ECLI:NL:RVS:2025:1829, Raad van State, 23-04-2025, 202401901/2/V3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Vreemdelingenrecht

Samenvatting: Bij besluit van 23 augustus 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid bepaald dat op 4 september 2023 het recht op bescherming eindigt dat betrokkene geniet op grond van Richtlijn 2001/55/EG en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van 4 maart 2022. In deze uitspraak staan twee rechtsvragen centraal. Dit besluit heeft de staatssecretaris op 5 februari 2024 ingetrokken, omdat de Afdeling bij uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:32, had bepaald dat het recht op bescherming dat betrokkene geniet op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, van rechtswege eindigde op 4 maart 2024. De eerste rechtsvraag gaat over de duur van de tijdelijke bescherming waarvoor de minister gebruik heeft gemaakt van de in artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming geboden mogelijkheid om onverplicht andere categorieën ontheemden tijdelijke bescherming te bieden (hierna: facultatieve tijdelijke bescherming) en over het moment waarop de minister deze facultatieve tijdelijke bescherming mocht beëindigen. De tweede rechtsvraag gaat over het moment waarop de minister van Asiel en Migratie een terugkeerbesluit mocht uitvaardigen.

202401901/2/V3.
    Datum uitspraak: 23 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    de minister van Asiel en Migratie,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, van 19 maart 2024 in zaken nrs. NL23.24995 en NL24.7928 in het geding tussen:
    [betrokkene]
    en
    de minister.
    Procesverloop
    Bij besluit van 23 augustus 2023 heeft de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid bepaald dat op 4 september 2023 het recht op bescherming eindigt dat betrokkene geniet op grond van Richtlijn 2001/55/EG (hierna: de Richtlijn Tijdelijke Bescherming) en het daarop gebaseerde Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/382 van 4 maart 2022.
    Dit besluit heeft de staatssecretaris op 5 februari 2024 ingetrokken, omdat de Afdeling bij uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:32, had bepaald dat het recht op bescherming dat betrokkene geniet op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming, van rechtswege eindigde op 4 maart 2024.
    Bij besluit van 7 februari 2024 heeft de staatssecretaris betrokkene opgedragen de Europese Unie (hierna: de EU) binnen vier weken na 4 maart 2024 te verlaten.
    Bij uitspraak van 19 maart 2024 heeft de rechtbank het door betrokkene tegen het besluit van 23 augustus 2023 ingestelde beroep niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het door betrokkene tegen het besluit van 7 februari 2024 ingestelde beroep gegrond verklaard en dat besluit vernietigd.
    Tegen deze uitspraak heeft de staatssecretaris hoger beroep ingesteld.
    Betrokkene heeft, vertegenwoordigd door mr. P. Kramer-Ograjensek, advocaat in Sittard, een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Bij verwijzingsuitspraak van 25 april 2024, ECLI:NL:RVS:2024:1742, heeft de Afdeling het Hof van Justitie verzocht bij wege van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op de gestelde vragen over de uitleg van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming. De Afdeling heeft in deze uitspraak de behandeling van het hoger beroep geschorst totdat het Hof uitspraak heeft gedaan, en iedere verdere beslissing aangehouden.
    Bij arrest van 19 december 2024, Kaduna e.a., ECLI:EU:C:2024:1038, heeft het Hof die vragen beantwoord.
    Hierop hebben de minister en de betrokkene op verzoek van de Afdeling schriftelijke zienswijzen gegeven.
    Overwegingen
    Inleiding
    1.       In deze uitspraak staan twee rechtsvragen centraal. De eerste rechtsvraag gaat over de duur van de tijdelijke bescherming waarvoor de minister gebruik heeft gemaakt van de in artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming geboden mogelijkheid om onverplicht andere categorieën ontheemden tijdelijke bescherming te bieden (hierna: facultatieve tijdelijke bescherming) en over het moment waarop de minister deze facultatieve tijdelijke bescherming mocht beëindigen. De tweede rechtsvraag gaat over het moment waarop de minister een terugkeerbesluit mocht uitvaardigen.
    1.1.    De Afdeling zal eerst kort de procedure tot nu toe beschrijven (onder 2-2.2). Voor een uitgebreide weergave van de feiten en het verloop van de eerdere procedure verwijst de Afdeling naar de verwijzingsuitspraak. Vervolgens zal de Afdeling ingaan op het arrest Kaduna e.a. en bespreekt zij de hoofdconclusies van dat arrest (onder 3-3.9). Ten slotte gaat de Afdeling in op de betekenis van het arrest voor deze zaak en verbindt zij daar conclusies aan (onder 4-7).
    De procedure tot nu toe
    2.       De minister heeft betrokkene opgedragen om de EU te verlaten, omdat hij met ingang van 5 maart 2024 niet langer rechtmatig in Nederland zou verblijven doordat de facultatieve tijdelijke bescherming die hij op grond van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming genoot, na 4 maart 2024 eindigde. Volgens de rechtbank is de aan betrokkene verleende facultatieve tijdelijke bescherming niet van rechtswege geëindigd, waardoor er ook geen grondslag voor het uitvaardigen van een terugkeerbesluit bestond. De minister komt in hoger beroep tegen dit oordeel op.
    2.1.    In de verwijzingsuitspraak van 25 april 2024 heeft de Afdeling het Hof in de kern de vraag voorgelegd op welk moment de facultatieve tijdelijke bescherming eindigt.
    2.2.    De verwijzing is door het Hof op verzoek van de Afdeling gevoegd behandeld met de verwijzing van 29 maart 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:4394, van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam, waarin die zittingsplaats het Hof ook nog de vraag heeft voorgelegd of een terugkeerbesluit mag worden uitgevaardigd op een datum waarop een vreemdeling op grond van de facultatieve tijdelijke bescherming nog rechtmatig verblijf heeft op het grondgebied van een lidstaat.
    Het arrest Kaduna e.a.
    3.       In het arrest beantwoordt het Hof eerst de vragen over de facultatieve tijdelijke bescherming en vervolgens de vragen over het terugkeerbesluit. De Afdeling houdt hieronder diezelfde volgorde aan.
    De duur van de facultatieve tijdelijke bescherming
    3.1.    Het Hof begint met een aantal algemene overwegingen over het doel, de achtergrond en de systematiek van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (punten 81-86). Die richtlijn beoogt minimumnormen vast te stellen voor het verlenen van tijdelijke bescherming in het geval van een massale toestroom van ontheemden uit derde landen die niet naar hun land van oorsprong kunnen terugkeren. De uitvoering van deze bescherming is met name bedoeld om te voorkomen dat het systeem voor de toekenning van internationale bescherming geblokkeerd raakt.
    3.2.    In de punten 102-105 herhaalt het Hof dat de initiële verplichte tijdelijke bescherming in beginsel een jaar duurt - in dit geval tot en met 4 maart 2023 - en dat die bescherming na afloop van die periode automatisch met telkens zes maanden kan worden verlengd voor maximaal een jaar (artikel 4, eerste lid, van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming). In dit geval is die bescherming eerst verlengd tot en met 4 september 2023 en vervolgens tot en met 4 maart 2024 (Uitvoeringsbesluit 2022/382). De Raad van de EU kan met gekwalificeerde meerderheid van stemmen op voorstel van de Europese Commissie ook besluiten de verplichte tijdelijke bescherming met een jaar te verlengen (artikel 4, tweede lid, van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming). Dat is in dit geval eerst gedaan tot en met 4 maart 2025 (artikel 1 van Uitvoeringsbesluit 2023/2409) en vervolgens tot en met 4 maart 2026 (artikel 1 van Uitvoeringsbesluit 2024/1836). Daarnaast kan de Raad van de EU op ieder moment besluiten de verplichte tijdelijke bescherming te beëindigen.
    3.3.    Vervolgens benadrukt het Hof (punten 109-114) dat elke lidstaat de discretionaire bevoegdheid heeft om al dan niet gebruik te maken van de facultatieve bepaling (artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming). Lidstaten hebben een ruime beoordelingsmarge bij het bepalen van de categorieën personen die voor de bescherming in aanmerking komen. Het staat de lidstaten vrij om de datum vast te stellen vanaf wanneer zij de facultatieve tijdelijke bescherming willen verlenen, zolang die datum ligt tussen de datum waarop de verplichte tijdelijke bescherming in werking treedt en de datum waarop zij geen rechtsgevolgen meer heeft. Daarnaast hebben de lidstaten zeggenschap over de duur van de facultatieve tijdelijke bescherming die zij willen bieden, op voorwaarde dat die duur binnen het tijdsbestek van de toepassing van het op het niveau van de Unie vastgestelde mechanisme van tijdelijke bescherming valt. Het Hof merkt daarbij op dat, als de lidstaten de facultatieve tijdelijke bescherming niet zouden mogen intrekken voor afloop van het einde van de op het niveau van de Unie vastgestelde verplichte tijdelijke bescherming, dat tot gevolg zou hebben dat de lidstaten ervan worden weerhouden om gebruik te maken van de mogelijkheid de duur van de facultatieve bescherming te bepalen, waardoor de doelstellingen van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming worden ondermijnd.
    3.4.    Maar de intrekking van de facultatieve tijdelijke bescherming mag geen afbreuk doen aan het doel en het nuttig effect van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming en daarbij moeten de algemene beginselen van het Unierecht, waaronder het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, in acht worden genomen (punt 124). De Nederlandse autoriteiten hadden de begunstigden van de facultatieve tijdelijke bescherming over de minimumduur van die bescherming geen andere nauwkeurige, met het Unierecht overeenstemmende toezeggingen kunnen doen, dan de toezegging dat deze autoriteiten zich ertoe verbonden de facultatieve tijdelijke bescherming niet te beëindigen voordat de verplichte tijdelijke bescherming geen rechtsgevolgen meer zou hebben (punt 133).
    3.5.    Vervolgens benadrukt het Hof dat personen die tijdelijke bescherming genieten, te allen tijde een asielaanvraag moeten kunnen indienen. Als het onderzoek van die aanvraag niet voor het einde van de periode van tijdelijke bescherming is afgehandeld, dan moet dat daarna worden voltooid (punt 126). Derdelanders en staatlozen kunnen niet worden belet om hun recht om een verzoek om internationale bescherming in te dienen, daadwerkelijk uit te oefenen (punt 129). Hierbij benadrukt het Hof dat het enkele feit dat een persoon die tijdelijke bescherming geniet, niet positief heeft geantwoord op het verzoek van de autoriteiten van de betrokken lidstaat om te achterhalen of deze persoon voornemens was zijn verzoek om internationale bescherming verder te laten behandelen, niet tot gevolg kan hebben dat het eventueel door hem in te dienen verzoek om internationale bescherming wordt aangemerkt als een volgend verzoek dat als niet-ontvankelijk kan worden beschouwd. Het uitblijven van een antwoord kan ook niet worden gelijkgesteld met een uitdrukkelijke intrekking van dat verzoek (punt 130).
    Tussenconclusie over de duur van de facultatieve tijdelijke bescherming
    3.6.    Uit het arrest volgt dus dat de lidstaten niet verplicht zijn om de duur van de facultatieve bescherming af te stemmen op de initiële duur van de verplichte tijdelijke bescherming of de automatische verlenging daarvan of op de duur die voortvloeit uit de optionele verlenging daarvan. Dit betekent dat een lidstaat de door hem verleende facultatieve tijdelijke bescherming op een eerder tijdstip mag intrekken dan het tijdstip waarop de verplichte tijdelijke bescherming geen rechtsgevolgen meer heeft, zolang dit geen afbreuk doet aan de doelstellingen en het nuttig effect van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming en hij de algemene beginselen van het Unierecht in acht neemt.
    Moment van het uitvaardigen van het terugkeerbesluit
    3.7.    Het Hof brengt in herinnering dat de Terugkeerrichtlijn van toepassing is op iedere illegaal op het grondgebied van een lidstaat verblijvende derdelander. Een lidstaat mag daarom alleen ten aanzien van een derdelander die illegaal op zijn grondgebied verblijft, een terugkeerbesluit uitvaardigen (punten 137-140). Het Hof acht hierbij van belang dat bij elk terugkeerbesluit onverwijld na de uitvaardiging ervan door de betrokken lidstaat een signalering in het Schengeninformatiesysteem moet worden ingevoerd, ook wanneer dat besluit geen onmiddellijke werking heeft. Daarnaast zou het vroegtijdig uitvaardigen van een terugkeerbesluit tot gevolg hebben dat de bevoegde nationale autoriteit geen rekening kan houden met elke wijziging in de omstandigheden die zich tussen de uitvaardiging van het besluit en het einde van het rechtmatig verblijf van de betrokkene zou kunnen voordoen en die mogelijk een aanzienlijke invloed heeft op de beoordeling van de situatie van die persoon (punten 142-144).
    3.8.    Het Hof oordeelt vervolgens dat de betrokken lidstaat de begunstigde van de tijdelijke bescherming een verblijfstitel moet geven op grond waarvan het hem is toegestaan op het grondgebied van die lidstaat te verblijven. De personen die facultatieve bescherming genieten, moeten verder beschikken over alle rechten die de richtlijn toekent aan personen die de verplichte tijdelijke bescherming genieten. Hieruit concludeert het Hof dat de personen, zolang zij facultatieve tijdelijke bescherming genieten, legaal op het grondgebied van de betrokken lidstaat verblijven en dat ten aanzien van hen dus geen terugkeerbesluit kan worden uitgevaardigd (punten 145-147). Verder wordt het verblijf op het grondgebied van de betrokken lidstaat van alle personen die facultatieve tijdelijke bescherming genieten, niet automatisch illegaal vanaf de datum waarop de bescherming wordt beëindigd. Als personen een verzoek om internationale bescherming hebben ingediend, hebben zij op grond daarvan het recht om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te blijven en dit recht staat eraan in de weg dat ten aanzien van hen een terugkeerbesluit wordt uitgevaardigd zolang niet op hun verzoek is beslist (punt 154).
    Tussenconclusie over het moment van het uitvaardigen van het terugkeerbesluit
    3.9.    Uit het arrest volgt dus dat een lidstaat geen terugkeerbesluit kan uitvaardigen tegen een derdelander die legaal op het grondgebied van een lidstaat verblijft en die facultatieve tijdelijke bescherming geniet, voordat deze bescherming is geëindigd, zelfs wanneer blijkt dat die bescherming binnenkort zal eindigen en de gevolgen van dit besluit tot die datum worden opgeschort.
    Gevolgen voor deze zaak
    4.       Uit wat de Afdeling onder 3.1-3.6 uiteen heeft gezet, volgt dat de tweede grief van de minister over het moment waarop zij de facultatieve tijdelijke bescherming mocht beëindigen, slaagt. De minister heeft in haar reactie op het arrest verwezen naar een Kamerbrief van 24 januari 2024 van de toenmalige staatssecretaris (Kamerstukken II, 2023/24, 19637, nr. 3200), waarin hij heeft meegedeeld dat de facultatieve tijdelijke bescherming eindigt op 4 maart 2024. De facultatief beschermden zijn daarover ook schriftelijk geïnformeerd. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:32, onder 10.2, al geoordeeld dat de minister geen toezeggingen heeft gedaan waaruit derdelanders mochten afleiden dat hun tijdelijke bescherming pas zou eindigen als de maximale duur daarvan is bereikt. De Afdeling ziet in dit geval geen reden om tot een ander oordeel te komen. De minister was bevoegd om de facultatieve tijdelijke bescherming te beëindigen op een tijdstip gelegen voor de datum waarop de verplichte tijdelijke bescherming eindigt, zoals zij in dit geval ook heeft gedaan. In wat partijen hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat de algemene beginselen van het Unierecht hierbij niet in acht zijn genomen.
    Conclusie hoger beroep en bespreking beroepsgronden
    5.       Het hoger beroep is gegrond. De Afdeling vernietigt de uitspraak van de rechtbank. Het is niet nodig wat de minister in haar eerste grief heeft aangevoerd te bespreken. De Afdeling beoordeelt het beroep. Daarbij bespreekt zij alleen beroepsgronden waarover de rechtbank nog geen oordeel heeft gegeven en beroepsgronden waarop na de overwegingen in hoger beroep nog moet worden beslist.
    6.       Betrokkene betoogt terecht dat de minister het terugkeerbesluit van 7 februari 2024 ten onrechte heeft uitgevaardigd. Dat volgt uit wat de Afdeling onder 3.7-3.9 uiteen heeft gezet. De minister heeft namelijk het terugkeerbesluit op 7 februari 2024 uitgevaardigd, terwijl betrokkene op dat moment nog facultatieve tijdelijke bescherming genoot en dus legaal op het Nederlandse grondgebied verbleef. Op grond van artikel 2, eerste lid, van de Terugkeerrichtlijn kon de minister daarom nog geen terugkeerbesluit uitvaardigen. De beroepsgrond slaagt.
    Conclusie beroep
    7.       Het beroep is gegrond en het besluit van 7 februari 2024 wordt vernietigd. De minister moet voor de behandeling van het beroep de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond, van 19 maart 2024 in zaken nrs. NL23.24995 en NL24.7928;
    III.      verklaart het beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van 7 februari 2024, V-[...];
    V.      veroordeelt de minister van Asiel en Migratie tot vergoeding van bij betrokkene in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.814,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.
    Aldus vastgesteld door mr. R. Uylenburg, voorzitter, en mr. A.J.C. de Moor-van Vugt en mr. J.C.A. de Poorter, leden, in tegenwoordigheid van mr. D.C.M. van Trappen, griffier.
    w.g. Uylenburg
    voorzitter
    w.g. Van Trappen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
    347-985