ECLI:NL:RVS:2024:1509, Raad van State, 10-04-2024, 202104330/1/R4, 202104331/1/R4 en 202104332/1/R4
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij brief van 13 augustus 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Epe gereageerd op een door [appellant] ingediend verzoek tot vooroverleg over het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kiosk aan de Dellenweg ongenummerd in Epe. [appellant] heeft van 1980 tot en met 2014 over een standplaatsvergunning beschikt voor een kiosk op de locatie (hierna: de kiosk). De locatie is gelegen op de hoek van de Dellenweg en de Renderklippenweg tegenover het hertenkamp. De gemeente Epe is eigenaar van de locatie. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft bij arrest van 10 juli 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:6277, vastgesteld dat vanaf 2014 tussen de gemeente als eigenaar van de locatie en [appellant] geen rechtsverhouding meer bestaat die [appellant] recht geeft op exploitatie van de kiosk en dat er geen andere rechtsgrond is die [appellant] een recht geeft om de locatie te gebruiken.

202104330/1/R4, 202104331/1/R4 en 202104332/1/R4.
    Datum uitspraak: 10 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend te Epe,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 26 mei 2021 in zaken nrs. 19/7445, 20/3347 en 20/3349 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Epe.
    Procesverloop
    Bij brief van 13 augustus 2019 heeft het college gereageerd op een door [appellant] ingediend verzoek tot vooroverleg over het indienen van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kiosk aan de Dellenweg ongenummerd in Epe (hierna: de locatie).
    Bij besluit van 27 november 2019 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij brieven van 3 en 4 maart 2020 heeft het college geweigerd om een verzoek van [appellant] om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kiosk op de locatie in te willigen en hem te kennen gegeven dat geen besluit op dat verzoek kan volgen.
    Op 17 maart 2020 heeft het college vastgesteld het initiatief van Stichting Episch Centrum Epe (hierna: de stichting) als uitgangspunt wordt genomen voor de ontwikkeling van een dagrecreatieve voorziening bij het hertenkamp aan de Dellenweg in Epe (hierna: het hertenkamp).
    Bij separate besluiten van 4 juni 2020 heeft het college de bezwaren van [appellant] tegen de brieven van 3 en 4 maart 2020 onderscheidenlijk de vaststelling op 17 maart 2020 niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 26 mei 2021 heeft de rechtbank de door [appellant] tegen de besluiten van 27 november 2019 en 4 juni 2020 ingestelde beroepen ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft een nader stuk ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 6 maart 2024, waar [appellant] en het college, vertegenwoordigd door J. van de Sluis, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       [appellant] heeft van 1980 tot en met 2014 over een standplaatsvergunning beschikt voor een kiosk op de locatie (hierna: de kiosk). De locatie is gelegen op de hoek van de Dellenweg en de Renderklippenweg tegenover het hertenkamp. De gemeente Epe is eigenaar van de locatie. Het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden heeft bij arrest van 10 juli 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:6277, vastgesteld dat vanaf 2014 tussen de gemeente als eigenaar van de locatie en [appellant] geen rechtsverhouding meer bestaat die [appellant] recht geeft op exploitatie van de kiosk en dat er geen andere rechtsgrond is die [appellant] een recht geeft om de locatie te gebruiken. Het gerechtshof heeft [appellant] daarbij bevolen de kiosk en al hetgeen daartoe behoort uiterlijk op 1 oktober 2018 van de locatie te verwijderen. Omdat [appellant] niet aan die opdracht heeft voldaan, is de kiosk eind 2018 in opdracht van de gemeente gesloopt. [appellant] wil weer een kiosk gaan exploiteren op de locatie.
    Het hoger beroep
    2.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college het door hem gemaakte bezwaar tegen de brief van 13 augustus 2019 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens [appellant] heeft de rechtbank niet onderkend dat het college bij brief van 13 augustus 2019 een besluit heeft genomen op zijn verzoek om vooroverleg.
    2.1.    Artikel 1:3, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling."
    2.2.    Op 23 juli 2019 heeft [appellant] het college verzocht om vooroverleg over het indienen van een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kiosk op de locatie. In reactie op dat verzoek heeft het college bij brief van 13 augustus 2019 aan [appellant] te kennen gegeven dat hij niet als belanghebbende de vereiste aanvraag kan indienen, omdat de gemeente eigenaar is van de locatie en geen toestemming wenst te verlenen voor het beoogde project. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college het daartegen door [appellant] gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat die brief van het college van 13 augustus 2019 niet op enig rechtsgevolg is gericht en daarom geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb.
    Het betoog slaagt niet.
    3.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college zijn bezwaar tegen de brieven van 3 en 4 maart 2020 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellant] voert aan dat hij als belanghebbende een aanvraag om verlening van een omgevingsvergunning heeft ingediend. De omstandigheid dat hij niet de eigenaar van de grond is, is volgens [appellant] niet bepalend voor de vraag of hij belanghebbende bij die aanvraag is. [appellant] wijst erop dat hij eigenaar van de kiosk is geweest en dat hij de kiosk tientallen jaren heeft geëxploiteerd. [appellant] stelt dat de noodzaak heeft ontbroken om hem de kiosk te ontnemen en dat het college zijn eigen eigendomsrecht heeft geschonden door de kiosk te laten slopen. Volgens [appellant] zijn er geen belemmeringen om het bouwplan te verwezenlijken en rust op het college de positieve verplichting om hem als belanghebbende bij de aanvraag aan te merken. Door hem niet als belanghebbende bij de aanvraag aan te merken, heeft het college onzorgvuldig en in strijd met het fair play beginsel gehandeld, zo betoogt [appellant].
    3.1.    Artikel 1:2, eerste lid, van de Awb luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken."
    Artikel 1:3, tweede lid, luidt: "Onder beschikking wordt verstaan: een besluit dat niet van algemene strekking is, met inbegrip van de afwijzing van een aanvraag daarvan."
    Artikel 1:3, derde lid, luidt: "Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen."
    3.2.    Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van de Afdeling van 26 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2002, onder 2.1), wordt een verzoeker om een omgevingsvergunning verondersteld belanghebbende te zijn bij een beslissing op het door hem ingediende verzoek. Dit is anders, indien aannemelijk is dat een bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. Die situatie doet zich in dit geval voor, omdat de gemeente eigenaar is van de locatie, de gemeente geen toestemming wil verlenen voor de verwezenlijking van het door [appellant] ingediende bouwplan en [appellant] niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij in weerwil daarvan aanspraak kan maken op enig recht om opnieuw een kiosk op de locatie te gaan exploiteren. De Afdeling is met de rechtbank van oordeel dat het college het bezwaar van [appellant] tegen de brieven van 3 en 4 maart 2020 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat die brieven geen besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Met die brieven heeft het college immers geen besluit genomen op een door een belanghebbende ingediende aanvraag om een omgevingsvergunning.
    Het betoog slaagt niet.
    4.       Verder betoogt [appellant] dat de rechtbank ten onterechte heeft overwogen dat het college zijn bezwaar tegen de vaststelling door het college op 17 maart 2020 terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. [appellant] voert aan dat die vaststelling rechtsgevolgen heeft, omdat daarbij rechten worden toegekend aan de stichting. Volgens [appellant] heeft het college hem geen of onvoldoende gelegenheid geboden om deel te nemen aan het proces dat aan die vaststelling is voorafgegaan en wordt hij door die gang van zaken benadeeld.
    4.1.    Op 19 juni 2019 heeft de gemeente de bewoners van Ede en initiatiefnemers opgeroepen om met ideeën te komen voor de ontwikkeling van een dagrecreatieve voorziening op gemeentegrond nabij het hertenkamp. Naar aanleiding van ontvangen reacties en een proces van overleggen en adviezen heeft het college op 17 maart 2020 vastgesteld dat het door de stichting kenbaar gemaakte initiatief tot uitgangspunt wordt genomen bij de ontwikkeling van een dagrecreatieve voorziening bij het hertenkamp. Het college heeft daarbij kenbaar gemaakt dat vervolggesprekken met de stichting zullen plaatsvinden over de uitvoering van het initiatief. De voor die vaststelling opgestelde nota vermeldt dat de fase van vervolggesprekken zal worden afgesloten met de ondertekening van een overeenkomst tussen de gemeente en de initiatiefnemer. Op de zitting heeft het college toegelicht dat deze gesprekken inmiddels hebben plaatsgevonden en hebben geresulteerd in een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de gemeente en de stichting. De Afdeling is van oordeel dat de vaststelling door het college op 17 maart 2020 geen besluit is als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb, omdat het college zijn bevoegdheid om vast te stellen welk initiatief als uitgangspunt wordt genomen voor de ontwikkeling van een dagrecreatieve voorziening bij het hertenkamp niet aan het publiekrecht heeft ontleend. De vaststelling heeft plaatsgevonden in de privaatrechtelijke sfeer en heeft, in samenhang met de daaropvolgende gesprekken, geleid tot een privaatrechtelijke overeenkomst. Gelet daarop heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college het door [appellant] tegen die vaststelling gemaakte bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    5.       Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.
    6.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. N. Verheij, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W.J.C. Robben, griffier.
    w.g. Verheij
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Robben
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
    610-1098