ECLI:NL:CBB:2025:420, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 19-08-2025, 22/906 t/m 22/909, 23/133, 23/802, 23/2004 en 24/115
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-08-19 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Retributie voor keuringen in een slachthuis. Het College oordeelt dat de minister weliswaar bevoegd was om het aantal in te zetten keurders eenzijdig vast te stellen, maar dat de manier waarop de minister van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, in ieder geval in de periode waarop deze beroepszaken betrekking hebben, niet in overeenstemming was met de transparantieverplichting uit Verordening (EU) 2017/625. Beroepen gegrond.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummers: 22/906 t/m 22/909, 23/133, 23/802, 23/2004 en 24/115
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 19 augustus 2025 in de zaak tussen 
    
    
      [naam 1] , voorheen handelend onder de naam [naam 2] , te 
    
      
        [woonplaats] (onderneming)
      (gemachtigde: mr. M.J.J.E. Stassen)
    
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
    (gemachtigden: mr. J.S. Geurtjens en drs. R. Gerritsjans)
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      In de periode van oktober 2021 tot en met november 2023 heeft de minister (voor zover in deze zaak relevant) in totaal 41 facturen aan de onderneming gestuurd voor keuringswerkzaamheden uitgevoerd door de Kwaliteitsdienst Dierlijke Sector (KDS). De bedragen op deze facturen variëren tussen € 24.630,93 en € 34.278,-.
    
    
    
      De onderneming heeft tegen al deze facturen afzonderlijk bezwaar gemaakt.
    
    
    
      Met vier afzonderlijke besluiten van 19 april 2022, het besluit van 8 december 2022, het besluit van 3 februari 2023, het besluit van 31 oktober 2023 en het besluit van 15 december 2023 (bestreden besluiten) heeft de minister de bezwaren van de onderneming ongegrond verklaard.
    
    
    
      De onderneming heeft tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft in de zaken 22/906 tot en met 22/909 verweerschriften ingediend. Op de zitting is namens de minister toegelicht dat deze verweerschriften ook op de overige zaken van toepassing zijn.
    
    
    
      De zitting was op 7 juli 2025. Daaraan hebben de gemachtigden van de minister deelgenomen, en namens de onderneming [naam 3] , [naam 4] en haar gemachtigde.
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      1	Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.
    
    
    
    
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      2.1
      De onderneming exploiteerde een varkensslachterij waar 299 varkens per uur geslacht werden (de bandsnelheid). Tijdens het slachtproces werden er keuringen uitgevoerd door keurders van KDS. Voor deze keuringsdiensten zijn ondernemingen een retributie verschuldigd. De facturen waarmee die retributie bij ondernemingen in rekening wordt gebracht, zijn besluiten in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) waartegen de bestuursrechtelijke rechtsmiddelen van bezwaar en beroep open staan. 
      
    
    
      2.2
      Op een slachtdag van negen uur waren er bij een bandsnelheid van 299 varkens in totaal vier keurders aanwezig in de slachterij; één voor de organenkeuring, één voor de karkaskeuring, één op het opknapbordes en één aflosser. Begin 2021 heeft de onderneming bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) een aanvraag gedaan om op sommige dagen een uur langer te mogen slachten. Vanaf 13 september 2021 wisselde de onderneming slachtdagen van negen en tien uur af, en vanaf 11 oktober 2021 slachtte de onderneming permanent tien uur per dag. Op de dagen waarop tien uur geslacht werd, werden door KDS gedurende de hele dag vijf keurders ingezet (twee aflossers in plaats van één).
      
    
    
      2.3
      De onderneming heeft bezwaar tegen de facturen waarop voor slachtdagen van tien uur de kosten voor vijf keurders in rekening zijn gebracht. In deze zaak moet het College de vraag beantwoorden of de minister de kosten voor vijf keurders op goede gronden bij de onderneming heeft gefactureerd.
      
      
        
          Standpunt van de onderneming
        
      
      
    
    
      3.1
      De onderneming wijst erop dat het aantal keurders dat wordt ingezet, afhankelijk is van de bandsnelheid. Die bandsnelheid was uiteindelijk 299 varkens per uur, en al geruime tijd zette KDS bij die bandsnelheid vier keurders in. Ter onderbouwing van de inzet van vijf keurders op slachtdagen van tien uur, verwijst de minister naar een tabel uit 1997 die is opgenomen in het document ‘Normering roodvleesslachthuizen’, maar in de meest recente versies van dat document komt die tabel niet meer voor. In die nieuwe versies staat dat het aantal keurders maatwerk vergt en dat er een protocol per slachthuis moet worden opgesteld. Dat protocol is er ook gekomen, en op grond daarvan zouden er bij een bandsnelheid van 200 varkens per uur vier keurders worden ingezet. Later is de bandsnelheid verhoogd, maar heeft KDS het aantal keurders niet gewijzigd. Bij een bandsnelheid van 299 varkens per uur, heeft de minister dus steeds ingestemd met vier keurders. Een uur langer slachten zou daarin geen verandering horen te brengen, aangezien de bandsnelheid niet gewijzigd is.
      
    
    
      3.2
      Vanaf 1 januari 2023 heeft de minister bovendien een andere methode gehanteerd voor de berekening van de kosten. Die methode gaat uit van tien uur werk voor vijf keurders. De onderneming wijst erop dat die methode niet klopt, omdat aan het begin van de werkdag slechts drie keurposities werden vervuld. Pas op het moment dat er afgelost moest worden, begonnen de aflossers met werken. Hetzelfde geldt voor het eind van de werkdag. Bij de laatste aflossing konden de keurders die waren afgelost naar huis. De minister heeft daarom te veel kwartieren in rekening gebracht.
      
      
      
      
      
        
          Standpunt van de minister
        
      
      
    
    
      4.1
      Om de inzet van vijf keurders te onderbouwen, verwijst de minister naar de documenten ‘Maatwerkafspraken varkens’ en ‘Normering roodvleesslachthuizen’. Daarin is opgenomen dat bij een bandsnelheid van 299 vijf keurders worden ingezet. Dat aantal keurders is noodzakelijk om een adequate en degelijke postmortem-keuring uit te voeren die in overeenstemming is met de wettelijke eisen. Het is niet mogelijk om van het aantal keurders af te wijken, omdat er een level playing field moet zijn voor alle bedrijven die een slachterij exploiteren.
      
    
    
      4.2
      Het argument van de onderneming dat bij een bandsnelheid van 299 telkens vier keurders zijn ingezet, doet volgens de minister niet af aan het feit dat het er eigenlijk vijf zouden moeten zijn. De situatie dat er op slachtdagen van negen uur vier keurders zijn ingezet, is ontstaan doordat de minister bij eerdere verhogingen van de bandsnelheid over het hoofd heeft gezien dat vanaf een bepaalde bandsnelheid vijf keurders ingezet moesten worden. Bij de aanvraag van de onderneming om tien uur te mogen slachten, heeft de minister onder ogen gezien dat er eigenlijk vijf keurders moesten worden ingezet. Dat er eerder vier keurders zijn ingezet, berust op een fout die de minister niet hoeft te herhalen. De minister verwijst daarbij naar rechtspraak waaruit blijkt dat als hij een fout ontdekt, hij die niet hoeft te laten voortduren, dat aan in het verleden gemaakte fouten niet een rechtens te honoreren vertrouwen kan worden ontleend dat daarin in de toekomst wordt volhard, en dat het gelijkheidsbeginsel niet zover strekt dat een eerder gemaakte fout moet worden herhaald.
      
      
        
          Oordeel van het College
        
      
      
    
    
      5.1
      De verplichting voor de minister om officiële controles uit te voeren op (onder meer) slachthuizen, vloeit voort uit Verordening (EU) 2017/625 (Verordening). Op grond van die Verordening moet de minister beschikken over een voldoende aantal naar behoren gekwalificeerde en ervaren personeelsleden, zodat de officiële controles doelmatig en doeltreffend kunnen worden verricht (artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, van de Verordening). Artikel 12, vierde lid, van Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627 (Uitvoeringsverordening) bepaalt bovendien dat de snelheid van de slachtlijn en het aantal voor de keuring beschikbare personeelsleden voldoende moeten zijn om een degelijke keuring mogelijk te maken. 
      
    
    
      5.2
      Deze artikelen geven de minister beoordelingsruimte bij het bepalen van het aantal keurders dat in een slachthuis wordt ingezet. Dat de minister die beoordelingsruimte heeft, en dat hij het werkrooster van keurders bovendien eenzijdig mag vaststellen, volgt ook uit rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (vergelijk overweging 52 en 53 van het arrest van het Hof van Justitie van 19 december 2019, ECLI:EU:C:2019:1126, en overweging 24 en 25 van het arrest van het Hof van Justitie van 5 november 2014, ECLI:EU:C:2014:2333). 
      
    
    
      5.3
      Naast de beoordelingsruimte die de Verordening toekent aan de minister, bevat zij in artikel 85, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder i en ii, een transparantieverplichting met betrekking tot de methode en gegevens die worden gebruikt om vergoedingen of heffingen vast te stellen en het bedrag van vergoedingen of heffingen dat voor officiële controles wordt doorberekend aan exploitanten van (onder meer) slachthuizen. Overweging 68 uit de preambule bij de Verordening verduidelijkt wat met die transparantieverplichting is beoogd:
      
      
        “De financiering van officiële controles door middel van bij de exploitanten geïnde vergoedingen of heffingen moet volledig transparant geschieden, zodat burgers en ondernemingen de voor de vaststelling van de vergoedingen of heffingen gebruikte methode en gegevens kunnen begrijpen.”
      
      
    
    
      5.4
      De minister heeft op de zitting toegelicht hoe de NVWA en KDS (gedurende de periode waarop deze beroepszaken betrekking hebben) in de praktijk invulling gaven aan de beoordelingsruimte die uit de Verordening voortvloeit. Op 22 december 2009 hebben de NVWA (toen nog: VWA) en KDS een contract gesloten waarin zij onder meer hebben afgesproken dat de NVWA bepaalt hoeveel keurders er in een slachthuis worden ingezet, en dat het aantal keurders in een maatwerkprotocol wordt vastgelegd. In december 2018 is een addendum bij dit contract vastgesteld, waarin de procedure voor de beoordeling van verzoeken tot (onder meer) wijziging van de bandsnelheid is neergelegd. Onderdeel van die procedure was weliswaar dat het slachthuis werd ingelicht over de stappen en de uitkomst van de beoordeling, maar het slachthuis had verder geen inspraak in de procedure. Als er een roosterwijziging plaatsvond, bijvoorbeeld een verhoging van het aantal uren dat zou worden geslacht, werd dat verzoek voorgelegd aan de ondernemingsraad van KDS. Het advies van de ondernemingsraad, waarin ook overwegingen met betrekking tot arbeidsomstandigheden van de keurders werden meegenomen, werd niet met het slachthuis gedeeld maar lag wel ten grondslag aan de beslissing hoeveel keurders in het slachthuis werden ingezet. Ook voor de onderneming is, na onderlinge afstemming tussen de NVWA en KDS, uiteindelijk een maatwerkprotocol vastgesteld waarin is opgenomen dat KDS vijf keurders zou inzetten.
      
    
    
      5.5
      De onderneming heeft op de zitting benadrukt dat het voor haar nog steeds niet duidelijk is waarom het aantal keurders naar vijf is gegaan bij één uur extra slachten, terwijl voorheen vier keurders voldoende waren. Tijdens een technisch overleg met de onderneming op 22 juni 2021 is namens de minister wel aangekondigd dat er een keurder bij zou komen op slachtdagen van tien uur, maar de reden daarvoor is nooit aan de onderneming meegedeeld. Ook was zij in de veronderstelling dat de vijfde keurder alleen voor het tiende uur slachten zou komen. Pas met de ontvangst van de eerste factuur waarop slachtdagen van tien uur voorkwamen, werd het de onderneming duidelijk dat zij voor de hele dag een extra keurder moest betalen. De onderneming heeft meerdere keren aangegeven met de NVWA te willen overleggen om te kijken hoe het werkproces zo kon worden aangepast dat vier keurders voldoende zouden zijn, maar op die verzoeken is de NVWA niet ingegaan. Namens de minister is op de zitting erkend dat het proces rondom de inzet van keurders van KDS niet transparant is geweest. Ook is op de zitting duidelijk geworden dat de tabel uit 1997, die de minister in de besluitvormingsfase aan zijn besluiten ten grondslag heeft gelegd, niet meer geldt en daarom niet de basis kan zijn voor de inzet van keurders bij de onderneming.
      
    
    
      5.6
      Het College oordeelt dat de minister weliswaar bevoegd was om het aantal in te zetten keurders eenzijdig vast te stellen, maar dat de manier waarop de minister van die bevoegdheid gebruik heeft gemaakt, in ieder geval in de periode waarop deze beroepszaken betrekking hebben, niet in overeenstemming was met de transparantieverplichting uit de Verordening. Namens de minister is erkend dat ondernemingen niet werden meegenomen in de overwegingen die ten grondslag lagen aan de inzet van keurders. De afspraken tussen de NVWA en KDS over het aantal keurders, door de minister ‘maatwerk’ genoemd, bleven intern en kwamen tot stand zonder dat de onderneming enige inspraak had. Bij gebrek aan inzicht in de overwegingen die tot de inzet van vijf keurders hadden geleid en door de weigering om in overleg te treden, kon de onderneming niet meedenken over bijvoorbeeld aanpassingen in de bedrijfsvoering waardoor het aantal keurders kon worden beperkt.
      
    
    
      5.7
      Op de zitting heeft de minister erop gewezen dat uit de Regeling NVWA-tarieven blijkt welke kosten in rekening worden gebracht bij slachthuizen. De NVWA publiceert bovendien jaarlijks een onderbouwing voor de gehanteerde tarieven, waarin onder meer is toegelicht voor welke werkzaamheden retributie verschuldigd is en uit welke elementen de bedragen zijn opgebouwd. Volgens de minister voldoet hij hiermee aan de transparantieverplichting uit de Verordening.
      
    
    
      5.8
      Naar het oordeel van het College is de enkele verwijzing naar de Regeling NVWA-tarieven en de bijbehorende onderbouwing niet voldoende om aan de transparantieverplichting uit de Verordening te voldoen. Inderdaad volgt uit de Regeling en de jaarlijkse onderbouwing hoe de bedragen die bij slachthuizen in rekening worden gebracht, zijn opgebouwd, maar om te kunnen begrijpen hoe in een concreet geval wordt bepaald wat een onderneming aan retributie verschuldigd is, moet zij ook inzicht hebben in het aantal keurders dat wordt ingezet en de overwegingen die daaraan ten grondslag liggen. Het bedrag dat een onderneming op de factuur aantreft, staat immers in direct verband met het aantal keurders dat op het bedrijf aanwezig is geweest. De transparantieverplichting uit de Verordening verplicht de minister naar het oordeel van het College dus niet alleen tot transparantie over de opbouw van retributietarieven, maar ook tot transparantie over welke elementen bij de inzet van keurders een rol spelen om te voldoen aan een doelmatige, doeltreffende en degelijke officiële controle (artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e, van de Verordening en artikel 12, vierde lid, van de Uitvoeringsverordening).
      
    
    
      5.9
      Het voorgaande betekent dat de bestreden besluiten in strijd zijn met artikel 85, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder i en ii, van de Verordening. Bovendien zijn zij, in strijd met artikel 3:2 en 3:46 van de Awb, op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd. De bestreden besluiten berusten immers voor een belangrijk deel op een tabel uit 1997 waarvan de minister op de zitting heeft aangegeven dat die tabel niet aan de besluiten ten grondslag kon worden gelegd omdat het aantal in te zetten keurders niet meer alleen afhankelijk is van de bandsnelheid bij slachthuizen.
      
      
        
          Gevolgen voor de bestreden besluiten
        
      
      
    
    
      6.1
      Gelet op wat het College in 5.9 heeft overwogen, kunnen de bestreden besluiten niet in stand blijven. Het College zal de bestreden besluiten daarom vernietigen. Het is niet mogelijk om het geschil finaal te beslechten, omdat het College – evenals de onderneming – geen volledig inzicht heeft in de elementen die voor de minister een rol spelen bij het bepalen van het aantal keurders dat bij slachterijen wordt ingezet. Uit de stukken en de behandeling op de zitting blijkt dat in ieder geval de bandsnelheid, de arbeidsomstandigheden van keurders, de beschikbaarheid van personeel en de inrichting van slachthuizen een rol spelen bij het bepalen van het aantal in te zetten keurders, maar of dat de enige elementen zijn en hoe die elementen zich tot elkaar verhouden, heeft de minister niet kunnen toelichten.
      
    
    
      6.2
      Omdat de bestreden besluiten worden vernietigd, moet de minister opnieuw beslissen op de bezwaren van de onderneming. Bij zijn besluitvorming moet de minister kenbaar betrekken welke elementen bij de inzet van keurders een rol spelen om te voldoen aan een doelmatige, doeltreffende en degelijke officiële controle. 
      
      
      
      
      
        
          Conclusie en proceskosten
        
      
      
    
    
      7.1
      De beroepen zijn gegrond. Het College zal de bestreden besluiten vernietigen vanwege strijd met artikel 85, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder i en ii, van de Verordening en artikel 3:2 en 3:46 van de Awb. De minister zal daarom nieuwe besluiten moeten nemen met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak. Het College stelt hiervoor een termijn van acht weken.
      
    
    
      7.2
      Het College veroordeelt de minister in de door de onderneming gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 2.721,- voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen op de zitting; waarde per punt € 907,- en wegingsfactor 1,5 uitgaande van vier of meer samenhangende zaken).
      
      
    
  
  
    Beslissing
    
    
      Het College:
    
    
    
      
        verklaart de beroepen gegrond;
      
      
        vernietigt de bestreden besluiten;
      
      
        draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren met inachtneming van de aanwijzingen in deze uitspraak;
      
      
        draagt de minister op het betaalde griffierecht van in totaal € 2.926,- aan de onderneming te vergoeden;
      
      
        veroordeelt de minister in de proceskosten van de onderneming tot een bedrag van € 2.721,-.
      
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. M.J. Jacobs en mr. M.L. Noort, in aanwezigheid van mr. T.D. Geldof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. T.D. Geldof
    
    
  
  
    Bijlage
    
    
      
        Verordening (EU) 2017/625 betreffende officiële controles en andere officiële activiteiten die worden uitgevoerd om de toepassing van de levensmiddelen- en diervoederwetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid, dierenwelzijn, plantgezondheid en gewasbeschermingsmiddelen te waarborgen
      
    
    
    
      Artikel 5, eerste lid, aanhef en onder e
    
    1. De bevoegde autoriteiten en de controleautoriteiten voor biologische producten:
    e. beschikken over, of hebben toegang tot, een voldoende aantal naar behoren gekwalificeerde en ervaren personeelsleden, zodat de officiële controles en andere officiële activiteiten doelmatig en doeltreffend kunnen worden verricht.
    
    
      Artikel 85, eerste lid, aanhef en onder a, aanhef en onder i en ii
    
    1. De lidstaten zorgen voor een hoog niveau van transparantie inzake:
    a. de in artikel 79, lid 1, onder a), artikel 79, lid 2, en artikel 80 bedoelde vergoedingen of heffingen, met name inzake;
    i. i) de methode en de gegevens die worden gebruikt om deze vergoedingen of heffingen vast te stellen;
    ii) het bedrag van de vergoedingen of heffingen dat is doorberekend aan elke categorie exploitanten en voor elke categorie officiële controles of andere officiële activiteiten.
    
    
      
        Uitvoeringsverordening (EU) 2019/627 tot vaststelling van eenvormige praktische regelingen voor de uitvoering van officiële controles van voor menselijke consumptie bestemde producten van dierlijke oorsprong
      
    
    
    
      Artikel 12, vierde lid
    
    4. De snelheid van de slachtlijn en het aantal voor de keuring beschikbare personeelsleden zijn voldoende om een degelijke keuring mogelijk te maken.
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
    
    
    
      Artikel 3:2
      Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.
    
    
    
      Artikel 3:46
      Een besluit dient te berusten op een deugdelijke motivering.