ECLI:NL:RVS:2025:1684, Raad van State, 16-04-2025, 202400223/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 31 maart 2021 heeft de minister van Economische Zaken en Klimaat een aanvraag van [appellant A] om tegemoetkoming in planschade afgewezen. [appellant A] was sinds 21 mei 2007 eigenaar van de woning aan de [locatie] in Veendam. Hij heeft de woning op 18 maart 2007 gekocht. Bij brief van 6 januari 2020 heeft [appellant A] de minister verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij, in de vorm van waardevermindering van de woning, heeft geleden door de inwerkingtreding van het op 16 februari 2017 vastgestelde Inpassingsplan Windpark N33 (hierna: het inpassingsplan). Het inpassingsplan voorziet in de bouw van 35 windturbines in de gemeenten Menterwolde, Oldambt en Veendam. Yard heeft met de minister een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden om eventuele door de minister toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het inpassingsplan voor haar rekening te nemen.

202400223/1/A2.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant A] en [appellant B] (hierna gezamenlijk en in enkelvoud: [appellant A]), beiden wonend in [woonplaats],
    appellanten,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 november 2023 in zaak nr. 21/6431 in het geding tussen:
    [appellant A]
    en
    de minister van Economische Zaken en Klimaat, thans: de minister van Klimaat en Groene Groei (hierna: de minister).
    Procesverloop
    a
    Bij besluit van 27 augustus 2021 heeft de minister het door [appellant A] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 27 november 2023 heeft de rechtbank het door [appellant A] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant A] hoger beroep ingesteld.
    De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    Yard Energy Development B.V. (hierna: Yard) heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    [appellant A] heeft een zienswijze naar aanleiding van het incidenteel hoger beroep ingediend.
    [appellant A] heeft nadere stukken ingediend.
    De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 13 februari 2025, waar [appellant A], bijgestaan door mr. R.V. Lie-A-Lien, Yard, vertegenwoordigd door mr. drs. M.S. van der Hoek, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.J.H. van der Burgt, zijn verschenen.
    Op de zitting heeft Yard het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingetrokken.
    Overwegingen
    1.       [appellant A] was sinds 21 mei 2007 eigenaar van de woning aan de [locatie] in Veendam (hierna: de woning). Hij heeft de woning op 18 maart 2007 gekocht.
    Aanvraag om tegemoetkoming in planschade
    2.       Bij brief van 6 januari 2020 heeft [appellant A] de minister verzocht om tegemoetkoming in planschade die hij, in de vorm van waardevermindering van de woning, heeft geleden door de inwerkingtreding van het op 16 februari 2017 vastgestelde Inpassingsplan Windpark N33 (hierna: het inpassingsplan). Het inpassingsplan voorziet in de bouw van 35 windturbines in de gemeenten Menterwolde, Oldambt en Veendam (hierna: het windpark).
    3.       Yard heeft met de minister een overeenkomst als bedoeld in artikel 6.4a van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) gesloten, waarbij zij zich heeft verbonden om eventuele door de minister toe te kennen tegemoetkomingen in planschade als gevolg van de inwerkingtreding van het inpassingsplan voor haar rekening te nemen.
    Overgangsrecht inwerkingtreding Omgevingswet
    4.       Op 1 januari 2024 is de Wro ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. In artikel 4.19 van de Invoeringswet Omgevingswet heeft de wetgever regels van overgangsrecht gegeven voor een verzoek om vergoeding van schade die is geleden door de inwerkingtreding van een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, b, e of f, van de Wro. In het derde lid is bepaald dat het oude recht van toepassing blijft op het verzoek om schadevergoeding tot het besluit op dat verzoek onherroepelijk wordt en, bij toewijzing van het verzoek, de toegewezen schadevergoeding volledig is betaald.
    De door [appellant A] aangewezen oorzaak van de gestelde schade is een besluit als bedoeld in artikel 6.1, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wro. Dat betekent dat in dit geval de Wro, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Advisering en besluitvorming
    5.       De minister heeft adviesbureau Antea Group (hierna: Antea) ingeschakeld om te adviseren over de aanvraag om tegemoetkoming in planschade.
    6.       In haar advies van 1 maart 2021 heeft Antea geconstateerd dat het windpark is verdeeld in drie deelgebieden, namelijk deelgebied Noord, deelgebied Midden en deelgebied Zuid. Deelgebied Noord bestaat uit 27 windturbines. Deelgebied Midden en deelgebied Zuid bestaan elk uit een lijnopstelling van 4 windturbines. De woning is ten zuiden van deelgebied Noord en ten noorden van deelgebied Midden gelegen. De afstand van de woning tot de windturbines in deelgebied Midden bedraagt tussen de 550 en 1.800 meter. De overige windturbines zijn gelegen op een afstand van 2.800 tot 5.700 meter. Volgens Antea was de schade als gevolg van deze planologische ontwikkeling voor [appellant A] ten tijde van de aankoop van de woning voorzienbaar. Uit het op 14 december 2000 vastgestelde Provinciaal omgevingsplan 2000 (hierna: POP I) blijkt van een concreet beleidsvoornemen om windturbines te bouwen binnen deelgebied Midden en deelgebied Zuid en binnen een deel van deelgebied Noord. Antea heeft de minister daarom geadviseerd de aanvraag om tegemoetkoming in planschade af te wijzen.
    7.       De minister heeft het advies van Antea aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.
    Uitspraak van de rechtbank
    8.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de planschade voor [appellant A] ten tijde van de aankoop van de woning voorzienbaar was. De minister heeft aannemelijk gemaakt dat het POP I openbaar is gemaakt. Hij heeft de tekst van de kennisgeving overgelegd en een document met een overzicht van de bladen waarin deze kennisgeving is gepubliceerd. Op grond van de kennisgeving kon een redelijk denkend en handelend koper begrijpen op welk gebied het beleidsvoornemen betrekking had, wat de zakelijke inhoud ervan was en dat hij van de inhoud kennis kan nemen. Verder bevat het POP I een concreet beleidsvoornemen. Weliswaar staan sommige windturbines buiten het zoekgebied, zoals weergegeven op kaart 1 van het POP I, maar dat maakt niet dat de lijnopstelling van de windturbines op die locatie niet voorzienbaar was. In het POP I is namelijk vermeld dat het gaat om globaal begrensde gebieden. Bovendien is het zoekgebied op kortere afstand (ten westen) van de woning aangeduid dan de windturbines uiteindelijk (ten oosten van de woning) zijn gerealiseerd. De ruimtelijke gevolgen van het inpassingsplan zijn dus minder groot dan de ruimtelijke gevolgen van de voor [appellant A] meest ongunstige uitwerking van de in het POP I bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden.
    Hoger beroep van [appellant A] en beoordeling daarvan
    9.       Tussen partijen is niet in geschil dat alleen de winturbines in deelgebied Midden relevant zijn voor de beoordeling van het geschil.
    10.     [appellant A] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de minister aannemelijk heeft gemaakt dat het POP I openbaar is gemaakt. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister had moeten aantonen dat de openbaarmaking van het POP I daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Daarin is de minister pas in hoger beroep geslaagd door bij de schriftelijke uitzetting een publicatie van het Groninger Dagblad van 7 maart 2001 over te leggen. Hiermee is bovendien niet aangetoond dat het POP I daadwerkelijk ter inzage heeft gelegen. Indien het POP I ter inzage heeft gelegen, betekent dit verder nog niet dat hij uit de kennisgeving kon begrijpen op welk gebied het POP I betrekking had, wat de zakelijke inhoud daarvan was en dat hij van de inhoud kennis kon nemen.
    10.1.  Uit de rechtspraak van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 28 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2582) volgt dat de schadeveroorzakende ontwikkeling op grond van een beleidsvoornemen voorzienbaar was, indien een redelijk denkend en handelend persoon uit de openbaarmaking daarvan kan begrijpen op welk gebied het beleidsvoornemen betrekking heeft, wat de zakelijke inhoud ervan is en dat hij van de inhoud ervan kan kennisnemen.
    10.2.  De Afdeling volgt het oordeel van de rechtbank dat de openbaarmaking van het POP I op de in de rechtspraak voorgeschreven wijze heeft plaatsgevonden. Of het POP I daadwerkelijk in de periode van 8 maart 2001 tot en met 18 april 2001 ter inzage heeft gelegen, zoals in de door de minister overgelegde publicatie is vermeld, is in dit geval niet van belang. Het gaat erom dat een redelijk denkend en handelend koper kennis had kunnen nemen van het POP I als hij vóór de koop van de woning onderzoek had gedaan in, bijvoorbeeld, het Groninger Dagblad. Deze koper zou in de tekst van de publicatie aanleiding hebben gezien om het POP I op te vragen. Uit de tekst van de kennisgeving volgt dat het gaat om een integraal plan voor de provincie Groningen. Verder is de zakelijke inhoud vermeld in de tekst.
    Het betoog slaagt niet.
    11.     [appellant A] betoogt verder dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het POP I een concreet beleidsvoornemen bevat. In het POP I zijn globaal begrensde gebieden voor de ontwikkeling van windturbineparken aangegeven. Dat ook buiten die gebieden de ontwikkeling van windturbineparken zou worden toegestaan, was niet voorzienbaar. Verder heeft de minister onvoldoende toegelicht waarom windturbines ten oosten van de woning tot minder ruimtelijke gevolgen leiden dan windturbines ten westen van de woning. Dit hoeft niet zonder meer het geval te zijn. De afstand geeft op zichzelf geen goede duiding van de te verwachten ruimtelijke gevolgen.
    11.1.  Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (onder meer in de eerder vermelde uitspraak van 28 september 2016), is voor het aannemen van voorzienbaarheid niet vereist dat verwezenlijking van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel volledig en onherroepelijk vaststaat, dat de maatregel tot in detail is uitgewerkt of dat de omvang van de nadelige gevolgen met nauwkeurigheid kan worden bepaald. Beslissend is of op het moment van investering de mogelijkheid van de schadeveroorzakende overheidsmaatregel zodanig kenbaar was, dat hiermee bij de beslissing tot investering rekening kan worden gehouden.
    In dit verband is verder van belang dat, bij het bepalen van de voorzienbaarheid, de voor de aanvrager meest ongunstige uitwerking van de in een beleidsvoornemen bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden beslissend is.
    11.2.  In het POP I is te zien dat het gebied tussen de Korte Akkers en de N33 is aangeduid met cirkels. Volgens de legenda wordt daarmee het zoekgebied voor een windmolenpark aangeduid. De rechtbank heeft vastgesteld dat de windturbines in deelgebied Midden, zoals weergegeven in het inpassingsplan, buiten het zoekgebied, zoals opgenomen in kaart 1 van het POP I, vallen. Op de zitting bij de Afdeling is met partijen vastgesteld dat dit inderdaad het geval is en dat de windturbines in deelgebied Midden ongeveer driehonderd meter ten oosten van het zoekgebied zijn geprojecteerd. Dat in het POP I is vermeld dat het gaat om globaal begrensde gebieden, maakt niet dat [appellant A] had moeten voorzien dat de windturbines ook op deze locatie buiten het zoekgebied zouden kunnen komen. Het standpunt van de minister zou met zich brengen dat zelfs in het geval van een globaal begrensd zoekgebied ook nog voor locaties ruimschoots buiten het zoekgebied geldt dat zij mogelijk kunnen worden benut ten behoeve van het realiseren van windturbines. Dat zou in strijd zijn met de rechtszekerheid. Daarbij is ook van belang dat het zoekgebied voor deelgebied Midden meteen naast de N33 was gelegen en niet, zoals in het inpassingsplan, in het open landschap ten oosten daarvan.
    Het betoog slaagt in zoverre.
    11.3.  Dat, zoals de minister terecht heeft aangevoerd, de windturbines op grond van het POP I dichterbij de woning kunnen komen dan krachtens het inpassingsplan is toegestaan, brengt niet zonder meer met zich dat het POP I voor [appellant A] ongunstiger was dan het inpassingsplan.
    Op de zitting van de Afdeling heeft [appellant A] onbestreden toegelicht dat ten westen van de woning een industrieterrein, de N33 en bomen zijn gelegen. Volgens hem was het daarom gunstiger geweest, in ieder geval voor de situering van de woning en voor het uitzicht, als ook de windturbines ten westen van de woning naast de N33 zouden zijn gerealiseerd, ook al was dat dichterbij dan volgens het inpassingsplan. De windturbines hadden dan minder impact gehad.
    Naar het oordeel van de Afdeling heeft de minister, gelet hierop, ten onrechte slechts rekening gehouden met de afstand van de windturbines tot de woning. De rechtbank heeft niet onderkend dat de minister onvoldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat de ruimtelijke gevolgen van het inpassingsplan minder groot zijn dan de ruimtelijke gevolgen van de voor [appellant A] meest ongunstige uitwerking van de in het POP I bedoelde ontwikkelingsmogelijkheden.
    Het betoog slaagt ook in zoverre.
    Conclusie
    12.     Het hoger beroep is gegrond. De aangevallen uitspraak wordt vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 27 augustus 2021 gegrond verklaren, dat besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) vernietigen en de minister opdragen een nieuw besluit te nemen. Daartoe zal de minister in ieder geval een vergelijking moeten (laten) maken tussen de voor [appellant A] meest ongunstige invulling van het POP I en van het inpassingsplan. De Afdeling zal de minister een termijn stellen voor het nemen van een nieuw besluit.
    Judiciële lus
    13.     Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit op bezwaar slechts bij haar beroep kan worden ingesteld.
    Proceskosten
    14.     De minister moet de proceskosten vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart het hoger beroep gegrond;
    II.       vernietigt de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 27 november 2023 in zaak nr. 21/6431;
    III.      verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep gegrond;
    IV.     vernietigt het besluit van de minister van Klimaat en Groene Groei van 27 augustus 2021;
    V.      draagt de minister van Klimaat en Groene Groei op om binnen dertien weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van wat hierin is overwogen een nieuw besluit te nemen en dit besluit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken;
    VI.     bepaalt dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Afdeling beroep kan worden ingesteld;
    VII.     veroordeelt de minister van Klimaat en Groene Groei tot vergoeding van bij [appellant A] en [appellant B] in verband met de behandeling van het beroep en het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 3.628,00;
    VIII.    gelast dat de minister van Klimaat en Groene Groei aan [appellant A] en [appellant B] het door hen voor de behandeling van het beroep en hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 460,00 vergoedt.
    Aldus vastgesteld door mr. J.M. Willems, voorzitter, en mr. J. Th. Drop en mr. M.M. Kaajan, leden, in tegenwoordigheid van mr. R.J.R. Hazen, griffier.
    w.g. Willems
    voorzitter
    De griffier is verhinderd de uitspraak te ondertekenen
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    452-1033