ECLI:NL:RVS:2025:1838, Raad van State, 23-04-2025, 202400674/1/R1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 21 september 2022 heeft het college van burgemeester en wethouders van Utrecht geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van de bovenste verdieping van de woning aan de [locatie] in Utrecht. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Utrecht. De woning bestaat uit vier bouwlagen. De vierde bouwlaag is aan de achterzijde van de woning terugliggend ten opzichte van de twee daaronder gelegen bouwlagen. [appellant] wil de vierde bouwlaag vergroten tot het oppervlak van de daaronder gelegen bouwlagen zodat niet langer sprake zal zijn van een terugliggende bouwlaag. Aldus kan er een extra kamer aan de achterzijde van de woning komen. Om dit plan te kunnen realiseren heeft hij een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van het hoofdgebouw.

202400674/1/R1.
    Datum uitspraak: 23 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Utrecht,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 29 december 2023 in zaak nr. 23/3990 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Utrecht.
    Procesverloop
    Bij besluit van 21 september 2022 heeft het college geweigerd aan [appellant] een omgevingsvergunning te verlenen voor het vergroten van de bovenste verdieping van de woning aan de [locatie] in Utrecht.
    Bij besluit van 5 juli 2023 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 29 december 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting ingediend.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 maart 2025, waar [appellant], en het college, vertegenwoordigd door mr. J.M. Hillenaar en K. Lode, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 16 juni 2022. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Utrecht. De woning bestaat uit vier bouwlagen. De vierde bouwlaag is aan de achterzijde van de woning terugliggend ten opzichte van de twee daaronder gelegen bouwlagen. [appellant] wil de vierde bouwlaag vergroten tot het oppervlak van de daaronder gelegen bouwlagen zodat niet langer sprake zal zijn van een terugliggende bouwlaag. Aldus kan er een extra kamer aan de achterzijde van de woning komen. Om dit plan te kunnen realiseren heeft hij een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van het hoofdgebouw.
    Op het moment van de aanvraag gold de beheersverordening "Pijlsweerd, Tuinwijk, Tuindorp Oost e.o." en had het perceel waarop de woning van [appellant] staat de bestemmingen "Besluitvak 1", "Archeologie" en "Besluitsubvlak 19". Het college stelt zich op het standpunt dat het bouwplan in strijd is met de beheersverordening omdat deze het niet toestaat het hoofdgebouw te vergroten. Het college is niet bereid medewerking te verlenen aan het bouwplan door toepassing te geven aan artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2˚, van de Wabo en heeft daarom de vergunning geweigerd. De rechtbank heeft het beroep van [appellant] tegen de weigering van de vergunning ongegrond verklaard. [appellant] is het hiermee niet eens. Hij is van mening dat het college de vergunning had moeten verlenen om het woongenot van hem en zijn gezin te vergroten.
    Relevante wettelijke bepalingen
    3.       De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Strijd met de beheersverordening
    4.       [appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college aan de weigering van de omgevingsvergunning geen strijd met de beheersverordening ten grondslag mocht leggen. Hij voert aan dat het bouwplan in overeenstemming is met artikel 3 van de beheersverordening. Ook is volgens hem de vrijstelling ingevolge artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening van 21 oktober 2009 waarmee onder meer de bouw van zijn woning mogelijk is gemaakt, ten onrechte niet in de beheersverordening verwerkt. In zoverre moet de beheersverordening volgens [appellant] buiten toepassing worden gelaten.
    4.1.    Het college heeft zich op het standpunt gesteld dat het bouwplan in strijd is met de beheersverordening, omdat door realisering van het bouwplan de woning wordt vergroot en volgens artikel 3 van de beheersverordening bestaande bouwwerken alleen mogen worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen en op dezelfde locatie.
    In artikel 1.10, onder b, van de beheersverordening is "bestaande bouwwerken" als volgt gedefinieerd: "bouwwerken die op het tijdstip van de vaststelling van de verordening (1) aanwezig zijn én bij of krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht zijn gebouwd; (2) nog kunnen worden gebouwd krachtens een omgevingsvergunning voor het bouwen". Volgens [appellant] is het bouwplan niet in strijd met artikel 3 van de beheersverordening omdat onder het begrip "bestaande bouwwerken" ook de in de vrijstelling van 21 oktober 2009 opgenomen - ruimere - afmeting van zijn woning valt, die de vergroting mogelijk zou maken. De Afdeling deelt die conclusie niet. Met het verlenen van de bouwvergunning voor de bouw van de woning van [appellant], dus met een terugliggende bouwlaag op de bovenste verdieping, is van de vrijstelling gebruik gemaakt. Daarmee is de vrijstelling uitgewerkt. Dat betekent dat de vrijstelling van 21 oktober 2009 geen recht meer geeft om de bestaande woning te vergroten zoals met de aanvraag wordt beoogd. In artikel 1.10, onder b, van de beheersverordening (bestaande bouwwerken) gaat het over hetgeen met de verleende vergunning is gerealiseerd of nog kan worden gerealiseerd en die situatie doet zich hier niet voor. De Afdeling verwijst in dit verband naar de uitspraak van 24 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2989, onder 9.1, waarin de Afdeling eerder ten aanzien van de woning van [appellant] overwoog dat de vrijstelling geen voortdurende werking heeft.
    4.2.    Over de stelling van [appellant] dat de beheersverordening buiten toepassing moet worden gelaten, overweegt de Afdeling als volgt. Een rechter kan een algemeen verbindend voorschrift dat geen wet in formele zin is, in een zaak over een besluit dat op dat voorschrift gebaseerd is, toetsen op rechtmatigheid. In het bijzonder gaat het daarbij om de vraag of het voorschrift niet in strijd is met hogere regelgeving. De rechter komt ook de bevoegdheid toe te beoordelen of dat algemeen verbindend voorschrift een voldoende deugdelijke grondslag biedt voor het besluit waarover de zaak gaat. Bij die indirecte toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer, waarbij de toetsing wordt verricht op de wijze zoals de Afdeling die heeft uiteengezet in haar uitspraak van 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:452.
    De stelling van [appellant] dat de stukken die ten grondslag liggen aan de vrijstelling van 21 oktober 2009 in strijd met het beginsel van rechtszekerheid niet zijn opgenomen in de beheersverordening, maakt niet dat artikel 3 van de beheersverordening buiten toepassing moet worden gelaten. Anders dan [appellant] veronderstelt, is het deels ongebruikte deel van de vrijstelling van 21 oktober 2009 geen bestaand recht dat in een nadien vastgestelde beheersverordening of nadien vastgesteld bestemmingsplan alsnog opgenomen moet worden. De rechtbank heeft dan ook terecht geen aanleiding gezien om artikel 3 van de beheersverordening buiten toepassing te laten.
    4.3.    De conclusie is dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het college aan [appellant] mocht tegenwerpen dat het bouwplan in strijd is met artikel 3 van de beheersverordening.
    Het betoog slaagt niet.
    De weigering van de omgevingsvergunning
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van de beheersverordening niet mocht weigeren. Hij voert daartoe aan dat de stedenbouwkundige afdeling de ontwikkeling van vier of vijf bouwlagen in de omgeving van zijn woning wel wenselijk heeft geacht. [appellant] verwijst in dit verband naar bouwprojecten aan de Nolenslaan, de Draaiweg en het Willem van Abcoudeplein. Het college heeft daarom niet zonder meer het advies van de stedenbouwkundige afdeling aan het besluit ten grondslag kunnen leggen. [appellant] heeft belang bij het uitbreiden van zijn woning. Hij wil graag een extra slaapkamer realiseren aan de achterzijde van zijn woning vanwege de toegenomen geluidshinder door de verkeersdrukte aan de Talmalaan. Dat belang moet hier zwaarder wegen dan de volgens [appellant] tegenstrijdige en willekeurige stedenbouwkundige argumenten.
    5.1.    Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van de beheersverordening een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De bestuursrechter beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    5.2.    Nog daargelaten het betoog van [appellant] dat het college toepassing had kunnen geven aan de zogenaamde binnenplanse afwijkingsbevoegdheid in artikel 12 van de beheersverordening, stelt de Afdeling voorop dat zowel bij toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1˚, van de Wabo, als bij het bepaalde onder 2˚, het college de betrokken belangen moet afwegen en dat in beide situaties de omgevingsvergunning slechts kan worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.
    5.3.    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank terecht overwogen dat het college gelet op de door hem uitgevoerde belangenafweging de omgevingsvergunning heeft mogen weigeren. 
    Het college heeft zijn weigering om af te wijken van artikel 3 van de beheersverordening gebaseerd op het advies van de stedenbouwkundige afdeling van 5 juni 2023 dat als bijlage bij het besluit van 5 juli 2023 is gevoegd. Daarin staat dat de woning van [appellant] deel uitmaakt van het bouwblok Talmalaan nrs. 3 tot en met 53. Behalve de hoekpanden van het bouwwlok hebben alle woningen een terugliggende vierde bouwlaag. Op dit moment is er een eenduidige opzet van het gehele bouwblok die zal worden doorbroken met het realiseren van het bouwplan van [appellant]. Het resulteert in verrommeling van de stedenbouwkundige opzet als één of meerdere woningen een doorlopende bouwlaag hebben en de rest niet. Volgens de stedenbouwkundige afdeling is het ook niet gewenst om de vierde bouwlagen van alle woningen binnen het blok op te trekken omdat daarmee de ruimtelijke balans en de hierarchie in het bouwblok wordt aangetast. De bestaande teruggelegen bovenste bouwlaag zorgt ervoor dat er geen hoge wand ontstaat in het binnenterrein van het bouwblok of aan het "pocketpark". Verder staat in het advies dat het realiseren van het bouwplan zal leiden tot ongewenste precedentwerking. Ook heeft het nadelige effecten op de bezonning van het binnenterrein en het zuidelijk gelegen dakterras.
    Over het betoog van [appellant] dat de stedenbouwkundige afdeling tegenstrijdige adviezen geeft en het college zich daarom niet heeft mogen baseren op dit advies overweegt de Afdeling als volgt. De woning van [appellant] heeft vier bouwlagen. Het door hem ingediende bouwplan ziet niet op het toevoegen, maar op het vergroten van de bovenste bouwlaag. Dat de stedenbouwkundige afdeling positief heeft geadviseerd over bouwblokken met vier of vijf bouwblokken, zegt niet iets over de vraag of de stedenbouwkundige afdeling ook in die gevallen positief zou adviseren over het uitbreiden van de bovenste verdieping. [appellant] heeft het advies van de stedenbouwkundige afdeling over het Willem van Abcoudeplein geciteerd en daarin staat juist dat de stedenbouwkundige afdeling de eis stelt dat de bovenste vijfde bouwlaag terug ligt, zodat de ruimtelijke impact in het straatbeeld ervan beperkt is. De Afdeling deelt dus niet de conclusie van [appellant] dat de stedenbouwkundige afdeling in andere gevallen wel positief heeft geadviseerd over het vergroten van de bovenste verdieping. In wat [appellant] verder heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het college zich niet mocht baseren op het advies van de stedenbouwkundige afdeling.
    [appellant] heeft op de zitting gemotiveerd uiteengezet dat hij door een wegafsluiting meer geluidshinder ondervindt door het toegenomen verkeer in de Talmalaan en daarom graag een extra slaapkamer aan de achterzijde van de woning wil realiseren. Op de zitting van de Afdeling hebben het college en [appellant] toegelicht dat over de besluitvorming over het verkeer een rechterlijke procedure loopt. De omstandigheid dat [appellant] geluidshinder ervaart, maakt echter niet dat het college de vergunning tot uitbreiding van de woning niet heeft kunnen weigeren. Het bouwplan is in strijd met de beheersverordening en het college heeft in het kader van de belangenafweging het behoud van de stedenbouwkundige opzet van het bouwblok zwaarder mogen laten wegen. In het door [appellant] aangevoerde ziet de Afdeling evenals de rechtbank geen grond voor het oordeel dat de nadelige gevolgen van het in bezwaar gehandhaafde besluit van 21 september 2022 onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    6.       Het hoger beroep is ongegrond. De Afdeling bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
    7.       Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    bevestigt de aangevallen uitspraak.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, voorzitter, en mr. G.O. van Veldhuizen en mr. M.J.M. Ristra-Peeters, leden, in tegenwoordigheid van mr. L.C.M. Wijgerde, griffier.
    w.g. Jurgens
    voorzitter
    w.g. Wijgerde
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
    672-1124
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
    Artikel 2.1
    1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
    a. het bouwen van een bouwwerk;
    […];
    c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.
    […].
    Artikel 2.12
    Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    1. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,
    2. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […].
    Beheersverordening "Pijlsweerd, Tuinwijk, Tuindorp Oost e.o"
    Artikel 3 Bestaand gebruik en bestaande bouwwerken
    a. de in het verordeningsgebied (ook wel weergegeven in vlak 19) gelegen gronden en bestaande bouwwerken mogen worden gebruikt overeenkomstig het bestaande gebruik;
    b. bestaande bouwwerken mogen worden vervangen door bouwwerken van dezelfde afmetingen en op dezelfde locatie.
    Artikel 12 Overige regels
    Burgemeester en wethouder kunnen, mits geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan het straat- en bebouwingsbeeld, de woonsituatie, de milieusituatie, de verkeersveiligheid, de sociale veiligheid en de gebruiksmogelijkheden van de aangrenzende gronden, afwijken van:
    a. de in de gebiedsregels gegeven maten, afmetingen, percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages;
    b. de gebiedsregels voor het plaatsen van bouwwerken, geen gebouwen zijde, ten behoeve van vlucht- en/of noodtrappen;
    c. het overschrijden van de maximale bouwhoogte van gebouwen voor het plaatsen van hekwerken of borstweringen ten behoeve van dakterrassen, met dien verstande dat de maximale bouwhoogte met niet meer dan 1,50 meter mag worden overschreden;
    d. de gebiedsregels ten aanzien van de hoogte van bouwwerken, geen gebouwen zijnde en toestaan dat de hoogte van de bouwwerken, geen gebouwen zijnde, wordt vergroot tot niet meer dan 10 meter;
    e. het bepaalde ten aanzien van de maximale bouwhoogte van gebouwen en toestaan dat de bouwhoogte van de gebouwen wordt verhoogd ten behoeve van plaatselijke verhogingen, zoals liftkokers, trappenhuizen, lichtkappen.