ECLI:NL:RBROT:2025:10770, Rechtbank Rotterdam, 12-09-2025, ROT 24/11843
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-09-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Bestuursstrafrecht

Samenvatting: Tabaks- en rookwarenwet. Twee boetes van € 600,- elk vanwege het niet of onvoldoende instellen en handhaven van het rookverbod. Eiseres exploiteert een horeca-inrichting (speelautomatenhal) en heeft aan de buitenzijde van het pand een ruimte gemaakt waar haar gasten kunnen roken. De staatssecretaris heeft deze ruimte terecht aangemerkt als lokaliteit van een horeca-inrichting, omdat het een besloten ruimte is die onderdeel uitmaakt van de speelautomatenhal. Daarom is het rookverbod in principe ook in die ruimte van toepassing. Van de uitzondering 'roken in de open lucht' is geen sprake, nu de ruimte ten tijde van de inspectie deels overkapt was. Tussen de eerste en tweede inspectie zat voldoende tijd om de overtreding te beëindigen, daarom is geen sprake van strijd met het ne bis in idem-beginsel. De staatssecretaris hoefde niet te volstaan met een waarschuwing, omdat volgens het Specifiek interventiebeleid tabak en rookwaren direct een boete wordt opgelegd. Gelet op het doel van het tabaksontmoedigingsbeleid is die keuze gerechtvaardigd. De hoogte van de boetes is evenredig.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 24/11843 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 september 2025 in de zaak tussen
    
      [eiseres], uit Waalwijk, eiseres
    (gemachtigde: mr. E.J.H. van Namen),
    
    
      en
    
    
    de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, de staatssecretaris 
    (gemachtigden: mr. J.M. Schoemaker en mr. I. Ibrahim).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over twee bestuurlijke boetes van elk € 600,- die de staatssecretaris bij besluiten van 31 juli 2024 respectievelijk 30 september 2024 aan eiseres heeft opgelegd vanwege overtredingen van bij of krachtens de Tabaks- en rookwarenwet (Trw) gestelde voorschriften. Eiseres is het niet eens met die boetes. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de rechtmatigheid en evenredigheid van de boetes.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de staatssecretaris heeft bewezen dat eiseres de overtredingen heeft gepleegd en dat deze overtredingen haar kunnen worden verweten. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
    
      1.2.
      Onder 2. staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3. staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan. 
      
    
    
      1.3.
      De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Met het bestreden besluit van 14 november 2024 op de bezwaren van eiseres is de staatssecretaris bij de boetebesluiten gebleven.
    
    
    
      2.1.
      Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
      
    
    
      2.2.
      De staatssecretaris heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
    
    
      2.3.
      
        De rechtbank heeft het beroep op 21 augustus 2025 op zitting behandeld, gelijktijdig met het beroep van [naam bedrijf] met kenmerk ROT 24/9182. Aan de zitting 
        hebben deelgenomen: [naam 1] namens eiseres, mr. L. Westhoff als waarnemer van de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de staatssecretaris. 
      
      
    
  
  
    Totstandkoming van het besluit
    
    
      3. De staatssecretaris heeft zijn besluiten gebaseerd op twee rapporten van bevindingen van, opgemaakt door toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) naar aanleiding van twee afzonderlijke inspecties.
    
    
    
      3.1.
      In het rapport van bevindingen van 21 juni 2024 (2024-0022625-004) van de inspectie staat onder meer het volgende:
      
    
  
  
    “(…) Aanleiding
    Deze inspectie is uitgevoerd krachtens de Tabaks- en rookwarenwet
    
  
  
    Locatie
    
      Naam: 				[eiseres]
      Adres: 				[adres]
      Bevinding(en)
      Datum en tijdstip: 		21 mei 2024 omstreeks 17:05 uur (…)
    
    
    
      Voor mijn inspectie bevond ik mij in de entreehal van de casino. (…) 
    
    
  
  
    Instellen Rookverbod
    Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de voornoemde amusementshal. Ik liep vervolgens samen met [naam 2] via de roltrap naar de eerste etage. Ik zag dat hier zich een deur bevond waarop stond vermeld "Rokersruimte". Vervolgens liep ik via de deur deze ruimte binnen. Ik zag dat deze ruimte voorzien was van een dakconstructie, waarvan circa 50% was dichtgemaakt en waarvan de andere helft open was. Ook zag ik dat de wanden gemaakt waren van tuinschuttingen, die circa 1 meter 80 hoog waren. Ik zag dat onder het gedeelte dat dicht was een metalen afval/asbak stond welke gevuld was met tientallen uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken en as van sigaretten. Daarna zag ik dat op een zitbank, welke ook onder het dichte gedeelte stond, een rvs asbak lag welke gevuld was met enkele uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken en asresten van tabaksproducten. (…). Hieruit bleek de exploitant van de horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had ingesteld. (…)
    
  
  
    Handhaven rookverbod
    (…) Bij binnenkomst rook ik de penetrante lucht van tabaksrook. (…) Ik zag dat onder het dichtgemaakte gedeelde onder andere een statafel stond, welke vervuild was met asresten van tabaksproducten. Ook zag ik dat de vloer hieronder vervuild was met asresten van tabaksproducten. Ook zag ik dat onder het gedeelte dat dicht was een metalen afval/asbak stond welke gevuld was met tientallen uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken en as van sigaretten. Ik zag dat de vloer rondom deze afval/asbak vervuild was met enkele uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken. Daarna zag ik dat op een zitbank, welke ook onder het dichte gedeelte stond, een rvs asbak lag welke gevuld was met enkele uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken en asresten van tabaksproducten. Ook zag ik dat balken van de metalen constructie vervuild waren met tientallen uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken en as van sigaretten. Hieruit bleek mij dat de exploitant van een horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had gehandhaafd. (…)
    
    
      Ik, toezichthouder, bracht [naam 2] en [naam 3] op de hoogte van mijn bevindingen en zegde ter zake een Rapport van Bevindingen aan. Daarna vroeg ik aan [naam 2] en [naam 3] of ik een telefoonnummer kon krijgen van de hoogst verantwoordelijke in het bedrijf, waarna ik een telefoonnummer kreeg van [naam 4], desgevraagd functie bedrijfsleider. Vervolgens bracht ik die zelfde dag [naam 4] telefonisch op de hoogte van mijn bevindingen en zegde ter zake een Rapport van Bevindingen aan. [naam 4] bevestigde mij telefonisch dat zij de functie had van bedrijfsleider.”
    
    
    
      3.1.1.
      Op 24 juni 2024 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op dit voornemens naar voren gebracht.
      
    
    
      3.1.2.
      
        Bij besluit van 31 juli 2024 (2024-0028150-003) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd vanwege de volgende beboetbare feiten: 
        1) De exploitant heeft het rookverbod niet of onvoldoende ingesteld in de horeca-inrichting.
        2) De exploitant heeft het rookverbod niet of onvoldoende gehandhaafd in de horeca-inrichting.
        Volgens de staatssecretaris heeft eiseres hiermee twee overtredingen begaan van artikel 10, eerste lid, onder e, van de Trw. Vanwege de samenhang tussen de beboetbare feiten 1 en 2 heeft de staatssecretaris in dit besluit voor deze overtredingen tezamen slechts eenmaal een boete van € 600,- opgelegd. 
      
      
    
    
      3.2.
      In het rapport van bevindingen van 10 juli 2024 (2024-0028151-019) van de herinspectie staat onder meer het volgende:
      
    
  
  
    “(…) Aanleiding
    
      Deze inspectie is uitgevoerd krachtens de Tabaks- en rookwarenwet
      Daarnaast is deze inspectie uitgevoerd naar aanleiding van een eerder uitgevoerde inspectie, waarbij een maatregel is genomen. (…)
    
    
  
  
    Bevinding(en)
    Datum en tijdstip: 		5 juli 2024 omstreeks 11:50 uur (…)
    
  
  
    Instellen Rookverbod
    Tijdens mijn inspectie bevond ik mij in de voornoemde amusementshal. Ik liep vervolgens samen met [naam 5] via de roltrap naar de eerste etage. Ik zag dat hier zich een deur bevond. Ik las op het glas van de deur de volgende teksten "Rokersruimte, Deuren sluiten s.v.p.". Vervolgens liep ik via de deur deze ruimte binnen. Ik zag dat deze ruimte voorzien was van een dakconstructie, waarvan circa 50% was dichtgemaakt en waarvan de andere helft open was. Ook zag ik dat de wanden gemaakt waren van houten tuinschuttingen, die circa 1 meter 80 hoog waren. Ik zag dat onder het gedeelte dat dicht was een houten bak en een statafel stonden. Ik zag dat de statafel grotendeels onder het gedeelte dat dicht was stond. Ik zag onder het dichte gedeelte tevens een metalen afval/asbak stond welke gevuld was met uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken en as van sigaretten. Ik zag tevens dat op de voornoemde asbak twee kleine asbakken stonden met daarin uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken en as van sigaretten. Ik zag vervolgens op de statafel een asbak staan en ik zag dat daarin uitgedrukte/opgerookte sigarettenpeuken en as van sigaretten lagen. (Zie fotobijlage) (…) Hieruit bleek de exploitant van de horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had ingesteld. (…)
    
  
  
    Handhaven rookverbod
    
      (…) Ik zag dat op de houten bank, onder het gedeelte dat dicht was, een man zat. Ik zag dat de man een sigaret rookte. Ik zag dat dat de man trekjes van zijn sigaret nam en een blauwachtige rook 
      uitblies. Ik rook de geur van tabaksrook. Ik zag vervolgens dat een man binnen kwam lopen en aan de statafel ging staan. Ik zag dat de man een sigaret rookte. Ik zag dat dat de man trekjes van zijn sigaret nam en een blauwachtige rook uitblies. Ik rook de geur van tabaksrook. Hieruit bleek mij dat de exploitant van een horeca-inrichting het rookverbod in de horeca-inrichting niet of onvoldoende had gehandhaafd. (…)
    
    
    
      Ik, toezichthouder, bracht [naam 6] en [naam 5] op de hoogte van mijn bevindingen en zegde ter zake een Rapport van Bevindingen aan. Daarna vroeg ik aan [naam 6] en [naam 5] of ik de hoogst verantwoordelijke in het bedrijf aan de telefoon kon krijgen. Ik zag dat [naam 5] begon te bellen en ik kreeg vervolgens zijn telefoon. Ik kreeg een vrouw aan de telefoon die zich aan mij voorstelde als [naam 4], verantwoordelijk vestigingsmanager. Vervolgens bracht ik [naam 4] telefonisch op de hoogte van mijn bevindingen en zegde ter zake een Rapport van Bevindingen aan”.
    
    
    
      3.2.1.
      
        Op 30 augustus 2024 heeft de staatssecretaris zijn voornemen kenbaar gemaakt om aan eiseres een bestuurlijke boete op te leggen. Eiseres heeft geen zienswijze op deze 
        voornemens naar voren gebracht.
      
      
    
    
      3.2.2.
      Bij besluit van 30 september 2024 (2024-0043155-003) heeft de staatssecretaris aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd vanwege dezelfde beboetbare feiten als in 3.1.2. Omdat ook hier sprake is van samenhang, heeft de staatssecretaris eenmaal een boete van € 600,- opgelegd.
      
    
    
      3.3.
      Het bestreden besluit van 14 november 2024 berust – samengevat – op de volgende overwegingen. De buitenruimte is verbonden aan het gebouw en is alleen via het gebouw te betreden. Gelet hierop maakt de buitenruimte deel uit van het gebouw van de onderneming. Dit betekent dat ook in de buiten gelegen buitenruimte het rookverbod geldt. Er kan niet gesproken worden van open lucht. Daarom is die uitzondering niet van toepassing. Het rookverbod geldt voor de gehele horeca-inrichting. Dit betekent dus dat eiseres ook in de buitenruimte het rookverbod had moeten instellen en handhaven, wat zij heeft nagelaten. Het niet instellen en handhaven van het rookverbod wordt in dit geval als een zware overtreding gezien. Daarom is terecht een boete opgelegd en niet slechts een waarschuwing gegeven. Verder is er geen sprake van een schending van het ne bis in idem-beginsel. Eiseres was al vanaf 21 mei 2024 op de hoogte van de overtredingen en had dus ruim de tijd om de overtredingen te beëindigen.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Inleiding
      
      Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw bepaalt dat de exploitant van een horeca-inrichting verplicht is tot het instellen, aanduiden en handhaven van het rookverbod. Eiseres exploiteert een speelautomatenhal. Tussen partijen is niet in geschil dat de speelautomatenhal een horeca-inrichting is. Binnen deze horeca-inrichting geldt daarom de hoofdregel van het rookverbod. 
    
    
    
      De geïnspecteerde ruimte is een ruimte aan de buitenzijde van het pand waarin de speelautomatenhal is gevestigd en die alleen via dat pand kan worden betreden. De zijden van deze ruimte worden gevormd door de muur van de speelautomatenhal en drie houten schuttingen. Over ongeveer de helft van de oppervlakte van de ruimte is een overkapping aangebracht. Eiseres heeft die ruimte gecreëerd om haar gasten te faciliteren in hun rookbehoefte, zonder dat zij steeds het pand moeten verlaten en opnieuw door de toegangscontrole moeten. 
    
    
    
      In geschil is of het rookverbod ook van toepassing is in de geïnspecteerde ruimte. Daarvoor is beslissend of de ruimte is aan te merken als een lokaliteit van een horeca-inrichting. Om te kunnen spreken van een lokaliteit moet het volgens artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet gaan om een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een horeca-inrichting. De eerste twee vragen die de rechtbank zal moeten beantwoorden zijn dus: is de geïnspecteerde ruimte 1) besloten en, zo ja, 2) maakt deze onderdeel uit van de speelautomatenhal?
    
    
    
      Als het antwoord op beide vragen bevestigend is, geldt de hoofdregel van het rookverbod en komt de vraag aan de orde of een uitzonderingsgrond op het rookverbod van toepassing is. Als dat zo is, geldt het rookverbod namelijk niet in de geïnspecteerde ruimte. Eiseres doet een beroep op de uitzonderingsgrond 'in de open lucht' als bedoeld in artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b, van het Tabaks- en rookwarenbesluit (Trb). 
    
    
    
      
        Is de geïnspecteerde ruimte een lokaliteit van een horeca-inrichting?
      
      4. Eiseres voert aan dat in het bestreden besluit is nagelaten rekening te houden met de definitie van het begrip horeca-inrichting. De ruimte is geen besloten lokaliteit. Het gaat om een ruimte in de open lucht die geen deel uitmaakt van de speelautomatenhal. Er wordt in de ruimte geen eten en drinken geserveerd en er staan ook geen kansspelautomaten opgesteld. Gasten mogen hun eten en drinken niet meenemen naar de ruimte of daar nuttigen. In de rokersruimte wordt dus geen horecabedrijf uitgeoefend. Het bestreden besluit is in strijd is met het motiveringsbeginsel. De inspecteur laat namelijk na om te motiveren waarom de rokersruimte als een horeca-inrichting valt te kwalificeren of een deel uit maakt van de horeca-inrichting.
    
    
    
      4.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      4.2.
      De rechtbank stelt voorop dat volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) de bewijslast dat sprake is van een overtreding, gelet op het vermoeden van onschuld, rust op het bestuursorgaan dat de boete heeft opgelegd. In beginsel mag een bestuursorgaan uitgaan van de bevindingen in een rapport van bevindingen, indien de controle is verricht en het rapport is opgemaakt door een hiertoe bevoegde toezichthouder en het rapport zelf geen grond biedt om aan de juistheid van de bevindingen te twijfelen. Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent.
      
    
    
      4.3.
      Bij elk van de rapporten van bevindingen zit een fotobijlage. Tussen partijen is niet in geschil dat de feitelijke situatie met betrekking tot de vormgeving van de ruimte tussen de twee inspecties niet is gewijzigd. De rechtbank stelt vast dat wat de toezichthouders in het rapport van bevindingen hebben opgeschreven (en wat de rechtbank hiervóór heeft geciteerd), overeenkomt met wat op die foto’s te zien is. In wat eiseres heeft aangevoerd ziet de rechtbank ook geen aanleiding voor de conclusie dat niet mag worden uitgegaan van het rapport van bevindingen. 
      
    
    
      4.4.
      Van belang is dat de geïnspecteerde ruimte alleen vanuit de speelautomatenhal kan worden betreden. De ruimte bevindt zich namelijk op de eerste etage van het pand en sluit direct aan op het pand. Verder staat op de glazen deur die toegang geeft tot de ruimte de tekst “Rokersruimte deuren sluiten s.v.p.” en staat daarnaast het logo van een brandende sigaret. Omdat zich in de wanden van de ruimte (drie houten schuttingdelen) geen deur bevindt, is het niet mogelijk dat anderen dan de gasten van eiseres van buitenaf de geïnspecteerde ruimte betreden. Bovendien staat in het rapport van bevindingen dat ongeveer de helft van de bovenzijde dicht was en kan de rechtbank ook dat opmaken uit de foto’s. 
      
    
    
      4.5.
      Dit alles leidt de rechtbank tot de conclusie dat de geïnspecteerde ruimte inderdaad moet worden aangemerkt als een besloten ruimte, die onderdeel uitmaakt van de horeca-inrichting (de speelautomatenhal). Dat betekent dat de ruimte een lokaliteit van een horeca-inrichting is en dat het rookverbod dus in principe ook in die ruimte geldt. Van strijd met het motiveringsbeginsel is geen sprake.
      
      
        
          Is de 'in de open lucht'-uitzondering van toepassing?
        
        5. Eiseres voert aan dat de rokersruimte aan meerdere kanten gedeeltelijk open is. De staatssecretaris heeft echter niet gemotiveerd waarom er geen sprake zou zijn van een buitenruimte waar geen rookverbod hoeft te worden ingesteld. De wet schrijft niet voor dat horeca-inrichtingen ook een rookverbod moeten instellen en handhaven in de buitenruimte of de open lucht. Eiseres wordt als het ware geconfronteerd met een juridische werkelijkheid die niet valt te rijmen met de feitelijke werkelijkheid. Zij betwist namelijk dat de rokersruimte op het dak (in de open lucht) verschilt van de situatie waarin personen vóór op straat zouden roken (waar géén verbod geldt) om vervolgens de speelautomatenhal te betreden. De gedachte achter de wetgeving is dat personen geen hinder of overlast mogen hebben van eventuele tabaksrook en deze hinder of overlast in de open lucht kan worden vermeden. ‘De hinder of overlast’ kan in dit geval eenvoudig worden vermeden door niet in de rokersruimte te komen, net zoals dat in de open lucht op straat zou gebeuren.
      
      
    
    
      5.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      5.2.
      De rechtbank stelt voorop dat hier een beroep wordt gedaan op een uitzondering op het rookverbod dat geldt in horeca-inrichtingen. Dat sprake is van een uitzondering rechtvaardigt dat het begrip 'in de open lucht' beperkt wordt uitgelegd. 
      
    
    
      5.3.
      Met de staatssecretaris is de rechtbank van oordeel dat alleen al vanwege de gedeeltelijke overkapping van de geïnspecteerde ruimte ten tijde van de inspecties op 21 mei 2024 en 5 juli 2024 geen sprake is van roken in de open lucht. De rechtbank vindt steun voor dit oordeel in rechtsoverwegingen 5.2 en 5.3 van de uitspraak van het CBb van 4 december 2018 (ECLI:NL:CBB:2018:630). Deze uitspraak van het CBb kan ook op deze zaak worden toegepast vanwege de daarin aangehaalde bedoeling van de wetgever, namelijk dat de verplichting tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod geldt onder overkappingen, ongeacht de aard of het materiaal van de overkapping. 
      
    
    
      5.4.
      Verder laat het CBb zich in die uitspraak ook uit over de voelbaarheid van de weersomstandigheden. De rechtbank is van oordeel dat de uitspraak ook in zoverre kan worden toegepast op deze zaak. Dat de weersomstandigheden in de geïnspecteerde ruimte voelbaar zijn, zoals eiseres onweersproken stelt, leidt de rechtbank dan ook niet tot de conclusie dat dus sprake was van roken in de open lucht. 
      
    
    
      5.5.
      Het voorgaande betekent dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat deze uitzondering op het rookverbod zich niet voordoet.
      
    
    
      5.6.
      Dat sinds de tweede inspectie aanpassingen aan de ruimte zijn gedaan, leidt niet tot een ander oordeel omdat het in deze zaak alleen gaat om de vraag wat er tijdens de inspecties op 21 mei 2024 en 5 juli 2024 is geconstateerd. 
      
      
        
          Is sprake van strijd met het ne bis in idem-beginsel?
        
        6. Eiseres voert aan dat de twee constateringen erg kort op elkaar zijn gedaan, namelijk in een tijdsbestek van enkele dagen. Daardoor heeft eiseres redelijkerwijs geen mogelijkheid gehad om de medegedeelde overtreding te onderzoeken en aan te passen. In die zin is eiseres van mening dat de staatssecretaris tweemaal hetzelfde feit heeft geconstateerd.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      6.2.
      De inspectie die aanleiding was voor het eerste boetebesluit vond plaats op 21 mei 2024. De verantwoordelijke medewerkers en de bedrijfsleider, [naam 4], zijn op dezelfde dag nog op de hoogte gebracht van de overtredingen en daarbij is ook het rapport van bevindingen aangezegd. Dit rapport van bevindingen is vervolgens op 24 juni 2024 naar eiseres gestuurd. De inspectie die aanleiding was voor het tweede boetebesluit vond plaats op 5 juli 2024. Ook in dit geval zijn de verantwoordelijke medewerkers op de hoogte gebracht van de overtredingen en is daarbij het rapport van bevindingen is aangezegd. De rechtbank stelt vast dat uit het rapport van bevindingen volgt dat de toezichthouder bedrijfsleider [naam 4] telefonisch heeft geïnformeerd. Dit rapport van bevindingen is op 30 augustus 2024 naar eiseres gestuurd.
      
    
    
      6.3.
      De staatssecretaris stelt naar het oordeel van de rechtbank terecht dat eiseres al vanaf 21 mei 2024 op de hoogte was van de overtredingen en dus ruim de tijd heeft gehad om die te beëindigen. De gemachtigde van de staatssecretaris heeft onweersproken gesteld dat dit anders lag in de zaak die eiseres heeft aangehaald, omdat in die zaak ten tijde van de tweede inspectie het rapport van bevindingen en het voornemen nog niet bekend waren. Ook stelt de staatssecretaris terecht dat voor het beëindigen van de overtreding feitelijk niet méér nodig was dan de deur naar de buitenruimte op slot te doen en de sticker met de tekst 'Rokersruimte' te verwijderen. Tussen 21 mei 2024 en 5 juli 2024 was hiervoor voldoende tijd, zelfs als daar een formeel besluit van de CEO voor nodig was. Dit zijn naar het oordeel van de rechtbank overigens ook maatregelen die niet onomkeerbaar zijn en dus ook tijdelijk kunnen worden genomen, in afwachting van (definitieve) besluitvorming en (eventueel) een rechterlijk oordeel. Met de staatssecretaris is de rechtbank verder van oordeel dat het in ieder geval op de weg van de bedrijfsleider lag om de CEO direct te informeren over de geconstateerde overtredingen. Van eiseres mag worden verwacht dat zij haar bedrijfsleider vraagt om dat te doen.
      
    
    
      6.4.
      De conclusie van de rechtbank is dan ook dat zij eiseres niet volgt in haar standpunt dat de staatssecretaris tweemaal hetzelfde feit heeft geconstateerd. Van strijd met het ne bis in idem-beginsel is dan ook geen sprake.
      
      
        
          Had de staatssecretaris moeten volstaan met een waarschuwing?
        
        7. Eiseres voert aan dat er geen duidelijke norm is voor het kwalificeren van de rokersruimte. Daarom had een overleg, waarschuwing of aanwijzing meer voor de hand gelegen en was de volksgezondheid daarmee beter gediend, dan het opleggen een boete. Er is niet vastgesteld dat daadwerkelijk de volksgezondheid in het gedrang is gekomen. De situatie had in overeenstemming gebracht kunnen worden met wat de NVWA had gewenst, maar in plaats daarvan werd er gekozen om een boete op te leggen. Dat het niet instellen en/of handhaven van een rookverbod onder een zware overtreding valt in het interventiebeleid van het NVWA, neemt niet weg dat het niet proportioneel is om een boete op te leggen als er ook nog minder ingrijpende maatregelen getroffen kunnen worden om wellicht hetzelfde resultaat te behalen. Daarom is het opleggen van de boete disproportioneel en heeft de staatssecretaris gehandeld in strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
      
    
    
      7.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. 
      
    
    
      7.2.
      Ter onderbouwing van zijn besluit om direct een boete op te leggen in plaats van te volstaan met een waarschuwing heeft de staatssecretaris verwezen naar het Specifiek interventiebeleid tabak en rookwaren. Omdat een overtreding van het rookverbod in het Specifiek interventiebeleid wordt gezien als zware overtreding (klasse B), wordt deze volgens het Algemeen interventiebeleid (IB-03) direct bestraft met een boete en is een waarschuwing niet aan de orde. Ter zitting heeft de gemachtigde van de staatssecretaris nog toegelicht dat het gaat om het risico op ernstige gevolgen en dat dus niet vereist is dat die ernstige gevolgen zich daadwerkelijk voordoen. Verder is voor de staatssecretaris van belang dat de ruimte ook echt was ingericht als rookruimte.
      
    
    
      7.3.
      Eiseres heeft haar standpunt ter zitting als volgt aangevuld. Voor de sanctie had het niet uitgemaakt als zij in de speelautomatenhal glazen wanden had neergezet en daarbinnen roken had toegestaan, maar dat zou totaal onvergelijkbaar zijn geweest met hoe de geïnspecteerde ruimte is ingericht. Omdat er veel nuances denkbaar zijn, levert een verwijzing naar generieke beleidsregels in dit geval een motiveringsgebrek op.
      
    
    
      7.4.
      Eiseres stelt op zich terecht dat er nuances denkbaar zijn, maar op grond van wat zij heeft aangevoerd is de rechtbank van oordeel dat het Specifiek interventiebeleid op dit onderdeel niet kennelijk onredelijk is in verhouding tot de met het beleid te dienen doelen. Die doelen moeten nadrukkelijk worden bezien tegen de achtergrond van het door de Nederlandse overheid al jarenlang gevoerde tabaksontmoedigingsbeleid. Dit rechtvaardigt naar het oordeel van de rechtbank het uitgangspunt dat in beginsel een bestuurlijke boete wordt opgelegd bij overtreding van het rookverbod. In bijzondere gevallen kan de staatssecretaris van dit beleid afwijken. Ook bestaat de mogelijkheid om de boete te matigen in geval van verminderde verwijtbaarheid van de overtreder. 
      
    
    
      7.5.
      Dat sprake is van een bijzonder geval heeft eiseres niet aangevoerd. Ook heeft zij niet aangevoerd dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Het standaard opleggen van een bestuurlijke boete van € 600,- voor overtreding van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw leidt in dit individuele geval daarom niet tot een onaanvaardbare uitkomst. Van een motiveringsgebrek is naar het oordeel van de rechtbank ook geen sprake. Ook is geen sprake van strijd met het evenredigheidsbeginsel.
      
      8. Op grond van het voorgaande is komen vast te staan dat eiseres in strijd heeft gehandeld met van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e, van de Trw. De staatssecretaris was daarom bevoegd haar daarvoor bestuurlijke boetes op te leggen.
      
      
        
          Hoogte en evenredigheid van de boetes
        
      
      9. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd die zien op de hoogte van het boetebedrag. Zij heeft ook geen andere feiten en omstandigheden aangevoerd op grond waarvan de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boetes onevenredig moet worden geacht, bijvoorbeeld in verband met de financiële situatie van de onderneming. Daarom heeft de staatssecretaris geen aanleiding hoeven zien om met toepassing van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht af te wijken van het wettelijk stelsel van gefixeerde boetes.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      10. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de aan eiseres opgelegde bestuurlijke boetes in stand blijven. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van mr. S.M.J. Bos, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 12 september 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. 
    
    
      Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
    
    
    
      Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
      
        Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
      
    
    
    
      
        Algemene wet bestuursrecht
      
      
        Artikel 4:84
      
      Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
    
    
    
      
        Artikel 5:46, eerste en derde lid
      
    
    1. De wet bepaalt de bestuurlijke boete die wegens een bepaalde overtreding ten hoogste kan worden opgelegd.
    3. Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.
    
    
      
        Alcoholwet
      
      
        Artikel 1, eerste lid
      
      Voor de toepassing van het bij of krachtens deze wet bepaalde wordt verstaan onder:
      – horecabedrijf: de activiteit in ieder geval bestaande uit het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
      – lokaliteit: een besloten ruimte, onderdeel uitmakend van een inrichting;
      – horecalokaliteit: een van een afsluitbare toegang voorziene lokaliteit, onderdeel uitmakend van een inrichting waarin het horecabedrijf wordt uitgeoefend, in ieder geval bestemd voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse;
      – inrichting: de lokaliteiten waarin het slijtersbedrijf of het horecabedrijf wordt uitgeoefend, met de daarbij behorende terrassen voor zover die terrassen in ieder geval bestemd zijn voor het verstrekken van alcoholhoudende drank voor gebruik ter plaatse, welke lokaliteiten al dan niet onderdeel uitmaken van een andere besloten ruimte.
    
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenwet
      
      
        Artikel 1, eerste lid
      
      In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder horeca-inrichting:
    
    a. inrichting als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet;
    b. inrichting waarin in ieder geval bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholvrije dranken of etenswaren worden verstrekt voor gebruik ter plaatse.
    
    
      
        Artikel 10, eerste lid, aanhef en onder e
      
      In de navolgende gevallen is de navolgende persoon of het navolgende orgaan verplicht tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod:
    
    e. in een horeca-inrichting: de exploitant van die horeca-inrichting;
    
    
      
        Artikel 11b, eerste en tweede lid
      
    
    1. Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen (…) 10 (…).
    2. De hoogte van de bestuurlijke boete wordt bepaald op de wijze als voorzien in de bijlage (…).
    
    
  
  
    Bijlage
    
      
        Categorie D
      
      Onder categorie D vallen overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a. Overtredingen van het bepaalde bij of krachtens artikel 10, eerste en tweede lid, en lid 2a, worden bestraft met een bestuurlijke boete van € 600 (…).
    
    
    
      
        Tabaks- en rookwarenbesluit
      
      
        Artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder b
      
      De verplichting, bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de wet en in artikel 6.1 van dit besluit, geldt niet:
      b. in de open lucht.
    
  
  
     Als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Alcoholwet.
  
  
     Onder andere de uitspraak van 12 april 2022, ECLI:NL:CBB:2022:168.
  
  
     Eiseres verwijst naar Staatsblad 2003, nr. 561, pagina 10-11.
  
  
     Eiseres verwijst naar de uitspraak van het CBb van 18 juni 2024, ECLI:NL:CBB:2024:408.
  
  
     IB02-SPEC 31, versie 17, Staatscourant 2024, nr. 201.
  
  
     ID-regel 31R005110.
  
  
     Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht.