ECLI:NL:RBMNE:2025:2238, Rechtbank Midden-Nederland, 09-05-2025, UTR 23/3870
Rechtbank Midden-Nederland — Uitspraak 
Datum: 2025-05-09 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: De rechtbank komt tot de conclusie dat twee biomassacentrales in Amersfoort natuurvergunningplichtig zijn. De centrales beschikken niet over natuurvergunningen. Het college van gedeputeerde staten heeft ten onrechte aangenomen dat geen sprake is van een overtreding van de Wet natuurbescherming en heeft onvoldoende gemotiveerd waarom hij het verzoek van de MOB om handhavend op te treden tegen de centrales heeft afgewezen.

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
  
  
    Zittingsplaats Utrecht
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: UTR 23/3870 
  
  
    uitspraak van de meervoudige kamer van 9 mei 2025 in de zaak tussen
  
    
      Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., uit Nijmegen, eiseres
    (gemachtigde: S.R. van Uffelen),
    
    
      en
    
    
    
      
        het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht (het college), verweerder 
      (gemachtigde: mr. S.J. van Winzum).
    
    
    
      Als derde-partij neemt aan de zaak deel: Duurzaam Opwekken Amersfoort B.V., gevestigd in Amersfoort
      (gemachtigde: mr. drs. M. Woestenenk).
    
    
    
  
  
    Inleiding
    
    1. Deze zaak gaat over de biomassacentrales die in 2022 zijn opgericht aan de Magnesiumweg 8 (bedrijventerrein Isselt) en aan de Computerweg 22 (bedrijventerrein De Hoef) in Amersfoort. De centrales worden geëxploiteerd door de derde-partij en zijn op dit moment deels in gebruik. Het is de bedoeling dat deze centrales de warmtebronnen worden voor het warmtenet voor 13 Amersfoortse wijken met ongeveer 10.800 woningen en ook een aantal bedrijven. 
    
    2. Eiseres heeft in 2019 en 2022 het college gevraagd om handhavend op te treden tegen de biomassacentrales, omdat zij van mening is dat sprake is van een overtreding van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming. Voor de centrales zijn volgens eiseres ten onrechte geen  natuurvergunningen verleend.  
    
    3. Op 29 juli 2021 heeft de derde-partij natuurvergunningen aangevraagd voor de biomassacentrales. Het college heeft bepaald dat voor de aangevraagde activiteiten geen natuurvergunning nodig is en heeft de aanvragen met twee besluiten van 9 juni 2023 afgewezen. Deze afwijzingen worden positieve weigeringen genoemd. Eiseres heeft geen bezwaar gemaakt tegen de positieve weigeringen van 9 juni 2023.
    
      
    
    
    4. Het college heeft met twee besluiten van 17 februari 2023 de handhavingsverzoeken van eiseres afwezen. Op 9 juni 2023 heeft het college in één besluit de bezwaren van eiseres tegen deze besluiten ongegrond verklaard.
    
    5. Eiseres is het niet eens met het besluit van 9 juni 2023 en heeft beroep ingesteld. Zij heeft twee afzonderlijke beroepschriften ingediend, waarna de griffier heeft laten weten dat ten onrechte twee zaaknummers zijn aangemaakt en het beroep onder zaaknummer UTR 23/3870 zal worden voortgezet. Het college heeft een verweerschrift ingediend en de derde-partij heeft ook een reactie op het beroep ingezonden. 
    
    6. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft op 18 december 2024 uitspraak gedaan in de Rendac-zaak en de Amercentrale. De rechtbank heeft partijen op 20 december 2024 verzocht om aan te geven of deze uitspraken consequenties hebben voor deze zaak en zo ja, welke dat volgens hen zijn. Partijen hebben hierop gereageerd.
    
    7. De rechtbank heeft het beroep op 9 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van de derde-partij samen met [A] en [B] .
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toepasselijk recht
      
    
    8. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Aanvullingswet natuur Omgevingswet in werking getreden. Uit het overgangsrecht, zoals dat is opgenomen in artikel 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, volgt dat voor de beoordeling van het beroep het recht zoals dat gold vóór dat tijdstip van toepassing blijft, omdat het verzoek om handhaving is ingediend voor 1 januari 2024. 
    
    
      
        De Rendac-uitspraak 
      
    
    9. Met de hiervoor genoemde Rendac-uitspraak van 18 december 2024 heeft de Afdeling haar rechtspraak over intern salderen gewijzigd. Die wijziging komt er in de kern op neer dat intern salderen niet meer mag worden betrokken bij de vraag of een natuurvergunning nodig is. Intern salderen met de referentiesituatie mag nog wel als mitigerende maatregel betrokken worden in de passende beoordeling van de gevolgen van het project. De Afdeling heeft overwogen dat deze rechtspraakwijziging direct van toepassing is in lopende en toekomstige vergunning- en handhavingsprocedures. Uit het oogpunt van rechtszekerheid heeft de Afdeling voor bepaalde activiteiten voorzien in een overgangsperiode van vijf jaar, waarbinnen niet handhavend kan worden opgetreden met een last onder bestuursdwang of last onder dwangsom. 
    
    
      
        Procesbelang
      
    
    10. Het college en de derde-partij voeren aan dat eiseres geen procesbelang heeft bij haar beroep, omdat de positieve weigeringen inmiddels onherroepelijk zijn en rechtskracht hebben verkregen. Het oordeel dat voor de biomassacentrales geen natuurvergunningen nodig zijn, is daardoor in rechte onaantastbaar en moet dus voor juist worden gehouden. Eiseres kan met haar beroep niet bereiken dat het college alsnog tot handhaving zou moeten overgaan. Uit de uitspraken van de Afdeling van 18 december 2024 volgt inderdaad dat ook voor activiteiten, waarvoor een (onherroepelijke) positieve weigering is afgegeven, geldt dat alsnog een natuurvergunning nodig is. Rechtsoverweging 24.6 van de Rendac-uitspraak moet volgens hen echter zo gelezen worden dat bij de vraag of een initiatiefnemer in een handhavingsprocedure een beroep kan doen op de overgangsperiode, geen ruimte meer is voor een debat of met juistheid is geconcludeerd dat op grond van de voorheen geldende rechtspraak van de Afdeling voor het aangevraagde project geen natuurvergunning nodig was. Een andere uitleg zou in strijd zijn met de rechtszekerheidsgedachte die ten grondslag ligt aan de rechtspraak over de positieve weigering.
    
    11. Eiseres vindt dat zij nog wel procesbelang heeft bij haar beroep, omdat sprake is van activiteiten waarvoor ook onder de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen een vergunning nodig was. Volgens eiseres kan rechtsoverweging 24.6 van de Rendac-uitspraak niet los worden gezien van de voorwaarden die in rechtsoverweging 24.4 worden genoemd. Nu voor de biomassacentrales altijd al een vergunningplicht bestond, kan volgens haar geen beroep worden gedaan op de overgangsperiode. Eiseres heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen de positieve weigering, omdat zij al een verzoek om handhaving had ingediend. Gelet op dit handhavingsverzoek kon de derde-partij ook geen vertrouwen ontlenen aan het bestuurlijk rechtsoordeel over de aanvragen om een natuurvergunning.    
    
    12. De rechtbank stelt voorop dat met de overgangsperiode enerzijds recht wordt gedaan aan de belangen van degenen die op grond van de voorheen geldende rechtspraak veronderstelden dat geen natuurvergunning nodig was voor hun activiteiten en anderzijds aan de uit de Habitatrichtlijn volgende verplichtingen ter bescherming van de natuur.
    
      In de daarop volgende rechtsoverwegingen noemt de Afdeling twee situaties waarin deze overgangsperiode tot 1 januari 2030 van toepassing is. De eerste ziet op initiatiefnemers van activiteiten die fysiek zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025 én waarvoor op grond van de voorheen geldende rechtspraak over intern salderen geen vergunning nodig was. Als tweede situatie noemt de Afdeling initiatiefnemers die voor of na 1 januari 2020 een aanvraag voor een natuurvergunning voor een activiteit hebben gedaan, waarop het bevoegd gezag na 1 januari 2020 maar voor de datum van de Rendac-uitspraak op basis van intern salderen heeft beslist dat een natuurvergunning niet nodig is (positieve weigering). Als de initiatiefnemer de activiteit fysiek is gestart in de periode 1 januari 2020 en 1 januari 2025, dan geldt ook voor deze activiteiten de overgangsperiode van vijf jaar.
    
    
    13. Tussen partijen is niet in geschil dat de activiteiten zijn gestart tussen 1 januari 2020 en 1 januari 2025. Partijen verschillen wel van mening over de vraag of voor derde-partij de overgangsperiode geldt. De rechtbank begrijpt uit de overwegingen van de Afdeling dat zij geen verschil heeft willen maken tussen initiatiefnemers die er op basis van de voorheen geldende rechtspraak op vertrouwden dat ze geen natuurvergunning nodig hadden en initiatiefnemers die datzelfde deden op basis van een positieve weigering. Daarvan uitgaande geldt naar het oordeel van de rechtbank dan ook voor beide groepen van initiatiefnemers dat sprake moet zijn van activiteiten die op grond van de voorheen geldende rechtspraak voor intern salderen in aanmerking kwamen. Daarmee speelt de vraag of bij de biomassacentrales destijds gebruik mocht worden gemaakt van intern salderen in plaats van het moeten beschikken over een natuurvergunning nog steeds een rol. Eiseres heeft daarom procesbelang bij haar beroep. 
    
    
      
        Mocht er eerder intern worden gesaldeerd? 
      
    
    14. Eiseres voert aan dat geen sprake is van een noodzakelijke samenhang tussen de activiteiten ‘productie van warmte door de biomassacentrales’ en ‘de warmtevraag vanuit de woningen die zijn afgekoppeld van het gasnet’. Het is volgens haar evident dat de samenhang ook op andere wijze georganiseerd had kunnen worden. De warmtevragers, waarvan het college meent dat deze als saldogevende activiteit mogen gelden, hadden immers ook warmte van een andere bron kunnen afnemen. Ook de biomassacentrales hadden warmte kunnen leveren aan andere vragers of elektriciteit kunnen leveren aan het stroomnet. De verwijzing van het college naar de PAS-uitspraak maakt dat niet anders want er is ten eerste sprake van een andere verrichting. Ook is er geen sprake van continuïteit, omdat de biomassacentrales nieuw zijn opgericht. Ten derde is geen sprake van volledige overeenstemming wat betreft de plaatsen waar en de voorwaarden waaronder de activiteiten verricht worden. Eiseres wijst in haar aanvullende reactie op een uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant en een uitspraak van deze rechtbank, waarin ook wordt geoordeeld dat bij activiteiten die binnen de samenhang van een warmtenet warmte opwekken/gebruiken geen sprake is van één project.
    
    15. Het college stelt zich op het standpunt dat wél sprake is van onlosmakelijke verbondenheid tussen de activiteiten en dus van één project. Of de activiteiten op dezelfde locatie plaatsvinden is daarvoor niet bepalend. Het college wijst erop dat de activiteit ‘productie warmte biomassacentrale’ en de activiteit ‘behoefte aan duurzame warmte in woningen die zijn afgekoppeld van gasnet’ afhankelijk zijn van elkaar en ook in feitelijke zin met elkaar verbonden zijn. Dat maakt dat sprake is van één project. De referentiesituatie op de locatie van de woningen mag daarom bij de beoordeling worden betrokken. Bovendien is wel degelijk bepalend of de activiteiten onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden en hoeft geen sprake te zijn van een noodzakelijke samenhang, zoals eiseres stelt. Voor het geval dat zou gelden dat geen sprake is van één project, stelt het college zich op het standpunt dat dan nog steeds geen toename van stikstofdepositie plaatsvindt, omdat de afschakeling van woningen van aardgas te danken is aan de biomassacentrales en daarom bij de beoordeling mag worden betrokken.
    
    16. Op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied. Het begrip project is in de Wet natuurbescherming niet gedefinieerd en is rechtstreeks overgenomen uit de Europese Habitatrichtlijn. De Habitatrichtlijn bevat zelf ook geen nadere omschrijving of een definitie van dit begrip. Uit de rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie blijkt dat enkel de aanwezigheid van significant negatieve effecten bij een activiteit bepalend wordt geacht voor de vraag of sprake is van een project. Uit de rechtspraak van de Afdeling blijkt dat om te beoordelen of activiteiten als één project kunnen worden aangemerkt, onder meer de volgende factoren van belang zijn: 1) zijn de activiteiten naar aard, tijd en afstand van elkaar te onderscheiden, 2) is er sprake van een onlosmakelijke samenhang tussen de activiteiten, en 3) is de ene activiteit een noodzakelijke voorwaarde om de andere activiteit te kunnen uitvoeren.
    
    17. De beroepsgrond van eiseres dat geen sprake is van één project slaagt. Dat, zoals het college en de derde-partij stellen, sprake is van een exclusieve uitwisseling van de productie van warmte en de aflevering daarvan vindt de rechtbank onvoldoende onderbouwd. Tijdens de zitting is hierover verklaard dat de biomassacentrales door middel van een leidingsysteem fysiek verbonden zijn met een bepaalde wijk waaraan warmte wordt geleverd. Dat maakt echter onvoldoende duidelijk dat of waarom de centrales en de woningen niet afzonderlijk van elkaar kunnen functioneren. Ook is het verbonden zijn met deze woonwijken niet noodzakelijk voor het produceren van warmte, vooral nu eiseres niet uitsluit om in de toekomst (ook) aan andere wijken of andere afnemers warmte te leveren. Verder is van belang dat woningen die van het aardgas afgaan niet zijn aangewezen op de warmteproductie door de biomassacentrales. Er zijn immers voldoende alternatieven denkbaar om deze woningen te voorzien van warmte, waardoor onvoldoende duidelijk is wat er gebeurt met eventuele overcapaciteit van de centrales. Daarnaast is tijdens de zitting verklaard dat er altijd een minimale productie zal zijn om een vangnet te hebben, ook als er op dat moment geen warmtevraag is van de betreffende woningen. 
    
    18. Het standpunt van het college dat er, ook in het geval er geen sprake is van één project, nog steeds geen toename van stikstofdepositie plaatsvindt, omdat de afschakeling van woningen van aardgas te danken is aan de biomassacentrales en daarom bij de beoordeling mag worden betrokken, volgt de rechtbank niet. Uit het Eco-Advocacy-arrest volgt dat in de voorevaluatiefase (voortoets) enkel rekening mag worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van een project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken. Het Hof noemt dit standaardonderdelen die niet worden opgenomen ter beperking van de negatieve gevolgen, maar als standaardonderdeel verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort. Daarvan is hier geen sprake. Daarbij komt dat, zoals hiervoor al is geoordeeld, het afschakelen van aardgas niet automatisch betekent dat deze woningen exclusief zijn aangewezen op de warmteproductie door de biomassacentrales. Deze woningen kunnen immers ook andere warmtebronnen gebruiken.  Uit de notitie van Peutz blijkt bovendien dat er in de gebruiksfase sprake is van een toename van de depositie van maximaal 0,01 mol N/ha/jaar. 
    
    19. De rechtbank komt dus tot de conclusie dat geen sprake is van één project. Dat betekent dat onder voorheen geldende regelgeving geen sprake was van de mogelijkheid tot intern salderen. Daaruit volgt dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom hij het verzoek om handhaving van eiseres heeft afgewezen. Uit het voorgaande blijkt immers dat dit besluit is genomen in strijd met artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming, aangezien de biomassacentrales natuurvergunningplichtig zijn. 
    
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    20. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit is genomen in strijd met artikel 2.7, tweede lid van de Wet natuurbescherming, omdat het college ten onrechte heeft aangenomen dat geen sprake is van een overtreding. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. De rechtbank ziet, gelet op de aard van het gebrek, geen aanleiding om het college door middel van een bestuurlijke lus in de gelegenheid te stellen het gebrek te herstellen. De rechtbank draagt daarom het college op om een nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eiseres tegen de twee primaire besluiten met inachtneming van deze uitspraak.
    
    21. Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden. Het door eiseres betaalde griffierecht in zaaknummer UTR 23/3870 is reeds door de rechtbank aan eiseres teruggeboekt en hoeft dus niet vergoed te worden. Eiseres krijgt ook een vergoeding van haar proceskosten en het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank: 
    
    - verklaart het beroep gegrond;
    - vernietigt het besluit van 9 juni 2023;
    - draagt het college op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een 
    
        nieuw besluit te nemen op de bezwaren van eiseres tegen de primaire besluiten van
        17 februari 2023 met inachtneming van deze uitspraak;
    
    - bepaalt dat het college het griffierecht van € 365,- aan eiseres moet vergoeden;
    - veroordeelt gedeputeerde staten tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stijnen, voorzitter, en mr. S.C.A. van Kuijeren en mr. J.W. Veenendaal, leden, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 9 mei 2025.
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              voorzitter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4909 (Amer) en ECLI:NL:RVS:2024:4923 (Rendac).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2024:4923, rechtsoverweging 24.1 (Rendac). 
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604.
  
  
     Uitspraken van de rechtbank Oost-Brabant van 15 februari 2023, ECLI:NL:RBOBR:2023:602 en van de rechtbank Midden-Nederland van 22 december 2023, ECLI:NL:RBMNE:2023:6900.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1604.
  
  
     Uitspraak van de Afdeling van 28 november 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY4431.
  
  
     Zie de uitspraken van de Afdeling van 8 juni 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1629, r.o. 14.7, en van 
    20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71, r.o. 17.9.
  
  
     Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 6 december 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4471.
  
  
     Uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477.