ECLI:NL:GHARL:2025:3906, Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, 24-06-2025, 22/1752 t/m 22/1754
Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden — Uitspraak 
Datum: 2025-06-24 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht

Samenvatting: Leges. Aanvraag omgevingsvergunning. Opbrengstlimiet.

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN
      
    
    
    
      locatie Arnhem
      nummers BK-ARN 22/1752, 22/1753 en 22/1754
      uitspraakdatum: 24 juni 2025
    
    
    
      
        Uitspraak van de vierde meervoudige belastingkamer
      
    
    
    
      op het hoger beroep van
    
    
    
      
        
          [belanghebbende] B.V. te [vestigingsplaats] (hierna: belanghebbende)
    
    
    
      tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland (hierna: de Rechtbank) van 2 juni 2022, nummers UTR 21/113, 21/115 en 21/118 in het geding tussen belanghebbende en
    
    
    
      
        de heffingsambtenaar van de gemeente Gooise Meren (hierna: de heffingsambtenaar)
    
    
    
  
  
    
      1Ontstaan en loop van het geding
    
    
      1.1.
      De heffingsambtenaar heeft op grond van de Verordening op de heffing en invordering van leges 2019 (hierna: de Legesverordening 2019) drie legesaanslagen opgelegd van respectievelijk € 2.337,50, € 1.177 en € 138.109,68. 
      
    
    
      1.2.
      Op de bezwaarschriften van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar bij afzonderlijke uitspraken op bezwaar de aanslagen gehandhaafd.
      
    
    
      1.3.
      Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de Rechtbank. De Rechtbank heeft de beroepen ongegrond verklaard.
      
    
    
      1.4.
      Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
      
    
    
      1.5.
      Partijen hebben voor de zitting nadere stukken ingezonden.
      
    
    
      1.6.
      Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 maart 2025 te Arnhem. Daarbij zijn verschenen en gehoord [naam1] , [naam2] en [naam3] namens belanghebbende, mr. K.L. Markerink als de gemachtigde van belanghebbende, bijgestaan door [naam4] en [naam5] , alsmede [naam6] namens de heffingsambtenaar, bijgestaan door [naam7] , [naam8] , [naam9] , [naam10] , [naam11] en [naam12] . Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat bij deze uitspraak is gevoegd.
      
      
    
  
  
    
      2Vaststaande feiten
    
    
      2.1.
      De gemeente Gooise Meren (hierna: de gemeente) is in 2016 ontstaan door een samenvoeging van de gemeenten Naarden, Bussum en Muiden.
      
    
    
      2.2.
      Belanghebbende exploiteert een bouwonderneming die actief is bij de ontwikkeling van een omvangrijk nieuwbouwproject genaamd [naam13] (hierna ook: [naam13] of het project). Het project bestaat uit 1.300 woningen en 28.380 m² aan voorzieningen. 
      
    
    
      2.3.
      Belanghebbende vraagt jaarlijks omgevingsvergunningen aan, onder meer voor de bouw van woningen. Voor het in behandeling nemen van de aanvragen worden leges in rekening gebracht tegen een tarief van 2,75% van de bouwkosten. Dit is een tarief dat afwijkt van de Legesverordening 2019 en dat is afgesproken tussen belanghebbende en de gemeente in een vaststellingsovereenkomst.
      
    
    
      2.4.
      Bij de uitspraak op bezwaar heeft de heffingsambtenaar een overzicht overgelegd van de geraamde baten en de geraamde lasten vanwege de diensten die zijn opgenomen in de Legesverordening 2019 met inachtneming van de wijzigingen van de Programmabegroting. In beroep heeft de heffingsambtenaar hetzelfde overzicht als bijlage 6 overgelegd, waarbij de voor het project [naam13] geraamde baten en lasten afzonderlijk zijn weergegeven:
      
      
        
          
        
      
      
    
    
      2.5.
      Uit dit overzicht volgt de volgende recapitulatie van de geraamde baten en lasten inclusief [naam13] : 
      
      
        
          
          
          
          
          
          
            
              
                
                   Recapitulatie Titel 1, 2 en 3                              
                
              
            
            
              
                
              
            
            
              
                
                  Totaal
                
              
              
                
                  directe kosten
                
              
              
                
                  overhead
              
              
                
                  baten
                
              
              
                
                  kostendekking
                
              
            
            
              
                Kostendekking Titel 1
              
              
                € 770.131
              
              
                € 282 313
              
              
                € 722.010
              
              
                68,6%
              
            
            
              
                Kostendekking Titel 2
              
              
                € 1.512.084
              
              
                € 737.769
              
              
                € 1.990.379
              
              
                88.5%
              
            
            
              
                Kostendekking Titel 3
              
              
                € 118.288
              
              
                € 65.316
              
              
                € 32.545
              
              
                17.7%
              
            
            
              
                
                  Kostendekking totale tarieventabel
                
              
              
                
                  € 2.400.502 
                
              
              
                
                  €1.085.397
                
              
              
                
                  € 2.744.934
                
              
              
                
                  78,7%
                
              
            
          
        
      
      
    
    
      2.6.
      In beroep heeft de heffingsambtenaar nader inzicht verschaft in de ramingen van de baten en lasten. De heffingsambtenaar heeft onder meer de volgende stukken overgelegd:
      
        – Programmabegroting 2019-2022 van november 2018;
        – Nadere specificatie kostentoerekening leges Gooise Meren;
        – Werkplan [naam13] 2019 van 25 oktober 2018;
        – Onderzoek kostendekking Gemeente Gooise Meren van [naam14] van  21 november 2017;
        – Meerjarenbegroting 2016 en 2020. 	
      
    
    
      2.7.
      Belanghebbende heeft in beroep onder meer de volgende stukken overgelegd:	
      
        – Jaarstukken Gooise Meren 2016 tot en met 2020;
        – Grootboekcijfers.
      
    
    
      2.8.
      In hoger beroep heeft belanghebbende onder meer nog de volgende stukken overgelegd: 
      
        – Overzicht correcties Legesverordening 2019, waarin onder meer een uitsplitsing  is gemaakt van de berekening van de kostendekking van (zie 2.5) exclusief [naam13] en inclusief [naam13] ;
        – Specificatie van de baten 2019  o.b.v. de grootboekrekeningen.	
      
    
    
      2.9.
      De Rechtbank heeft weliswaar overwogen dat de gemeente ten onrechte niet een extra bedrag aan baten van € 170.522 voor het project [naam15] in aanmerking heeft genomen, maar dat desondanks de opbrengstlimiet niet is overschreden. 
      
      
    
  
  
    
      3Geschil
    
    
      3.1.
      In geschil is of de legesaanslagen moeten worden vernietigd omdat de Legesverordening 2019 onverbindend is doordat de zogenoemde opbrengstlimiet als bedoeld in artikel 229b, eerste lid, van de Gemeentewet is overschreden dan wel omdat die verordening in strijd is met algemene rechtsbeginselen zoals de zorgvuldigheid, het motiveringsbeginsel en de redelijke en onwillekeurige belastingheffing.  
      
    
    
      3.2.
      Belanghebbende is van mening dat de aanslagen moeten worden vernietigd, terwijl de heffingsambtenaar de tegengestelde opvatting is toegedaan.
      
      
      
    
  
  
    
      4Beoordeling van het geschil
    
    
      
        Toetsingskader opbrengstlimiet	
        
      
    
    
      4.1.
      Belanghebbende heeft gesteld dat de opbrengstlimiet is overschreden. Uit de regels die de Hoge Raad heeft gegeven voor de stelplicht en bewijslast in zaken over de opbrengstlimiet volgt dat het dan in de eerste plaats aan de heffingsambtenaar is om inzicht te verschaffen in de ramingen van de baten en lasten die ten grondslag liggen aan – in dit geval – de Legesverordening 2019. Daarbij mogen de geraamde baten de geraamde lasten niet overtreffen, wat betekent dat moet worden beoordeeld of de kostendekking van de gehele verordening niet boven de 100 percent uitgaat. De ramingen moeten zijn gebaseerd op de gemeentelijke begroting.
      
    
    
      4.2.
      Vervolgens ligt het op de weg van de belanghebbende om voldoende gemotiveerd te stellen dat twijfel bestaat dat één of meerdere posten, die als last of bate ter zake van diensten waarvoor leges mogen worden geheven zijn opgevoerd, door de heffingsambtenaar terecht dan wel naar het juiste bedrag zijn opgevoerd. Heeft de belanghebbende daaraan voldaan, dan zal de heffingsambtenaar die twijfel naar vermogen moeten wegnemen door het verschaffen van nadere inlichtingen.
      
    
    
      4.3.
      In het kader van de beoordeling van de opbrengstlimiet mag niet van de gemeente worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd.
      
    
    
      4.4.
      Inzicht in de geraamde baten en lasten kan ook worden verschaft op basis van andere gegevens dan de gemeentelijke begroting, waaronder ook gegevens die niet bekendgemaakt zijn ten tijde van de vaststelling van de verordening.
      
    
    
      4.5.
      Op grond van artikel 186 van de Gemeentewet worden de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, de jaarrekening en het jaarverslag van een gemeente ingericht overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te geven regels. Deze regels zijn neergelegd in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (hierna: het BBV).
      
    
    
      4.6.
      Belanghebbende heeft aangevoerd dat artikel 10 van het BBV de grondslag vormt voor de ramingen van de baten en de lasten die ten grondslag liggen aan de Legesverordening 2019. Volgens belanghebbende is dit artikel niet dan wel niet juist door de gemeente nageleefd waardoor de ramingen ondeugdelijk zijn.
      
    
    
      4.7.
      
        In artikel 10 van het BBV is voorgeschreven dat in de begroting een paragraaf lokale heffingen is opgenomen en dat die paragraaf ten minste bevat:
        a. de geraamde inkomsten;
        b. het beleid ten aanzien van de lokale heffingen;
        c. een overzicht op hoofdlijnen van de diverse heffingen, waarin inzichtelijk wordt gemaakt hoe bij de berekening van tarieven van heffingen, die hoogstens kostendekkend mogen zijn, wordt bewerkstelligd dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden, wat de beleidsuitgangspunten zijn die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe deze uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd;
        d. een aanduiding van de lokale lastendruk;
        e. een beschrijving van het kwijtscheldingsbeleid.	
      
    
    
      4.8.
      In de toelichting op onderdeel c staat onder meer:
      
      
        “Het centraal begroten van de kosten van overhead betekent dat het niet langer mogelijk is om uit de taakvelden (voorheen de producten) alle kosten voor deze tarieven, die maximaal kostendekkend mogen zijn, in een keer uit de uitvoeringsinformatie af te leiden. Om deze reden is het van groot belang dat op een andere wijze uit de begroting blijkt hoe de tarieven, worden berekend en welke (beleids)keuzes bij de berekening ervan worden gemaakt. Daarom wordt in de paragraaf lokale heffingen voortaan in het in artikel 10, onderdeel c, bedoelde overzicht voortaan ook opgenomen hoe bij de berekening van tarieven (voor rechten) bewerkstelligd wordt dat de geraamde baten de ter zake geraamde lasten niet overschrijden als de beleidsuitgangspunten die ten grondslag liggen aan deze berekeningen en hoe die uitgangspunten bij de tariefstelling worden gehanteerd (artikel I, onderdeel G). (…) 
        De transparantie omtrent de berekeningswijze voor de kostendekkende tarieven omvat in de eerste plaats een macroniveau (verordening in zijn geheel) en in de tweede plaats een microniveau (tarief of onderdeel van de verordening). Ten eerste moet de berekening van de kostendekkendheid van de tarieven inzichtelijk maken dat de totale geraamde baten van verordening niet uitgaan boven de totale geraamde lasten van de verordening. Immers het is van belang dat gelet op artikel 225 van de Provinciewet en artikel 229b van de Gemeentewet, een berekening van de opbrengsten en de kosten en de mate van kostendekkendheid niet ontbreekt op het niveau van de verordening in zijn geheel. In de toelichting van de achterliggende (beleids)keuzes bij deze berekening moet in ieder geval blijken hoe de kostendekkendheid tussen verschillende onderdelen (bijvoorbeeld burgerlijke stand en gemeentearchief) wordt bereikt door gebruik te maken van kruissubsidiëring en in welke mate er kruislings wordt gesubsidieerd. 
        Ten tweede dient de mate van kostendekkendheid inzichtelijk te zijn binnen een onderdeel (bijvoorbeeld burgerlijke stand) van de verordening. Waar het hierbij dus om gaat is dat inzichtelijk wordt gemaakt hoe met de vaststelling van de tarieven in (de verschillende onderdelen van) de verordening(en) wordt bewerkstelligd dat voor alle tarieven gezamenlijk in die verordening de geraamde baten niet boven de geraamde lasten uitkomen. Voor het verkrijgen van de hier bedoelde transparantie is het namelijk van belang dat provinciale staten, raadsleden en belastingplichtigen aan de hand van de begroting en jaarrekening na kunnen gaan hoe de keuzes in de kostendekkendheid van de diensten in de legesverordening in zijn geheel doorwerkt in de individuele tarieven. Dat wordt niet per se bereikt door per tarief inzichtelijk te maken of er sprake is van over- of onder dekking (kruissubsidiëring) en in welke mate. Een berekening van de opbrengst en kosten, de mate van kostendekkendheid en de toelichting op de achterliggende (beleids)keuzes, mag ook op een eerst volgend aggregatieniveau inzichtelijk worden gemaakt. Daarbij moet gedacht worden aan onderdelen of aggregatieniveau’s, zoals reisdocumenten of omgevingsvergunning. Het inzichtelijk maken op een te algemeen indelingsniveau, zoals bijvoorbeeld burgerzaken of fysieke leefomgeving, is onwenselijk; daarmee zou de beoogde transparantie niet worden gerealiseerd. Wel moet uit de toelichting bij de berekening van een onderdeel (of hoofdstuk) blijken of er tussen de tarieven binnen dit onderdeel kruissubsidiëring plaatsvindt (bijvoorbeeld tussen het tarief voor objecten met lage bouwkosten en het tarief met hoge bouwkosten) en in welke mate.”	 
      
    
    
      4.9.
      Het Hof is van oordeel dat artikel 10 van het BBV geen voorschriften bevat die zien op de financiële begroting en dus de vraag of het overzicht van de baten en de lasten een getrouw en rechtmatig beeld geeft, maar voorschriften die zien op de beleidsbegroting. Die voorschriften zijn erop gericht om eenvoudiger inzicht te verschaffen aan gemeenteraadsleden, burgers en derden in het gemeentelijke financiële beleid, zoals dat tot uitdrukking komt in de begroting, meerjarenraming, jaarrekening en de toelichting daarop. Het bijeenbrengen van informatie in de Paragraaf lokale heffingen is een onderdeel daarvan. De Paragraaf lokale heffingen bevat echter geen eigen raming of andere begrotingsinformatie over de raming van de baten en lasten dan die al volgt uit het overzicht van de baten en lasten. De Paragraaf lokale heffingen kan dus ook geen andere informatie over de ramingen van de baten en de lasten bevatten dan die de heffingsambtenaar altijd al moest geven op grond van het toetsingskader van de Hoge Raad. Die informatie is in beginsel vormvrij zo lang deze maar is te herleiden tot de begroting (zie 4.4). Daarom brengt artikel 10 van het BBV naar het oordeel van het Hof geen wijziging aan in de toetsing van de opbrengstlimiet, zoals voorgeschreven door de Hoge Raad (zie 4.1 – 4.4). Voor zover in dit geval al zou moeten worden geconcludeerd dat de Paragraaf lokale heffingen niet (geheel) voldoet aan de voorschriften van artikel 10 van het BBV, dan kan daaruit op zichzelf dus nog niet de conclusie worden getrokken dat moet worden getwijfeld aan de juistheid van de ramingen voor de opbrengstlimiet. Het voorgaande betekent ook dat de heffingsambtenaar bij het geven van inzicht in de ramingen dan wel bij het verschaffen van nader inzicht niet is gebonden aan de in de Paragraaf lokale heffingen opgenomen informatie; van belang is uitsluitend welke ramingen aan de financiële begroting, zoals deze uiteindelijk definitief is vastgesteld, ten grondslag hebben gelegen.
      
    
    
      4.10.
      Het Hof is van oordeel dat de heffingsambtenaar met het overleggen van het in 2.4 en 2.5 weergegeven overzicht voldoende inzicht heeft geboden in de ramingen die aan de Legesverordening 2019 ten grondslag liggen. De andersluidende stellingen van belanghebbende stuiten af op wat hiervoor is overwogen. Het Hof wijst er bovendien op dat dit overzicht qua opzet gelijk is aan het overzicht dat de heffingsambtenaar heeft overgelegd in een procedure over de opbrengstlimiet voor het jaar 2018, waarover eveneens is geprocedeerd door de gemachtigde van belanghebbende en waarover het Hof in zijn uitspraak van 19 juli 2022 heeft geoordeeld dat het in beginsel voldoet om inzicht in de ramingen te bieden. 
      
    
    
      4.11.
      De stellingen van belanghebbende worden nog wel afzonderlijk beoordeeld in het licht van de vraag of de heffingsambtenaar aannemelijk heeft gemaakt dat de ramingen zijn gebaseerd op de financiële begroting dan wel of, indien belanghebbende gemotiveerd twijfel heeft gezaaid over een post, de heffingsambtenaar deze twijfel naar vermogen heeft weggenomen. Het Hof zal dat hieronder per door belanghebbende bestreden post beoordelen. 	
      
      
        
          Reserve grote projecten
        
      
      
    
    
      4.12.
      Belanghebbende heeft gewezen op de Programmabegroting 2019-2022, waaruit volgt dat er een reserve Grote Projecten Muiden bestaat. In de begroting en de Nota reserves en voorzieningen 2019 wordt toegelicht dat door de legesinkomsten uit het project [naam13] de verwachting is dat de omvang toereikend is om de reserve aan te vullen, waarmee vervolgens kosten van grote projecten kunnen worden gedekt. 
      
    
    
      4.13.
      Het Hof heeft in de uitspraak van 19 juli 2022 over het jaar 2018 reeds geoordeeld dat toevoegingen aan en onttrekkingen uit deze reserve los staan van de raming van de baten en de lasten. Desalniettemin heeft belanghebbende in hoger beroep, onder verwijzing naar een memo van [naam16] van 14 november 2022, geconcludeerd dat deze reserve toch van invloed is op de raming van de baten en de lasten en dat daarom een correctie zou moeten plaatsvinden aan de batenzijde die leidt tot een overdekking van 136%.
      
    
    
      4.14.
      De heffingsambtenaar heeft in hoger beroep, onder verwijzing naar een memo van de controller van de gemeente, hierop gereageerd en een nadere toelichting gegeven op de reserve en geconcludeerd dat de reserve niet van invloed is op de raming van de baten en de lasten.
      
    
    
      4.15.
      Het Hof ziet in het door belanghebbende overgelegde memo van [naam16] geen aanleiding om terug te komen van zijn oordeel over de reserve, zoals neergelegd in de uitspraak van 19 juli 2022. Met name acht het Hof door belanghebbende niet aannemelijk gemaakt dat de te verwachten legesbaten uit grote projecten zoals [naam13] worden geraamd in de reserve en daardoor buiten de ramingen blijven die ten grondslag liggen aan de berekening van de kostendekkendheid. Daarentegen acht het Hof aannemelijk dat, zoals is toegelicht namens de heffingsambtenaar, de begrotingsstukken zo moeten worden begrepen dat daarin (slechts) de verwachting wordt uitgesproken dat de (geraamde) kosten van het projectbureau voor grote projecten zullen kunnen worden gedekt door de reserve aan te vullen met de (nog te realiseren) legesinkomsten. Dat op deze manier alvast een bestemming wordt gegeven aan te verwachten  legesinkomsten staat een gemeente vrij, omdat leges geen bestemmingsheffing zijn.  
      
      
        
          Titel 2 – baten –  algemeen 
        
      
      
    
    
      4.16.
      Belanghebbende heeft in de eerste plaats gesteld dat aannemelijk is dat bij de raming van de baten ten onrechte geen rekening is gehouden met hogere opbrengsten vanwege hogere bouwkosten als gevolg van prijsstijgingen en daarnaast met hogere opbrengsten vanwege een verhoging van het tarief voor bouwvergunningen met 5%. Ter onderbouwing van haar stelling heeft belanghebbende gewezen op het verschil tussen wat volgens belanghebbende de raming is voor 2018 van de baten van titel 2, exclusief [naam13] , van € 1.076.813 (door belanghebbende de "basisraming 2019" genoemd) en de raming van de baten van titel 2 voor 2019, exclusief [naam13] , van € 1.134.066. Dit verschil bedraagt € 57.253 en belanghebbende leidt daaruit af dat voor 2019, ten opzichte van 2018, geen rekening is gehouden met een redelijke indexatie van bouwkosten alsmede een verhoging van het tarief voor bouwvergunningen, hetgeen volgens haar leidt tot onredelijk lage ramingen. 
      
    
    
      4.17.
      De heffingsambtenaar heeft gemotiveerd toegelicht dat het proces van ramen op een andere en meer complexe wijze plaatsvindt dan door uit te gaan van de raming van het voorgaande jaar om dat vervolgens te verhogen met een bepaald percentage of bedrag, zoals belanghebbende kennelijk betoogt. De heffingsambtenaar heeft onweersproken verklaard dat de begroting onderdeel is van een dynamisch proces, hetgeen er dus ook toe kan leiden dat de uiteindelijke ramingen waaraan moet worden getoetst in het kader van de opbrengstlimiet anders zijn dan in de Programmabegroting staan vermeld, omdat deze op een later tijdstip zijn aangepast. Het Hof acht aannemelijk dat belanghebbende dit heeft miskend, aangezien zij refereert aan de raming uit de Paragraaf lokale heffingen van de Programmabegroting, terwijl de ramingen blijkens het overzicht van de heffingsambtenaar (zie 2.4 en 2.5) later zijn gewijzigd, en waarin bovendien de ramingen van [naam13] ten onrechte niet zijn verwerkt. In zoverre berust het betoog van belanghebbende dan ook op onjuiste cijfers en ontbeert het feitelijke grondslag. 
      
    
    
      4.18.
      Om dezelfde reden is het, anders dan belanghebbende heeft gesteld, ook niet “misleidend”, om de (gewijzigde) begroting inclusief [naam13] als uitgangspunt te nemen bij het vergelijken van de ramingen met de uiteindelijke realisatie; de definitieve begroting bevat immers de ramingen waaraan getoetst moet worden. Voor zover belanghebbende op die gronden heeft betoogd dat de gemeente structureel onredelijk hoge overschotten heeft behaald, kan dat betoog dus, vanwege hetzelfde onjuiste feitelijke uitgangspunt, evenmin slagen. Uit de vergelijking van de definitieve ramingen van de baten met de realisaties die de heffingsambtenaar heeft overgelegd volgt dat van structurele hoge overschotten in de jaren 2016 tot en met 2018 geen sprake is. 
      
    
    
      4.19.
      Belanghebbende heeft verder gesteld dat de raming van de baten van titel 2 onredelijk laag is omdat geen rekening is gehouden met legesinkomsten vanuit grote projecten waarvan redelijkerwijs voorzienbaar was dat die in 2019 zouden worden uitgevoerd. Belanghebbende heeft daarbij op meerdere grote projecten gewezen die op andere plaatsen in de begroting zijn benoemd als zijnde projecten waarvan de uitvoering werd voorzien. Meer in het bijzonder heeft belanghebbende gewezen op de projecten [naam17] en [naam13] en andere projecten die in Muiden zijn ontwikkeld zoals het [naam15] en infrastructuur.
      
    
    
      4.20.
      Het Hof heeft in zijn uitspraak van 19 juli 2022 reeds geoordeeld dat het uitgangspunt, dat de gemeente voorzichtigheid betracht bij de raming van de baten uit omgevingsvergunningen vanwege de grote onzekerheid waarmee die naar hun aard zijn omgeven, niet onredelijk is. In die uitspraak heeft het Hof ook ten aanzien van de afzonderlijke projecten [naam17] , het [naam15] en een drietal bruggen geoordeeld dat en waarom het niet onredelijk is geweest om de daaruit te verwachte legesinkomsten in de raming van de baten voor 2018 niet, althans niet volledig, mee te nemen uit oogpunt van voorzichtigheid. In hetgeen belanghebbendes gemachtigde in deze procedure heeft aangevoerd ziet het Hof geen aanknopingspunten om voor het onderhavige jaar 2019 anders te oordelen. Dit geldt ook voor andere door belanghebbende bij naam genoemde projecten waarvoor eveneens geldt dat het moment van het indienen van een aanvraag bij grote projecten naar zijn aard met grote onzekerheid is omgeven. Overigens heeft de gemachtigde – zoals de heffingsambtenaar onweersproken heeft gesteld – zich ook in de procedures voor 2018 en 2020 op het standpunt gesteld dat deze projecten zodanig voorzienbaar waren dat ze in de ramingen van het desbetreffende jaar hadden moeten worden meegenomen op basis van in wezen dezelfde feiten en omstandigheden als zijn aangevoerd voor het onderhavige jaar 2019. Dit onderschrijft het hierbedoelde uitgangspunt, dat het, gegeven dezelfde feiten en omstandigheden, bij grote projecten lastig is te voorspellen in welk jaar de bouwaanvraag uiteindelijk zal worden ingediend en dus in welk jaar de legesinkomsten zullen worden gerealiseerd. Op het project [naam13] wordt hieronder afzonderlijk ingegaan.	
    
    
      4.21.
      Volgens belanghebbende is tot slot in de Paragraaf lokale heffingen opgenomen dat de bouwleges niet kostendekkend zijn en dat daarom het tarief met 2,5% wordt verhoogd. Dit is op onjuiste gegevens gebaseerd volgens belanghebbende, omdat geen rekening is gehouden met de geraamde baten vanuit [naam13] en met het feit dat uit de realisatie volgt dat de bouwleges wel kostendekkend zijn. Daarom is de verhoging van het tarief op onzorgvuldige wijze tot stand gekomen. Het Hof constateert dat belanghebbende ook deze stellingen doet steunen op de gegevens in de Paragraaf lokale heffingen en dat hierboven al is aangegeven dat die paragraaf niet de volledige en niet de definitieve ramingen bevat. In zoverre berust ook deze grond dus op een onjuiste feitelijke grondslag. De hoogte van het tarief dat in rekening is gebracht aan belanghebbende is niet in geschil.
      
      
        
          Baten en lasten project [naam13]
        
      
      
    
    
      4.22.
      Belanghebbende heeft in de eerste plaats aangevoerd dat de ramingen voor [naam13] niet in de Paragraaf lokale heffingen zijn opgenomen en daarom de lasten van het  project niet aan de ramingen ten grondslag mogen worden gelegd. Dit volgt volgens belanghebbende uit de Jaarstukken 2019 waarin in de Paragraaf lokale heffingen staat vermeld dat bij het opstellen van de programmabegroting 2019 het project [naam13] niet is meegenomen bij de berekening van de kostendekkende heffingen. Dit betoog kan echter geen doel treffen. Weliswaar zijn de ramingen van (zowel de baten als de lasten van) het project [naam13] kennelijk ten onrechte niet meegenomen in de Paragraaf lokale heffingen, maar uit de door de heffingsambtenaar  overgelegde stukken, waaronder de grootboekrekeningen, volgt dat de ramingen van [naam13] wel onderdeel uitmaken van de financiële begroting. De baten en lasten zijn weergegeven onder de post “projecten” in plaats van de post “bouwen” waaronder normaal gesproken de omgevingsvergunningen vallen. Zoals hierboven al is geoordeeld, wordt de opbrengstlimiet getoetst aan de hand van de op de begroting te herleiden ramingen en daarbij is niet doorslaggevend wat – al dan niet incorrect – is opgenomen in de Paragraaf lokale heffingen. Dat het project [naam13] in de Programmabegroting als zodanig niet wordt benoemd onder de post “projecten” is het gevolg van het aggregatieniveau, waardoor niet alle afzonderlijke posten zichtbaar zijn in de Programmabegroting. Dit maakt echter nog niet dat moet worden betwijfeld dat de voor dat project geraamde baten en lasten niet zijn terug te voeren op de begroting.  
      
    
    
      4.23.
      Belanghebbende heeft voorts aangevoerd dat de gemeente de baten vanwege de vergunningverlening voor het project [naam13] onredelijk laag heeft geraamd. De baten hadden volgens belanghebbende moeten worden geraamd op € 1.500.000, het bedrag waarvan is uitgegaan in het Werkplan [naam13] 2019 van 25 oktober 2018, opgesteld door de projectleider (hierna: het Werkplan). In dit stuk wordt uitgegaan van een prognose van 300 bouwaanvragen met een legesopbrengst van € 5.000 per aanvraag. In de ramingen is echter uitgegaan van 200 aanvragen met een totale opbrengst van € 825.000, dus € 4.125 per aanvraag. Daarnaast heeft belanghebbende aangevoerd dat de lasten onredelijk zijn geraamd, omdat daarvoor wel is uitgegaan van 300 aanvragen. 
      
    
    
      4.24.
      Het meerjarig project [naam13] gaat uit van een totaal van 1.300 woningen die verspreid over 6 jaar zullen worden gebouwd. De gemeente gaat bij de raming van de baten uit van 200 aanvragen voor woningen per jaar. In het Werkplan is de projectleider uitgegaan van 300 aanvragen die in 2019 zullen worden gedaan en een geschatte opbrengst van € 1.500.000. 
      
    
    
      4.25.
      Hof stelt voorop dat de gemeente ook voor het jaar 2018 is uitgegaan van een raming van € 825.000 aan baten vanwege 200 aanvragen en van geraamde lasten van € 305.000 net als voor het onderhavige jaar. Het Hof heeft in zijn uitspraak van 19 juli 2022 geoordeeld dat deze raming, wat de baten betreft, niet onredelijk is, gelet op het uitgangspunt dat de gemeente voorzichtigheid mag betrachten bij de raming van de baten uit omgevingsvergunningen vanwege de grote onzekerheid waarmee die is omgeven. Het Hof ziet in hetgeen belanghebbende voor 2019 heeft aangevoerd geen aanleiding voor een ander oordeel. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat – zoals de heffingsambtenaar naar voren heeft gebracht – een raming van 200 aanvragen per jaar voor het project [naam13] , gelet op het daadwerkelijk gerealiseerde aantal aanvragen, realistisch is. De per jaar ingediende aantallen aanvragen binnen het project bedragen namelijk achtereenvolgens 139 (2017), 302 (2018), 14 (2019), 281 (2020), 64 (2021) en 162 (2022) zoals de heffingsambtenaar onweersproken heeft gesteld. Dit komt in de periode 2017 tot en met 2022 neer op gemiddeld 160 aanvragen per jaar. Gelet hierop bestond dan ook geen aanleiding voor de gemeente om bij het opstellen van de raming van de baten uit te gaan van de prognose in het Werkplan.
      
    
    
      4.26.
      Naar het oordeel van het Hof heeft belanghebbende niet aannemelijk gemaakt dat de gemeente de lasten voor vergunningverlening binnen het project [naam13] onredelijk heeft geraamd door uit te gaan van 300 aanvragen, in plaats van 200. De heffingsambtenaar heeft in dit verband onweersproken gesteld dat de aan de legesplichtige activiteiten binnen [naam13] toerekenbare lasten € 980.000 bedragen, gebaseerd op de grootboekrekeningen 6140203 en 6140205 (deels). Hiervan is slechts een bedrag van € 305.000 als last ter zake meegenomen in de raming van de lasten. In het Werkplan, waarop belanghebbende zich baseert, bedragen de kosten voor het project € 1.200.000, uitgaande van 300 aanvragen in 2019. Uit de stukken kan niet worden afgeleid dat de gemeente de lasten heeft geraamd op basis van een vast bedrag per aanvraag, zoals het geval is bij de raming van de baten. Maar zelfs als dit het geval is, dan is duidelijk dat de uiteindelijk in aanmerking genomen lasten van € 305.000 niet onredelijk hoog zijn in vergelijking met de kennelijk aan het project toerekenbare lasten van, in ieder geval, € 980.000. 
      
    
    
      4.27.
      Tot slot herinnert het Hof eraan dat in het kader van de beoordeling van de opbrengstlimiet niet van de gemeente mag worden verlangd dat zij van alle in de verordening en de tarieventabel opgenomen diensten afzonderlijk op controleerbare wijze vastlegt hoe zij de kosten ter zake daarvan heeft geraamd. Gelet hierop is het enkele feit dat uit de grootboekrekeningen niet kan worden opgemaakt dat aparte ramingen zijn opgesteld binnen het project [naam13] voor infrastructurele projecten onvoldoende om te twijfelen aan de juistheid van de ramingen. Hierbij komt dat de hiermee kennelijk gemoeide bedragen volgens belanghebbende in de jaren 2016, 2018 en 2019 respectievelijk € 2.446, € 10.250 en € 5.054 (gerealiseerde baten) waren, hetgeen als vrij onbetekenend kan worden aangemerkt op het totaal geraamde bedrag aan baten binnen het project van € 850.000. 
      
      
        
          Titel 2 – lasten – algemeen 
        
      
      
    
    
      4.28.
      Belanghebbende heeft aangevoerd dat de heffingsambtenaar onvoldoende inzicht heeft geboden in de raming van de lasten van titel 2. Met name acht belanghebbende de toerekening van de personeelskosten te hoog. Daarvan is 90% toegerekend, maar niet is onderbouwd waarom slechts 10% van de personeelskosten niet toerekenbaar zou zijn. Bovendien acht belanghebbende niet aannemelijk dat het juiste aantal fte is geraamd.
      
    
    
      4.29.
      De heffingsambtenaar heeft aangegeven dat de personeelslasten bestaan uit de afdelingen VTH en ROB, welke laatste afdeling van 23,61 fte sinds 2017 is opgegaan in M&O. In 2019 bedroeg het aantal fte VTH volgens de heffingsambtenaar 32,18 fte, zodat in totaal 55,79 fte in aanmerking kan worden genomen.
      
    
    
      4.30.
      Het Hof stelt vast dat de heffingsambtenaar geen nadere onderbouwing heeft gegeven van het aantal fte dat toerekenbaar is aan de dienstverlening die valt onder titel 2. Niet is in geschil dat de lasten die zijn toe te schrijven aan handhaving en bezwaar- en beroepsprocedures niet toerekenbaar zijn als lasten ter zake. Omdat inzicht ontbreekt in het aantal fte dat hieraan wordt besteed en omdat van de voormalige afdeling ROB geen gegevens over 2019 beschikbaar zijn, is niet uit te sluiten dat meer dan 10% van het aantal fte toerekenbaar is aan andere diensten dan waarop titel 2 ziet. Uit de door belanghebbende overgelegde cijfers volgt dat van de afdeling VTH 3,17 fte zich bezighield met procedures inzake handhaving en vergunningverlening. Dit is bijna 15% van het totaal aantal fte, zodat aannemelijk is dat een toerekeningspercentage van 90% van de personeelslasten te veel is, zij het niet in heel betekenende mate. De totale personeelslasten (exclusief inhuur van derden) voor bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen bedragen € 1.221.113. Een correctie van 5 tot 10% op de personeelslasten zou leiden tot lagere lasten van tussen € 61.000 tot € 122.000. Aangezien het verschil tussen de geraamde baten en lasten van de legesverordening € 740.965 bedraagt, is dus niet aannemelijk dat een correctie op de personeelslasten voor titel 2 zou leiden tot een kostendekkendheid van meer dan 100%. Ter zitting is namens belanghebbende in tweede termijn nog naar voren gebracht dat zij niet heeft kunnen vaststellen of overheadkosten van de afdeling M&O mogelijk dubbel in aanmerking zijn genomen. Het Hof is van oordeel dat deze opmerking, zonder nadere onderbouwing, en in het licht van de reactie daarop ter zitting van de heffingsambtenaar, in wezen hypothetisch van aard is, omdat de afdeling M&O ook werkzaamheden verricht voor diensten die niet onder titel 2 vallen. Een dergelijke hypothetische stelling is op zichzelf onvoldoende om twijfel te zaaien over de juistheid van de raming. De heffingsambtenaar is daarom niet gehouden om nadere informatie aan te leveren. 
      
      
        
          Titel 1 en Titel 3
        
      
      
    
    
      4.31.
      Belanghebbende heeft aangevoerd dat de ramingen van de gemeente voor de titels 1 en 3 onnavolgbaar en onredelijk zijn. 
      
    
    
      4.32.
      Naar aanleiding van de stellingen van belanghebbende heeft de heffingsambtenaar erkend dat de ramingen op een tweetal punten niet correct zijn. Dit betreft voor de ramingen van de paspoorten een bedrag van € 170.000 voor de afdrachten aan het Rijk dat ten onrechte niet bij de baten in aanmerking is genomen. Daarnaast zijn ten onrechte lasten in aanmerking genomen van (in totaal) € 3.095 voor een bewijs van in leven zijn.
      
    
    
      4.33.
      De heffingsambtenaar heeft gemotiveerd toegelicht dat de stellingen waarop belanghebbende zich baseert ter onderbouwing van dit betoog voor het overige berusten op onjuiste aannames over de betekenis van de rekenbladen die de heffingsambtenaar heeft overgelegd. Belanghebbende heeft deze toelichting niet weersproken, zodat het Hof uitgaat van de juistheid hiervan. De stellingen van belanghebbende kunnen daarom overigens geen doel treffen. 
      
      
        
          Conclusie kostendekkendheid
        
      
      
    
    
      4.34.
       Het Hof komt tot de conclusie dat niet aannemelijk is dat de opbrengstlimiet is overschreden. Het verschil tussen de volgens het overzicht (zie 2.4 en 2.5) geraamde baten en lasten bedraagt € 740.965. Rekening houdend met correcties wegens meer baten vanwege de afdrachten voor paspoorten van € 170.000 en lagere lasten vanwege minder personeelskosten voor titel 2 van (maximaal) € 122.000 en voor bewijzen van in leven zijn van € 3.095, overtreffen de lasten de baten nog steeds met € 445.870. Indien eveneens rekening wordt gehouden met het door de Rechtbank in aanmerking genomen bedrag aan méér baten vanwege het project [naam15] van € 170.522, moet nog steeds de conclusie zijn dat de geraamde lasten de geraamde baten overtreffen, en wel met € 275.348.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
    
    
      4.35.
      Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep ongegrond.
      
      
    
  
  
    
      5Griffierecht en proceskosten
    
    
      Het Hof ziet geen aanleiding voor vergoeding van het griffierecht of een veroordeling in de proceskosten.
    
    
    
  
  
    
      6Beslissing
    
    
      Het Hof bevestigt de uitspraak van de Rechtbank.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.W. van de Sande, voorzitter, mr. R. den Ouden en mr. M.G.J.M. van Kempen, in tegenwoordigheid van mr. E.D. Postema als griffier.
    
    
    
    
      De beslissing is op 24 juni 2025 in het openbaar uitgesproken.
    
    
    
    
    
      De griffier,	De voorzitter,
    
    
    
    
    
    
    
    
      (E.D. Postema)	(J.M.W. van de Sande)
    
    
    
      Deze uitspraak is in Mijn Rechtspraak geplaatst. Indien u niet digitaal procedeert wordt een afschrift aangetekend per post verzonden.
    
    
    
      Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden via het webportaal van de Hoge Raad www.hogeraad.nl.
      Bepaalde personen die niet worden vertegenwoordigd door een gemachtigde die beroepsmatig rechtsbijstand verleent, mogen per post beroep in cassatie instellen. Dit zijn natuurlijke personen en verenigingen waarvan de statuten niet zijn opgenomen in een notariële akte. Als zij geen gebruik willen maken van digitaal procederen kunnen deze personen het beroepschrift in cassatie sturen aan de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Alle andere personen en gemachtigden die beroepsmatig rechtsbijstand verlenen, zijn in beginsel verplicht digitaal te procederen (zie www.hogeraad.nl).
      Bij het instellen van beroep in cassatie moet het volgende in acht worden genomen:
    
    1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak gevoegd;
    2 - ( alleen bij procederen op papier) het beroepschrift moet ondertekend zijn;
    3 - het beroepschrift moet ten minste het volgende vermelden:
    
      	a. de naam en het adres van de indiener;
      	b. de dagtekening;
      	c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
       	d. de gronden van het beroep in cassatie.
      Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.
    
  
  
    Hoge Raad 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, Hoge Raad 16 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM1236, Hoge Raad 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:282.
  
  
     Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777, Hoge Raad 16 januari 2015, ECLI:NL:HR:2015:67.
  
  
    Hoge Raad 24 april 2009, ECLI:NL:HR:2009:BI1968, Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:777.
  
  
     Hoge Raad 4 februari 2005, ECLI:NL:HR:2005:AP1951.
  
  
     Hoge Raad 16 april 2010, ECLI:NL:HR:2010:BM1236.
  
  
     Staatsblad 2016, 101, p. 19 – 20.
  
  
     Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 19 juli 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:6281. Het ingestelde cassatieberoep is met toepassing van artikel 81, eerste lid, van de Wet RO ongegrond verklaard door Hoge Raad 18 augustus 2023, ECLI:NL:HR:2023:1104.
  
  
     Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780.
  
  
     Jaarstukken 2019, p. 115.
  
  
     Hoge Raad 4 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:780.
  
  
     Hoge Raad 4 februari 2005, ECLI:NL:HR:2005:AP1951.