ECLI:NL:RBDHA:2024:212, Rechtbank Den Haag, 12-01-2024, 22/1626
Rechtbank Den Haag — Uitspraak 
Datum: 2024-01-12 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht

Samenvatting: invorderingsbesluit, overtreding, functioneel daderschap

RECHTBANK DEN HAAG
  
  
    Bestuursrecht
  
  
    zaaknummer: SGR 22/1626 
  
  
    uitspraak van de enkelvoudige kamer van 12 januari 2024 in de zaak tussen
  
    
      
      [eiser] , uit [woonplaats] , eiser
    (gemachtigde: mr. R. Goemmatov),
    
    
      en
    
    
  
  
    het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, verweerder 
    (gemachtigde: mr. R.D. Fehrmann)
    
    
      en
    
    
  
  
    de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid), de Staat.
    
  
  
    Inleiding
    
    
      In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder om een dwangsom van € 2.500, - in te vorderen. 
    
    
    
      Verweerder is in het besluit van 28 september 2021 (het primaire besluit) overgegaan tot invordering van deze dwangsom. Met het besluit van 26 januari 2022 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser is verweerder bij dat besluit gebleven.
    
    
    
      De rechtbank heeft het beroep op 21 december 2023 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigde van verweerder. 
    
    
  
  
    Voorgeschiedenis
    
    1. Eiser is eigenaar van het pand aan de [adres 1] in [plaats] (het pand). Hij verhuurt dit pand aan de exploitant van de naastgelegen supermarkt aan de [adres 2] . Verweerder heeft in 2020 en 2021 verschillende controles uitgevoerd bij het pand. Bij deze controles heeft verweerder onder andere geconstateerd dat het achtererf van het pand vol stond met goederen en voedselwaren ten behoeve van de supermarkt en dat er een bedrijfsmatige koelcel in gebruik was met daarin een aantal kratten met gekoelde etenswaren. Dit is volgens verweerder in strijd met het bestemmingsplan.
    
    2. Bij besluit van 8 juli 2021 heeft verweerder eiser een last onder dwangsom     opgelegd om de overtredingen uiterlijk 15 juli 2021 te beëindigen en beëindigd te houden. Eiser heeft geen rechtsmiddelen aangewend tegen de last onder dwangsom. 
    
    3. Op 19 juli 2021 heeft verweerder een controle uitgevoerd. Hierbij is geconstateerd dat het achtererf nog steeds vol stond met goederen ten behoeve van de supermarkt en dat de koelcel in gebruik was. Dit betekent volgens verweerder dat niet is voldaan aan de opgelegde last en dat de dwangsom is verbeurd. Verweerder heeft daarom de verbeurde dwangsom van € 2.500, - ingevorderd.
    
  
  
    Het beroep
    
    
      4. Eiser voert aan dat er geen overtreding is gepleegd. Op grond van de informatie uit het kadaster mocht eiser er van uitgaan dat het pand tevens de bestemming “Bedrijvigheid” had. In de last onder dwangsom zijn de overtreden voorschriften bovendien niet vermeld. Verweerder heeft verder onvoldoende vastgelegd dat sprake was van een overtreding. De constateringsrapportages van 29 juni 2021 en 19 juli 2021 zijn niet ondertekend, zodat niet kan worden vastgesteld dat de opsteller van deze rapportages degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen. Er ontbreekt ook een deugdelijke vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden. Zo is eiser niet bevraagd over het doel van de goederen en van wie deze goederen zijn. Voor zover er sprake is van een overtreding, is niet eiser maar de exploitant van de supermarkt de overtreder. Daar ging verweerder ook van uit door herhaaldelijk deze exploitant aan te spreken. Verweerder heeft niet getracht om met eiser in contact te treden. Verweerder had moeten afzien van invordering van de dwangsom, omdat dit in het geval van eiser onevenredig is. Eiser heeft in dit kader gewezen op zijn financiële situatie. Verweerder heeft eiser ten onrechte niet gehoord voorafgaand aan het invorderen van de dwangsom en ook niet tijdens de bezwaarprocedure. Ook heeft verweerder het bezwaar van eiser ten onrechte kennelijk ongegrond verklaard. Tot slot heeft eiser verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. 
    
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    5. De rechtbank beoordeelt het beroep aan de hand van de beroepsgronden die eiser tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd.
    
    6. De rechtbank stelt voorop dat het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom in rechte onaantastbaar is. In deze procedure ligt uitsluitend het invorderingsbesluit ter beoordeling voor. Volgens vaste rechtspraak kan een belanghebbende in de procedure tegen het invorderingsbesluit in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen als vaststaat dat er geen overtreding is gepleegd of betrokkene geen overtreder is.
    
    
      
        Overtreding
      
    
    
    7. Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder a van de Wet algemene bepalingen van het omgevingsrecht (Wabo) is het verboden om zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk. 
    
      Op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is het verboden om gronden of bouwwerken te gebruiken in strijd met - onder meer - een bestemmingsplan.
      Op grond van artikel 2.3a van de Wabo is het verboden om een bouwwerk of deel daarvan dat is gebouwd zonder omgevingsvergunning in stand te laten. 
    
    
    
      7.1.
      In de last onder dwangsom van 8 juli 2021 staat het volgende:
      
      
        
          “Voor het pand geldt het bestemmingsplan Transvaal en het pand is bestemd voor wonen en niet voor detailhandel.
        
      
      
      
        
          Het gebruiken van het achtererf als opslag voor goederen van de supermarkt inclusief de koelcel ten behoeve van de supermarkt is strijdig met het bestemmingsplan. 
        
        
          (…)
        
        
          U leest de regels hierover in artikel 2.1 lid la, 1c en artikel 2.3a van de Wabo in samenhang met artikel 14.2.2 en artikel 14.2.3 van het bestemmingsplan Transvaal en de BOR bijlage II.”
        
      
      
    
    
      7.2.
      De rechtbank overweegt dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van een overtreding. Het pand heeft in het bestemmingsplan “Transvaal” de enkelbestemming “Wonen”. Het op het achtererf en in de berging opslaan van producten van de naastgelegen supermarkt is in strijd met die bestemming. Dat volgens eiser in het kadaster staat dat het pand ook mag worden gebruikt voor bedrijvigheid leidt niet tot een ander oordeel. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat de digitale verbeelding bij het bestemmingsplan leidend is. Daarop is te zien dat voor het pand alleen de bestemming “Wonen” geldt en dat geen sprake is van een bestemming of aanduiding ten behoeve van bedrijvigheid. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat in het besluit tot het opleggen van de last onder dwangsom niet staat welke wetsartikelen zijn overtreden, volgt de rechtbank dit ook niet. In het besluit staat immers dat het gaat om overtreding van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo.
      
    
    
      7.3.
      De rechtbank volgt eiser ook niet in zijn betoog dat verweerder onvoldoende heeft aangetoond dat de aangetroffen producten zijn bedoeld voor detailhandel in de naastgelegen supermarkt. Op de foto’s, die bijgevoegd zijn bij de constateringsrapporten van 29 juni 2021 en 19 juli 2021, is te zien dat er op het achtererf grote hoeveelheden goederen zijn aangetroffen. Op de foto’s zijn vele tientallen flessen van verschillende soorten frisdrank te zien. Daarnaast is op de foto’s te zien dat de berging op het achtererf vol staat met systeemkasten, kratten en dozen met levensmiddelen. Verder staan er een aantal vrieskisten gevuld met etenswaren. Het gaat om honderden producten. Op de foto’s is ook te zien dat er een doorgang is gemaakt in de schutting tussen het pand en de naastgelegen supermarkt, zodat men via het achtererf van de supermarkt toegang heeft tot het achtererf van het pand. Op basis van deze foto’s en de constateringsrapporten van 29 juni 2021 en 19 juli 2021 heeft verweerder zicht terecht op het standpunt gesteld dat de genoemde goederen niet voor privégebruik zijn, maar voor de supermarkt. 
      
    
    
      7.4.
      De rechtbank volgt eiser verder niet in zijn betoog dat verweerder geen gebruik had mogen maken van de constateringsrapporten van 29 juni 2021 en 19 juli 2021 omdat deze niet zijn ondertekend. Het rapport van 29 juni 2021 ligt ten grondslag aan het besluit van 8 juli 2021 tot het opleggen van de last onder dwangsom. De rechtbank overweegt dat eiser deze beroepsgrond naar voren had moeten brengen in de procedure tegen de last onder dwangsom. Deze grond kan daarom in deze procedure niet aan de orde komen. Van een uitzonderlijk geval om daar anders over te oordelen is geen sprake. Het rapport van 19 juli 2021 ligt ten grondslag aan het besluit tot invordering van de last onder dwangsom en kan in deze procedure wel aan de orde komen. Wat betreft dit rapport heeft verweerder zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 4 oktober 2017 terecht op het standpunt gesteld dat aan het ontbreken van een ondertekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden. In het rapport van 19 juli 2021 staat dat de inspecteur V.R. Keus is en dat de datum van de inspectie 19 juli 2021 is. Ook uit de e-mailwisseling van 20 juli 2021, die als bijlage is gevoegd aan het rapport, blijkt dat Keus degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen.
      
      
        
          Overtreder
        
      
      
      
        8.	De rechtbank overweegt dat verweerder eiser terecht als overtreder heeft kunnen aanmerken. Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en derhalve als overtreder worden aangemerkt. In dat laatste geval moet vast komen te staan dat degene aan wie de gedraging wordt toegerekend de beschikkingsmacht had over of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en daarnaast de gedraging ook heeft aanvaard. Onder aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
      
      
    
    
      8.1.
      Vast staat dat eiser geen bewoner is van het pand maar dit verhuurt aan de exploitant van de supermarkt. Vast staat ook dat eiser de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan. De rechtbank overweegt dat eiser als eigenaar van het pand wel beschikkingsmacht had over het gebruik van het pand. Eiser heeft geen concrete maatregelen genomen om de overtreding te voorkomen. Desgevraagd heeft de gemachtigde van eiser tijdens de zitting gezegd dat eiser nooit heeft gecontroleerd hoe het pand werd gebruikt. De rechtbank overweegt dat hier wel aanleiding toe bestond; eiser is verschillende keren door de gemeente gewezen op het gebruik van het achtererf ten behoeve van de supermarkt. Op        7 juli 2020 en 22 juni 2021 zijn waarschuwingsbrieven naar eiser gestuurd waarin staat dat het gebruik van de koelcel niet is toegestaan en op 1 juli 2021 is een conceptbesluit tot het opleggen van een last onder dwangsom naar eiser gestuurd. De rechtbank overweegt dat het op de weg van eiser had gelegen om te controleren wat er in zijn pand gebeurt. Door niets te doen, heeft de eiser aanvaard dat de overtreding plaatsvond. Eiser heeft niet de zorg betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. De beroepsgrond slaagt niet.
      
    
    
      8.2.
      Anders dan eiser betoogt, betekent de omstandigheid dat de huurder van het pand de overtreding feitelijk heeft begaan, niet dat eiser niet (ook) verantwoordelijk kan worden gehouden en daarom als overtreder kan worden aangemerkt. Voor zover eiser betoogt dat verweerder in situaties als deze altijd de feitelijk overtreder aanspreekt en niet degene aan wie de overtreding kan worden toegerekend, geldt dat eiser dit niet heeft onderbouwd. 
      
      
        
          Evenredigheid
        
      
      
      
        9. De rechtbank overweegt dat bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van die invordering veel gewicht moet worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van de oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dat verbeurde dwangsommen dus worden ingevorderd. Alleen in bijzondere omstandigheden, waaronder een schending van het evenredigheidsbeginsel, kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
      
      
    
    
      9.1.
      De rechtbank ziet in hetgeen eiser heeft aangevoerd geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan verweerder geheel of gedeeltelijk van invordering had moeten afzien. Wat betreft de stelling van eiser, dat verweerder had moeten afzien van invordering gelet op de financiële situatie van eiser, geldt dat verweerder bij het besluit omtrent invordering van de verbeurde dwangsom in beginsel geen rekening hoeft te houden met de financiële draagkracht van eiser. De draagkracht van de overtreder kan immers in de regel pas in de executiefase ten volle worden gewogen en, indien hierover een geschil ontstaat, is de rechter die belast is met de beslechting daarvan bij uitstek in de positie hierover een oordeel te geven. Voor een uitzondering op dit beginsel bestaat slechts aanleiding indien evident is dat de overtreder gezien zijn financiële draagkracht niet in staat zal zijn de verbeurde dwangsom (volledig) te betalen. De rechtbank overweegt dat eiser niet heeft aangetoond dat hij de ingevorderde dwangsom evident niet kan betalen. Eiser heeft geen informatie overgelegd waarmee een betrouwbaar en volledig inzicht wordt verkregen in zijn financiële situatie en de gevolgen die het betalen van de verbeurde dwangsom zou hebben. Dat de overtreding zou zijn begaan tijdens de Coronapandemie en dat de overtreding op een later moment alsnog is beëindigd, heeft verweerder ook niet als bijzondere omstandigheden hoeven aanmerken om van invordering af te zien. Voor zover eiser aanvoert dat het opleggen van de last onder dwangsom niet evenredig was, geldt dat hij deze beroepsgrond naar voren had moeten brengen in een procedure tegen het besluit van 8 juli 2021 tot het opleggen van de last onder dwangsom. Deze grond kan daarom in deze procedure niet aan de orde komen. Van een uitzonderlijk geval om daar anders over te oordelen is geen sprake.
      
      
        
          Horen in bezwaar
        
      
      
      
        10. De Afdeling heeft op 12 september 2018 geoordeeld dat verweerder een belanghebbende op grond van artikel 4:8, eerste lid, van de Awb voorafgaand aan de dwangsominvordering in de gelegenheid dient te stellen te worden gehoord. Daarbij acht de Afdeling van belang dat het aan de overtreder is om bijzondere omstandigheden waarvan het bestuursorgaan niet al op de hoogte is of had moeten zijn, naar voren te brengen. Hij moet daartoe door het bestuursorgaan wel in staat worden gesteld. Het horen van de overtreder is daar bij uitstek de manier voor. 
      
      
    
    
      10.1.
      Verweerder heeft eiser op 7 september 2021 een kennisgeving verstuurd van de invorderingsbeschikking. Hierin is eiser de mogelijkheid geboden om telefonisch, schriftelijk of via een afspraak persoonlijk zijn reactie kenbaar te maken. De rechtbank stelt vast dat eiser hiermee in de gelegenheid is gesteld om te worden gehoord. Eiser heeft hiervan echter geen gebruik gemaakt. Van een strijd met artikel 4:8 van de Awb is geen sprake.
      
      
        
          Bezwaar kennelijk ongegrond
        
      
      
      
        11.   Ingevolge artikel 7:3 van de Awb kan verweerder van het horen in de bezwaarfase afzien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is. Hiervan is volgens vaste jurisprudentie sprake als er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet kunnen leiden tot een andersluidend besluit. 
      
      
    
    
      11.1.
      Eiser heeft in bezwaar enkel aangevoerd dat de overtredingen ongedaan zijn gemaakt en verweerder gevraagd om af te zien van invordering gelet op de moeilijke tijden in verband met de Coronapandemie. Gelet hierop heeft verweerder kunnen concluderen dat er op voorhand redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat de bezwaren niet leiden tot een andersluidend besluit. Dat op de laatste pagina van het bestreden besluit het woord “kennelijk” ontbreekt, maakt niet dat sprake is van een gebrek. Uit het bestreden besluit is voldoende duidelijk dat verweerder het bezwaar kennelijk ongegrond heeft verklaard. Deze beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Het verzoek om schadevergoeding in verband met overschrijding van de redelijke termijn
        
      
      
      
        12. Eiser heeft verzocht om vergoeding van immateriële schade, omdat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden.
      
      
    
    
      12.1.
      De behandeling van zaken als deze, waarin van een bezwaar- en beroepstermijn sprake is, mag maximaal twee jaar duren. Daarbij is een termijn van zes maanden voor de behandeling van het bezwaar en een termijn van anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep redelijk. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift door verweerder is ontvangen en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan.
      
    
    
      12.2.
      De rechtbank stelt vast dat het bezwaarschrift van eiser op 7 oktober 2021 door verweerder is ontvangen. De rechtbank doet uitspraak op 12 januari 2024. De redelijke termijn van 24 maanden is dus (afgerond naar boven) met vier maanden overschreden. De schadevergoeding bedraagt € 500,- per overschrijding van een half jaar, naar boven afgerond. Eiser heeft daarom recht op een schadevergoeding van € 500,-. 
      
      
    
    
      12.3.
      De behandeling door de rechtbank van het beroep tegen het bestreden besluit heeft vanaf de ontvangst van het beroepschrift op 8 maart 2022 tot de datum van de uitspraak 22 maanden geduurd. Hieruit volgt dat de overschrijding volledig is toe te rekenen aan de rechtbank. De rechtbank zal de Staat veroordelen tot betaling van een bedrag van € 500,-.
      
    
    
      12.4.
      Aanleiding bestaat om de Staat te veroordelen in de proceskosten die verband houden met het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Deze kosten worden begroot op totaal € 437,50 (1 punt voor het verzoek met een waarde van € 875,- en een wegingsfactor 0,5) voor verleende rechtsbijstand.
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      13. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. In verband met de toegekende schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn krijgt eiser een proceskostenvergoeding. 
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank:
    
    
    - verklaart het beroep ongegrond;
    - veroordeelt de Staat tot vergoeding van immateriële schade tot een bedrag van € 500,-;
    - veroordeelt de Staat tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan eiser.
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. N. Ciftci-Ibis, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2024.
    
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.  
    
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de ABRvS van 15 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2070.
  
  
     ABRvS 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1918.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2017:2666, r.o.12.1.
  
  
     Zie uitspraak van de Afdeling van 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2071.
  
  
     Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115.
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de ABRvS van 25 augustus 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:1905).
  
  
     Zie onder meer de uitspraak van de ABRvS van 10 februari 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:271).
  
  
     ECLI:NL:RVS:2018:2956.
  
  
     ECLI:NL:RVS:2021:2564.