ECLI:NL:RBLIM:2023:5997, Rechtbank Limburg, 10-10-2023, ROE 21/1695
Rechtbank Limburg — Uitspraak 
Datum: 2023-10-10 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: De minister heeft eiser een tweetal boetes opgelegd wegens overtreding van de Meststoffenwet voor een totaalbedrag van € 87.071,-. De boetes hebben betrekking op het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm en het overschrijden van de mestverwerkingsplicht. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister de juiste rekenmethode gehanteerd bij het bepalen van de gehaltes stikstof en fosfaat in de beginvoorraad 2018.  De rechtbank is van oordeel dat de minister bevoegd was tot het opleggen van de boetes. Zij heeft wel aanleiding gezien de hoogte van de boetes te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn.

RECHTBANK LIMBURG
  
  
    Zittingsplaats Maastricht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: ROE 21/1695 
    
      
      uitspraak van de meervoudige kamer van 10 oktober 2023 in de zaak tussen
    
    
      
      
        [eiser] h.o.d.n. [handelsnaam], wonende te [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. ing. A.N.M. van Bavel),
  
  
    en
  
  
    
      de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (de minister),
    (gemachtigde: mr. M. Leegsma).
  
  
    
      Inleiding
    
  
  1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser gericht tegen de aan hem opgelegde bestuurlijke boetes van (in totaal) € 87.071,- vanwege overtredingen van de Meststoffenwet (Msw).
  2. Eiser heeft een varkensbedrijf in [woonplaats] , gemeente Venray. Bij brief van 1 mei 2020 heeft de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) eiser bericht dat over het jaar 2018 onderzoek wordt verricht naar de hoeveelheid meststoffen die hij met zijn gebruiksruimte heeft gebruikt en of voldaan wordt aan de mestverwerkingsplicht. 
  Eiser heeft vervolgens de gevraagde informatie aan de RVO doen toekomen. Op basis van deze informatie heeft de besluitvorming plaatsgevonden. 
  3. Bij brief van 14 augustus 2020 heeft de minister eiser bericht dat hij, naar aanleiding van de ontvangen informatie, het voornemen heeft eiser een bestuurlijke boete op te leggen van € 75.956,50 wegens het overschrijden van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm. Verder heeft eiser de mestverwerkingsplicht geschonden en heeft de minister ook ten aanzien daarvan het voornemen eiser een bestuurlijke boete op te leggen van € 14.564,-. 
  
    
      4Eiser heeft tegen dit voornemen een zienswijze ingebracht. 
    
    5. Deze zienswijze heeft ertoe geleid dat de minister bij besluit van 13 november 2020 (het primaire besluit) de hoogte van de boetes heeft verlaagd, omdat er sprake was van een lagere overschrijding van de hiervoor genoemde gebruiksnormen. Dit heeft geleid tot een boete van € 73.277,-. Verder heeft de minister zich op het standpunt gesteld dat eiser 
    1.254 kg fosfaat te weinig heeft verwerkt waardoor sprake is van een schending van de mestverwerkingsplicht. Dit heeft geleid tot een boete van € 13.794,-. 
    
    6. Met het bestreden besluit van 18 mei 2021 op het bezwaar van eiser is de minister bij dat besluit gebleven.
    
  
  
    
      7De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
    
    8. Eiser heeft naar aanleiding van dit verweerschrift aanvullende beroepsgronden ingediend.
    
    9. De rechtbank heeft het beroep op 17 juli 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben als partij deelgenomen: eiser, de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van de minister. Tevens heeft aan de zitting deelgenomen W.A.H. Dirks, mede-gemachtigde van eiser en kantoorgenoot van de gemachtigde van eiser. 
    
    
      
        Beoordeling door de rechtbank
      
    
    
    10. De rechtbank beoordeelt of de minister heeft kunnen overgaan tot het opleggen van de boetes, en zo ja, of er aanleiding bestond om de hoogte van de boetes te matigen. Dit doet zij aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
    
    11. Voor de toepasselijke wet- en regelgeving verwijst de rechtbank naar de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak. 
    
    12. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
    
    
      
        Bewijslastverdeling en toetsing
      
    
    
    13. Zoals wordt overwogen in vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb), gaan de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet uit van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen. Om een geslaagd beroep op de opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit geschiedt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren. Dit laat onverlet dat de minister, indien hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden dient aan te tonen dat de overtreding is begaan.
    
    
    
    
      
        Heeft de minister een onjuiste rekenmethode gehanteerd bij het bepalen van gehaltes fosfaat en stikstof in de begin- en eindvoorraad dierlijke mest 2018? 
      
    
    
    14. Eiser stelt zich op het standpunt dat de best beschikbare gegevens voor de vaststelling van de beginvoorraad 2018 de gemiddelde gehaltes van de bemonsterde en geanalyseerde afvoer in 2018 zijn en voor de eindvoorraad 2018 de gemiddelde gehaltes van de bemonsterde en geanalyseerde afvoer in 2019. De RVO heeft deze gehaltes echter ten onrechte berekend aan de hand van het gemiddelde stikstof- en fosfaatgehalte dat eerder bepaald is aan de hand van de bemonstering en analyse van de in 2017 en 2018 afgevoerde mest. De RVO heeft hierbij ten onrechte geen rekening gehouden met de schommelende gehaltes fosfaat en stikstof in de zeugendrijfmest in 2017, 2018 en 2019. Eiser stelt dat enkel de dunnere mest (met lagere gehaltes fosfaat en stikstof) terechtkomt in een centrale put en wordt weggezogen door de mesttransporteur via een vaste laadplaats vooraan bij de oude stal, terwijl de (dikke) mest (met hogere gehaltes fosfaat en stikstof) achterblijft onder de dierenverblijven (de bezinklaag). Dit heeft volgens eiser te maken met het type mestputten en het overloopsysteem dat in de stallen wordt gehanteerd. 
    
    
      
        Best beschikbare gegevens
      
    
    
    15. Uit artikel 94, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Msw leidt de rechtbank af dat het fosfaat en stikstofgehalte van de op een bedrijf opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, zoals bedoeld in artikel 68, derde lid van het Uitvoeringsbesluit Msw, wordt berekend aan de hand van de best beschikbare gegevens. Deze best beschikbare gegevens worden verkregen door de gehele voorraad mest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij de aan- en afvoer van de mest. Als die gegevens niet beschikbaar zijn, kan gebruik worden gemaakt van de berekening van het gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalte die eerder bepaald zijn aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. Als in het betreffende jaar geen afvoer van dierlijke mest heeft plaatsgevonden, kan bij de bepaling van de eindvoorraad dierlijke mest gebruik worden gemaakt van de forfaitaire stikstof- en fosfaatgehalten. Uit artikel 94, vierde lid, volgt dat de aan het begin van het kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen, gelijk is aan de aan het einde van het voorafgaande kalenderjaar opgeslagen hoeveelheid dierlijke meststoffen.
    
    
      15.1.
      Tussen partijen is niet in geschil dat de discussie omtrent het berekenen van de begin- en eindvoorraad dierlijke mest (met name) ziet op de zeugendrijfmest (mc 46). Evenmin is tussen partijen in geschil dat het voor eiser niet mogelijk was om de gehele voorraad zeugenmest te bemonsteren en te analyseren op dezelfde manier als bij de aan- en afvoer van mest. De minister heeft de begin- en eindvoorraad 2018 berekend aan de hand van het gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalte dat eerder bepaald is aan de hand van de bemonstering en analyse van de in het desbetreffende jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheden dierlijke meststoffen. De minister heeft de begin- en eindvoorraad op het bedrijf van eiser afgeleid van de eigen opgave van eiser. In het bestreden besluit heeft de minister erop gewezen dat in de jaren 2017 en 2018 vrachten mest zijn afgevoerd die zijn bemonsterd en geanalyseerd. De best beschikbare gegevens voor de beginvoorraad van 2018 zijn de analyseresultaten van de in 2017 afgevoerde vrachten mest. Dit volgt ook uit artikel 94, vierde lid van de Uitvoeringsregeling Msw. De best beschikbare gegevens voor de eindvoorraad 2018 zijn de analyseresultaten van de in 2018 afgevoerde vrachten mest. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat de minister de voorraden niet op deze manier had mogen berekenen. 
      
    
    
      15.2.
      
        Eiser stelt weliswaar dat vanwege het type putten en het overloopsysteem in 2018 enkel dunnere drijfmest is afgevoerd en dat de dikkere drijfmest is achtergebleven in de putten waardoor in 2018 minder mest is afgevoerd, maar hij kan dit niet onderbouwen. Dat dit zou blijken uit, zoals eiser stelt, de sterk wisselende gehaltes fosfaat en stikstof in de afgevoerde mest, heeft de minister niet hoeven volgen. In 2018 bedroegen de gemiddelde gehaltes fosfaat en stikstof per ton respectievelijk 1,41 kg en 2,92 kg, hetgeen min of meer overeenkomt met de gemiddelde gehaltes in 2015 (1,63 kg en 2,92 kg) en 2016 (1,84 kg en 3,06 kg). De rechtbank deelt het standpunt van de minister dat de gehaltes fosfaat en stikstof in de afgevoerde mest in 2018 niet heel laag zijn en niet zozeer verschillen met de afvoer in 2015 en 2016. In 2017, 2019 en 2020 bevatte de afgevoerde mest weliswaar hogere gemiddelde gehaltes fosfaat en stikstof, maar ook toen werd gewerkt met hetzelfde type putten en overloopsysteem waardoor eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat de lage mestafvoer (met lagere gehaltes fosfaat en stikstof) het gevolg is van het hiervoor genoemde systeem. Ook uit het door eiser overgelegde document dat ziet op de afzonderlijke vrachten mestafvoer in 2018 blijkt dat enkel op 9 maart 2018 (2 vrachten) en 16 april 2018 
        (3 vrachten) de gehaltes in de afgevoerde mest erg laag waren. Daarbij heeft de minister terecht gesteld dat niet is gebleken dat eiser heeft toegezien op de afvoer of voor deze vrachten een heranalyse heeft aangevraagd. De vrachten van 9 maart 2018 en 16 maart 2018 hebben respectievelijk een fosfaatgehalte van 0,2 kg en 0,4 kg fosfaat per ton, terwijl de overige vrachten in 2018 variëren van 1 kg fosfaat per ton tot ruim boven de 2 kg fosfaat per ton. Daaruit volgt dat de aanname van eiser om uit te gaan van 0,5 kg fosfaat per ton, zoals opgenomen in de zienswijze, niet nauwkeurig is. Daar komt bij dat uit het door eiser overgelegde document tevens blijkt dat van deze 5 vrachten mengmonsters zijn gemaakt en deze zijn onnauwkeuriger dan aparte bemonstering en aparte analyse per vracht. Eisers aanname van 0,5 kg fosfaat per ton is evenmin aannemelijk in het licht van het gemiddelde gehalte fosfaat van 3,22 kg per ton in de beginvoorraad 2018. 
      
      
    
    
      15.3.
      In hetgeen eiser heeft aangevoerd heeft de minister geen aanleiding hoeven zien om af te wijken van de wettelijke systematiek bij het berekenen van de gemiddelde gehaltes fosfaat en stikstof bij de begin- en eindvoorraad van 2018.
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en fosfaatgebruiksnorm (artikel 7 en 8 van de Msw)?
        
      
      
      16. Eiser betwist dat er sprake is van een overtreding van artikel 7 van de Msw. Naar de mening van eiser heeft de RVO een onjuiste rekenmethode gehanteerd om de gehaltes stikstof en fosfaat van de zeugendrijfmest vast te stellen in de begin- en eindvoorraad van 2018. Eiser wijst verder op het rapport van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM-rapport) van 18 juni 2020. Hieruit volgt dat de stikstofverliezen uit mest in stallen en mestopslagen groter zijn dan berekend en dat zal (een voor eiser positieve) invloed hebben op de berekening van de gebruiksnormen.
      
      17. De rechtbank stelt vast dat de minister de gebruiksnorm dierlijke meststoffen voor 2018 heeft berekend op 734 kg. De stikstofgebruiksnorm voor 2018 heeft de minister berekend op 881 kg en de fosfaatgebruiksnorm voor 2018 heeft hij berekend op 266 kg. Deze gebruiksnormen zijn niet in geschil. 
      
    
    
      17.1.
      Volgens de minister heeft eiser in 2018 5.824 kg dierlijke meststoffen gebruikt en daarmee de gebruiksnorm overschreden met 5.090 kg. Hij heeft 4.701 kg stikstof gebruikt en daarmee de stikstofgebruiksnorm met 3.820 kg overschreden en hij heeft 4.680 kg fosfaat gebruikt en daarmee de fosfaatgebruiksnorm overschreden met 4.414 kg. 
      
    
    
      17.2.
      Uit de berekening van de minister (die gebaseerd is op de door eiser aangeleverde cijfers) volgt naar het oordeel van de rechtbank voldoende dat eiser de gebruiksnormen heeft overschreden zoals opgenomen in artikel 7 en artikel 8 van de Meststoffenwet en was de minister op grond van artikel 51 van de Meststoffenwet bevoegd de boete op te leggen.
      
    
    
      17.3.
      Zoals hiervoor reeds is overwogen heeft de minister naar het oordeel van de rechtbank de juiste rekenmethode gebruikt voor het bepalen van de fosfaat- en stikstofgehalten van de begin- en eindvoorraad meststoffen in 2018. Sterker nog, als deze berekening van eiser gevolgd zou worden, zou hij voor 2017 en 2019 een hogere overschrijding van de gebruiksnormen hebben gehad dan voor 2018. Als de berekening van eiser zou worden toegepast voor het jaar 2018 dan zou hij in dat jaar een beginvoorraad hebben gehad van gemiddeld 1,41 kg fosfaat per ton en gemiddeld 2,92 stikstof per ton en een eindvoorraad van 2,44 kg fosfaat per ton en 4,24 stikstof per ton. Hij zou dan in 2018 een hogere mestafvoer hebben gehad met hogere gemiddelde gehaltes fosfaat en stikstof per ton. Als eisers berekening zou worden toegepast voor de jaren 2017 en 2019, zou hij geen hogere mestvoer hebben gehad met hogere gemiddelde gehaltes fosfaat en stikstof per ton. Immers voor de beginvoorraad 2017 zouden de gemiddelde gehaltes fosfaat en stikstof per ton respectievelijk 3,22 kg en 4,39 kg bevatten en voor de eindvoorraad 1,41 kg en 2,92 kg. Voor de beginvoorraad 2019 zouden de gemiddelde gehaltes fosfaat en stikstof per ton respectievelijk 2,44 kg en 4,24 kg bevatten en voor de eindvoorraad 1,92 en 3,57 kg. Aan de hand van de door eiser voorgestelde berekening, zou eiser dus alleen voor het jaar 2018 een positief resultaat hebben behaald. Daar komt nog bij dat eisers betoog met betrekking tot de gevormde bezinklaag onderin de stallen volgens eiser alleen van invloed zou zijn op de cijfers van de eindvoorraad 2018 en niet op de beginvoorraad 2018. De rechtbank deelt het standpunt van de minister dat, als eiser al in zijn redenering zou moeten worden gevolgd, de bezinklaag ook van invloed zou moeten zijn op de beginvoorraad 2018. 
      
    
    
      17.4.
      Uit het door eiser aangedragen CDM-rapport blijkt dat door de CDM, onder meer, wordt geconstateerd dat er onzekerheid bestaat over de berekende NH3-emissie uit mest in stallen en mestopslagen. Volgens de CDM wordt de NH3-emissiebeperking door emissiearme stallen onderschat. De rechtbank stelt vast dat minister in de “berekening gebruik meststoffen 2018” bij de berekening van de mestproductie staldieren rekening heeft gehouden met stikstofverlies in de vorm van een stikstofgat. Voor zover eiser stelt dat de minister op grond van het CDM-rapport gehouden was rekening te houden met (nog) grotere stikstofverliezen, kan deze stelling – bij een gebrek aan nadere onderbouwing – niet worden gevolgd. 
      
      
      
      
      
      
        
          Is er sprake van een overtreding van de mestverwerkingsplicht?
        
      
      
      
        18. De rechtbank overweegt dat in het verlengde van het stelsel van de gebruiksnormen er ook een stelsel van verantwoorde mestafzet is gerealiseerd. Doel achter deze regeling is dat veehouders die onvoldoende grond hebben om alle geproduceerde dierlijke stoffen (mest) op aan te brengen – conform de fosfaatgebruiksnormen – de plicht hebben om een percentage van deze mest te laten verwerken. Voor het gebied Zuid, waartoe eiser behoort, geldt een verwerkingspercentage van 59%. 
      
      
    
    
      18.1.
      In deze zaak blijkt dat eiser in 2018 te weinig fosfaat heeft laten verwerken, te weten 1.254 kg. Dit wordt als zodanig ook niet door eiser betwist. Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een overtreding van artikel 59, eerste lid, van de Msw waardoor de minister bevoegd was eiser een boete op te leggen wegens schending van de mestverwerkingsplicht. 
      
      
        
          Is er aanleiding de hoogte van de boetes te matigen?
        
      
      
      19. De aan eiser opgelegde bestuurlijke boetes zijn aan te merken als een bestraffende sanctie. Artikel 6 van het EVRM brengt mee dat de rechter moet toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Artikel 5:46, derde lid, van de Awb vormt voor bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen het kader waarin de op artikel 6 van het EVRM gestoelde evenredigheidstoets wordt voltrokken. Binnen dat kader kan en behoort te worden beoordeeld of de op grond van de Msw voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet al bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden.
      
      20. Eiser stelt zich op het standpunt dat de opgelegde boete van € 73.277,- wegens overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm exorbitant hoog is en dat er maatwerk zou moeten worden toegepast. In juni 2021 is het bedrijf van eiser gesaneerd, zijn de laatste dieren afgevoerd, zijn de stallen gesloopt en is alle mest (ook de dikkere variant) en de bezinklaag afgevoerd. In beroep heeft eiser een berekening overgelegd waaruit – naar zijn mening – blijkt dat er in 2018 geen overtreding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm heeft plaatsgevonden, omdat de overgebleven fosfaat en stikstof  (de totale bezinklaag) in de periode 2019-2021 als extra mest is afgevoerd. Hieruit volgt – naar de mening van eiser – dat de hoeveelheden fosfaat en stikstof zich wel degelijk in de mestputten bevonden en niet zijn uitgereden op land, zoals de minister ten onrechte stelt. Eiser verzoekt de rechtbank met deze bijzondere situatie rekening te houden.
      
    
    
      20.1.
      Volgens eiser bestaat er tevens aanleiding om de hoogte van de boete wegens overschrijding van de mestverwerkingsplicht te matigen. Hij voert daartoe aan dat Agro America B.V. (de mestverwerker) vanwege technische problemen minder mest kon verwerken. Dit is een omstandigheid waarop eiser geen invloed had. Eiser heeft de mest die in 2018 niet verwerkt kon worden, te weten ruim 5.000 kg fosfaat, alsnog laten verwerken in 2019. Hij heeft hiermee geen financieel gewin behaald, aangezien hij de mestverwerkingskosten in 2019 gewoon heeft moeten betalen. Hij is daarom van mening dat ook de hoogte van de boete van € 13.794,- in het kader van de evenredigheid gematigd zou moeten worden.
      
      
        21.	Met betrekking tot de boete inzake de overschrijding van de gebruiksnormen, heeft de minister terecht gewezen op de uitspraak van het CBb van 8 oktober 2014. Uit deze uitspraak volgt dat het niet gaat om de totale omvang van de (zich over een aantal jaren gevormd hebbende) bezinklaag, maar om de jaarlijkse aangroei ervan. De minister heeft met deze bezinklaag rekening gehouden in zijn besluitvorming. Hij is daarbij uitgegaan van een aangroei van 2 cm voor het jaar 2018. De door eiser in beroep overgelegde berekening maakt het voorgaande niet anders. Uit deze berekening blijkt weliswaar dat er in 2019, 2020 en 2021 meer mest is afgevoerd, maar deze afgevoerde mest kan niet gerelateerd worden aan het (onderzoeks)jaar 2018, dat hier voorligt. Immers, uit artikel 33a van de Meststoffenwet volgt dat eiser op grond van artikel 33a van de Meststoffenwet verplicht is per kalenderjaar (in dit geval 2018) een bepaald percentage te laten verwerken. Daarnaar gevraagd heeft de heer Dirks bovendien ter zitting te kennen gegeven dat deze extra afgevoerde mest ook afkomstig kan zijn van de jaren vóór 2018. Gelet hierop is geen sprake van een bijzondere omstandigheid die maakt dat overgegaan zou moeten worden tot het matigen van de hoogte van de boete. 
      
      
    
    
      21.1.
      
        Ten aanzien van de boete wegens overtreding van de mestverwerkingsplicht is de rechtbank van oordeel dat in dit geval geen sprake is van een bijzondere omstandigheid in vorenbedoelde zin die maakt dat de hoogte van de boete gematigd dient te worden in het kader van de evenredigheid. Eiser was immers tijdig op de hoogte gesteld van het feit dat de mestverwerker in 2018 minder mest kon verwerken. Immers reeds bij e-mailbericht van 
        9 mei 2018, dat onderdeel uitmaakt van het procesdossier, is eiser in kennis gesteld van het feit dat de mestverwerker in juli en augustus 2018 uit productie gaat en dat getracht zal worden het productieverlies dat jaar en het komende jaar in te halen. De rechtbank deelt het standpunt van de minister dat het op de weg van eiser had gelegen om naar andere oplossingen te zoeken om de mest in 2018 te laten verwerken. Dat eiser een groot deel in 2019 heeft laten verwerken en hiervan geen financieel voordeel heeft gehad is niet relevant, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot artikel 33a van de Meststoffenwet. Vast staat immers dat hij in 2018 te weinig mest heeft laten verwerken. Dat de mestverwerker zijn afspraken niet is nagekomen, maakt niet dat eisers gedrag minder verwijtbaar is. Eisers beroepsgrond slaagt daarom niet.  
      
      
      
        
          Is er aanleiding de boetes te matigen wegens overschrijding van de redelijke termijn?
        
      
      
      22. Eiser verzoekt om matiging van de boetes wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM.
      
      23. Volgens vaste rechtspraak is het startpunt vanaf wanneer eiser in redelijkheid kon verwachten dat aan hem een bestuurlijke boete zou worden opgelegd, gelegen op 
      
        14 augustus 2020, de datum van het voornemen. Op dat moment is de redelijke termijn in dit geval gaan lopen en deze eindigde twee jaar later op 14 augustus 2022. Ten tijde van de zitting was de redelijke termijn dus al overschreden. Dit betekent dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met meer dan 12 maanden. Volgens vaste rechtspraak wordt bij een overschrijding van de redelijke termijn in punitieve zaken de boete in beginsel gematigd met vijf procent per half jaar (naar boven afgerond en met een maximum van € 2.500). De rechtbank ziet geen aanleiding om in dit geval (bijvoorbeeld vanwege de ingewikkeldheid van de zaak of het processuele gedrag van partijen) van dit uitgangspunt af te wijken. Dit betekent dat het totale boetedrag van 
        € 87.071,- met 15% wordt verminderd tot € 74.010,-. De rechtbank acht deze boete passend en geboden.
      
      
      
        
          Conclusie en gevolgen
        
      
      
      24. Het beroep is gegrond, omdat het totale boetebedrag wordt gematigd wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit, voor wat betreft de hoogte van het totaalbedrag aan opgelegde boetes. De rechtbank voorziet met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb, zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op € 74.010,- en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit. 
      
    
    
      24.1.
      
        Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiser een vergoeding voor de proceskosten die hij heeft gemaakt. Omdat in dit geval de overschrijding van de redelijke termijn volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, moet de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) die vergoeding betalen. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 837,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van 
        € 837,-, en - omdat het bestreden besluit alleen vanwege de overschrijding van de redelijke termijn wordt vernietigd - een wegingsfactor 0,5). Verder moet de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het door eiser betaalde griffierecht vergoeden.
      
      
      
      
      
        
          Beslissing
        
      
      
      
        De rechtbank:
      
      
      
        
          verklaart het beroep gegrond;
        
        
          vernietigt het bestreden besluit, voor zover daarbij de boete is vastgesteld op
        
      
      € 87.071,-;
      
        
          stelt de boete vast op een totaalbedrag van € 74.010,-;
        
        
          bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit; 
        
        
          veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 837,-;
        
        
          bepaalt dat de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) het griffierecht van € 181,- aan eiser moet vergoeden.
        
      
      
      
      
        Deze uitspraak is gedaan door mr. F.A.G.M. Vluggen, voorzitter, in aanwezigheid van 
        mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. C.L.G.F. Albers, leden, in aanwezigheid van 
        mr. D.S.A.W. Raes, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 10 oktober 2023.
      
      
      
        De voorzitter is verhinderd de uitspraak te ondertekenen. 
      
      
      
      
      
      
      
        
          
          
          
            
              
                griffier
              
              
                voorzitter
              
            
          
        
      
      
      
      
        Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: 10 oktober 2023
      
      
      
      
        
          Informatie over hoger beroep
        
        Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
      
      
      
        
          Bijlage
        
      
      
      
        
          Algemene wet bestuursrecht
        
      
      
      
        Artikel 5:46
      
      1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten
       	hoogste kan worden opgelegd.
      2. Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld,
       	stemt het bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en 	de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan 	houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding 	is gepleegd.
      3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld,
       	legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de 	overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens 	bijzondere omstandigheden te hoog is.
      4. Artikel 1, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht is van overeenkomstige
       	toepassing.
      
      
        
          Meststoffenwet
        
      
      
      
        Artikel 7
        Het is verboden in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen.
      
      
      
        Artikel 8
        Het in artikel 7 gestelde verbod geldt niet indien de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar geen van de volgende normen overschrijdt:
      
      a. de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen;
      b. de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen;
      c. de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen.
      
      
        Artikel 9
      
      1. De gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel a, is 
      	170 kilogram stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte 	landbouwgrond (..)
      
      
        Artikel 10
      
      1. De stikstofgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel b, is een
       	bij ministeriële regeling vastgestelde hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het 	bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond.
      2. De hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte
       	landbouwgrond kan verschillend worden vastgesteld al naar gelang het gewas, de 	gewasopbrengst, de toegepaste landbouwpraktijk, de ecologische kenmerken van 	een waterlichaam en de kenmerken van de bodem, en al naar gelang sprake is van 	kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij onderscheid kan worden 	gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen.
      
      3. De hoeveelheid stikstof per hectare van de tot het bedrijf behorende oppervlakte
      
         	landbouwgrond wordt gebaseerd op een balans tussen enerzijds de te verwachten 
        	stikstofbehoeften van de gewassen en anderzijds de stikstoftoevoer naar de 	gewassen uit de bodem en uit meststoffen. De stikstoftoevoer naar de gewassen uit 	de bodem komt overeen met de hoeveelheid stikstof die in de bodem aanwezig is op 	het moment dat het gewas begint de stikstof in betekenisvolle mate te gebruiken en 	de toevoer van stikstof door nettomineralisatie van de voorraden organische stikstof 	in de bodem.
      
      4. De overeenkomstig het derde lid bepaalde hoeveelheid stikstof wordt verlaagd voor
       	zover dit naar het oordeel van Onze Minister noodzakelijk is om 	waterverontreiniging door stikstof uit meststoffen te verminderen en verdere 	verontreiniging te voorkomen. Dit is in het bijzonder het geval als bij het 	achterwege blijven van deze verlaging de hoeveelheid van 11,3 milligram stikstof 	per liter in zoet oppervlaktewater of van 50 milligram nitraat per liter in grondwater 	dreigt te worden overschreden of een betekenisvolle bijdrage aan de eutrofiëring 	van natuurlijke zoetwatermeren, andere zoetwatermassa’s, estuaria, kustwateren of 	zeewater mag worden verwacht.
      
      
        Artikel 11
      
      1. De fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen, bedoeld in artikel 8, onderdeel c,
       	bedraagt 75 kilogram fosfaat per hectare grasland en 40 kilogram fosfaat per hectare 	bouwland.
      2. Bij ministeriële regeling worden hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen
       	vastgesteld die kunnen verschillen naargelang de fosfaattoestand van de bodem, het 	gebruik van de landbouwgrond als grasland of bouwland, de te telen gewassen, de 	toegepaste landbouwpraktijk, de gewasopbrengst, de kenmerken van de bodem, de 	grondsoort, de grondwatertoestand en de ecologie van een gebied.
      3. Bij ministeriële regeling kunnen voorwaarden of beperkingen worden gesteld aan de
       	toepassing van hogere fosfaatgebruiksnormen voor meststoffen.
      
      
        Artikel 12
      
      1. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel a, wordt de op of in de bodem
       	gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald door bij elkaar op te tellen de in het 	desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit 	opslag gekomen hoeveelheden dierlijke meststoffen, en de uitkomst te verminderen 	met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen. De 	hoeveelheden worden uitgedrukt in kilogrammen stikstof.
      2. Voor de toepassing van artikel 8, aanhef en onderdeel b, wordt de op of in de bodem
       	gebrachte hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het eerste lid, met dien 	verstande dat niet alleen dierlijke meststoffen maar ook andere meststoffen in 	aanmerking worden genomen.
      3. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het
       	tweede lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid stikstof in dierlijke 	meststoffen of in andere, bij de regeling omschreven organische meststoffen slechts 	voor een bij de regeling bepaald percentage in aanmerking wordt genomen. Het 	percentage kan al naar gelang de aard van de meststoffen, de periode waarin zij op 	of in de bodem worden gebracht en de daarbij toegepaste landbouwpraktijk en al 	naar gelang er sprake is van kleigrond, veengrond, of zand- of lössgrond, waarbij 	onderscheid kan worden gemaakt naar regio’s waarin de landbouwgrond is gelegen, 	dan wel van bouwland of grasland verschillend worden vastgesteld.
      4. Voor de toepassing van artikel 8, onderdeel c, wordt de op of in de bodem gebrachte
       	hoeveelheid meststoffen bepaald overeenkomstig het tweede lid in samenhang met 	het eerste lid, met dien verstande dat de hoeveelheden meststoffen steeds worden 	uitgedrukt in kilogrammen fosfaat.
      5. Bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat bij de bepaling van de in het vierde
       	lid bedoelde hoeveelheid meststoffen de hoeveelheid fosfaat in bij de regeling 	omschreven organische meststoffen slechts voor een bij de regeling bepaald deel in 	aanmerking wordt genomen. Dit deel kan al naar gelang de aard van de meststoffen 	verschillend worden vastgesteld.
      
      
        Artikel 33a
      
      1. Het is een landbouwer verboden in enig kalenderjaar op zijn bedrijf dierlijke
       	meststoffen te produceren.
      2. Het eerste lid is niet van toepassing op een landbouwer die in het desbetreffende
       	kalenderjaar:
      a.	op zijn bedrijf geen bedrijfsoverschot produceert;
      b.	een hoeveelheid dierlijke meststoffen, uitgedrukt in kilogrammen fosfaat, minimaal
      
         	gelijk aan een door Onze Minister voor het desbetreffende kalenderjaar vastgesteld 	percentage van het op zijn bedrijf geproduceerde bedrijfsoverschot:
        	1°laat verwerken,
        	2°voor zover de landbouwer behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te	 wijzen categorie landbouwers, overdraagt of laat overdragen aan een afnemer die 	behoort tot een bij regeling van Onze Minister aan te wijzen categorie afnemers, of
        	3°brengt op of in de in het desbetreffende kalenderjaar bij het desbetreffende bedrijf 	in gebruik zijnde landbouwgrond die is gelegen in Duitsland of België op een bij 	regeling van Onze Minister vast te stellen afstand van de Nederlandse grens, voor 	zover is voldaan aan bij regeling van Onze Minister te stellen voorwaarden.
        	(…)
      
      
      
        Artikel 51
        Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, tweede en derde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
      
      
      
        Artikel 57
      
      1. Ingeval van overtreding van artikel 7 bedraagt de bestuurlijke boete:
      a.	€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel a, bedoelde
       	gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is overschreden, vermeerderd met
      b.	€ 7 per kilogram stikstof waarmee de in artikel 8, onderdeel b, bedoelde
       	stikstofgebruiksnorm is overschreden, en vermeerderd met
      c.	€ 11 per kilogram fosfaat waarmee de in artikel 8, onderdeel c, bedoelde
       	fosfaatgebruiksnorm is overschreden.
      2. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de
      
         	stikstofgebruiksnorm is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste 	lid, onderdeel b, een tarief van € 3,50 voor de kilogrammen stikstof waarvoor
         	wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen reeds het 	tarief van € 7 is toegepast.
      
      3. Indien zowel de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen als de fosfaatgebruiksnorm
       	is overschreden, geldt, in zoverre in afwijking van het eerste lid, onderdeel c, een 	tarief van € 5,50 voor de kilogrammen fosfaat overeenkomend met het aantal 	kilogrammen stikstof waarmee de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen is 	overschreden.
      
      
        Artikel 59
      
      1. In geval van overtreding van artikel 33a, eerste lid, bedraagt de bestuurlijke boete
      
         	€ 11 per kilogram fosfaat ten aanzien waarvan de landbouwer niet heeft gehandeld 	overeenkomstig artikel 33a, tweede lid, onderdeel b.
        (…)
      
      
      
        
          Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
        
      
      
      
        Artikel 68
        (..)
      
      3. De op een bedrijf waar dierlijke meststoffen worden geproduceerd opgeslagen
      
         	hoeveelheid dierlijke meststoffen wordt bepaald op basis van het zo nauwkeurig 	mogelijk bepaalde gewicht van de dierlijke meststoffen en het zo nauwkeurig 	mogelijk bepaalde stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de 	desbetreffende meststoffen.
        (..)
      
      
      
      
        
          Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
        
      
      
      
        Artikel 94
        (..)
      
      2. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf opgeslagen
       	hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, derde lid, van het besluit, 	worden bepaald op basis van de best beschikbare gegevens.
    
  
  
     Deze dienst is een agentschap van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. 
  
  
     Zie de uitspraak van 26 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:190.
  
  
     Stcrt. 2005, p. 6.
  
  
     Kamerstukken II, 2011/2012, 33 322, nr. 3.
  
  
     Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
  
  
     Algemene wet bestuursrecht.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van het CBb van 11 januari 2022, ECLI:NL:CBB:2022:2.
  
  
     ECLI:NL:CBB:2014:383.
  
  
    Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 4 februari 2020, ECLI:NL:CBB:2020:60.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van het CBb van 16 januari 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:32) en het arrest van de Hoge Raad van 19 december 2008 (ECLI:NL:HR:2008:BD0191).