ECLI:NL:RVS:2025:3442, Raad van State, 25-07-2025, BRS.24.000373
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-07-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 8 oktober 2024 heeft de minister van Asiel en Migratie betrokkene in bewaring gesteld.

BRS.24.000373
    ECLI:NL:RVS:2025:3442
    Datum uitspraak: 25 juli 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak met toepassing van artikel 8:54, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 21 oktober 2024 in zaak nr. NL24.39263 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 8 oktober 2024 heeft de minister betrokkene in bewaring gesteld.
    Bij uitspraak van 21 oktober 2024 heeft de rechtbank het daartegen door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard en schadevergoeding toegekend.
    Tegen deze uitspraak heeft de minister hoger beroep ingesteld.
    Betrokkene, vertegenwoordigd door mr. A. Khalaf, advocaat in Zwolle, heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven en incidenteel hoger beroep ingesteld.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.        Betrokkene is op grond van artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000 in bewaring gesteld. Dit is de zogeheten Dublinbewaring. Aan de maatregel van bewaring liggen de zware gronden 3a, 3k, 3m en de lichte gronden 4a en 4c uit artikel 5.1b, derde en vierde lid, van het Vb 2000 ten grondslag.
    Het oordeel van de rechtbank
    2.        De rechtbank heeft overwogen dat, anders dan kan worden afgeleid uit de uitspraak van de Afdeling van 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:829, de motivering van een maatregel van bewaring altijd moet worden toegespitst op de situatie van een vreemdeling. De enkele feitelijke vaststelling van een zware grond uit artikel 5.1b, derde lid, van het Vb 2000 volstaat niet om de maatregel van bewaring te rechtvaardigen. Dat zou volgens de rechtbank afbreuk doen aan de restrictieve uitleg die moet worden gegeven aan de situatie waarin een vreemdeling kan worden vastgezet. De rechtbank vindt hiervoor steun in de conclusie van de advocaat-generaal bij het Hof van Justitie van 5 september 2024, C-387/24, Bouskoura, ECLI:EU:C:2024:703, punt 40.
    2.1.        De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de motivering in de maatregel van bewaring niet voldoende heeft toegespitst op de situatie van betrokkene. Hoewel de gronden deels feitelijk juist zijn, heeft de minister ondeugdelijk gemotiveerd waarom er uit de gronden een significant risico op onttrekking aan het toezicht zou volgen. De rechtbank bespreekt in dit kader de motivering van de zware grond 3k. De maatregel van bewaring is volgens de rechtbank vanaf het moment van het opleggen daarvan onrechtmatig.
    Het hoger beroep van de minister
    3.        De minister komt met haar enige grief op tegen het oordeel van de rechtbank. Volgens de minister heeft de rechtbank niet onderkend dat het bij het vaststellen van het risico op onderduiken gaat om een risicobeoordeling. De minister voert in dit kader aan dat de rechtbank niet heeft vastgesteld dat zij niet heeft toegelicht dat de zware grond 3a zich feitelijk voordoet of dat de feitelijke toelichting onjuist is. Wat betreft de overige zware gronden 3k en 3m en de lichte gronden 4a en 4c heeft de rechtbank niet gemotiveerd waarom de in de maatregel gegeven nadere motivering tekort zou schieten om het risico op onttrekking aan het toezicht aanwezig te achten.
    De schriftelijke uiteenzetting van betrokkene
    4.        Betrokkene sluit zich aan bij het oordeel van de rechtbank. Hij verwijst naar het arrest van het Hof van 30 juni 2022, M.A., ECLI:EU:C:2022:505, punten 83 en 84, en voert aan dat daaruit volgt dat de minister bij de gronden niet kan volstaan met een feitelijke toelichting.
    4.1.        Daarnaast voert betrokkene aan dat twee gronden, waarvan ten minste één zware grond, die feitelijk worden toegelicht, niet volstaan om te kunnen spreken van een significant risico op onderduiken zoals is vereist op grond van artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening en artikel 5.1a, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Vb 2000. In dit kader voert betrokkene aan dat de zware grond 3m te makkelijk aan de maatregel ten grondslag kan worden gelegd. Om deze grond te rechtvaardigen kunnen lidstaten namelijk eerst opzettelijk passief handelen en zodra de uiterlijke overdrachtstermijn dreigt te verstrijken, de vreemdeling staande houden. Betrokkene verzoekt de Afdeling prejudiciële vragen te stellen over het begrip ‘significant risico op onderduiken’ uit artikel 28, tweede lid, van de Dublinverordening.
    Het oordeel van de Afdeling
    Restrictieve lezing
    5.        De restrictieve uitleg waar de rechtbank op wijst, is onder andere terug te vinden in het arrest van het Hof van 4 oktober 2024, Bouskoura, ECLI:EU:C:2024:868, punt 43. Een bewaringsmaatregel kan alleen worden bevolen of verlengd met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de vereisten en de wijze van toepassing ervan zijn vastgelegd. Wanneer een maatregel van bewaring dus wordt bevolen met inachtneming van die algemene en abstracte regels, wordt geen afbreuk gedaan aan de restrictieve uitleg.
    Algemene en abstracte regels
    5.1.        De wettelijke grondslag van de maatregel van bewaring is artikel 59a, eerste lid, van de Vw 2000. Om deze wettelijke grondslag te gebruiken, moet zijn voldaan aan de vereisten uit artikel 5.1a, vijfde lid, van het Vb 2000. Daarin staat dat met het oog op de overdracht aan een verantwoordelijke lidstaat met inachtneming van artikel 28 van de Dublinverordening, een vreemdeling in bewaring kan worden gesteld indien een concreet aanknopingspunt bestaat voor een overdracht als bedoeld in de Dublinverordening, en een significant risico bestaat dat de vreemdeling zich aan het toezicht zal onttrekken. Op grond van artikel 5.1b, tweede lid, Vb 2000 bestaat zo’n significant risico wanneer ten minste twee gronden zich voordoen, waarvan ten minste één zware grond.
    Wanneer volstaat een zware grond met een feitelijke toelichting?
    5.2.        Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 25 maart 2020, onder 14, wordt onder de voorwaarde dat zij zich feitelijk voordoen, in punt 15 van aanbeveling (EU) 2017/432 een aantal gedragingen omschreven op grond waarvan wordt aangenomen dat het (significante) risico bestaat dat de betrokken onderdaan van een derde land zal onderduiken. Voor zover de gedragingen die in punt 15 van aanbeveling (EU) 2017/432 worden genoemd overeenstemmen met bepaalde zware gronden, kan de minister bij de in artikel 5.1b, derde lid, van het Vb 2000 genoemde zware gronden volstaan met een toelichting die laat zien dat een dergelijke grond zich feitelijk voordoet. Dit geldt voor alle zware gronden, behalve de zware gronden 3h, 3m en 3j. De Afdeling verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 25 maart 2020, onder 15 tot en met 15.2.3.
    5.3.        Anders dan betrokkene aanvoert in zijn schriftelijke uiteenzetting, volgt niet uit de punten 83 en 84 van het arrest M.A. dat de minister bij de gronden niet kan volstaan met een feitelijke toelichting. Uit punt 83 volgt dat elk van de gronden uit artikel 8, derde lid, van de Opvangrichtlijn aan een specifieke behoefte beantwoordt en naar zijn aard autonoom is. Een grond kan immers ook met een feitelijke toelichting aan een specifieke behoefte beantwoorden en naar zijn aard autonoom zijn. Uit punt 84 volgt dat de omstandigheid dat een persoon die om internationale bescherming verzoekt illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft, niet een van de gronden is die de bewaring kunnen rechtvaardigen en een derdelander niet om die reden alleen in bewaring kan worden gehouden. Anders dan betrokkene aanvoert, komt deze omstandigheid niet overeen met de zware grond 3a en hoeft deze grond dus ook niet nader te worden toegelicht. Deze grond gaat namelijk over het niet op de voorgeschreven wijze binnenkomen van een lidstaat. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 25 maart 2020, onder 15.1.1.
    5.4.        Het betoog van betrokkene dat de minister de zware grond 3m makkelijk aan de maatregel ten grondslag kan leggen, volgt de Afdeling ook niet. Betrokkene lijkt hier uit het oog te verliezen dat de minister bij de zware grond 3m niet kan volstaan met een feitelijke toelichting, maar een nadere toelichting nodig heeft. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 25 maart 2020, onder 15.2.2.
    5.5.        De Afdeling volgt ook het betoog van betrokkene niet dat om te kunnen spreken van een significant risico op onderduiken, het in de rede ligt dat er altijd meerdere zware gronden noodzakelijk zijn voor een bewaring op grond van artikel 28 van de Dublinverordening. De Afdeling verwijst hierbij naar haar uitspraak van 25 maart 2020, onder 11.2.1 en 13.2 en het arrest van het Hof van 15 maart 2017, Al Chodor, ECLI:EU:C:2017:213, punt 28. Gelet hierop bestaat redelijkerwijs geen twijfel over het antwoord op de opgeworpen vraag over het begrip significant risico op onderduiken. Gelet op de arresten van het Hof van 6 oktober 1982, Cilfit, ECLI:EU:C:1982:335, punt 16, en 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management, ECLI:EU:C:2021:799, punten 39 en 40, bestaat dan ook geen aanleiding voor het stellen van prejudiciële vragen.
    Het vereiste van individueel motiveren
    5.6.        Anders dan de rechtbank overweegt, betekent de feitelijke vaststelling dat een zware grond zich voordoet niet dat de motivering niet is toegespitst op de situatie van een vreemdeling. Aan het vereiste van individueel motiveren wordt ook voldaan als de motivering algemeen is in die zin dat deze ook bij - veel - andere vreemdelingen aan de orde kan zijn. Dit betekent namelijk niet dat deze motivering niet individueel is. De Afdeling wijst naar haar uitspraak van 25 maart 2020, onder 20.
    Voldoet de motivering van de minister in dit geval?
    5.7.        De Afdeling laat in het midden of de minister deugdelijk heeft gemotiveerd of de zware grond 3k aan de maatregel ten grondslag mocht worden gelegd. De minister heeft namelijk mogen volstaan met de zware grond 3a en de lichte grond 4a, gelet op artikel 5.1a, vijfde lid, van het Vb 2000 en artikel 5.1b, tweede lid, van het Vb 2000.
    5.8.        Wat betreft de zware grond 3a, heeft de minister in de maatregel feitelijk toegelicht dat betrokkene zonder paspoort naar Nederland is gereisd, waar hij op 29 januari 2024 asiel heeft aangevraagd. Dit wordt niet betwist door betrokkene. Anders dan uit de uitspraak van de rechtbank volgt, heeft de minister ook bij deze grond mogen volstaan met deze feitelijke toelichting en heeft zij haar motivering niet nader hoeven toe te spitsen op de situatie van betrokkene.
    5.9.        Wat betreft de lichte grond 4a, heeft de minister in de maatregel nader toegelicht dat betrokkene op grond van artikel 54, eerste lid, aanhef en onder i, van de Vw 2000 verplicht is om een document te overleggen anders dan een verblijfsvergunning. De minister heeft ook nader toegelicht dat niet is gebleken dat betrokkene hieraan heeft voldaan dan wel dat hij actie heeft ondernomen om hieraan te kunnen voldoen. Betrokkene heeft ook dit niet betwist. Zoals de minister aanvoert, heeft de rechtbank over deze grond geen oordeel gegeven.
    5.10.        Anders dan de rechtbank heeft overwogen, heeft de minister deugdelijk gemotiveerd dat uit deze gronden een significant risico op onderduiken volgt. Wat de minister verder heeft aangevoerd, hoeft daarom niet te worden besproken.
    5.11.        De grief slaagt.
    Het incidenteel hoger beroep van betrokkene
    6.        Gelet op artikel 83c, vierde lid, aanhef en onder a, van de Vw 2000 is geen incidenteel hoger beroep mogelijk in een bewaringszaak. Het incidenteel hoger beroep van betrokkene is daarom niet-ontvankelijk.
    Conclusie
    7.        Het hoger beroep van de minister is gegrond. Het incidenteel hoger beroep van betrokkene is niet-ontvankelijk. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Omdat er geen beroepsgronden zijn die de rechtbank niet heeft besproken en de Afdeling ook ambtshalve geen reden ziet om de bewaring onrechtmatig te achten, is het beroep alsnog ongegrond. Het verzoek om schadevergoeding wordt afgewezen. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.        verklaart het incidenteel hoger beroep niet-ontvankelijk;
    III.        vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle, van 21 oktober 2024 in zaak nr. NL24.39263;
    IV.        verklaart het beroep ongegrond;
    V.        wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. J.C.A. de Poorter, voorzitter, en mr. J.M. Willems en mr. M. den Heyer, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.M. van Meurs-Heuvel, griffier.
    w.g. De Poorter
    voorzitter
    w.g. Van Meurs-Heuvel
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 25 juli 2025
    47-1073