ECLI:NL:RBROT:2025:6638, Rechtbank Rotterdam, 06-06-2025, ROT 23/7329
Rechtbank Rotterdam — Uitspraak 
Datum: 2025-06-06 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: exploitatievergunning APV Rotterdam verleend. Beroep omwonende wegens overlast. Niet objectief vastgesteld door burgemeester. Beoordelings- en beleidsruimte niet overschreden. Horecanota toegepast. Geen schending art. 8 EVRM.

RECHTBANK ROTTERDAM
    
    
      Bestuursrecht
    
    
    
      zaaknummer: ROT 23/7329 
    
    
      uitspraak van de enkelvoudige kamer van 6 juni 2025 in de zaak tussen
    
      [eiser], uit Rotterdam, eiser
    (gemachtigde: mr. B. Benard),
    
    
      en
    
    
    de burgemeester van Rotterdam, de burgemeester 
    (gemachtigde: mr. S.B.H. Fijneman).
    
    
    Samenvatting
    
    
      1. Deze uitspraak gaat over de verlening van een exploitatievergunning voor de horecagelegenheid (snackbar) [naam snackbar] aan de [adres] (de snackbar). Eiser, die in de directe omgeving woont, is het niet eens met deze vergunningverlening. Hij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Volgens eiser is sprake van onaanvaardbare (excessieve) overlast van de snackbar, waartegen de burgemeester ondanks diverse klachten onvoldoende optreedt. De woon- en leefomgeving wordt door de snackbar nadelig beïnvloed. De burgemeester wijkt af van het eigen horecabeleid. Eiser voert verder aan dat de exploitatievergunning niet verleend kon worden vanwege stelselmatig hinderlijk gedrag op de openbare weg (bezorgscooters die over de stoep rijden). Ook wijst eiser er op dat het Bouwbesluit in de weg staat aan de verlening van de exploitatievergunning door onaanvaardbare geluidshinder van de snackbar. Tot slot vindt eiser dat de verlening van de exploitatievergunning vanwege de overlast in strijd is met het recht op gezinsleven. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de verlening van de exploitatievergunning.
    
    
    
      1.1.
      De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de burgemeester de exploitatievergunning kon verlenen. Eiser krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. 
      
    
  
  
    Procesverloop
    
    
      2. Vanwege een nieuwe exploitant van de snackbar, is een aanvraag ingediend voor een exploitatievergunning. De burgemeester heeft deze aanvraag met het besluit van 24 februari 2023 toegewezen. Eiser heeft als direct omwonende van de snackbar bezwaar gemaakt tegen de exploitatievergunning. Met het bestreden besluit van 27 september 2023 op het bezwaar van eiser is de burgemeester bij de toewijzing van de aanvraag gebleven. 
    
    
    
      2.1.
      
        Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. 
        De burgemeester heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. 
      
      
    
    
      2.2.
      De rechtbank heeft het beroep op 9 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde, en namens de burgemeester haar gemachtigde en mr. Y.S. Man.
      
    
  
  
    Beoordeling door de rechtbank
    
    
      
        Toetsingskader
      
    
    3. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden van eiser of de burgemeester op goede gronden een exploitatievergunning heeft verleend ten behoeve van de snackbar.
    
    
      
        Toetsing exploitatievergunning aan de APV 
      
    
    4. Eiser stelt in beroep dat de burgemeester de exploitatievergunning had moeten weigeren. De burgemeester heeft volgens eiser geen daadwerkelijke actie ondernomen om de structurele overlast vanuit de snackbar te beëindigen. Er wordt slechts gemonitord en gesproken, maar niet gehandhaafd. Eiser heeft een e-mail ontvangen van de horeca gebiedsadviseur van de gemeente met de mededeling dat verdere overlastmeldingen slechts voor kennisgeving zullen worden aangenomen. Als de burgemeester de ingediende overlastmeldingen van eiser en andere omwonenden serieus had beoordeeld, zou hij de exploitatievergunning niet hebben verleend omdat hij dan aannemelijk geacht zou hebben dat het woon- en leefklimaat in de omgeving van de snackbar nadelig beïnvloed wordt door de exploitatie. In een korte tijdspanne van januari 2023 tot en met juni 2023 heeft een aantal mensen dertien overlastmeldingen gedaan. Eiser stelt dat de burgemeester afwijkt van zijn eigen beleid, de Horecanota Rotterdam 2017-2021 (de Horecanota), doordat hij het uitgangspunt in de Horecanota van ‘aandacht voor rust en de zittende horeca in de woonwijken’ niet volgt. Verder wijst eiser er op dat de exploitatievergunning ook geweigerd had moeten worden vanwege de bezorgscooters die over de stoep rijden vanuit de snackbar.
    
    
      4.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. In de eerste plaats kan de exploitatievergunning niet worden geweigerd op basis van de genoemde bepaling in de APV die hinderlijk gedrag op de openbare weg verbiedt. Die bepaling is namelijk niet van toepassing op het al dan niet verlenen van een exploitatievergunning.
      
    
    
      4.2.
      In de tweede plaats kon de burgemeester in redelijkheid oordelen dat de ervaren overlast vanuit de snackbar ten tijde van het bestreden besluit niet dusdanig was dat hij gebruik moest maken van zijn verstrekkende bevoegdheid om de exploitatievergunning niet te verlenen. De burgemeester kan de exploitatievergunning weigeren indien sprake is van feiten in of vanuit de snackbar waardoor de openbare orde of het woon- of leefklimaat in de omgeving van de snackbar nadelig zal worden beïnvloed. Bij de toepassing van deze weigeringsgrond heeft de burgemeester beoordelings- en beleidsvrijheid. De burgemeester heeft in het bestreden besluit toegelicht dat hij zich bij de invulling van deze beleidsvrijheid baseert op het toepasselijke beleid, dat is neergelegd in de Horecanota Rotterdam 2017-2021 (de Horecanota). De burgemeester heeft op goede gronden toegelicht dat hij bij gebruikmaking van zijn bevoegdheid een afweging maakt tussen het belang van woongenot en veiligheidsgevoel enerzijds en ruimte aan ondernemers ter versterking van de levendigheid en economische ontwikkeling van horeca anderzijds.
      
    
    
      4.3.
      In het kader van zijn beoordelingsvrijheid kan de burgemeester daarbij in redelijkheid vereisen dat bij de vaststelling van de (mate van) overlast in principe steeds moet worden uitgegaan van vanuit de gemeente zelf vastgestelde overlast. Dat is wat de burgemeester ‘objectieve’ overlast noemt. Ter zitting heeft de burgemeester toegelicht dat op deze wijze onder meer moet worden voorkomen dat als gevolg van een burenruzie de burgemeester zonder objectieve grondslag een exploitatievergunning weigert. Uit het dossier blijkt dat sprake is van de volgende klachten/meldingen: bij DCMR zijn er in totaal vier meldingen over geluid en drie meldingen over geur in de periode februari 2023 tot en met juni 2023, waarvoor een waarschuwingsbrief is verzonden, en zes meldingen met betrekking tot (inmiddels verholpen) felle lichtreclame. Bij het Veiligheidsloket zijn in totaal drie meldingen binnengekomen over geluidsoverlast van rijdende scooters op de stoep op 28 december 2022 en 13 april 2023. De horeca gebiedsadviseur heeft twee persoonlijke overlastmeldingen ontvangen over bezorgscooters, op 16 januari 2023 en 2 april 2023. In het bestreden besluit heeft de burgemeester de diverse klachten en meldingen van eiser en andere omwonenden besproken en toegelicht dat hij op basis hiervan weliswaar aannemelijk acht dat de gestelde overlast een nadelige invloed kan hebben op het woon- en leefklimaat in de omgeving van de snackbar maar dat deze nadelige invloed niet zodanig is dat het uiterste middel ingezet moet worden van het weigeren van de exploitatievergunning. Verder blijkt uit het dossier dat van al deze meldingen de burgemeester niet objectief heeft vastgesteld dat sprake is van overlast. Eiser heeft ook geen stukken overgelegd waaruit volgt dat er ten tijde van het bestreden besluit, anders dan de burgemeester stelt, sprake is van objectief vastgestelde klachten en/of de inzet van handhavingsmiddelen ten aanzien van de snackbar. De rechtbank is daarom van oordeel dat de burgemeester in dit geval kon oordelen dat geen sprake is van objectieve overlast. De burgemeester heeft daarom op goede gronden niet geweigerd de exploitatievergunning te verlenen.
      
    
    
      4.4.
      De rechtbank neemt daarbij in aanmerking dat de burgemeester, zoals hij zelf ook aangeeft in het bestreden besluit, bij (nieuwe) objectieve klachten alsnog tot de inzet van handhavingsmiddelen kan overgaan. Ter zitting heeft de gemachtigde van de burgemeester bevestigd dat aan de e-mail van de horeca gebiedsadviseur dat verdere meldingen slechts voor kennisgeving zullen worden aangenomen in die zin geen waarde toekomt: bij concrete meldingen van overlast kan eiser zich tot de gemeente wenden en zal handhavend opgetreden worden als daar aanleiding toe is. Na het bestreden besluit zijn aan de exploitant van de snackbar een waarschuwing en een last onder dwangsom opgelegd in verband met overtredingen van onder meer de openingstijden.
      
    
    
      4.5.
      
        Verder neemt de rechtbank in aanmerking dat de burgemeester in het bestreden besluit heeft gewezen op de zogenaamde ‘high trust-high penalty’ aanpak uit de Horecanota. Hieruit volgt onder meer dat een nieuwe exploitant, zoals in het geval de snackbar, om te beginnen het vertrouwen krijgt dat deze zich aan wet- en regelgeving zal houden. Daarnaast heeft de burgemeester gewezen op het uitgangspunt uit de Horecanota dat klachten over overlast (primair) tussen omwonenden en de horeca-ondernemers gezamenlijk worden aangepakt. Dat de burgemeester is afgeweken van het beleid, is de rechtbank dan ook niet gebleken.
        
          Toetsing exploitatievergunning aan Bouwbesluit
        
        5. Eiser stelt in beroep dat de exploitatievergunning niet verleend kon worden omdat uit artikel 7.22 van het Bouwbesluit volgt dat het verboden is om onaanvaardbare geluidshinder te veroorzaken. Door het regelmatig ’s nachts laten rijden en stationair draaien van scooters op de stoep voor de snackbar, is sprake van overtreding van deze bepaling. Ook wijst eiser op nachtelijke schreeuwpartijen.
      
      
    
    
      5.1.
      
        Deze beroepsgrond slaagt niet. De burgemeester heeft in het bestreden besluit terecht opgemerkt dat het toetsingskader voor de exploitatievergunning is gelegen in de relevante bepalingen van de APV. Het overtreden van artikel 7.22 van het Bouwbesluit kan niet aan een weigering van een exploitatievergunning ten grondslag worden gelegd. Dat het Bouwbesluit, als algemene maatregel van bestuur, van hogere juridische rangorde is dan de APV is niet relevant. Of sprake is van overtreding van artikel 7.22 van het Bouwbesluit kan daarom in het midden blijven. Dit kan in een handhavingsprocedure over een gestelde overtreding van dat artikel aan de orde komen.
        
          Artikel 8 EVRM (gezinsleven)
        
        6. Tot slot heeft eiser in beroep naar voren gebracht dat door de excessieve overlast zijn recht op gezinsleven (dat wordt beschermd door artikel 8 van het EVRM) dusdanig is verstoord dat de exploitatievergunning niet verleend kon worden. Hij wijst er onder meer op dat tot half vier ’s nachts vaak nog overlast is door bezoekers/personeel die op straat staan te roken en door schreeuwpartijen, scooters die over de stoep rijden en objecten die ’s nachts het café in worden gesleept.
      
      
    
    
      6.1.
      Deze beroepsgrond slaagt niet. Het recht op respect voor het gezinsleven dat artikel 8 van het EVRM waarborgt is niet onbeperkt. Het kan worden beperkt in overeenstemming met de wet (in dit geval (artikel 2.28 van) de APV) en voor zover noodzakelijk in een democratische samenleving. De rechtbank heeft onder 4.1 tot en met 4.5 geoordeeld dat de burgemeester zijn bevoegdheid uit de APV tot verlening van de exploitatievergunning in redelijkheid heeft aangewend. De door eiser gestelde schade van zijn gezinsleven door de verlening van de exploitatievergunning is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval niet van dusdanige aard dat de exploitatievergunning toch niet verleend mocht worden. Er is geen sprake van schending van artikel 8 van het EVRM.
      
      
    
  
  
    Conclusie en gevolgen
    
    
      7. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de exploitatievergunning van de snackbar verleend blijft. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
    
    
  
  
    Beslissing
    
    
      De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. 
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. J.J.R. Lautenbach, rechter, in aanwezigheid van
      G.I. Heijblom, griffier. Uitgesproken in het openbaar op 6 juni 2025.
    
    
    
    
    
    
    
      
        
        
        
          
            
              griffier
            
            
              rechter
            
          
        
      
    
    
    
    
      Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
    
    
    
  
  
    Informatie over hoger beroep
    Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen. 
  
  
     Op grond van artikel 2.28, eerste lid, van de Algemene Plaatselijke Verordening Rotterdam 2012 (APV).
  
  
     Als bedoeld in artikel 2:28, zesde lid, onder a, van de APV.
  
  
     Eiser verwijst naar artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
  
  
     Eiser verwijst naar artikel 2:47, eerste lid, onder b, van de APV.
  
  
     Eiser verwijst naar artikel 7.22 van het Bouwbesluit 2012 (Bouwbesluit).
  
  
     Eiser verwijst naar artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
  
  
     Als bedoeld in artikel 2.28, zesde lid, aanhef en onder a, van de APV.
  
  
     Eiser verwijst naar artikel 2.47, eerste lid, onder b, van de APV dat hinderlijk gedrag op de openbare weg verbiedt.
  
  
     Artikel 2.47 van de APV, dat onderdeel is van Afdeling 11 ‘Maatregelen tegen overlast en baldadigheid’.
  
  
     Dat is geregeld in artikel 2.28 APV, dat onderdeel is van Afdeling 8 ‘Toezicht op openbare inrichtingen’. 
  
  
     DCMR = DCMR Milieudienst Rijnmond, toezichthoudende instantie voor milieuregelgeving.
  
  
     In de zin van artikel 4:84 van de Awb.
  
  
     Zie het in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb neergelegde specialiteitsbeginsel. Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3342, r.o. 6.2.