ECLI:NL:RVS:2005:AS6225, Raad van State, 16-02-2005, 200403595/1
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2005-02-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 4 juni 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) aan appellante sub 1 vrijstelling van de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) verleend ten behoeve van het aanleggen van een golfbaan ten noorden van de Landzichtweg in Teteringen in het gebied “Om den Haenen.”

200403595/1.
      Datum uitspraak: 16 februari 2005
    
    
    
      AFDELING
      BESTUURSRECHTSPRAAK
    
    
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    
    
      1.    [appellante sub 1] gevestigd te [plaats],
      2.    het college van burgemeester en wethouders van Breda,
      3.    het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant,
      4.    de verenigingen "Milieuvereniging Oosterhout" en "Natuur- en Milieuvereniging Teteringen", gevestigd te Oosterhout respectievelijk Teteringen,
      5.    [appellanten sub 5], wonend te [woonplaats],
    
    
    tegen de uitspraak van de rechtbank Breda van 22 maart 2004 in het geding tussen:
    
    
      1.  de stichting “Stichting Brabantse Milieufederatie”, gevestigd te
           Tilburg,
      2.  [wederpartij sub 2], wonend te [woonplaats],
      3.  [wederpartijen sub 3], wonend te Teteringen,
      4.  de verenigingen “Milieuvereniging Oosterhout”, “Natuur- en
           Milieuvereniging Teteringen” en “IVN Mark en Donge”, gevestigd te
           Oosterhout, respectievelijk Teteringen en Breda, en
      5.  [wederpartij sub 5], wonend te [woonplaats]
    
    
    en
    
    het college van burgemeester en wethouders van Breda.
    
    1.    Procesverloop
    
    Bij besluit van 4 juni 2003 heeft het college van burgemeester en wethouders van Breda (hierna: het college) aan appellante sub 1 vrijstelling van de voorschriften van het vigerende bestemmingsplan als bedoeld in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO) verleend ten behoeve van het aanleggen van een golfbaan ten noorden van de Landzichtweg in Teteringen in het gebied “Om den Haenen.”
    
    Bij besluit van 18 december 2003 heeft het college de daartegen gemaakte bezwaren deels gegrond en deels ongegrond verklaard en het besluit tot verlening van vrijstelling in gewijzigde vorm gehandhaafd.
    
    Bij uitspraak van 22 maart 2004, verzonden op 23 maart 2004, heeft de rechtbank Breda (hierna: de rechtbank), voor zover hier van belang, de daartegen ingestelde beroepen gegrond verklaard, de bestreden beslissing op bezwaar vernietigd en het besluit van 4 juni 2003 tot zes weken na verzending van dit besluit geschorst. Deze uitspraak is aangehecht.
    
    Tegen deze uitspraak hebben appellante sub 1 bij brief van 28 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op diezelfde datum, appellant sub 2 bij brief van 29 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2004, appellant sub 3 bij brief van 29 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op 4 mei 2004, appellanten sub 4 bij brief van 29 april 2004, bij de Raad van State ingekomen op diezelfde datum en appellanten sub 5 bij brief van 1 mei 2004, bij de Raad van State ingekomen op 3 mei 2004, hoger beroep ingesteld. Appellanten sub 4 hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 24 mei 2004. Deze brieven zijn aangehecht.
    
    Op 24 september 2004 is een reactie van appellanten sub 4 ontvangen.
    
    Bij brief van 27 september 2004 heeft het college van antwoord gediend.
    
    Op 28 september 2004 is een reactie van appellante sub 1 ontvangen.
    
    Na afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten sub 5. Deze zijn aan de andere partij toegezonden.
    
    
      De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 21 december 2004, waar appellante sub 1, vertegenwoordigd door mr. J. Hoekstra, advocaat te Amsterdam, appellant sub 2 en appellant sub 3, vertegenwoordigd door
      mr. drs. B.P.M. van Ravels, advocaat te Breda, appellanten sub 4, vertegenwoordigd mr. A.M. Mohnen, advocaat te Venlo en appellanten sub 5 in persoon, zijn verschenen. Voorts is gehoord Golfclub "De Suykerberg", vertegenwoordigd door [voorzitter], en de stichting "Stichting Brabantse Milieufederatie", vertegenwoordigd door mr. A.M. Mohen, voornoemd.
    
    
    2.    Overwegingen
    
    2.1.    In de eerste plaats stelt de Afdeling ambtshalve vast dat appellant sub 3 niet als belanghebbende in de zin van artikel 37 van de Wet op de Raad van State in samenhang met artikel 1:2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) kan worden aangemerkt.
    
    Niet gesteld of gebleken is dat appellant sub 3 een specifiek belang als bedoeld in artikel 1:2, tweede lid, van de Awb heeft. Het gestelde belang, te weten het ter zitting naar voren kunnen brengen van zijn standpunt, kan naar het oordeel van de Afdeling niet als een zodanig specifiek belang worden aangemerkt.
    
    De conclusie is dat appellant sub 3 in zijn hoger beroep niet-ontvankelijk dient te worden verklaard.
    
    Overigens staat de niet-ontvankelijkheid niet in de weg aan het aanmerken van appellant sub 3 als partij van rechtswege, zodat appellant langs deze weg zijn standpunt naar voren kan brengen.
    
    2.2.    Het project voorziet in de aanleg van een 18 holes golfbaan met een 3 holes oefenbaan ten noorden van de Landzichtweg in Teteringen in het gebied “Om den Haenen”. Het beoogde golfterrein beslaat ongeveer 53 hectare.  
    
    2.3.    Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Buitengebied 1983” van de voormalige gemeente Teteringen gelden voor de gronden waarop het beoogde project is voorzien de bestemmingen “Agrarisch gebied met landschappelijke waarde”, “Agrarisch gebied met bijzondere landschappelijke waarde en/of natuurwetenschappelijke waarde” en “Bos en verspreide houtopstanden”. Vast staat dat de aanleg van een golfbaan in strijd is met de ter plaatse geldende planvoorschriften.
    
    Om niettemin de aanleg van de golfbaan mogelijk te maken heeft het college toepassing gegeven aan de door de gemeenteraad aan hem gedelegeerde bevoegdheid vrijstelling te verlenen krachtens artikel 19, eerste lid, van de WRO.  
    
    2.4.    Ingevolge artikel 19, eerste lid, eerste en tweede volzin, van de WRO kan de gemeenteraad, behoudens het gestelde in het tweede en derde lid, ten behoeve van de verwezenlijking van een project vrijstelling verlenen van het geldende bestemmingsplan, mits dat project is voorzien van een goede ruimtelijke onderbouwing en vooraf van gedeputeerde staten de verklaring is ontvangen, dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben. Onder een goede ruimtelijke onderbouwing wordt bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
    
    Ingevolge het vierde lid van artikel 19 van de WRO wordt vrijstelling krachtens het eerste lid niet verleend voor een project dat wordt uitgevoerd in een gebied waarvoor het bestemmingsplan niet tijdig overeenkomstig artikel 33, eerste lid, van de WRO is herzien of geen vrijstelling overeenkomstig artikel 33, tweede lid, van de WRO is verleend, tenzij voor het gebied een voorbereidingsbesluit geldt of een ontwerp voor een herziening ter inzage is gelegd.
    
    2.5.    Appellanten sub 1 en 2 betogen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college van gedeputeerde staten met het verlenen van de verklaring van geen bezwaar in redelijkheid niet heeft kunnen afwijken van het in het Streekplan "Brabant in Balans" (hierna: het streekplan) neergelegde beleid en dat het college derhalve geen gebruik heeft mogen maken van deze verklaring van geen bezwaar.
    
    2.6.    Niet in geschil is dat een deel van de gronden waarop de golfbaan is voorzien zijn gelegen in een gebied dat door Provinciale Staten van Noord-Brabant in het streekplan is aangewezen als "Groene Hoofdstructuur" (hierna: GHS), met de nadere aanduiding "Natuur".
    
    In het streekplan is in hoofdstuk 3.4.11 ten aanzien van golfbanen onder meer gesteld dat de aanleg van een nieuwe golfbaan niet is toegestaan in de GHS-natuur. Dit geldt eveneens voor de uitbreiding van bestaande golfbanen.
    
    In hoofdstuk 5 van het streekplan is bepaald dat het college van gedeputeerde staten bevoegd is om af te wijken van een beleidslijn uit hoofdstuk 3 in die gevallen waarin de handhaving van de beleidslijn gevolgen zou hebben, die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidslijn te dienen doelen. Tevens zijn in het streekplan procedureregels opgenomen die het college van gedeputeerde staten bij de voorbereiding van een afwijkingsbesluit in acht dient te nemen.
    
    Verder is in hoofdstuk 5 bepaald dat de beleidslijnen van hoofdstuk 3 een hoge mate van flexibiliteit bevatten, doordat ze in globale termen zijn geformuleerd, of in strikte termen met daaraan toegevoegd uitzonderingsmogelijkheden.
    
    Voorts is vermeld dat de in hoofdstuk 3 opgenomen beleidslijnen, inclusief de daarbij aangegeven uitzonderingsmogelijkheden en de plankaart door Provinciale Staten worden beschouwd als beleidsregels in de zin van de Awb. Ondanks het flexibele karakter van deze beleidsregels kan in sommige situaties de behoefte bestaan een daarmee strijdige beslissing te nemen. Voor deze situaties geldt de afwijkingsbevoegdheid.
    
    2.7.    Het betoog van appellanten sub 1 en 2 spitst zich toe op de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat van bijzondere omstandigheden als bedoeld in bovenomschreven afwijkingsbevoegdheid slechts sprake kan zijn indien het gaat om onvoorziene, bijzondere omstandigheden.
    
    2.8.    In de verleende verklaring van geen bezwaar heeft het college van gedeputeerde staten overwogen dat gelet op het marginale karakter van de aantasting, de ruimschootse compensatie en de vooruitgang die het golfterrein qua natuur betekent ten opzichte van agrarisch gebied, de handhaving van de beleidslijn gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidslijn te dienen doelen.
    
    2.9.    De in hoofdstuk 3.4.11 van het streekplan opgenomen beleidslijn, dat de aanleg van een nieuwe golfbaan niet is toegestaan in de GHS-natuur, betreft een strikt geformuleerde beleidslijn.
    
    Hiervan kan, gelet op het bepaalde in hoofdstuk 5, met gebruikmaking van de afwijkingsbevoegdheid worden afgeweken.
    
    Blijkens hoofdstuk 5 van het streekplan is met de beschreven afwijkingsbevoegdheid aangesloten bij de formulering van artikel 4:84 van de Awb.
    
    Dit betekent dat van de hier bedoelde bijzondere omstandigheden slechts sprake kan zijn indien het gaat om omstandigheden die niet reeds in de beleidslijnen van het streekplan zijn verdisconteerd en waarin strikte navolging van een beleidslijn zou leiden tot een uitkomst die Provinciale Staten niet geacht kunnen worden te hebben beoogd.
    
    2.10.    In het streekplan is vermeld dat de GHS een samenhangend netwerk is van alle natuur- en bosgebieden, landbouwgebieden en andere gebieden die bijzondere potenties hebben voor de ontwikkeling van natuurwaarden en landbouwgebieden die bijzondere potenties hebben voor de ontwikkeling van natuurwaarden. Uit het streekplan blijkt dat de GHS is geïntroduceerd in het "Streekplan Noord-Brabant (1992)". Blijkens laatstgenoemd streekplan is de GHS opgebouwd uit natuurgebieden, natuurontwikkelingsgebieden, ecologische verbindingszones en multifunctionele bossen.
    
    2.10.1.    Niet betwist is dat aantasting van de GHS ten gevolge van de aanleg van de golfbaan zal plaatsvinden in de zogeheten gebieden 3 en 5.
    
    2.10.2.    Ter zitting heeft het debat zich toegespitst op de vraag of het zogeheten deelgebied 6, waar ongeveer zeven jaar geleden bos is aangeplant, enige relevant te achten natuurwaarden vertegenwoordigt.
    
    Van de zijde van appellanten sub 1 en 2 is betoogd dat zulks niet het geval is, zodat geen sprake is van een aantasting van GHS-natuur dan wel van slechts een zeer geringe aantasting daarvan.
    
    2.10.3.    Gelet op de tekst van het streekplan: "In de GHS zijn alle bestaande bosgebieden ondergebracht" en gelet op de streekplankaart, dient jonge aanplant als GHS-natuur in de zin van het streekplan dient te worden aangemerkt. Ter zitting is dit bevestigd.
    
    Dit geldt eveneens voor multifunctioneel bos.
    
    Nu jong bos en multifunctioneel bos onder de planologische bescherming van de GHS zijn gebracht kan het betoog van appellanten sub 1 en 2 niet slagen.
    
    2.10.4.     Een beperkte mate van aantasting van GHS-natuur is een omstandigheid die geacht moet worden bij de vaststelling van het streekplan te zijn betrokken. Provinciale Staten hebben daarin kennelijk geen mogelijke uitzondering willen zien, nu daarover in het streekplan niets is opgenomen.
    
    Beperkte aantasting(en) van GHS-natuur kunnen derhalve niet gelden als bijzondere omstandigheden, die aanleiding kunnen geven tot afwijking van het streekplan.
    
    2.10.5.    De overige naar voren gebrachte omstandigheden, waaronder de vooruitgang die het golfterrein qua natuur betekent ten opzichte van het  agrarisch gebied, kunnen evenmin als bijzondere omstandigheden worden aangemerkt. Naar het oordeel van de Afdeling betreft dit omstandigheden die inherent zijn aan de aanleg van een golfbaan en derhalve geacht worden als zodanig te zijn verdisconteerd in de beleidslijnen.
    
    2.11.    In verband met het vorenstaande heeft de rechtbank dan ook terecht geoordeeld dat het college van gedeputeerde staten met het verlenen van de verklaring van geen bezwaar in redelijkheid niet heeft kunnen afwijken van de in het streekplan neergelegde beleidslijn.
    
    In verband hiermede heeft de rechtbank dan ook met juistheid overwogen dat het college van burgemeester en wethouders onder deze omstandigheden geen gebruik had mogen maken van de verleende verklaring van geen bezwaar.
    
    2.12.    Appellanten sub 1 en 2 betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van een onvoldoende ruimtelijke onderbouwing. Hiertoe betogen appellanten dat artikel 19, eerste lid, van de WRO niet het vereiste stelt dat een gemeentelijk structuurplan, wil het als een goede ruimtelijke onderbouwing kunnen gelden, als een rechtszekerheid biedend concreet plan moet worden aangemerkt.
    
    2.13.    Uit vorenstaande met betrekking tot de afwijking van het streekplan, volgt reeds dat geen sprake is van een goede ruimtelijke onderbouwing. Het project is immers in strijd met de in het streekplan neergelegde beleidslijnen.
    
    2.14.    De Afdeling stelt vast dat het structuurplan Breda Noord Oost Teteringen (hierna: het structuurplan) voorziet in de aanleg van een 18 holes golfbaan. Hierbij is echter het voorbehoud van de economische uitvoerbaarheid gemaakt.
    
    Verder stelt de Afdeling vast dat de thans voorliggende vrijstelling niet in overeenstemming is met het in het structuurplan neergelegde uitgangspunt dat de bestaande bossen gehandhaafd blijven.
    
    Bovendien kan er niet aan worden voorbijgegaan dat de golfbaan, waarvoor de vrijstelling is verleend, zal worden aangelegd op gronden die in het van latere datum dan het structuurplan daterende streekplan 2002 zijn aangeduid als "GHS" met de nadere aanduiding "Natuur".
    
    In verband met het vorenstaande, is de Afdeling van oordeel dat onder deze omstandigheden bij de ruimtelijke onderbouwing van het project niet had kunnen worden volstaan met de verwijzing naar het structuurplan, daterend uit 1999.
    
    2.14.1.    Ten aanzien van de projectomschrijving van 22 januari 2002 heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat deze evenmin als een voldoende ruimtelijke onderbouwing kan worden aangemerkt, aangezien hierin slechts een beschrijving van het project wordt gegeven.
    
    In verband met het vorenstaande heeft de rechtbank, zij het op andere gronden, terecht geoordeeld dat geen sprake is van een voldoende ruimtelijke onderbouwing, zodat handhaving van de verleende vrijstelling in strijd is met het bepaalde in artikel 19, eerste lid, van de WRO.
    
    2.15.    Appellanten sub 4 betogen dat de rechtbank een aantal beroepsgronden tegen het milieu-effect rapport ten onrechte buiten beschouwing heeft gelaten.
    
    Uit de stukken blijkt evenwel dat bedoelde beroepsgronden niet door appellanten sub 4 maar door anderen zijn aangevoerd. Niet gebleken is dat appellanten sub 4 deze gronden destijds niet zelf naar voren hadden kunnen brengen.
    
    In verband met de goede procesorde, kunnen deze thans kennelijk door hen overgenomen gronden niet bij de beoordeling van het hoger beroep worden betrokken.
    
    2.16.    Appellanten sub 4 en 5 betogen dat de rechtbank ten onrechte een aantal van de door hen naar voren gebrachte beroepsgronden onbesproken heeft gelaten.
    
    De Afdeling volgt appellanten daarin niet. In een geval als het onderhavige, waarin op enkele van de in beroep aangevoerde gronden wordt beslist tot vernietiging van het besluit op bezwaar, bestaat voor de rechtbank immers geen gehoudenheid ook alle overige tegen het besluit op bezwaar aangevoerde gronden te bespreken.
    
    2.17.    Appellanten sub 4 betogen voorts dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat de hydrologische effecten van de aan te leggen golfbaan in het kader van de procedure tegen de verleende Ontgrondingenvergunning aan de orde kunnen komen. Hiertoe hebben appellanten er op gewezen dat deze toets slechts beperkt is tot de effecten van de ontgrondingen.
    
    Voorts hebben appellanten gewezen op de verplichting op grond van artikel 10 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro) om bij de voorbereiding van een vrijstelling overleg te plegen met de besturen van  de betrokken waterschappen.
    
    2.17.1.    Dit betoog faalt. Hoewel in het kader van de Ontgrondingenvergunning uitsluitend de hydrologische gevolgen van de ontgrondingen aan de orde zijn geweest, blijkt uit het milieu-effect rapport en de aanvulling daarop, die ten behoeve van het voorliggende project zijn opgesteld, dat de hydrologische situatie in het gebied ten opzichte van de bestaande toestand zal verbeteren.
    
    Voor het oordeel dat de in het milieu-effect rapport en de aanvulling daarop getrokken conclusies met betrekking tot de hydrologische gevolgen van de aanleg van de golfbaan onjuist zouden zijn, biedt het betoog van appellanten sub 4 geen grond.
    
    Het college heeft deze conclusies dan ook aan zijn besluit ten grondslag mogen leggen.
    
    Voorts is ter zitting onweersproken gesteld dat het overleg met de besturen van de betrokken waterschappen daadwerkelijk heeft plaatsgevonden.
    
    De opgeworpen grieven kunnen dan ook niet slagen.
    
    2.18.    Met betrekking tot het door appellanten sub 4 gedane verzoek aan het college om een proceskostenveroordeling als bedoeld in artikel 7:15, tweede lid, van de Awb wordt overwogen dat het college blijkens de beslissing op bezwaar heeft nagelaten om op dit verzoek te beslissen.
    
    Het college heeft in zoverre in strijd met artikel 7:15, derde lid, van de Awb gehandeld.
    
    Bij de nieuw te nemen beslissing op bezwaar dient derhalve tevens te worden beslist op het door appellanten sub 4 gedane verzoek om vergoeding van kosten als bedoeld in artikel 7:15 van de Awb.
    
    2.19.    Appellanten sub 5 betogen tenslotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat door wijziging van de inrichtingsschets van de golfbaan in voldoende mate aan hun belangen is tegemoet gekomen.
    
    Dit betoog slaagt.
    
    Nu het project niet van een goede ruimtelijke onderbouwing was voorzien, kan aan een oordeel omtrent de verrichte belangenafweging niet meer worden toegekomen. De rechtbank heeft dan ook ten onrechte een oordeel gegeven omtrent de verrichte belangenafweging ten aanzien van appellanten sub 5.
    
    2.20.    Het hoger beroep van appellanten sub 5 is gegrond. De hoger beroepen van appellante sub 1, appellante sub 2 en appellanten sub 4 kunnen niet slagen.
    
    De aangevallen uitspraak dient, met verbetering van de gronden, waarop zij berust, te worden bevestigd.
    
    2.21.    Van proceskosten van appellanten sub 5 die voor vergoeding in aanmerking komen, is niet gebleken.
    
    Ook overigens bestaat voor een proceskostenveroordeling geen aanleiding.
    
    3.    Beslissing
    
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
    
    Recht doende in naam der Koningin:
    
    I.    verklaart het hoger beroep van het college van gedeputeerde staten van Noord-Brabant niet-ontvankelijk;
    
    II.    verklaart het hoger beroep van appellanten sub 5 gegrond;
    
    III.    bevestigt de aangevallen uitspraak met verbetering van de gronden waarop zij rust;
    
    IV.    gelast dat de gemeente Breda aan appellanten sub 5 het door hen voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht (€ 205,00) vergoedt.
    
    Aldus vastgesteld door mr. P.J.J. van Buuren, Voorzitter, en mr. C.H.M. van Altena en mr. R. van der Spoel, Leden, in tegenwoordigheid van mr. A.L.M. Steinebach-de Wit, ambtenaar van Staat.
    
    
      w.g. Van Buuren    w.g. Steinebach-de Wit
      Voorzitter    ambtenaar van Staat
    
    
    Uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2005
    
    328.