ECLI:NL:RVS:2025:1843, Raad van State, 23-04-2025, 202203485/1/R3 en 202203486/1/R3
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-04-23 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: Bij besluit van 24 september 2019 heeft het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam aan Taste of Heaven B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van haar tearoom naar het naastgelegen pand. De aanvraag om een omgevingsvergunning gaat over het uitbreiden van de vloeroppervlakte van de bestaande horeca-inrichting in het pand aan de Jonker Fransstraat 88a in Rotterdam met de vloeroppervlakte van het naastgelegen pand aan de Jonker Fransstraat 90a. Hiervoor is het nodig om een interne scheidingsmuur weg te halen. De rechtbank heeft in de uitspraken van 22 april 2022 overwogen dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het Horecagebiedsplan Kralingen-Crooswijk 2019-2021 heeft verleend. De rechtbank heeft daarom de beroepen van [partij A] en de VvE gegrond verklaard en de besluiten van 19 maart 2020 vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het besluit van 24 september 2019 te herroepen en de aanvraag om een omgevingsvergunning alsnog te weigeren wegens strijd met het Horecagebiedsplan.

202203485/1/R3 en 202203486/1/R3.
    Datum uitspraak: 23 april 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Uitspraak op de hoger beroepen van:
    1.       het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam,
    2.       Vereniging van Eigenaren Jonker Fransstraat 90-92, gevestigd in Rotterdam (hierna: VvE),
    appellanten,
    tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 22 april 2022 in de zaken nrs. 20/2287 en 20/2203 in de gedingen tussen:
    1.       VvE,
    2.       [partij A], wonend te Rotterdam.
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam.
    Procesverloop
    Bij besluit van 24 september 2019 heeft het college aan Taste of Heaven B.V. een omgevingsvergunning verleend voor het uitbreiden van haar tearoom naar het naastgelegen pand.
    Bij afzonderlijke besluiten van 19 maart 2020 heeft het college de door [partij A] en de VvE daartegen gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    Bij afzonderlijke uitspraken van 22 april 2022 heeft de rechtbank het door [partij A] ingestelde beroep en het door de VvE ingestelde beroep gegrond verklaard, de besluiten van 19 maart 2020 vernietigd, het besluit van 24 september 2019 herroepen en de aanvraag geweigerd.
    Tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van [partij A] heeft het college hoger beroep ingesteld.
    Tegen de uitspraak van de rechtbank op het beroep van de VvE heeft het college hoger beroep ingesteld. De VvE heeft voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld.
    De Afdeling heeft de zaken op zitting behandeld op 14 februari 2025, waar het college, vertegenwoordigd door mr. drs. M.A.C. Kooij, is verschenen. Ook zijn [partij A], vertegenwoordigd door mr. M.A. de Boer, rechtsbijstandsverlener te Zoetermeer, en [partij B], vertegenwoordigd door [gemachtigde], op de zitting als partij gehoord.
    Overwegingen
    1.       Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo).
    De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 1 juli 2019. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
    2.       De relevante regelgeving, voor zover van belang en zoals die luidde ten tijde van belang, is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.
    Inleiding
    3.       De aanvraag om een omgevingsvergunning gaat over het uitbreiden van de vloeroppervlakte van de bestaande horeca-inrichting in het pand aan de Jonker Fransstraat 88a in Rotterdam met de vloeroppervlakte van het naastgelegen pand aan de Jonker Fransstraat 90a. Hiervoor is het nodig om een interne scheidingsmuur weg te halen.
    4.       Ter plaatse geldt het bestemmingsplan "Crooswijk", waarin aan de gronden van het perceel Jonker Fransstraat 90a de bestemming "Detailhandel" en de dubbelbestemming "Waarde-Archeologie 3" zijn toegekend. Het bouwplan is in strijd met het bestemmingsplan omdat het gebruik van de gronden voor horeca niet is toegestaan.
    5.       Het college heeft de omgevingsvergunning verleend voor de activiteiten "bouwen" en "handelen in strijd met regels ruimtelijke ordening" op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2º, van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht.
    6.       De rechtbank heeft in de uitspraken van 22 april 2022 overwogen dat het college de omgevingsvergunning in strijd met het Horecagebiedsplan Kralingen-Crooswijk 2019-2021 (hierna: het Horecagebiedsplan) heeft verleend. De rechtbank heeft daarom de beroepen van [partij A] en de VvE gegrond verklaard en de besluiten van 19 maart 2020 vernietigd. Vervolgens heeft de rechtbank op grond van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak voorzien door het besluit van 24 september 2019 te herroepen en de aanvraag om een omgevingsvergunning alsnog te weigeren wegens strijd met het Horecagebiedsplan.
    Het hoger beroep van het college
    7.       Het college betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat het de omgevingsvergunning in strijd met het Horecagebiedsplan heeft verleend. Bij de uitleg van het beleid in het Horecagebiedsplan is de rechtbank ten onrechte aangesloten bij de definitie van inrichting als bedoeld in de Drank- en Horecawet (hierna: DHW). Die wet is hier niet van toepassing, omdat het gaat om daghoreca waarbij het schenken van alcoholhoudende dranken niet is toegestaan. Volgens het college is geen sprake van een nieuwe inrichting op het perceel Jonker Fransstraat 90a, maar van de uitbreiding van de vloeroppervlakte van de bestaande inrichting op het perceel Jonker Fransstraat 88a. Het Horecagebiedsplan staat aan die uitbreiding niet in de weg en dat heeft de rechtbank niet onderkend. Ook heeft de rechtbank ten onrechte overwogen dat ook in ruimtelijk opzicht geen sprake kan zijn van een bestaande inrichting op het perceel Jonker Fransstraat 90a.
    7.1.    Voor de beoordeling van het geschil is het nodig te bepalen of in dit geval sprake is van een nieuwe inrichting aan de Jonker Fransstraat 90a of van de uitbreiding van een al bestaande inrichting aan de Jonker Fransstraat 88a met de vloeroppervlakte van de Jonker Fransstraat 90a. Het Horecagebiedsplan staat de ontwikkeling van bestaande inrichtingen ter plaatse toe, maar een nieuwe inrichting is daar niet toegestaan.
    7.2.    De Afdeling is van oordeel dat de rechtbank bij de uitleg van het beleid in het Horecagebiedsplan ten onrechte is aangesloten bij de definitie van inrichting als bedoeld in de DHW, omdat het gaat om daghoreca waarbij het schenken van alcoholhoudende dranken niet is toegestaan. Ook is de Afdeling van oordeel dat geen sprake is van een nieuwe inrichting aan de Jonker Fransstraat 90a maar van de uitbreiding van een al bestaande inrichting aan de Jonker Fransstraat 88a. Aan die uitbreiding staat het Horecagebiedsplan niet in de weg en de rechtbank heeft dat niet onderkend. Voor de motivering van dit oordeel verwijst de Afdeling naar overweging 5 van de uitspraak van vandaag in de zaak met nummer 202203273/1/A3 (ECLI:NL:RVS:2025:1767).
    Over de ruimtelijke uitstraling overweegt de Afdeling nog het volgende. Bij het verlenen van de omgevingsvergunning heeft het college een ruimtelijke afweging gemaakt. In het besluit van 19 maart 2020 staat dat het gebruik van de gronden voor horeca aanvaardbaar is, vanwege de beperkte ruimtelijke impact. Ook vanuit stedenbouwkundig oogpunt bestaat geen bezwaar tegen het samenvoegen van twee panden en horeca op de locatie. Verder is het college, in lijn met paragraaf 2.9 van het Horecagebiedsplan, nagegaan of de gevraagde horeca-ontwikkeling op basis van het Horecagebiedsplan wenselijk is. Bij de beoordeling of sprake is van een bestaande of nieuwe inrichting als bedoeld in het Horecagebiedsplan, heeft het college terecht niet de ruimtelijke uitstraling betrokken. Uit het Horecagebiedsplan, dat primair is geschreven voor de bevoegdheidsuitoefening van de burgemeester, volgt namelijk niet dat de ruimtelijke uitstraling van invloed is op die betekenisbepaling. De rechtbank heeft dat niet onderkend.
    Het betoog slaagt.
    Het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep van de VvE in zaak nr. 202203485
    8.       De VvE heeft incidenteel hoger beroep ingesteld onder de voorwaarde dat het hoger beroep van het college gegrond is. Omdat het betoog van het college over het Horecagebiedsplan slaagt, bestaat aanleiding het door de VvE ingestelde voorwaardelijk incidenteel hoger beroep te beoordelen.
    9.       De VvE betoogt dat de omgevingsvergunning in strijd is met het Horecagebiedsplan omdat de bestemming daarmee wijzigt naar horeca. Daarmee is sprake van een nieuwe inrichting die op grond van het Horecagebiedsplan niet is toegestaan. Verder wordt in het Horecagebiedsplan bij "ontwikkelen" alleen een uitbreiding van het aantal horeca-inrichtingen en aantal vierkante meters terras genoemd. Een uitbreiding van het aantal vierkante meters vloeroppervlak staat daar niet vermeld, zodat dit niet is toegestaan, aldus de VvE.
    9.1.    Het betoog van de VvE slaagt niet. Uit het Horecagebiedsplan volgt niet dat een planologische wijziging van invloed is bij de vaststelling of sprake is van een nieuwe of een bestaande inrichting als bedoeld in dat beleid. Overigens is met het verlenen van de omgevingsvergunning de bestemming van de gronden van de Jonker Fransstraat 90a niet gewijzigd, maar wordt daarmee het gebruik voor horeca (tearoom) toegestaan in afwijking van het bestemmingsplan. Zoals is overwogen onder 7.2 van deze uitspraak, heeft het college bij de vergunningverlening een ruimtelijke afweging gemaakt en het gebruik voor horeca aanvaardbaar gevonden vanwege de beperkte ruimtelijke impact.
    Dat in het Horecagebiedsplan bij "ontwikkelen" alleen een uitbreiding van het aantal horeca-inrichtingen en vierkante meters terras staat genoemd, betekent naar het oordeel van de Afdeling niet dat een uitbreiding van vierkante meters vloeroppervlak op de locatie niet is toegestaan. De locatie maakt onderdeel uit van het gebied Jonker Fransstraat (tussen de Goudsesingel en de Admiraal de Ruyterweg) en uit het Horecagebiedsplan volgt dat bestaande inrichtingen in dat gebied mogen ontwikkelen tot en met categorie 1 door het uitbreiden van vloeroppervlakte. Dat deze uitbreiding ook kan zien op vloeroppervlakte van een naastgelegen pand en niet alleen binnen een pand is nog eens meer expliciet verduidelijkt in de meest recente versie van het Horecagebiedsplan.
    10.     De VvE betoogt dat het differentiëren van activiteiten niet moet plaatsvinden in omgevingsvergunningen maar in het Horecagebiedsplan, terwijl in paragraaf 3.4.2 van het Horecagebiedsplan geen differentiëring is opgenomen.
    De Afdeling begrijpt het betoog van de VvE zo, dat zij zich daarmee richt tegen het beleid in het Horecagebiedsplan. De VvE heeft dit niet eerder aangevoerd. In het omgevingsrecht kunnen beroepsgronden niet voor het eerst in hoger beroep worden aangevoerd. Een uitzondering wordt gemaakt als uitgesloten is dat andere belanghebbenden daardoor worden benadeeld. Die uitzondering doet zich bij deze beroepsgrond niet voor. De Afdeling zal deze beroepsgrond dus niet inhoudelijk bespreken.
    Conclusie
    11.     De hoger beroepen van het college zijn gegrond. Het incidenteel hoger beroep van de VvE is ongegrond. De uitspraken van de rechtbank worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou moeten doen, zal de Afdeling de beroepen van de VvE en [partij A] tegen de besluiten van 19 maart 2020 ongegrond verklaren. Dit betekent dat de gevraagde uitbreiding van de bestaande horeca-inrichting aan de Jonker Fransstraat 88a naar het naastgelegen pand mag doorgaan.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    I.        verklaart de hoger beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam gegrond;
    II.       verklaart het incidenteel hoger beroep van Vereniging van Eigenaren Jonker Fransstraat 90-92 ongegrond;
    III.      vernietigt de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 22 april 2022 in de zaken nrs. 20/2287 en 20/2203;
    IV.     verklaart het door Vereniging van Eigenaren Jonker Fransstraat 90-92 bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 19 maart 2020, met kenmerk A.B 2019.2.14908/CP ongegrond;
    V.      verklaart het door [partij A] bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam van 19 maart 2020, met kenmerk A.B 2019.2.14871/CP ongegrond.
    Aldus vastgesteld door mr. H. Benek, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. W. Kemerink op Schiphorst-Hofman, griffier.
    w.g. Benek
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Kemerink op Schiphorst-Hofman
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 23 april 2025
    933
     
    BIJLAGE
     
    Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)
    Artikel 2.1, eerste lid, onder c, luidt:
    "Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,"
    Artikel 2.12, eerste lid, luidt:
    "Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:
    a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:
    […],
    2˚. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of
    3˚. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;
    […]."
    Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor)
    Artikel 4, aanhef en onderdeel 9, van bijlage II van het Bor luidt:
    "Voor verlening van een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de wet waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de wet van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, komen in aanmerking:
    9. het gebruiken van bouwwerken, eventueel in samenhang met bouwactiviteiten die de bebouwde oppervlakte of het bouwvolume niet vergroten, en van bij die bouwwerken aansluitend terrein, mits, voor zover gelegen buiten de bebouwde kom, het uitsluitend betreft een logiesfunctie voor werknemers of de opvang van asielzoekers of andere categorieën vreemdelingen;"
    Horecagebiedsplan Kralingen-Crooswijk 2019-2021
    Geldend van 28-06-2019 t/m 17-02-2022
    "[…]
    2.3 Ontwikkelrichtingen vergunde horeca
    In de beschrijvingen per gebied wordt nader ingegaan op de ontwikkelruimte die we bieden voor nieuwe ondernemers. Op basis van de ontwikkelingen die we zien of beogen staat opgenomen wat we toestaan aan horeca-activiteiten. Concreet kunnen de volgende ontwikkelrichtingen worden onderscheiden:
    Ontwikkelen: Uitbreiding van het aantal horeca inrichtingen alsmede de uitbreiding van het aantal m2 terras van bestaande inrichtingen is mogelijk. Een verdere differentiëring is mogelijk door specifieke exploitatie categorieën en/of activiteiten te benoemen.
    Consolideren: Er zijn geen nieuwe horeca inrichtingen toegestaan. Ook is een verzwaring van activiteiten en/of categorieën niet mogelijk en kan het vloeroppervlakte en terras van bestaande inrichtingen in principe niet toenemen. Dit tenzij het een gering aantal m2 inpandig betreft of eisen worden gesteld in landelijke wetgeving waardoor ondernemers gedwongen worden aanpassingen in het pand aan te brengen.
    […]
    Categorie 1 (licht)
    Inrichtingen die in aanvulling op de voor hen geldende categorie 0:
    • geopend zijn van 07.00 uur of tot 23.00 uur;
    ○een terras exploiteren van 07.00 tot 23.00 uur;
    • en/of een gevelterras exploiteren van meer dan 3m uit de gevel en/of een overterras tot 23.00 uur;
    • en/of alcoholhoudende drank schenken;
    • en/of in een straat gevestigd zijn waar vrijgesteld exploiteren door de burgemeester is uitgesloten.
    […]
    2.9 Horecagebiedsplan in relatie tot de bestemming
    Het horecagebiedsplan is niet het enige waaraan een aanvraag voor een exploitatievergunning getoetst wordt. Naast andere onderdelen waaraan wordt getoetst, moet ook de bestemming van het pand de horeca-activiteiten toestaan. Grofweg is het onderscheid dat in het bestemmingsplan staat waar horeca zich kan vestigen en in het horecagebiedsplan wat voor horeca zich daar kan vestigen.
    Als een ondernemer een horeca-inrichting wil starten op een plek waar de bestemming geen horeca toestaat, dan kan hij een ontheffingsaanvraag doen via een omgevingsvergunning. Bij positief besluit op deze aanvraag krijgt de ondernemer toestemming om horeca-activiteiten te ontplooien. Bij het beoordelen van een ontheffingsaanvraag zal worden nagegaan welke horeca-ontwikkeling op basis van het horecagebiedsplan wenselijk is. Indien ontwikkelen van horeca in dat gebied gewenst is, zal waarschijnlijk positief worden besloten op de aanvraag. Andersom, wanneer in het horecagebiedsplan de ontwikkelrichting verminderen of consolideren is gekozen, zal waarschijnlijk negatief worden besloten. Het verkrijgen van een omgevingsvergunning betekent niet dat de ondernemer automatisch ook een exploitatievergunning krijgt. Deze aanvraag wordt getoetst aan de hand van andere criteria.
    3.4 Rubroek
    3.4.1 Algemene ontwikkelrichting
    […]
    3.4.2 Jonker Fransstraat (tussen de Goudsesingel en de Admiraal de Ruyterweg)
    Een deel van de Jonker Fransstraat staat onder grote druk door een toename van (jeugd)overlast en verloedering, ondernemers hebben het zwaar en er dreigt leegstand. Een groot deel van het publiek dat van de Meent uit het Centrum komt, kruist de Goudsesingel niet, omdat de Jonker Fransstraat - die in het verlengde ligt- als onaantrekkelijk wordt ervaren. De reeds aanwezige horeca geeft al een geringe druk op het woon- en leefklimaat, zowel aan de voorzijde, maar ook aan de hofjes gelegen aan de achterzijde van de Jonker Fransstraat. Om de balans van de woonfunctie weer te stabiliseren, is er geen ontwikkeling van horeca toegestaan. En ook horeca vrijgesteld van de vergunningplicht is om die reden uitgesloten.
    Gewenste ontwikkelrichting:        Nieuwe inrichtingen: consolideren
    Bestaande inrichtingen: ontwikkelen tot en
    met categorie 1
    […]"