ECLI:NL:RBROT:2025:10780, Rechtbank Rotterdam, 12-09-2025, ROT 24/848
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Tabaks- en rookwarenwet. Boete van € 600,- vanwege het niet of onvoldoende instellen en handhaven van het rookverbod. Eiseres exploiteert een horeca-inrichting (speelautomatenhal) en heeft aan de buitenzijde van het pand een ruimte gemaakt waar haar gasten kunnen roken. Tussen partijen is niet in geschil dat die ruimte zich in zijn geheel onder het overhangende deel van het gebouw bevindt. De ruimte kan reeds hierom niet worden aangemerkt als een terras bij een horecagelegenheid. Door de overkapping is van de uitzondering op het rookverbod 'roken in de open lucht' dus ook geen sprake. Het beroep op het gelijkheidsbeginsel is onvoldoende onderbouwd en slaagt daarom niet. Het beroep op het evenredigheidsbeginsel slaagt ook niet. Het belang van de volksgezondheid maakt het rookverbod een geschikt middel. Hoewel de rechtbank begrijpt dat de extra handelingen met betrekking tot de toegangscontrole van gasten die naar buiten gaan om te roken omslachtig kunnen zijn, weegt dit niet dermate zwaar dat dit in redelijkheid niet van eiseres en haar gasten kan worden gevergd. De staatssecretaris hoefde niet te volstaan met een waarschuwing, omdat volgens het Specifiek interventiebeleid tabak en rookwaren direct een boete wordt opgelegd. Gelet op het doel van het tabaksontmoedigingsbeleid is die keuze gerechtvaardigd. De hoogte van de boete is evenredig.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 25/848 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 september 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit Eindhoven, eiseres
    (gemachtigde: mr. J.A.N. Baas),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris 
    (gemachtigden: mr. S. van Douwen en mr. D.W. Gerritsen).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over een bestuurlijke boete van € 600,- die de staatssecretaris bij besluit van 19 juli 2024 aan eiseres heeft opgelegd vanwege een overtreding van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Eiseres is het niet eens met die boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boete.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris heeft bewezen dat eiseres de overtreding heeft gepleegd en dat deze overtreding haar kan worden verweten. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 13 december 2024 op het bezwaar van eiseres is de staatssecretaris bij het boetebesluit gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.3.
      De rechtbank heeft het beroep op 21 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: P. Pieterse namens eiseres, de gemachtigde van eiseres en de 
      
      
        gemachtigden van de staatssecretaris. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3. De staatssecretaris heeft zijn besluit gebaseerd op een rapport van bevindingen van 1 mei 2024 (2024-0014804-006), opgemaakt door een toezichthouder van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA). In het rapport van bevindingen staat onder meer het volgende:
    
    
  
  
    “(…) Aanleiding
    
      Deze inspectie is uitgevoerd krachtens de Tabaks- en rookwarenwet
      Tijdens mijn inspectie was ik samen met de politie van het bureau Leidschenveen-Ypenburg van Den Haag.
    
    
  
  
    Locatie
    
      Naam: 					[naam bedrijf]
      Adres: 					[adres]
    
    
  
  
    Bevinding(en)
    Datum en tijdstip: 			2 april 2024 omstreeks 21:45 uur (…) 
    
    
      (…) Ik zag aan de rechterzijde van de entree een glazen ruimte aan de voorgevel. Achter het glas zag ik een man staan die aan het roken was. Ik zag hem een trekje nemen van een sigaret en de grijs gekleurde rook uitblazen. Ik zag in deze glazen wanden geen toegangsdeur om deze ruimte in te komen. (…) 
    
    
    
      Ik liep naar de rechterzijde van de ruimte in de richting waar ik buiten de ruimte had gezien waar gerookt werd. Ik zag rechts achter de bar, een bord staan bij de glazen voorpui. Ik zag op het bord de volgende tekst beschreven staan: "rookruimte". Naast dit bord zag ik een glazen deur in de pui. Achter deze deur was een kleine ruimte met nog een deur, een sluis. Na deze tweede deur kwam ik in de ruimte terecht waar ik twee heren een sigaret zag roken. Ik zag dat zij een trekje namen van hun sigaret en een grijze walm uitbliezen. Ik rook de penetrante geur van tabaksrook. (…). Ik zag dat deze ruimte bestond uit glazen wanden en boven deze ruimte waren een paar tl-lichten bevestigd aan dwarsbalken. Ik zag in deze ruimte twee tafels staan met in elke tafel twee openingen, trechters, bestemd als asbak voor de sigaretten peuken. Ik zag in deze trechters as van sigaretten en of shagjes. Naast de deur zag ik een staande asbak waarin ik tientallen sigaretten peuken en as zag liggen.
      Als ik naar boven keek zag ik een dak. Dit bleek van het overhangende gedeelte van het gebouw erboven te zijn. Ik kon de open lucht niet zien als ik naar boven keek.
    
    
    
      Volgens artikel 6.2, eerste lid, onder b, zijn slechts twee situaties uitgezonderd van de verplichting om een rookverbod in te stellen, namelijk een privé-ruimte en de open lucht. Voornoemde situatie is niet aan te merken als een "privé-ruimte" omdat deze aanbouw hoort bij de horeca-inrichting waar de klanten van het casino een sigaret konden roken en het was ook niet aan te merken als "open lucht" omdat de ruimte waar gerookt werd onder een overkapping was geplaatst. Namelijk onder het overhangende deel van het gebouw erboven waardoor de open lucht niet te zien was. (zie bijgevoegde fotobijlage)
    
    
    
      Daar het donker was tijdens mijn inspectie op 2 april, ben ik op donderdag 4 april om 19:15 uur terug
      gegaan om betere foto's te nemen van de situatie bij daglicht. Dit om de situatie beter te kunnen te zien en om de situatie beter vast te leggen op camera. De bijgevoegde foto bijlage zijn van de foto's die ik heb genomen op die donderdag 4 april rond 19:15. Toen ik foto's nam zag ik een vrouw een sigaret roken. Ik zag dat zij een trekje nam van haar sigaret en de grijze walm uitblazen. Ik rook de penetrante geur van de tabaksrook. In deze ruimte zag ik wederom as en peuken in de asbak.
    
    
    
      Hieruit bleek de exploitant van de horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of
      onvoldoende had ingesteld. (…) Daar er de mogelijkheid werd geboden dat klanten konden roken in de voornoemde ruimte en dat de klanten daar ook naar toe werden verwezen, middels het bord met de tekst "rookruimte" bleek mij dat het roken daar werd toegestaan en daardoor het wettelijk rookverbod niet werd gehandhaafd. (…)”
    
    
    
      3.1.
      Op 2 mei 2024 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft op 14 mei 2024 een zienswijze op dit voornemen naar voren gebracht.
      
    
    
      3.2.
      
        Bij besluit van 19 juli 2024 (2024-0020140-006) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd vanwege de volgende beboetbare feiten: 
        1) De exploitant heeft het rookverbod niet of onvoldoende ingesteld in de horeca-inrichting.
        2) De exploitant heeft het rookverbod niet of onvoldoende gehandhaafd in de horeca-inrichting.
        Volgens de staatssecretaris heeft eiseres daarmee overtredingen begaan van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw. Bij de vaststelling van de hoogte van de boete heeft de staatssecretaris rekening gehouden met de samenhang tussen de beboetbare feiten 1 en 2 en heeft hij voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boetebedrag vastgesteld ter hoogte van € 600,-.
      
      
    
    
      3.3.
      Het bestreden besluit van 13 februari 2024 berust – samengevat – op de volgende overwegingen. Niet in geschil is dat de rookruimte onder het overhangende deel van het gebouw ligt. De verplichting om een rookverbod in te stellen, aan te duiden en te handhaven geldt ook onder overkappingen. Dat de overkapping erg hoog boven de rokende mensen hangt, maakt dat niet anders. De ruimte kan dan ook niet vallen onder het uitzonderingsregime voor 'open lucht'. Bovendien wordt de ruimte door eiseres ook aangeduid als rookruimte, terwijl een rookruimte sinds september 2019 niet meer mag. Zelfs als er sprake zou zijn van een terras, dan nog valt de ruimte niet onder de uitzondering van 'open lucht' en geldt er een rookverbod in de ruimte. Dan wordt namelijk niet voldaan aan de voorwaarde dat in ieder geval één van de zijden volledig open is. Omdat sprake is van zware overtredingen is terecht een bestuurlijke boete opgelegd en had niet kunnen worden volstaan met een officiële waarschuwing.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
      Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw bepaalt dat de exploitant van een horeca-inrichting verplicht is tot het instellen, aanduiden en handhaven van het rookverbod. Eiseres exploiteert een speelautomatenhal. Tussen partijen is niet in geschil dat de speelautomatenhal een horeca-inrichting is. Binnen deze horeca-inrichting geldt daarom de hoofdregel van het rookverbod. In geschil is of er een uitzonderingsgrond op het rookverbod van toepassing is. Eiseres voert primair aan dat de geïnspecteerde ruimte een terras is waarop het rookverbod niet geldt en subsidiair dat sprake is van de uitzondering voor roken 'in de open lucht'. 
    
    
    
      
        Stelt eiseres terecht dat de geïnspecteerde ruimte een terras is?
      
      4. Eiseres voert primair aan dat de ruimte op het terrein voor de speelautomatenhal qua uiterlijke verschijningvorm overeenkomt met een terras bij een horecagelegenheid. Daarnaast heeft het de functie van een terras, namelijk om bezoekers de gelegenheid te bieden om uit te rusten, te roken en eventueel iets te drinken. De ruimte is het enige gedeelte van de inrichting waar gerookt mag worden. De aanduiding als rookruimte is daarmee begrijpelijk en doet niet af aan de functie als terras. Aan de bovenzijde is het terras geheel open en direct verbonden met de open lucht. De afstand tussen het hoogste punt van de zijwanden en het overhangende gedeelte van het gebouw is enkele verdiepingen. Het overhangende gedeelte van het gebouw heeft geen enkele relatie tot de geïnspecteerde ruimte en de luchtcirculatie wordt daardoor op geen enkele wijze beïnvloed. Er is geen sprake van overlast of hinder in de speelautomatenhal wanneer er in de ruimte wordt gerookt, aangezien de ruimte vanuit de speelautomatenhal uitsluitend kan worden betreden via een sluis die aan beide zijden is afgesloten.
    
    
    
      4.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      4.2.
      Op grond van artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb) geldt de verplichting, bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Trw niet in de open lucht.
      
      
        In de Nota van Toelichting staat, voor zover van belang, het volgende:
      
      
      
        “Bij de voorbereiding van dit besluit is uitvoerig stilgestaan bij de vraag hoe het begrip «terras» moet worden gezien in relatie tot het hier gebezigde begrip «open lucht». Volgens het Van Dale Groot woordenboek hedendaags Nederlands is een terras een «afgescheiden ruimte in de open lucht, met zitjes waar men kan uitrusten of iets consumeren». Terrassen zijn er in vele soorten en maten. De afscheiding van sommige terrassen bestaat uit niet meer dan een demarcatie in de straatstenen (andere kleur, andere vorm, andere materiaal, een verfstreep, etc.) of een enkele plantenbak. Andere terrassen hebben meer substantiële afscheidingen in de vorm van zijschotten (bijvoorbeeld glazen wanden of zeildoeken) en/of overkappingen (luifels, parasolvormige constructies etc.). Besloten is dat roken op een terras mogelijk blijft, ook onder een luifel of parasolvormige constructie, zolang het terras maar niet aan alle kanten (boven- en zijkanten) afgesloten is. Verder is het evident dat in de horecagelegenheid geen hinder of overlast mag ontstaan door het roken op het terras.”
      
      
      
        In de Handleiding invoering rookvrije horeca, sport en kunst/cultuur (‘Handleiding’) staat, voor zover van belang, het volgende:
      
      
      
        “Open lucht
      
      
      
        De regelgeving ter bescherming van niet-rokers tegen blootstelling aan tabaksrook beperkt zich tot afgesloten ruimten en geldt niet in de open lucht. Buiten mag dus gerookt worden, ook op een (buiten)terras. Met een buitenterras wordt een terras bedoeld dat in de open lucht ligt. Het gaat dus niet om (binnen)terrassen zoals in bijvoorbeeld overdekte winkelcentra. Roken op een buitenterras is ook toegestaan als er sprake is van een overkapping (parasols, luifel, etc.) of een afscheiding aan de zijkant. Voorwaarde is wel dat – als er een overkapping is – in ieder geval één van de zijden van het buitenterras volledig open is en dus niet is afgeschermd. Deze zijde mag dan niet (geheel of gedeeltelijk) worden afgedicht met bijvoorbeeld plantenbakken of andere materialen. Zodra een terras zowel aan de bovenzijde als aan alle zijkanten is afgesloten, is er geen sprake meer van een buitenterras en mag er dus niet gerookt worden. Tot slot mag het – net als bij een rookruimte – niet zo zijn dat de tabaksrook van een buitenterras leidt tot hinder en overlast binnenin de gelegenheid.”
      
      
    
    
      4.3.
      Op grond van vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) is de uitzondering die is neergelegd in artikel 2, aanhef en onder c, van het Trb (thans artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Trb) alleen van toepassing op terrassen die in de open lucht zijn gelegen. Uit de toelichting op deze bepaling volgt dat sprake is van “in de open lucht” zolang een terras niet aan alle kanten (boven- en zijkanten) is afgesloten. In de Handleiding is daaraan nader invulling gegeven door middel van de voorwaarde dat in ieder geval één van de zijden van het buitenterras volledig open is en dus niet is afgeschermd.
      
    
    
      4.4.
      Het CBb heeft in de uitspraak van 21 juni 2011 verder nog overwogen dat, mede uit oogpunt van een hanteerbaar en consistent handhavingsbeleid, aanleiding bestaat om voor de uitleg van het begrip “open lucht” aansluiting te zoeken bij de in de Handleiding verwoorde nadere, concrete en daardoor praktische toepasbare invulling daarvan. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank dat alleen in die gevallen waarin één van de zijden van het buitenterras volledig open is, sprake kan zijn van de uitzondering op het rookverbod als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Trb.
      
    
    
      4.5.
      Volgens de staatssecretaris lijkt de geïnspecteerde ruimte gelet op zijn inrichting en aanduiding niet op een terras, maar op een (inmiddels verboden) rookruimte. Het uitrusten en consumeren lijken ondergeschikt aan de functie van de ruime als rookruimte omdat eiseres de ruimte met een bord heeft aangewezen als rookruimte, de ruimte door middel van een sluis is afgesloten van de speelautomatenhal en het gaat om een kleine ruimte met statafels met asbakken en een enkele barkruk. Dit komt volgens de staatssecretaris overeen met de definitie van een rookruimte, zoals die tot 30 juni 2021 luidde: “een afsluitbare, voor het roken van tabaksproducten aangewezen en als zodanig aangeduide ruimte”. Daarnaast wijst de staatssecretaris erop dat een terras een afgescheiden ruimte in de open lucht is. Van een ruimte in de open lucht is geen sprake, nu de ruimte overkapt is. Daarom is er geen sprake van één zijde die volledig open is, hetgeen wel is vereist, aldus de staatssecretaris.  
      
    
    
      4.6.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de geïnspecteerde ruimte zich in zijn geheel onder het overhangende deel van het gebouw bevindt. Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat door dat overhangende gedeelte geen sprake is van roken in de open lucht. Dat het overhangende deel niet door eiseres is gebruikt om de ruimte af te sluiten, maar nu eenmaal deel uitmaakt van de constructie van het gebouw, maakt dat niet anders. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in rechtsoverwegingen 5.2 en 5.3 van de uitspraak van het CBb van 4 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:630). Deze uitspraak van het CBb kan ook op deze zaak worden toegepast vanwege de daarin aangehaalde bedoeling van de wetgever, namelijk dat de verplichting tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod geldt onder overkappingen, ongeacht de aard of het materiaal van de overkapping. Ook in het voetbalstadion waar die uitspraak over gaat bevindt het dak zich namelijk voor een groot deel minimaal enkele meters boven de tribune. 
      
    
    
      4.7.
      Verder laat het CBb zich in die uitspraak ook uit over de voelbaarheid van de weersomstandigheden. De rechtbank is van oordeel dat de uitspraak ook in zoverre kan worden toegepast op deze zaak. Dat de weersomstandigheden in de geïnspecteerde ruimte voelbaar zijn, zoals eiseres onweersproken stelt, leidt de rechtbank dan ook niet tot de conclusie dat dus sprake was van een terras in de open lucht. De conclusie van de rechtbank is dan ook dat de geïnspecteerde ruimte reeds hierom niet kan worden aangemerkt als een terras bij een horeca-inrichting. Aan de gronden over de verschijningsvorm van de ruimte komt de rechtbank daarom niet toe. 
      
      
        
          Is de 'in de open lucht' uitzondering
          
           van toepassing?
        
        5. Eiseres voert subsidiair aan dat, ook als geïnspecteerde ruimte niet zou worden aangemerkt als terras bij een horecagelegenheid, de uitzondering voor roken 'in de open lucht' van toepassing is. Het CBb heeft in de uitspraak van 4 december 2018 weliswaar overwogen dat het enkele feit dat de tribunes met de buitenlucht waren verbonden niet maakt dat reeds daarom sprake is van open lucht, maar gelet op alle specifieke feiten en omstandigheden die hiervoor zijn aangevoerd meent eiseres dat de geïnspecteerde ruimte wel degelijk in de open lucht is gelegen.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      5.2.
      Zoals de rechtbank hiervoor heeft overwogen maakt het gegeven dat enkele meters boven de ruimte een overkapping wordt gevormd door een overhangend deel van het gebouw dat geen sprake is van de uitzondering voor het roken 'in de open lucht'. Dat sprake is van een uitzondering op de hoofdregel van het rookverbod, rechtvaardigt dat het begrip 'in de open lucht' beperkt wordt uitgelegd. 
      
    
    
      5.3.
      Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat deze uitzondering op het rookverbod zich niet voordoet.
      
      
        
          Is sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel?
        
        6. Eiseres heeft ter zitting een beroep gedaan op twee volgens haar gelijke gevallen. In de eerste plaats is dat de luchtplaats van het cellencomplex op een politiebureau in Den Bosch, waarover de civiele voorzieningenrechter van de rechtbank Oost-Brabant bij vonnis van 19 augustus 2025 (ECLI:NL:RBOBR:2025:5252) heeft geoordeeld daar geen rookverbod hoeft te worden ingesteld. In de tweede plaats kent Holland Casino in Rotterdam volgens eiseres een daarmee vergelijkbare ruimte, die volgens haar door de NVWA wordt gedoogd.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      6.2.
      Uit het vonnis komt in de eerste plaats duidelijk naar voren dat de NVWA heeft erkend dat in het cellencomplex sprake is van roken in de open lucht. De rechtbank kan dat standpunt overigens niet rijmen met de ter zitting door de gemachtigde van eiseres getoonde foto bij een nieuwsbericht in het Brabants Dagblad van 19 augustus 2025, waarop duidelijk te zien is dat tenminste een deel van de luchtplaats - de rechtbank schat in: ruim één meter - is voorzien van een volledig dicht afdak. In de tweede plaats is van belang dat uit het vonnis blijkt dat de NVWA ook het standpunt heeft ingenomen dat het traliewerk aan de bovenzijde wordt geaccepteerd vanwege de omstandigheden. Daarmee is kennelijk bedoeld de omstandigheid dat degenen die gebruik maken van de mogelijkheid om te roken op de luchtplaats niet de vrije keuze hebben om dat elders te doen; het zijn immers arrestanten. Hoe dan ook is in het cellencomplex geen sprake van een ruimte die zich geheel onder een overkapping bevindt, zoals dat wel bij eiseres het geval is, en waarbij rokers wél de keuze hebben om elders te roken, zoals dat ook het geval is bij eiseres. Daarom is naar het oordeel van de rechtbank geen sprake van gelijke gevallen.
      
    
    
      6.3.
      Ook de door eiseres genoemde situatie bij Holland Casino in Rotterdam is geen gelijk geval, alleen al vanwege de omstandigheid dat eiseres enkel heeft gesteld maar niet heeft onderbouwd dat Holland Casino een soortgelijke overkapping heeft. Ook heeft eiseres enkel gesteld maar niet onderbouwd dat de NVWA dit gedoogt.
      
    
    
      6.4.
      Uit het voorgaande volgt dat van strijd met het gelijkheidsbeginsel geen sprake is.
      
      
        
          Is sprake van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?
        
        7. Eiseres voert aan dat zij veel waarde hecht aan het naleven van wettelijke regels
        en voorschriften. Zij heeft het rookverbod geïmplementeerd in het gehele casino, en handhaaft hier strikt op. Eiseres was en is in de veronderstelling dat zij roken in de ruimte voor de speelautomatenhal wél mocht toestaan, omdat deze ruimte zich buiten in de open lucht bevindt. Daarbij is door middel van de constructie met de sluis gewaarborgd dat in de binnenruimtes geen hinder van tabaksrook wordt ondervonden. Eiseres meent hiermee voldaan te hebben aan de wet- en regelgeving omtrent roken. Voor zover toch sprake zou zijn van een overtreding, heeft zij dit dan ook niet voorzien.
      
      
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      7.2.
      Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat het aan eiseres is om uit te zoeken of alle ruimtes van haar onderneming voldoen aan de Trw. Ook volgt de rechtbank de staatssecretaris in diens standpunt dat het op grond van de wetsgeschiedenis, de Trw en de door de staatssecretaris genoemde rechtspraak voldoende duidelijk had moeten zijn dat er in dit geval niet gesproken kon worden van 'open lucht', nu er boven de ruimte een overhangend deel van het gebouw zit. Het was voor eiseres dus voorzienbaar dat zij door middel van deze ruimte het rookverbod zou overtreden.
      
      
        
          Is sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel?
        
        8. Eiseres voert aan dat de uitleg en handhaving van het rookverbod door de staatssecretaris in dit geval niet noodzakelijk en geschikt is om het doel dat daaraan ten grondslag ligt te bereiken. Handhavend optreden is in dit geval niet toelaatbaar, althans onevenredig, zowel op grond van Europees recht (het vrij verkeer van diensten en de daaruit voortvloeiende eisen van noodzakelijkheid, geschiktheid en evenredigheid) als op grond van nationaal bestuursrecht (evenredigheid). Eiseres wordt geconfronteerd met bezoekers die gedurende hun bezoek willen roken. In verband met de beveiliging en de verplichte identiteitscontrole, is het niet wenselijk dat bezoekers de speelautomatenhal in en uit lopen. Eiseres heeft hiervoor een zeer aanvaardbare oplossing gecreëerd die bovendien recht doet aan de wet- en regelgeving. Gezien het voorgaande is de opgelegde boete niet op zijn plaats. Voor zover er toch sprake zou zijn van een overtreding, meent eiseres dat de staatssecretaris, gelet op het evenredigheidsbeginsel, had moeten volstaan met een waarschuwing of het boetebedrag had moeten matigen.
      
      
    
    
      8.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      8.2.
      De staatssecretaris heeft in het verweerschrift toegelicht dat de Trw, en daarmee ook de rookverboden, er in het belang van de volksgezondheid zijn. Dat is niet alleen ter bescherming van omstanders tegen meeroken en het voorkomen dat jongeren beginnen met roken, maar ook ter ondersteuning van rokers die willen stoppen en van ex-rokers die niet opnieuw willen beginnen.
      
    
    
      8.3.
      De rechtbank onderschrijft het standpunt van de staatssecretaris dat de handhaving van het rookverbod in dit geval zowel geschikt als noodzakelijk is om het doel van de bescherming van de volksgezondheid te bereiken. Als ergens niet wordt gerookt, worden omstanders namelijk automatisch beschermd tegen blootstelling aan rook en worden niet-rokers of ex-rokers niet in de verleiding gebracht om te roken. Dit dient het belang van de volksgezondheid en maakt het rookverbod dus een geschikt middel.
      
    
    
      8.4.
      Ook is de rechtbank het met de staatssecretaris eens dat het belang van eiseres niet zwaarder weegt dan het belang van de volksgezondheid. Daarbij betrekt de rechtbank ook de door eiseres gestelde speciale positie van een speelautomatenhal vanwege de strenge eisen die voor speelautomatenhallen gelden. Ter zitting heeft de rechtbank eiseres gevraagd dat het in de praktijk betekent als haar rokende bezoekers steeds de speelautomatenhal volledig zouden moeten verlaten. De gemachtigde van eiseres heeft hierop geantwoord dat eiseres van al haar gasten het identiteitsbewijs moet controleren en dat de gasten door een veiligheidspoortje moeten. Hoewel de rechtbank begrijpt dat deze extra handelingen wat omslachtig kunnen zijn, kan niet worden gezegd dat dit dermate zwaar weegt dat dit in redelijkheid niet van eiseres en haar gasten kan worden gevergd.
      
    
    
      8.5.
      Het beroep dat eiseres heeft gedaan op het vrij verkeer van diensten slaagt niet, alleen al omdat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het handhaven van het rookverbod een inbreuk maakt op enige dienst die zij verleent. In de praktijk betekent het handhaven van het rookverbod namelijk niet meer dan dat rokende gasten naar buiten moeten en bij terugkomst in de speelautomatenhal weer door de toegangscontrole moeten. Dit levert naar het oordeel van de rechtbank hooguit wat extra inspanningen op, maar maakt geen inbreuk op een door eiseres geleverde dienst. De vraag of sprake is van een gerechtvaardigde inbreuk kan daarom onbesproken blijven. 
      
    
    
      8.6.
      Op grond van het voorgaande is komen vast te staan dat eiseres in strijd heeft gehandeld met van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw. De staatssecretaris was daarom bevoegd eiseres daarvoor een bestuurlijke boete op te leggen.
      
    
    
      8.7.
      Ter onderbouwing van zijn besluit om direct een boete op te leggen in plaats van te volstaan met een waarschuwing heeft de staatssecretaris verwezen naar het Specifiek interventiebeleid tabak en rookwaren. Omdat een overtreding van het rookverbod in het Specifiek interventiebeleid wordt gezien als zware overtreding (klasse B), wordt deze volgens het Algemeen interventiebeleid (IB-03) direct bestraft met een boete en is een waarschuwing niet aan de orde. Eiseres heeft geen feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de staatssecretaris van dit beleid had moeten afwijken. Ook heeft zij geen feiten en omstandigheden aangevoerd die leiden tot de conclusie dat zij verminderd verwijtbaar is. 
      
      
        
          Hoogte van de boete
        
        9. Eiseres heeft verder geen gronden aangevoerd die zien op de hoogte van het basisboetebedrag. Zij heeft ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boete in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
    
    
  
  
    Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Alcoholwet
      
      
        Artikel 1, eerste lid
      
      Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
      – horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
      – lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
      – inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte.
    
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenwet
      
      
        Artikel 1, eerste lid
      
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder horeca-inrichting:
    
    a. inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet;
    b. inrichting waarin in ieder geval bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholvrije dranken of etenswaren worden verstrekt voor gebruik ter plaatse.
    
    
      
        Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, en tweede lid
      
    
    1. In de navolgende gevallen is de navolgende persoon of het navolgende orgaan verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod:
    e. in een horeca-inrichting: de exploitant van die horeca-inrichting;
    2. Op het rookverbod, bedoeld in het eerste lid, kunnen bij algemene maatregel van bestuur beperkingen worden aangebracht, waarbij onder meer kan worden bepaald dat het rookverbod niet geldt voor bij die maatregel aangewezen:
    a. categorieën van ondernemers;
    b. ruimten in gebouwen;
    c. andere plaatsen waar werkzaamheden worden verricht.
    
    
      Daarbij kunnen nadere regels worden gesteld.
    
    
    
      
        Artikel 11b, eerste en tweede lid
      
    
    1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 10 (…).
    2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (…).
    
    
  
  
    Bijlage
    
      
        Categorie D
      
      Onder categorie D vallen overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a. Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a, worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 600 (…).
    
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenbesluit
      
      
        Artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b
      
      De verplichting, bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet en in artikel 6.1 van dit besluit, geldt niet:
      b. in de open lucht.
    
  
  
     Als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet.
  
  
     Bijvoorbeeld de uitspraak van 13 juni 2013, ECLI:NL:CBB:2013:49, en de uitspraak van 21 juni 2011, ECLI:NL:CBB:2011:BQ9564.
  
  
     De staatssecretaris verwijst naar r.o. 5.5. van de uitspraak van het CBb van 4 december 2018, ECLI:NL:CBB:2018:630.
  
  
     Het CBb verwijst hiervoor naar de Nota van Toelichting bij het Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek (Stb. 2003, nr. 561, p. 10 en 11).
  
  
     Als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb).
  
  
     https://www.bd.nl/den-bosch/geen-rookverbod-op-luchtplaatsen-bij-politiebureau-in-den-bosch-advocaat-reageert-teleurgesteld~aa78cd34/ 
  
  
     TK 2019-2020, 35 504, nr. 3, p.1.
  
  
     IB02-SPEC 31, versie 19, Staatscourant 2024, nr. 17593.
  
  
     ID-regel 31R005110.