, appellant,
    
    en
    
    [gedaagde], gevestigd te [vestigingsplaats], gedaagde.
    
    I. ONTSTAAN EN LOOP VAN HET GEDING
    
    Bij besluit van 15 januari 2003 heeft appellant ongegrond verklaard het bezwaar van gedaagde tegen het besluit van 10 september 2002 waarbij appellant gedaagde een boete van € 227,- heeft opgelegd.
    
    De rechtbank Zwolle heeft bij uitspraak van 19 november 2003, reg.nr. AWB 03/234, het beroep van gedaagde tegen het besluit van 15 januari 2003 (hierna: het bestreden besluit) gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en appellant opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak, met bepalingen omtrent proceskosten en griffierecht.
    
    Appellant is van die uitspraak op bij aanvullend beroepschrift aangevoerde gronden in hoger beroep gekomen.
    
    Gedaagde heeft een verweerschrift ingediend.
    
    Het geding is - gevoegd met zaak 04/461 ZW - behandeld ter zitting van de Raad op 2 november 2005, waar namens appellant is verschenen mr. R.W.F. Mezenberg, werkzaam bij het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv), en waar gedaagde, met kennisgeving, niet is verschenen.
    
    II. MOTIVERING
    
    Op dit geding zijn de bepalingen van de Ziektewet (ZW) van toepassing zoals deze ten tijde in geding luidden.
    
    
      Op 23 juli 2002 ontving appellant van gedaagde de hersteldmelding betreffende werknemer F., welke melding 12 kalenderdagen te laat was gedaan. Bij brief van 24 augustus 2002 heeft appellant gedaagde in kennis gesteld van zijn voornemen gedaagde een boete van € 227,- op te leggen, omdat gedaagde niet had voldaan aan de in de ZW neergelegde verplichting de hersteldatum van een eerder ziek gemelde werknemer tijdig aan appellant te melden. Nadat gedaagde geen reden voor de overtreding had opgegeven, heeft appellant gedaagde bij besluit van 10 september 2002 een boete van 
      € 227,- opgelegd. Daarbij heeft appellant toepassing gegeven aan het Besluit boete ZW/WAO werkgevers 2002 (Stcrt. 2002, 112, in werking getreden op 19 juni 2002), hierna: het Besluit.
    
    
    In bezwaar heeft gedaagde de uitspraak van deze Raad van 6 november 2001, LJN AD6379, aangehaald, naar aanleiding waarvan appellant het Besluit heeft genomen. Gedaagde heeft onder meer aangevoerd dat in het Besluit slechts de verplichting die is neergelegd in de artikelen 45a van de ZW en 29a van de Wet op de arbeidsongeschikt-heidsverzekering (WAO) is overgenomen. Nadere regels omtrent deze materie zijn echter niet gesteld met als gevolg dat er geen afwegingskader is. Het Besluit voldoet daarom nog steeds niet aan genoemde wettelijke bepalingen. Beschikkingen, genomen op grond van het Besluit, ontberen nog steeds een wettelijke grondslag. De boete had dan ook niet opgelegd mogen worden.
    
    
      In het bestreden besluit wijst appellant op de verplichting van artikel 38, vierde lid, van de ZW, om de werkgever bij het niet naleven van de verplichting van artikel 38, derde lid, van de ZW een boete op te leggen van maximaal € 454,-. Op grond van artikel 38, vierde lid, van de ZW is het Besluit opgesteld. Nu de hersteldmelding 12 kalenderdagen te laat is gedaan, dient appellant gedaagde een boete op te leggen. Appellant heeft geen aanleiding gezien om de opgelegde boete te matigen. In de toelichting op het Besluit is expliciet vermeld dat het Besluit in overeenstemming is gebracht met het wettelijk voorschrift om de boete die is opgelegd nader af te stemmen op de ernst van de gedraging, de mate waarin de werkgever de gedraging kan worden verweten en de omstandigheden waarin de werkgever verkeert, alsmede met het wettelijk voorschrift om geen boete op te leggen indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Met het Besluit zijn wel degelijk nadere regels gesteld. Appellant is daarom van mening dat met het Besluit is tegemoetgekomen aan artikel 45a, tweede lid, van de ZW. Nu niet is gebleken van dringende redenen die aanleiding zouden kunnen of moeten zijn om geheel of gedeeltelijk af te zien van boeteoplegging, handhaaft appellant de opgelegde boete. Appellant verklaart het bezwaar ongegrond.
      Gedaagde heeft in beroep tegen het bestreden besluit in essentie dezelfde argumenten aangevoerd als in bezwaar. Gedaagde wijst voorts op de uitspraak van deze Raad van 
      5 juni 2002, LJN AE6184, waarin de Raad heeft geoordeeld dat het Boetebesluit 1997 strijdig was met de wet en dus buiten toepassing moest blijven.
    
    
    Ter zitting van de rechtbank is van de zijde van appellant toegelicht dat appellant de beleidsregels in de vorm van het Besluit heeft vastgesteld, omdat de nadere regels in de vorm van een algemene maatregel van bestuur (amvb) zoals bedoeld in artikel 45a, zevende lid, van de ZW uitbleven.
    
    De rechtbank heeft overwogen dat, nu ten tijde van belang de uitwerking van het bepaalde in artikel 38, vierde lid, juncto artikel 45a, zevende lid, van de ZW niet heeft plaatsgevonden op de wijze waartoe de wet opdracht heeft gegeven, de bepalingen van het Besluit buiten toepassing dienen te worden gelaten. Dat het geformuleerde beleid overeenkomt met de later in werking getreden amvb maakt dit niet anders. De rechtbank heeft het bestreden besluit vernietigd wegens het ontbreken van een deugdelijke grondslag.
    
    
      In hoger beroep wijst appellant er onder meer op dat de wet in bepaalde situaties het opleggen van een boete dwingend voorschrijft en haalt voorts de Nota van Toelichting bij het Besluit van 23 augustus 2002 (Stb. 2002, 456) tot wijziging van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (Stb. 2000, 462, hierna: het Boetebesluit) aan. Appellant onderschrijft de opvatting van de Staatssecretaris dat het (vooralsnog) ontbreken sedert 
      1 februari 2001 van nadere regels bij amvb er niet aan in de weg stond dat appellant in voorkomende gevallen boetes aan werkgevers kon opleggen. Het Besluit past volgens appellant geheel binnen het wettelijke kader zoals dat door de Raad nader omschreven was in de uitspraak van 6 november 2001. Met name voorziet het Besluit, anders dan het besluit van appellants rechtsvoorganger uit 1997, in een afstemming van de op te leggen boeten op de mate van verwijtbaarheid bij de werkgever terzake van het geconstateerde verzuim. Het Besluit biedt derhalve volgens appellant een goede basis voor de juiste afstemming van boeten die appellant verplicht was aan werkgevers op te leggen op grond van artikel 38 van de ZW. Appellant verzoekt de Raad de uitspraak van de rechtbank te vernietigen en het inleidend beroep van gedaagde alsnog ongegrond te verklaren.
    
    
    Gedaagde heeft in het verweerschrift haar eerder in bezwaar en beroep aangevoerde stellingen herhaald. Daaraan heeft gedaagde toegevoegd dat, juist nu het hier gaat om een punitieve sanctie, appellant niet de discretionaire bevoegdheid had nadere regels in beleidsregels vast te leggen. Gedaagde acht dit in strijd met de wet en daarmee met het legaliteitsbeginsel alsmede met de Grondwet en internationale verdragen.
    
    De Raad overweegt als volgt.
    
    
      Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Raad gaat er, met de rechtbank, van uit dat sprake is van een te late hersteldmelding in de zin van artikel 38, derde lid, van de ZW en dat appellant op grond van artikel 38, vierde lid, van de ZW gehouden was de werkgever een boete op te leggen van ten hoogste € 454,-. Vaststaat voorts dat ten tijde hier in geding niet bij of krachtens amvb nadere regels waren gesteld met betrekking tot de afstemming van de aan een werkgever op te leggen boete op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden waarin die werkgever verkeert. In het op 1 februari 2001 in werking getreden Boetebesluit zijn immers eerst per 
      11 september 2002 regels opgenomen met betrekking tot de oplegging van boeten aan werkgevers (Stb. 2002, 456). Aan de Nota van Toelichting op die regels ontleent de Raad het volgende. De belangrijkste reden voor de keuze om nog geen nadere regels te stellen met betrekking tot de boeten aan werkgevers was dat er op dat moment nog onzekerheid bestond over mogelijke wijzigingen in de relevante wettelijke verplichtingen voor werkgevers als gevolg van de toen nog in voorbereiding zijnde Wet verbetering poortwachter. Gemeend werd dat enig uitstel geen problemen zou opleveren, omdat het Uwv ingevolge de betreffende wetten rechtstreeks wettelijk verplicht is (verwijtbare) overtredingen te beboeten. Deze verplichting geldt ook als er geen nadere regels bij amvb zijn gegeven. Een goede uitvoering van deze wettelijke taak zou door het uitstel evenmin belemmerd kunnen worden, omdat de rechtsvoorganger van gedaagde de in 1997 door hemzelf daartoe uitgewerkte regels zou kunnen blijven uitvoeren. Dit heeft het uitvoeringsorgaan vanaf 1 februari 2001 inderdaad gedaan. De rechtsopvolger, het Uwv, heeft de toepassing van die regels voortgezet en vervolgens in aansluiting daarop zijn eigen beleidsregels in de vorm van het hier in geding zijnde Besluit vastgesteld.
    
    
    De Raad overweegt dat in artikel 38, vierde lid, van de ZW weliswaar de wettelijke grondslag voor de oplegging van een aan een maximum gebonden boete aan de werkgever is gegeven, maar dat neemt niet weg dat de afstemming daarvan ingevolge artikel 45a, zevende lid, van de ZW dient plaats te vinden op grond van bij of krachtens amvb gestelde nadere regels. De door gedaagde in het Besluit vastgestelde beleidsregels kunnen naar het oordeel van de Raad niet in de plaats treden van de wettelijk voorge-schreven nadere regels. Aan het Besluit ontbreekt dan ook een deugdelijke grondslag. Het daarop gebaseerde bestreden besluit kan derhalve geen stand houden. De aangevallen uitspraak komt voor bevestiging in aanmerking.
    
    De Raad acht termen aanwezig om appellant op grond van artikel 8:75 van de Algemene wet bestuursrecht te veroordelen in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 322,- voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep.
    
     III. BESLISSING
    
    De Centrale Raad van Beroep,
    
    Recht doende:
    
    
      Bevestigt de aangevallen uitspraak;
      Veroordeelt appellant in de proceskosten van gedaagde in hoger beroep tot een bedrag groot € 322,-, te betalen door het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen.
      Bepaalt dat van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen een griffierecht van
      € 422,- wordt geheven.
    
    
    Aldus gegeven door mr. Ch. van Voorst als voorzitter en mr. M.S.E. Wulffraat-van Dijk en mr. M.C.M. van Laar als leden, in tegenwoordigheid van J.P. Mulder als griffier en uitgesproken in het openbaar op 15 februari 2006.
    
    (get.) Ch. van Voorst.
    
    (get.) J.P. Mulder.
    
    RG