ECLI:NL:RVS:2025:1966, Raad van State, 30-04-2025, 202301554/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-30 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 3 april 2020, zoals gewijzigd bij besluit van 7 december 2020, heeft het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam een vergunning verleend voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar vier onzelfstandige woonruimten aan de [locatie] in Amsterdam. [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam die uit de tweede en derde etage bestaat (hierna: de woning). Op 6 februari 2020 heeft hij een aanvraag bij het college ingediend voor het omzetten van deze zelfstandige woonruimte naar vier onzelfstandige woonruimten. Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college de gevraagde vergunning verleend. Bij besluit van 7 december 2020 heeft het college de motivering van het besluit gewijzigd. Omdat het overgangsrecht voor per 1 april 2020 in werking getreden regels over onder meer wijk- en pandquota bij de omzetting van woonruimte abusievelijk niet correct in de Huisvestingsverordening 2020 was opgenomen, waren deze regels van toepassing op de aanvraag en was de aanvraag daarom ten onrechte niet daaraan getoetst.

202301554/1/A2.
    Datum uitspraak: 30 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant], wonend in Amsterdam,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 januari 2023 in zaak nr. 22/1216 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 3 april 2020, zoals gewijzigd bij besluit van 7 december 2020, heeft het college een vergunning verleend voor het omzetten van een zelfstandige woonruimte naar vier onzelfstandige woonruimten aan de [locatie] in Amsterdam.
    Bij besluit van 19 januari 2022 heeft het college het door [partij A] en [partij B] daartegen gemaakte bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 3 april 2020, zoals gewijzigd bij besluit van 7 december 2020, herroepen en de vergunning alsnog geweigerd.
    Bij uitspraak van 27 januari 2023 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 november 2024, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. R.P.A. van der Meer, en het college, vertegenwoordigd door mr. S. Ramcharan, aanwezig via een videoverbinding, zijn verschenen.
    Na het sluiten van het onderzoek ter zitting heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:68, eerste lid, van de Awb het onderzoek heropend en partijen verzocht om nadere informatie en hen in de gelegenheid gesteld daarbij nadere stukken in te dienen.
    [appellant] en het college hebben nadere stukken ingediend.
    Geen van de partijen heeft binnen de gestelde termijn verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord. De Afdeling heeft vervolgens het onderzoek gesloten.
    Overwegingen
    1.       [appellant] is eigenaar van de woning aan de [locatie] in Amsterdam die uit de tweede en derde etage bestaat (hierna: de woning). Op 6 februari 2020 heeft hij een aanvraag bij het college ingediend voor het omzetten van deze zelfstandige woonruimte naar vier onzelfstandige woonruimten.
    2.       Bij besluit van 3 april 2020 heeft het college de gevraagde vergunning verleend. Bij besluit van 7 december 2020 heeft het college de motivering van het besluit gewijzigd. Omdat het overgangsrecht voor per 1 april 2020 in werking getreden regels over onder meer wijk- en pandquota bij de omzetting van woonruimte abusievelijk niet correct in de Huisvestingsverordening 2020 was opgenomen, waren deze regels van toepassing op de aanvraag en was de aanvraag daarom ten onrechte niet daaraan getoetst. Daarbij heeft het college vermeld dat hoewel met verstrekking van de omzettingsvergunning het wijk- en pandquotum wordt overschreden, strikte toepassing van deze regels onredelijk hard uitpakt. Het college heeft daarom met toepassing van de hardheidsclausule uit artikel 4.3.2. van de Huisvestingsverordening 2020 het wijk- en pandquotum buiten beschouwing gelaten.
    3.       In een advies van 16 december 2021 heeft de bezwaarschriftencommissie (hierna: de commissie) het college geadviseerd de bezwaren van [partij A] en [partij B], die ook gericht waren tegen een op 13 november 2020 verleende omgevingsvergunning om af te mogen wijken van het bestemmingsplan, gegrond te verklaren. De commissie heeft daarin vermeld dat de Huisvestingsverordening 2020 inmiddels is gewijzigd, waardoor alsnog het overgangsrecht van toepassing is geworden op aanvragen voor een omzettingsvergunning die vóór 1 april 2020 zijn ingediend. Omdat uit de Basisregistratie Adressen en Gebouwen is gebleken dat de woning zelf alleen uit de tweede verdieping bestaat en de derde verdieping een berging/schuur is en daarmee geen woonruimte, was omzetting echter niet mogelijk. Op grond van de Huisvestingsverordening kan immers alleen woonruimte voor omzetting in aanmerking komen. Aan de pas later aangevraagde (bouw)vergunning om de ruimte op de derde verdieping te mogen samenvoegen met de woning komt geen betekenis toe, omdat ten tijde van de aanvraag van de omzettingsvergunning nog niet werd voldaan aan de eis van woonruimte. Om onder het overgangsrecht te kunnen vallen, zou de woning eerst moeten voldoen aan de voorwaarden voor omzetting. Bij een eventueel naderhand verleende goedkeuring van de bouwkundige samenvoeging zou geen omzettingsvergunning meer kunnen worden verleend, omdat de van toepassing zijnde quota al zijn bereikt. Verder is in het advies vermeld dat [appellant] niet onevenredig zwaar in zijn belangen wordt getroffen door de vergunning te weigeren, omdat al eerder bij hem onder de aandacht was gebracht dat de bestemming van de ruimte in de bestaande situatie relevant werd geacht voor het te nemen besluit. Ook kon [appellant] ervan op de hoogte zijn dat de derde verdieping nooit deel uitmaakte van de woning. De commissie concludeert daarom tot herroeping van het besluit van 7 december 2020 en weigering van de aanvraag voor een omzettingsvergunning. Omdat er geen beleidsmatige grondslag meer was om medewerking te verlenen voor het wijzigen van het gebruik van de woning, heeft de commissie ook geadviseerd om het besluit van 13 november 2020 te herroepen en de aangevraagde omgevingsvergunning om af te mogen wijken van het bestemmingsplan te weigeren.
    4.       Bij besluit van 19 januari 2022 heeft het college overeenkomstig het advies van de commissie besloten.
    Uitspraak van de rechtbank
    5.       De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de omzettingsvergunning terecht heeft geweigerd. Volgens de rechtbank heeft het college zich op juiste gronden op het standpunt gesteld dat indien een omgevingsvergunning voor het bouwkundig omzetten van de (berg)ruimte tot woonruimte niet is afgegeven, de ruimte niet als woonruimte kan worden aangemerkt. Aan het Bouwbesluit moet immers eerst worden getoetst of een ruimte wel geschikt is om te wonen. Als dat niet het geval zou zijn, zouden bijvoorbeeld garages, kelders en schuurtjes door het enkele feitelijke gebruik kunnen worden aangemerkt als woonruimte, terwijl deze ruimte door bijvoorbeeld onvoldoende daglichttoetreding of brandwerendheid hiertoe niet geschikt zou zijn. Omdat de zolderverdieping ten tijde van de omzetting nog geen woonruimte was, kon deze, gelet op artikel 21 van de Huisvestingswet, niet worden omgezet. De omstandigheid dat [appellant] inmiddels wel over een omgevingsvergunning voor het bouwkundig omzetten van de zolderverdieping naar woonruimte beschikt, leidt volgens de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dat de ruimte op de zolderverdieping ten tijde van het afgeven van de omgevingsvergunning wel voldeed aan de eisen van het Bouwbesluit, wil immers nog niet zeggen dat de ruimte hier ook aan voldeed ten tijde van de aanvraag van de omzettingsvergunning. Verder heeft het college aangevoerd dat het quotum dat geldt voor het omzetten van woonruimte in de wijk inmiddels is behaald, zodat [appellant] niet meer in aanmerking kan komen voor een omzettingsvergunning. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de weigering van de omzettingsvergunning niet onevenredig is en dat [appellant] geen bijzondere omstandigheden heeft gesteld die maken dat het besluit onevenredig voor hem is.
    Oordeel van de Afdeling
    6.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de ruimte op de derde verdieping van de woning niet kan gelden als woonruimte in de zin van artikel 1, eerste lid, van de Huisvestingswet 2014. Volgens [appellant] is de (inpandige) bergruimte op de derde verdieping van de woning wel degelijk bestemd of geschikt voor bewoning. Daarbij verwijst hij naar de totstandkomingsgeschiedenis bij de Huisvestingswet 2014, waaruit volgt dat de betekenis van het begrip bewoning gelijk is aan de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gehecht. Iemand die een huis bewoont, zal in het dagelijks spraakgebruik dat gehele huis bewonen. Bergruimte maakt wezenlijk onderdeel uit van de bewoning van een woonruimte. Daarom alleen al kan niet worden geoordeeld dat de derde verdieping niet (feitelijk) geschikt of bestemd was voor bewoning. Verder betoogt [appellant] dat bij het bepalen van wat onder woonruimte in de zin van de Huisvestingswet 2014 moet worden verstaan, niet de randvoorwaarde geldt dat een toetsing aan het Bouwbesluit 2012 moet hebben plaatsgevonden. Het Bouwbesluit betreft een separaat kader met een separaat doel. [appellant] betoogt tot slot dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de weigering van de omzettingsvergunning niet onevenredig is. Gelet op het inmiddels vastgestelde en bereikte quotum, wordt het bij een blijvende weigering voor hem onmogelijk om de woonruimte om te zetten naar onzelfstandige woonruimten.
    6.1.    Op grond van artikel 1, eerste lid, van de Huisvestingswet wordt onder woonruimte verstaan een besloten ruimte die, al dan niet tezamen met een of meer andere ruimten, bestemd of geschikt is voor bewoning. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat het begrip woonruimte ruimer is gedefinieerd dan het begrip zelfstandige woongelegenheid uit de daaraan voorafgaande regeling(en) (Kamerstukken II 1987-88, 20 520, nr. 3, p. 71). Ook voor bewoning bestemde ruimten - of samenstellen van zodanige ruimten - die het kenmerk van zelfstandigheid ontberen doordat ze bijvoorbeeld geen eigen voordeur, keuken of toilet hebben, maar deze voorzieningen met anderen delen, kunnen woonruimte zijn in de zin van de Huisvestingswet. Vereist is wel dat ze als zodanig bestemd of geschikt moeten zijn voor bewoning door een huishouden.
    6.2.    In de Huisvestingswet 2014 en de totstandkomingsgeschiedenis daarvan is echter niet gedefinieerd wanneer een ruimte geschikt is voor bewoning. Anders dan waar het college in het besluit van 19 januari 2022 van uit is gegaan, is de wijze waarop de ruimte in de Basisregistratie Adressen en Gebouwen was geregistreerd niet van doorslaggevend belang voor het oordeel of een ruimte al dan niet geschikt is voor bewoning. Vgl. de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2449, onder 6.2.
    6.3.    Uit de totstandkomingsgeschiedenis bij de Huisvestingswet 2014 volgt evenmin dat voor het oordeel dat een ruimte geschikt is voor bewoning van doorslaggevend belang is dat er een omgevingsvergunning is verleend op grond waarvan een ruimte formeel bouwkundig is omgezet tot een woonruimte. Dat vereist immers een nauwkeurige registratie van alle bouwdossiers sinds de oorspronkelijke bouw van een gebouw. In dit geval heeft het college ondanks het verzoek van de Afdeling om alle bouwdossiers die betrekking hebben op de bouw en verbouwing van de woning, inclusief foto’s, bouwtekeningen en alle (verleende) vergunningen, op een funderingsonderzoek uit 1998 en 2003 na, slechts bouwdossiers aangeleverd die teruggaan tot 2014, terwijl de woning veel eerder gebouwd en verbouwd is.
    6.4.    Daar komt bij dat de woning, waarvan de berging deel uitmaakt, valt binnen het bestemmingsplan Rivierenbuurt en daarin de bestemming wonen heeft. Niet in geschil is dat de ruimte in dit geval ook steeds voor wonen is gebruikt. [appellant] heeft ook foto’s overgelegd waaruit blijkt dat de ruimte op de derde verdieping in elk geval bij en sinds de aanschaf van de woning door hem in 2014 voor wonen is gebruikt. In de schuine dakvlakken op de derde verdieping van het complex Trompenburgstraat, dat loopt van huisnummers 21 tot en met 43, zijn bovendien dezelfde dakvensters aangebracht, waaruit afgeleid kan worden dat projectmatig op de derde verdieping van deze woningen daglichtvoorzieningen zijn gerealiseerd met als doel die verdieping geschikt te maken voor bewoning.
    6.5.    Gelet op het vorenstaande, heeft het college door te verwijzen naar de registratie van de derde verdieping als berging/schuur in de BAG en het ontbreken van een omgevingsvergunning voor de formele bouwkundige omzetting van de derde verdieping tot woonruimte onvoldoende onderbouwd dat de ruimte niet geschikt was voor bewoning. In zoverre heeft zij de omzettingsvergunning ten onrechte geweigerd. De rechtbank heeft dit niet onderkend.
    6.6.    Het betoog slaagt.
    Conclusie
    7.       Het hoger beroep is gegrond. De uitspraak van de rechtbank moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 19 januari 2022 gegrond verklaren wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb en dat besluit vernietigen. Het college moet opnieuw op het bezwaar beslissen met inachtneming van deze uitspraak. De Afdeling zal daarvoor een termijn stellen.
    8.       Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ook aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.
    9.       Het college moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 27 januari 2023 in zaak nr. 22/1216;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.      vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam van 19 januari 2022;
    V.       draagt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam op binnen 12 weken na de verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat hierin is overwogen;
    VI.      bepaalt dat tegen het te nemen nieuwe besluit alleen bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam tot vergoeding van bij [appellant] in verband met de behandeling van het beroep en hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.081,50 geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatige verleende rechtsbijstand;
    VIII.    gelast dat het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam aan [appellant] het door hem voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 458,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. E.J. Daalder, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. O. van Loon, griffier.
    w.g. Daalder
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Van Loon
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 30 april 2025
    284-1120