ECLI:NL:RBLIM:2021:8527, Rechtbank Limburg, 12-11-2021, ROE 21/2480 en ROE 21/2160
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2021-11-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Ontvankelijkheid, art. 6:13 Algemene wet bestuursrecht (Awb), Aarhus, belanghebbende, vrijstelling artikel 19, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), overgangsrecht, bouw-omgevingsvergunning, bruikbaarheid vrijstelling, herhaalde toepassing, uitvoerbaarheid, goede ruimtelijke onderbouwing, strijd met beleid, actualisering, herbegrenzing EHS, ladder voor duurzame verstedelijking, belangenafweging, wateroverlast. 
        Betreft verzoek om een voorlopige voorziening hangende beroep tegen een met een onder de WRO verleende vrijstelling verleende omgevingsvergunning voor het bouwen van een woning. De rechtbank overweegt dat eiseres belanghebbende is en dat artikel 6:13 van de Awb niet kan worden tegengeworpen. De rechtbank is verder van oordeel dat de vrijstelling nog mag worden gebruikt voor het verlenen van de bestreden bouw-omgevingsvergunning en dat de ruimtelijke onderbouwing toereikend is geactualiseerd en niet in strijd is met geldend beleid. Met de belangen van eiseres is voldoende rekening gehouden. Het beroep is ongegrond verklaard en het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen.

RECHTBANK limburg
    
    
      Zittingsplaats Roermond
    
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROE 21/2160 en 21/2480
    
    
    
      
        uitspraak van de voorzieningenrechter van  12 november 2021                     
      
      
        op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
      
    
    
    
      [eiseres] , te [woonplaats 1] , eiseres,
    
    
      en
    
    
    het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder,
    (gemachtigde: mr. M.A.M.A. Huppertz).
    
    Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [derde-partij] , te [woonplaats 2] .
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Bij besluit van 14 juli 2021 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan [derde-partij] (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor het bouwen van een woning aan de [straatnaam] te [plaatsnaam] .
    
    
    
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
    
    
    
      Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. 
    
    
    
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 oktober 2021. Eiseres is verschenen, bijgestaan door [naam] . Verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Vergunninghouder is verschenen vergezeld door zijn echtgenote. 
    
    
    
      Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
    
    
    
  
  
    Overwegingen
    
    
      
        Feiten en omstandigheden
      
    
    
    1. Op 11 februari 2003 heeft verweerder een vrijstellingsverzoek voor de realisatie van een twaalftal bouwkavels ontvangen in verband met de voorgenomen bouw van twaalf woningen aan de [straatnaam] in Heerlen, stadsdeel [plaatsnaam] .
    2. De bouwkavels zijn gelegen binnen het bestemmingsplan “Bedrijfsterrein De Koumen 1978”, dat door de gemeenteraad van de voormalige gemeente [plaatsnaam] op 11 mei 1978 is vastgesteld en op 25 september 1979 door Gedeputeerde Staten van Limburg gedeeltelijk is, goedgekeurd. Dit bestemmingsplan gold ten tijde van het vrijstellingsverzoek en geldt nu nog steeds. De gronden waarop de twaalf woningen zijn voorzien zijn daarin bestemd voor bedrijfs- en recreatieve doeleinden. De ontwikkeling van woningen past daar niet in. 
    
    3. Bij besluit van 12 oktober 2004 (het vrijstellingsbesluit) heeft verweerder met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de - inmiddels vervallen - Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) vrijstelling verleend voor de realisatie van een twaalftal bouwkavels ten behoeve van de bouw van twaalf vrije sector woningen aan de [straatnaam] . Aan het vrijstellingsbesluit lag een ‘Ruimtelijke onderbouwing [straatnaam] ’ van november 2003 ten grondslag met de daarbij gevoegde bijlagen. 
    
    4. Op 24 november 2020 heeft vergunninghouder bij verweerder een aanvraag om een (bouw)omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een woning aan de [straatnaam] te [plaatsnaam] op het perceel kadastraal bekend [kadastrale gegevens] . Dit betreft één van de bouwkavels waarop het vrijstellingsbesluit ziet.
    
    5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo verleend. Verweerder heeft daarbij gebruik gemaakt van het vrijstellingsbesluit en dit geactualiseerd (met een aanvullingsdocument van 10 oktober 2020 op een eerdere aanvulling van 28 februari 2014), waardoor dit vrijstellingsbesluit ook onderdeel is van het bestreden besluit. Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de beroepsgronden een aantal keer aangevuld. 
    
    
      
        De ontvankelijkheid van het beroep: artikel 6:13 Awb
      
    
    
    6. De beroepsgronden, die onder meer zien op vrees voor wateroverlast, op herbegrenzing van de ecologische hoofdstructuur (EHS) en op de behoefte aan woningen op deze locatie, zijn in wezen gericht tegen de geactualiseerde vrijstelling uit 2004. Eiseres heeft destijds geen zienswijzen tegen het ter inzage gelegde ontwerpvrijstellingsbesluit ingediend. Eiseres heeft ook geen zienswijzen ingediend tegen het ontwerpbesluit tot verlening van de (bouw)omgevingsvergunning. Zij stelt echter dat artikel 6:13 van de Awb haar, gelet op de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 14 april 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:786) niet kan worden tegengeworpen omdat zij belanghebbende is bij het bestreden besluit. 
    
    7. De voorzieningenrechter stelt vast dat de Afdeling in de genoemde uitspraak van 14 april 2021 heeft geconcludeerd dat wat in artikel 6:13 van de Awb is bepaald in zoverre voor belanghebbenden bij "Aarhus-besluiten" niet in overeenstemming is met artikel 9, tweede lid, van het Verdrag van Aarhus en aanpassing behoeft door de wetgever. Zolang zo’n wijziging van de wet er niet is, moet worden voorzien in een oplossing. Artikel 6:13 van de Awb mag aan belanghebbenden bij "Aarhus-besluiten" niet worden tegengeworpen, omdat artikel 9, tweede lid, van het verdrag zich daartegen verzet. Welke besluiten "Aarhus-besluiten" zijn en dus in een concreet geval onder de werkingssfeer van artikel 6 van het verdrag vallen, is niet in algemene zin aan te geven. Omdat het volgens de Afdeling in de rechtspraktijk onwerkbaar is om te moeten vaststellen wanneer het Verdrag van Aarhus van toepassing is, kiest de Afdeling in afwachting van een oplossing door de wetgever daarom voor een uit oogpunt van rechtsbescherming ruimhartige uitleg van het verdrag, vooral ook om te verzekeren dat het uit het verdrag voorvloeiende recht op toegang tot de rechter niet een te beperkte invulling krijgt. Daarom zal in alle gevallen waarin in omgevingsrechtelijke zaken de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is toegepast, artikel 6:13 van de Awb niet worden tegengeworpen aan belanghebbenden. Daarbij beschouwt de Afdeling als omgevingsrechtelijke zaken onder meer de zaken over besluiten op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.
    
    8. Uit het voorgaande en het hierna opgenomen overgangsrecht volgt dat eiseres, in navolging van hetgeen de Afdeling in de uitspraak van 14 april 2021 heeft overwogen, in haar beroep wordt ontvangen ondanks dat zij geen zienswijze heeft ingediend, mits zij als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt.
    
    
      
        De ontvankelijkheid van het beroep: is eiseres belanghebbende bij het bestreden besluit?
      
    
    
    9. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. 
    
    10. Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, moet een natuurlijk persoon volgens vaste jurisprudentie een voldoende objectief bepaalbaar, eigen, persoonlijk belang hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit. Bij een besluit in het omgevingsrecht, zoals het onderhavige, gaat het daarbij vooral om het afstands- en zichtcriterium. 
    
    11. De voorzieningenrechter stelt vast dat het beroep alleen kan worden geacht gericht te zijn tegen de verleende omgevingsvergunning en het daaraan ten grondslag liggende vrijstellingsbesluit, voor zover dat besluit het mogelijk maakt om op het perceel [kadastrale gegevens] een woning op te richten. Het beroep kan dus niet gericht zijn tegen het vrijstellingsbesluit voor de overige bouwkavels. Tegen het vrijstellingsbesluit staat immers, ingevolge de WRO en (een redelijke uitleg van) het overgangsrecht in het kader van de vervanging daarvan door latere wetgeving, uitsluitend beroep open tegelijk met het besluit over verlening van een bouwvergunning (inmiddels: omgevingsvergunning voor activiteit bouwen).
    
    12. De voorzieningenrechter stelt vast dat de afstand van de woning van eiseres tot de grens van het kadastrale perceel van vergunninghouder minder dan 90 meter bedraagt en dat de afstand tot de in aanbouw zijnde woning van vergunninghouder minder dan 100 meter bedraagt. Tevens bestaat vanuit de woning van eiseres zijdelings en dus enig zicht op de woning van vergunninghouder. Nu de afstand minder dan 100 meter bedraagt en zicht niet ontbreekt, is de voorzieningenrechter van oordeel dat eiseres als belanghebbende bij het bestreden besluit moet worden aangemerkt. 
    
    
      
        Conclusie over de ontvankelijkheid van het beroep
      
    
    
    13. Gelet op wat onder 8 en onder 12 is overwogen, is het beroep van eiseres ondanks het ontbreken van zienswijzen ontvankelijk. De voorzieningenrechter gaat daarom hierna inhoudelijk in op de door eiseres aangevoerde beroepsgronden.
    Het juridische kader
    
    14. Met ingang van 1 augustus 1965 is de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in werking getreden. Met ingang van 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) in werking getreden. Met ingang van 1 oktober 2010 is de Wabo in werking getreden.
    
    15. Artikel 19, tweede lid, van de (ingetrokken) WRO luidde destijds als volgt:
    “Burgemeester en wethouders kunnen vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist. Het bepaalde in het eerste lid met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing”.
    
    
      Ingevolge artikel 19a, eerste lid, van de WRO bevat het vrijstellingsbesluit, bedoeld in artikel 19, eerste en tweede lid, een beschrijving van het betrokken project, de ruimtelijke onderbouwing en de afwegingen die aan het verlenen van vrijstelling ten grondslag liggen. 
    
    
    16. In artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro is het volgende bepaald:
    “1. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, eerste of tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, waarvan het verzoek is ingediend voor dat tijdstip.
    2 (…).
    
      3. Het recht zoals dat gold vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet blijft van toepassing ten aanzien van een aanvraag om bouwvergunning en een besluit tot verlening daarvan in overeenstemming met een verleende vrijstelling als bedoeld in het eerste lid”.
    
    17. In artikel 1.5b, eerste lid, van de Invoeringswet Wabo is het volgende bepaald:
    “In afwijking van artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening wordt een vrijstelling als bedoeld in dat artikel, die op het tijdstip van inwerkingtreding van artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is verleend, maar nog niet onherroepelijk is, voor zover die vrijstelling ziet op een bouwactiviteit waarvoor onmiddellijk voor dat tijdstip nog geen aanvraag om bouwvergunning als bedoeld in artikel 40 van de Woningwet is ingediend, gelijkgesteld met een beschikking van het bevoegd gezag, bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, met betrekking tot de eerste fase van een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.5 van die wet voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van die wet”.
    
    
      In artikel 1.5b, derde lid, van de Invoeringswet Wabo is, onder verwijzing naar artikel 1.5a, derde lid, bepaald dat, indien een vrijstelling is voorbereid met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht, een omgevingsvergunning tweede fase, die gebruik maakt van die vrijstelling, eveneens moet worden voorbereid met toepassing van de uitgebreide voorbereidingsprocedure als bedoeld in paragraaf 3.3 van de Wabo, gelezen in samenhang met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb. 
    
    
    18. Op grond van artikel 2.5, eerste lid, van de Wabo kan een omgevingsvergunning in twee fasen worden verleend.
    
    
      In artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo is bepaald dat het besluit met betrekking tot de eerste fase bij het besluit met betrekking tot de tweede fase kan worden gewijzigd, voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning.
    
    
    
      Ingevolge artikel 2.5, achtste lid, van de Wabo worden de beschikkingen, waarbij positief is beslist op de aanvragen met betrekking tot de eerste en tweede fase, als deze in werking zijn getreden, tezamen aangemerkt als een omgevingsvergunning.
    
    
    
      In artikel 6.3 van de Wabo is het volgende bepaald:
      “Indien een vergunning met toepassing van artikel 2.5 in fasen wordt verleend, treden – in afwijking van de artikelen 6.1 en 6.2a tot en met 6.2c – de beschikkingen met betrekking tot de eerste en tweede fase op dezelfde dag in werking. Deze dag is de laatste van de dagen waarop de beschikkingen, met toepassing van de artikelen 6.1 en 6.2a tot en met 6.2c, elk afzonderlijk in werking zouden treden”.
    
    
    
      
        Algemene opmerkingen over de besluitvorming
      
    
    
    19. Voordat de voorzieningenrechter ingaat op de concrete beroepsgronden van eiseres, maakt de voorzieningenrechter eerst ter verduidelijking enkele algemene opmerkingen over de besluitvorming zoals deze heeft plaatsgevonden en de betekenis van het hiervoor weergegeven overgangsrecht.
    
    20. Voor het perceel geldt nog een bestemmingsplan uit 1978. In 2004 heeft verweerder vrijstelling verleend van dit bestemmingsplan voor de bouw van twaalf woningen, uitgaande van de destijds geldende (wettelijke en jurisprudentiële) vereisten. Een vrijstellingsbesluit zoals het onderhavige (die ziet op bouwvergunningplichtige bouwwerken) werd/wordt ingevolge de toen geldende wetgeving pas appellabel (er staat pas beroep tegen open) via bouwvergunningen die met gebruikmaking van die vrijstelling worden verleend en kan op die manier in delen appellabel en onherroepelijk worden.
    
    21. Gelet op het overgangsrecht (dat mede omdat sprake is van een stapeling van overgangsrecht niet geheel sluitend is) heeft het vrijstellingsbesluit inmiddels te gelden als een omgevingsvergunning eerste fase (voor de activiteit ‘bouwen in strijd met het bestemmingsplan’), met dien verstande dat dit ‘als omgevingsvergunning eerste fase aan te merken vrijstellingsbesluit’ geacht moet worden pas appellabel te worden bij verlening van de omgevingsvergunning tweede fase en dus niet zelfstandig appellabel is zoals een ‘gewone’ omgevingsvergunning eerste fase. Het bestreden besluit is dan de omgevingsvergunning tweede fase (voor de activiteit ‘bouwen’). Omdat het vrijstellingsbesluit niet voldoet aan de eisen die nu ingevolge wet en jurisprudentie gelden voor een omgevingsvergunning voor het afwijken van een bestemmingsplan, heeft verweerder bij het bestreden besluit het vrijstellingsbesluit moeten actualiseren en dat ook kunnen doen op grond van artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo (zie ook de uitspraak van deze rechtbank van 18 juni 2015, ECLI:NL:RBLIM:2015:5121, over hetzelfde vrijstellingsbesluit).
    
    22. De voorzieningenrechter stelt vast dat er feitelijk (en eigenlijk ook juridisch) vrijwel geen verschil is tussen de door verweerder gevolgde werkwijze (verlenen van een omgevingsvergunning tweede fase, met gebruikmaking van het oude, geactualiseerde vrijstellingsbesluit die als omgevingsvergunning eerste fase heeft te gelden) en de werkwijze waarin het bestreden besluit (van 14 juli 2021) niet alleen op de activiteit ‘bouwen’ had gezien maar ook op de activiteit ‘strijd met het bestemmingsplan’, zonder gebruikmaking van het verouderde vrijstellingsbesluit. In beide gevallen geldt immers voor het bestreden besluit de uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure en het vereiste van een actuele goede ruimtelijke onderbouwing en bovendien is in onderhavig geval voor het verlenen van de omgevingsvergunning voor afwijken van het bestemmingsplan (gelet op de daartoe door de gemeenteraad vastgestelde lijst) niet opnieuw een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad vereist. Enerzijds betekent dit dat de keuze om het vrijstellingsbesluit uit 2004 te gebruiken wellicht niet de meest voor de hand liggende keuze is geweest, anderzijds betekent het echter ook dat er in het algemeen geen aanleiding is voor de conclusie dat die werkwijze niet gevolgd had kunnen of mogen worden. Op wat eiseres meer concreet over de bruikbaarheid van het vrijstellingsbesluit heeft aangevoerd, gaat de voorzieningenrechter hierna nader in.
    
    
      
        Mag het vrijstellingsbesluit nog worden gebruikt en is het project uitvoerbaar?
      
    
    
    23. Eiseres voert aan dat de in het verleden verleende vrijstelling niet meer kan worden gebruikt en stelt in dit verband het volgende. 
    
      Volgens eiseres is er sprake van een andere invulling van het project. De gebruikte vrijstelling is niet geschikt voor de woning die nu is vergund omdat het vergunde bouwwerk niet kan worden geschaard onder het begrip ‘echt’ dure koopwoning. Tevens voert eiseres in dit verband aan dat het project waarvoor destijds vrijstelling is verleend niet uitvoerbaar is (gebleken). De kavels zijn na lange tijd ruim voor de helft van de oorspronkelijke prijs te koop aangeboden.
      Eiseres stelt verder dat verweerder tijdig het bestemmingsplan had moeten herzien en dit als basis moeten gebruiken voor omgevingsvergunningverlening in plaats van het vrijstellingsbesluit uit 2004. 
      Tot slot stelt eiseres in dit verband dat het vrijstellingsbesluit niet (meer) bruikbaar is omdat dit is opgebruikt. Met gebruik van het vrijstellingsbesluit is namelijk al eerder een bouwvergunning voor dit perceel afgegeven. Dat betekent dat een nieuw besluit is vereist ten aanzien van de vergunning eerste fase, aldus eiseres. 
    
    
    24. De voorzieningenrechter stelt voorop dat de zogenoemde ‘anticipatie-eis’ en het ‘urgentiecriterium’ dat tot 2000 van toepassing was, niet gold voor een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO. Overigens was ten tijde van het opstellen van de ruimtelijke onderbouwing in 2003 sprake van een ontwerpbestemmingsplan ‘ [straatnaam] ’, waardoor aan de anticipatie-eis wel zou zijn voldaan. Het onderhavige project viel binnen het plangebied van dat ontwerp en voldeed aan de uitgangspunten daarvan. Uiteindelijk is na het ontwerp geen bestemmingsplan met betrekking tot dit gebied vastgesteld, maar dat staat niet aan het verlenen van een vrijstelling ex artikel 19, tweede lid, van de WRO in de weg. In artikel 19, vierde lid, van de WRO, was bepaald dat vrijstelling alleen mocht worden verleend in een gebied waarin het bestemmingsplan tijdig was herzien, maar ook dat zag alleen op vrijstellingen als bedoeld in het eerste lid van artikel 19. Verder volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 23 april 2014 (ECLI:RVS:2014:1437) dat enkel tijdsverloop niet in de weg staat aan het verlenen van een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen op basis van een vrijstelling op grond van de WRO. Ook gelet op hetgeen onder 21 is overwogen, slaagt de beroepsgrond voor zover daarmee in algemene zin is aangevoerd dat de vrijstelling niet bruikbaar is, niet. 
    
    25. De voorzieningenrechter overweegt ten aanzien van de stelling dat het vrijstellingsbesluit niet geldt voor deze woning omdat het volgens eiseres geen ‘echt dure’ woning is als volgt. Uit de beschrijving van het project in de ruimtelijke onderbouwing van januari 2003 blijkt dat het woningbouwplan waarop het vrijstellingsbesluit ziet betrekking heeft op 12 vrije sectorwoningen, geclusterd in twee groepen van kavels. Met het woningbouwplan wordt een bufferzone tussen het hoogstedelijk woonmilieu van Nieuw Lotbroek en de ecologische waarden ten oosten van deze zone ontwikkeld met extensieve bebouwing in de vorm van vrijstaande woningen op relatief grote kavels. Het betreft een inpassing van kwalitatief hoogwaardige, losse bebouwing. Nieuw Lotbroek is als prioritaire buurt in het kader van het Grote Steden Beleid (GSB) aangewezen en daar bestaat een tekort aan woningen in het duurdere segment. De realisatie van die woningen op ruime kavels van meer dan 400 m² is nodig geacht om in Parkstad Limburg in het algemeen en Heerlen in het bijzonder een meer wervend woon- en leefklimaat te kunnen aanbieden. Daartoe is onder meer een behoeftebepaling uitgevoerd, waaruit blijkt dat de behoefte aan vestiging van bewoners in hoge(re) inkomenscategorieën in GSB buurten het grootst is. 
    De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet kan worden gezegd dat de nu vergunde woning niet past in de hiervoor deels weergegeven beschrijving van de woningbouwplannen, zoals weergegeven in de ruimtelijke onderbouwing. De voorzieningenrechter volgt eiseres daarom niet in haar betoog dat alleen ‘echt’ dure woningen, waarbij volgens eiseres te denken valt aan een prijsklasse van € 1.000.000 mogen worden vergund op basis van het vrijstellingsbesluit. Dat geldt ook voor het betoog dat het project niet uitvoerbaar is omdat de verkoop van de kavels en de bouw van de woningen minder voorspoedig is verlopen. Dat het volledige project waarop het vrijstellingsbesluit ziet, nog niet is gerealiseerd, betekent immers niet dat de bouw van een woning op onderhavige kavel, waarop het bestreden besluit ziet, niet uitvoerbaar is. De beroepsgrond slaagt dus ook in zoverre niet. 
    
    26. Ten aanzien van de vraag of de vrijstelling voor deze woning kan worden gebruikt omdat voor de onderhavige kavel al eerder in november 2005 een bouwvergunning voor een andere woning die binnen de vrijstelling paste, is verleend, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Ter zitting is hierover het volgende gebleken. Op 2 november 2005 is aan de toenmalige eigenaar van het perceel [kadastrale gegevens] al een bouwvergunning verleend met gebruikmaking van het vrijstellingsbesluit. Van deze bouwvergunning is nooit gebruik gemaakt en nadat de aanvrager/houder van deze vergunning was overleden, is deze bouwvergunning in 2014 ingetrokken. De vraag is of door de eerdere bouwvergunningverlening (waarbij het vrijstellingsbesluit samen met deze bouwvergunning appellabel is geworden) het vrijstellingsbesluit voor deze kavel is uitgewerkt. 
    
      De voorzieningenrechter overweegt allereest dat de term ‘project’ onder de WRO niet was gedefinieerd. Daaronder kon woningbouw en ook andere ruimtelijke ontwikkelingen worden geschaard. De jurisprudentie van de Afdeling, over de inhoud van een ‘projectbesluit’ op grond van artikel 3.10 van de Wro, (bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:635) is daarop niet van toepassing. Dat betekent dat een WRO-vrijstelling in beginsel niet hoeft te zien op een al concreet vormgegeven bouwplan en dat dit dus kan worden gebruikt om een later geconcretiseerd bouwplan te vergunnen.
      Verder is van belang dat een bouwvergunning die tegelijk met een vrijstelling voor een concreet bouwplan is verleend, is uitgewerkt nadat daarvan gebruik is gemaakt. In dat geval is ook de vrijstelling die het bouwplan mogelijk maakt uitgewerkt omdat beide één samenstel vormen. In het onderhavige geval is van de destijds voor deze kavel ( [kadastrale gegevens] ) verleende bouwvergunning voor het destijds aangevraagde bouwplan door het overlijden van de vergunninghouder geen gebruik gemaakt en is die bouwvergunning daarna ingetrokken. Juridisch gezien bestaat die bouwvergunning daarom niet meer. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat in dat geval niet nogmaals een bouw-omgevingsvergunning kan worden verleend ten behoeve van het realiseren van een woning die (eveneens) binnen de vrijstelling past. De voorzieningenrechter ziet, gelet op de niet gebruikte en ingetrokken bouwvergunning, ook geen aanleiding om (ten nadele van eiseres) van onherroepelijkheid van het vrijstellingsbesluit voor dit perceel uit te gaan. Deze beroepsgrond slaagt niet.
    
    
    
      
        Goede ruimtelijke ordening, strijd met actueel beleid, ontoereikende actualisatie, onterechte herbegrenzing van de EHS en strijd met de ladder voor duurzame verstedelijking en de geldende Structuurvisie
      
    
    
    27. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een goede ruimtelijke ordening omdat de bouw van twaalf woningen in een lint in de directe nabijheid van haar woning haar woonomgeving aantast, terwijl hiermee volgens eiseres geen enkel maatschappelijk doel wordt gediend. Eiseres betoogt dat het bouwen van de woningen op deze locatie in strijd is met volkshuisvestelijk en ander woningbouwbeleid. Nadat de vrijstelling is verleend, heeft er een herbegrenzing van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) plaatsgevonden volgens de zogenaamde EHS-saldobenadering. Volgens eiseres vormt de herbegrenzing een aanpassing/actualisatie van de vrijstelling, maakt zij daardoor onderdeel uit van de vrijstelling en staat de herbegrenzing voor bezwaar en beroep open op het moment dat de vrijstelling wordt benut. Eiseres betoogt dat ten onrechte geen volledige heroverweging van de herbegrenzing van de EHS heeft plaatsgevonden. 
    
    28. De voorzieningenrechter stelt voorop dat nu ter beoordeling voorligt het besluit waarbij met toepassing van vrijstelling op grond van artikel 19, tweede lid, van de WRO een omgevingsvergunning is verleend voor de bouw van één woning. Uit artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo volgt dat bij de verlening van een omgevingsvergunning tweede fase een als omgevingsvergunning eerste fase te beschouwen vrijstellingsbesluit mag worden gewijzigd. Op 14 oktober 2005 hebben Provinciale Staten van Limburg de ‘POL-herziening op onderdelen EHS’ en ‘POL-aanvulling Nationaal landschap Zuid-Limburg’ vastgesteld. Geen onderdelen daarvan zijn als een concrete beleidsbeslissing aangemerkt. Voor het bouwen van de twaalf woningen is aan de oostzijde van de [straatnaam] 1,3 ha aan de EHS onttrokken. Als compensatie is 5,6 ha aan natuurgebied bij de Caumerbeek aangewezen. Het nieuwe gebied heeft kwalitatief en kwantitatief een grotere waarde voor het natuurlijk systeem en is inmiddels ook aangelegd en in de opvolgende actualisaties van het POL als zodanig opgenomen. In verband met de herbegrenzing is het vrijstellingsbesluit/ omgevingsvergunning eerste fase aangepast en zijn daaraan naar aanleiding van de tussenuitspraak van deze rechtbank van 18 juni 2015 (ECLI:NL:RBLIM:2015:5121) extra voorschriften verbonden die dus ook voor het onderhavige bouwplan gelden. Het POL staat nu niet meer aan verlening van een omgevingsvergunning voor de bouw van deze woning in de weg. Er is ter plaatse geen sprake van beschermde natuur; die heeft in het provinciale beleid nu juist moeten wijken voor de woningbouw. Voor het oordeel dat verweerder geen gebruik van de vrijstelling heeft mogen maken omdat Provinciale Staten volgens eiseres de EHS ten onrechte in 2005 zouden hebben aangepast en dat daarna ten onrechte niet hebben teruggedraaid, bestaat geen grond. Ook voor het oordeel dat woningbouw hier niet kan plaatsvinden (en het vrijstellingsbesluit dus niet genomen had mogen worden) omdat sprake is van beschermenswaardige natuur ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding, nu de voorheen beschermde natuur elders is gecompenseerd. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    29. Naar aanleiding van de beroepsgrond dat het bouwplan in strijd is met actueel beleid, overweegt de voorzieningenrechter allereerst dat verweerder er terecht op heeft gewezen dat uitgangspunt van het project voor het bouwen van twaalf woningen in een ruime setting, het tegengaan van de sociaal-maatschappelijke segregatie tussen de noordelijke Parkstad en de zuidelijke Parkstad is. De voorzieningenrechter volgt eiseres niet in haar betoog dat de ontwikkeling van woningen op deze locatie geen meerwaarde heeft. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat de (beleids)uitgangspunten om op deze locatie woningen op te richten, achterhaald zouden zijn. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat de woningen in strijd zijn met het volkshuisvestelijk beleid, maar verweerder heeft er terecht op gewezen dat het bouwen van de resterende elf woningen – één van de twaalf woningen is al eerder gerealiseerd – is opgenomen in de Regionale Woningmarktprogrammering 2019-2022. Verder heeft verweerder erop gewezen dat uit het bij de programmering behorende document blijkt dat binnen [plaatsnaam] de vraag naar woningen van meer dan € 350.000 stabiel is. Voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van de verleende vrijstelling omdat die in strijd zou zijn met actueel gemeentelijk of provinciaal beleid bestaat geen grond. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    30. Ten aanzien van de beroepsgrond dat de vrijstelling niet mag worden gebruikt omdat niet is voldaan aan de zogenoemde Ladder voor duurzame verstedelijking (de Ladder), het motiveringsvereiste over de behoefte aan een ontwikkeling dat is neergelegd in artikel 3.1.6, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening, overweegt de voorzieningenrechter als volgt. Voor zover de Ladder op het vrijstellingsbesluit/ de omgevingsvergunning van toepassing kan worden geacht, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter van strijd met de Ladder geen sprake zijn nu het bouwen van de resterende elf woningen is opgenomen in de Regionale Woningmarktprogrammering 2019-2022 en binnen [plaatsnaam] de vraag naar woningen van meer dan € 350.000 (onweersproken) stabiel is. In de ruimtelijke onderbouwing van januari 2003 en in de aanvulling daarop van februari 2014 is ook op de behoefte ingegaan en in het bestreden besluit wordt wat betreft onder meer dit onderwerp naar die laatste aanvulling verwezen die op dat punt kennelijk nog voldoende actueel bevonden wordt. De behoefte is daarmee toereikend onderbouwd. Er bestaat geen grond voor het oordeel dat het plan tot onnodig nieuw ruimtebeslag leidt en tot een leegstand die vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening onaanvaardbaar is. Eiseres heeft geen concrete aanknopingspunten voor twijfel aan de juistheid of volledigheid van de beschrijving van de behoefte naar voren heeft gebracht. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Ontoereikende belangenafweging, waaronder onvoldoende rekening houden met wateroverlast
      
    
    
    31. Eiseres voert aan dat haar woon- en leefomgeving door het bouwplan onevenredig wordt aangetast. Het project tast haar uitzicht en de kwaliteit van haar leefomgeving aan en dat gaat ten koste van haar gezondheid. Het bestaande groene uitzicht wordt vervangen door het uitzicht op een woonlint. Met name vreest eiseres voor toename van bestaande wateroverlast bij hevige regenval zoals die steeds vaker optreedt. Eiseres is het niet eens met verweerders standpunt dat er geen extra wateroverlast is te verwachten bij de bouw van de woningen. Door de bouw zal haar huis vaker en langer onder water komen te staan en zullen de effecten daarvan ernstiger zijn. Dit wordt veroorzaakt omdat met de bouw het waterbufferend vermogen van het gebied wordt verkleind, aldus eiseres. Het is volgens haar in dit verband ook van belang het totale bouwplan in ogenschouw te nemen. De effecten van extra bebouwing worden volgens eiseres niet onderkend of worden gebagatelliseerd. Dit getuigt niet van een goede ruimtelijke ordening en verantwoorde invulling van de gemeentelijke zorgplicht ter voorkoming van overtollig hemelwater en overtollig grondwater. 
    
    32. De voorzieningenrechter overweegt dat verweerder bij het verlenen van een vrijstelling/ omgevingsvergunning voor het gebruiken van gronden of bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan beleidsruimte heeft. De door de voorzieningenrechter uit te voeren toetsing beperkt zich daarom tot de vraag of sprake is van een zodanige onevenwichtigheid in de afweging van de betrokken belangen, dat moet worden geoordeeld dat verweerder in redelijkheid het bestreden besluit niet heeft kunnen nemen.
    
    33. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de aantasting van het uitzicht niet zodanig is dat gezegd moet worden dat verweerder in redelijkheid geen gebruik heeft kunnen maken van zijn bevoegdheid om vrijstelling/een omgevingsvergunning te verlenen voor het bouwen van een woning. Niet alleen bestaat er geen recht op vrij uitzicht maar ook is sprake van ruim opgezette kavels. Zoals onder 12 is overwogen, heeft eiseres enig zicht op de vergunde woning. De aantasting van haar uitzicht is minimaal. Dat haar gezondheid door het vergunde bouwplan wordt aangetast, heeft zij niet onderbouwd. Deze beroepsgronden daarom slagen niet. 
    
    34. Over het betoog dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de wateroverlast die in het gebied optreedt en dat verweerder daarom geen medewerking aan het bouwplan had mogen verlenen, overweegt de voorzieningenrechter het volgende. Bij het verlenen van de vrijstelling is in de destijds gemaakte ruimtelijke onderbouwing uitgebreid ingegaan op de gevolgen van het bouwplan voor de wateroverlast. Mede naar aanleiding van de tussenuitspraak van deze rechtbank van 18 juni 2015 en de einduitspraak van 10 februari 2016 (ECLI:NL:RBLIM:2016:1074) zijn de rapporten geactualiseerd. Zo is op 10 oktober 2020 het ‘Actualiserings- en aanvullingsdocument voor een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen van 2 woningen aan de [straatnaam] te [plaatsnaam] , gemeente Heerlen’ opgesteld in aanvulling op de ruimtelijke onderbouwing van 28 februari 2014. In de aanvulling is ingegaan op de aspecten ‘bodem, geluid, luchtkwaliteit, externe veiligheid, water, archeologie en ecologie. Aan het aspect water zijn bodemonderzoeken voorafgegaan waarin de actuele situatie van het grondwater is onderzocht en rekening is gehouden met de infiltratiemogelijkheid van de bodem en de afvoermogelijkheden ter plaatse. De in die rapporten gegeven adviezen zijn als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden. De voorzieningenrechter stelt vast dat eiseres haar standpunt niet met een van een andere deskundige afkomstig tegenrapport heeft onderbouwd. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen eiseres heeft aangevoerd onvoldoende aanknopingspunten voor het oordeel dat de aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften niet toereikend zijn of dat verweerder de omgevingsvergunning vanwege extra wateroverlast had moeten weigeren. De beroepsgrond slaagt niet. 
    
    
      
        Conclusie
      
    
    
    35. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat het verzoek om een voorlopige voorziening afgewezen moet worden. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. 
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De voorzieningenrechter:
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - wijst het verzoek om voorlopige voorziening af.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 12 november 2021.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      de griffier is verhinderd	rechter
      de uitspraak te ondertekenen
    
    
    
    
      Afschrift verzonden aan partijen op:  12 november 2021.
    
    
    
  
  
    Rechtsmiddel
    Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.