ECLI:NL:CBB:2025:437, College van Beroep voor het bedrijfsleven, 26-08-2025, 23/1722
College van Beroep voor het bedrijfsleven — Uitspraak 
Datum: 2025-08-26 00:00:00.000000
Rechtsgebied: Bestuursrecht

Samenvatting: Handhavingsverzoek. De minister heeft de verzochte handhaving terecht afgewezen. Niet is vastgesteld dat de draagtijd van de paarden op de datum van transport voor 90% of meer was gevorderd. De foto’s die de Stichting heeft overgelegd zijn onvoldoende bewijs. De minister heeft geen ander onderzoek kunnen doen dan zij heeft gedaan.

uitspraak
    
      
        
          
        
      
      
        
          
        
      
    
    COLLEGE VAN BEROEP VOOR HET BEDRIJFSLEVEN
    
    
      zaaknummer: 23/1722 
    
    
    uitspraak van de meervoudige kamer van 26 augustus 2025 in de zaak tussen
    Stichting Hart voor Dieren Oostvaardersplassen, te Lelystad (de Stichting)
    
    
      en
    
    
    de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur 
    (gemachtigden: mr. M.M. de Vries en mr. A.F.D. Weken)
    
    
      met als derde partij
      
        Staatsbosbeheer, te Amersfoort 
      (gemachtigde: mr. M. van Egmond)
    
    
    
  
  
    Procesverloop 
    
    
      Met het besluit van 9 januari 2023 (primaire besluit) heeft de minister het verzoek van de Stichting om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer afgewezen.
    
    
    
      Met het besluit van 4 mei 2023 heeft de minister het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard, omdat het te laat was ingediend, en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    
    
      Met het besluit van 1 februari 2024 (bestreden besluit) heeft de minister het besluit van 4 mei 2023 ingetrokken, het bezwaar van de Stichting alsnog inhoudelijk beoordeeld, dit bezwaar ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
    
    
    
      De Stichting heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
    
    
    
      De minister heeft een verweerschrift ingediend.
    
    
    
      Staatsbosbeheer heeft een schriftelijke uiteenzetting over de zaak gegeven.
    
    
    
      De Stichting heeft nadere stukken ingediend.
    
    
    
      De zitting was op 27 juni 2025. Aan de zitting hebben deelgenomen [naam 1] en [naam 2] , namens de Stichting, de gemachtigden van de minister en [naam 3] , en de gemachtigde van Staatsbosbeheer en [naam 4] .
    
    
    
  
  
    Overwegingen 
    
    
      
        Inleiding
      
    
    
    
      1.1
      De Stichting heeft op 22 september 2022 de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) verzocht om handhavend op te treden tegen Staatsbosbeheer in verband met het op 21 september 2022 op transport zetten van hoogdrachtige merries vanaf het gebied de Etalage. Het gaat onder andere om merrie [naam 5] met chipnummer [nummer] . 
      
    
    
      1.2
      Naar aanleiding van het handhavingsverzoek heeft een toezichthouder van de NVWA op 4 en 24 oktober 2022 navraag gedaan bij het slachthuis, waar de paarden op 22 september 2022 zijn geslacht. Hiervan is een rapport van bevindingen opgemaakt. Daaruit blijkt onder meer dat de toezichthouder met de keuringsdierenarts heeft gesproken. Deze dierenarts heeft aan de toezichthouder verklaard dat hem bij de levende keuring van een twintigtal paarden afkomstig van de [straat] (Etalage) in Lelystad en eigendom van Staatsbosbeheer geen bijzonderheden zijn opgevallen en dat bij de geslachte keuring geen paarden zijn aangetroffen welke in de laatste 10% van de dracht zaten. De toezichthouder licht in het rapport van bevindingen toe dat de geslachte keuring wordt uitgevoerd door een medewerker van Kwaliteitskeuring Dierlijke Sector (KDS), die onder toezicht staat van de NVWA. Bij de keuring wordt bekeken hoever de ontwikkeling van de tanden is van een eventuele foetus en of het aanwezige haar zich al vast heeft gezet aan de huid. Op 13 december 2023 heeft de toezichthouder bij het slachthuis nader onderzoek gedaan en bevonden dat uit het Voedselketeninformatie (VKI)-formulier en de slachtlijst volgt dat er 32 paarden ter slacht zijn aangeboden, waarvan er twee paarden direct ter destructie zijn bestemd aangezien zij niet geschikt waren voor menselijke consumptie door het gebruik van een verdovingsmiddel ter immobilisatie.
      
    
    
      1.3
      
        De minister heeft in het primaire besluit geconcludeerd dat [naam 5] en de andere merries tijdens het slachten niet zijn gesignaleerd als paarden waarvan de draagtijd reeds voor 90% of meer gevorderd is. Volgens de minister is dan ook geen sprake van een overtreding door Staatsbosbeheer als houder van de dieren van artikel 2.5 en artikel 6.2, eerste lid, van de Wet dieren, gelezen in samenhang met artikel 4.8 van de Regeling houders van dieren, artikel 3, aanhef en onder b, artikel 8, eerste lid, en bijlage I, hoofdstuk I, paragraaf l en paragraaf 2, onder c, van Verordening (EG) nr. 1/2005 van de Raad van 22 december 2004 inzake de bescherming van dieren tijdens het vervoer en daarmee samenhangende activiteiten (Transportverordening). De minister zag daarom geen reden om tot de door de Stichting gevraagde handhaving over te gaan. In het bestreden besluit is de minister bij dat standpunt gebleven. 
        
          Procesbelang bij beroep tegen het besluit van 4 mei 2023
        
      
      
      2 De Stichting heeft het College verzocht om een oordeel over het besluit van 4 mei 2023. Omdat dit besluit is ingetrokken en vervangen door het bestreden besluit, heeft de Stichting hier geen procesbelang meer bij. Met het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de Stichting namelijk alsnog inhoudelijk beoordeeld en er is niet gebleken van een ander belang. Voor zover het beroep van de Stichting is gericht tegen het besluit van 4 mei 2023, zal het College dit beroep daarom niet-ontvankelijk verklaren. Dit betekent dat het College dus niet zal beoordelen wat de Stichting ten aanzien van dit besluit heeft aangevoerd.
      
      
        
          Beoordeling van de gronden tegen het bestreden besluit
        
      
      
      3 Het College zal hierna beoordelen wat de Stichting tegen het bestreden besluit heeft aangevoerd. De conclusie van het College is dat de beroepgronden niet slagen en het beroep daarom ongegrond is. Dit betekent dat de Stichting geen gelijk krijgt en het bestreden besluit dus in stand blijft. Hierna licht het College zijn oordeel toe aan de hand van de door de Stichting aangevoerde gronden.
      
        
        Zorgvuldigheid van het onderzoek van NVWA
        
      
    
    
      4.1
      De Stichting voert aan dat het onderzoek van de toezichthouder van de NVWA niet zorgvuldig is geweest vanwege drie onjuistheden in het dossier. Ten eerste is onjuist dat de toezichthouder heeft verklaard over een twintigtal paarden. Het ging namelijk om 32 paarden. Mogelijk hebben de hoogdrachtige merries zich onder de, niet gecontroleerde, twaalf merries bevonden. Ten tweede is onjuist dat in de paspoorten van de paarden 26 september 2022 als sterfdatum staat vermeld. Dat moet namelijk 22 september 2022 zijn. Ten derde heeft het slachthuis te laat melding gemaakt van de slacht van de paarden, namelijk pas op 6 oktober 2022, terwijl het slachthuis volgens de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland deze melding binnen zeven kalenderdagen moet doen. Daarnaast voert de Stichting aan dat de NVWA vooringenomen is ten opzichte van Staatsbosbeheer, omdat de NVWA Staatsbosbeheer laat wegkomen met overtredingen. Handhavingsverzoeken met betrekking tot Staatsbosbeheer en de Oostvaardersplassen worden standaard afgewezen. Meer specifiek zijn vooringenomen de toezichthouder van de NVWA die ook hier het onderzoek heeft verricht en het afdelingshoofd Dier van de divisie Inspectie. De Stichting heeft twijfels over de onafhankelijkheid en het functioneren van deze personen.
      
      
        4.2.1
        Wat betreft het aantal paarden dat in het rapport van bevindingen van de toezichthouder van de NVWA staat vermeld, overweegt het College het volgende. In dat rapport staat dat de keuringsdierenarts heeft verklaard dat er “een twintigtal paarden afkomstig van de [straat] (Etalage) in Lelystad en eigendom van Staatsbosbeheer” zijn geslacht. Het College is het eens met de minister dat de toezichthouder met een “twintigtal” paarden niet exact twintig paarden kan hebben bedoeld. Uit het VKI-formulier en de slachtlijst bij het rapport van bevindingen van 16 januari 2024 blijkt dat er op 21 september 2022 32 paarden ter slacht zijn aangeboden, waarvan twee paarden direct ter destructie zijn bestemd. De minister heeft op de zitting toegelicht dat er destijds geen ander transport paarden van Staatsbosbeheer bij het slachthuis is aangeboden. Het College heeft dan ook geen reden om aan te nemen dat de verklaring van de toezichthouder een ander koppel paarden betrof dan de 32 paarden die op 21 september 2022 ter slacht zijn aangeboden.
        
      
      
        4.2.2
        Ten aanzien van de datum die in de paardenpaspoorten staat vermeld, overweegt het College dat de NVWA niet betrokken is bij de administratieve afhandeling van de slacht. De vermelding van de einddatum in het paardenpaspoort gebeurt door RVO naar aanleiding van de melding van de slacht door de slachterij. Dit staat los van het onderzoek van de NVWA. 
        
      
      
        4.2.3
        De gestelde vooringenomenheid van de NVWA, tenslotte, is niet onderbouwd en ook niet anderszins niet gebleken.
        
      
    
    
      4.3
      Het door de Stichting aangevoerde kan niet tot de conclusie leiden dat het onderzoek van de NVWA onzorgvuldig is geweest. De beroepsgrond slaagt niet.
      
      
        
          Heeft de minister de door de Stichting verzochte handhaving terecht afgewezen?
        
      
      
    
    
      5.1
      De Stichting betoogt dat de minister ten onrechte haar handhavingsverzoek heeft afgewezen. Omdat Staatsbosbeheer hoogdrachtige merries op transport heeft gezet, had de minister handhavend moeten optreden tegen Staatsbosbeheer. De Stichting verwijst bij haar handhavingsverzoek naar vier foto’s van [naam 5] , waarvan twee foto’s van enkele dagen voorafgaand aan het transport, en twee foto’s met haar pasgeboren veulen van 13 en 15 oktober 2021. De Stichting verwijst verder naar een overzicht dat zij heeft opgesteld met de afgelopen zes keer dat [naam 5] drachtig was en de foto’s die in deze periodes van dracht zijn gemaakt. Het gaat om foto’s van 6 maart 2018, 3 februari 2019, 4 januari 2020, 25 november 2020 en 10 oktober 2021 waarop [naam 5] met haar veulen te zien is. De Stichting heeft ook een video gemaakt van [naam 5] op 10 oktober 2021. De foto van 20 september 2022 is een foto van [naam 5] voordat zij op 21 september 2022 werd vervoerd naar het slachthuis. Deze data laten volgens de Stichting zien dat [naam 5] iedere elf maanden een veulen heeft geworpen en er geen andere conclusie mogelijk was dan dat [naam 5] in de laatste dagen van haar dracht liep tijdens het transport op 21 september 2022. Conform de natuurwetten van konikpaarden die semi wild leven, zijn zij doorgaans met veertien dagen weer gedekt. Ook andere merries waren hoogdrachtig, maar deze waren minder herkenbaar en daardoor moeilijker vast te leggen. De Stichting verwijst daarnaast naar tuchtzaken betreffende de behandeling van [naam 5] door een veearts en naar vergelijkbare en andere overtredingen die Staatsbosbeheer volgens de Stichting heeft begaan, waaronder de situatie met betrekking tot de “Bollie kudde”, die volgens de Stichting vergelijkbaar is met de situatie van de “ [naam 5] kudde”. Volgens de Stichting gaat het hier daarom niet om een incident, maar zet Staatsbosbeheer structureel hoogdrachtige merries op transport.
      
    
    
      5.2
      De minister heeft in beroep nogmaals verwezen naar het onderzoek dat is ingesteld naar het transport van de paarden naar de slachterij en dat daaruit is gebleken is dat er geen sprake was van een overtreding. Ook handhaaft de minister het standpunt dat de door de Stichting overgelegde data van einde dracht van merrie [naam 5] en de bijgevoegde foto’s onvoldoende zijn om ervan uit te gaan dat er onder de op 22 september 2022 geslachte merries ook merries zaten waarvan de draagtijd reeds voor 90% of meer gevorderd was. Staatsbosbeheer heeft hierover opgemerkt dat het lastig is om alleen op uiterlijk in te schatten of en zo ja hoe lang een merrie drachtig is. De paarden zijn goed doorvoed en ogen daardoor nogal stevig. Het vraagt een nauwkeurige en deskundige blik om te kunnen beoordelen of een merrie vergevorderd in de dracht is. Voordat de paarden op transport gaan, wordt beoordeeld of ze hiervoor geschikt zijn door de kuddebeheerder en de dierenarts. In dit geval hebben zij geoordeeld dat de merries niet te ver gevorderd waren in de dracht. Uit de keuring in het slachthuis is niet anders gebleken. Volgens de minister en Staatsbosbeheer was de afwijzing van het handhavingsverzoek dan ook terecht omdat er geen overtreding is geconstateerd. 
      
    
    
      5.3
      Ter zitting heeft de minister verwezen naar de uitspraak van het College van 27 september 2022 (ECLI:NL:CBB:2022:656) waarin ten aanzien van geslachte runderen is geoordeeld dat met het vaststellen van de duur van de dracht na slachting aan de hand van de uiterlijke kenmerken van het kalf – met name in dat geval de lengte en de haargroei – niet in voldoende mate is vast komen te staan dat de draagtijd voor 90% of meer is gevorderd. De minister heeft hieruit de conclusie getrokken dat de keuring na slachting ook bij paarden onvoldoende bewijs kan leveren voor beboeting wegens overtreding van de 90%-norm. De minister controleert merries sindsdien nog steeds voor en na slacht en doet melding aan de houder als de keuring na slacht een voor transport te ver gevorderde dracht doet vermoeden.
      
    
    
      5.4
      Het College stelt voorop dat partijen het erover eens zijn dat de handhaving die de Stichting heeft verzocht het opleggen van een bestuurlijke boete aan Staatsbosbeheer op grond van artikel 8.7 in samenhang met artikel 8.6, eerste lid, onder a van de Wet dieren behelst. Het College stelt verder voorop dat de bewijslast van een overtreding rust op het bestuursorgaan dat de boete kan opleggen. Voordat een boete kan worden opgelegd, moet het bestuursorgaan buiten redelijke twijfel hebben vastgesteld dat een overtreding is begaan. Dat is een hoge bewijsmaatstaf. Voor bestraffende sancties, zoals een boete, gelden namelijk de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6, tweede lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Dat betekent in dit geval dat de minister enkel een boete kon opleggen aan Staatsbosbeheer nadat hij buiten redelijke twijfel had vastgesteld dat Staatsbosbeheer een overtreding heeft begaan. 
      
      
        5.5.1
        De stelling dat er op 21 september 2022 merries vervoerd zijn waarvan de draagtijd al voor 90% of meer gevorderd was, heeft de Stichting alleen onderbouwd voor zover het het vervoer van [naam 5] betreft. Daar zal het College in 5.5.2 op ingaan. Ten aanzien van andere merries in dat transport, geldt het volgende. Wat er ook zij van de betekenis van de hierboven aangehaalde uitspraak van het College van 27 september 2022 voor de keuring na slacht van in het wild levende paarden, met name ten aanzien van de bewijskracht van de keuring na slacht, kan uit hetgeen door de Stichting is aangevoerd niet worden afgeleid dat een overtreding van de 90%-norm heeft plaatsgevonden. Naar het oordeel van het College is de minister daarom terecht niet tot de door de Stichting gevraagde handhaving overgegaan voor zover het andere merries dan [naam 5] betreft.
        
      
      
        5.5.2
        Ten aanzien van het vervoer van [naam 5] , overweegt het College het volgende. Het College volgt de minister in zijn standpunt dat de door de Stichting overgelegde data van einde dracht van [naam 5] en de bijgevoegde foto’s onvoldoende zijn om ervan uit te gaan dat het hier gaat om vervoer van een merrie waarvan de draagtijd al voor 90% of meer gevorderd was. Op de foto’s is dat niet buiten redelijke twijfel te zien, en ook uit de data van einde dracht van [naam 5] kan, zoals Staatsbosbeheer heeft toegelicht, niet buiten redelijke twijfel worden afgeleid dat haar draagtijd op 21 september 2022 al voor 90% of meer gevorderd was. De Stichting heeft ook niet toegelicht hoe op de foto’s te zien zou zijn dat [naam 5] in de laatste 10% van de draagtijd zat. De omstandigheid dat, zoals uit het VKI-formulier en de slachtlijst blijkt, [naam 5] direct ter destructie is bestemd en, zoals ter zitting is verduidelijkt, geen levende en geslachte keuring heeft ondergaan, maakt niet dat de conclusie anders moet luiden. Het betekent slechts dat de uitkomst van de navraag van de toezichthouder van de NVWA bij het slachthuis geen betrekking had op [naam 5] . Nu de destructie van [naam 5] ten tijde van het handhavingsverzoek al was voltooid, kon niet meer worden vastgesteld wat haar status was bij het vervoer op 21 september 2022. Navraag doen bij het slachthuis was het enig mogelijke onderzoek gezien het moment van het handhavingsverzoek en dat heeft de NVWA gedaan.  Naar het oordeel van het College is de minister ook terecht niet tot de door de Stichting gevraagde handhaving overgegaan voor zover het het paard [naam 5] betreft.
        
      
      
        5.5.3
        De Stichting heeft na afloop van de zitting verzocht de behandeling van de zaak te heropenen, omdat zij eerder niet bekend was met deze op de zitting verduidelijkte gang van zaken rondom de levensbeëindiging van [naam 5] . Het College overweegt dat deze informatie al in het bestreden besluit is opgenomen. Daarin is vermeld dat twee van de paarden direct ter destructie waren bestemd, omdat zij niet geschikt waren voor menselijke consumptie, en dat [naam 5] één van die twee paarden was (pagina 2 van het bestreden besluit). Op de zitting is inderdaad pas verduidelijkt dat dit betekent dat [naam 5] geen levende en geslachte keuring heeft ondergaan. Hoewel de minister deze gang van zaken eerder met de Stichting had kunnen communiceren, heeft het College hierin geen aanleiding tot heropening gezien. De informatie is namelijk niet relevant voor het uiteindelijke oordeel in deze zaak, omdat de toezichthouder van de NVWA, zoals hiervoor onder 5.5.2 toegelicht, onder deze omstandigheden geen ander onderzoek had kunnen doen dan hij heeft gedaan.
        
      
      
        5.5.4
        Tot slot overweegt het College dat de andere zaken waar de Stichting naar verwijst niet relevant zijn voor het hier voorliggende besluit. Andere gevallen waarop het handhavingsverzoek niet ziet, spelen daarbij geen rol. Het College zal wat de Stichting heeft aangevoerd over andere zaken daarom niet bespreken.
        
      
    
    
      5.6
      Gelet op het voorgaande, is het College van oordeel dat de minister terecht het handhavingsverzoek van de Stichting heeft afgewezen. Het beroep slaagt niet.
      
      
        
          Slotsom
        
      
      
      
        6	Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.
      
      
    
  
  
    Beslissing 
    
    
      Het College verklaart het beroep ongegrond.
    
    
    
    
      Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Duuren, mr. M.L. Noort en mr. A. van Gijzen, in aanwezigheid van mr. N.A. van Opbergen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 26 augustus 2025.
    
    
    
    
    
    
    
    
    
      w.g. M. van Duuren	w.g. N.A. van Opbergen