ECLI:NL:RVS:2024:1486, Raad van State, 10-04-2024, 202206926/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2024-04-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij e-mail van 8 juli 2021 heeft het college van burgemeester en wethouders van Waalre [wederpartij] meegedeeld dat er doseerlichten geplaatst gaan worden bij de fietsersoversteek op de Heikantstraat nabij de Burgemeester Uijenstraat en dat daarvoor geen verkeersbesluit hoeft te worden genomen. [wederpartij] woont aan de [locatie] in Waalre. Het college heeft inmiddels bij de fietsersoversteek op de Heikantstraat, nabij de Burgemeester Uijenstraat, verkeerslichten geplaatst. Het wegdek heeft daar twee rijbanen met een tussenberm voor de overstekende fietsers. Voor beide rijrichtingen zijn verkeerslichten geplaatst met een bijbehorende stopstreep. Daarmee wil het college het doorgaand verkeer ontmoedigen om de Heikantstraat te gebruiken als sluiproute en in plaats daarvan over de nieuwe N69 te rijden. [wederpartij] is het niet eens met de plaatsing van de verkeerslichten. De verkeerslichten staan op een afstand van ongeveer 25 meter tot zijn voordeur. [wederpartij] stelt dat hij en zijn partner door het stoppen en optrekken van de auto’s geluidhinder ervaren, waardoor zij ’s nachts slecht slapen. Ook hebben zij last van een slechte luchtkwaliteit.

202206926/1/A2.
    Datum uitspraak: 10 april 2024
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    het college van burgemeester en wethouders van Waalre,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 20 oktober 2022 in zaak nr. 22/14 in het geding tussen:
    [wederpartij], wonend te Waalre
    en
    het college
    Procesverloop
    Bij e-mail van 8 juli 2021 (hierna: de e-mail) heeft het college [wederpartij] meegedeeld dat er doseerlichten geplaatst gaan worden bij de fietsersoversteek op de Heikantstraat nabij de Burgemeester Uijenstraat en dat daarvoor geen verkeersbesluit hoeft te worden genomen.
    Bij besluit van 23 november 2021 heeft het college het door [wederpartij] daartegen gemaakte bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
    Bij uitspraak van 20 oktober 2022 heeft de rechtbank het door [wederpartij] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 23 november 2021 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
    Tegen deze uitspraak heeft het college hoger beroep ingesteld.
    [wederpartij] heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [wederpartij] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 15 februari 2024, waar het college, vertegenwoordigd door mr. D.T. Roelofs en A.C.M. Schoesters, en [wederpartij], vergezeld door zijn [partner], zijn verschenen.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       Het wettelijk kader staat in de bijlage bij deze uitspraak. De bijlage maakt deel uit van de uitspraak.
    2.       Het college gebruikt afwisselend de termen doseerlichten en verkeerslichten. De Afdeling gebruikt hierna - in navolging van de rechtbank - de term verkeerslichten uit het toepasselijke wettelijke kader. Voor deze zaak maakt dat geen verschil.
    3.       [wederpartij] woont aan de [locatie] in Waalre. Het college heeft inmiddels bij de fietsersoversteek op de Heikantstraat, nabij de Burgemeester Uijenstraat, verkeerslichten geplaatst. Het wegdek heeft daar twee rijbanen met een tussenberm voor de overstekende fietsers. Voor beide rijrichtingen zijn verkeerslichten geplaatst met een bijbehorende stopstreep. Daarmee wil het college het doorgaand verkeer ontmoedigen om de Heikantstraat te gebruiken als sluiproute en in plaats daarvan over de nieuwe N69 te rijden.
    4.       [wederpartij] is het niet eens met de plaatsing van de verkeerslichten. De verkeerslichten staan op een afstand van ongeveer 25 meter tot zijn voordeur. [wederpartij] stelt dat hij en zijn partner door het stoppen en optrekken van de auto’s geluidhinder ervaren, waardoor zij ’s nachts slecht slapen. Ook hebben zij last van een slechte luchtkwaliteit.
    5.       In geschil is of het college voor het plaatsen van de verkeerslichten met de daarbij behorende stopstrepen op grond van artikel 15, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994) een verkeersbesluit had moeten nemen en of de e-mail ziet op een feitelijke handeling.
    Het besluit op bezwaar
    6.       Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat voor het plaatsen van de verkeerslichten op grond van artikel 15, tweede lid, van de Wvw 1994 geen verkeersbesluit hoeft te worden genomen. Het plaatsen van de verkeerslichten is volgens het college een feitelijke handeling, waartegen geen bezwaar kan worden gemaakt. Het college heeft het bezwaar van [wederpartij] daarom niet-ontvankelijk verklaard.
    Uitspraak van de rechtbank
    7.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college het bezwaar van [wederpartij] ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Volgens de rechtbank is de in de e-mail opgenomen weigering van het college om een verkeersbesluit te nemen, een weigering om een besluit te nemen. Het college heeft niet onderkend dat uit artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) volgt dat de weigering om een besluit te nemen met een besluit moet worden gelijkgesteld en vatbaar is voor bezwaar en beroep. De rechtbank heeft vastgesteld dat er dus sprake is van een weigering om een besluit te nemen waartegen bezwaar kan worden gemaakt en dat [wederpartij] dat ook heeft gedaan.
    8.       De rechtbank heeft verder geoordeeld dat het college een verkeersbesluit had moeten nemen voor het plaatsen van de verkeerslichten. Naar het oordeel van de rechtbank is een verkeerslicht een verkeersteken waarvoor gelet op artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994 een verkeersbesluit moet worden genomen. De rechtbank heeft verwezen naar hoofdstuk III. Verkeerstekens, § 3. Verkeerslichten, van het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (hierna: Rvv 1990). Daaruit volgt volgens de rechtbank dat er met het plaatsen van de verkeerslichten een verbod, bij rood licht, en een gebod, bij groen licht, is ontstaan, zoals bedoeld in artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994.
    Beoordeling hoger beroep
    Had het college een verkeersbesluit moeten nemen?
    9.       Uit het tweede lid van artikel 15 van de Wvw 1994 vloeit geen verplichting voort om een verkeersbesluit te nemen. Hierover zijn partijen het eens.
    10.     Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de in artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1990 bedoelde algemene maatregel van bestuur niet het Rvv 1990 is maar het Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW) (hierna: Babw). Het plaatsen van verkeerslichten en aanbrengen van stopstrepen valt volgens het college, gelet op artikel 12 van het Babw, niet onder artikel 15, eerste lid, van de Wvw 1994. Er hoeft dus geen verkeersbesluit genomen te worden volgens het college.
    11.     De in het eerste lid van artikel 15 van de Wvw 1994 genoemde algemene maatregel van bestuur is het Babw (vergelijk onder meer de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2022, ECLI:NL:RVS:2022:759, onder 9). In hoofdstuk II. Verkeerstekens en maatregelen ter regeling van het verkeer, § 1. Verkeerstekens, van het Babw staan de verkeerstekens opgesomd. In artikel 3, aanhef en onder b, worden verkeerslichten genoemd. In artikel 5 wordt voor verkeerslichten verwezen naar de artikelen 68 tot en met 75 van het Rvv 1990. Dat artikel 68, eerste lid, van het Rvv 1990 een gebod en verbod inhoudt, betekent, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet dat een verkeersbesluit moet worden genomen. Het college heeft er naar het oordeel van de Afdeling namelijk terecht op gewezen dat verkeerslichten niet worden genoemd in artikel 12 van het Babw. Dat artikel staat in § 4. Plaatsing en verwijdering van verkeerstekens krachtens een verkeersbesluit, van hoofdstuk II van het Babw. De rechtbank heeft met haar enkele verwijzing naar hoofdstuk III, § 3, van het Rvv 1990, deze systematiek van het Babw niet onderkend. De Afdeling overweegt verder dat de stelling van [wederpartij] in zijn schriftelijke uiteenzetting dat de in artikel 12, onder l, van het Babw genoemd doorgetrokken strepen, ook stopstrepen zijn, niet klopt. De Afdeling verwijst daarvoor naar hoofdstuk IV, paragraaf 2, onder 4 en 6, van de Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens. Dit betekent dat het college voor het plaatsen van de verkeerslichten bij de fietsersoversteek nabij de Burgemeester Uijenstraat en het aanbrengen van de stopstrepen, geen verkeersbesluit hoefde te nemen. Daarmee is, anders dan de rechtbank heeft overwogen, de mededeling dat geen verkeersbesluit hoeft te worden genomen, geen weigering een besluit te nemen.
    Het betoog is terecht voorgedragen, maar leidt gelet op het hierna volgende, niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak.
    Motiveringsgebrek
    12.     Zoals het college op de zitting naar voren heeft gebracht, heeft het besluit van 23 november 2021 een motiveringsgebrek. Het college is daarin voor zijn standpunt dat geen verkeersbesluit hoeft te worden genomen, niet ingegaan op het eerste lid van artikel 15 van de Wvw 1994.
    Feitelijk handelen
    13.     Het college betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat de e-mail een mededeling is van feitelijk handelen, die geen rechtsgevolg heeft. Hij college wijst op de uitspraak van de Afdeling van 26 mei 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BM5625.
    14.     De mededeling dat er verkeerslichten geplaatst gaan worden bij de fietsersoversteek op de Heikantstraat, nabij de Burgemeester Uijenstraat, moet, gelet op artikel 68, eerste lid, van het Rvv 1990, worden geacht mede te zijn gericht op het rechtsgevolg dat de in dat artikel genoemde geboden en het daarin genoemde verbod ter plaatse van kracht worden. Dit betekent dat sprake is van een publiekrechtelijke rechtshandeling en dat de e-mail een besluit is als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb, waartegen op grond van de artikelen 7:1 en 8:1 van de Awb bezwaar kan worden gemaakt. De Afdeling wijst ter vergelijk op haar uitspraak van 4 juli 1996, ECLI:NL:RVS:1996:ZF2254. De door het college genoemde uitspraak van 26 mei 2010 gaat over het verwijderen van parkeerplaatsen. Dat is een ander geval, alleen al omdat daarmee geen gebod of verbod van kracht wordt.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    15.     Gelet op het voorgaande heeft het college het bezwaar van [wederpartij] ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank is dus terecht tot dit oordeel gekomen, zij het op onjuiste gronden.
    16.     Het hoger beroep is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank zal, met verbetering van de gronden waarop deze rust, worden bevestigd.
    17.     Dit betekent dat het college een nieuw besluit op het bezwaar moet nemen. In dat besluit moet het college, op basis van de bezwaren van [wederpartij], beoordelen of het besluit om verkeerslichten te plaatsen bij de fietsersoversteek op de Heikantstraat, nabij de Burgemeester Uijenstraat, in stand kan blijven.
    Proceskosten
    18.     Het college moet de proceskosten van [wederpartij] op de hierna vermelde wijze vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Waalre tot vergoeding van bij [wederpartij] in verband met de behandeling van de in hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 107,58;
    III.      bepaalt dat van het college van burgemeester en wethouders van Waalre een griffierecht van € 548,00 wordt geheven.
    Aldus vastgesteld door mr. C.H. Bangma, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. P.A. de Vink, griffier.
    w.g. Bangma
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. De Vink
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 10 april 2024
    154-1068
     
    BIJLAGE - Wettelijk kader
     
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 1:3
    1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
    […]
    Artikel 6:2
    Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:
    a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
    […].
    Wegenverkeerswet 1994
    Artikel 15
    1. De plaatsing of verwijdering van de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen verkeerstekens, en onderborden voor zover daardoor een gebod of verbod ontstaat of wordt gewijzigd, geschiedt krachtens een verkeersbesluit.
    2. Maatregelen op of aan de weg tot wijziging van de inrichting van de weg of tot het aanbrengen of verwijderen van voorzieningen ter regeling van het verkeer geschieden krachtens een verkeersbesluit, indien de maatregelen leiden tot een beperking of uitbreiding van het aantal categorieën weggebruikers dat van een weg of weggedeelte gebruik kan maken.
    Besluit administratieve bepalingen inzake het wegverkeer (BABW)
    Hoofdstuk II. Verkeerstekens en maatregelen ter regeling van het verkeer
    § 1. Verkeerstekens
    Artikel 3
    Verkeerstekens zijn:
    […]
    b. verkeerslichten en
    c. verkeerstekens op het wegdek.
    […].
    Artikel 5
    De verkeerslichten zijn de lichten genoemd in de artikelen 68 tot en met 75 van het RVV 1990.
    […].
    § 4. Plaatsing en verwijdering van verkeerstekens krachtens een verkeersbesluit
    Artikel 12
    De plaatsing of verwijdering van de hierna genoemde verkeerstekens moet geschieden krachtens een verkeersbesluit:
    a. de volgende borden:
    […];
    b. de volgende verkeerstekens op het wegdek:
    I. doorgetrokken strepen;
    […].
    […].
    Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 (RVV 1990)
    Hoofdstuk III. Verkeerstekens
    […]
    § 3. Verkeerslichten
    Artikel 68
    1. Bij driekleurige verkeerslichten betekent:
    a. groen licht: doorgaan;
    b. geel licht: stop; voor bestuurders die het teken zo dicht genaderd zijn dat stoppen redelijkerwijs niet meer mogelijk is: doorgaan;
    c. rood licht: stop.
    […].
    […].
    § 4. Verkeerstekens op het wegdek
    Artikel 76
    1. Een doorgetrokken streep die zich niet langs de rand van de rijbaanverharding bevindt, mag niet worden overschreden. […]
    […].
    […].
    Artikel 79
    Bestuurders moeten voor een voor hen bestemde stopstreep stoppen, indien stoppen op grond van dit besluit is verplicht.
    […].
    Uitvoeringsvoorschriften BABW inzake verkeerstekens
    Hoofdstuk IV. Verkeerstekens op het wegdek
    […]
    Paragraaf 2. Voorschriften voor de afzonderlijke tekens op het wegdek
    […]
    4. De doorgetrokken streep als bedoeld in artikel 76 van het RVV 1990
    Uitvoering
    De minimumlengte van de doorgetrokken streep bedraagt 20 m.
    […]
    6. De stopstreep, zoals bedoeld in artikel 79 van het RVV 1990
    Toepassing en plaatsing
    Voor een verkeerslicht als bedoeld in de artikelen 68 tot en met 72 van het RVV 1990 […] wordt een stopstreep aangebracht om duidelijk te maken op welke plaats door de bestuurders gestopt dient te worden.
    […].
    […].