ECLI:NL:RVS:2025:1691, Raad van State, 16-04-2025, 202204695/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-16 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college van burgemeester en wethouders van Hengelo [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om een bijbehorend bouwwerk op het perceel [locatie] in Hengelo te verwijderen en verwijderd te houden. Na een melding van [partij], die naast [appellant] woonde, heeft een toezichthouder van de gemeente vastgesteld dat [appellant] op zijn perceel aan de [locatie] in Hengelo een bouwwerk heeft opgericht, dat bestaat uit een open ruimte van 4,15 m breed en 2,87 m diep, en dat met balken is afgedekt. De hoogte is onderwerp van het geschil. Het bouwwerk staat op palen, waardoor de vloer ongeveer 80 cm boven het aansluitende terrein ligt. Er is een trap met vier treden tegenaan geplaatst. Er zijn doeken aangebracht die het bouwwerk kunnen afdekken en afschermen. Volgens het college gaat het om een bijbehorend bouwwerk dat niet had mogen worden gebouwd zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. [appellant] beschikt niet over die omgevingsvergunning. Het college wil niet alsnog een omgevingsvergunning verlenen, omdat de goothoogte van het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Westermaat" en het college niet wil meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan.

202204695/1/R3.
    Datum uitspraak: 16 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op het hoger beroep van:
    [appellant] (voorheen genaamd: [naam]), wonend in Hengelo,
    appellant,
    tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 30 juni 2022 in zaak nr. 21/1313 in het geding tussen:
    [appellant]
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Hengelo.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college [appellant] een last onder dwangsom opgelegd om een bijbehorend bouwwerk op het perceel [locatie] in Hengelo te verwijderen en verwijderd te houden.
    Bij besluit van 29 juni 2021 heeft het college het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    Bij uitspraak van 30 juni 2022 heeft de rechtbank het door [appellant] daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard.
    Tegen deze uitspraak heeft [appellant] hoger beroep ingesteld.
    Het college en [partij] hebben elk een schriftelijke uiteenzetting gegeven.
    [appellant] heeft nadere stukken ingezonden.
    De Afdeling heeft de zaak behandeld op de zitting van 19 februari 2025, waar [appellant] via een videoverbinding, en het college, vertegenwoordigd door mr. M.S. van Dijk en S.W.A. Prinsen, zijn verschenen.
    Overwegingen
    Overgangsrecht
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, dan blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald, of de last is opgeheven.
    Bij besluit van 24 november 2020 heeft het college aan [appellant] een last onder dwangsom opgelegd. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    Inleiding
    2.       Na een melding van [partij], die naast [appellant] woonde, heeft een toezichthouder van de gemeente vastgesteld dat [appellant] op zijn perceel aan de [locatie] in Hengelo een bouwwerk heeft opgericht, dat bestaat uit een open ruimte van 4,15 m breed en 2,87 m diep, en dat met balken is afgedekt. De hoogte is onderwerp van het geschil. Het bouwwerk staat op palen, waardoor de vloer ongeveer 80 cm boven het aansluitende terrein ligt. Er is een trap met vier treden tegenaan geplaatst. Er zijn doeken aangebracht die het bouwwerk kunnen afdekken en afschermen. Volgens het college gaat het om een bijbehorend bouwwerk dat niet had mogen worden gebouwd zonder omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen. [appellant] beschikt niet over die omgevingsvergunning. Het college wil niet alsnog een omgevingsvergunning verlenen, omdat de goothoogte van het bouwwerk in strijd is met het bestemmingsplan "Bedrijventerrein Westermaat" (hierna: "het bestemmingsplan) en het college niet wil meewerken aan een afwijking van het bestemmingsplan. Daarom heeft het college [appellant] gelast om het bouwwerk te verwijderen en verwijderd te houden.
    [appellant] is het hier niet mee eens. Volgens hem gaat het om een vergunningsvrij bijbehorend bouwwerk. Als dat anders is, vindt [appellant] het onredelijk dat hij het bouwwerk moet verwijderen.
    Procedurele gronden
    3.       [appellant] voert aan dat de rechtbank de stukken die hij op 20 mei 2022 nog heeft ingezonden ten onrechte niet heeft betrokken bij de beoordeling van zijn beroep.
    3.1.    In de aangevallen uitspraak van de rechtbank staat dat de rechtbank op 20 mei 2022 nog stukken van [appellant] heeft ontvangen, en dat de rechtbank deze stukken niet bij de beoordeling heeft betrokken omdat deze pas na het sluiten van het onderzoek zijn ingediend. [appellant] betwist niet dat hij deze stukken pas na sluiting van het onderzoek heeft ingediend. Zoals op de zitting is besproken, hoefde de rechtbank de stukken om die reden niet bij de beoordeling van het beroep te betrekken.
    Het betoog slaagt niet.
    3.2.    [appellant] heeft de bewuste stukken in hoger beroep niet meer ingebracht. Het college kent de stukken dus niet. Daarom kan ook de Afdeling de stukken niet betrekken bij de beoordeling van het hoger beroep.
    Verhuizing [partij]
    4.       [appellant] voert aan dat het handhavingsbesluit is vervallen, omdat [partij], die over het bouwwerk had geklaagd, verhuisd is.
    4.1.    Zoals ook op de zitting met [appellant] is besproken, leidt de verhuizing van [partij] er niet toe dat het handhavingsbesluit is vervallen, alleen al niet omdat het college ook uit eigen beweging handhavend mag optreden tegen overtredingen.
    Het betoog slaagt niet.
    Overtreding; bouwwerk vergunningsvrij?
    5.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte tot de conclusie is gekomen dat het bouwwerk niet vergunningsvrij is. Ten eerste gaat het volgens hem om een bouwwerk dat op de grond staat. Dat het op palen staat en dat de vloer van het bouwwerk hoger ligt, maakt dat volgens hem niet anders. Ten tweede staat het bouwwerk in het achtererfgebied. Ten derde is er geen sprake van enige wijziging aan de draagconstructie. Om al deze redenen is het bouwwerk volgens [appellant] vergunningsvrij.
    5.1.    Of een bouwwerk vergunningsvrij is of niet, is geregeld in bijlage II van het Besluit omgevingsrecht. In artikel 2 staan, kort gezegd, de gevallen waarin een bouwwerk vergunningsvrij is, ook als het in strijd met het bestemmingsplan is. In artikel 3 staan de gevallen waarin een bouwwerk vergunningsvrij is, zolang het in overeenstemming met het bestemmingsplan is.
    5.2.    Het bouwwerk staat in het achtererfgebied. Uit bijlage II van het Bor volgt niet dat het bouwwerk alleen al daarom vergunningsvrij is. Zowel in artikel 2, onderdeel 3, als in artikel 3, onderdeel 1, is onder meer de voorwaarde gesteld dat het moet gaan om een "op de grond staand" bijbehorend bouwwerk. 
    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft geconcludeerd dat het bouwwerk van [appellant] niet "op de grond staat" zoals hier bedoeld. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen moeten uitzonderingen op de hoofdregel dat bouwwerken omgevingsvergunningplichtig zijn, beperkt worden uitgelegd. De Afdeling verwijst als voorbeeld naar haar uitspraak van 1 december 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2706, onder 5.3.3. De rechtbank heeft terecht betekenis toegekend aan de nota van toelichting op het Bor (Stb. 2010, 143, blz. 134). Daarin staat over de voorwaarde dat een bijbehorend bouwwerk op de grond moet staan het volgende:
    "Kelders en aan- en uitbouwen op een bovenverdieping kunnen dus niet beschouwd worden als bijbehorend bouwwerk in de zin van deze bijlage. Met bouwen op de grond is ook bedoeld dat de begane grond vloer van het bijbehorende bouwwerk op normale wijze aansluit op het aansluitende afgewerkte terrein. Dat wil dus niet zeggen dat met verdiepte vloeren bewerkstelligd kan worden dat er twee bouwlagen ontstaan met verblijfsgebied. Met op de grond is overigens niet bedoeld dat het bouwwerk niet zou mogen worden voorzien van een fundering «op staal» of een fundering bestaande uit heipalen. Indien voor het betrokken bijbehorende bouwwerk heiwerkzaamheden nodig zijn, kunnen deze zonder omgevingsvergunning plaatsvinden. Ook een normale kruipruimte is binnen deze regeling toegestaan."
    Hieruit volgt dat bouwwerken die niet op normale wijze aansluiten op het aansluitend afgewerkte terrein, niet onder "op de grond staand" vallen. De vloer van het bouwwerk van [appellant] sluit niet op normale wijze aan op het aansluitende afgewerkte terrein. De Afdeling is het niet eens met [appellant] dat het hoogteverschil tussen de vloer van het bouwwerk en het terrein van zo'n 80 cm te klein is om betekenis aan toe te kennen.
    5.3.    Op het punt van [appellant] dat het bouwwerk toch vergunningsvrij is, omdat er geen werkzaamheden aan de draagconstructie hebben plaatsgevonden, overweegt de Afdeling dat [appellant] kennelijk doelt op artikel 3, onderdeel 8, van bijlage II van het Bor. Daarin staat dat een verandering van een bouwwerk waarbij geen verandering van de draagconstructie plaatsvindt, onder omstandigheden vergunningsvrij is. In dit geval gaat het echter niet om een verandering van een bouwwerk, maar om de oprichting van een bouwwerk. Alleen al daarom is artikel 3, onderdeel 8, hier niet van toepassing.
    5.4.    De conclusie is dat het bouwwerk niet vergunningsvrij is. [appellant] heeft geen omgevingsvergunning voor het bouwen van het bouwwerk. Dit levert een overtreding op.
    Het betoog slaagt niet.
    Handhavend optreden
    6.       Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, geldt bij handhavingsbesluiten bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak (uitspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285). Daarbij geldt als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
    Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is.
    Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
    7.       [appellant] betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwwerk hoger is dan het bestemmingsplan toestaat. Een juiste meting volgens de planregels wijst volgens hem uit dat het bouwwerk niet hoger is dan 3,25 m. Omdat het bestemmingsplan dit bouwwerk toestaat, had het college volgens hem alsnog een omgevingsvergunning voor het bouwwerk moeten verlenen. Volgens [appellant] is er dus concreet zicht op legalisatie. Verder voert [appellant] aan dat de impact van het bouwwerk minimaal is en dat het geen hinder voor anderen veroorzaakt. Ook om die reden is handhavend optreden volgens hem onevenredig.
    7.1.    Omdat het bouwwerk geen goot heeft, is in dit geval de druiplijn bepalend, oftewel de bovenkant van het bouwwerk. Die mag niet hoger zijn dan 3,25 m.
    Het college is steeds uitgegaan van een hoogte van meer dan 3,5 m. [appellant] heeft dat eerder niet betwist. In het bezwaarschrift heeft [appellant] juist erkend dat het bouwwerk hoger is dan 3,25 m, door aan te geven dat hij bereid is om de hoogte terug te brengen tot 3,25 m. Ook in beroep heeft [appellant] niet aangevoerd dat de hoogte waar het college van uitgaat niet zou kloppen. De Afdeling ziet dan ook geen reden om aan te nemen dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het bouwwerk hoger is dan 3,25 m. Overigens constateert de Afdeling dat [appellant] ook in zijn aanvullende hogerberoepschrift van 12 oktober 2024 stelt dat de hoogte aan één kant 3,39 m bedraagt.
    7.2.    De rechtbank heeft terecht overwogen dat bij strijd met het bestemmingsplan pas concreet zicht op legalisatie bestaat, als er een ontvankelijke aanvraag is ingediend en het college bereid is de gevraagde afwijking van het bestemmingsplan toe te staan. Die situatie doet zich hier niet voor. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat er geen concreet zicht op legalisatie bestaat.
    7.3.    Uit de foto's bij de controlerapporten van de gemeentelijke toezichthouder blijkt dat vanaf het naastgelegen perceel zicht op het bouwwerk bestaat. Verder is aannemelijk dat de verhoogde vloer ertoe leidt dat vanaf het bouwwerk zicht op het naastegelegen perceel over de erfafscheiding heen bestaat. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de rechtbank alleen al daarom terecht in de impact van de overtreding geen reden gevonden om aan te nemen dat het hier gaat om een bijzonder geval waarin handhavend optreden onevenredig is. De Afdeling voegt hieraan toe dat de verhuizing van [partij] hier geen verandering in brengt. Opvolgende bewoners van dit perceel zullen om dezelfde redenen nadeel van het bouwwerk kunnen ondervinden.
    Het betoog slaagt niet.
    8.       [appellant] beroept zich op het gelijkheidsbeginsel. Volgens hem bestaan er wel meer bouwwerken met een verhoogde vloer zoals het zijne. Hij heeft enkele afbeeldingen van deze bouwwerken ingezonden.
    8.1.    Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel moet [appellant] gelijke gevallen noemen. Dat wil zeggen: gevallen binnen de gemeente Hengelo, waarin sprake is van vergelijkbare bouwwerken waarvoor geen vereiste omgevingsvergunning is verleend, en waartegen het college niet handhavend optreedt. Dat heeft [appellant] niet gedaan. Op de zitting heeft hij gezegd dat hij de afbeeldingen met volgens hem vergelijkbare bouwwerken heeft gevonden op Google, maar dat hij niet weet waar deze bouwwerken staan. Hij heeft niet gezocht op bouwwerken die in Hengelo staan. Die afbeeldingen zijn dan ook onvoldoende om te kunnen oordelen dat het college het gelijkheidsbeginsel heeft geschonden door handhavend op te treden tegen het bouwwerk van [appellant].
    Het betoog slaagt niet.
    9.       Voor zover [appellant] het college en de rechtbank verwijt dat zij niet hebben aangegeven met welke aanpassingen het bouwwerk wel vergunningsvrij kan worden gemaakt of wel zou kunnen worden toegestaan, overweegt de Afdeling dat zij dit niet hoefden te doen. Overigens heeft het college naar het oordeel van de Afdeling wel duidelijk gemaakt waarom het bouwwerk niet vergunningsvrij is en waarom het in strijd met het bestemmingsplan is. Daaruit kon [appellant] al afleiden wat hij moet doen om dat te veranderen.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie en verzoek om schadevergoeding
    10.     Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak moet worden bevestigd. Dat betekent dat het college handhavend mocht optreden tegen het bouwwerk.
    11.     [appellant] heeft de Afdeling verzocht om het college te veroordelen tot een schadevergoeding. De schade bestaat volgens hem uit de uren die hij heeft moeten besteden aan de hele procedure, gederfde winst en immateriële schade vanwege de impact van het handhavend optreden door het college op zijn gezinsleven en zijn gezondheid.
    Uit de bevestiging van de uitspraak van de rechtbank volgt dat zich geen van de in artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen omstandigheden voordoen op grond waarvan een veroordeling tot schadevergoeding kan worden uitgesproken. Alleen al daarom zal het verzoek worden afgewezen.
    12.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        bevestigt de aangevallen uitspraak;
    II.       wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. D.A. Verburg, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. J.N. Witsen, griffier.
    w.g. Verburg
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Witsen
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 16 april 2025
    727