ECLI:NL:RVS:2025:1641, Raad van State, 16-04-2025, 202202448/1/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 augustus 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om wijziging van de beperking van een aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen.

202202448/1/V3.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 1 april 2022 in zaak nr. NL21.6509 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 augustus 2020 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid een aanvraag van betrokkene om wijziging van de beperking van een aan haar verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd afgewezen.
    Bij besluit van 2 april 2021 heeft de staatssecretaris het daartegen door betrokkene gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 1 april 2022 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de staatssecretaris een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van de uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. E.C. Gelok, advocaat in Amsterdam, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en een nader stuk ingediend.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Betrokkene komt uit Brazilië. Zij is in 2011 met haar zus naar Nederland gekomen om zich bij haar ouders te voegen, die in 2005 vanuit Brazilië naar Nederland zijn gekomen. De minister heeft betrokkene wegens een kinderbeschermingsmaatregel bij besluit van 14 maart 2019 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend, onder de beperking humanitair tijdelijk. De minister heeft de geldigheidsduur van die verblijfsvergunning telkens op aanvraag van betrokkene verlengd. Dat heeft zij het laatst gedaan bij besluit van 22 november 2021, toen zij de geldigheidsduur tot 6 november 2022 heeft verlengd. De minister heeft betrokkene bij besluit van 29 maart 2022 een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking humanitair niet-tijdelijk verleend, geldig van 6 januari 2022 tot en met 6 januari 2027.
    Waar gaat de zaak over?
    2.       Op 26 juni 2020 heeft betrokkene een aanvraag ingediend om de beperking van haar verblijfsvergunning humanitair tijdelijk te wijzigen in de beperking humanitair niet-tijdelijk. De minister heeft die aanvraag bij besluit van 21 augustus 2020 afgewezen, omdat betrokkene niet voldoet aan de vereisten van het nieuwe beleid en ook niet aan die van het oude beleid, dat volgens de minister van toepassing is op haar aanvraag. Maar betrokkene is van mening dat de minister het nieuwe beleid moet toepassen op haar aanvraag en dat haar niet kan worden tegengeworpen dat zij niet voldoet aan de vereisten daarvan. Zij vindt daarom dat de minister haar met toepassing van het nieuwe beleid een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair niet-tijdelijk moet verlenen.
    De eerste grief: de juridische grondslag van het besluit van 14 maart 2019
    3.       In de eerste grief klaagt de minister onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de juridische grondslag van de op 14 maart 2019 verleende verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder de beperking humanitair tijdelijk ondeugdelijk heeft gemotiveerd, waardoor niet duidelijk is op welke juridische grondslag het in deze procedure bestreden besluit is gebaseerd.
    3.1.    In het besluit van 14 maart 2019 staat inderdaad niet op welke juridische grondslag de minister de verblijfsvergunning heeft verleend. Maar het is niet gebleken dat voor betrokkene op enig moment niet duidelijk is geweest dat de juridische grondslag van dat besluit artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000 is, gelezen in samenhang met artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. De rechtbank heeft alleen al daarom ten onrechte geoordeeld dat de minister de juridische grondslag van het besluit van 2 april 2021 ondeugdelijk heeft gemotiveerd.
    De grief slaagt.
    De tweede grief: de juridische grondslag van de besluiten tot verlenging van de geldigheidsduur en het beleidskader; de toepasselijkheid van het evenredigheidsbeginsel
    4.       De minister klaagt in de tweede grief onder meer dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet kenbaar heeft gemotiveerd wat de juridische grondslag is van de besluiten waarbij zij de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk van betrokkene heeft verlengd. De rechtbank heeft daarom volgens de minister ook hierom ten onrechte een motiveringsgebrek vastgesteld.
    4.1.    Zoals de Afdeling hiervoor onder 3.1 heeft overwogen, heeft nooit onduidelijkheid bestaan over de juridische grondslag van het besluit van 14 maart 2019. Daarnaast heeft de minister bij brief van 27 oktober 2021 toegelicht dat de geldigheidsduur van een op grond van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000, verleende verblijfsvergunning op diezelfde juridische grondslag kan worden verlengd. Daarmee heeft zij de juridische grondslag van de besluiten waarbij de geldigheidsduur is verlengd, kenbaar gemotiveerd. De minister betoogt daarom terecht dat de rechtbank niet heeft onderkend dat ook hierom geen sprake is van een motiveringsgebrek in het besluit van 2 april 2021.
    5.       De minister betoogt in de tweede grief ook dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat zij de verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk van betrokkene heeft verleend en de geldigheidsduur daarvan heeft verlengd op grond van dezelfde feiten en omstandigheden als die op grond waarvan betrokkene na 1 oktober 2019 in aanmerking zou komen voor een verblijfsvergunning op grond van artikel 3.24aa van het VV 2000.
    5.1.    Met ingang van 1 oktober 2019 is de juridische grondslag voor het verlenen van verblijfsvergunningen onder de beperkingen humanitair tijdelijk en humanitair niet-tijdelijk aan minderjarige vreemdelingen met een kinderbeschermingsmaatregel gewijzigd. Op die datum is namelijk artikel 3.24aa, aanhef en onder f, van het VV 2000 in werking getreden. De verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk wordt sindsdien verleend op grond van artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000, artikel 3.24aa, eerste lid, aanhef en onder f, van het VV 2000 en artikel 3.6b van het Vb 2000.
    5.2.    Zoals de Afdeling hiervoor onder 3.1 heeft overwogen, heeft de minister de verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk op 14 maart 2019 verleend op grond van artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. In de Nota van Toelichting bij het besluit van 8 april 2019 tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000, in verband met de aanpassing van enkele regels voor de beoordeling van verblijfsaanvragen (hierna: de Nota van Toelichting; Stb. 2019, 143, p. 9) staat dat verblijfsvergunningen die zijn verleend op grond van artikel 3.4, derde lid, artikel 3.48, tweede lid, onderdeel b, en artikel 3.51, eerste lid, onderdeel k, van het Vb 2000, zoals die bepalingen luidden voor de inwerkingtreding van het besluit, zullen worden geëerbiedigd. Daaruit volgt ook dat de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning kan worden verlengd. Dat betekent dat verlengingsaanvragen voor de geldigheidsduur van de verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk worden beoordeeld aan de hand van dezelfde vereisten als waaronder de oorspronkelijke verblijfsvergunning is verleend.
    Daarnaast staat in het IB 2020/14 Beleidskader Kind met een Kinderbeschermingsmaatregel dat ‘[…] aanvragen om verlenging van verblijfsvergunningen die zijn verleend onder het tot 1 mei 2019 geldende recht worden beslist conform het tot 1 mei 2019 geldende recht (het oude interne besliskader). Dit geldt dus ook voor aanvragen om verlenging van de hiervoor genoemde verblijfsvergunningen die zijn ingediend op of na 1 mei 2019.’
    5.3.    Anders dan de rechtbank heeft overwogen, volgt uit het voorgaande dat de juridische grondslag van het besluit van 14 maart 2019 en de besluiten tot verlenging van de geldigheidsduur niet anders kan zijn geweest dan artikel 3.4, derde lid, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. Artikel 3.24aa van het VV 2000 kan niet de juridische grondslag zijn geweest.
    Zoals de minister terecht aanvoert, blijkt dat ook uit de omstandigheid dat in het geval van betrokkene bij de besluiten tot verlenging van de geldigheidsduur, de Dienst Terugkeer & Vertrek (hierna: DT&V) niet om advies is gevraagd over de kinderbeschermingsmaatregel, zoals dat onder het beleid dat van toepassing is na 1 oktober 2019 wel zou moeten bij het verlenen van een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk op grond van artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000, gelezen in samenhang met artikel 3.24aa van het VV 2000. Dat volgt uit paragraaf B8/13.1 van de Vc 2000.
    Dat betekent bovendien dat de verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk van betrokkene die haar bij besluit van 14 maart 2019 is verleend, niet op grond van dezelfde feiten en omstandigheden zou kunnen worden verleend die op grond waarvan betrokkene na 1 oktober 2019 in aanmerking zou komen voor die verblijfsvergunning. Datzelfde geldt voor de verlenging van de geldigheidsduur daarvan. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    6.       Ten slotte betoogt de minister in de tweede grief dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het vasthouden aan het standpunt dat betrokkene in het bezit had moeten zijn van een verblijfsvergunning op grond van artikel 3.24aa van het VV 2000 om met toepassing van het nieuwe beleid in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning humanitair
    niet-tijdelijk, voor haar onevenredig bezwarend is.
    6.1.    Uit de rechtspraak van de Afdeling volgt dat de rechter bij toepassing van het evenredigheidsbeginsel van artikel 4:84 van de Awb onder meer moet toetsen of het besluit in de gegeven omstandigheden niet onredelijk bezwarend is voor de belanghebbende (zie de uitspraak van de Afdeling van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 7.7 en 7.8).
    6.2.    Volgens het nieuwe beleid dat geldt met ingang van 1 mei 2019, moet een minderjarige vreemdeling, om in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair niet-tijdelijk, voldoen aan de volgende vereisten: hij moet één jaar in het bezit zijn geweest van een verblijfsvergunning onder de beperking ‘tijdelijke humanitaire gronden’ op grond van artikel 3.48, tweede lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000 en artikel 3.24aa, eerste lid, aanhef en onder f, van het VV 2000; uit advies van de DT&V moet blijken dat zijn ondertoezichtstelling niet overdraagbaar is aan het land van herkomst of aan een ander land waarvan kan worden aangenomen dat er toegang wordt verleend; en hij moet met stukken aantonen welke hulpverlening hij nodig heeft. Dat staat in paragraaf B9/16.5 van de Vc 2000.
    Vereiste voor het verlenen van de verblijfsvergunning humanitair niet-tijdelijk onder het oude beleid zoals dat gold vóór 1 mei 2019 was dat een vreemdeling voorafgaand aan de aanvraag drie jaar in het bezit moet zijn geweest van de verblijfsvergunning op tijdelijke humanitaire gronden. Zie artikel 3.51, eerste lid, aanhef en onder a, onder 3, van het Vb 2000 zoals dat destijds luidde.
    6.3.    Betrokkene heeft in beroep aangevoerd dat het toepassen van het oude beleid voor haar onevenredig bezwarend is, omdat zij onder dat oude beleid pas na drie jaar een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair niet-tijdelijk kan verkrijgen, terwijl dat onder het nieuwe beleid al na één jaar zou kunnen. Ook zou haar bij het toepassen van het nieuwe beleid dan niet moeten worden tegengeworpen dat de DT&V geen advies heeft uitgebracht. Verder voert zij aan dat zij door de toepassing van het oude beleid langer moet wachten als zij een verblijfsvergunning voor een EU-langdurig ingezetene wil aanvragen, omdat één van de vereisten voor verlening daarvan is dat zij vijf jaar lang in Nederland heeft verbleven op grond van een niet-tijdelijke verblijfsvergunning. Ten slotte heeft zij gewezen op de langdurige onzekerheid over de vraag of de geldigheidsduur van haar verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk zou worden verlengd en of haar een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair niet-tijdelijk zou worden verleend.
    6.4.    De Afdeling begrijpt dat de toepassing van het oude beleid voor betrokkene betekent dat haar niet na één jaar, maar pas na drie jaar in het bezit te zijn geweest van een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk, een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair niet-tijdelijk kan worden verleend. Maar zij heeft niet nader toegelicht waarom het langer wachten op die verblijfsvergunning in haar geval leidt tot onevenredig bezwarende gevolgen, anders dan de onzekerheid die normaal gesproken onderdeel is van een tijdelijke verblijfsvergunning en het afwachten van de uitkomst van een aanvraag om een verblijfsvergunning. Ook heeft zij niet toegelicht dat zij een verblijfsvergunning voor een EU-langdurig ingezetene wil aanvragen en dat zij voldoet aan de overige vereisten voor die verblijfsvergunning.
    De minister wijst er bovendien terecht op dat de vereisten voor het verlenen van een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair niet-tijdelijk onder het nieuwe beleid strenger zijn dan die onder het oude beleid (zie onder 6.2). Betrokkene heeft weliswaar aangevoerd dat zij aan de vereisten van het nieuwe beleid zou kunnen voldoen, maar zij heeft dat niet verder toegelicht. Daarom zijn er geen aanknopingspunten om aan te nemen dat een beoordeling van een aanvraag onder het nieuwe beleid voor haar gunstiger zou zijn.
    Gelet op het voorgaande, heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat vasthouden aan het standpunt dat betrokkene in het bezit had moeten zijn van een verblijfsvergunning op grond van artikel 3.24aa van het VV 2000 om met toepassing van het nieuwe beleid in aanmerking te komen voor een verblijfsvergunning onder de beperking humanitair niet-tijdelijk, voor haar onevenredig bezwarend is.
    6.5.    De grief slaagt.
    De derde grief: de hoorplicht in bezwaar
    7.       De minister klaagt in de derde grief dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij de hoorplicht in bezwaar heeft geschonden. Volgens de minister heeft de rechtbank niet onderkend dat zij van horen af heeft mogen zien, gelet op de motivering van het besluit van 21 augustus 2020 en wat betrokkene daartegen in de gronden van bezwaar heeft aangevoerd.
    7.1.    De minister kan afzien van horen in bezwaar als zij redelijkerwijs tot de conclusie kon komen dat het bezwaar ongegrond was zonder betrokkene te horen, gelet op alles wat betrokkene in bezwaar heeft aangevoerd. Dat volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1918, onder 6.1.
    7.2.    Betrokkene heeft in de gronden van bezwaar aangevoerd dat de omstandigheid dat artikel 3.24aa, eerste lid, aanhef en onder f, van het VV 2000 ten tijde van het verlenen van de verblijfsvergunning onder de beperking humanitair tijdelijk nog niet bestond, niet moet leiden tot de afwijzing van haar aanvraag. Daarnaast heeft zij erop gewezen dat het nieuwe beleid in paragraaf B9/16.5 van de Vc 2000 op haar geval van toepassing is en dat de kinderbeschermingsmaatregelen niet overdraagbaar zijn.
    Wat betrokkene in de gronden van bezwaar heeft aangevoerd gaat over de uitleg van het beleid. De minister heeft daarom van horen van betrokkene af kunnen zien. De minister zou daardoor namelijk geen gegevens hebben kunnen verkrijgen die van belang zouden hebben kunnen zijn voor de beoordeling van de gronden van bezwaar.
    De grief slaagt.
    Conclusie
    8.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt vernietigd. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken, is het beroep alsnog ongegrond.
    Schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn
    9.       Betrokkene heeft verzocht om haar een schadevergoeding toe te kennen wegens overschrijding van de redelijke termijn.
    9.1.    Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 14 september 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2668, onder 3.1, geldt als uitgangspunt een redelijke termijn van vier jaar voor de afdoening van bestuursrechtelijke geschillen die bestaan uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties. Die termijn bestaat uit de samengenomen termijnen van een half jaar voor de bezwaarfase, anderhalf jaar voor de beroepsfase en twee jaar voor het hoger beroep. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling vangt de redelijke termijn in beginsel aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen (zie onder meer de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2562, onder 7.2).
    9.2.    De minister heeft het door betrokkene gemaakte bezwaar ontvangen op 16 september 2020. Vier jaar daarna, op 16 september 2024, is de redelijke termijn verstreken. Inmiddels is de redelijke termijn met zeven maanden overschreden. Deze overschrijding is toe te rekenen aan de minister en aan de Afdeling. De Afdeling legt dat hieronder uit.
    9.3.    De minister heeft zes maanden en zeventien dagen gedaan over het nemen van een besluit op bezwaar. Daarmee heeft zij de termijn van een half jaar met zeventien dagen overschreden. De procedure bij de rechtbank heeft elf maanden en vier dagen geduurd. De rechtbank heeft daarmee de termijn van anderhalf jaar niet overschreden. De procedure bij de Afdeling heeft vijfendertig maanden en zesentwintig dagen geduurd. De Afdeling heeft daarmee de termijn van vierentwintig maanden met elf maanden en zesentwintig dagen overschreden.
    9.4.    Uitgaande van een schadebedrag van € 500,00 per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, zal de Afdeling de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling van € 1000,00 aan betrokkene, € 143,00 te voldoen door de minister van Asiel en Migratie, omdat de minister de redelijke termijn met afgerond één maand heeft overschreden, en € 857,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, omdat de Afdeling verantwoordelijk is voor de andere maanden dat de redelijke termijn is overschreden.
    Proceskosten
    10.     De minister van Asiel en Migratie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moeten samen de proceskosten vergoeden van het verzoek om schadevergoeding. De Afdeling stelt deze vast op € 453,50 (1 punt met een wegingsfactor 0,5).
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem, van 1 april 2022 in zaak nr. NL21.6509;
    III.      verklaart het beroep ongegrond;
    IV.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Asiel en Migratie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan betrokkene een schadevergoeding van € 1000,00 te betalen (€ 143,00 te voldoen door de minister van Asiel en Migratie en € 857,00 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties);
    V.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Asiel en Migratie en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij betrokkene in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 453,50 (€ 226,75 te voldoen door de minister van Asiel en Migratie en € 226,75 te voldoen door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. H.G. Sevenster, voorzitter, en mr. J.Th. Drop en mr. J.M. Willems, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.J.P.G. van Bekhoven, griffier.
    w.g. Sevenster
    voorzitter
    w.g. Van Bekhoven
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    959