ECLI:NL:RVS:2025:4519, Raad van State, 24-09-2025, 202407647/1/A2
Raad van State — Uitspraak 
Datum: 2025-09-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Bij uitspraak van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5413, heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:88 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:91 van deze wet, het onderzoek heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over een verzoek van [appellante] om schadevergoeding (hierna: het verzoek). [appellante] heeft het verzoek nader toegelicht en nadere stukken ingediend. Op 2 maart 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] laten weten dat zij moet inburgeren. Er zijn drie mogelijke leerroutes: de B1-route, de onderwijsroute en de Z-route. De B1-route heeft als doel dat de inburgeringsplichtige binnen drie jaar de Nederlandse taal beheerst op B1-niveau. De onderwijsroute heeft als doel dat een inburgeringsplichtige die tijdens een brede intake te kennen geeft een opleiding in het beroeps- of hoger onderwijs te willen volgen, een taalschakeltraject volgt als het college meent dat er een grote kans bestaat dat die persoon na het volgen van dat traject in staat is in dat onderwijs een diploma te behalen. De Z-route is een route voor inburgeringsplichtigen voor wie de B1-route en de onderwijsroute te moeilijk zijn. De taal wordt geleerd op A1-niveau.

202407647/1/A2.
    Datum uitspraak: 24 september 2025
    AFDELING
    BESTUURSRECHTSPRAAK
    Nadere uitspraak inzake vergoeding van de door een partij geleden schade (artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb)) in het geding tussen:
    [appellante], wonend in Vlagtwedde, gemeente Westerwolde,
    appellante,
    en
    het college van burgemeester en wethouders van Westerwolde,
    verweerder.
    Procesverloop
    Bij uitspraak van 24 december 2024, ECLI:NL:RVS:2024:5413, heeft de Afdeling met toepassing van artikel 8:88 van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 8:91 van deze wet, het onderzoek heropend ter voorbereiding van een nadere uitspraak over een verzoek van [appellante] om schadevergoeding (hierna: het verzoek).
    [appellante] heeft het verzoek nader toegelicht en nadere stukken ingediend.
    Het college heeft een reactie ingediend.
    De Afdeling heeft het verzoek op een zitting behandeld op 4 september 2025, waar [appellante], vertegenwoordigd door [gemachtigde] (hierna: haar partner), is verschenen.
    Overwegingen
    1.       In geschil is of [appellante] recht heeft op vergoeding van schade die zij door een onrechtmatig besluit van het college heeft geleden.
    Achtergrond van het geschil
    2.       Op 2 maart 2022 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid [appellante] laten weten dat zij moet inburgeren. Er zijn drie mogelijke leerroutes: de B1-route, de onderwijsroute en de Z-route. De B1-route heeft als doel dat de inburgeringsplichtige binnen drie jaar de Nederlandse taal beheerst op B1-niveau. De onderwijsroute heeft als doel dat een inburgeringsplichtige die tijdens een brede intake te kennen geeft een opleiding in het beroeps- of hoger onderwijs te willen volgen, een taalschakeltraject volgt als het college meent dat er een grote kans bestaat dat die persoon na het volgen van dat traject in staat is in dat onderwijs een diploma te behalen. De Z-route is een route voor inburgeringsplichtigen voor wie de B1-route en de onderwijsroute te moeilijk zijn. De taal wordt geleerd op A1-niveau.
    2.1.    Bij besluit van 4 mei 2022 heeft het college bepaald dat [appellante] de B1-leerroute moet volgen. Bij besluit van 23 mei 2022 heeft het college de leerroute gewijzigd en bepaald dat [appellante] de Z-route gaat volgen. Bij besluit van 19 september 2022 heeft het college de door [appellante] tegen die besluiten gemaakte bezwaren ongegrond verklaard.
    2.2.    Omdat de inburgering van [appellante] voorspoedig verliep, heeft het college op 30 september 2022 besloten dat [appellante] de B1/A2-route gaat volgen. Bij besluit van 12 juni 2023 heeft het college het door [appellante] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
    2.3.    Bij uitspraak van 11 augustus 2023 heeft de rechtbank Noord-Holland overwogen dat het besluit van 30 september 2022, gelet op artikel 6:19 van de Awb, moet worden gezien als een wijziging van het besluit van 19 september 2022. De rechtbank heeft verder overwogen dat het college ten onrechte heeft gekozen voor een niet bestaande leerroute B1/A2. De rechtbank heeft het door [appellante] tegen het besluit van 19 september 2022 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit en het wijzigingsbesluit van 30 september 2022 vernietigd, het besluit van 12 juni 2023 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren van [appellante] te nemen.
    2.4.    Bij besluit van 19 september 2023 heeft het college de bezwaren van [appellante] tegen de besluiten van 4 mei 2022 en 23 mei 2022 alsnog gegrond verklaard en bepaald dat [appellante] de B1-route gaat volgen.
    2.5.    In de uitspraak van 24 december 2024 heeft de Afdeling geoordeeld dat het college in het besluit van 19 september 2023 en de eerdere besluiten ten onrechte de mogelijkheid de onderwijsroute te volgen niet verder heeft onderzocht toen duidelijk werd dat [appellante] in staat was het B1-niveau te halen. Dit was het college bekend toen het op 30 september 2022 bepaalde dat [appellante] lessen zou gaan volgen op de B1/A2-route. De Afdeling heeft de uitspraak van 11 augustus 2023 bevestigd, het door [appellante] ingestelde beroep tegen het besluit van 19 september 2023 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, de besluiten van 4 mei 2022 en 23 mei 2022 herroepen en bepaald dat de uitspraak van de Afdeling in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Het college hoeft geen nieuw besluit te nemen, omdat [appellante] daar geen belang meer bij heeft.
    Het verzoek om schadevergoeding
    3.       [appellante] heeft de Afdeling aanvankelijk verzocht om een schadevergoeding van € 49.600,00. Op de zitting bij de Afdeling heeft zij het verzoek gematigd tot een bedrag van € 25.000,00. [appellante] stelt dat zij schade heeft geleden doordat het college niet heeft onderzocht of zij kon worden toegelaten tot de onderwijsroute. Als het college dat wel had gedaan, dan had zij geen materiële schade geleden, bijvoorbeeld in de vorm van inkomensverlies. [appellante] stelt verder immateriële schade te hebben geleden, omdat zij en haar partner als gevolg van een onrechtmatig besluit stress, onzekerheid en frustratie hebben ervaren.
    Beoordeling door de Afdeling
    Beoordelingskader
    4.       In artikel 8:88, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is bepaald dat de bestuursrechter bevoegd is op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van een onrechtmatig besluit.
    4.1.    Voor de inhoudelijke beoordeling van een verzoek om schadevergoeding wordt aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
    4.2.    Uit artikel 6:162, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: BW) vloeit voort dat voor vergoeding van de door [appellante] gestelde schade onder meer is vereist dat er een oorzakelijk verband is tussen het onrechtmatige besluit en de gestelde schade. Dit oorzakelijk verband wordt in de eerste plaats vastgesteld door het maken van een vergelijking tussen de situatie waarin [appellante] in werkelijkheid na dat onrechtmatige besluit verkeerde en de hypothetische situatie waarin zij zich zou hebben bevonden, indien het besluit niet was genomen (vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 30 september 2022, ECLI:NL:HR:2022:1334, onder 3.2).
    4.3.    De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om toepassing van artikel 8:88 van de Awb stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade heeft geleden als gevolg van een onrechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het gestelde oorzakelijk verband moet bewijzen. Op de belanghebbende rusten de stelplicht en bewijslast van het oorzakelijk verband. Vergelijk het arrest van de Hoge Raad van 25 september 2020, ECLI:NL:HR:2020:1510, onder 3.4, en de uitspraak van de Afdeling van 8 september 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2023, onder 68. Dit betekent dat het bewijsrisico voor het ontbreken van het oorzakelijk verband bij de belanghebbende ligt als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de gestelde schade het gevolg is van de gestelde oorzaak van de schade.
    Toepassing in dit geval
    5.       De Afdeling begrijpt dat het voor [appellante] vervelend is dat het college niet heeft onderzocht of zij de onderwijsroute kon volgen en dat zij de inburgeringsprocedure als vervelend heeft ervaren. Met wat [appellante] heeft aangeleverd heeft zij echter niet aangetoond dat door het onrechtmatige besluit schade is veroorzaakt. De Afdeling zal dat oordeel hieronder per gestelde schadepost toelichten.
    -         Proceskosten
    6.       De door [appellante] gestelde kosten voor de rechtsbijstand door haar partner zijn kosten gemaakt in verband met de behandeling van het bezwaar, beroep of hoger beroep. Ingevolge artikel 8:75 van de Awb is de bestuursrechter bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het bezwaar of beroep heeft gemaakt. Hetzelfde geldt, mede gelet op het bepaalde in artikel 8:108, eerste lid, van de Awb, voor de kosten die een partij in verband met de behandeling van het hoger beroep heeft gemaakt. [appellante] heeft op de zitting bij de Afdeling aangegeven dat zij hiermee bekend is, maar dat nu de kosten van rechtsbijstand in haar geval gelet op de uitspraak van 24 december 2024 niet voor vergoeding in aanmerking komen, deze als aparte kostenpost moeten worden beschouwd. Voor een vergoeding van deze kosten langs de weg van een verzoek om schadevergoeding op de voet van artikel 8:88 van de Awb is echter geen plaats (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 17 februari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:364).
    Het betoog slaagt niet.
    -         Inkomensverlies en studiekosten
    7.       [appellante] stelt schade te hebben geleden in de vorm van inkomensverlies doordat zij niet de onderwijsroute maar de B-route heeft gevolgd. Hierdoor kon zij pas op een later moment deelnemen aan de arbeidsmarkt. Zij stelt eveneens schade te hebben geleden doordat zij de inburgering uit eigen middelen heeft moeten betalen en geen gebruik heeft kunnen maken van een lening van DUO. Het college heeft gemotiveerd betwist dat de gestelde kosten een gevolg zijn van het onrechtmatige besluit. Deze kosten komen naar het oordeel van de Afdeling niet voor vergoeding in aanmerking. [appellante] heeft niet op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van een onrechtmatig besluit kosten heeft gemaakt of inkomsten heeft gemist. Daarbij komt dat het college heeft toegelicht dat [appellante] vanaf de start van haar inburgering de mogelijkheid had om naast haar opleiding te werken, mits dit haar inburgeringstraject niet in gevaar bracht.
    Het betoog slaagt niet.
    -         Immateriële schade
    8.       Ook voor de beoordeling van een verzoek om vergoeding van immateriële schade wordt, volgens vaste rechtspraak van de Afdeling, aansluiting gezocht bij het civiele schadevergoedingsrecht.
    8.1.    [appellante] stelt dat zij en haar partner door het onrechtmatige besluit stress hebben ervaren. Het ligt op haar weg om voldoende te stellen en ook met concrete gegevens te onderbouwen dat van de aantasting van haar persoon, bijvoorbeeld van psychische schade sprake is.
    8.2.    [appellante] heeft medische stukken overgelegd van haar en haar partner. Wat zij heeft aangevoerd is echter onvoldoende om aannemelijk te achten dat zij of haar partner zodanig heeft geleden als gevolg van het onrechtmatige besluit dat er geestelijk letsel is dat kan worden aangemerkt als een aantasting van haar persoon en dat daarom recht geeft op vergoeding van immateriële schade (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:836). Ook de gestelde immateriële schade komt dus niet voor vergoeding in aanmerking.
    Het betoog slaagt niet.
    Conclusie
    9.       De Afdeling wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    10.     Het college hoeft geen proceskosten te vergoeden.
    Beslissing
    De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:
    wijst het verzoek om schadevergoeding af.
    Aldus vastgesteld door mr. G.T.J.M. Jurgens, lid van de enkelvoudige kamer, in tegenwoordigheid van mr. M.M. Engele, griffier.
    w.g. Jurgens
    lid van de enkelvoudige kamer
    w.g. Engele
    griffier
    Uitgesproken in het openbaar op 24 september 2025
    1033
     
    BIJLAGE
     
    Wettelijk kader
    Algemene wet bestuursrecht
    Artikel 8:88
    1. De bestuursrechter is bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
    a. een onrechtmatig besluit;
    […]
    Artikel 8:91
    1. Indien het verzoek wordt gedaan gedurende het beroep tegen of het hoger beroep omtrent het schadeveroorzakende besluit, wordt het ingediend bij de bestuursrechter waarbij het beroep of het hoger beroep aanhangig is.
    2. In dat geval is artikel 8:90, tweede lid, niet van toepassing.
    3. Indien het verzoek wordt gedaan in hoger beroep beslist de hogerberoepsrechter op het verzoek, tenzij hij het verzoek naar de rechtbank verwijst omdat het naar zijn oordeel behandeling door de rechtbank behoeft.