ECLI:NL:RVS:2025:4241, Raad van State, 03-09-2025, 202404257/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-03 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 22 mei 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Landhuis Moubis - Waterloostraat 28 Steyl" vastgesteld. Bij besluit van 30 mei 2024 heeft het college aan Symphony Estates B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de herontwikkeling van Landhuis Moubis en omliggende gronden tot een woon-zorghuis met 32 appartementen/studio's, waarvan 1 logeerkamer, aan de Waterloostraat 28 in Steyl. Landhuis Moubis aan de Waterloostraat 28 in Steyl ligt centraal in Park Waterloo. Park Waterloo betreft een particulier landgoed met een besloten karakter omdat het ommuurd is en toegankelijk is via een poort. Naast Landhuis Moubis zijn daar ook een voormalig klooster en een kapel aanwezig. Initiatiefnemer Symphony Estates en de raad hebben hierbij voor ogen een vorm van beschermd wonen met 24-uurszorg voor hulpbehoevende dan wel dementerende ouderen met een maximale bezetting van 42 personen met een besloten en afsluitbare (binnen)tuin. De zorgorganisatie die het woon-zorghuis gaat exploiteren is Proteion. De VVE behartigt de belangen van de bewoners van Park Waterloo. De overige appellanten wonen in Park Waterloo. Zij voeren een groot aantal beroepsgronden aan, waarbij centraal staat dat het beoogde woon-zorghuis in Landhuis Moubis volgens hen niet past in Park Waterloo vanwege het karakter ervan van een besloten woonlocatie.

202404257/1/R1.
    Datum uitspraak: 3 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Tussenuitspraak met toepassing van artikel 8:51d van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) in het geding tussen:
    1.       Belangenvereniging eigenaren Park Waterloo te Steyl (hierna: de VVE), gevestigd in Steyl, gemeente Venlo,
    2.       [appellant sub 2A] en [appellante sub 2B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 2]), beiden wonend in Steyl, gemeente Venlo,
    3.       [appellante sub 3], wonend in Steyl, gemeente Venlo,
    4.       [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] (hierna tezamen en in enkelvoud: [appellant sub 4]), beiden wonend in Steyl, gemeente Venlo,
    5.       [appellant sub 5], wonend in Steyl, gemeente Venlo,
    6.       [appellant sub 6] en anderen, allen wonend in Steyl, gemeente Venlo,
    7.       [appellant sub 7] en anderen, allen wonend in Steyl, gemeente Venlo,
    appellanten,
    en
    1.       de raad van de gemeente Venlo,
    2.       het college van burgemeester en wethouders van Venlo,
    verweerders.
    Procesverloop
    Bij besluit van 22 mei 2024 heeft de raad het bestemmingsplan "Landhuis Moubis - Waterloostraat 28 Steyl" vastgesteld.
    Bij besluit van 30 mei 2024 heeft het college aan Symphony Estates B.V. een omgevingsvergunning verleend voor de herontwikkeling van Landhuis Moubis en omliggende gronden tot een woon-zorghuis met 32 appartementen/studio's, waarvan 1 logeerkamer, aan de Waterloostraat 28 in Steyl.
    Deze besluiten zijn gecoördineerd voorbereid en bekend gemaakt.
    Tegen het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan en het besluit tot verlening van de omgevingsvergunning hebben de VVE, [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4],[appellant sub 5], [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen beroep ingesteld.
    De raad en het college hebben een verweerschrift ingediend.
    [appellant sub 6] en anderen en de raad en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 10 april 2025, waar de VVE, vertegenwoordigd door mr. N. van Leeuwen, rechtsbijstandverlener in Apeldoorn, [appellant sub 2], vertegenwoordigd door mr. N. van Leeuwen, voornoemd, [appellante sub 3], vertegenwoordigd door mr. N. van Leeuwen, voornoemd, [appellant sub 4], vertegenwoordigd door mr. N. van Leeuwen, voornoemd,[appellant sub 5], bijgestaan door mr. N. van Leeuwen, voornoemd, [appellant sub 6] en anderen, bijgestaan door mr. A. van den Brand, rechtsbijstandverlener in Venlo, [appellant sub 7] en anderen, en de raad en het college, beide vertegenwoordigd door mr. C.H.J.M. Michels en mr. L.G.M.H. Bohnen, zijn verschenen. Voorts is ter zitting Symphony Estates B.V., vertegenwoordigd door mr. W.G.B. van de Ven, advocaat te Rotterdam, als partij gehoord.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Op grond van artikel 4.6, derde lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijft op een beroep tegen een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan waarvan het ontwerp vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd, het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip, van toepassing tot het bestemmingsplan onherroepelijk is.
    Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip, van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    Het ontwerpplan is op 5 oktober 2023 ter inzage gelegd. Dat betekent dat op deze beroepsprocedure het recht, waaronder de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), zoals dat gold vóór 1 januari 2024 van toepassing blijft.
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 31 maart 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Toetsingskader
    2.       Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling oordeelt niet zelf of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het plan onevenredig zijn in verhouding tot de met het plan te dienen doelen.
    3.       Ingevolge artikel 8:51d van de Awb, voor zover hier van belang, kan de Afdeling de raad en het college opdragen een gebrek in de bestreden besluiten te herstellen of te laten herstellen.
    Inleiding
    4.       Landhuis Moubis aan de Waterloostraat 28 in Steyl ligt centraal in Park Waterloo. Park Waterloo betreft een particulier landgoed met een besloten karakter omdat het ommuurd is en toegankelijk is via een poort. Naast Landhuis Moubis zijn daar ook een voormalig klooster en een kapel aanwezig. Vanaf 2003 is Park Waterloo herontwikkeld tot een woonlocatie met grondgebonden woningen en appartementen.
    Het plan en de omgevingsvergunning maken een herontwikkeling mogelijk van Landhuis Moubis en de direct omliggende gronden tot een woon-zorghuis met 32 appartementen / studio's, waarvan 1 logeerkamer. Initiatiefnemer Symphony Estates en de raad hebben hierbij voor ogen een vorm van beschermd wonen met 24-uurszorg voor hulpbehoevende dan wel dementerende ouderen met een maximale bezetting van 42 personen met een besloten en afsluitbare (binnen)tuin. De zorgorganisatie die het woon-zorghuis gaat exploiteren is Proteion.
    De VVE behartigt de belangen van de bewoners van Park Waterloo. De overige appellanten wonen in Park Waterloo. Zij voeren een groot aantal beroepsgronden aan, waarbij centraal staat dat het beoogde woon-zorghuis in Landhuis Moubis volgens hen niet past in Park Waterloo vanwege het karakter ervan van een besloten woonlocatie.
    5.       Voor de relevante regels van het bestemmingsplan wordt verwezen naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    Samenvatting
    6.       De Afdeling constateert dat het bestemmingsplan gebreken bevat. Die zijn beschreven onder de kopjes "Afbakening gebruiksmogelijkheden bij recht", "Afbakening afwijkingsbevoegdheden", "Geluidsbelasting" en "Afmeting parkeerplaatsen en parkeerwegbreedte". Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de raad het plan niet met de vereiste zorgvuldigheid heeft voorbereid, onvoldoende heeft gemotiveerd en het plan rechtsonzeker is.
    De beroepsgronden die na het kopje "Finale geschilbeslechting" aan de orde komen worden door de Afdeling getoetst alsof het plan alleen voorziet in beschermd wonen met 24-uurszorg. Hiermee loopt de Afdeling vooruit op een herstelbesluit dat daarin voorziet.
    De omgevingsvergunning bevat gebreken. Die zijn beschreven onder de kopjes "Gebruiksmogelijkheden" en "De inrichtingstekening van de bouwplaats".
    De Afdeling draagt de raad en het college op de geconstateerde gebreken in het plan en de omgevingsvergunning dienovereenkomstig te herstellen.
    Omgevingsdialoog
    7.       [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen betogen dat er ten onrechte geen gedegen omgevingsdialoog is geweest.
    7.1.    Het bieden van inspraak voorafgaande aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan maakt geen deel uit van de in de Wro en het Besluit ruimtelijk ordening (hierna: Bro) geregelde bestemmingsplanprocedure. Het niet bieden van inspraak in een eerdere fase, voorafgaand aan de terinzagelegging van het ontwerpbestemmingsplan, heeft daarom geen gevolgen voor de rechtmatigheid van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan. Het betoog slaagt niet.
    Afbakening gebruiksmogelijkheden bij recht
    8.       [appellant sub 6] en anderen voeren beroepsgronden aan over het in het plan toegestane gebruik bij recht, dat wil zeggen het gebruik dat zonder nadere besluitvorming is toegestaan, alsmede over de afwijkingsbevoegdheden.
    Onder dit kopje gaat de Afdeling eerst in op hetgeen is aangevoerd over het toegestane gebruik bij recht. Wat is aangevoerd over de afwijkingsbevoegdheden komt hierna afzonderlijk aan de orde.
    9.       [appellant sub 6] en anderen betogen dat het in artikel 4 van de planregels toegestane gebruik niet duidelijk en onvoldoende afgebakend is. Zij betogen dat onduidelijk is wat wordt bedoeld met een woonzorgfunctie en ’24-uurszorg’. Zo zijn er verschillende zogenoemde zorgzwaarte-pakketten. De onderbouwing van het plan gaat, bijvoorbeeld in het kader van parkeren, uit van bewoners die 24-uurszorg nodig hebben zoals dementerende ouderen. Maar volgens [appellant sub 6] en anderen is niet uitgesloten dat er ook bewoners met een lichtere zorgvraag of gezonde mensen komen wonen, bijvoorbeeld als partner van iemand die zorg nodig heeft. Volgens [appellant sub 6] en anderen ligt een bestemming "Maatschappelijk" met alleen een woonzorgfunctie met 24-uurszorg meer voor de hand.
    9.1.    Het plangebied betreft Landhuis Moubis en de gronden die tot het terrein daarbij behoren en voorziet in de bestemmingen "Wonen" en "Tuin". Het hele plangebied heeft de dubbelbestemming "Waarde - Beschermd dorpsgezicht". De bestemming "Wonen" heeft de functieaanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - woonzorgfunctie" en ter plaatse van de aanduiding "bouwvlak" tevens de functieaanduidingen "kantoor" en "specifieke vorm van wonen - rijksmonument" en de bouwaanduiding "gestapeld". Daarnaast zijn aanduidingen opgenomen voor een maximum van 32 wooneenheden en een goot- en bouwhoogte van 8,5 m en 12,5 m.
    De bestemmingsregeling voor de bestemming "Wonen" is neergelegd in artikel 4 van de planregels, zoals gedeeltelijk opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
    Artikel 4.1, aanhef en onder a tot en met c, maken enkele functies mogelijk waaronder wonen. In artikel 4.1, aanhef en onder d, staat dat de gronden uitsluitend bestemd zijn voor een woonzorgfunctie met maximaal 32 wooneenheden ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - woonzorgfunctie".
    Gelet op artikel 1.57 wordt onder een woonzorgfunctie verstaan: "wonen, in combinatie met een maatschappelijke functie gericht op de ondersteuning en verlening van zorg aan de bewoners (Zorgclusterwoning voor 24-uurszorg in een woongebouw). Eén en ander met bijbehorende algemene en gezamenlijke ruimten c.q. voorzieningen, zoals een ontvangst- en kantoorruimte, keuken, woon- en eetkamer, bibliotheek, facilitaire ruimten, etc."
    9.2.    De Afdeling acht deze planregeling op drie onderdelen rechtsonzeker dan wel onzorgvuldig.
    9.3.    In de eerste plaats begrijpt de Afdeling de raad aldus dat artikel 4.1, aanhef en onder d, van de planregels zo moet worden gelezen dat ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - woonzorgfunctie" uitsluitend een woonzorgfunctie is toegestaan en dus niet tevens de functies die in artikel 4.1, aanhef en onder a tot en met c staan aangegeven. Artikel 4.5.3 van de planregels noopt ook tot die lezing. Naar het oordeel van de Afdeling is de systematiek van artikel 4.1 echter onduidelijk en daardoor rechtsonzeker. Artikel 4.1 kan ook zo worden gelezen dat uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van maatschappelijk - woonzorgfunctie" een woonzorgfunctie is toegestaan in aanvulling op de functies die in artikel 4.1, aanhef en onder a tot en met c staan aangegeven. Dat heeft de raad niet bedoeld. In zoverre is het plan rechtsonzeker dan wel onzorgvuldig vastgesteld. Het betoog slaagt in zoverre.
    9.4.    In de tweede plaats heeft de raad, gelet op het verweerschrift en wat ter zitting naar voren is gekomen, beoogd om een woon-zorghuis mogelijk te maken voor beschermd wonen met 24-uurszorg op basis van een indicatie als bedoeld in de Wet langdurige zorg. Het woon-zorghuis is niet bedoeld voor nog zelfstandig functionerende personen en evenmin voor gezonde partners, aldus de raad. Vermeldingen in de plantoelichting die ook regulier wonen suggereren zoals een ‘levensloopbestendig woon-zorghuis’ zijn onjuist, zo heeft de raad ter zitting aangegeven.
    Naar het oordeel van de Afdeling sluit artikel 4.1, onder d, van de planregels, gelezen in samenhang met de definitie van woonzorgfunctie uit artikel 1.57, echter niet uit dat lichtere zorgbehoevenden of zelfs gezonde mensen, al dan niet als gezonde partner van een in het woon-zorghuis verblijvende zorgbehoevende, in het landhuis mogen wonen. Daardoor is reguliere bewoning ook niet uitgesloten als alleen de functie als opgenomen in artikel 4.1, onder d, zou zijn toegestaan. Gelet daarop is het plan ook in zoverre rechtsonzeker dan wel onzorgvuldig vastgesteld. Het betoog slaagt ook in zoverre.
    9.5.    In de derde plaats kan er, gelet op de definities uit het plan, onbedoeld een overlap bestaan tussen een kamerverhuurbedrijf en een woonzorgfunctie. Er valt namelijk niet uit te sluiten dat eenheden van de 24-uurs zorgwoningen zullen worden verhuurd en als zodanig onder de definitie van een kamerverhuurbedrijf vallen. En dat gebruik heeft de raad willen verbieden. Gelet daarop is het plan ook in zoverre rechtsonzeker dan wel onzorgvuldig vastgesteld. Het betoog slaagt ook in zoverre.
    Finale geschillenbeslechting
    10.     In het kader van finale geschillenbeslechting zal de Afdeling het plan in het hierna volgende toetsen alsof het plan voorziet in een woon-zorghuis met 32 appartementen of studio's, waarvan 1 logeerkamer, gericht op beschermd wonen met 24-uurszorg, op basis van een indicatie als bedoeld in de Wet langdurige zorg, en waarbij het woon-zorghuis niet is bedoeld voor nog zelfstandig functionerende personen en evenmin voor gezonde partners.
    Afbakening afwijkingsbevoegdheden
    11.     [appellant sub 6] en anderen stellen dat de afwijkingsbevoegdheden andere functies dan een woonzorgfunctie mogelijk maken. Zij betogen dat die functiewijziging op zichzelf en de voorwaarden daarvoor onvoldoende objectief zijn begrensd.
    11.1.  In artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro kan bij een bestemmingsplan worden bepaald dat met inachtneming van de bij het plan te geven regels bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van bij het plan aan te geven regels.
    Met deze bepaling kan de bevoegdheid worden toegekend om op ondergeschikte onderdelen van een bestemmingsplan af te wijken. Een afwijkingsregeling kan alleen gaan over planregels. Niet kan worden afgeweken van de in de verbeelding opgenomen bestemmingen. Toepassing van een afwijkingsregeling mag ook niet het effect hebben dat feitelijk de bestemming van gronden wordt gewijzigd.
    11.2.  Artikel 4.5 van de planregels bevat drie afwijkingsbevoegdheden. Artikel 4.5.1 maakt een bed and breakfast mogelijk. Artikel 4.5.2 maakt een kamerverhuurbedrijf mogelijk. En artikel 4.5.3 maakt reguliere bewoning met 16 wooneenheden mogelijk, met aan huis gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsmatige activiteiten.
    11.3.  De gebruiksmogelijkheid die het plan bij recht biedt, althans met de beoogde beperking tot 24-uurszorg zoals de raad dat heeft bedoeld, komt feitelijk neer op een maatschappelijke bestemming met een zorgfunctie. De drie afwijkingsbevoegdheden uit artikel 4.5 van de planregels geven de bevoegdheid om die functie te wijzigen naar een bed and breakfast, een kamerverhuurbedrijf of reguliere bewoning. Toepassing van die afwijkingsbevoegdheden heeft naar het oordeel van de Afdeling het effect dat feitelijk de bestemming van de gronden wordt gewijzigd. Gelet daarop is het plan in zoverre in strijd met artikel 3.6, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wro vastgesteld. Het betoog slaagt.
    Behoefte
    12.     [appellant sub 6] en anderen betogen dat geen behoefte bestaat aan 24-uurs zorgwoningen. In dat verband hebben zij een onderzoek van De Zorggroep ingebracht. [appellant sub 6] en anderen voeren dit aan in het kader van de zogeheten ladder duurzame verstedelijking, als opgenomen in artikel 3.1.6, tweede lid, van Bro.
    12.1.  Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, bevat een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling, en, indien het bestemmingsplan die ontwikkeling mogelijk maakt buiten het bestaand stedelijk gebied, een motivering waarom niet binnen het bestaand stedelijk gebied in die behoefte kan worden voorzien."
    12.2.  In haar uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724, onder 7.2, heeft de Afdeling overwogen dat een bestemmingsplan dat bij recht een stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, maar ten opzichte van het voorgaande planologische regime geen nieuw planologisch ruimtebeslag mogelijk maakt, maar alleen een planologische functiewijziging, in beginsel niet voorziet in een nieuwe stedelijke ontwikkeling als bedoeld in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. Van dit uitgangspunt wordt afgeweken indien die planologische functiewijziging een zodanige aard en omvang heeft dat desalniettemin sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    12.3.  De Afdeling overweegt dat het plan ten opzichte van het voorheen geldende bestemmingsplan "Kloosterdorp Steyl" uit 2008 niet voorziet in nieuw planologisch ruimtebeslag. De afwijking van het geldende bestemmingsplan heeft voor zover van belang betrekking op een wijziging van de gebruiksmogelijkheden van Landhuis Moubis naar een woonzorgfunctie. De raad heeft zich op het standpunt mogen stellen dat de aard en de omvang van de functiewijziging daarmee niet dusdanig zijn dat sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling.
    12.4.  Wat de Afdeling hiervoor heeft overwogen, neemt niet weg dat de raad inzichtelijk moet maken dat behoefte bestaat aan de beoogde woonzorgfunctie. De behoefte aan de mogelijk gemaakte ontwikkeling moet namelijk met het oog op de uitvoerbaarheid van het plan zijn onderbouwd in het kader van een goede ruimtelijke ordening.
    12.5.  Voor de behoefte aan 24-uurs zorgwoningen wijst de plantoelichting naar de Woonvisie Venlo 2021-2026. Bijlage VI daarvan is de Woonzorganalyse voor de gemeente Venlo van 16 juni 2021, uitgevoerd door adviesbureau Companen. Daaruit blijkt dat vanaf 2025 een tekort aan geclusterde woonvormen voor ouderen met 24-uurszorg ontstaat. In 2025 is dat een tekort van 20 tot 60 plekken. In 2030 is dat een tekort van 110 tot 200 plekken. En in de jaren daarna loopt dat tekort verder op. Verder staat in bijlage II specifiek voor Steyl een opgave voor een 24-uurs zorgvoorziening voor ouderen. Dit beeld past volgens de plantoelichting bij de zogeheten dubbele vergrijzing die de demografische ontwikkeling laat zien, waarbij de groep 80-plussers toeneemt.
    [appellant sub 6] en anderen komen tot een andere conclusie op basis van een rapport van De Zorggroep. Dit betreft echter een onderzoek van een specifieke zorgaanbieder. Niet gebleken is dat die conclusie ook toepasbaar is op de totale vraag naar geclusterde woonvormen voor ouderen met 24-uurszorg. Ook voor het overige biedt dit onderzoek geen aanleiding voor twijfel aan de conclusies uit het onderzoek van Companen.
    Het betoog slaagt niet.
    13.     [appellant sub 6] en anderen, de VVE, [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4] en[appellant sub 5] betogen dat geen noodzaak voor 24-uurs zorgwoningen kan worden gevonden in de wens om het Rijksmonument Landhuis Moubis te restaureren en te herstellen. Dat kan volgens hen ook worden te bekostigd met de ontwikkeling van 6 tot 11 appartementen.
    13.1.  Zoals hiervoor is overwogen bestaat behoefte aan zorgwoningen. Om die reden heeft de raad ervoor mogen kiezen om hierin te voorzien. Dat een andere bestemming ook mogelijk is, leidt niet tot een ander oordeel. Het betoog slaagt niet.
    Karakter van Park Waterloo en het woon- en leefklimaat
    Gevreesde gevolgen
    14.     Meerdere appellanten betogen dat het beoogde woon-zorghuis in Landhuis Moubis niet past in Park Waterloo als een besloten woonlocatie, zoals toegelicht in de inleiding van deze uitspraak. Landhuis Moubis, waarin volgens het plan een woon-zorghuis zal komen, ligt in het midden van Park Waterloo. Zij vrezen, samengenomen, voor een aanzienlijke toename van het aantal bewoners en bezoekers en minder sociale controle. Ook vrezen zij voor geluidsbelasting, onder meer door een toename van het aantal (gemotoriseerde) verkeersbewegingen. Met dat alles zal een einde komen aan het nu zo rustige, veilige en besloten karakter van Park Waterloo en daarmee leiden tot een aantasting van het karakter van Park Waterloo en hun woon- en leefklimaat.
    Hieronder zal de Afdeling per onderwerp ingaan op deze zorgen.
    Beslotenheid
    15.     Meerdere appellanten betogen dat het beoogde woon-zorghuis niet past in Park Waterloo vanwege de aard van Park Waterloo als een besloten woonlocatie. In het kader van de beslotenheid gaat het specifiek over een aanzienlijke toename van het aantal bewoners, het aantal bezoekers, minder sociale controle en een toename van het aantal (gemotoriseerde) verkeersbewegingen.
    15.1.  Park Waterloo, zoals dat door appellanten is omschreven, heeft elementen van een besloten woonlocatie. Het park is een particulier landgoed dat ommuurd is en toegankelijk is via een poort. Alleen de bewoners kunnen deze poort openmaken en via deze poort bezoek binnenlaten door middel van een intercom. Verder staat op een bord bij de ingang dat het park vrijwillig is opengesteld voor bezoekers tussen zonsopgang en één uur voor zonsondergang.
    15.2.  In het kader van een goede ruimtelijke ordening en de bij de vaststelling van een plan te maken belangenafweging dient de raad rekening te houden met het historisch gegroeide besloten karakter van Park Waterloo. Een nieuwe ontwikkeling dient immers in de omgeving te passen. Dit betekent echter niet dat Park Waterloo, en de bewoners van de woningen en appartementen in het park, dienen te worden gevrijwaard van alle nieuwe ontwikkelingen, waaronder ontwikkelingen die voorzien in een maatschappelijke behoefte.
    Gelet op het overwogene onder "Finale geschillenbeslechting" gaat de Afdeling uit van een woon-zorghuis met 32 appartementen of studio's, waarvan 1 logeerkamer, gericht op beschermd wonen met 24-uurszorg, zoals daar geformuleerd. De raad heeft het effect daarvan voor het besloten en rustige karakter van Park Waterloo beperkt kunnen achten. Daarom heeft de raad een groter gewicht kunnen toekennen aan de behoefte aan een dergelijk woon-zorghuis dan aan de belangen van de inwoners van Park Waterloo om gevrijwaard te blijven van mogelijke nadelige effecten op het besloten en rustige karakter van Park Waterloo.
    Het betoog slaagt niet.
    Hinder in de vorm van geur, stof en gevaar
    16.     [appellant sub 7] en anderen zijn de eigenaren van de appartementen in het voormalige Sint-Josephklooster (thans St. Josephstaete) dat direct ten zuiden van Landhuis Moubis ligt. Zij betogen dat het plan ten onrechte voorziet in een woon-zorghuis in strijd met de op grond van de brochure Bedrijven en milieuzonering van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG-brochure) aanbevolen aan te houden afstand. Omdat het bouwvlak van St. Josephstaete grenst aan het bouwvlak van Landhuis Moubis bedraagt de afstand volgens hen 0 m. [appellant sub 7] en anderen noemt in dit kader de aspecten geluid, geur, stof en gevaar.
    16.1.  In het navolgende zal de Afdeling eerst ingaan op de aspecten geur, stof en gevaar. Onder het volgende kopje komt het aspect geluid aan de orde.
    16.2.  De raad heeft de VNG-brochure tot uitgangspunt genomen bij de milieuzonering in voorliggend plan. Daar staat dat voor een woon-zorghuis op grond van de VNG-brochure een richtafstand tot woningen van 10 m voor geur en 0 m voor stof en gevaar. In dat kader sluit de raad aan bij de categorie verpleeghuizen.
    16.3.  De richtafstanden worden volgens de VNG-brochure gemeten tussen enerzijds de grens van de bestemming die bedrijven (in dit geval een woon-zorghuis) toelaat en anderzijds de uiterste situering van de gevel van een woning die volgens het bestemmingsplan of via vergunningvrij bouwen mogelijk is.
    Het appartementencomplex van [appellant sub 7] en anderen grenst fysiek aan Landhuis Moubis. Dat betekent dat de afstand daartussen 0 m is. In de plantoelichting staat echter dat tussen Landhuis Moubis en de feitelijke appartementen het trappenhuis van appartementencomplex ligt. Feitelijk liggen de appartementen in het appartementencomplex daardoor op een grotere afstand dan 10 m van Landhuis Moubis. In de plantoelichting is een afstand van 20 m vermeld. Ter zitting is, als het trappenhuis buiten beschouwing wordt gelaten, een afstand van 14 m gemeten tussen deze appartementen en de grens van de bestemming voor het beoogde woon-zorghuis.
    De Afdeling stelt voorop dat de VNG-brochure bedoeld is als hulpmiddel voor de beoordeling van een goede ruimtelijke ordening. De VNG-brochure gaat uit van het beginsel van gemotiveerd toepassen. Dit betekent onder meer dat de raad bij het voorbereiden van het plan geen gebruik hoeft te maken van de in de VNG-brochure opgenomen aanbevelingen. Dit laat onverlet dat de raad dient te onderbouwen dat het plan niet leidt tot onaanvaardbare hinder voor de omwonenden van het plangebied.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de raad in dit geval de richtafstand kunnen meten tussen de appartementen van [appellant sub 7] en anderen en de bestemming voor het beoogde woon-zorghuis, waarbij het trappenhuis buiten beschouwing wordt gelaten. De raad heeft er namelijk van uit kunnen gaan dat het trappenhuis een trappenhuis zal blijven en niet zal worden bewoond. De Afdeling begrijpt de raad aldus dat het monumentale karakter van St. Josephstaete aan een dergelijke wijziging ook in de weg zou staan. Dit standpunt komt de Afdeling niet onjuist voor.
    Onder deze omstandigheden mocht de raad uitgaan van een afstand van meer dan 10 m tussen de appartementen en de bestemming voor het beoogde woon-zorghuis. Daarmee voldoet het plan aan de in de VNG-brochure aanbevolen afstand voor de aspecten geur, stof en gevaar. Onder die omstandigheden mocht nader onderzoek naar de gevolgen voor deze aspecten redelijkerwijs achterwege blijven. Het betoog van [appellant sub 7] en anderen slaagt niet voor de aspecten geur, stof en gevaar.
    Geluidsbelasting
    17.     De VVE, [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4],[appellant sub 5], [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen betogen dat het beoogde woon-zorghuis leidt tot een onaanvaardbare geluidsbelasting. Zij voeren in dit verband, samengenomen, aan dat het plan niet voldoet aan de aanbevolen aan te houden afstand van 30 m voor geluid uit de VNG-brochure. Verder vrezen zij voor geluid vanwege verkeersbewegingen door bezoekers, bevoorrading, wisseling van personeel dat 24-uur aanwezig moet zijn, en hulpdiensten. Daarmee zal volgens hen een einde komen aan het nu zo rustige karakter van Park Waterloo.
    17.1.  In de VNG-brochure staat een aanbevolen aan te houden afstand tot woningen van 30 m voor geluid voor de categorie verpleeghuizen.
    Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad in dit geval de richtafstand kunnen meten tussen de feitelijke ligging van de appartementen van [appellant sub 7] en anderen en de bestemming voor het beoogde woon-zorghuis. Die afstand is ter zitting gemeten op 14 m. De afstand tot een aantal grondgebonden woningen, waaronder woningen van appellanten, is van dezelfde orde van grootte. Het plan voldoet daarom niet aan de VNG-brochure aanbevolen afstand voor het aspect geluid.
    Volgens de plantoelichting kan op dit punt echter worden gemotiveerd waarom ondanks de kortere afstand sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
    17.2.  De geluidsbelasting wordt veroorzaakt door drie soorten bronnen. In de eerste plaats de installaties van de gebouwen. In de tweede plaats het (stem)geluid afkomstig van de bewoners als ze zich buitenshuis bevinden. En in de derde plaats verkeersbewegingen en parkeergeluiden door bezoekers en personeel.
    17.3.  Met betrekking tot de installaties, ter plaatse van de technische ruimte, waaronder het klimaatsysteem, de wasruimte en keuken, staat in de plantoelichting dat deze vanwege de kleinschaligheid slechts in beperkte mate aanwezig zijn. De installaties zullen geluidarm zijn en zich voornamelijk inpandig bevinden met de uitlaatopeningen tussen de gevels van het woon-zorghuis zelf. Hierdoor is het geluid afkomstig van de installaties tot een minimum beperkt, aldus de plantoelichting.
    Met betrekking tot het stemgeluid afkomstig van de bewoners ter plaatse van de buitenruimte staat in de plantoelichting dat dit ook beperkt zal zijn. Dit omdat de buitenruimte zich bevindt tussen de gevels van het H-vormige gebouw. Dat zou de geluidsuitstraling naar de omgeving aanzienlijk beperken.
    17.4.  Technische installaties als bedoeld in artikel 3.8 van het Bouwbesluit 2012 moeten voldoen aan de in dat artikel neergelegde geluidsnormering en zullen daardoor relatief geluidarm zijn. Die normen zien echter slechts op één installatie. Geen rekening is gehouden met de cumulatie van meerdere installaties in elkaars nabijheid, terwijl beoogd wordt een complex van zorgwoningen mogelijk te maken. De raad had moeten nagaan of de geluidbelasting, die het gevolg is van de toepassing van installaties voor de zorgwoningen, in overeenstemming is te achten met een goed woon- en leefklimaat. Daarbij kan worden uitgegaan van een representatieve, normale wijze van toepassen daarvan. Voor zover de raad uitgaat van een inpandige uitvoering met uitlaatopeningen tussen de gevels van het woon-zorghuis zelf, is onduidelijk of dat noodzakelijk is om een goed woon- en leefklimaat aanwezig te laten zijn. Als dat noodzakelijk zou zijn, dan is een dergelijke uitvoering ten onrechte niet in het plan vastgelegd.
    Wat betreft het stemgeluid afkomstig van de bewoners gaat de raad eveneens uit van een aantal maatregelen in de vorm van een bepaalde wijze van uitvoering van het plan. Die maatregelen zijn echter niet in het plan vastgelegd. Dat geldt voor het uitgangspunt dat de buitenruimte zich bevindt tussen gevels van het H-vormige gebouw. Niet is aangegeven dat alleen daar een buitenruimte voor bewoners zal zijn en dat die zal zijn afgesloten. En onduidelijk is of ook de gronden met de bestemming "Tuin", die zonder tussenliggende gevel geluid kunnen uitstralen richting appellanten, als buitenruimte zullen worden gebruikt en of een dergelijk gebruik een onaanvaardbaar te achten inbreuk op het woon- en leefklimaat van appellanten maakt.
    17.5.  Met betrekking tot verkeersbewegingen en parkeergeluiden door bezoekers en personeel heeft de raad in reactie op de beroepen de notitie "Notitie parkeergeluid Waterloostraat 28 te Steyl" van 11 maart 2025, uitgevoerd door Tritium, ingebracht. Dit onderzoek is gericht op geluid vanwege verkeersbewegingen en parkeergeluiden zoals dichtslaande portieren.
    Nog daargelaten dat dit onderzoek dateert van na de vaststelling van het plan, roept dit onderzoek een aantal vragen op. Zo is het onderzoek gericht op 12 parkeerplaatsen aan de rechterkant van Landhuis Moubis. Het plan voorziet echter in een groter aantal parkeerplaatsen, waaronder ook parkeerplaatsen aan de voorkant. Daarnaast zijn de appartementen van [appellant sub 7] en anderen niet als gevoelige bestemmingen bij het onderzoek betrokken. Verder is in de notitie van Tritium vermeld dat ter plaatse van de gevels in de nachtperiode een overschrijding plaatsvindt van de norm voor piekgeluiden in de nachtperiode met 2 dB.
    17.6.  Naar het oordeel van de Afdeling is het plan wat betreft geluid op bovenstaande punten onvoldoende gemotiveerd. Ook heeft de raad ten onrechte geen onderzoek verricht naar cumulatie van de geluidsbelasting vanwege de drie soorten bronnen als hiervoor genoemd. De betogen slagen.
    Het vertrouwensbeginsel
    18.     Meerdere appellanten betogen dat het beoogde woon-zorghuis in strijd is met het vertrouwensbeginsel. In dit verband wijzen zij op het unieke woonkarakter van de besloten woonlocatie in Park Waterloo dat is vastgelegd in de "Samenwerkingsovereenkomst betreffende de ontwikkeling van Park Waterloo" van 16 november 2000 (hierna: de SOK). Appellanten betogen dat zij als eigenaren van de overeenkomstig de SOK gebouwde woningen gerechtvaardigd mochten vertrouwen op de naleving van de SOK.
    18.1.  Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe.
    18.2.  Daargelaten de vraag of SOK inhoudelijk als een relevante toezegging, uitlating of gedraging kan worden aangemerkt, brengt de aard van een dergelijke privaatrechtelijke overeenkomst reeds met zich dat personen die geen partij zijn bij een overeenkomst, zoals appellanten, daaraan geen rechten kunnen ontlenen.
    Het betoog slaagt niet.
    Privaatrechtelijke belemmeringen
    19.     Meerdere appellanten betogen dat privaatrechtelijke belemmeringen in de weg staan aan de uitvoering van het plan. Zij baseren zich op de SOK, de statuten van de VVE, het onderhouds- en beheersplan van de VVE, de leveringsakten van de bestaande woningen in Park Waterloo rondom Landhuis Moubis en de leveringsakte van Landhuis Moubis.
    19.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, bestaat voor het oordeel van de bestuursrechter dat een privaatrechtelijke belemmering aan de vaststelling van een bestemmingsplan in de weg staat alleen aanleiding wanneer deze een evident karakter heeft. De burgerlijke rechter is namelijk de eerst aangewezene om de vraag te beantwoorden of een privaatrechtelijke belemmering in de weg staat aan de uitvoering van een activiteit, waarbij de bewijslast wordt beheerst door de in die procedure geldende regels. De Afdeling verwijst naar haar uitspraak van 30 januari 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BY9957.
    19.2.  Zoals hiervoor is overwogen kunnen personen die geen partij zijn bij een overeenkomst, zoals de SOK, daaraan geen rechten ontlenen, nog daargelaten dat de raad heeft gesteld dat de afspraken die over Landhuis Moubis in het kader van de SOK zijn gemaakt, niet langer actueel zijn. Daarom heeft de raad zich op dit punt op het standpunt mogen stellen dat in de SOK geen evidente privaatrechtelijke belemmering is gelegen, die aan het de uitvoering van het plan in de weg staat.
    19.3.  Appellanten wijzen op het besloten karakter van Park Waterloo. Daarvan wordt in meer of mindere mate melding gemaakt in de statuten van de VVE, het onderhouds- en beheersplan van de VVE, de leveringsakten van de bestaande woningen in Park Waterloo rondom Landhuis Moubis en de leveringsakte van Landhuis Moubis. Daargelaten welke betekenis privaatrechtelijk aan die bepalingen toekomt, overweegt de Afdeling, onder verwijzing naar wat hiervoor onder het kopje "Beslotenheid" is overwogen, dat de raad het effect van het plan voor het besloten en rustige karakter van Park Waterloo beperkt heeft kunnen achten. Of er dan toch sprake is van strijd met de door appellanten bedoelde bepalingen kan daarom niet zonder nader onderzoek door de burgerlijke rechter worden vastgesteld. Daarom heeft de raad zich ook op dit punt op het standpunt mogen stellen dat geen evidente privaatrechtelijke belemmering aan het de uitvoering van het plan in de weg staat.
    19.4.  Voor zover appellanten stellen dat de VVE geen toestemming zal geven voor de uitvoering van het plan, overweegt de Afdeling dat het plangebied niet behoort tot het mandelige eigendom van de VVE. De gronden zijn eigendom van initiatiefnemer Symphony Estates. Het betoog gaat in het bijzonder over het gebruik van de mandelige gronden voor verkeersbewegingen en parkeren, de tijdelijke opslag van bouwmaterialen, het tijdelijk plaatsen van een lichtmast en het verwijderen van een erfafscheiding.
    Verkeersbewegingen vanwege een woonzorgfunctie zijn weliswaar mogelijk intensiever dan verkeersbewegingen vanwege een woonfunctie, maar het is uiteindelijk dezelfde vorm van gebruik van de mandelige gronden. Wat betreft parkeren op de mandelige gronden heeft de raad toegelicht dat het niet nodig is dat ten behoeve van het beoogde woon-zorghuis op die gronden zal worden geparkeerd. Verder is in geschil of de VVE zeggenschap heeft over de erfafscheiding, omdat die ouder is dan de VVE. In zoverre gaat het ook niet om situaties waarin zonder nader onderzoek door de burgerlijke rechter kan worden vastgesteld dat het bouwplan in verband met privaatrechtelijke belemmeringen niet kan worden gerealiseerd. Daarom heeft de raad zich op deze punten op het standpunt mogen stellen dat geen evidente privaatrechtelijke belemmeringen aan het de uitvoering van het plan in de weg staan.
    Voorts zijn de beoogde bouwplaatsinrichting, de opslag van bouwmaterialen en een lichtmast ingetekend op de mandelige gronden van de VVE. Dat dit een handige manier van werken is, betekent echter niet dat het plan zonder het gebruik van deze gronden niet kan worden uitgevoerd. Daarom heeft de raad zich ook op dit punt op het standpunt mogen stellen dat geen evidente privaatrechtelijke belemmering aan het de uitvoering van het plan in de weg staat.
    De overige beroepsgronden die zijn aangevoerd tegen de beoogde bouwplaatsinrichting behoeven geen bespreking vanwege hetgeen hierna wordt overwogen onder het kopje "De inrichtingstegen van de bouwplaats". Dat betreft onder meer de oorspronkelijk ingetekende afsluiting van de weg naar de parkeerplaatsen van [appellant sub 7] en anderen.
    Daarnaast staat een gang naar de burgerlijke rechter open waarin kan worden beoordeeld of, in voorkomend geval, de VVE een benodigde toestemming zonder redelijke grond hebben geweigerd. Gelet op de aard van de voorziene ontwikkeling kan het niet op voorhand uitgesloten worden geacht dat in een eventuele procedure bij de burgerlijke rechter geoordeeld zal worden dat de VVE in voorkomend geval ten onrechte geweigerd hebben toestemming te verlenen. Een eventuele weigering van de VVE om de toestemming te verlenen maakt daarom ook niet dat sprake is van een evidente privaatrechtelijke belemmering. Zie ter vergelijking de uitspraak van de Afdeling van 27 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4263, onder 5.3.
    19.5.  Het betoog slaagt niet.
    Parkeren en verkeer
    Aantal parkeerplaatsen
    20.     Meerdere appellanten betogen dat het plan niet in voldoende parkeerplaatsen voorziet. Zij vrezen dat daarom op het mandelige terrein zal worden geparkeerd.
    Volgens [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen gaat de raad ten onrechte uit van bewoners die 24-uurszorg nodig hebben zoals dementerende ouderen. Het plan laat volgens hen ook bewoners met een lichtere zorgvraag toe, dan wel een bij een zorgbehoevende bewoner inwonende partner die nog auto rijdt.
    Verder stellen [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen dat tabel 4.2 van de plantoelichting ten onrechte uitgaat van een sterk stedelijke omgeving. [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen stellen dat de wijk Steyl 978 adressen heeft per vierkante kilometer volgens het CBS. Dat is een weinig stedelijk karakter. Daarnaast ontbreken openbare parkeerplaatsen in de directe omgeving. Daarom ligt volgens hen een parkeerkencijfer van 0,7 per woonzorgeenheid voor de hand. Dat leidt volgens hen tot een behoefte aan 22 parkeerplaatsen.
    Voorts stellen [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen dat de parkeerberekening ten onrechte uitgaat van 31 woonzorgeenheden, omdat er ook nog een gastenstudio is. De gastenstudio genereert een parkeerbehoefte aan 1 extra parkeerplaats. Tezamen zijn er volgens hen 23 parkeerplaatsen nodig.
    [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4] en[appellant sub 5] betogen dat onvoldoende rekening is gehouden met de combinatie van bewoners, medewerkers, bezoekers en leveranciers.
    20.1.  Gelet op de plantoelichting onder 4.2 is de raad uitgegaan van een behoefte aan 19 parkeerplaatsen. Daarbij heeft de raad aangesloten bij de CROW publicatie 381 "Toekomstig parkeren; van parkeerkencijfers naar parkeernomen". Gelet op tabel 4.2 van de plantoelichting is de raad in dat kader uitgegaan van de normen voor een verpleeg- en verzorgingstehuis, voor 31 wooneenheden, in een omgeving met een stedelijkheidsgraad van sterk stedelijk een ligging in rest bebouwde kom. Dat leidt tot een parkeerkencijfer per wooneenheid van 0,5 tot 0,7. De raad heeft het gemiddelde van 0,6 gehanteerd. Deze normen staan op pag. 91 van de CROW publicatie. Daar is vermeld dat de parkeerkencijfers inclusief parkeren zijn voor personeel en een aandeel van bezoekers van 60 procent.
    20.2.  Gelet op wat hiervoor is overwogen onder de kopjes "Afbakening gebruiksmogelijkheden bij recht" en "Finale geschilbeslechting" behoeft de beroepsgrond dat het plan ook bewoners met een lichtere zorgvraag of gezonde bewoners toelaat geen bespreking meer. De Afdeling toets deze beroepsgrond in het kader van finale geschilbeslechting namelijk alsof het plan geen bewoners met een lichtere zorgvraag of gezonde bewoners toelaat.
    20.3.  De CROW publicatie bevat afzonderlijke parkeernormen, afhankelijk van de stedelijkheidsgraad. Dat is toegelicht op pag. 14 van de CROW publicatie. Daar staat dat de stedelijkheidsgraad varieert van niet stedelijk naar zeer sterk stedelijk. Onder stedelijkheidsgraad wordt verstaan het aantal adressen per vierkante kilometer. Voor de functie verpleeg- en verzorgingstehuis is in de CROW publicatie op pag. 91 echter dezelfde parkeernorm opgenomen ongeacht de stedelijkheidsgraad. Daarom kan het betoog dat de raad is uitgegaan van de verkeerde stedelijkheidsgraad niet leiden tot het oordeel dat de raad is uitgegaan van een verkeerde parkeernorm.
    20.4.  Het betoog dat de raad bij de berekening van het aantal parkeerplaatsen ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de gastenstudio en de combinatie van bewoners, medewerkers, bezoekers en leveranciers mist feitelijke grondslag. Hierbij overweegt de Afdeling dat op pag. 91 van de CROW publicatie staat dat de parkeerkencijfers voor de functie verpleeg- en verzorgingstehuis inclusief parkeren zijn voor personeel en een aandeel van bezoekers van 60 procent.
    Ten overvloede merkt de Afdeling op dat het plan ook 32 woonzorgeenheden zonder gastenstudio toelaat. Dat leidt echter, door de afronding, tot een identieke behoefte aan 19 parkeerplaatsen.
    20.5.  Gelet op het vorenstaande heeft de raad er bij de vaststelling van het plan van uit mogen gaan dat het plan een parkeerbehoefte genereert van 19 parkeerplaatsen. Het betoog slaagt niet.
    21.     Gelet op wat hiervoor is overwogen onder de kopjes "Afbakening afwijkingsmogelijkheden" en "Finale geschilbeslechting" behoeft de beroepsgrond van [appellant sub 7] en anderen over het aantal parkeerplaatsen in relatie tot de afwijkingsbevoegdheden geen bespreking meer.
    Weliswaar is de raad bij het inzichtelijk maken van de ruimtelijke gevolgen, waaronder het parkeren, van de voorziene ontwikkeling niet uitgegaan van de maximale planologische mogelijkheden. Maar omdat het betoog over de binnenplanse afwijkingsmogelijkheden om andere redenen al slaagt, komt de Afdeling niet meer toe aan het bespreken van de gevolgen van de binnenplanse afwijkingsbevoegdheden voor het aspect parkeren.
    Inritvergunning
    22.     [appellant sub 6] en anderen betogen dat onduidelijk is of de gemeente voor de parkeerplaatsen aan de voorzijde van Landhuis Moubis een inritvergunning heeft verleend.
    22.1.  De Afdeling overweegt dat dit niet gaat over het plan zelf, maar over de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten kunnen in de procedure tegen een bestemmingsplan niet aan de orde komen. Het betoog slaagt niet.
    Overigens heeft de raad toegelicht dat de voorziene parkeerplaatsen niet grenzen aan de openbare weg, maar aan de particuliere gronden van Park Waterloo. Daarom is geen inritvergunning benodigd.
    Aanzicht van parkeerplaatsen
    23.     [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen betogen dat 13 parkeerplaatsen aan de voorzijde van Landhuis Moubis zullen komen. Dat aanzicht achten zij in strijd met de opzet van het unieke Park Waterloo dat auto’s zoveel mogelijk uit het straatbeeld worden geweerd.
    23.1.  Niet uitgesloten is dat de parkeerplaatsen aan de voorzijde van Landhuis Moubis het aanzicht van Landhuis Moubis zullen beïnvloeden. Het inrichtingsplan is evenwel positief beoordeeld door de Adviescommissie Welstand en Erfgoed in samenhang met de verbouwing van het Rijksmonument Landhuis Moubis. Daarbij is betrokken dat vanwege de beperkte omvang van het perceel er weinig ruimte is om de noodzakelijke parkeerplaatsen en de buitenruimte voor het beoogde woon-zorghuis anders in te richten. Tegen deze achtergrond heeft de raad, mede gelet op de behoefte aan een woon-zorghuis, de gevolgen voor het aanzicht aanvaardbaar mogen achten uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening, waaronder de cultuurhistorische waarden. Het betoog slaagt niet.
    Geen parkeerplaatsen in de zin van het plan
    24.     [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen betogen dat niet alle voorziene parkeerplaatsen vallen onder de begripsbepaling daarvan in de planregels.
    24.1.  Artikel 1.42 van de planregels bevat een definitiebepaling voor het begrip parkeervoorziening. Een van de eisen is dat de parkeervoorziening in een open verbinding staat met de straat. Een deel van de beoogde parkeerplaatsen zou echter achter een af te sluiten hek worden gerealiseerd.
    Daargelaten of parkeerplaatsen achter een af te sluiten hek niet onder de begripsbepaling uit artikel 1.42 zouden vallen, overweegt de Afdeling dat in artikel 8.3 van de planregels alleen wordt gesproken over voldoende parkeergelegenheid en daarbij het begrip parkeervoorziening niet wordt gebezigd. In dat artikel is niet voorgeschreven dat het alleen mag gaan om een ‘parkeervoorziening’ als bedoeld in artikel 1.42 van de planregels. Dit betekent dat ook af te sluiten parkeerplaatsen meetellen bij toepassing van artikel 8.3 van de planregels. Het betoog slaagt niet.
    Afmeting parkeerplaatsen en parkeerwegbreedte
    25.     [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen betogen dat de parkeerplaatsen te klein zijn en niet voldoen aan door hen ingebrachte NEN-normen. Dit voeren zij aan voor meerdere typen parkeerplaatsen en dit betoog heeft betrekking op de afmetingen van de parkeerplaatsen zelf en de parkeerwegbreedte.
    Dat de parkeerwegbreedte te smal is onderbouwen zij met een kaart die onder meer te vinden is als bijlage 3 bij het beroep van [appellant sub 7] en anderen. Bij het verlaten van de parkeerplaatsen 1 t/m 4 en 11 t/m 13 zullen de voertuigen zich volgens de kaart buiten de weg bevinden.
    [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen betogen ook dat het bij parkeerplaatsen 7 t/m 10 gezien de ligging in een bocht onmogelijk is om correct in te parkeren.
    25.1.  Zoals hiervoor is overwogen heeft de raad er bij de vaststelling van het plan van uit mogen gaan dat het plan een parkeerbehoefte genereert van 19 parkeerplaatsen. Daarbij dient de raad zich er evenwel van te vergewissen dat dit aantal parkeerplaatsen ook daadwerkelijk kan worden gerealiseerd en feitelijk kan worden gebruikt.
    25.2.  De raad stelt dat het plan is beoordeeld aan de hand van normering in de CROW-publicatie 381, dan wel die in de ASVV 2012, en niet aan de NEN-normen waaraan appellanten refereren. De raad heeft desgevraagd echter niet concreet kunnen maken waar de specifieke aan te houden maten voor parkeerplaatsen en parkeerwegbreedten staan en hoe het plan zich daartoe verhoudt.
    In verweer op de door [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen ingenomen stelling bij de genoemde kaart verwijst de raad zonder nadere toelichting naar diezelfde kaart als motivering. Maar op die kaart lijken de gekleurde lijnen, die de parkeerbewegingen van auto’s zouden kunnen verbeelden, juist gedeeltelijk buiten de weg te zijn ingetekend.
    Op de door [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen gestelde onmogelijkheid om te parkeren op de parkeerplaatsen 7 t/m 10, die in een krappe bocht liggen, is de raad niet ingegaan.
    Op deze punten is het plan onvoldoende gemotiveerd. Het betoog slaagt.
    Doorstroming en verkeersveiligheid
    26.     [appellant sub 4] verwacht problemen in de doorstroming van het verkeer omdat er maar één toegangspoort is om het park in te gaan.
    Kuipers stelt dat voor haar de verkeersveiligheid belangrijk is. Er wordt op straat veel gespeeld door kinderen.
    26.1.  Volgens de plantoelichting, onder 4.2, leidt het plan tot 63 verkeersbewegingen (aankomst en vertrek) per dag. Daarbij is rekening gehouden met medewerkers, bevoorrading, hulpdiensten en bezoekers.
    Gelet op de ruime opzet van Park Waterloo, waarbij niet in geschil is dat Park Waterloo in de bestaande toestand rustig is, heeft de raad deze beperkte toename van het aantal verkeersbewegingen verkeerskundig aanvaardbaar geacht. In wat [appellant sub 4] en[appellant sub 5] hebben aangevoerd, bestaat geen reden om te oordelen dat de raad dit standpunt niet mocht innemen. De betogen slagen niet.
    Schade, overlast en belemmeringen in de bouwfase
    27.     De VVE en [appellant sub 7] en anderen voeren beroepsgronden aan over schade, overlast en belemmeringen in de bouwfase.
    27.1.  De Afdeling overweegt dat dit niet gaat over het plan zelf, maar over de uitvoering daarvan. Uitvoeringsaspecten in de procedure tegen een bestemmingsplan niet aan de orde komen. Hierna, onder het kopje "De omgevingsvergunning" komt het wel aan de orde.
    Wnb-ontheffing voor vleermuizen
    28.     [appellant sub 6] en anderen betogen dat het plan niet uitvoerbaar is omdat de verleende ontheffing soorten als bedoeld in de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb-ontheffing) naar verwachting de eindstreep niet zal halen.
    28.1.  De raad mag het plan niet vaststellen als en voor zover hij op voorhand redelijkerwijs had moeten inzien dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat.
    28.2.  Ten tijde van de vaststelling van het plan op 22 mei 2024 was de ontheffing op grond van artikel 3.8 van de Wnb door gedeputeerde staten van de provincie Limburg aan Symphony Estates B.V. verleend. De raad heeft zich reeds daarom redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat het wettelijke soortenbeschermingsregime op voorhand niet aan de uitvoerbaarheid van het plan in de weg staat. De omstandigheid dat beroep is ingesteld tegen de ontheffing en hetgeen [appellant sub 6] en anderen daartegen hebben aangevoerd, geven geen aanleiding voor een ander oordeel. Het betoog slaagt niet.
    De omgevingsvergunning
    Gebruiksmogelijkheden
    29.     Wat hiervoor in het kader van het plan is overwogen leidt ook tot de conclusie dat de omgevingsvergunning gebrekkig is. In de Omgevingsvergunning is namelijk vermeld dat een woon-zorghuis met 32 appartementen / studio’s is vergund. Dat is onvoldoende begrensd, gelet op het overwogene onder het kopje "Afbakening gebruiksmogelijkheden bij recht".
    De inrichtingstekening van de bouwplaats
    30.     [appellant sub 7] en anderen betogen dat de inrichtingstekening van de bouwplaats bij de omgevingsvergunning op meerdere punten niet deugt.
    30.1.  Tot de bijlagen bij de omgevingsvergunning behoort een inrichtingstekening van de bouwplaats. De bijlage heet "Tekening - Bouwplaats inrichting, projectnummer 919007, blad B1, d.d. 27 juli 2022, ontvangen op 31 augustus 2022".
    De Afdeling acht niet duidelijk of de bij de omgevingsvergunning behorende inrichtingstekening van de bouwplaats, die volgens het college onjuist en achterhaald is, een juridisch bindend onderdeel van de omgevingsvergunning is. Omdat de omgevingsvergunning, zoals hiervoor onder het kopje "Gebruiksmogelijkheden" is besproken, reeds gebrekkig is en herstel behoeft, zal de Afdeling dit punt niet oplossen door, zoals ter zitting is besproken, de inrichtingstekening van de bouwplaats te vernietigen. In plaats daarvan komt de Afdeling tot het oordeel dat de omgevingsvergunning op dit punt rechtsonzeker is. Het betoog slaagt. Het college dient de omgevingsvergunning bij het nemen van een herstelbesluit op dit punt te verduidelijken.
    Schade en overlast
    31.     De VVE vreest schade en overlast tijdens de renovatie door bouwverkeer en de bouwplaats aan Park Waterloo en de monumentale sequoiaboom in het bijzonder.
    31.1.  Uit artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder a van de Wabo, volgt dat het voor het college in zijn beoordeling aannemelijk moet zijn dat de locatie van de bouwplaats voldoet aan de vereisten van het Bouwbesluit 2012, waaronder de eisen die gesteld worden aan een veilige bouwplaats in hoofdstuk 8. Hierbij heeft het college beoordelingsruimte. Vergelijk hierbij de uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2020:2706 en 19 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4197.
    31.2.  Ter zitting is gebleken dat de sequoiaboom naast de toegangsweg op enige afstand van de bouwplaats staat. Gelet op deze ligging heeft het college niet op voorhand hoeven uit te gaan van de verwachting dat de sequoiaboom beschadigd zal raken.
    Voor het overige heeft de VVE geen concrete feiten of omstandigheden gesteld op grond waarvan moet worden betwijfeld dat kan worden voldaan aan de in hoofdstuk 8 van het Bouwbesluit 2012 opgenomen bepalingen in verband met het voorkomen van schade aan de omgeving en het beperken van hinder tijdens het uitvoeren van de bouwwerkzaamheden. Er bestaat daarom geen grond voor het oordeel dat de omgevingsvergunning om deze reden had moeten worden geweigerd.
    Het betoog slaagt niet.
    Overige beroepsgronden
    32.     Wat appellanten voor het overige hebben aangevoerd geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het plan of de omgevingsvergunning gebreken bevat die tot vernietiging van die besluiten kunnen leiden.
    Conclusie en bestuurlijke lus
    33.     In hetgeen de VVE, [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4],[appellant sub 5], [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat het bestemmingsplan op onderdelen in strijd is met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb, op onderdelen niet berust op een deugdelijke motivering als bedoeld in artikel 3:46 van de Awb en op onderdelen rechtsonzeker is.
    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling de raad opdragen om binnen de hierna te noemen termijn ten aanzien van het plan een herstelbesluit te nemen met betrekking tot het overwogene onder de kopjes:
    - "Afbakening gebruiksmogelijkheden bij recht";
    - "Afbakening afwijkingsbevoegdheden";
    - "Karakter van Park Waterloo en het woon- en leefklimaat" onder "Geluidsbelasting";
    - "Parkeren en verkeer" onder "Afmeting parkeerplaatsen en parkeerwegbreedte".
    Indien de raad kiest voor een ruimer gebruik dan wat hiervoor onder "Finale geschilbeslechting" is vermeld, behoeven in elk geval het aantal parkeerplaatsen en de geluidsaspecten ook in zoverre een nadere motivering.
    34.     In hetgeen de VVE, [appellant sub 2], [appellante sub 3], [appellant sub 4], [appellant sub 5], [appellant sub 6] en anderen en [appellant sub 7] en anderen hebben aangevoerd ziet de Afdeling aanleiding voor het oordeel dat de omgevingsvergunning op onderdelen in strijd is met de bij het voorbereiden van een besluit te betrachten zorgvuldigheid als bedoeld in artikel 3:2 van de Awb en op onderdelen rechtsonzeker is.
    Met het oog op een spoedige beslechting van het geschil zal de Afdeling het college opdragen om binnen de hierna te noemen termijn ten aanzien van de omgevingsvergunning een herstelbesluit te nemen met betrekking tot het overwogene onder de kopjes:
    - "De omgevingsvergunning" onder "Gebruiksmogelijkheden";
    - "De omgevingsvergunning" onder "De inrichtingstekening van de bouwplaats".
    Afhankelijk van de inhoud van het herstelbesluit voor het bestemmingsplan kunnen ook andere wijzigingen in de omgevingsvergunning noodzakelijk zijn.
    35.               De raad en het college dienen de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en de nieuwe of gewijzigde besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    De raad en het college hoeven hierbij geen toepassing te geven aan afdeling 3.4 van de Awb, zodat de nieuwe of gewijzigde besluiten niet eerst in ontwerp ter inzage hoeven te worden gelegd.
    Op gewijzigde of nieuwe besluiten blijft het recht, zoals dat gold onmiddellijk vóór 1 januari 2024, van toepassing.
    36.     In de einduitspraak zal ook worden beslist over vergoeding van de proceskosten en het betaalde griffierecht.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    draagt de raad en het college van de gemeente Venlo op:
    - om binnen 26 weken na verzending van deze tussenuitspraak, met inachtneming van wat daarin is overwogen de onder het kopje "Conclusie en bestuurlijke lus" bedoelde gebreken in het bestemmingsplan van 22 mei 2024 en de omgevingsvergunning van 30 mei 2024 te herstellen;
    - de Afdeling en de andere partijen de uitkomst mede te delen en de nieuwe of gewijzigde besluiten op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en mede te delen.
    Aldus vastgesteld door mr. J. Hoekstra, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.S.S. Hupkes, griffier.
    w.g. Hoekstra
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Hupkes
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2025
    635
     
    BIJLAGE
     
    De relevante planregels van het bestemmingsplan "Landhuis Moubis - Waterloostraat 28 Steyl" van 22 mei 2024:
    Artikel 1 Begrippen
    (…)
    1.38 maatschappelijk:
    het uitoefenen van activiteiten gericht op de sociale, maatschappelijke, educatieve en openbare dienstverlening, waaronder gezondheidszorg, zorg en welzijn, sport, jeugd / kinderopvang, onderwijs, religie, uitvaart / begraafplaats, bibliotheken, openbare dienstverlening en/of verenigingsleven.
    (…)
    1.42 parkeervoorziening:
    een al of niet overdekte, op straat aanwezige dan wel met een straat in open verbinding staande ruimte, die gelet op de ligging en de ontsluiting geschikt is om te worden gebruikt voor het parkeren van motorvoertuigen.
    (…)
    1.55 wonen:
    het gehuisvest zijn in een woning.
    1.56 woning / wooneenheid:
    een zelfstandig (gedeelte van een) gebouw, dat dient voor de huisvesting van één huishouden.
    1.57 woonzorgfunctie:
    wonen, in combinatie met een maatschappelijke functie gericht op de ondersteuning en verlening van zorg aan de bewoners (Zorgclusterwoning voor 24-uurszorg in een woongebouw). Eén en ander met bijbehorende algemene en gezamenlijke ruimten c.q. voorzieningen, zoals een ontvangst- en kantoorruimte, keuken, woon- en eetkamer, bibliotheek, facilitaire ruimten, etc.
    (…)
    Artikel 4 Wonen
    4.1 Bestemmingsomschrijving
    De voor 'Wonen' aangewezen gronden zijn bestemd voor:
    a.       wonen, waaronder tevens begrepen kamerbewoning (maximaal 2 personen per woning);
    b.       aan huis gebonden beroepen en kleinschalige bedrijfsactiviteiten, zoals vermeld in Bijlage 1 Lijst aan huis gebonden bedrijven;
    c.       een kantoor als ondergeschikte activiteit, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding ‘kantoor’;
    d.       uitsluitend een woonzorgfunctie met maximaal 32 wooneenheden ter plaatse van de aanduiding ‘specifieke vorm van maatschappelijk - woonzorgfunctie’;
    met de daarbij behorende:
    e.       hoofd- en bijgebouwen, aan- en uitbouwen;
    f.        bouwwerken, geen gebouwen zijnde;
    g.       tuinen, erven en onbebouwde erven;
    h.       waterhuishoudkundige voorzieningen, alsmede (ondergrondse) waterbergings- en infiltratievoorzieningen.
    (…)
    4.4 Specifieke gebruiksregels
    4.4.1 Strijdig gebruik
    Tot een gebruik strijdig met deze bestemming, wordt in elk geval gerekend het gebruik van:
    a.       vrijstaande bijgebouwen voor permanente of tijdelijke bewoning;
    b.       woningen voor kamerbewoning voor meer dan 2 personen, tenzij sprake is van een bestaande legale situatie;
    c.       opstallen als kamerverhuurbedrijf;
    d.       opstallen voor bed and breakfast.
    (…)
    4.5 Afwijken van de gebruiksregels
    4.5.1 Afwijking bed and breakfast
    Bij een omgevingsvergunning kan worden afgeweken van de regels ten behoeve van een bed and breakfast, mits:
    a.       (…)
    4.5.2 Afwijken kamerverhuurbedrijf
    Het bevoegd gezag kan afwijken van hetgeen in dit bestemmingsplan is bepaald ten aanzien van kamerbewoning, ten behoeve van een kamerverhuurbedrijf en zo kamergewijze bewoning voor meer dan 2 personen per woning toestaan, mits in het kader van een goed woon- een leefklimaat:
    a.       (…)
    4.5.3 Afwijken beëindiging woonzorgfunctie
    Het bevoegd gezag kan afwijken van de bepaalde onder artikel 4.1 onder d om, in afwijking van de uitsluitend toegestane woonzorgfunctie, tevens de overige onder 4.1 toegestane functies toe te staan, mits:
    a.       (…)
    (…)
    8.3 Parkeren
    8.3.1 Parkeren
    Bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen of een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan geldt de regel dat er voldoende parkeergelegenheid voor auto's en fietsen aanwezig is of wordt gerealiseerd. Voldoende parkeergelegenheid betekent dat voldaan wordt aan de publicatie ‘Toekomstbestendig parkeren; van parkeerkencijfers naar parkeernormen' (CROW-publicatie 381). Indien deze publicatie gedurende de planperiode wijzigt, moet rekening worden gehouden met deze wijzigingen.
    8.3.2 Afwijken
    Bij de uitoefening van de bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor bouwen of een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan kan worden afgeweken van het bepaalde in 8.3.1, indien er door andere omstandigheden mede verband houdende met de aard en omvang van de nieuwe functie of het bouwwerk zoals dubbelgebruik, aanwezigheidspercentages en fietsgebruik volstaan kan worden met een lagere norm.
    (…)