ECLI:NL:RBDHA:2025:7128, Rechtbank Den Haag, 25-04-2025, SGR 23/1568
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2025-04-25 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: MK; last onder dwangsom vanwege overschrijding van de emissienorm voor zwaveldioxide uit artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer; verbrandingsinstallaties; paragraaf 5.1.1. van het Activiteitenbesluit; uitzondering van artikel 5.1, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit; richtlijnconforme interpretatie; RIE; de installatie kan niet worden aangemerkt als naverbrandingsinstallatie; sprake van een overtreding; handhavend optreden onevenredig omdat verweerder heeft niet gemotiveerd waarom handhavend optreden leidt tot een evenwichtige uitkomst; beroep gegrond.

RECHTBANK DEN HAAG
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: SGR 23/1568 
    
    
      uitspraak van de meervoudige kamer van 25 april 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres] B.V., uit [vestigingsplaats] , eiseres
    (gemachtigde: mr. A. Danopoulos),
    
    
      en
    
    
    het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland, verweerder 
    (gemachtigde: mr. V.E. Bajra).
    
    
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen het besluit van verweerder om haar een last onder dwangsom op te leggen vanwege overschrijding van de emissienorm voor zwaveldioxide uit artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit milieubeheer (het Activiteitenbesluit).
    
    
    
      Verweerder heeft deze last met het besluit van 23 november 2021 (het primaire besluit) aan eiseres opgelegd. Met het besluit van 24 januari 2023 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het primaire besluit gebleven.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 11 februari 2025 op zitting behandeld. Eiseres is hier vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam 1] en [naam 2] . Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde,  vergezeld door [naam 3] , [naam 4] en [naam 5] .
    
    
    Totstandkoming van het bestreden besluit
    
    1. Eiseres exploiteert een inrichting voor de productie van carbon black aan de [adres] te [plaats] . Carbon black wordt onder meer gebruikt als vulmiddel in rubber voor banden en in kabels. In de inrichting van eiseres worden verschillende soorten carbon black geproduceerd door het thermisch kraken en het onvolledig verbranden van koolstofhoudende grondstoffen. Bij de productie van carbon black komt restgas vrij. Het restgas wordt gescheiden van het carbon black en vervolgens in twee verbrandingsinstallaties (ketels 6 en 7) geoxideerd om het te zuiveren van schadelijke stoffen. Deze ketels emitteren het geoxideerde afgas, dat onder meer bestaat uit zwaveldioxide (SO2), via één centrale schoorsteen. De warmte die bij de oxidatie vrijkomt, wordt teruggewonnen en vervolgens gebruikt om stoom op te wekken die deels binnen het eigen proces wordt gebruikt en deels naar externe bedrijven gaat. 
    
    
    2. Op 29 juli 2019 heeft verweerder na een administratieve controle geconstateerd dat de emissies van SO2 uit de centrale schoorsteen van de inrichting van eiseres niet aan artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit voldoen, omdat deze emissies de grenswaarde van 35 mg/Nm3 overschrijden.
    
    
      2.1.
      Verweerder heeft eiseres vervolgens met het primaire besluit gelast om vóór 1 juni 2023 blijvend te voldoen aan artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit. Indien eiseres dit niet doet, verbeurt zij een dwangsom van € 5.000,- per geconstateerde overtreding, met een maximum van € 15.000,-.
      
    
    
      2.2.
      Eiseres heeft tegen het primaire besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.3.
      Met de uitspraak van 22 maart 2022 heeft de voorzieningenrechter het verzoek toegewezen en het primaire besluit geschorst tot zes weken na het besluit op bezwaar.
      
    
    
      2.4.
      Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres, in afwijking van het advies van de bezwarencommissie van Zuid-Holland, ongegrond verklaard.
      
    
    
      2.5.
      Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
      
    
    
      2.6.
      Met de uitspraak van 20 april 2023 heeft de voorzieningenrechter het verzoek  toegewezen en het bestreden besluit en het primaire besluit geschorst tot de uitspraak in de beroepsprocedure.
      
    
    
      2.7.
      De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (STAB) als deskundige benoemd om een onderzoek te verrichten. De STAB heeft haar verslag op 26 juni 2024 uitgebracht. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld om op het verslag van de STAB te reageren. Verweerder heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt. Eiseres heeft bij brief van 9 september 2024 gereageerd op het STAB-verslag.
      
    
  
  
    Gronden van het beroep
    
    
      3. Eiseres kan zich niet verenigen met het bestreden besluit. Zij betoogt in de eerste plaats dat geen sprake is van een overtreding, omdat de twee verbrandingsinstallaties waarin het restgas wordt gezuiverd, niet worden gereguleerd door artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit. Hiertoe voert eiseres primair aan dat de verbrandingsinstallaties geen "stookinstallatie" zijn zoals gedefinieerd in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit. Onder een stookinstallatie wordt ingevolge deze definitie verstaan een “technische eenheid waarin brandstoffen worden geoxideerd ten einde de aldus opgewekte warmte te gebruiken”. Volgens eiseres volgt uit deze definitie, en met name uit het gebruik van het begrip “ten einde”, dat opwekking van warmte het hoofddoel moet zijn van de verbranding om van een stookinstallatie te kunnen spreken. Eiseres stelt dat haar verbrandingsinstallaties echter primair zijn ontworpen om restgas te zuiveren door verbranding, met als doel om de emissies van schadelijke stoffen te beheersen. Dat met het zuiveren van restgassen ook warmte wordt opgewekt, is een bijkomstigheid en geen doel op zich, aldus eiseres.
      Subsidiair betoogt eiseres dat ook als de verbrandingsinstallaties kunnen worden aangemerkt als stookinstallatie, deze op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit zijn uitgezonderd van de werking van paragraaf 5.1.1 van het Activiteitenbesluit. Ingevolge deze bepaling is paragraaf 5.1.1. van het Activiteitenbesluit – waarin ook artikel 5.4 is opgenomen – niet van toepassing op technische voorzieningen voor de zuivering van afgassen, die niet als autonome stookinstallaties worden geëxploiteerd. Volgens eiseres is daarvan in haar geval sprake. Haar verbrandingsinstallaties zijn een technische voorziening die is ontworpen voor de zuivering van het restgas. Dit restgas moet volgens eiseres worden beschouwd als een afgas en niet – zoals verweerder doet – als een niet-standaard brandstof die wordt gebruikt voor het stoken van een stoomketel. Eiseres wijst erop dat zij op grond van de BREF LVIC gehouden is tot het zuiveren van restgassen en, waar mogelijk, te voorzien in warmteterugwinning. De verbrandingsinstallaties worden volgens eiseres bovendien niet autonoom geëxploiteerd. Zonder de toevoer van carbon black worden de verbrandingsinstallaties stilgelegd. De warmteterugwinning is volgens eiseres dan ook geen doel op zich, maar volledig afhankelijk van het carbon black productieproces. Dat betekent volgens eiseres dat de verbrandingsinstallaties moeten worden aangemerkt als naverbrandingsinstallaties en niet kwalificeren als stookinstallatie. Steun voor dit standpunt vindt eiseres onder meer in de bewoordingen van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE) en in het Uitvoeringsbesluit waarmee de BBT-conclusies voor grote stookinstallaties zijn vastgesteld (het Uitvoeringsbesluit). Volgens eiseres volgt hieruit dat het niet de bedoeling is dat de hierin neergelegde normen voor grote stookinstallaties ook gelden voor haar verbrandingsinstallaties. Het van toepassing verklaren van de strenge emissienormen voor stookinstallaties op een verbrandingsproces dat niet vrij kan worden ingericht, is volgens eiseres niet logisch en leidt er bovendien toe dat het terugwinnen van warmte niet langer rendabel is. 
      Daarnaast betoogt eiseres dat de begunstigingstermijn van de last onder dwangsom onredelijk kort is. Eiseres voert aan dat het terugbrengen van het huidige emissieniveau van 519 mg/Nm3 naar de gestelde norm van 35 mg/Nm3 binnen de gegunde termijn technisch onmogelijk is. 
      Tot slot voert eiseres aan dat de kosten voor de verlangde aanpassing zodanig zijn dat zij de levensvatbaarheid van de inrichting direct in gevaar zouden brengen. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    4. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden die eiseres tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.
    
    
    
    
    
      
        Overgangsrecht Omgevingswet
      
    
    
    5. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    
    
      5.1.
      De last onder dwangsom is op 23 november 2021 opgelegd. Dat betekent dat in dit geval het Activiteitenbesluit van toepassing blijft.
      
      
        
          Deskundigenverslag van de STAB
        
      
      
      
        6. De rechtbank heeft de STAB verzocht een verslag uit te brengen. De STAB komt in dit verslag tot de conclusie dat de installaties waarin het restgas wordt geoxideerd, gezamenlijk kunnen worden aangemerkt als een grote stookinstallatie. Verder concludeert de STAB dat de installaties van eiseres lijken te vallen onder de uitzondering van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit, maar dat deze niet vallen onder de definitie van “naverbrandingsinstallatie” in het Uitvoeringsbesluit. De STAB laat het aan de rechtbank om te beoordelen of deze definitie in het Uitvoeringsbesluit bepalend is voor de uitleg van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. Daarbij geeft de STAB mee dat partijen daar wel van uit lijken te gaan. 
      
      
    
    
      6.1.
      Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) mag de bestuursrechter in beginsel afgaan op de inhoud van het verslag van een deskundige, als bedoeld in artikel 8:47 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Dat is slechts anders indien dat verslag onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd.
      
    
    
      6.2.
      De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het verslag van de STAB onvoldoende zorgvuldig tot stand is gekomen of zodanige gebreken bevat dat het niet aan de oordeelsvorming ten grondslag mag worden gelegd. De STAB heeft het dossier bestudeerd, met beide partijen een gesprek gevoerd en de inrichting van eiseres bezocht. Daarnaast heeft de STAB de reacties van beide partijen op het conceptverslag meegewogen en gemotiveerd toegelicht in hoeverre hierin aanleiding werd gezien om de eigen conclusies aan te vullen of te wijzigen. De conclusies van de STAB zijn bovendien duidelijk en voorzien van een navolgbare onderbouwing.
      
    
    
      6.3.
      Het voorgaande brengt mee dat de rechtbank het verslag van de STAB aan haar oordeelsvorming ten grondslag zal leggen.
      
      
      
        
          Is sprake van een overtreding?
        
      
      
      
        
          Kwalificeren de installaties van eiseres als een grote stookinstallatie?
        
      
      
      7. De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat haar installaties niet kunnen worden aangemerkt als een stookinstallatie zoals gedefinieerd in artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit. Anders dan eiseres aanneemt, volgt uit deze definitie niet dat slechts van een stookinstallatie gesproken kan worden als het hoofddoel van deze installaties het opwekken van warmte is. Het enkele gebruik van de formulering “ten einde de aldus opgewekte warmte te gebruiken” in de definitie, is hiervoor onvoldoende. Hierbij betrekt de rechtbank dat de uitzonderingen die worden genoemd in artikel 5.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit niet nodig zouden zijn als zou worden uitgegaan van de door eiseres voorgestane uitleg van het begrip stookinstallatie. Artikel 5.1, eerste lid, van het Activiteitenbesluit zondert immers meerdere installaties uit van het begrip “stookinstallatie” terwijl deze installaties niet als hoofddoel het opwekken van warmte hebben. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in genoemde uitspraken van de voorzieningenrechter van 22 maart 2022 en 20 april 2023 en in het verslag van de STAB. Met de STAB is de rechtbank van oordeel dat het feit dat brandstoffen worden verbrand (geoxideerd) en dat de aldus opgewerkte warmte wordt gebruikt, volstaat om de installaties van eiseres aan te merken als een stookinstallatie in de zin van het Activiteitenbesluit. Nu niet in geschil is dat de beide ketels tezamen als één installatie moeten worden aangemerkt omdat de afgassen via één schoorsteen worden afgevoerd en het gezamenlijk vermogen van de beide ketels meer dan 50 MW bedraagt, volgt de rechtbank de STAB in haar conclusie dat de beide installaties gezamenlijk een grote stookinstallatie in de zin van artikel 1.1 van het Activiteitenbesluit zijn. 
      
      
        
          Is de uitzondering van artikel 5.1, eerste lid, onder b, van het Activiteitenbesluit van toepassing?
        
      
      
      8. In artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit is bepaald dat paragraaf 5.1.1 van het Activiteitenbesluit van toepassing is op het in werking hebben van een grote stookinstallatie, met uitzondering van technische voorzieningen voor de zuivering van afgassen door verbranding die niet als autonome stookinstallatie worden geëxploiteerd.
      
    
    
      8.1.
      De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat de verbrandingsinstallatie van eiseres geen autonome stookinstallatie is. Het verschil van inzicht tussen partijen betreft de vraag of de verbrandingsinstallatie van eiseres kan worden aangemerkt als een technische voorziening voor de zuivering van afgassen door verbranding, in de zin van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit. Daarover overweegt de rechtbank het volgende.
      
    
    
      8.2.
      
        Artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit staat in paragraaf 5.1.1. van het Activiteitenbesluit. Deze paragraaf vormt de implementatie van hoofdstuk III van de RIE. Het hierin opgenomen artikel 28, aanhef en onder b, van de RIE luidt: 
        	“Dit hoofdstuk is van toepassing op stookinstallaties met een totaal 
        	nominaal thermisch ingangsvermogen van 50 MW of meer, ongeacht het 
        	toegepaste type brandstof. 
        	Dit hoofdstuk is niet van toepassing op de volgende stookinstallaties: 
        	naverbrandingsinstallaties voor de zuivering van afgassen door verbranding die niet als autonome stookinstallatie worden geëxploiteerd.”
      
      
      
        De rechtbank stelt vast dat artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit spreekt van “technische voorzieningen voor de zuivering van afgassen”, terwijl in artikel 28, aanhef en onder b, van de RIE wordt gesproken over “naverbrandingsinstallaties voor de zuivering van afgassen”. De uitzonderingsbepaling in de RIE lijkt daarmee een beperkter toepassingsbereik te hebben dan de uitzonderingsbepaling in het Activiteitenbesluit. Nu afdeling 5.1.1 van het Activiteitenbesluit de implementatie vormt van hoofdstuk III van de RIE, is de rechtbank met verweerder van oordeel dat artikel 5.1 van het Activiteitenbesluit zoveel mogelijk moet worden uitgelegd in het licht van de bewoordingen en het doel van de RIE. De rechtbank kent bij deze uitleg niet alleen betekenis toe aan de RIE, maar ook aan het Uitvoeringsbesluit waarmee BBT-conclusies voor grote stookinstallaties zijn vastgesteld.  Ook dit Uitvoeringsbesluit is in het Activiteitenbesluit geïmplementeerd. De rechtbank ziet in deze richtlijnconforme uitleg van het Activiteitenbesluit geen aanleiding om – zoals door eiseres ter zitting is verzocht – het onderzoek te heropenen en haar een nadere reactiemogelijkheid te bieden. Uit het dossier blijkt dat de uitleg van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit centraal staat in deze procedure en dat het Uitvoeringsbesluit nadrukkelijk heeft meegespeeld in de besluitvorming van verweerder. Ook in de beide uitspraken van de voorzieningenrechters en het STAB-verslag wordt op de betekenis van het Uitvoeringsbesluit ingegaan. Eiseres heeft daarom voldoende gelegenheid gehad om zich over dit onderwerp uit te spreken en van die gelegenheid ook gebruik gemaakt.  
      
      
    
    
      8.3.
      Het begrip “naverbrandingsinstallatie” wordt in de RIE niet gedefinieerd. Een definitie kan wel worden gevonden in het Uitvoeringsbesluit. Deze definitie luidt:
      
      
        	“Systeem dat is ontworpen voor de zuivering van rookgassen door verbranding, maar niet als zelfstandige stookinstallatie wordt geëxploiteerd, zoals een thermische naverbrander (d.w.z. een restgasverbrander), gebruikt voor de verwijdering van de verontreinigende stof(fen) (bv. VOS) in het rookgas met of zonder terugwinning van de daarbij opgewekte warmte. Getrapte verbrandingstechnieken, waarbij elke verbrandingsfase beperkt is tot een afzonderlijke kamer, die kunnen verschillen wat betreft de kenmerken van het verbrandingsproces (bv. brandstofluchtverhouding, temperatuurprofiel), worden geacht in het verbrandingsproces te zijn geïntegreerd en worden niet als naverbrandingsinstallaties beschouwd. Ook wanneer de in een procesverhitter/-oven of in een ander verbrandingsproces geproduceerde gassen vervolgens worden geoxideerd in een andere stookinstallatie voor het terugwinnen van de energetische waarde (met of zonder gebruik van aanvullende brandstof) om elektriciteit, stoom, warm water/warme olie of mechanische energie te produceren, wordt de laatstgenoemde installatie niet als een naverbrandingsinstallatie beschouwd”.
      
      
    
    
      8.4.
      De STAB acht het aannemelijk dat de stookinstallatie van eiseres mede is ontworpen met het oog op efficiency en op warmteterugwinning. De STAB heeft niet kunnen vaststellen of het ontwerp van de installatie uitsluitend hierop is gericht of dat de installatie ook is ontworpen met het oog op een zo volledig mogelijke verbranding van het restgas. Gelet op deze overwegingen van de STAB, heeft verweerder zich op het standpunt mogen stellen dat de stookinstallatie van eiseres niet is ontworpen met als hoofddoel de zuivering van restgassen en dat ten behoeve van de stoomproductie concessies zijn gedaan aan het verbrandingsproces. Eiseres heeft dit standpunt van verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende weersproken. 
      
    
    
      8.5.
      De STAB concludeert daarnaast dat de installatie van eiseres ook op grond van de derde volzin van de definitie uit het Uitvoeringsbesluit niet als naverbrandingsinstallatie kan worden aangemerkt. De STAB kan zich vinden in de uitleg van verweerder dat bij een verbrandingsproces met twee verbrandingsstappen de tweede verbrandingsstap niet als naverbranding kan worden aangemerkt. De rechtbank ziet in wat eiseres heeft aangevoerd geen reden om het advies van de STAB op dit punt niet te volgen. Anders dan eiseres heeft bepleit, ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor het oordeel dat het begrip “andere stookinstallatie” in de definitie in het Uitvoeringsbesluit beperkt is tot “autonome stookinstallaties”.  
      
    
    
      8.6.
      
        De door eiseres ter zitting aangehaalde uitspraken van de Afdeling ter onderbouwing van haar betoog dat richtlijnconforme interpretatie in dit geval niet mogelijk of aangewezen is, leiden niet tot een ander oordeel. Uit de aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 28 februari 2007 volgt dat richtlijnconforme interpretatie niet mag worden gebruikt om de reikwijdte en werkingssfeer van een wettelijke verbodsbepaling, die is gekoppeld aan een vergunningplicht, uit te breiden. Daarvan is in de voorliggende zaak geen sprake. De richtlijnconforme uitleg heeft betrekking op een begripsbepaling die van belang is voor toepasselijkheid van in het Activiteitenbesluit vastgelegde emissie-eisen. Die uitleg leidt niet tot uitbreiding van een wettelijke verbodsbepaling. De aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 17 maart 2013 betreft de grenzen van richtlijnconforme interpretatie wanneer een richtlijn afwijkingsmogelijkheden en facultatieve bepalingen bevat waarvan door de omzettende overheid geen gebruik is gemaakt. Ook dat is in de voorliggende zaak niet aan de orde. 
        Het betoog slaagt niet. 
      
      
      
      
      
      
      
        
          Tussenconclusie 
        
      
      
      9. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat de stookinstallatie van eiseres niet kan worden aangemerkt als naverbrandingsinstallatie en daarmee niet valt onder de “technische voorzieningen” zoals bedoeld in artikel 5.1, aanhef en onder b, van het Activiteitenbesluit.  Dat betekent dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de installatie van eiseres een grote stookinstallatie is waarop artikel 5.4 van het Activiteitenbesluit van toepassing is, zodat de emissiegrenswaarde voor SO2 van 35 mg/Nm3 geldt. Nu vaststaat dat eiseres die emissiegrenswaarde overschrijdt, heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat sprake is van een overtreding.
      
      
        
          Beginselplicht tot handhaving
        
      
      
      10.    Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Bij de vraag of van handhavend optreden mag worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij handhavingsbesluiten geldt bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
      
      
        
          Evenredigheid handhaving en lengte begunstigingstermijn
        
      
      
      11. Tussen partijen is niet in geschil dat het voldoen aan de opgelegde last onder dwangsom zeer ingrijpende en kostbare werkzaamheden vergt. De STAB stelt in haar verslag vast dat het voldoen aan de opgelegde last onder dwangsom feitelijk betekent dat eiseres een ontzwavelingsinstallatie moet realiseren en dat daarmee een zeer grote investering van zowel geld als tijd gemoeid is. Ter zitting heeft eiseres onweersproken toegelicht dat de kosten om te voldoen aan de last zullen oplopen tot circa € 100 miljoen en dat het ongeveer 4,5 tot 6 jaar duurt om aan de opgelegde last onder dwangsom te kunnen voldoen. 
      
    
    
      11.1.
      
        Naar het oordeel van de rechtbank blijkt uit het bestreden besluit onvoldoende op welke wijze verweerder tot de conclusie is gekomen dat handhaving in dit geval niet onevenredig is. Verweerder heeft niet inzichtelijk gemaakt hoe de belangen aan de zijde van eiseres zijn afgewogen tegen de ernst van de geconstateerde overtreding. Daardoor is in het bestreden besluit niet gemotiveerd waarom handhavend optreden onder de gegeven omstandigheden leidt tot een evenwichtige uitkomst. Ook de lengte van de begunstigingstermijn is door verweerder onvoldoende gemotiveerd, gelet op de gegeven omstandigheden. Het bestreden besluit is daarmee niet met de vereiste zorgvuldigheid voorbereid en berust ook niet op een draagkrachtige motivering. 
        Het betoog slaagt. 
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    12. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 3:2 en artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. De rechtbank zal het beroep daarom gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb bepalen dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. 
    
    13. Om te voorkomen dat eiseres voorafgaand aan het nieuw te nemen besluit op bezwaar een dwangsom verbeurt, ziet de rechtbank aanleiding tot het treffen van een voorlopige voorziening door de begunstigingstermijn te verlengen tot zes weken na de dag van verzending van het nieuwe besluit op bezwaar.
    14. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt eiseres ook een vergoeding van haar proceskosten. Verweerder moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 2.267,50 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend, een zienswijze heeft gegeven op het verslag van de STAB en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder is niet gebleken van  kosten die voor vergoeding in aanmerking komen. 
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 24 januari 2023;
    - draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
    - verlengt de begunstigingstermijn tot zes weken na de dag van verzending van het nieuwe besluit op bezwaar;
    - draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres te vergoeden;
    - veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 2.267,50.
    
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, voorzitter, en mr. S.H. van den Ende en mr. R.S. Wijling, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Klein, griffier. Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 25 april 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Uitspraak van 22 maart 2022, ECLI:NL:RBDHA:2022:2548.
  
  
     Uitspraak van 20 april 2023, ECLI:NL:RBDHA:2023:5633.
  
  
     Referentiedocument Large Volume Inorganic Chemicals.
  
  
     Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 24 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging), PB 2010, L 334.
  
  
     Uitvoeringsbesluit (EU) 20217/1442 van de Commissie van 31 juli 2017 tot vaststelling van BBT-conclusies (beste beschikbare technieken) op grond van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad, voor grote stookinstallaties.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5408.
  
  
     Besluit van 13 oktober 2012, houdende wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer, het Besluit omgevingsrecht en enkele andere besluiten ten behoeve van de omzetting van Richtlijn 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad van 23 november 2010 inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) (herschikking) (PbEU L 334), Stb. 2012, 552
  
  
     Vergelijk het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 24 januari 2021, C-282/10, Dominguez, overwegingen 24 en 25.
  
  
     Besluit van 15 april 2019 tot wijziging van het Activiteitenbesluit milieubeheer in verband met 
    de implementatie van Uitvoeringsbesluit (EU) 2017/1442 tot vaststelling van BBT-conclusies 
    voor grote stookinstallaties, Stb. 2019, 170.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2007:AZ9494.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2013:BZ7904.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678.